行政复议含义范文

导语：如何才能写好一篇行政复议含义，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

挑选一个专业的整形医院

新沙洞、狎鸥亭洞、明洞……来到这些韩国有名的整形地,看到建筑物墙面上挂满的招牌,就是整形外科了。究竟什么样的才是真正信得过的整形外科中心和医生呢? 不妨多从以下方面参考。

仔细听周围人的意见

看看周边朋友整形的效果不错,那么在效果好的医院做手术也是好方法。看手术的效果来弄清医师的实力,并非朋友做得好,自己也能做得好,但可以得到相对满意的效果。

通过TV媒体熟识的医院和医师

不完全是TV上常接受采访或报导的医院或医师就是有实力的,但因TV媒体是给许多人提供情报,选拔相对会慎重,所以从某种程度上来说是可以信赖的。

网上咨询

现在的网络很发达,网上信息很多而且比较透明,花上一些时间,通过网络收集一些资料,比较一番之后再去,也是一个不错的办法。

很多整形中心都有官网,上面都有较详细的介绍和咨询窗口,是了解一个整形中心的较好的地方,可以在网上咨询窗口提问,若能客观地给予答复,那么,这个医院应该是个可信任的医院。

医院的规模

凡是整形外科医院的专业医生,都可以做双眼皮、鼻子、胸部、形体、颅颌面手术。但若是各个分科的专业医生的话,比起一个人做全方位手术,可能更会有自己独特的诊疗方法,专业性会更强。

另外要提的是,所谓规模大,从装备方面来看,做全身麻醉的大型手术,应该配备麻醉所必须的高价的机器设备。既然决定整形了,选择设备先进、环境优越的医院看上去更完美。

如何鉴别整形专家?

首先最容易的方法是看招牌。如果招牌上写着“xx整形外科”“整形外科专家 xxx整形外科”,那么就是是专家。非专家是这么写着:“xxx医院”“诊疗科目 整形外科”,并在招牌下端用小字写着“整形科目:整形外科”,遇到这种情形应该警惕。

如果还是怀疑不放心,不妨咨询时直接问医师。

医师的审美观点

医师的审美观点,与其应该具备丰富的临床经验及熟练的技术一样重要,因为整形手术是一种美容手术,所以具有专业审美水平的医师施术才能得到理想的效果。

韩国医生要具备哪些资历

1韩国的整形外科医生拥有专门医生资格证书,资格证书代表权威。

在韩国,培养一个专业医生需要:6年的医科专业+1年的实习医生+4年的专业技能学习+5次重要考核。培养年限在12～14年以上。这样的过程本身就代表一种严谨的专业。

2一般而言,韩国医生非常专业,敬业。他们对“美”的定义要求非常苛刻,手法细腻,技术娴熟,让求美者往往会忘记自己是躺在手术台上。

3韩国医生都有自己专攻的领域,无论是鼻子、眼睛,还是胸部,都能找到相关的专业医师来做手术,安全和专业性有保障。

韩国医院的精品服务

1韩国的整形医院环境优雅整洁,没有难闻的消毒水,也没有刺鼻的酒精味,丝毫没有医院的感觉,倒像极了高级咖啡厅。医院设有等候室、免费上网区、免费咖啡间等,提供面面俱到的温馨服务。

2韩国的整形医院全部采用无痛麻醉,全身麻醉,麻醉专家经验丰富,减少手术带来的疼痛。手术用的假体、药物都只采用国际认证的,医疗事故发生事例非常小。

3韩国整容医院大都集中在江南狎鸥亭一带,因此,要更详细更多的了解各个医院的情况,无须穿越整个首尔市,只需穿过几条大街小巷,便可掌握想要的信息。 韩国医院里丰富的资讯,可提供给需要不同手术的的求美者,作为参考。

4 医院里都有专业导医,会对求美者提出的任何问题做详细专业地解答,解除患者的顾虑,安心放心做手术。而且这里服务非常周到亲切,让人没有距离感,享受着如在家里一般的舒适感觉。

篇2

（湖北工程学院 湖北 孝感 432000）

摘 要：每个地区都在地域环境、经济基础、政策重点等方面存在着较大的差异性，这种差异性使得进一步研究区域服务业竞争力模糊综合评价模型的相关课题变得更加重要，这种研究不仅具有极其经典的理论知识，也在制定决策时具有一定的参考价值。通过对区域现代服务业竞争力评价体系的相关理论进行系统的分析，界定了区域现代服务业竞争力的相关内涵，并综合分析了区域现代服务业竞争力的相关影响因素，构建出一种以武汉市为例的区域服务业竞争力的模糊综合评价模型。

关键词 ：服务业；竞争力；模糊综合评价模型

中图分类号：F279.4 文献标识码：A doi：10．3969／j．issn．1665－2272．2015．10．003

收稿日期：2015－03－16

1 区域服务业竞争优势影响因素分析

1．1 生产要素

服务业的提升是由物质、人力、知识、自然四种资本以及基本设施、产业发展水平、活动单位的数量和规模等决定，并且商业信誉度、诚信体系等也起到非常重大的作用。

1．2 需求要素

服务业的规模和效率被它的一系列需求要素影响着，对产品质量的提升以及创新也会起到促进作用。区域内经济的差异化与区域内外对服务的需求决定了服务业发展的高度，比如说，消费人群的受教育程度、当地经济的发展水平，决定了当地人群的消费能力。

1．3 相关与支持性产业

所有的产业性的消费都是属于服务行业，只是区别在于传统型的服务行业指的是在平时生活中为人们服务，直接使人们的生活得到更多的便利，而一些相关与支持性的产业是间接地属于为直接产业做准备的服务，比如说，产业消费分层性问题，产品直接供应商与店面对于消费者的服务性销售。

1．4 企业战略、组织结构与竞争状况

中国服务行业对于非价格性的竞争手段较为轻视，比如说最重要的服务质量。所以，在区域服务业竞争优势的评价之中，除去对于“钻石模型”的分析以外，还需要加入产业的竞争策略和服务质量等因素。产业要参与市场竞争，最基本的就是严谨的组织结构，因为判断选择能力及产业变化直接被组织结构决定着。另外，服务产业需要建立自身竞争优势，才能在行业中有一席之地，其中产业产品质量、创新的动力、原材料成本的减缩等都起着重大的作用。

1．5 机会

区域间的经济差异，牵制着服务业的提升，所以，区域之间的一些产业的交流、合作共赢、跨区域竞争决定了服务业提升的机会。

1．6 政府

对于每个国家的服务产业，政府都会根据现状出台一些相关经济和管理政策，对其进行一系列的宏观调控，用来使其更好更快更加良性健康地发展。在经济方面，尤其是对于新兴服务业的推广与市场化进程的部署有着很大的促进作用；管理政策方面，对创新以及竞争机制有着很好的完善，对于产业的规划布局也有着很好的引导作用。

2 区域服务业竞争优势评价指标体系和模型构建

2．1 区域服务业竞争优势评价指标选择

2．1．1 竞争优势评价指标选择

考虑到区域服务业竞争优势评价的客观性，评价指标体系应该将区域服务业竞争优势动态提升的路径与规律从不同的角度进行反映，同时还应该考虑到数据的完整性等相关问题，所以，评价指标主要包括同业竞争、需求、企业运营、生产等关键要素，通过对关键要素指标的分析和判断来复制竞争优势动态演化的全过程，然后依据层次结构关系，构建出一个完整的竞争优势评价体系。

2．1．2 评价指标测试方法

考虑到各个评价指标之间会因为其经济意义、作用方向、表现形式以及量纲等因素的不同而不同，因此，需要对数据进行处理，以此消除对量纲的影响。综合评价时还需要使指标同趋势化。本课题采用功效系数方法对指标中的相关定量进行处理，其计算公式如下：

设I＝［I1，I2……Ik］ 为数值型指标集合，Xi是Ii的测试值，无量纲的效用值为ωi，ωi是Xi的函数。其公式为：

经过功效系数法无量纲化处理后，定性指标的评价值转化相对应的评价分值，其映射关系为： ［好，一般，差］＝［90，80，60］ （2）

2．2 模糊综合评价模型构建

模糊综合评价方法是利用模糊关系合成将评价因素进行量化分析，再进行综合评价的一种评价方法。评价的基本步骤如下：

2．2．1 隶属函数的建立

本课题采用X＝（X1，X2，X3，X4）来表示区域服务业竞争优势，假设评语集合λ＝［λ1，λ2，λ3］，基于λi是从Xij角度做的评价，构建三个级别的隶属函数。对区域服务业竞争力优势分别从不同的方面进行一个综合评价分析。

2．2．2 构建模糊评价矩阵

构建模糊评价矩阵时需要用C指标来评价B分类因素指标，然后量化每一个因素上成为评价物，确定子集的隶属度，从而获得矩阵：

其中，rij表示等级模糊子集的隶属度，ri称为单因素评价矩阵，可看作是因素集和评价集之间的一种模糊的关系，即影响因素同对象的“合理关系”。模糊评价矩阵主要用来计算关于对象的模糊矩阵A，确定因素指标后，记为B＝｛b1，b2………bn｝，经归一化后，就可以确定对象的评判等级。

3 提升武汉市区域服务业竞争力的对策

3．1 正确认识与处理发展服务业与发展工业的关系

武汉市目前处在工业化时期的中期阶段，这是服务业发展的一个重要节点，通过正确认识服务业与制造业之间的辩证关系，使之互相促进、一起发展，这对于武汉市目前而言十分重要。首先，工业化和经济服务化都是经济发展的一种规律，那么，随着经济的快速发展，工业、服务业增加的价值比重逐步上升而农业增加的价值比重逐步下降；其次，工业正处在一个十分稳定的上升时期且没有出现排斥服务化曲线的同步上升。发达国家经验表明，工业化曲线大体呈倒U型，而服务化曲线则会在到达制高点后呈现平稳滑行；第三，转变服务业发展模式，特别是生产业，从过去鼓励传统服务业到现在全力进行新兴服务业的发展，加速制造业与服务业的专业化分工合作，也是目前提高地区制造业附加值、提升竞争力的有效手段。

3．2 提高服务业供给及需求集中度

城市化是服务业发展的决定因素之一，城市是产业及人口都较为密集的区域，其生产性及生活需求较为旺盛，服务业发展的规模和结构在一定程度上取决于城市化水平以及城市的规模结构。因此，要采取积极的措施，加快城市化进度，全面提升服务业的发展水平。一是采取有效的措施确保“退二进三”，让城区经济实现整体转型；二是要把服务业的发展情况与施行城市化的战略相结合起来，把握市场机制来加速和引导城乡协调发展，推进城市化，调整规模结构，扩大服务消费群体；三是以城乡结合部为重点，通过加快道路、供水及垃圾处理等设施建设推进城乡公共服务一体化，加快城乡流通网络等基础设施的建设，从而增强城市经济对周边农村区域的商品、技术和信息的辐射功能，统筹城乡服务，以城带乡拉动农村服务业发展；四是加大城市市政公用设施服务业投资和建设的力度，完善城市的功能，增强城市服务业的就业吸纳能力，进一步推动城市经济快速发展。

3．3 优化服务业发展环境

制定完善政策，通过进一步清理各种政策的制约和体制的障碍，降低市场准入，形成多种所有制平等准入、竞相发展的良好局面。进一步扩大对外开放，积极主动地参与到国际服务业分工和承接国际服务业转移中去，大力引进外资投向金融保险、现代流通、旅游设施、文化教育、医疗体育等公共服务领域，吸收先进技术和管理经验，进一步增强市场化水平。针对服务业存在的结构落后、行业发展不足等相关的各种问题。首先应制定出合理的企业政策，对于具有较高关联度和未来发展方向的企业必须要实行一定的政策倾斜，比如加强信贷的支持力度。其次，服务业中的中小企业所占份额要远远高于其它企业，而武汉地区在长期的障碍等多种原因的干扰下，中小企业严重缺乏活力，因此应采取相应的政策来鼓励和促进服务业中的中小企业，制定出专门的有关方针，满足企业的需求，提供支持以及管理的咨询，为中小企业创造出优良的生存环境。

4 总结

本文所进行的区域服务业竞争力的相关研究，不仅仅对于研究区域经济发展具有重大理论价值，也为区域经济的决策者——政府职能部门提供一种新的分析参考方案，并且这种关于行业竞争力的研究对于我国现阶段市场经济建设更是具有极为重要的意义。区域服务业竞争力研究对于中国这样一个大国是具有重要意义的，区域服务业竞争力的研究成果比其他区域产业方面的研究成果更为清晰、全面地揭示出服务业的战略地位。笔者在阅读了大量有关于服务业竞争力的国内外相关研究成果后，采用定性与定量分析的方法，以武汉市以研究对象，探究其服务业发展的程度，并提出相应的改善对策，同时构建了一个模糊综合评价模型。

参考文献

1 李江帆．第三产业发展状况的评估依据与评价指［J］．经济管理，1997（8）

2 敖惠，刘莉．武汉现代服务业发展状况的实证研究［J］．商业时代，2009（2）

3 李娟．我国现代服务业发展影响因素分析［J］．商业研究，2010（2）

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关键词：行政复议；本质；行政救济；内部监督

一、当下对行政复议的本质的几种看法

行政复议是指行政相对人（公民、法人或者其他组织）不服行政主体的具体行政行为，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查并作出裁决的活动。从该定义上可以从表象的层面看到行政复议的整体面貌。行政复议活动作为整个行政活动的重要组成部分，其重要性是毋庸置疑的，这根本上是由行政复议的本质决定的。在哲学当中，本质又称为“实质”，是指某一对象或事物本身所必然固有的。从根本上，使该对象或事物，成为该对象或事物，否则该对象或事物都会失去其自身的，特定属性或特定一套属性。行政复议的本质是行政复议制度本身所固有的特定属性，该种特定属性的存在决定了行政复议区别于其他的任何行政活动，诸如行政处罚、行政规划等。对于行政复议的本质主要有以下三种观点。

（一）行政复议是一种纯粹性的行政活动

行政活动是关于国家行政机关实施行政管理活动的总称。行政复议是行政复议机关对行政相对人所提出的进行复查的申请进行审查后并作出裁决的行政活动，它仅仅是一种纯粹的属于行政机关的一种管理活动，不涉及其他内涵。行政活动与私法行为相区别，行政机关并不是在与其他公民或团体的平等的合意的基础上产生法律关系，形成法律行为，而是以行政机关的单方面意思形成的法律行为。行政复议在行政相对人提出申请的前提下，行政复议机关在对具体行政行为的合法性和适当性进行审查作出的单方面的裁决。“行政复议是一种具体行政行为，行政复议活动受行政权支配并体现行政权的特点，是行政机关的活动，复议机关与被申请人之间的关系是一种行政隶属关系，这种情况与其他具体行政行为没有什么本质的区别。”因此，将行政复议行为认为是一种行政活动，与其他的具体行政行为不相区别，并按照一般的具体行政行为来对待。总之，根据这一种观点认为，行政复议是一种纯粹性的行政活动，不包含其他的独立特性，仅仅是行政机关的一种具体的行政活动，与其他的具体行政行为没有明显的区别。

（二）行政复议是一种行政救济活动

“行政复议制度的本质属性就是由行政机关对违法的或者不当的行政行为进行监督，为行政相对人在其合法权利遭到侵犯时提供一条救济途径。”在此种观点当中，行政复议是作为一种为了维护作为行政相对人的公民、法人和其他组织的合法权益提供救济和保障的一种行政活动。此种观点的产生有着其特有的历史背景。行政复议制度的产生首先源自于西方近代资产阶级民主政治的发展。在自由资本主义时期，政府一般充当“守夜人”的角色，奉行“管的最少的政府才是最好的政府”，通过限制政府的权力，以保证公民最大程度上的自由和发展。因此，在这个时期当中，行政机关与行政相对人很少发生争议，行政复议制度就缺少了存在的现实基础了。进入垄断资本主义时期以后，尤其是20世纪30年代以后，凯恩斯主义开始盛行，政府由之前的不干预主义转入了开始干预，这样使得国家整体上能够拥有更强大的实力参与国际竞争和垄断。这个时候是为了保障行政权的有效行使，以提高行政效率，维护公共利益和社会秩序。这样就导致了行政机关与行政相对人有着非常多的接触的机会，也就导致了行政机关与行政相对人之间争议的发生。“为了使广泛扩充的行政权不至于威胁公民的基本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度，大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承担这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。”此时，为了一方面保证行政效率的有效实现，另一方面维护公民的合法权益，行政复议制度在此情况下应运而生了。通过行政复议制度对行政相对人提起的复查的具体行政行为进行审查，在不占用司法有限资源的情况下，其处理行政争议更为廉价、方便、迅速。

在强大的行政权主体面前，行政相对人无疑处于弱势的地位，因此对于行政相对人的权益进行救济就显得无比重要了。在当下民主、法治的大的社会背景下，行政复议制度的存在对于维护处于弱势地位的行政相对人起着重要的作用。行政权有的及时、有效运行对于这个国家和社会的和谐发展至关重要，通过行政复议制度的建立，作为一种行政救济活动而存在，不仅对于行政机关，还是行政相对人，都受益良多。既保证了行政机关的权威，也使得公民的权利和自由的实现。

（三）行政复议是一种行政司法活动

“行政复议兼具行政性和司法性，一方面，行政复议是由行政机关依其职权作出的，是行政行为的一种；另一方面，行政复议是由争议双方之外的第三者解决行政争议的活动，因而具有司法性质，是一种准司法行为。”“行政复议既有行政性质也有司法行为与程序的性质、特征，行政复议是不同于纯粹行政，也不同于司法诉讼那样的纯粹司法制度，它是具有双重色彩的行为与程序。”学术界对于认可此种观点的学者有非常多，他们认为行政复议制度既不是纯粹的行政活动，也不是纯粹的司法活动，而是兼具有行政性和司法性的一种活动。行政复议的行政性是毋庸置疑的，对于其司法性一般上都是从以下几个方面来讲的。首先，行政复议具有同司法权行使的同样原则，遵循“不告不理”的原则，未经行政相对人依法提出行政复议的申请，就不会导致行政复议活动的开始。其次，行政复议机关作为第三方出现，对行政机关与行政相对人之间的争议进行审查并作出裁决，这类似于司法审判活动当中，法院在原告与被告之间所处的地位。同时，在进行审查并作出裁决的过程当中，所适用的程序非常正式、严格，具有司法程序上的严肃性。最后，从目的上来讲，行政复议和司法活动都具有以解决争议为根本目的的共同性。总之，依照该种观点，行政复议制度是一种介于行政行为与司法行为之间的行政司法活动，同时兼具行政性和司法性。

二、对于以上三种观点的评析

（一）对于第一种观点

对于以上的第一种观点认为行政复议是一种纯粹性的行政活动，笔者并不认可。行政复议的本质是行政复议本身固有的并区别于其他事物的根本属性。在行政、立法、司法的层面上，行政复议活动无疑是一种行政活动。但是，如果仅仅是在这种层面上，难以对于行政复议进行一个准确的界定，会造成行政活动的混乱。根据逻辑学中概念外延与内涵的关系，外延越大内涵就越小。那么，将行政复议活动定性为一种纯粹性的行政活动，就会给予行政复议一个非常大的外延，这样其内涵中的独特性就会很小。但是面对着当下行政活动种类的日渐繁多，层出不穷，如果不能够对行政复议的本质作出一个确定的独特的定性，无疑会在现实生活中造成非常大的麻烦，不仅会造成行政机关的效率低下，降低权威性，而且对于维护行政相对人的合法权益也非常不利。因此，如此宽泛的定性难以满足现实社会的需要，不能够保证行政复议存在的稳定性，应当在将行政复议确立为一种行政活动的基础上进行更深层次的探讨。

（二）对于第二种观点

对于第二种观点认为行政复议是一种行政救济活动，笔者基本认可，但并不全面。在行政权力与公民权益的博弈当中，行政权力处于优势的一方，这个时候就需要行政复议机关来对行政机关的具体行政行为进行审查裁判，维护和保障处于弱势地位的行政相对人的利益。作为将行政复议界定为一种行政救济活动，体现了行政复议在复杂多样的行政行为当中独特的救济功能。对于行政相对人权益的保护，不仅应当限制强大的公权力，同时也要保证对于行政相对人权益进行救济通道的畅通。除了一般上通过司法途径的司法救济以外，通过行政权力的运用，进行行政复议方式的救济，无疑增加了处理行政相对人与行政机关的争议的效率，同时也大大减轻了司法机关的负担，使得司法机关能够拥有更多的精力去处理和解决其他社会争议和矛盾。作为一种行政救济活动，行政复议有着自己独特的处理程序。其启动程序是依据行政相对人的申请；其审理的方式原则上采取书面审理的原则，有必要的时候，才进行开庭审理；其审理的范围实行全面审查的原则。正是这样特殊的程序保证了救济活动的顺利进行和救济功能的实现。

（三）对于第三种观点

对于以上的第三种观点认为行政复议是一种行政司法活动，笔者也并不认可。虽然此种观点可以说是当下学术界比较流行的一种看法。行政复议是一种行政权力的行使，但它不同于一般的行政活动，有着自己的特殊性。行政复议的司法性所体现的几个方面已经在前文当中进行了论述，体现在“不告不理”原则、第三方裁判和共同的目的性三个方面。但实际上看来，除了目的性这个共同特点以外，其他的方面都是关于行政复议和司法活动的程序方面的。就目的上来讲，无论是立法，还是行政、司法，都是为了构建良好的社会秩序，使得这个国家和社会有序运行和良好发展。解决争议也必定作为立法、行政、司法的必然功能和目的，因此，共同的目的性并不能表明行政复议具有司法性的特点。实际上，我们一般上所讲的行政复议的司法性，指的是行政复议程序以及通过程序所反映出来的某种精神与原则等。探究行政复议的本质，在笔者看来应当从其权力的根本属性上出发，而不应该仅仅着眼于其程序上的特征。如果仅从程序特征来讲，行政复议的司法性也没有问题。但是，就本质上而言，行政复议活动是行政性的而非司法性的，它在程序和制度方面上的一些非传统行政的特征，并不能够改变其权力性质或者行为性质，行政性才是其根本的属性，司法性仅仅是形式上的特征罢了。对于当下很多学者所提到的行政复议制度的改革，将行政复议制度司法化作为行政复议制度完善和重构的根本，也是大大的不妥当的，这正是没有能够正确理解行政复议的本质的结果。没有能够对行政复议的本质拥有正确认识的前提下，就妄谈行政复议制度的司法化是不严谨的。当下行政复议制度司法化一般上包含了三层含义：具有相对独立性的行政复议组织，保证行政复议的公正性；行政复议过程要保证及时公开、公正；行政复议结果具有准司法效力。以上三层含义实际上不仅是所谓的“行政复议制度司法化”所要实现的目标，实际上也是我国依法行政所要是实现的目标，并不具有其“司法化”的独立创新性。因此，行政复议是一种行政司法活动的本质观点并不正确。

三、行政复议的本质应当界定为是一种行政内部监督的救济活动

“作为一种公力救济制度，行政复议的启动权赋予了行政管理相对人，其启动行政复议程序的首要需求就是恢复受到侵害的权益，纠正违法或不当行政行为只是实现其维权目的的手段，因此，行政复议的首要目的，或曰根本的目的就是保护公民的合法权益，它是一项实现权利的权利，争取权利的权利。”行政复议发挥着其独有的权利救济的功能。但在此之外，行政复议的行政内部监督的本质属性也不容忽视。行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。作为一种内部监督制度本身，就是我国当时进行行政复议立法工作的目的和指导思想。内部监督是一种层级监督，是上级行政机关对下级行政机关依职权的监督，是通过权力制约权力的一种监督，通过对违法或不当具体行政行为的纠正，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

在行政复议当中，行政复议机关对做出具体行政行为的机关进行监督就，是行政系统内部的一种监督。这种监督作用最主要在于其发挥着内部纠错的功能。在行政相对人提出行政复议的申请后，行政复议机关能够及时发现作出具体行政行为的行政机关的不合理和不合法，从而裁判该行政机关撤销或者改变其具体行政行为。通过行政机关内部进行监督，拥有着简便、廉价、专业化的巨大优势。同时通过内部监督同社会监督、司法监督等其他监督方式相结合起来，使得权力的运行可以有序而非恣意的。行政复议的内部监督和行政救济的两种本质属性是相辅相成的，内部监督是权利救济得以实现的重要保障，权利救济又对内部监督形成了一种约束，对于行政权力的运行进行行政系统外的监督。

四、行政复议的本质的重要性

行政复议的本质的问题，可能说起来有些宽泛，但是其对于整个行政复议制度的建立有着根本上的指导作用。它直接决定着行政复议制度的内容、程序设置和未来的发展走向。只有对行政复议的本质有一个正确的定性，才能使得整个行政复议制度的建立、发展和完善在一个正确且良好的轨道上。行政复议的本质作为行政复议制度建立的理论基石，在整个宏观意义上指导着行政复议制度的建立、发展和完善，决定着行政复议的基本原则。正是基于是一种行政内部监督的救济活动的本质属性，决定了行政复议便民原则、全面审查原则、一级复议制原则、不适用调解原则。与此同时，也决定着行政复议独特的受案范围。可以申请行政复议的具体行政行为均是与公民、法人或其他组织的合法权益密切相关的行为，在行政相对人权益受到侵犯的情况下，行政相对人可以通过申请行政复议获得救济，同时，行政机关内部可以通过行政复议实现内部的纠错。总之，行政复议的本质问题是整个行政复议制度得以建立的理论基石，如果缺乏了对于行政复议的本质问题的正确认识，即使我们谈论行政复议制度的未来发展，也将会是不正确的路上越走越远的。只有在对行政复议的本质拥有了一个正确的认识的情况下，这就为整个行政复议制度的体系奠定下了良好的基石。（作者单位：中南财经政法大学法学院）

参考文献：

[1] 方世荣、石佑启：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年6月第一版。

[2] 郑英龙：《从行政复议的价值定位看我国行政复议制度的缺陷》，《杭州商学院学报》2003年第6期。

[3] 戚建刚主编：《行政法与行政诉讼法理论述评》，中国财政经济出版社2004年8月第一版。

[4] 宋雅芳：《行政复议法通论》，法律出版社1999年8月第一版。

[5] 杨小君：《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年版。

[6] 柏杨：《“权利救济”与“内部监督”的复合――行政复议制度的功能分析》，《行政法学研究》2007年第一期。

[7] 匡西涛：《法权制约理论视野下行政复议本质属性的考察》，《江汉学术》2013年8月。

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一、从行政诉讼证据认识行政复议证据

现《行政复议法》规定的证据制度，已对原《行政复议条例》作了的重大创新，但是目前我国行政复议证据制度仍处于相对滞后状态，仅有少数的几个条款散见于行政复议和行政诉讼等相关的法律规定中。特别是行政复议过程中证据如何质证和确认等问题没有规定，如何认定事实，在客观上没有统一的标准，完全取决于办案人员自身的业务素质。因此，没有科学而又合理的复议证据制度建构，就不可能有依法行政、复议为民的稳健推进和有序开展。为此，我们需要对行政复议证据制度进行研究和完善，充分发挥复议功能，践行法治。

（一）从证据的来源认识复议证据

在行政诉讼中作为证据的材料主要来源于行政程序运行过程中，行政机关在行政程序中收集认定的证明具体行政行为合法的证据进入行政诉讼程序后，由法院审查该证据的真实性，从而最终确认具体行政行为是否合法。也就是说，行政诉讼证据具有双重性或中间性的特点。而在行政复议过程中，用来证明原具体行政行为合法性的证据也是在行政程序中已经被使用过的证据。从这个意义上说，行政诉讼或行政复议事实上成为行政程序的“上诉审”，行政诉讼证据和行政复议证据具有同一性。不管是在诉讼程序中，还是在行政复议过程中，无非就是把已经使用过的证据提交给人民法院或复议机关来判断这个证据能否证明原具体行政行为的合法。

（二）从证据的固有属性认识复议证据

行政诉讼证据和行政复议证据都属于证据的种类，从本质上讲，都属于具有法律意义的证据。作为行政诉讼和行政复议程序中的证据，两者都具有证据的基本属性，即客观性、关联性、合法性。而且由于行政机关处理的行政事务大多具有技术性，行政执法在很大程度上是技术执法。技术性的行政事务只能用技术性的事实材料来证明。同时行政事务不仅具有技术性，而且具有行业性，行政执法都是行业执法，因此行政诉讼证据和行政复议证据都具有明显的技术性和行业性。

（三）从证据的表现形式认识复议证据

行政诉讼法明确规定了七种法定证据形式。现行诉讼制度中，三大诉讼法都对证据的表现形式作出了明确的规定。比较三大诉讼领域的证据表现形式，可以发现其差别较大。结合我国行政复议工作的实践，行政复议证据与行政诉讼证据表现形式却基本相同，差别甚微。

（四）从举证责任、举证期限认识复议证据

行政诉讼中对举证责任、举证期限作了明确规定。被告负举证责任是行政诉讼最为重要的特殊证据规则，并且应当在收到状副本之日起十日内举证。《行政复议法》对此也有全面的规定。该法第23条规定了举证责任，即“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。第28条第1款第4项规定了不承担举证责任的法律后果，即“被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。

综上，行政诉讼证据与行政复议证据具有极强的相似性。但是作为一种行政程序，行政复议毕竟在程序价值、运作机制等方面与作为司法程序的行政诉讼具有本质区别。因而行政复议证据也具有自身的特殊性，其证据制度应与行政诉讼证据制度不同。因研究问题角度不同，这里对其区别就不作分析。

二、行政复议证据制度存在的缺陷

《行政复议法》对行政复议证据作了相关规定，但是非常原则，而且极不系统。行政复议法提到证据方面的内容的共有五处，一处是第3条第2项规定了复议机构的取证权；二处是第23条第1款、第36条规定了被申请人的举证责任、举证期限及其违反该规定的法律后果；三处是第24条规定的被申请人在复议过程中不得收集证据的规定；四处是第23条第2款规定了当事人查阅证据的阅卷权；最后是第28条对复议机关审查证据的原则规定。然而作为一种证据体系显然存在明显缺陷，具体表现在以下方面。

（一）证据的种类及证明标准不明确

证明标准是是衡量证据证明程度的标准，在证据规则中具有突出意义。在行政复议审查中，举证、调取证据、质证和认证结束后，案件承办人按照何种标准形成心证，这种标准就是证明标准。它既是衡量当事人举证到何种程度才能满足举证要求的标准，又是案件承办人据以确信案件事实得到证明的标准。如果在证据规则中缺少证明标准，认定事实也就丧失了依托。对此，刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的要求是不一致的。刑事诉讼采取的是确定性原则，即案件证据所要证明的事实具有唯一性和排他性，能够排除一切合理怀疑；民事诉讼采取的是概然性原则，在没有其他证据情况下，可以运用逻辑或自然法则进行合理推定，双方当事 人承认的事实无需其他证据证明也可以认定。行政诉讼采取的标准行政诉讼法没有明确规定，从20__年颁布的《最高人民法院法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》情况看，行政诉讼的证据制度与民事诉讼的证据制度也有所差异。行政诉讼是审查行政机关具体行政行为是否合法，主要举证责任在被告（行政机关），即行政机关有义务证明作出的行政行为合法，包括在实体和程序方面要提供相应的证据予以证明。而非民事诉讼谁主张谁举证的原则。对于行政复议证据制度，行政复议法只在第28条作了“证据确凿”的原则性规定，由于这种规定比较原则，缺乏可操作性，在审查行政复议案件过程中难以把握，经常因为案件承办人适用不同的证据标准，作出不同的行政复议决定。不利于维护申请人、被申请人及第三人的合法权益，也不符合依法行政的要求。

（二）举证责任分担不明确

按照理论上的通说，举证责任有证据提出责任（程序责任）和说服责任（实体责任）两层含义。证据提出责任是一种推进程序进展的责任，凡提出事实主张的当事人都有提出证据的责任。说服责任是一种决定败诉后果由谁承担的实体责任，即在不能证明特定的事实或者特定事实真伪不明时，由说服责任的当事人承担举证不能的败诉后果。从行政复议法对此的规定情况看，只是要求行政机关就当初作出具体行政行为的证据负有举证责任。对申请人、第三人是否承担举证责任以及可否因此承担举证不能的法律后果没有予以明确，导致行政相对人滥用行政复议的救济权利。

（三）对证据证明力没有程序性保障

证据的证明力是指证据的证明效力。无论是刑事诉讼、民事诉讼、还是行政诉讼，对证据证明力都有严格的程序性规定作保证。在行政复议过程中，行政复议案件原则上采取书面审查，申请人提出要求或者法制机构认为必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。这种审查程序的原则性规定，证据没有经过申请人、被申请人和第三人相互质证，完全凭借办案人员主观因素加以认证，难以保证证据的证明力。

（四）对证据的审查判断没有统一的责任机制

行政复议法规定，行政复议机关负责法制工作的机构负责对行政复议案件进行审查，提出处理意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论方可作出行政复议决定。这种法律制度体现的是行政机关行政首长负责制。这种审查权与决定权相分离制度存在的弊端是，行政复议机关领导审批同意只具有程序性意义，而无实质内容。在行政复议证据制度上的表现是：对证据的审查判断没有统一的责任机制，特别是一些疑难、重大、复杂的行政复议案件的证>！

三、行政复议中应当确立的证据规则

从一定意义而言，行政诉讼证据与行政复议证据具有相当程度的同一性，这种同一性对于我们理解行政复议证据，积极发挥证据在复议中的作用具有十分重要的意义。值得一提的是《行政诉讼法》和最高人民法院的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中蕴含了很多对行政复议证据的规定。笔者认为，在行政复议实践中应当充分借鉴行政诉讼证据中的相关规定，规范复议办案人员审查判断证据的规则，进一步完善行政复议证据制度，从而为复议办案提供制度上的保障，推动行政复议证据理论与实务的发展。

（一）确立法定证据种类

证据法定是证据法一项基本的原则，证据的种类理应法定。所谓证据的种类法定是指根据证据事实的表现形式在法律上对证据所作的分类。证据种类法定具有重要意义：首先，法定性。只有法律确立的证据形式才有证据能力，不属于法律规定的证据种类不能作为证据来运用。其次，统一性。三大诉讼法都对证据形式进行了统一规定。它体现了一个国家证据制度的完善和系统性。再次，严格的证据划分有利于当事人更好地运用各类证据去澄清案件事实，防止将不同种类的证据混为一谈。因此《行政复议法》应当增加一条：“证据种类有以下几种：⑴ 书证；⑵ 物证；⑶ 视听资料；⑷ 证人证言；⑸ 当事人陈述；⑹ 鉴定结论；⑺ 勘验笔录、现场笔录。”

（二）明确申请人的举证责任

从行政复议的实践看，单纯规定被申请人的举证责任既不符合行政复议的实际要求，也不能反映行政复议举证责任的全貌。这突出的表现在：一则，容易误导申请人。申请人普遍形成这样的观点，即被申请人在行政复议中负责举证而申请人不是举证责任的承担者。当复议机关工作人员要求申请人提供相关初步证据时，申请人则大多认为复议机关是在故意刁难他们，进而产生不信任感，至使复议决定的权威下降，不利于案结事了。二则，违背了“谁主张，谁举证”这一基本原则。举证责任的一般原则是谁主张、谁举证，申请人提起行政复议申请，需要的事实证据至少有以下两项：⑴ 原具体行政行为存在。⑵ 原具体行政行为与自己有利害关系。因此，行政复议法应当增加规定：“公民、法人或者其他组织向行政复议机关申请行政复议时，应当提交相关材料初步证明其申请符合复议受案条件：⑴ 原具体行政行为存在；⑵ 原具体行政行为与其有利害关系；⑶ 在被申请人不作为案件中证明其在行政程序中曾经提出过申请的证据材料；⑷ 行政复议时一并提出行政赔偿的，证明具体行政行为对其造成的损害的证明材料。”

（三）确立第三人举证规则

第三人参加行政复议依法有权提出独立主张，并提交相关证据。这是由第三人的独立地位决定的，其复议主张（即行政救济利益）是独立的。因此复议法应当规定：“第三人参加行政复议时，应当提交相关材料证明以下事实：⑴ 原具体行政行为与其有利害关系；⑵ 证明其主张的其他相关材料。第三人在复议程序中提供的、被申请人在行政程序中未作为具体行政行为的依据的证据不能作为认定原具体行政行为合法的依据。”这是因为：首先，第三人在行政复议程序中举证的证明对象是其与被申请的原具体行政行为之间利害关系的利益主张，而不是原具体行政行为的合法性。其次，这是由第三人的特殊性决定的。由于申请人一般是原具体行政行为合法性的异议者，同申请人相比，第三人可能是异议者，也可能是支持者。就证明结果而言，第三人举证总是会对申请人或者被申请人一方有利，因此从利益平衡的角度分析应当对第三人的举证设定一定的限制。具体来说，如果第三人的举证对申请人有利，那么对其所举证据的认定应参照对于申请人举证的认定规则，即证据规则较为宽松；如果第三人举证对被申请人有利，那么对其所举证据的认定应当从严认定，参照被申请人的举证规则进行认定，其提交的有利于被申请人的相关材料而被申请人在复议过程中没有提交的证据不能作为认定具体行政行政行为合法性的依据。

（四）确立质证规则

掌握充分确凿的证据是正确处理案件的基础，质证是证据认定中的重要环节。首先，“不辩不明”，质证作为举证和认证的中间环节，它对行政争议的正确处理，保障公正公平具有至关重要的作用。通过当事人围绕证据的关联性、合法性和真实性的质疑与辩驳，复议机关才能作出理性的判断。其次，质证对当事人而言是一种重要权利。质证具有平等性，双方都有质证的权利。一方当事人提出一项证据，对方当事人如果不提出质对和辩驳，则无法保障该当事人的合法权益。行政复议法应当规定：“证据应当公开质证。未经质证的证据，不能作为定案依据。”

（五）明确证据裁判规则

我国证据理论较少论及行政复议的证据裁判规则问题，很多人甚至认为其照搬行政诉讼的证据裁判规则就足够了。以至于行政复议证据规则完全受行政诉讼的影响，而忽视了自身的个性。笔者认为，借鉴行政诉讼的证据裁判规则本无可厚非，然此种借鉴并非直接采用行政诉讼的证据规则，而是借鉴其方法论，应当根据行政复议的本质特征运用相近之方法来确定行政复议的证据裁判规则。复议法应当对之进行规范：“复议机关审查行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”理由：首先，正确区分了客观事实与法律事实的界限，确立了真正意义上的证据裁判原则。客观存在的案件事实只有通过证据的“重建”，通过复议程序最终认定，才具有科学性，可接受性。其次，有利于统一 认识，提高复议证据的可预见性。通过明确的阐述，人们可以知晓复议决定的依据，进而可以预见到其复议申请的结果。再次，有利于提高复议决定的权威。按照法定证据认定案件事实并在此基础上作出决定，比较容易获得社会公众的接受和认可，从而提升复议决定的权威性。

篇5

一、行政复议或者行政诉讼期间具体行政行为不停止执行是有关法律的明确规定。

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关或者行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法请求该机关的上一级行政机关对引起争议的具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出决定的一种行政救济制度。行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关或行政机关工作人员在行使行政权力时，侵犯其合法权益而向人民法院提讼，求得司法救济的法律制度。

所谓行政复议或行政诉讼期间不停止具体行政行为的执行，是指行政机关不因当事人申请行政复议或者提起行政诉讼而暂时停止行政处罚决定的执行。《行政诉讼法》第四十四条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”。《行政复议法》第二十一条规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行”，《行政处罚法》第四十五条规定“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。

从以上法律条文的规定中均可看出，行政复议或者行政诉讼期间不停止具体行政行为的执行是明确的，它有以下三方面的含义：

一是为了保障行政机关合法有效地行使行政权和保障行政管理活动的正常进行。

二是行政机关代表国家行使行政权和对社会的管理权，具有其特殊性，行政权本身就具有强制力和执行力。

三是为了保障行政管理活动的稳定性和连续性，不能随意间断和停止对具体行政行为的执行。由此，可以得出这样一个结论，行政行为一经作出，就具有执行力和强制力，不能因为行政复议或者行政诉讼而停止和间断。

二、目前的司法实践中，对行政复议或者行政诉讼期间不停止具体行政行为执行的两种理解。既然相关法律规定了在行政复议或者行政诉讼期间不停止具体行政行为的执行，在司法实践中就应不折不扣地贯彻实施。在实施过程中，目前有两种不同的理解和认识。

第一种理解是在行政复议或行政诉讼期间具体行政行为不停止执行包括不停止履行和不停止行政强制执行及司法强制执行两个方面的内容。不停止履行，就是指行政管理相对人的自觉履行，即具体行政行为一经作出，行政管理相对人就应在规定期限内主动予以履行。不停止行政强制执行和司法强制执行是指为了保障行政权合法有效行使和行政管理活动的有序进行，有管辖权的行政机关和人民法院对不履行具体行政行为的行政管理相对人所采取的一种强制手段，包括行政机关强制执行和申请人民法院强制执行。其理由有以下几个方面：

1、从有关法律的规定来看，应当包含不停止履行和不停止行政强制执行及司法强制执行的内容。《行政诉讼法》第四十四条、《行政复议法》第二十一条、《行政处罚法》第四十五条均明确规定了“行政复议或者行政诉讼期间不停止具体行政行为的执行”。以上法律条文的规定是明确的、一致的。

2、从保护公民、法人和其他组织合法权益的途径来看，行政复议和行政诉讼均是对行政机关的具体行政行为的一种事后救济手段。也就是说，具体行政行为一经作出，即具有法律效力，具有强制力和执行力，因此，在没有被人民法院确认违法之前，它具有法律效力，不能因为行政管理相对人申请行政复议或者提讼而使其丧失法律效力。即使在行政复议或行政诉讼期间，仍然可以对具体行政行为进行行政强制执行或申请人民法院强制执行。

3、从行政管理的需要和社会的现实状况来看，行政机关的管理活动应具有稳定性、连续性和一贯性。如果具体行政行为一经行政复议或者行政诉讼就中断或间断对其执行，势必会影响社会秩序的稳定和国家行政管理活动的稳定，从而导致社会的无序和混乱，会使法律秩序处于不稳定状态。因此，在行政复议或者行政诉讼期间对具体行政行为应予行政强制执行或申请人民法院强制执行。

4、对具体行政行为的行政复议或行政诉讼不同于诉讼程序中的两审终审制，具体行政行为一经作出，即具有法律效力，就应当运用国家赋予的强制力来保证具体行政行为内容的实现，行政复议或者行政诉讼是保证具体行政行为合法、公正的一种事后补救措施。而诉讼程序中的二审程序，则是在第一审裁判尚未生效的状态下进入的，上诉期未满或二审未终结，第一审裁判尚不生效，实际上是诉讼过程中的审判监督。

第二种理解是具体行政行为在行政复议或者行政诉讼期间人民法院不能强制执行。

不停止具体行政行为的执行包含两个方面的内容：一是行政管理相对人自觉履行具体行政行为所确定的义务；二是行政机关不停止对具体行政行为的强制执行；它不包含人民法院不停止对具体行政行为的强制执行。这种理解的理由有以下几个方面：

1、有关法律法规规定了在行政复议或者行政诉讼期间人民法院不能对具体行政行为强制执行。

《行政诉讼法》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行”；《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉有关问题的解释》第八十六条规定行政机关申请执行其具体行政行为，应当具备“具体行政行为已经生效”的条件；第九十四条规定“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”。从以上规定可以看出，行政机关作出的具体行政行为在行政复议和行政诉讼期间申请人民法院强制执行，人民法院应不予受理和不予执行。

首先，行政机关只能在公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内未申请复议或者未提起行政诉讼又不履行义务时，才可以申请人民法院强制执行。也就是说，公民、法人或其他组织在法定期限内申请行政复议或者提起了行政诉讼的，行政机关不能申请人民法院强制执行。

其次，具体行政行为是否生效，是人民法院受理并执行行政机关的具体行政行为的法定条件之一。在行政复议或者行政诉讼期间，具体行政行为还处在审查阶段，其效力也处在不确定状态，还没有发生法律效力，因此，还不具备人民法院受理并执行的条件。

再次，在诉讼过程中，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，人民法院不予执行，这是一般规定。只有在特定情况下，如不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院才能先予执行，并还要求申请人提供相应的财产担保。除此之外，行政诉讼期间对被诉具体行政行为应不予执行。

2、有关司法解释的规定，也体现了在行政复议或者行政诉讼期限内，人民法院不能对具体行政行为强制执行的精神。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第九十三条规定“人民法院受理行政机关执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定”。如果行政管理相对人对具体行政行为不服并已提起了行政诉讼，人民法院将要对具体行政行为进行合法性审查，而行政机关又要求人民法院对被诉具体行政行为强制执行，行政审判庭又要对其合法性进行审查，两案审查的是同一个具体行政行为；行政诉讼的审查还没结案，同一案的非诉行政案件执行审查也不可能结案并进入执行程序，这也说明了在行政诉讼过程中，人民法院不能对被诉的具体行政行为强制执行。

3、在行政复议或者行政诉讼阶段，如行政机关申请人民法院执行其被诉的具体行政行为，人民法院审查后予以强制执行；假设行政复议或者行政诉讼对具体行政行为的公正性、合法性审查后作出的是撤销决定或撤销判决呢，那岂不是同一人民法院对同一具体行政行为作出自相矛盾的不同裁判和处理吗？这种状况显然是与行政诉讼及非诉行政案件执行的立法精神相悖的。

4、从切实保护公民、法人和其他组织的合法权益的角度来看，行政诉讼是人民法院按照有关法律规定对行政机关的具体行政行为设立的最后一条补救渠道，是针对行政机关作出的具体行政行为、复议机关作出的行政复议行为的一种救济，如果在行政复议或者行政诉讼期间人民法院又同时对被复议或被诉讼的具体行政行为强制执行，实际上就是变相剥夺了公民、法人和其他组织的行政复议权和提起行政诉讼的权利，其合法权益就不可能得到合法有效的保障。因此，在行政诉讼期间，人民法院不能对被诉具体行政行为强制执行。

笔者倾向于第二种理解。

二、对“不停止执行”规定的操作方法及建议。

社会主义国家的法制是统一的，特别是近几年，我国相继颁布并实施了《行政处罚法》、《行政复议法》，关于执行《行政诉讼法》的司法解释等一批规范行政执法和行政诉讼的法律法规，都体现了既要公正执法、公正司法、依法行政，又要切实保护公民、法人和其他组织的合法权益的精神，在对“行政复议或者行政诉讼期间具体行政行为不停止执行”的法律规定的操作上，笔者认为应采取以下方法。

一是对行政机关作出的具体行政行为在行政复议或者行政诉讼期间，要对行政管理相对人加强法制宣传和教育，敦促其首先自觉履行具体行政行为所确定的义务，在具体行政行为经法定程序维持或撤销后，按照行政复议或行政诉讼所确定的内容最后实施执行。

二是加强行政执法的宣传和行政执法的力度。凡法律法规对行政机关授权有强制执行权力的，具体行政行为一经作出在未经司法程序确认为无效前，为维护行政管理的连续性和社会管理的稳定性，就立即进入行政强制执行程序，以保证国家赋予的行政权得以较迅速的实现。

篇6

1月4日，农业部部长韩长赋主持召开部常务会议，研究加快推进“互联网+农业政务服务”和新型职业农民培育等工作。会议审议并原则通过《农业部关于加快推进“互联网+农业政务服务”工作方案》《全国新型职业农民培育发展规划（2016-2020年）》。

会议指出，“互联网+政务服务”是转变政府职能、转变工作方式、提高治理能力的迫切要求，是深化“放管服”改革的关键环节，是解决群众办事难、激发主体活力、增添发展新动能的重要举措。、总理多次强调，要大力推行“互网+政务服务”，打破信息壁垒，提升服务效率。要深入学习领会，切实把思想和行动统一到中央决策部署上来，扎实推动“互联网+农业政务服务”工作。要明确工作重点。抓好政务公开，让群众知晓，让群众监督；抓好政府服务信息化，让信息多跑路，让群众和企业少跑腿；打造农业政务服务“一张网”，统一提供政务服务，真正做到利企便民。要形成工作合力，建立分工明确、协调有力的工作机制，细化落实方案，明确时间节点，抓紧组织实施，合力推动工作取得实效。要体现以人民为中心的发展思想，加快整合建设，尽早开展有效服务，提高农业政务服务效率和办事效率。

会议指出，培育新型职业农民是发展现代农业、解决“谁来种地”问题的根本途径，是农业现代化转型升级、新型城镇化发展以及深化农村改革、发展适度规模经营的必然要求。要切实增强责任感紧迫感使命感，鼓足干劲、持之以恒、常抓不懈，把这项工作抓实抓好，抓出成效。要狠抓落实，认真总结近年来的经验做法，创新培育机制和模式，丰富内容和手段，加大政策扶持力度，明确责任人、制定路线图、确定时间表，推动新型职业农民培育由点到面不断拓展、从规模到质量不断提高。要加强宣传，充分利用各种媒体广泛宣传各地的好做法、好经验、好典型，营造新型职业农民创业创新的良好氛围。充分调动农民特别是有知识有文化的青壮年农民参加培训、争当新型职业农民的积极性，充分调动社会各方面参与培育新型职业农民工作的积极性，充分调动企业特别是涉农企业参与组织培训新型职业农民的积极性。

会议审议并原则通过了《转基因植物安全评价指南》《转基因动物安全评价指南》《动物用转基因微生物安全评价指南》《农业部科教（转基因）行政审批工作规范》，强调要加强安全评价试验监管，落实研发者的主体责任，发挥好国家农业转基因生物安全委员会的作用，确保安全评价工作规范有序、评价结果科学可靠。

（来源：中国农业信息网）

篇7

论文摘要：WTO规则表面上是贸易规则，但实际上是以政府行为为约束对象，所以WTO规则主要是行政法规则。其中司法审查制度是通过成员国内的司法审查体制，给因政府行为受到不利影响的组织提供救济的机会，以纠正违背WTO规则的政府行为，达到消除各种贸易壁垒的目的，最终实现全球贸易自由化。WTO要求其成员建立符合其规定的司法审查制度，这是WTO规则中最重要的制度。我国的司法审查制度在司法审查的范围、原告资格、司法审查的标准、审判独立等方面均应进行改革和完善，以适应WTO规则的要求。

WTO的宗旨在于通过消除各种国际贸易壁垒，实现全球化贸易自由化。各种国际贸易壁垒，主要来自其成员国的政府行为。WTO规则表面上是贸易规则，但实际上是以政府行为为约束对象——其所有23个协议都规范政府行为，其中21个协议直接与政府有关，所以WTO规则主要是行政法规则，其中最重要的是司法审查制度。因为WTO是通过成员国内的司法审查体制，给因政府行为受到不利影响的组织提供救济的机会，以纠正违背WTO规则的政府行为，达到消除各种贸易壁垒的目的，最终实现全球贸易自由化，所以，缺乏司法审查制度，WTO的很多规则将成为空中楼阁。WTO要求其成员建立符合其规定的司法审查制度。中国的司法审查制度与WTO有何差距，以及如何缩小这种差距，是中国加人WTO后面临的重要课题。

一、WTO与司法审查范围

1、关于抽象行政行为

在我国，抽象行政行为免受司法审查。我国《行政诉讼法》第11条规定的受案范围仅限于具体行政行为，第12条规定对行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的，法院不予受理。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第1条的规定也将抽象行政行为从司法审查的范围中予以排除。

WTO规则体系中GATS第6条第2款(a)项规定：“每个成员应维持或按照实际可能，尽快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证明合理时给予适当的补救。”WTO对这里的“行政决定”虽未做明确的规定，但综观全文，可知是指成员国行政机关针对不特定的相对人作出的决定。…在我国，抽象行政行为是指针对不特定的对象制定和的普遍性行为规范，可见WTO规则规定的“行政决定”与我国的抽象行政行为的含义是相似的，这表明政府的抽象行政行为将成为司法审查的范围。由此修改我国现行《行政诉讼法》就势在必行了。

值得注意的是，WTO确定的司法审查原则并非是一个普遍适用的原则，WTO规定的司法审查范围仍有一定的局限性，即只要求将其所规定的抽象行政行为——般是涉及贸易的抽象行政行为，纳人司法审查的范围。然而，抽象行政行为可以反复适用，一旦违法，更具危害性。现实中，抽象行政行为存在混乱和违法的情况已是不争的事实，主要原因是现行对抽象行政行为的一般监督和备案监督制度不能有效解决抽象行政行为本身的问题。从近年我国理论界和实务界讨论的情况看，逐步扩大司法审查的范围、淡化具体行政行为和抽象行政行为的划分界限、将部分抽象行政行为纳人司法审查的范围，已是众望所归。1999年1O月1日实施的《行政复议法》先行一步，将部分抽象行政行为纳人了行政复议的范围。2001年河北律师乔占祥诉铁道部春运票价上涨案也给了世人同样的信号。因此，我国应以加人WTO为契机，修改《行政诉讼法》，不仅将有关贸易的抽象行政行为纳人司法审查的范围，而且将其他大量的抽象行政行为纳人司法审查范围。

2、关于行政终局裁决

我国在加人WTO议定书中承诺“如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。也就是说，我国向WTO其他成员承诺了司法最终审查原则。终局裁决的行政行为是指法律规定的由行政机关最终裁决、不受司法审查的行政行为。司法最终审查原则并不排斥我国行政复议机构的存在，行政争议依然可以先向复议机关申请复议，只是复议决定不具有终局性，这就要求对我国相关法律进行修改。我国《行政诉讼法》第12条第4项规定，“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”不属于司法审查的范围。《商标法》和《专利法》属于知识产权法的范畴，为了与WTO规则相衔接，我国及时废除了其中的复议终局制度，当事人对复议裁决不服，可以向人民法院起诉。新制定的反倾销、反补贴、货物进出口、技术进出口以及其他有关商品贸易和服务贸易的行政法规均规定了司法最终审查原则。

目前与WTO直接冲突的我国有关行政终局裁决的规定主要有《行政复议法》第14条：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”。根据该条规定，国务院有行政最终裁决权，但是当裁决涉及到WTO与我国承诺中有关贸易的内容时，从履行我国对WTO的承诺看，该裁决应该可以进入司法审查，所以《行政复议法》需作出相应的修改。另外，《行政复议法》第3O条第2款关于自然资源的行政终局裁决的规定、《公民出境入境管理法》第15条、《外国人人境出境管理法》第29条第2款关于可以选择行政复议和诉讼，一旦选择了复议，则复议决定为终局裁决的规定与WTO虽然没有直接相冲突，但司法最终审查是一个国家法治水平的体现，也是法治国家的基本理念之一，对所有行政行为进行司法最终审查是法治原则的应有之义。另外《税收征收管理法》第56条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人只有在缴纳相关款项后，才能申请行政复议，同时规定行政复议是行政诉讼的前置程序。如果税务机关对当事人科以缴纳巨额税款的义务，则当事人可能由于无法缴纳相关款项而无法申请复议，从而被剥夺通过司法审查寻求救济的权利，这在本质上是与WTO司法审查的原则相冲突的。

二、WTO与司法审查的原告资格

司法审查是由原告启动的，明确原告资格直接涉及到保护当事人诉权和司法审查的力度。WTO对诉权享有者的规定有三种情形：一是具体确定享有诉权的人。如TRIPS协定第41条第4项规定的诉权享有人为“参与程序的当事人”；二是以例示方式规定诉权享有人。如《补贴与反补贴措施协定》第23条规定的诉权享有人为“参与行政程序以及直接和自身受行政行为影响的所有利害关系人”；三是一般性地规定受影响的人。如GATS第6条第2项规定的诉权享有者为“受影响的服务提供者”。总体而言，享有诉权的人都是受有关行政行为影响的人。中国加入WTO议定书明确承诺享有诉权的人为“受到被复审的任何行政行为影响的个人或企业”，使用了受影响的任何人，足见享有诉权的人的范围十分宽泛，超出了利害关系人的范畴。

我国行政诉讼法对原告的资格规定是“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。据此，原告资格的享有者仅限于行政行为的直接相对人。2000年3月8日公布实施的

但是，在行政行为影响广泛而不特定的企业或个人时，这些受影响的个人和企业是否都享有诉权，这是一个国际性难题，各国的做法各不相同。从发展的趋势看，原告资格的限制是越来越少，有些国家已经把起诉人是否与被诉行政行为有利害关系排除在原告资格的条件之外，这是因为行政诉讼在很大程度上是监督行政主体依法行政，从这个意义上说，不管何人只要把不合法的行政行为诉至法庭，法庭就可以进行监督，原告与被诉行为是否有利害关系不具有重要意义。在日本就有所谓的民众诉讼，就不强调起诉人与被诉行政行为的利害关系。当然我国目前还处于社会主义初级阶段，对原告资格没有一定的限制未免太理想化，但总体而言，人世后，我国法律对原告资格再局限于严格意义上的“法律上的利害关系”，显然也不现实。

三、WTO与司法审查的标准

WTO各协定文本中并未明确提及成员国内司法审查应当采取何种审查标准，但WTO协定对行政决定及审查行政决定的机制的规定体现了相关的要求。如GATS就明确规定，各成员国应确保对行政决定的审查程序在事实上会作出客观和公正的审议。GATr还作出了对各成员国的行政救济体制(即司法审查体制)进行国际审查的规定，如果受到要求，实施这种程序的缔约国应当向全体成员提供有关这种程序的所有详尽资料，以便所有成员判断这种程序是否符合GATr的规定要求，而符合这种要求的重要标准就是这些程序和机制是否做到事实上的客观公正。由此可见，WTO规则与我国司法审查标准的冲突，主要集中在合法性标准与合理性标准的冲突，及法定程序标准与正当法律程序标准的冲突。

1、合法性标准与合理性标准。我国

2、法定程序标准与正当法律程序标准。西方法治国家普遍建立了以正当程序原则为核心的行政程序制度，这一制度同样体现于西方法治国家主导下制定的WTO规则中。WTO虽然没有明确使用正当程序一词，但贯穿了正当法律程序的理念。如TRIPS第4l条第2款规定：“有关知识产权的执法程序应公平和公正。它们不应不必要的繁琐或费用高昂，也不应规定不合理的期限或导致无端的迟延”。这些规定确立了公平、公正的程序原则，也就是正当法律程序原则。美国法官道格拉斯对正当程序有精辟的论断，称它是“决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”。从我国的实践看，行政主体在行使行政权时只被要求遵循“法定程序”，而我国并没有一部统一的《行政程序法》，所以只要遵循现有不多的单行行政法律法规规定的程序，甚至实践中还掌握为只要遵循法律法规规定的强制性程序或对相对人权利义务影响较大的程序，只要不违反“法定程序”，但违反正当法律程序要求则并不构成程序违法。从WTO要求来看，“法定程序”不应是法律法规规定的具体的行政程序，而应当是符合法律精神和原则的行政程序。

四、WTO与审判独立

WTO规则和我国的承诺都要求司法机关“独立于负责行政执法的机构”，这在我国就是审判独立一方面，这是“自己不做自己案件的法官”这一法治原则的体现，另一方面是为了充分发挥成员国内的司法审查体制的功能，从而有效监督WTO成员贸易有关的政府行为，消除国际贸易壁垒，促进全贸易自由化。这就是WTO要求裁判机构公正独的原因所在。

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第一条（目的依据）

为严肃行政纪律，规范行政行为，提高行政效能，促进规范化服务型政府建设，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》和其他相关法律、法规，结合成都市实际，制定本规定。

第二条（术语含义）

本规定所称行政过错行为是指行政行为人不履行或不正确履行应尽的职责，影响行政管理、行政秩序、行政效率，或损害国家、集体利益，侵害行政相对人合法权益，或给行政机关造成不良影响、后果的行为。

第三条（适用范围）

本规定适用于本市各级行政机关公务员。对法律、法规授权的具有公共管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员给予处分，参照本规定办理。

第四条（遵循原则）

给予行政过错行为人行政处分，应坚持实事求是、有错必究，重事实、重证据，惩处与过错相适应，教育与惩处相结合的原则。

第五条（权限规定）

给予行政过错行为人行政处分，由任免机关或监察机关按照管理权限办理。

第二章日常行政管理过错

第六条（日常管理过错责任追究一）

有下列情形之一，情节较重的，给予直接责任人员警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分。

（一）无正当理由，对来访人员或到机关办事的人员推诿或拒不接待的；

（二）对属职责范围内的事项推诿不办或拖延办理的；

（三）对来信来访中反映的不属职责范围的事项，不说明、不移送的；

（四）刁难、粗暴对待行政相对人，或因言行不文明而与行政相对人发生冲突的；

（五）在政务处理过程中，丢失或损毁行政相对人有关材料或物件的；

（六）未经领导批准，擅自对外发文的；

（七）未按规定管理和使用公章的；

（八）无正当理由，在规定时限内未完成交办工作的。

第七条（日常管理过错责任追究二）

有下列情形之一的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过处分；情节较重的，给予记大过、降级处分；情节严重的，给予撤职、开除处分。

（一）隐瞒真实情况，弄虚作假的；

（二）作出与法律、法规、规章相悖的决定，或出台与法律、法规、规章相悖的政策制度的；

（三）决策失误，盲目上项目或引进项目，造成重大损失的；

（四）违反法律、法规、规章，委托或授权其他单位或组织行使相关行政职权，或者不依法对受委托单位或组织行使行政职权的行为进行监管，或因监管不力造成严重后果的；

（五）不依法履行职责，导致管辖范围内出现重大责任事故或影响社会安定的重大事件的。

第三章行政许可过错

第八条（许可过错责任追究一）

有下列情形之一，情节严重的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过、记大过、降级处分。

（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；

（二）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；

（三）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；

（四）不一次告知申请人申请事项必须具备的全部材料和法定形式的；

（五）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；

（六）依法应当举行听证而不举行听证的。

第九条（许可过错责任追究二）

有下列情形之一的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过处分；情节较重的，给予记大过、降级处分；情节严重的，给予撤职处分。

（一）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（二）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；

（三）依法应当根据招标、拍卖、挂牌结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，而未经招标、拍卖、挂牌或者考试，或者不根据招标、拍卖、挂牌结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的。

第十条（许可过错责任追究三）

有下列情形之一的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员记过、记大过处分；情节较重的，给予降级、撤职处分。

（一）违法设定行政许可，或将备案变为行政许可，或仍在执行已经取消的行政许可的；

（二）在法定许可条件之外，附加有偿咨询、培训、购物、指定中介服务的；

（三）无法定依据，将行政审批及资格、资质认证作为企业注册登记前置条件的；

（四）因不依法履行监管职责，而未发现取得行政许可的行政相对人已不再具备行政许可条件，或发现后仍不撤销原行政许可，造成严重后果的。

第四章行政征收过错

第十一条（征收过错责任追究一）

有下列情形之一，情节较重的，给予直接责任人员警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分。

（一）不出示相关证件和依据实施征收的；

（二）未按规定履行告知、送达程序的；

（三）擅自办理征收登记，或不按规定期限办理征收登记，或遗漏重要登记事项的；

（四）不按规定延期或预先征收的。

第十二条（征收过错责任追究二）

有下列情形之一的，给予直接责任人员记过、记大过处分；情节较重的，给予降级、撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

（一）不具备征收资格实施征收的；

（二）擅自设定征收项目、扩大征收范围、提高征收标准或搭车收费的；

（三）依法应征收而不征收的；

（四）对征收款违规批准减、免、退，或应予减、免、退而不予减、免、退的；

（五）不开具票据或不使用法定部门制发的专用票据的；

（六）截留、擅自开支、私分或者变相私分征收款的。

第五章行政执法检查过错

第十三条（执法检查过错责任追究一）

有下列情形之一，情节较重的，给予直接责任人员警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分。

（一）无法律、法规、规章依据实施检查的；

（二）不出示相关证件实施检查的；

（三）超越职权实施检查的；

（四）不按规定程序实施检查的；

（五）对应当实施的检查无正当理由不实施的。

第十四条（执法检查过错责任追究二）

对检查发现的违规违法行为隐瞒、包庇、纵容的，给予直接责任人员警告、记过、记大过处分；情节较重的，给予降级、撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

第六章行政处罚过错

第十五条（处罚过错责任追究一）

有下列情形之一，情节较重的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职处分。

（一）应当组织听证而不组织听证的；

（二）未依法告知被处罚人法定的救济权利和途径的；

（三）不按规定处理罚没财物的；

（四）违反“罚款决定与收缴分离”规定的。

第十六条（处罚过错责任追究二）

有下列情形之一的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过处分；情节较重的，给予记大过、降级处分；情节严重的，给予撤职处分。

（一）没有法定的行政处罚依据而实施行政处罚的；

（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；

（三）违反法定的行政处罚程序的；

（四）不具备有关行政处罚的资格而实施行政处罚的；

（五）使用、变卖、隐匿、调换、损毁、丢失、私分登记保存、查封、扣押的财物，对行政相对人造成损失的。

第十七条（处罚过错责任追究三）

有下列情形之一的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员记过、记大过处分；情节较重的，给予降级、撤职处分。

（一）对应当予以制止或处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益受到损害的；

（二）不按规定使用罚没单据的；

（三）下达或者变相下达罚没指标的；

（四）对应当依法移交司法机关追究刑事责任而不移交，以行政处罚代替刑罚的；

（五）违反规定实施责令停产停业，暂扣或吊销许可证、执照，行政拘留的；

（六）截留、私分或变相私分罚没财物的。

第七章行政强制过错

第十八条（强制过错责任追究）

有下列情形之一的，给予直接责任人员记大过、降级处分；情节较重的，给予撤职处分。

（一）非法剥夺、限制公民人身自由的；

（二）非法搜查公民身体、物品、住所或者场所的；

（三）违法对公民、法人和其他组织的财产采取查封、扣押、冻结、滞留等强制措施的；

（四）违法采取拆除、恢复原状等强制措施的；

（五）违反法定程序或者超越法定时限采取行政强制措施的；

（六）应当采取行政强制措施而未采取，产生严重后果的。

第八章行政复议过错

第十九条（复议过错责任追究一）

无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过、记大过处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，给予降级、撤职、开除处分。

第二十条（复议过错责任追究二）

不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过、记大过处分；进行报复陷害的，给予降级、撤职、开除处分。

第二十一条（复议过错责任追究三）

不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过、记大过处分，经责令履行仍不履行的，给予降级、撤职、开除处分。

第二十二条（复议过错责任追究四）

向申请人收取费用的，给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职、开除处分。

第九章附则

第二十三条（从重或加重处分情形）

行政过错行为人有下列行为之一的，应当从重或加重处分。

（一）当年内出现两次以上行政过错行为的；

（二）同时出现两种以上行政过错行为的；

（三）干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查的；

（四）对投诉人、检举人、控告人打击、报复、陷害的；

（五）有其他从重、加重处分情节的。

第二十四条（从轻或减轻处分情形）

行政过错行为人有下列行为之一的，可从轻或减轻处分。

（一）主动交代行政过错行为的；

（二）主动采取措施，有效避免或者挽回损失的；

（三）主动承担责任或纠正行政过错行为的；

（四）检举他人重大违法违纪行为，情况属实的；

（五）有其他从轻、减轻处分情节的。

行政过错行为轻微，行为人经批评教育后积极改正的，也可免予处分。

第二十五条（处分程序及申诉）

有关处分程序及不服处分的申诉，按照《行政机关公务员处分条例》等法律、法规规定办理。

第二十六条（适用规定的延伸）

对行政过错行为的追究，法律、法规另有规定的，从其规定。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第二十七条（赔偿责任）

因行政过错行为，给公民、法人和其他组织造成经济损失，符合《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定应当给予赔偿的，依法给予赔偿。违反行政纪律取得的财物，依法予以没收、追缴或者责令退赔。

第二十八条（解释机关）

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两级工伤认定迥异

现年57岁的杨明山是江苏省海门市常乐镇文明村人。杨明山有个儿子,名叫杨鹏,与父亲同住一村,是南通某印染有限公司(简称印染公司)的驾驶员。印染公司所在地在海门市天补镇,位于常乐镇正西方。

杨鹏的妻子在海门镇某超市工作,海门镇位于天补镇的东南方向及常乐镇的西南方向,三镇之间的直线构成一个锐角三角形。杨鹏十分疼爱自己的妻子,只要妻子下班的时间与自己下班的时间相近,他都会从海门镇经过,接妻子一起回家。

所以,杨鹏下班,就有两条常走的线路。一是由单位向东直接回家的北线;一是由单位到海门镇接回妻子,再由海门镇回家的南线。

2007年5月1日17时30分,印染公司按正常时间下班。这天,杨鹏的妻子加班,杨鹏便骑摩托车像往常一样走南线准备经海门镇等妻子下班后一同回家。途中,摩托车发生故障,经修理排除故障后,杨鹏继续前行。19时10分左右,杨鹏行至海门镇青海路与钱塘江路口时,不幸发生交通事故,不治而亡。

11月7日,杨鹏的父亲杨明山向海门市劳动和社会保障局申请工伤认定。2008年2月2日,海门市劳动和社会保障局作出《工伤认定决定书》,认为杨鹏下班应从北线回家,其发生事故的地点不在其下班所应经过的合理路线内,认定杨鹏因机动车事故致亡不属于工伤。

3月25日,杨明山不服,向南通市劳动和社会保障局申请行政复议。南通市劳动和社会保障局受理后召开了听证会,进行了实地测量,于6月24日作出《行政复议决定书》,认为职工有权选择自己的上下班路线,杨鹏从南线下班虽然比北线稍远,但因其系驾驶摩托车且经常从南线走,所以南线应当属合理路线。海门市劳动和社会保障局认为杨鹏只有从北线回家才属合理路线,南线不属于合理路线,属于对法律的理解不当,遂撤销海门市劳动和社会保障局作出的《工伤认定决定书》,责令其在收到复议决定书之日起60日内重新作出是否属于工伤的决定。

法院判决以人为本

合理绕道工伤成立

海门法院经审理后认为,本案的争议焦点在于,杨鹏是否属于在下班途中受到了机动车事故伤害。

由于我国法律、行政法规对于“下班途中”的含义没有作出明确的规定,这就需要我们从立法的本意上来把握下班途中的准确含义。从工伤保险制度的基本特征看,工伤保险制度是以保护弱势群体的利益为法的精神,以国家安定、社会团结、公民受益为法的宗旨,在制度设计上突出体现对受害人的保护。我国工伤认定的范围也从最初局限于工作场所发生的伤害逐步扩大到《工伤保险条例》规定的上下班途中受到的伤害;对于上下班途中的理解,从最初的“单位到居住地的固定路线途中”发展到现在的“职工在合理的时间和合理路线上从单位到居住地的途中”。因此,在工伤案件的审理中,当用人单位的权益和职工的合法利益发生冲突时,在法律没有明文规定的情况下,应当优先保护弱势群体劳动者的合法权益。

对于下班路线是否合理的理解,法院认为,下班的合理路线并不等同于单位到居住地的最短路线。下班路线是否合理,应当以社会公众普遍合理的认识标准为依据,重点在于衡量职工的行为是否属于正常、合理的生活需要,如果职工的行为属于正常、合理的生活需要,且其经过的路线距离在合理的范围之内,则其下班路线应当认定为合理路线,如职工的行为明显不属于正常的生活所需,且路线的距离明显不合理,则不能认定为合理路线。本案中,杨鹏的妻子在海门镇上班,杨鹏为了和妻子一起下班,经常选择从南线走。虽然南线比北线路程稍远,但杨鹏走南线是为了陪同妻子一起下班,属人之常理,符合社会公众的普遍认识标准。

对于下班途中的合理时间问题,法院认为,合理时间的认定不能机械地理解为从单位下班到达居住地的固定时间,除了考虑单位与职工住所地的距离因素之外,还应当结合路况、交通工具的类型、季节气候变化等因素作出客观、合理的综合判断,尤其是要注意考虑本人意志以外的非正常事件延误了下班在途时间的情形。

综上所述,法院认为,南通市劳动和社会保障局作出的复议决定认定事实清楚,适用法律准确,行政程序合法,印染公司要求撤销复议决定的诉讼请求于法无据,依法不予支持。

一审判后,印染公司不服,向南通中院提起上诉。

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关键词：行政执法；金融管理；金融服务

中图分类号：F830.31 　 　 文献标识码:B 文章编号：1674-0017-2012(6)-0009-05

近年来，伴随着我国经济金融的不断发展，人民银行在履行金融宏观调控和金融管理与服务职能过程中，也在进行积极的探索和调整，各级分支机构在尝试、总结、完善的基础上逐步加大了推行综合执法工作力度，已经取得了一定的成效。本文拟就人民银行综合执法有关理论和实践问题进行一些粗浅的探讨。

一、综合执法的概念和分类

执法，又称行政执法，是与立法和司法相对应的法律概念，意即法律的执行，指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责，贯彻和实施法律的活动。

综合执法，顾名思义是指带有综合性质的执法活动，一般体现在两个方面：一是执法内容的综合性，即执法活动涉及两个或多个专项执法内容；二是执法主体的综合性，包括两种情形，一种是原本由两个或两个以上行政机关的行政职权，交由依法成立或者依法授权的一个行政机关行统一行使；另一种是原本由一个行政机关多个部门分散行使的职权，由行政机关的一个部门以该机关名义行使。

多个行政机关的综合执法，涉及到两个以上行政执法主体，是不同行政机关行政职权的统一行使，也必然涉及到分属不同行政机关的行政职权的让渡和转移，因此，此类综合行政执法必须有法律的规定或者授权才能实施。单个行政机关的综合执法，其综合性体现在单个行政机关内部不同行政职权的统一行使，是单个行政机关所属的行政职权行使方式的内部整合。

这两类综合行政执法产生的背景和功能不尽相同。多个行政机关的综合执法，是在行政事务所归属的行政主体不明确，或者不同行政主体对同一行政事务具有相近的交叉职能时产生的，主要作用在于应对相对复杂的行政事务、弥补行政管理空白、理顺不同行政主体之间相近的交叉职能。1单个行政机关的综合执法，是在行政职权日益细化和行政相对人对行政执法行为的程序、效率提出更高要求的背景下产生的，主要作用在于规范行政程序、提高行政效率、方便行政相对人。

二、人民银行的综合执法

（一）含义

目前，人民银行的综合执法主要是单个行政主体的综合行政执法，因此，可以将人民银行的综合执法定义为：人民银行及其分支机构对其所具有的多项行政职权进行整合，由一个部门2统一对外依法行使的执法活动。

（二）特征

具体分析以上定义中的“人民银行”、“多项”、“依法”等关键词，可以得出人民银行的综合执法具有以下特征：

一是主体的唯一性。行政主体是享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。在人民银行的综合执法中，人民银行及其分支机构具有唯一的行政主体资格，其综合执法部门没有独立对外行使行政职权的资格，综合执法部门的对外行政执法行为，必须以人民银行的名义做出，执法行为的后果和法律责任也必须由人民银行来承担。强调人民银行综合执法主体的唯一性，意义在于明确人民银行的综合执法，不是行政职权的扩张，而是单个行政主体对其法定职权运行方式的内部调整，因此，只要是在法定职权范围内，依照既定的法律程序，人民银行进行的综合执法无需法律的另外规定或授权，不存在所谓的“越位”之说。

二是职权的复合性。人民银行承担着制定和执行货币政策、维护金融稳定、金融管理与服务等多项重要职能，根据履职的需要这些职能又细分为货币政策、金融市场、金融稳定、调查统计、支付结算、金融科技、货币金银、国库管理、征信管理、反洗钱、外汇管理等十余大类。由于业务性质和特点的不同，各职能的专项执法一直是人民银行对外行使职权的常态。而综合执法是将上述全部或部分职能的履行进行有效整合，在一次执法活动中同时进行。在强调职权复合性时，有两点需要说明：其一，人民银行综合执法的职权复合性是主体唯一性前提下的复合，仍属人民银行职权运行方式的内部整合；其二，综合执法并不排斥各职能的专项执法，综合执法的开展应当因地制宜、因事制宜、因时制宜，与专项执法相互补充，不能简单的一统了之。