公益林资金管理办法范文

导语：如何才能写好一篇公益林资金管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第二条本办法所称市县级生态公益林（以下简称生态公益林）是指我市行政区域内未纳入国家和省重点生态公益林范围的，以及对我市国土生态安全、生物多样性保护及经济社会可持续发展具有重要作用的森林，具体包括：防护林——水源涵养林、水土保持林、农田防护林；特种用途林——自然保护区、自然保护小区、森林公园内的森林和风景观赏林、休憩林、国防林、母树林以及名胜古迹和革命纪念地的林木等。

第三条在我市行政区域内从事与生态公益林有关的生产、经营管理活动的单位和个人必须遵守本办法。

第四条生态公益林建设实行统一规划、分步实施、依法保护、严格管理、分级负责的方针。

第五条各级人民政府负责本行政区域内的生态公益林的建设、保护和管理，市、县级林业行政主管部门负责本办法的组织具体实施和检查监督。

第六条各级人民政府要加大对本行政区域内的生态公益林的资金投入，对纳入生态公益林管理并达到生态公益林建设要求的森林资源、林木投资经营者给予一定的补偿。

第七条各级人民政府应将生态公益林建设纳入国民经济和社会发展规划。

第八条生态公益林界定，应坚持生态优先、因地制宜、合理布局、突出重点的原则。

第九条生态公益林的区划范围。

（一）主要交通要道，江河两岸一、二重山，库容100万立方米以上水库的集水区，城镇周边等重要生态区域以及除已划入国家和省级生态公益林之外的重要地段。

（二）森林和陆生野生动物类型的市、县自然保护区以及森林公园内的林地。

（三）其它以阔叶林、针阔混交林为主的，郁闭度0.5以上生态效益优良的林地。

第十条县级林业主管部门按照界定原则组织生态公益林的区划界定和申报工作；生态公益林区划界定结果经县级人民政府审核同意后，报市人民政府批准。

第十一条经批准公布的生态公益林不得擅自调整，因特殊情况确需调整或改变其性质、用途的，应报经市人民政府批准。

第十二条生态公益林规划必须落实到地籍小班，实行小班经营；划定的生态公益林，其原来的权属不变，受法律保护。

第十三条各级人民政府应遵循森林自然演替规律，采取“封、造、补、抚、管”相结合，以天然更新为主，辅以人工更新的方式，把重点生态公益林建设成树种多样、结构合理、功能齐全、生态效益和社会效益长期稳定的森林生态体系。

县级林业主管部门应组织林权单位对重点生态公益林区内的荒山荒地、火烧迹地等宜林地进行限期造林恢复森林植被；对生态保护功能低下的疏林、残次林、低效林分，应当进行补植和封育改造，逐步提高重点生态公益林的生态保护功能。

第十四条县、镇级人民政府负责本行政区域内生态公益林的“封、育、管”工作，落实管护人员，全面加强保护管理工作；根据地形、地势开设防火线或营造防火林带，加强森林防火、森林病虫害防治工作，确保生态公益林区内火灾、病虫害发生面积不超过市定的标准。

第十五条禁止在生态公益林区内伐木、放牧、狩猎、采脂、打树枝、铲草或地表植物、开矿、筑坟、建墓地、开垦、采石、挖砂和取土。

第十六条在生态公益林区内开展旅游和其它经营活动，必须经县级林业行政主管部门审核，报市林业局批准，并与生态公益林林地、林木所有者签订合同。改变林地用途的，须征得林业行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理法律法规办理建设用地审批手续。

第十七条因国家或省重点建设项目需要征用集体所有和占用国有生态公益林地的，必须经省林业局或其授权单位审核同意，并依法办理用地审批手续。

第十八条因国家或省重点建设项目、林木更新改造或卫生间伐需要采伐的，须经省林业局或其授权单位批准，并实行专项限额管理和采伐许可证制度。

第十九条生态公益林林木更新采伐的年限：人工松林40年以上，其它阔叶林及针阔叶混交林50年以上。复层林更新应实行择伐，不准皆伐，择伐后的植被覆盖度不低于70％。生态公益林内的采伐迹地、火烧迹地应于当年或次年内完成更新造林。

第二十条禁止采伐生态公益林，对生态公益林经营者的经济损失原则上由政府给予合理补偿；市、县级政府对界定的生态公益林参照省级生态公益林进行补偿，自2008年起至2012年每年每亩补偿10元，2012年以后根据省生态公益补偿标准再进行调整。

第二十一条生态公益林的效益补偿、管护等所需经费列入市、县级财政预算，由市、县区按2∶8的比例共同承担。

第二十二条生态公益林效益补偿资金分为损失性补偿和管护、管理经费两部分。

（一）损失性补偿：主要用于补偿生态公益林经营者经济损失，按《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》要求直接发放到补偿对象手中。

（二）管护、管理经费：包括管护人员经费和管理经费。管护人员经费包括管护人员工资、管护工具的购置费用等。管理经费包括生态公益林宣传培训、协调管理、检查验收及林业生态县创建工作费用等。

（三）资金分配：

1．生态公益林效益补偿总额（包括市、县级财政支出）的75%专项用于损失性补偿。

2．生态公益林补偿资金县级财政支出部分的18%专项用于补助管护人员经费。7%专项用于生态公益林管理经费（县、镇、村分别按4.5%、1.5%、1%的比例分配）。

3．生态公益林补偿资金市级财政支出部分的18%专项用于市属林场生态公益林的管护及表彰、奖励生态公益林建设管理先进单位及个人等。7%专项用于生态公益林管理经费，市、县、镇、村分别按3%、1.5%、1.5%、1%的比例分配。

第二十三条生态公益林效益补偿资金年度分配计划，应于每年6月底前，由市林业局会同市财政局下达，各县财政局应按照2∶8比例配套相应资金并会同林业主管部门逐级下达。损失性补偿资金，必须在本年度9月份前拨付到补偿对象。年度资金分配计划一经下达，各级财政和林业部门必须严格按计划执行，不得随意调整。如有特殊原因需调整的，需报市财政局、市林业局联合批准。

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关键词：森林分类经营  政策  补偿机制

        1 森林分类经营理

        所谓森林分类经营(Classified forest management)，又称为“森林多效益主导利用经营，即以发挥某一林种某一效益为主，兼顾其它方面效益的经营模式。它是在社会主义市场经济体制下，根据社会对林业生态效益和经济效益的两大要求，按照对森林多种功能主导利用的不同和森林发挥两种功能所产生的“产品”的商品属性和非商品属性的不同，相应的把森林划分为公益林和商品林，并按各自特点和规律运营的一种新型的林业经营体制和发展模式。

        2 森林分类经营的政策和经营体制问题

        新时期、新形势要求国家林业建设的战略目标是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。要达到国家林业建设的战略目标，必须根据森林的不同功能，实施分类经营、分区突破、总体推进的发展战略。分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。森林分类经营牵涉到林业发展的方向，牵涉到林区最广大人民群众的根本利益，牵涉到国家可持续发展的生态环境保障体系建设和国家财政经济利益。国家和地方的政策、法规是实施森林分类经营的保障，经营体制改革是实施森林分类经营的措施。但目前在实施森林分类经营中还存在有如下问题必须研究解决。

        2.1 国家和地方的生态公益林补偿办法尚未出台 公益林的补偿问题是制约公益林建设和实行分类经营的关键。长期以来，因公益林具有效益外在性和受益对象广泛性的特点，造成公益林“少数人负担，全社会受益”、“相对不发达地区负担，相对发达地区受益”、“上游负担，下游受益”、“林业部门负担，全社会受益”的不合理局面。再加上其牵涉面广，政策性强，到目前为此，国家尚未对国家公益林的补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰的政策。在国家政策尚未出台的情况下，各省、地方政府也未对地方公益林制订明晰的生态公益林补偿政策和办法。生态公益林补偿政策和办法是关系到森林分类经营尤其是生态公益林发展和林区社会稳定的关键，实行分类经营，关键看能否建立健全有效的森林生态效益补偿机制，森林的生态、社会效益补偿机制滞后，已成为制约林业分类经营实际运作的瓶颈。

        2.2 分类经营管理体制尚不完善 长久以来，我国林业经营一直担负着两大基本任务:一是为国民经济建设和国民生活提供木质产品及其它林产品；二是改善国民生存环境。但事实上，我国林业几十年来受传统的管理体制和林业经营模式以及国民经济建设的要求等影响，一直奉行以木材生产为中心，重采轻造、集中过伐的林业经营模式。几十年来，整个林业的基础几乎完全建立在森林采伐工业上，大规模开采国有林区与天然林区，造成天然林面积的剧减。实施森林分类经营就必须要进行森林的分类管理。

        2.3 社会、经济发展对林产品需求矛盾依然存在 分类经营实施之初，将现有森林划分为公益林和商品林。公益林的主要功能是发挥其生态效益和社会效益，商品林则要承担社会、经济发展对林产品需求的重任。由于自然条件和历史的原因，我国森林资源现状分布、结构不均衡性及对天然林过量采伐，在分类经营实施之初所区划的商品林尚不能满足社会、经济发展对林产品的需求供给；同时，对森林分布较多，并以木材生产为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个较大的冲击，资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。

   2.4 林产品税费比例过高 据对部分省(区)调研，林产品税费征收比例占销售价的比例偏大，尤其在商品材上表现较突出。商品材平均税费比例占商品材销售的40%～50%，特别是农业特产税在商品材生产和销售环节双重征收8%，在很大程度上影响了林农对商品材生产的积极性，影响了商品林的发展。

        2.5 生态公益林的人工林问题 各省在分类经营区划中界定的生态公益林有许多人工林，这些划入公益林区域内的人工林除部分为生态工程建设投资营造的如长江防护林、退耕还林(草)等国家生态工程林外，尚有相当部分是世界银行贷款造林的速生丰产林和群众自发营造的用材林。据对湖北省调研，湖北省划入天保工程区的人工林面积为106.5万hm2，加上区划时未成林人工林地3.8万hm2，实际为110.3万hm2，直接划入禁伐区的人工林成林面积为7.3万hm2。这些已界定为生态公益林区的人工林尤其是世行贷款造的人工林和农民自发营造的用材林全部划入禁伐区势必影响世行贷款的债权和债务偿还，影响林农的经济利益而挫伤群众造林积极性，除天保工程外，其他生态公益林区也有类似情况。

        3 实施森林分类经营有关对策和建议

        实行森林分类经营是一项根本性和全局性的改革，其主要任务并不在于对森林进行简单的划类，而在于围绕分类经营这一个基本要求必须进行的从管理体制、经营方式、经济政策等一系列相关方面的配套改革，以推进林业的可持续发展，进而促进我国国民经济和社会建设的全面的可持续发展。

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一、高度重视，认真对待，切实保证森林生态补偿试点工作顺利启动

森林生态补偿是一项新的工作任务，试点工作好坏关系到林业振兴和县域经济发展，关系到解决林业发展建设中的动力和机制问题。为此，我们高度重视，认真对待。一是切实加强领导。成立以政府县长为组长，主管副县长为副组长,林业局、财政局局长为成员的森林生态效益补偿试点工作领导小组，并在林业局设立了试点工作办公室。二是认真宣传。县林业局局长发表了专题电视讲话，宣传口号在县电视台滚动播出一个月，县政府了生态效益补偿公告，依安信息报开辟了专题板面，在碾北公路明显处和两个试点林场同时分别设置了4×11米的宣传公示牌，各乡镇和试点林场张贴标语和散发宣传单5000余份。三是积极部署。在今年3月18日县政府召开的森林防火工作会议、4月13日召开的林业工作会议和6月10日林业推进工作会议上，主管林业的县领导对生态补偿分别做了进一步的专题部署。

二、突出重点，完善措施，全面推进森林生态效益补偿试点工作规范化开展

森林生态效益补偿试点工作，政策性强、情况复杂、责任重大，关系到森林所有者和经营者的切身利益，关系到今后大面积森林生态效益补偿工作能否有序进行。因此，我们在突出重点和完善措施方面，做到把好“四关”。

一是突出管护队伍建设，把好护林责任人员准入关。森林生态公益林确定之后，管护工作和选择合格的护林责任人员是一个关键环节。因此，我县在两个试点林场公开招聘专职护林责任人员。在职责先期公告、林场正式职工优先报名的前提下，经县教育局出题，县纪检委监考,进行文化和专业知识考试，择优录取了24名身体好、文化素质高、责任心强的护林责任人员和两名管护管理人员。

二是实施了“两书两薄两证”的管理制度，把好经常性管护经营关。为改变过去经营者和护林者责任不清及责任心不强问题，县林业局授权两个林场管理公益林，并发放了《国家重点公益林和管护经营授权证书》，两个林场与责任人签订了《国家重点公益林管护经营合同书》；两个林场实行《国家重点公益林保护和管理实施情况登记薄》，管护经营责任人实行《国有重点公益林管护经营责任区管护薄》；给24名公益林管护人员发放了《国家重点公益林管护人员证》，两个林场和管护经营责任人《国家重点公益林管护经营检查验收证》待年末验收时发放。通过《两书两薄两证》的管理，经营单位责任清了，经营责任人和管护责任人责任心增强了。在今年防火关键时期，管护责任人昼夜看护在林地和重点地块，严查入林人员，经营单位责任人经常深入责任区检查管护情况。截止目前，两个试点单位未发生一起破坏森林案件。

三是加强资金管理，严格执行省生态效益补偿基金管理办法,把好资金运行关。为保证生态效益补偿资金专款专用，按省管理办法制订管理细则，资金实行专户存储、封闭运行，报帐制度。省公益林补偿资金由县财政局拨到县林业局设在依安信用社专用户头上，之后由林业局按季度给试点林场拨付70%的资金，余下30%待年末检查验收合格后再拨付，每月试点林场管护责任人员工资明细表到林业局报帐结算。

四是加大投入，科学管理，把好管护经营实效关。针对试点单位基础设施薄弱的问题，我们加大投入，高标准配置，科学化管理。其一，在生态公益林埋设了100个界桩，设置3块公示碑，24块管护牌，3块宣传牌；其二，每个试点林场都购进了GPS、数码相机和微机；其三，每个试点林场都设立了固定专用档案室，统一购置了铁卷柜和各种办公设备。档案实行专人管理，专人负责，并设立了管理制度；其四，两个试点林场设立了三处护林房，护林制度以板面形式上墙；其五，护林责任人统一着装，统一配发标志牌。

三、加强管护，提高质量，有效促进林业经济健康发展

实施森林生态效益补偿试点工作，目的是保护培育好森林资源。因此，我们狠抓森林资源保护和培育这个关键环节。一是制定了公益林建设规划，到2008年两个试点林场要完成6000亩宜林地公益林营造任务。二是县政府6月10日召开了打击破坏森林资源专项行动推进会。县林业、工商、公安等部门深入乡、村，对破坏森林资源的行为予以坚决打击。截止目前，已取缔108处非法木材经营加工厂（点），查处破坏森林资源案件15起，其中，移交司法机关2起。三是加强重点公益林病虫害防治和森林防火工作，使森林病虫害发生率降低30%，防治率达到100%，有效预防了森林火险。四是对新营造的生态公益林进行抚育，做到三铲三趟，达到林地无杂草，幼林无折损。

四、加强指导，强化监督，努力实现行业管理标准化

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关键词：生态公益林；管护；现状；问题；对策

中图分类号：S7

文献标识码：A 文章编号：16749944（2017）09015003

1 引言

森林是陆地生态系统的主体，是进行物质循环和能量交换的枢纽，具有调节气候、涵养水源、减少污染和保持生物多样性等多种功能，在维持生态平衡等方面有着极为重要的作用[1]。云南省是我国的生态大省，拥有良好的生态环境和自然禀赋，是西南地区生态安全屏障，承担着维护区域、国家乃至国际生态安全的战略任务。云南省面临着快速工业化和城市化的环境压力、水资源破坏、热带雨林锐减以及生物多样性减少、人口膨胀和资源消耗量飙升等问题，严重地影响了区域可持续发展。

公益林管护水平直接影响其主体功能的发挥。其中，乡镇作为国家公益林管护的基层单位，其公益林管护体系的制定，经营管理水平的高低，管理人员的素质等问题直接决定了公益林的管护水平。因此，本文以云南省景谷县傣族彝族自治县凤山镇为例，分析了云南省乡镇生态公益林管护存在的问题并尝试给出对策。

2 景谷县凤山镇生态公益林现状

景谷傣族彝族自治县隶属于普洱市，下辖6个镇，4个乡。凤山镇位于景谷县城东北部，镇人民政府驻地陆家山距县城24.5 km，属山区、半山区、河谷为一体的山区镇，东北与镇沅县接壤，南与正兴镇，威远镇相连，西与景谷镇毗邻，总面积520.6 km2。地处横断山脉东北段，东经100°41′10″～101°01′08″，北纬23°30′39″～23°46′53″，东西最大横距31.6 km。南北最大纵距30 km。境内最高海拔2527 m，位于顺南村光山组大尖山2527 m，最低海拔950 m位于平寨村芒卡，镇政府机关驻地芒o村海拔1010 m。境内气候温和，雨量充沛，土地肥沃，年平均气温16.10～18.50 ℃，年降水量850～1250 mm，年无霜期300 d左右。

凤山镇于2004年启动生态效益管护工作，经过多次调整、优化，2011年完成公益林修编。目前，全镇纳入公益林补偿面积105507亩，占有林地面积36%。其中，国家级公益林纳入补偿面积为68196亩，其中阔叶类8895亩，占国家级纳入补偿面积的13%，栎类35250亩，占国家级纳入补偿面积的52%，思茅松类24051亩，占国家级纳入补偿面积的35%；省级公益林纳入补偿面积为37311亩，其中杞木类877亩，占省级纳入补偿面积的2%，栎类32084亩，占省级纳入补偿面积的86%，思茅松类4350亩，占省级纳入补偿面积的12%。

为全面贯彻落实党的十八届三中全会提出的加快生态文明制度建设的要求，牢固树立“生态立县，绿色发展”理念，推进凤山镇生态文明体系建设，根据国家级和省级公益林的管护面积、分散程度、路程远近等计算用工量，经过核算，凤山镇国家级、省级公益林涉及8个行政村，36个村民小组，786户，共计需要安排管护人员52人。其中：南板 9人、平田 12人、顺南 12人、海庆 1人、文海 3人、文竹 3人、平寨11人、柏林 1人。

3 生态公益林管护所存在的问题

3.1 经营管理

3.1.1 生态公益林政策管理措施不到位

凤山镇生态公益林小班分布广泛，林农交错，管护难度较大。大多数地区都是直接将林地使用权划分到农户手中，适应山林到户经营形式联户管护机制尚未进一步健全，管护责任不能有效落实。加之各村民小组各农户所分得的公益林面积小并且分散，由于村民的文化水平存在差异，所以村民对公益林的管理不能保持一致。其次，顺南村舍家，平田村下寨、新村、会扎山的生态公益林还未分配给各农户，属于集体所有。地方村民法律意识淡薄，导致乱砍滥伐、偷砍盗伐、乱割松脂、私挖乱采等现象时有发生。

3.1.2 补偿标准偏低

生态公益林的主要职能是为社会提供公共服务，补偿资金来源单一，补助标准偏低。如图1所示，2012～2014年集体、个体补偿标准起伏不定，国有补偿标准保持不变，每年3.35元/亩，从2015年度到2016年度国有、集体、个体补偿标准保持不变，按2016年标准计算，国有标准每年3元/亩，集体、个体每年13元/亩。集体、个体除去管护费每年3元/亩，农民得到的管护费仅为每年10元/亩，远远低于当地经济发展水平。

3.1.3 交通不便，农民增收困难

景谷县凤山镇公益林主要分布于南板、平田、顺南、海庆、文海、文竹、柏林、平寨8个村。各村都在较偏远的山区，距镇街子基本50 km左右，进村道路基本上为乡村土路，农民进出困难。若遇上下雨天，道路多处坍塌，农民进出多半靠走路。农民种的蔬菜，养的家禽等难以拿到市场上交易，增收有限。因此村民经济来源只有依靠出售树木，但是政策不允许生态公益林的商业性砍伐，村民不能从中获利[2]，生态保护和经济建设存在矛盾。

3.1.4 比较利益悬殊，公益林建设存在隐忧

公益林的主要产品是森林生态效益，该产品具有公共物品的特点，经营者很难通过市场交易途径取得其劳动和投入的经济回报。商品用材林与公益林不同，其主要产品是木材，水果以及其他林副产品，这些产品都可以拿到市场上进行交易。目前凤山镇每年10元/亩的生态公益林补偿标准，远不如投资商品林带来的效益高。在市场经济条件下，以追求利益最大化为目标的生产经营者（包括林农），在利益的驱动下，不会将资金、劳动力等资源自发地投向生态效益和社会效益大却不具有商品性质的生态效益型林业―公益林。同时，公益林管理部门原有的资金要素在追求利润最大化目标的驱动下也会从公益林部门流向利润相较高的其他部门，使得公益林建设资金短缺的困难进一步加剧，造成公益林在市场竞争中处于不利地位。

3.2 监测与检查

3.2.1 未建立生态公益林监测体系

由于凤山镇资金欠缺，人员编制少，技术人员文化水平参差不齐，因此至今尚未建立生态公益林监测体系。其次，如图2所示，凤山镇生态公益林涉及区域面积、范围较广、较散，国家级、省级公益林分别分布在36个村民小组中。小组数目较多，若要全面掌握公益林区的管护质量，就得投入大量的人力、物力去进行全面检查，如果还想了解实时动态变化情况，就会难上加难，因此，必须建立一套系统完整的生态公益林监测体系 ，才能更好地为生态公益林提供更好的管护。

3.2.2 监测队伍素质偏低，管护人员的聘用不合理

随着新技术的应用，以及森林生态监测的开展，监测领域与监测内容不断拓展，对监测人员的素质提出了更高的要求，要求掌握多学科、跨领域的知识。凤山镇公益林管护人员基本从当地农民中选拔，受限于所受教育程度和生活阅历，导致个人素质参差不齐，加之缺少林业技术知识学习，管护人员对公益林区内林班和小班的变化、质量效益等情况不是很熟悉，监测工作不到位，对于盗伐、滥伐、开垦、采石、挖土、破坏野生动植物、毁坏标志设施等违法毁林行为，不能做到及时发现和有效制止。

管护人员的聘用直接关系到整个公益林的管护的好坏，所以在选聘公益林管护人员时必须慎重。但是，实际中由于公益林区人口稀少，年轻者又大多外出打工，留守家中只有老人和小孩。所以，实际聘用的公益林管护人员大多文化水平低，且趋于老龄化。如图3所示，管护人员20～29岁只占总数的2%，30～39岁占总数的13%，40～49岁占总数的50%，50～59岁占总数的40%。管护人员年龄偏大给公益林管护的外业工作也带来了较大的困难。

4 对策与建议

4.1 经营管理的改进建议

4.1.1 加强管理，将政策落到实处

加强培训，提高管护人员的水平，加强管护责任区的巡护，对管护责任区内森林火情、森林病虫害进行监控。发现毁林开垦，乱砍滥伐，盗伐，非法侵占林地，开山炸石，开矿采沙，乱捕滥猎，乱采滥挖野生植物等破坏资源的行为， 有义务及时制止并上报责任单位或林业部门，不得隐瞒不报，不得私下进行处理。根据《国家级公益林管理办法》、《云南省地方公益林管理办法》规定，将山头地块、林班、小班落到实处，健全法律法规，与管护人员签订责任状，将政策落实到实处。

4.1.2 提高补助，完善补偿机制

现阶段，对生态公益林的补偿资金，仅仅靠国家财政补助，不能从实际上解决补偿偏低的问题。因此必须转变思想观念，转变发展思路，以根本解决补偿问题。在国家“一带一路”建设和生态文明建设的战略时期，应当抓住这个机遇，在不破坏生态坏境的前提下，在公益林区发展生态旅游业、养殖业、种植业等实现生态和经济效益的双赢。县林业主管部门和县财政主管部门应当负责建立健全生态公益林森林生态效益补偿资金的拨付、使用和公益林管理业务档案，补偿资金的使用、管理和监督，严格执行中央和省、市关于生态公益林管理及森林生态效益补偿工作的有关规定。

4.1.3 增加农民收入

在不破坏公益林林区资源的前提下，合理利用林地资源，适度发展林下经济。如成立合作社，从事林下生态土鸡饲养和中药材的种植。农村淘宝，实施“互联网+农业”营销模式，通过农村淘宝，在网上销售生态鸡、土鸡蛋、野生蕨菜、布鞋、鞋垫等农产品和手工艺品，为本地农副产品创造更大的销售平台。吸引外出务工人员返乡创业，通过科学养殖和就地创业，使本村村民从外出务工向当地创业，从重体力劳动向轻体力劳动转变，实现村民共同脱贫致富。如文海村的森林资源丰富，农民可合理利用有限的森林资源，在林区养殖生态鸡，农民每年的收入是财政补偿的两倍。农民的收入提高了，也带动了农民管理公益林的积极性。文海村在公益林上的管理经验，也受到了上级单位的好评，并在乡镇内推广。通过发动各村向文海村学习，积极鼓励和帮助农民发展林下经济，来增加收入，实现生态和经济效益的双赢。积极推广和应用先进技术，引进既有利于保护生态环境、又有利于林农增收的生态经济树种，探索林下空地利用的有效途径，积极增加林农收入。

4.1.4 缩小利益悬殊，排除隐忧

在当今社会，公益林主要的功能为社会提供公共服务，而商品用材林则可以给人们带来丰厚的收入，面对这样的情况，应该转变思想观念，与时俱进，寻找公益林区内存在的优势来发展经济，让公益林区的收入和商品用材林相等，甚至超出商品用材林的收入。可以根据公益林区内的气候条件、降雨量、林下土地资源情况等选择适合发展的种植业和养殖业，因为种植业和养殖业周期短、见效快，农民就可以在短时间内得到实惠，农民就会用更多的时间和精力投入到公益林区中，公益林就会在市场竞争中占有利地位，这样公益林将得到更好的发展，人民在公益林区内的收入将会得到增加。

4.2 监测和检查改进措施

4.2.1 建立生态公益林监测体系的必要性

凤山镇生态公益林积较大、范围较广，要全面了解全镇的管护质量，就得对全镇公益林进行全面检查。因此，建立生态公益林监测体系势在必行，利用计算机信息技术对小班数据及时更新，以更好掌握生态公益林的变化动态[3]。对于生态公益林的补偿、管护资金以及今后公益林资金使用情况，都可以在网上跟踪。只有建立健全生态公益林监测体系，才能使生态公益林的管护质量和综合效益迈上一个新的台阶。

4.2.2 稳定管护人员提高监测人员的素质

为切实做好凤山镇国家级、省级公益林管护工作，建立完善的公益林管理体系，为今后的生态公益林建设提供指导性依据，根据《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》（云财农〔2014〕212号）“管”“补”分离的要求，凤山镇按照‘熟悉情况、就近就便、胜任工作’的原则统一组织选聘护林员。护林员由村集体推荐后，经乡镇林业服务中心选聘，乡（镇）人民政府批准后聘用，并报县级林业主管部门备案[4]。

管护人员的条件要本人自愿，身体健康，年龄在18～55周岁，热爱林业，责任心强，遵纪守法，群众基础较好，有一定威信，在本地长期生活，具有初中以上文化水平，能处理一般文字材料。聘用的管护人员由镇林业服务中心进行岗前培训，业务技术培训。取得上岗资格后，由责任单位与其签订管护合同，并将管护人员名单予以张榜公示，接受群众监督。年底由责任单位组织检查考评，对管护人员进行考核。管护人员实行一年一聘，年终考核合格者可续聘，考核不合格予以解聘。

5 结论

济的发展和生态的保护都离不开生态公益林。本文以景谷县凤山镇为例，分析了当前云南基层生态公益林管护中存在的问题，并给出了对策。只有以科学的发展观为统领，以系统论的观点和分析方法为指导，借助国家一带一路建设和生态文明建设的战略机遇，积极引进和自主创新现代科学技术，坚持生态公益林资源分类经营管理策略，全面提高生态公益林可持续经营管理的科技含量和经营管理水平，积极构建生态公益林可持续发展精准补偿机制，实现生态公益林的科学补偿，全面提高经营者和广大林农的积极性，积极拓展涉林产业外延，大力发展林区农业休闲农业与乡村旅游，林下经济种植、养殖，才能实现公益林资源的生态效益、经济效益、社会效益的有效统一，全面推进生态公益林的健康、可持续发展[5]。

参考文献：

[1]胡艳林.基于GIS下宁波天童森林生态系统服务功能价值评估研究[D].上海：华东师范大学，2005.

[2]王静波，孙立明.生态公益林管护的问题以及对策分析[J].绿色科技，2011（7）：58～59.

[3]韩山蒲，丁 军.公益林管护问题的探对[J].农林科技，2012（3）：193.

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[关键词] 森林生态效益 补偿资金 问题 对策

[中图分类号] S750 [文献标识码] A [文

随着社会主义市场经济发展，林业在国民经济中的作用显得越来越重要。如何协调经济发展与环境保护是当前我们关注的重要问题。2004年中央森林生态效益补偿资金制度在我国全面实施，标志着我国森林生态效益补偿制度的实质性确立。2007年财政部又颁布了新修订的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》进一步明确了管护开支范围，加强了对森林生态效益补偿资金的管理，对保障所有者、经营者的切身利益，稳定林区秩序，改善生态环境和社会的可持续发展起到了重大促进作用，然而在取得成绩的同时，也暴露出不少问题：如法规制度不尽完善，资金来源渠道单一，市场机制欠缺，补偿资金的发放和使用不规范等，这些问题的存在严重地制约森林生态效益的提高，现就此问题作如下探讨。

一、当前森林生态效益补偿资金管理存在的问题

1.法规制度不完善

目前森林生态效益补偿制度还不够完善，存在的问题导致补偿制度无法有力保护相关的补偿对象，目前，我国关于森林生态效益补偿还没有专门的立法，生态效益补偿原则性条文的法律法规也主要依据《森林法》和《森林法实施条例》，但这些条文过于原则性和概括性，缺乏实际可操作性，使森林生态效益补偿资金管理存在许多漏洞，加大了补偿资金管理难度。

2.补偿方式单一

当前森林生态效益补偿主要是资金补偿，且资金来源单一。全靠中央财政资金和地方财政资金，无其他资金来源。完全靠政府财政无法保证森林生态效益补偿资金的足额及时到位，不利于补偿机制的实施和森林生态效益的发挥。政府作为生态效益受益者的代表，有义务提供生态效益补偿费用运用项目支持的形式，将补偿资金转化为技术项目，通过技术援助，基础设施援助等“造血型”补偿机制，增加林农经济收入，提高林农保护生态与生态建设的积极性，从而实现补偿方式多元化。

3.补偿标准低

我国现行的森林生态效益补偿采用一刀切的形式，没有根据实际情况确定合理的补偿标准体系，不同省、不同地区，因其经济发展程度不同，划为生态公益林后，经济发达地区其丧失的机会成本一定比欠发达地区要大得多，难以调动所有者和经营者保护森林资源的积极性。虽然近年来我国大部分省市的补偿标准都有所上升，但是这种标准远低于公益林的管理成本和其经济效益，严重地制约了森林生态效益提高。

4.资金的发放和使用不规范

森林生态效益补偿资金在发放和使用存在着管理不规范问题，在资金发放过程中，由于涉及的环节较多，不能直接把款项发放到林农手中，往往只发放到村委会或村民小组。发放补偿资金随意性比较大，没有固定的支付渠道。在资金使用过程中，由于没有完善的监督体系和明确的责任追究制度，导致补偿资金没有严格按照规定的管护开支范围使用，无论所有者或经营者是个人、国有单位还是集体，改变补偿资金用途现象相当普遍。且无法追究相关责任人员的违法违规行为，最终导致补偿资金管理问题得不到彻底有效解决。

5.市场化机制欠缺

在今后一个相当长时期，完全由政府来承担森林生态效益补偿资金是不现实的，主要原因中央财政和地方财政难以支撑如此巨大的补偿金额。因此，必须找准市场渠道，减轻政府财政资金压力，应对森林生态效益市场机制，拓展森林外部效益内部化的市场渠道，在政府财政补偿机制的基础上，逐步建立森林生态效益的市场化补偿机制。从而更有效的落实补偿政策，促进社会经济与环境保护的协调发展。

6.缺乏科学的核算方法体系

我国对森林生态效益价值评估还没有建立一个公认的、完善的核算方法体系，因此，森林生态效益补偿存在技术制约，现在采用的核算方法大多直接利用国外的定价和方法，与我国社会经济现状脱节，致使主体结果存在可信度低与可操作性差的缺陷，难以取得学术界、管理决策部门和社会公众认同，也很难被管理决策部门采用。

二、加强森林生态效益补偿资金管理的对策

1.建立政府与市场相结合补偿机制

从我国森林生态效益补偿的实际情况来看，仅仅靠政府补偿难以满足我国森林生态效益补偿资金不足的现状。因此，应当积极引入市场机制，通过市场的参与来弥补政府补偿管理成本高、速度效率低的弊端，并依托市场法则来规范市场行为，将生态服务功能或森林生态效益打包推入市场，因为市场补偿机制具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低，适用范围广泛等特点，可以通过其实现森林生态效益补偿。真正建立起政府、社会、市场等多元化筹资机制，达到解决森林生态效益补偿资金不足的问题。

2.确定合理的补偿标准

森林生态效益补偿标准的合理确定有利于维护所有者或经营者的合法权益，可以提高经营者的积极性，确保森林生态建设的顺利进行。补偿标准的确定取决于经济的发展水平，森林生态效益的需求程度和受益者的承受能力，只有综合考虑以上方面因素，才能合理确定森林生态效益补偿标准，确保补偿工作顺利进行，补偿标准的确定是开展森林生态效益补偿的首要工作，也是难点工作，确定合理的补偿标准可以有效保护补偿对象的经济利益。

3.拓宽筹资方式

森林生态效益补偿资金的来源不能单靠政府财政承担，应以政府补偿为主的基础上大力拓宽补偿资金筹资渠道，森林生态效益是一种公益效益，受益者是全社会，因此全社会都有责任和义务承担补偿费用。采取灵活多样的补偿措施，除加大财政支付力度外，可以通过发行国债、征收生态补偿税以及引入BOT融资模式，拓宽融资渠道，增加资金来源，解决森林生态效益补偿资金不足的问题，进一步完善资金投入机制。

4.完善法规制度

虽然森林生态效益补偿基金管理办法的实施至今己经很长时间了，但是目前我国尚存在的法律法规并不完善，对森林生态效益补偿没有明确的规定，缺乏规范补偿程序和可供实际操作具体依据，建议在总结森林生态效益补偿基金试点经验的基础上，尽快出台一部能针对森林生态效益补偿的特别法，作为森林生态效益补偿的政策、程序和实际操作的依据。解决现在各自为政，操作管理不规范现象。

5.加强对补偿资金监督和管理

森林生态效益补偿资金数额巨大、政策性强，各级政府和林业主管部门要给予足够重视。应设立专门机构和人员进行管理落实责任，保证管好、用好补偿资金。鉴于森林生态效益补偿资金的特殊性，除了财政、林业主管部门要加强管理外，审计部门也要根据实际情况对森林生态效益补偿资金的发放、使用进行审计和监督，及时指出补偿资金管理中存在的问题，对发现违法违纪行为进行严肃处理。同时可以借鉴天然林保护工程资金的财务制度和会计核算办法，来建立森林生态效益补偿资金财务制度和会计核算办法，对森林生态效益补偿资金实行财政审批、列收列支。从而达到专款专用的目的，充分发挥其应有的作用。

三、结语

总之，森林生态效益补偿制度的建立和完善，对改善人民生存环境，提高人民生活质量和稳定林区秩序起到了重要的作用。实行森林生态效益补偿制度，为我国林业生态环境建设提供了强有力的政策保障和资金支持，为实现森林生态环境保护和林区经济建设注入了新的动力。森林生态效益补偿制度是一项长期的工作。需要各级政府和全社会的共同努力，才能使森林生态效益补偿制度得到不断完善，才能朝着法制化、制度化、规范化、科学化的方向发展。

参考文献

[1]蓝文永，对森林生态效益补偿资金管理问题的探讨[J]，广西师范大学学报，2009（03）.

[2]詹长英等，我国建立森林生态效益补偿制度探析[J]，防护林科技，2011（03）.

[3]谷孝东，探析如何加强森林生态效益补偿基金的动态使用[J]，现代商业，2010（12）.

[4]丽珍，公益林生态效益补偿政策的相关问题探讨[J]，中国集体经济，2009（22）.

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关键词：森林分类经营政策补偿机制

生态环境建设是国民经济和社会发展的基础,要实现社会经济可持续发展,必须有完备的生态体系作保障。随着新形势下林业工作的战略定位和发展思路调整,建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系,已成为我国林业发展的战略目标和任务。森林分类经营改革是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系的基础工作。

分类经营是我国林业20世纪末和21世纪改革的主题。分类经营能否顺利地实施和推行下去,关系到我国林业发展的前途和命运。关系到林业市场经济体制的建立和林业生态功能的良好发挥,关系到建立比较发达的林业产业体系和比较完备的林业生态体系,关系到林业的两个根本性转变。所以分类经营具有重大的理论研究价值和重大的实践意义。

一、森林分类经营理论及在我国的实践概况

所谓森林分类经营(Classifiedforestmanagement),又称为“森林多效益主导利用经营,即以发挥某一林种某一效益为主,兼顾其它方面效益的经营模式。它是在社会主义市场经济体制下,根据社会对林业生态效益和经济效益的两大要求,按照对森林多种功能主导利用的不同和森林发挥两种功能所产生的“产品”的商品属性和非商品属性的不同,相应的把森林划分为公益林和商品林,并按各自特点和规律运营的一种新型的林业经营体制和发展模式。

森林分类经营并不是近年才提出来的,在18世纪形成的森林经营管理(森林经理)理论中就有组织森林分类经营的理论与实践。例如,在地域上把相互连接的、具有相同经营方向的块划分为森林经营区,与此同时,把地域上不相连接,但在森林经营目的、经营周期、森林经营方式上相同的小班组织成森林经营类型比如用材、防护、水源涵养、特种目的的森林经营类型合并建立起相应的森林经营体系,甚至直接以小班作为经营类型,这就是典型的分类经营。问题是传统的这种分类经营有以下的缺点:第一,突出了木材的利用忽略了其它各种效益;第二,只强调了经营的生物学和技术方面,忽略了经营的社会经济方面和林政管理方面;第三,只从自然和生物物理方面,而没有从事理和人理的互为储存关系考虑;第四,也是一个很重要的方面,体现为就林论林,没有与其它各部门、行业有机地结合,因而没有跳出行业的局限。

关于森林分类经营问题,国际上对其方式和目的要求,存在着两种不同看法。一种是在一定地域上,划块分类经营利用根据森林的主要功能划分为用材、防护、游憩、放牧等,发挥各自功能。国外称之为“邻接式多元化利用”。另外一种经营模式就是在一块森林中同时产生多种多样的产品和提供多种多样的服务,这叫做“同步或多元化利用”。这两种方式的讨论经历了相当长的一个时期,争论的实质是对森林利用是否存在着效益和功能上的互斥和兼容是单目标与多目标上的差异,也包含着对森林经营上的理解。在我国,对生态与经济是否一致的问题,长期存在着争论。一些学者认为:“在促进木材和林产品发展的同时,为人类自下而上和发展创造最佳状态的环境”,“强调生态与经济的矛盾是可以统一的”。而另一学派则强调“……紧紧抓住解放和提高林业生产力这个中心环节,突出效益原则,强调结构效益,对林业实行分类指导,按照专业分工的原则对林业经营格局进行大调整,集中力量重点突破,以重点林业的高效益带动全局的发展”,认为“生态经济一体化的林业难以实施”。从目前森林分类经营的理论与实践来看,后一种观点是严格的分类经营观点。但是这种分类经营应强调的是主导功能上的分工,是一种矛盾的主要方面,并不是互相对立、排斥(商品林与公益林),而是对立统一的关系。林业是一个既有生态效益又有经济效益的特殊行业,两大效益的建设有完全不同的经济属性。为了既充分发挥市场机制在林业资源配置中的基础作用,又对市场机制失灵的方面加以克服,必须实行整个林业的分类经营。国家体改委和原林业部颁布的《林业经济体制改革总体纲要》,正式推出以分类经营改革为主题的林业经济体制改革总体方案。在1992年,中国林业出版社出版的《林业分工论》一书提出一种分类经营的模式——“林业分工论”,即从发展战略和经营思想出发,接照森林的用途和生产目的,将林业分成商品林业、公益林业和兼容性林业三种。认为“林业分工论”是森林多功能主导利用的分工,是林业的分工,而不是林种的进一步划分。

自1995年原林业部颁发《林业经济体制改革总体纲要》以来,根据原林业部下发的《关于开展林业分类经营改革试点工作的通知》(林策通字[1996]69号)精神,各省(区)相继于1996年选择2～4个县(市)开展森林分类经营改革试点工作。根据国家林业局《关于开展全国森林分类区划界定工作的通知》(林策发[1999]191号)和国家林业局《国家公益林认定办法》(林策发[2001]88号)文件精神,各省(区)相继启动了森林分类区划工作。到目前为止,大部分省(区)已完成森林分类区划界定工作,并将分类区划界定工作成果上报到国家林业局。其间各省林业厅(局)也同时制定和了本省的《分类区划界定工作方案》和《森林分类区划界定操作细则》，在全省范围内全面开展分类区划界定工作。

二、森林分类经营的政策和经营体制问题

新时期、新形势要求国家林业建设的战略目标是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。要达到国家林业建设的战略目标,必须根据森林的不同功能,实施分类经营、分区突破、总体推进的发展战略。分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。森林分类经营牵涉到林业发展的方向,牵涉到林区最广大人民群众的根本利益,牵涉到国家可持续发展的生态环境保障体系建设和国家财政经济利益。国家和地方的政策、法规是实施森林分类经营的保障,经营体制改革是实施森林分类经营的措施。但目前在实施森林分类经营中还存在有如下问题必须研究解决。

2.1国家和地方的生态公益林补偿办法尚未出台

生态公益林补偿政策是实施森林分类经营的核心政策,但是我国一直为建立生态公益补偿机制,这势必导致公益林经营主体不明,或经营主体无力正常地对其进行经营和管护,甚至会发生对森林资源的破坏性掠夺。经调查分析,我们认为造成这种局面的原因主要在于:①人们的生态观念不强,对林业的三大效益认识不到位。虽然我国在历史上就有植树种竹的优良传统,但人们更多的是追求森林中的木材、薪材及林副产品等林产品所带来的直接经济效益。农业、水利、旅游等行业长期以来形成认识上的严重偏差,弱视甚至无视林业所带来的各种生态、社会效益,人们享受这种效益成了理所当然,而补偿却成了盲区。林业部门,特别是营林业承担了繁重的造林、育林任务,而不能获得相应的补偿,经营困难成为必然。如一些森林公园、水利设施的经营中,森林的管护和抚育等任务属林业部门的“分内事”,而经营收入却进入了旅游部门、水利部门的账户。这种投入和产出脱节、剥离的现象应该说带有一定的普遍性。②森林的生态、社会效益计算困难。森林的生态、社会效益补偿问题的提出,已为时不短,并早已载入《森林法》中,但迄今还没有一个明确且切实可行的计算方法和补偿办法。

公益林的补偿问题是制约公益林建设和实行分类经营的关键。长期以来,因公益林具有效益外在性和受益对象广泛性的特点,造成公益林“少数人负担,全社会受益”、“相对不发达地区负担,相对发达地区受益”、“上游负担,下游受益”、“林业部门负担,全社会受益”的不合理局面。再加上其牵涉面广,政策性强,到目前为此,国家尚未对国家公益林的补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰的政策。在国家政策尚未出台的情况下,各省、地方政府也未对地方公益林制订明晰的生态公益林补偿政策和办法。生态公益林补偿政策和办法是关系到森林分类经营尤其是生态公益林发展和林区社会稳定的关键,实行分类经营,关键看能否建立健全有效的森林生态效益补偿机制,森林的生态、社会效益补偿机制滞后,已成为制约林业分类经营实际运作的瓶颈。

2.2分类经营管理体制尚不完善

长久以来,我国林业经营一直担负着两大基本任务:一是为国民经济建设和国民生活提供木质产品及其它林产品;二是改善国民生存环境。但事实上,我国林业几十年来受传统的管理体制和林业经营模式以及国民经济建设的要求等影响,一直奉行以木材生产为中心,重采轻造、集中过伐的林业经营模式。几十年来,整个林业的基础几乎完全建立在森林采伐工业上,大规模开采国有林区与天然林区,造成天然林面积的剧减。实施森林分类经营就必须要进行森林的分类管理。但在目前分类经营实践中尚未有完善的森林分类经营管理办法,而传统林业经营模式混淆了作为商品产业的林业和作为社会公益事业的林业在经济属性、经营利用目标、经营方式、管理要求、社会实现形式以及价值利益补偿等方面的差别,而统一于高度集中的计划管理体制之下,按同样的体制、同样的模式与方法去经营建设,带来的问题也很多:(1)大面积的天然林资源尤其是天然林中的原始林被采伐后,被林相单一的人工林取代,造成生态危机的潜伏。天然林生态系统结构复杂、功能完善、生物多样性丰富,具有人工林不可比拟的生态价值。(2)因缺乏科学的价值利益投入补偿机制,国有林区和各类防护林经营单位面临沉重的困难。因无林可采,或者无法在市场上实现其价值,生产经营难以为继。(3)林业企业经营目标不明确,林业的生态效益和社会效益往往让位于林业的经济效益和目标。

2.3社会、经济发展对林产品需求矛盾依然存在

分类经营实施之初,将现有森林划分为公益林和商品林。公益林的主要功能是发挥其生态效益和社会效益,商品林则要承担社会、经济发展对林产品需求的重任。由于自然条件和历史的原因,我国森林资源现状分布、结构不均衡性及对天然林过量采伐,在分类经营实施之初所区划的商品林尚不能满足社会、经济发展对林产品的需求供给;同时,对森林分布较多,并以木材生产为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个较大的冲击,资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。

而林业生产力水平不高也阻碍了林业发展。过去很长一段时间以来,国家每年用于治山造林的投资不及水利投资的十分之一,随着两大生态林业工程的相继提出和推行,林业的地位和投入均有明显的提高,但由于受过去计划经济阴影的影响,更受眼前经济利益的驱使,时至今日,部分行业、部门对狭隘利益的维护和部分决策者的短期行为,以及全民生态、环保意识的淡薄等现状仍令人忧心忡忡。在市场经济条件下,林业因生产周期长、生产力水平不高,生态及社会效益表现不很直观等因素的制约,使其在市场中成为一个弱势行业,且国家和地方在税收及现行的林政管理等方面,扶持发展的力度和营造有利于林业发展的市场环境等方面还远远不够,这在一定程度上也遏制了林业分类经营的实际运行和健康发展。

2.4公益林建设与林农生活水平提高的矛盾

国家对重点公益林的区域布局政策及公益林的补偿政策不明确,让一些既得利益者坐享其成而未付出相应的代价。同时,也使一些地区在森林分类经营区划过程中埋下伏笔,以便将来向着有利于自身的政策上靠。另外,处于山区、重点林区的公益林,还不能从根本上解决林农的生计问题,。生态公益林建设区大多为贫困山区,林农对森林的依赖程度和期望值很高。林农在能源、建房和自用材等方面在很大程度上依赖于消耗森林资源,经济来源在很大程度上也源于森林。政府若不能采取切实可行的调控手段对林农及其利益从根本上给予必要的扶持和保护,公益林的建设与发展将很难得到较长期的保证。

2.5林产品税费比例过高

据对部分省(区)调研,林产品税费征收比例占销售价的比例偏大,尤其在商品材上表现较突出。商品材平均税费比例占商品材销售的40%～50%,特别是农业特产税在商品材生产和销售环节双重征收8%,在很大程度上影响了林农对商品材生产的积极性,影响了商品林的发展。

2.6生态公益林的人工林问题

各省在分类经营区划中界定的生态公益林有许多人工林,这些划入公益林区域内的人工林除部分为生态工程建设投资营造的如长江防护林、退耕还林(草)等国家生态工程林外,尚有相当部分是世界银行贷款造林的速生丰产林和群众自发营造的用材林。据对湖北省调研,湖北省划入天保工程区的人工林面积为106.5万hm2,加上区划时未成林人工林地3.8万hm2,实际为110.3万hm2,直接划入禁伐区的人工林成林面积为7.3万hm2。这些已界定为生态公益林区的人工林尤其是世行贷款造的人工林和农民自发营造的用材林全部划入禁伐区势必影响世行贷款的债权和债务偿还,影响林农的经济利益而挫伤群众造林积极性,除天保工程外,其他生态公益林区也有类似情况。

三、实施森林分类经营有关对策和建议

实行森林分类经营是一项根本性和全局性的改革,其主要任务并不在于对森林进行简单的划类,而在于围绕分类经营这一个基本要求必须进行的从管理体制、经营方式、经济政策等一系列相关方面的配套改革,以推进林业的可持续发展,进而促进我国国民经济和社会建设的全面的可持续发展。

1)尽快制订和完善政策法规,建立管理办法。

森林分类经营是一项全新的工作,各种政策、法规还不十分完善,正在积极探索之中。建议国家林业局在详细调研的基础上,尽快出台森林分类经营政策法规,如“公益林管理办法”、“商品林管理办法”、“公益林补偿资金管理办法”等。各级地方政府根据国家有关森林分类经营的法规法律制订适合本地区的相关政策,使森林分类经营的管理和公益林的补偿、补助资金的使用与管理纳入法制化轨道。

除了国家要增加对公益林的投资外,必须尽快建立和健全森林生态公益林的补偿制度。根据“谁受益,谁投入”的原则,生态公益林的服务对象明确的,由其受益者补偿,服务对象不明确的,由政府补偿。征收的森林生态公益林补偿资金主要用于公益林培育、经营管理和新的公益林工程建设。我国已有部分省、市在尝试采用一些方法开展生态公益林的补偿。如:广州市人大常委会通过了《广州市流溪河流域水源涵养林保护管理的规定》,规定每年筹集1800万元作为流溪河流域水源涵养林的生态效益补偿费。各级财政都从年度支出中拿出不少于1%的费用作为公益林的投入;湖南资兴市按水库灌溉田亩面积每亩每年收取20元人民币作为生态补偿费;广西金秀县的大瑶山水源林使下游一些县受益,这些县每年给金秀县的水源林建设补偿费达数百万元。作为“全国森林分类经营试点县”的河北省平泉县根据补偿要素和实际情况,提出补偿标准,并把补偿渠道分为自我补偿、外部受益者补偿和国家政府补偿等三个方面。四川省作为一个经济不发达的地区,很难将公益林的经营投资完全交由政府或者社会去承担,但却可以本着向社会征收森林生态补偿费的思路,对一些事权比较明确的部门和单位,征收生态林的建设补偿费。只有将这个“瓶颈”尽快打开,森林分类经营的实施才有物质基础。

2)成立公益林、商品林管理机构,实施分类管理。

应建立与分类经营相适应的林业管理体制，将公益林建设纳入政府行为范畴,实行事业化管理,建议国家林业局成立公益林管理中心,统一组织国家公益林建设,将退耕还林(草)、天然林保护、防护林建设、自然保护区建设等公益林建设统一纳入其管理范围,以免互相重迭,避免重复建设。各省(区)、地(市)、县根据其生态区位重要性,也应成立相对应的管理机构,统一组织本地区的公益林建设，实行国家统一领导下的各级地方政府负责制。而商品林建设商品林建设和管理可沿用原来的管理体制和方法进行。推向市场,作为企业行为,在市场上参与竞争,以适应市场,增强市场竞争力。这既是森林分类经营的要求,也是林业可持续发展的必然要求。

3）改进在分类经营条件下对森林的经营方式

根据生态公益林和商品林经营的不同要求和特点,分别采用不同的管理和经营方法。公益林建设以最大限度地发挥生态和社会效益为目标,应该根据不同的社会经济和自然条件,因地制宜地采取封山育林、封山护林等营林方式,实行乔灌草结合、针阔叶混交合理搭配,以充分发挥森林的各种生态功能。对于商品林建设,以追求最大的经济效益为目标,根据市场的需求,采用高投入(包括高科技的投入)、高产出、高效益的“三高”模式的集约化经营。

尤其要调整商品林布局和结构,满足社会、经济对林产品的需求。商品林发展中应根据本地区自然、经济条件和市场需求,以市场为导向,大力营造速生丰产林,发展名、特、优经济果木林。在自然、社会条件好的地方,以工程形式营造速生丰产林,并根据速生丰产林资源布局,重新调整林产工业布局,形成资源——产业——效益良性循环。

4)帮助生态公益林区群众解决实际困难。引导生态公益林区群众在不破坏环境建设的条件下发展经济,解决林区群众的实际困难,推广节能技术,发展沼气解决群众烧柴问题,发展林下养殖、种植业,开发新的产业,让林农增加收入,解决森林资源保护与林农生活提高的矛盾。

5)适度调整林产品税费,让利于民,促进林业发展。林产品尤其是商品木材在上缴税费方面负担过重的问题,各省反映比较普遍,特别是商品材在生产和流通两个环节重复征收两个8%(贵州省为两个8.8%)的税问题,林农和林区干部意见较大;其他地方性附加税比例也不少,不利于林业的发展。建议适度调低商品材生产和流通领域农林特产税及其它税费征缴比例,废除地方性搭车性收费,让利于民,促进森林资源发展。

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分类经营是我国林业20世纪末和21世纪改革的主题。分类经营能否顺利地实施和推行下去,关系到我国林业发展的前途和命运。关系到林业市场经济体制的建立和林业生态功能的良好发挥,关系到建立比较发达的林业产业体系和比较完备的林业生态体系,关系到林业的两个根本性转变。所以分类经营具有重大的理论研究价值和重大的实践意义。

一、森林分类经营理论及在我国的实践概况

所谓森林分类经营(Classified forest management),又称为“森林多效益主导利用经营 ,即以发挥某一林种某一效益为主,兼顾其它方面效益的经营模式。它是在社会主义市场经济体制下,根据社会对林业生态效益和经济效益的两大要求,按照对森林多种功能主导利用的不同和森林发挥两种功能所产生的“产品”的商品属性和非商品属性的不同,相应的把森林划分为公益林和商品林,并按各自特点和规律运营的一种新型的林业经营体制和发展模式 。

森林分类经营并不是近年才提出来的,在18世纪形成的森林经营管理(森林经理)理论中就有组织森林分类经营的理论与实践。例如,在地域上把相互连接的、具有相同经营方向的块划分为森林经营区,与此同时,把地域上不相连接,但在森林经营目的、经营周期、森林经营方式上相同的小班组织成森林经营类型比如用材、防护、水源涵养、特种目的的森林经营类型合并建立起相应的森林经营体系,甚至直接以小班作为经营类型,这就是典型的分类经营。问题是传统的这种分类经营有以下的缺点:第一,突出了木材的利用忽略了其它各种效益;第二,只强调了经营的生物学和技术方面,忽略了经营的社会经济方面和林政管理方面;第三,只从自然和生物物理方面,而没有从事理和人理的互为储存关系考虑;第四,也是一个很重要的方面,体现为就林论林,没有与其它各部门、行业有机地结合,因而没有跳出行业的局限。

关于森林分类经营问题,国际上对其方式和目的要求,存在着两种不同看法。一种是在一定地域上,划块分类经营利用根据森林的主要功能划分为用材、防护、游憩、放牧等,发挥各自功能。国外称之为“邻接式多元化利用”。另外一种经营模式就是在一块森林中同时产生多种多样的产品和提供多种多样的服务,这叫做“同步或多元化利用”。这两种方式的讨论经历了相当长的一个时期,争论的实质是对森林利用是否存在着效益和功能上的互斥和兼容是单目标与多目标上的差异,也包含着对森林经营上的理解。在我国,对生态与经济是否一致的问题,长期存在着争论。一些学者认为:“在促进木材和林产品发展的同时,为人类自下而上和发展创造最佳状态的环境”,“强调生态与经济的矛盾是可以统一的”。而另一学派则强调“……紧紧抓住解放和提高林业生产力这个中心环节,突出效益原则,强调结构效益,对林业实行分类指导,按照专业分工的原则对林业经营格局进行大调整,集中力量重点突破,以重点林业的高效益带动全局的发展”,认为“生态经济一体化的林业难以实施”。 从目前森林分类经营的理论与实践来看,后一种观点是严格的分类经营观点。但是这种分类经营应强调的是主导功能上的分工,是一种矛盾的主要方面,并不是互相对立、排斥(商品林与公益林),而是对立统一的关系。林业是一个既有生态效益又有经济效益的特殊行业,两大效益的建设有完全不同的经济属性。为了既充分发挥市场机制在林业资源配置中的基础作用,又对市场机制失灵的方面加以克服,必须实行整个林业的分类经营。国家体改委和原林业部颁布的《林业经济体制改革总体纲要》,正式推出以分类经营改革为主题的林业经济体制改革总体方案 。在1992年,中国林业出版社出版的《林业分工论》一书提出一种分类经营的模式——“林业分工论”,即从发展战略和经营思想出发,接照森林的用途和生产目的,将林业分成商品林业、公益林业和兼容性林业三种。认为“林业分工论”是森林多功能主导利用的分工,是林业的分工,而不是林种的进一步划分 。

自1995年原林业部颁发《林业经济体制改革总体纲要》以来,根据原林业部下发的《关于开展林业分类经营改革试点工作的通知》(林策通字[1996]69号)精神,各省(区)相继于1996年选择2～4个县(市)开展森林分类经营改革试点工作。根据国家林业局《关于开展全国森林分类区划界定工作的通知》(林策发[1999]191号)和国家林业局《国家公益林认定办法》(林策发[2001]88号)文件精神,各省(区)相继启动了森林分类区划工作。到目前为止,大部分省(区)已完成森林分类区划界定工作,并将分类区划界定工作成果上报到国家林业局。 其间各省林业厅(局)也同时制定和了本省的《分类区划界定工作方案》和《森林分类区划界定操作细则》，在全省范围内全面开展分类区划界定工作。

二、森林分类经营的政策和经营体制问题

新时期、新形势要求国家林业建设的战略目标是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。要达到国家林业建设的战略目标,必须根据森林的不同功能,实施分类经营、分区突破、总体推进的发展战略。分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。森林分类经营牵涉到林业发展的方向,牵涉到林区最广大人民群众的根本利益,牵涉到国家可持续发展的生态环境保障体系建设和国家财政经济利益。国家和地方的政策、法规是实施森林分类经营的保障,经营体制改革是实施森林分类经营的措施。但目前在实施森林分类经营中还存在有如下问题必须研究解决。

2.1　国家和地方的生态公益林补偿办法尚未出台

生态公益林补偿政策是实施森林分类经营的核心政策,但是我国一直为建立生态公益补偿机制,这势必导致公益林经营主体不明,或经营主体无力正常地对其进行经营和管护,甚至会发生对森林资源的破坏性掠夺。经调查分析,我们认为造成这种局面的原因主要在于:①人们的生态观念不强,对林业的三大效益认识不到位。虽然我国在历史上就有植树种竹的优良传统,但人们更多的是追求森林中的木材、薪材及林副产品等林产品所带来的直接经济效益。农业、水利、旅游等行业长期以来形成认识上的严重偏差,弱视甚至无视林业所带来的各种生态、社会效益,人们享受这种效益成了理所当然,而补偿却成了盲区。林业部门,特别是营林业承担了繁重的造林、育林任务,而不能获得相应的补偿,经营困难成为必然。如一些森林公园、水利设施的经营中,森林的管护和抚育等任务属林业部门的“分内事”,而经营收入却进入了旅游部门、水利部门的账户。这种投入和产出脱节、剥离的现象应该说带有一定的普遍性。②森林的生态、社会效益计算困难。森林的生态、社会效益补偿问题的提出,已为时不短,并早已载入《森林法》中,但迄今还没有一个明确且切实可行的计算方法和补偿办法。

公益林的补偿问题是制约公益林建设和实行分类经营的关键。长期以来,因公益林具有效益 外在性和受益对象广泛性的特点,造成公益林“少数人负担,全社会受益”、“相对不发达地区负担,相对发达地区受益”、“上游负担,下游受益”、“林业部门负担,全社会受益”的不合理局面。再加上其牵涉面广,政策性强,到目前为此,国家尚未对国家公益林的补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰的政策。在国家政策尚未出台的情况下,各省、地方政府也未对地方公益林制订明晰的生态公益林补偿政策和办法。生态公益林补偿政策和办法是关系到森林分类经营尤其是生态公益林发展和林区社会稳定的关键,实行分类经营,关键看能否建立健全有效的森林生态效益补偿机制,森林的生态、社会效益补偿机制滞后,已成为制约林业分类经营实际运作的瓶颈。

2.2　分类经营管理体制尚不完善

长久以来,我国林业经营一直担负着两大基本任务:一是为国民经济建设和国民生活提供木质产品及其它林产品;二是改善国民生存环境。但事实上,我国林业几十年来受传统的管理体制和林业经营模式以及国民经济建设的要求等影响,一直奉行以木材生产为中心,重采轻造、集中过伐的林业经营模式 。几十年来,整个林业的基础几乎完全建立在森林采伐工业上,大规模开采国有林区与天然林区,造成天然林面积的剧减。实施森林分类经营就必须要进行森林的分类管理。但在目前分类经营实践中尚未有完善的森林分类经营管理办法,而传统林业经营模式混淆了作为商品产业的林业和作为社会公益事业的林业在经济属性、经营利用目标、经营方式、管理要求、社会实现形式以及价值利益补偿等方面的差别,而统一于高度集中的计划管理体制之下,按同样的体制、同样的模式与方法去经营建设,带来的问题也很多:(1)大面积的天然林资源尤其是天然林中的原始林被采伐后,被林相单一的人工林取代,造成生态危机的潜伏。天然林生态系统结构复杂、功能完善、生物多样性丰富,具有人工林不可比拟的生态价值 。(2)因缺乏科学的价值利益投入补偿机制,国有林区和各类防护林经营单位面临沉重的困难。因无林可采,或者无法在市场上实现其价值,生产经营难以为继。(3)林业企业经营目标不明确,林业的生态效益和社会效益往往让位于林业的经济效益和目标。

2.3 社会、经济发展对林产品需求矛盾依然存在

分类经营实施之初,将现有森林划分为公益林和商品林。公益林的主要功能是发挥其生态效益和社会效益,商品林则要承担社会、经济发展对林产品需求的重任。由于自然条件和历史的原因,我国森林资源现状分布、结构不均衡性及对天然林过量采伐,在分类经营实施之初所区划的商品林尚不能满足社会、经济发展对林产品的需求供给;同时,对森林分布较多,并以木材生产为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个较大的冲击,资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。

而林业生产力水平不高也阻碍了林业发展。过去很长一段时间以来,国家每年用于治山造林的投资不及水利投资的十分之一,随着两大生态林业工程的相继提出和推行,林业的地位和投入均有明显的提高,但由于受过去计划经济阴影的影响,更受眼前经济利益的驱使,时至今日,部分行业、部门对狭隘利益的维护和部分决策者的短期行为,以及全民生态、环保意识的淡薄等现状仍令人忧心忡忡。在市场经济条件下,林业因生产周期长、生产力水平不高,生态及社会效益表现不很直观等因素的制约,使其在市场中成为一个弱势行业,且国家和地方在税收及现行的林政管理等方面,扶持发展的力度和营造有利于林业发展的市场环境等方面还远远不够,这在一定程度上也遏制了林业分类经营的实际运行和健康发展。

2.4　公益林建设与林农生活水平提高的矛盾

国家对重点公益林的区域布局政策及公益林的补偿政策不明确,让一些既得利益者坐享其成而未付出相应的代价。同时,也使一些地区在森林分类经营区划过程中埋下伏笔,以便将来向着有利于自身的政策上靠。另外,处于山区、重点林区的公益林,还不能从根本上解决林农的生计问题,。生态公益林建设区大多为贫困山区,林农对森林的依赖程度和期望值很高。林农在能源、建房和自用材等方面在很大程度上依赖于消耗森林资源,经济来源在很大程度上也源于森林。政府若不能采取切实可行的调控手段对林农及其利益从根本上给予必要的扶持和保护,公益林的建设与发展将很难得到较长期的保证。

2.5　林产品税费比例过高

据对部分省(区)调研,林产品税费征收比例占销售价的比例偏大,尤其在商品材上表现较突出。商品材平均税费比例占商品材销售的40%～50%,特别是农业特产税在商品材生产和销售环节双重征收8%,在很大程度上影响了林农对商品材生产的积极性,影响了商品林的发展。

2.6　生态公益林的人工林问题

各省在分类经营区划中界定的生态公益林有许多人工林,这些划入公益林区域内的人工林除部分为生态工程建设投资营造的如长江防护林、退耕还林(草)等国家生态工程林外,尚有相当部分是世界银行贷款造林的速生丰产林和群众自发营造的用材林。据对湖北省调研,湖北省划入天保工程区的人工林面积为106.5万hm2,加上区划时未成林人工林地3.8万hm2,实际为110.3万hm2,直接划入禁伐区的人工林成林面积为7.3万hm2。这些已界定为生态公益林区的人工林尤其是世行贷款造的人工林和农民自发营造的用材林全部划入禁伐区势必影响世行贷款的债权和债务偿还,影响林农的经济利益而挫伤群众造林积极性,除天保工程外,其他生态公益林区也有类似情况。

三、实施森林分类经营有关对策和建议

实行森林分类经营是一项根本性和全局性的改革,其主要任务并不在于对森林进行简单的划类,而在于围绕分类经营这一个基本要求必须进行的从管理体制、经营方式、经济政策等一系列相关方面的配套改革,以推进林业的可持续发展,进而促进我国国民经济和社会建设的全面的可持续发展。

1)尽快制订和完善政策法规,建立管理办法。

森林分类经营是一项全新的工作,各种政策、法规还不十分完善,正在积极探索之中。建议国家林业局在详细调研的基础上,尽快出台森林分类经营政策法规,如“公益林管理办法”、“商品林管理办法”、“公益林补偿资金管理办法”等。各级地方政府根据国家有关森林分类经营的法规法律制订适合本地区的相关政策,使森林分类经营的管理和公益林的补偿、补助资金的使用与管理纳入法制化轨道。

除了国家要增加对公益林的投资外,必须尽快建立和健全森林生态公益林的补偿制度。根据“谁受益,谁投入”的原则,生态公益林的服务对象明确的,由其受益者补偿,服务对象不明确的,由政府补偿。征收的森林生态公益林补偿资金主要用于公益林培育、经营管理和新的公益林工程建设。我国已有部分省、市在尝试采用一些方法开展生态公益林的补偿。如:广州市人大常委会通过了《广州市流溪河流域水源涵养林保护管理的规定》,规定每年筹集1800万元作为流溪河流域水源涵养林的生态效益补偿费 。各级财政都从年度支出中拿出不少于1%的费用作为公益林的投入;湖南资兴市按水库灌溉田亩面积每亩每年收取20元人民币作为生态补偿费;广西金秀县的大瑶山水源林使下游一些县受益,这些县每年给金秀县的水源林建设补偿费达数百万元 。作为“全国森林分类经营试点县”的河北省平泉县根据补偿要素和实际情况,提出补偿标准,并把补偿渠道分为自我补偿、外部受益者补偿和国家政府补偿等三个方面 。四川省作为一个经济不发达的地区,很难将公益林的经营投资完全交由政府或者社会去承担,但却可以本着向社会征收森林生态补偿费的思路,对一些事权比较明确的部门和单位,征收生态林的建设补偿费。只有将这个“瓶颈”尽快打开,森林分类经营的实施才有物质基础。

2)成立公益林、商品林管理机构,实施分类管理。

应建立与分类经营相适应的林业管理体制，将公益林建设纳入政府行为范畴,实行事业化管理, 建议国家林业局成立公益林管理中心,统一组织国家公益林建设,将退耕还林(草)、天然林保护、防护林建设、自然保护区建设等公益林建设统一纳入其管理范围,以免互相重迭,避免重复建设。各省(区)、地(市)、县根据其生态区位重要性,也应成立相对应的管理机构,统一组织本地区的公益林建设，实行国家统一领导下的各级地方政府负责制。而商品林建设商品林建设和管理可沿用原来的管理体制和方法进行。推向市场,作为企业行为,在市场上参与竞争,以适应市场,增强市场竞争力。这既是森林分类经营的要求,也是林业可持续发展的必然要求。

3）改进在分类经营条件下对森林的经营方式

根据生态公益林和商品林经营的不同要求和特点,分别采用不同的管理和经营方法。公益林建设以最大限度地发挥生态和社会效益为目标,应该根据不同的社会经济和自然条件,因地制宜地采取封山育林、封山护林等营林方式,实行乔灌草结合、针阔叶混交合理搭配,以充分发挥森林的各种生态功能。对于商品林建设,以追求最大的经济效益为目标,根据市场的需求,采用高投入(包括高科技的投入)、高产出、高效益的“三高”模式的集约化经营。

尤其要调整商品林布局和结构,满足社会、经济对林产品的需求。商品林发展中应根据本地区自然、经济条件和市场需求,以市场为导向,大力营造速生丰产林,发展名、特、优经济果木林。在自然、社会条件好的地方,以工程形式营造速生丰产林,并根据速生丰产林资源布局,重新调整林产工业布局,形成资源——产业——效益良性循环。

4)帮助生态公益林区群众解决实际困难。引导生态公益林区群众在不破坏环境建设的条件下发展经济,解决林区群众的实际困难,推广节能技术,发展沼气解决群众烧柴问题,发展林下养殖、种植业,开发新的产业,让林农增加收入,解决森林资源保护与林农生活提高的矛盾。

5)适度调整林产品税费,让利于民,促进林业发展。林产品尤其是商品木材在上缴税费方面负担过重的问题,各省反映比较普遍,特别是商品材在生产和流通两个环节重复征收两个8%(贵州省为两个8.8%)的税问题,林农和林区干部意见较大;其他地方性附加税比例也不少,不利于林业的发展。建议适度调低商品材生产和流通领域农林特产税及其它税费征缴比例,废除地方性搭车性收费,让利于民,促进森林资源发展。

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一、指导思想

以“绿水青山，转变金山银山”的理论为指导，以《森林法》、《省森林抚育细则》为依据，以保护、利用和充分发挥森林三大效益为目标，建设生态文明，实现林业可持续发展，通过开展中幼龄林抚育工作，进一步促进林分生长，提高森林质量、增强森林生态功能、促进职工就业增收，达到科学经营和合理利用森林资源的目标。

二、基本原则

1、坚持以培育森林为基础，按照任务集中连片，交通便利，便于施工、稳步推进、促进就业的原则。

2、坚持森林抚育作业工作任务以优先安排林场职工施工为主的原则，全面落实抚育承包责任制，最大化带动一般职工、困难职工及建档立卡贫困户致富增收。

3、公平、公正、公开、公示，影像资料齐全，层层签订合同书，利于社会监督。

4、坚持分片承包施工，科学确定抚育林分和作业方式。

5、坚持科学有效、保护优先的原则，严格保护好珍贵树种和幼苗幼树。

6、坚持加强项目管理原则，严格执行资金使用管理办法、项目监管以及验收制度。

三、抚育对象及技术要求

（一）抚育对象

根据《省2019年度中央财政补助森林抚育实施方案》规定，结合市林业局森林资源实际状况，今年的抚育补助工作任务全部安排在国营林场经营范围之内。设计抚育面积61020亩，林种根据2018年市林业局森林资源档案为准，其中商品林：55321.5亩，防护林：5698.5亩。设计三种方式，分别为割灌除草50284.5亩，补植：3454.5亩，修枝：7281亩，作业道路维修97.59公里。

1、防护林抚育对象按《生态公益林建设技术规程》（GB/T18337.3-2001）的规定执行。公益林抚育要把调整林分树种、密度和林层结构作为重点，尤其要重视林层结构调整，努力培育以珍贵目的树种为主的复层、异龄混交林。要强化珍贵树种幼苗幼树和生物多样性保护，清林时只割除影响生产安全和目的树种幼苗生长的灌木和杂草，保护好目的树种幼苗幼树和珍稀灌木树种。

2、冠下补植的对象为：郁闭度小于0.5的林分；立地条件良好、符合经营目标的目的树种株数少且郁闭度小于0.6的林分。

技术要点：在郁闭度低的林分，或林隙、林窗、林中空地等，或在缺少目的树种的林分中，在林冠下或林窗等处补植目的树种，调整树种结构和林分密度、提高林地生产力和生态功能的抚育方式。

3、割灌除草：在幼龄林分郁闭前或者郁闭后，当灌草总覆盖度达80%以上，灌木杂草高度超过目的树种幼苗幼树并对其生长造成严重影响时，进行割灌除草。冠下造林3年以上符合上述条件的可进行割灌除草。

技术要求：适当割除幼苗、幼树周围的杂草、灌木，排除杂草、灌木对水、肥、光、热的竞争，改善林木生长条件，促进幼苗、幼树快速生长。

4、修枝：需符合以下条件之一：（1）珍贵树种或培育大径材的目标树；(2)高大且其枝条妨碍目标树生长的其他树。

技术要点：对选定的培育木进行适当修剪，除去树杆下部已枯死或濒临枯死的枝条及部分活枝（1-2轮）。修枝时期和办法应有利于伤口愈合，不撕裂树皮，目的是消灭死节，减少活节，加大树干饱满度，提高木材质量，改善林内通风与光照状况及林木生长条件，减少火、雪压、风害的发生程度，防止病虫害蔓延发生。

5、简易道路维修:对规划设计的抚育小班，原有乡村公路，林道，不利于安全通行，应投入部分补助资金进行维修，达到最大化有效利用和发挥补助资金的目的。

技术要点：对年久失修的林道补坑、平整，疏导排水沟。

（二）任务与进度安排

根据省林业厅的计划和安排，今年我局计划任务61000亩，实际设计61020亩，分解落实9个国营林场（各抚育单位建设任务详见附表），进度安排如下：

1、任务落实阶段。（2019年9月）

2019年9月下旬，组织召开由主管局长牵头的森林抚育补助工作会议，落实职能部门责任，根据市林业局编制的《森林经营方案》并结合当年山场实际，资源、生产、监督、计划等相关部门落实单位和地块，安排抚育计划。

2、作业设计阶段。（2019年10月至2020年2月）

任务下达后，各抚育单位组织设计人员，按照《省森林抚育细则》规定，开展外业设计，编制实施方案，形成作业设计文本，建立成效监测样地。各项内业齐全后，以正式文件上报州林管局森林经营部，等待设计批复。

3、岗前培训阶段。（2020年4月）

2020年4月初，生产科牵头，主管局长、资源、监督、财务、安全科等职能部门和抚育单位管理人员参加，召开施工前抚育作业技术管理培训会议，主要内容制定和下达森林抚育作业质量管理、作业承包方式等规定。

4、组织施工阶段。（2020年4月至2020年7月）

外业设计完成后至2020年7月15日，根据工序要求并结合各抚育方式特点，按照批复的作业设计进行施工，对施工全过程进行安全和质量管理。

修枝方式利用冬季天气寒冷利于修枝作业特点，尽量安排在2019年11月-2020年3月期间施工；补植根据土壤化冻程度，土壤墒情状况安排在2020年4月中旬后施工；为了保证割灌除草质量和效果，割灌除草施工安排2020年6月份后开展作业；森林抚育施业区内的简易道路维修，各抚育单位，本着安全通行原则，适时合理安排时间施工。施工管理期间，每道工序拍照存档留痕。

5、自检验收阶段。（2020年7月）

2020年7月15日至7月30日，实行局、场两级验收制度。首先由作业单位组织技术人员对作业小班全面进行自检，发现问题及时整改，同时形成自检报告上报自检结果。由监督、资源、生产、安全、计划、财务等部门组成局检查验收小组按不低于30%的比例进行抽检，形成检查验收报告、监测报告上报州林管局及省林草局。

6、结算、迎检总结阶段。自检结束后，财务按照专项资金管理规定，开展结算工作。在抚育的全过程接受州管局相关部门的监督检查；2020年8月1日起准备迎接省营造林质量检查队的检查验收。

四、森林抚育补助资金使用管理

（一）中央财政森林抚育补助标准平均每亩100元。补助资金用于抚育有关费用支出包括：修枝、割灌、作业道路修建等生产作业的劳务用工和机械燃油等直接费用；作业设计、检查验收、档案管理、成效监测等间接费用。严格控制间接费用支出，补贴资金中列支的间接费用严格控制在补贴资金总额的5%以内。抚育资金总量610200元，其中设计费、档案管理、成效监测等间接费用列支244080元(局设计队费用30元/公顷，场设计小队费用30元/公顷)，抚育山场施工费、简易道路维修费、补植苗木费等直接费用按照各单位抚育面积1440元/公顷落实,共计5857920元，抚育单位的抚育任务结束后，经自检、局检、州检及省级林业主管部门组织核查验收后，依据抚育施工合同的规定，补贴资金一次性拨付。

（二）落实省生态扶贫工作要点》及《市林业局生态扶贫工作要点》等文件相关要求。各施工单位拿出本单位面积总量的1%左右分配给贫困户承包施工，要带动部分建档立卡贫困户，助力脱贫增收。

（三）局财务审计科负责对补贴资金的监督检查。严禁截留、挤占、挪用补贴资金，根据《财政违法行为处罚处分条列》（国务院令第427号）及相关法律法规，对违法截留、挤占、挪用补贴资金的人员，追究相关责任人的法律责任。

五、保障措施

（一）组织领导

1、成立领导机构。为加强森林抚育补助工作的领导，确保按时完成任务，取得实效，成立森林抚育补助工作领导小组，负责领导、组织、协调森林抚育补助任务的实施，解决工作中出现的问题。领导小组下设办公室，具体负责森林抚育补助任务管理工作。小组成员名单如下：

2、明确部门职责，形成工作合力。加强内部协调，明确职责分工。生产科、资源科负责落实抚育指标，调查设计审核，上报设计资料，生产的前期准备、组织各道工序的顺利实施和档案管理，检查验收、成效检测；监督办负责抚育作业质量及相关的跟踪指导；财务审计科负责资金管理和监督。安全科负责在生产作业过程中整体安全工作。各部门要分工合作，各负其责，紧密配合，强化责任落实，共同做好森林抚育补助工作。

（二）抚育作业设计管理

局生产科具体负责森林抚育工作的作业设计管理。中幼龄林抚育调查设计要做到区划合理、界限标志明显清晰、精度准确，设计成果内容详尽、图标完整、数字准确、资料规范。调查设计要严格按照国家、行业标准进行，实行谁设计、谁负责制度，依法对设计进行管理。要加大对抚育设计工作的重视和配合，保证设计的科学性、先进性、权威性和适用性。中幼龄林抚育调查设计应根据地形、地势、立地条件、林相、树种、林龄、经营目的和要求，本着分类经营、便于作业和管理的原则，合理区划小班，并确定相应的抚育措施。一经批准，不得随意变更。

（三）施工管理

局级年度实施方案形成后上报局党组会审核，经州林管局森林经营部审批后统一下发。各抚育单位根据专项资金管理规定、抚育规程要求，严格制定本单位的森林抚育实施方案，方案制定后经场领导班子会、场委会、项目落实会等会议研讨通过后，将抚育方式、作业时间、作业地点，施工队伍（人员）、参与项目建设贫困职工名单、带动建档立卡贫困户名单等内容面向全场公示无异议后，上报林业局，审批后方可组织实施作业。

1、生产、监督部门要严把抚育作业关，严格执行合同制管理，严格按照审批后的作业设计组织实施作业。在施工过程中，实行专业技术人员跟班作业，依事定责，事前指导，事中检查，事后验收，对作业质量不合格的小班地块，必须返工。

2、严格执行“三级”验收制度，林场对施工完成小班，实施百分之百验收，验收后形成书面材料上报局业务科室。局级验收由生产科牵头组织资源、监督、计划、财务、安全等业务科室，根据《省森林抚育验收办法》开展质检验收工作，验收后形成书面材料转入财务部门方可拨付资金结算。

3、强化抚育项目招投标管理。中幼龄林抚育项目采取优先安排林场职工从事森林抚育作业工作，不得外包、转包。做到公平、公正、公开。

（四）抚育检查验收与成效监测

1、严格制定好中幼龄林抚育检查验收制度，在工程完成之后，组织相关部门和具有资质的专业技术人员进行检查验收工作。

2、建立资源数据库，健全工程档案，保持资料完整。

3、明确中幼龄林抚育成效监测的目标、监测类别，制定相关办法或措施，安排相关人员实施监测，设置监测样地。

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关键词：林业企业；财务管理；问题；途径

随着经济的飞速发展，市场竞争日趋激烈，林业企业在经济发展中面临着越来越多的复杂性因素，这些因素在很大程度上对林业企业的发展构成了挑战与威胁。九龙县的林业企业在很多方面还存在问题与不足，由于林业资源的日趋减少，加强林业企业的管理，深化林业企业的财务收支状况对于企业提高生产效率，提高经济利益有着重要的意义。

1.目前九龙县林业企业财务管理中存在的问题：

1.1财务管理理念落后，影响企业效益

知识经济的发展日新月异，尤其是我国市场经济机制的不断完善与发展，传统的管理理念在很大程度上都有是应该改进的。林业企业由于受到了前所未有的挑战与机遇，财务管理的理念必须适应新的发展要求才能更好的为林业企业服务。在当前，九龙县的林业企业财务管理重视资金的筹集，而忽视了资金的科学利用与结构安排，使资金的作用不能得到充分的发挥。重物质管理，轻精神价值的管理是很多林业企业财务管理的一大缺陷。这也导致了企业管理的失衡，不能充分体现人性化管理的理念，员工的工作积极性得不到最大限度的提高，影响企业的生产效率，最终影响企业的经济利益。

1.2林业资金来源单一，限制企业发展

1998年9月，国家在四川省实施天然林资源保护工程，九龙县林业企业成为工程实施单位。林业企业全面停止天然林采伐，由生产经营型森工小采企业转变为从事森林管护和公益林项目建设的企业。林业企业的资金来源主要是靠天然林资源保护工程项目，其他方面的资金来源很少，随着林业资金的日益减少，这种单一渠道的资金来源对于林业企业的发展是极为不利的。由于资金的匮乏，加剧了企业未来发展的风险。由于天然林资源保护工程项目的单一性，企业的发展靠的只是天然林资源保护工程项目资金，这就大大减少了林业企业的发展途径，在可持续发展的背景下，这种发展模式必然会导致企业的落伍。由于资金来源狭窄，就更大大限制了林业企业的发展。

1.3资金管理混乱，违规现象严重

林业企业的工程建设资金利用周期一般都较长，资金金额较大，这就给资金的安全构成了较大的威胁。天然林资源保护工程项目实施前期，由于没有建立健全完善的工程资金使用管理办法和财务管理制度，九龙县林业企业出现大量资金的违规现象。资金不能得到很好的利用就使企业未来的发展受到影响，由于违规现象的层出不穷，企业内就很难形成良好的企业文化氛围，这对于建立企业文化环境有重要的消极影响。

2.加强林业企业财务管理的措施与途径

2.1完善企业内部的各项财务管理制度

各项制度与规定的建立与完善是企业各项工作顺利进行的前提，只有完善的制度作保证，各项工作才有规可依，避免了企业的混乱局面。完善资金的审批制度是从源头上对财务进行管理，严格按照制度与规定进行资金的审批与发放，要对资金实施全程管理，避免资金的不正当使用，确保资金的使用安全。要建立完善的财务预算机制，良好的预算是对企业发展规划的重要指导。预算体系的建立对于财务实务的管理具有重要的前期意义，预算是建立在对企业的科学评价与分析基础之上的，对于财务的规划意义重大。

2.2引入招标竞争机制，保护森林资源

随着市场经济的不断发展，企业的竞争也日趋激烈。由于林业企业依靠的是得天独厚的林业资源，因此，竞争的对象也就相对来讲较少的局限在行业内部。这种现状就造成了林业企业无节制的砍伐林业资源，使资源迅速的减少，这种粗放式的经营模式在市场经济飞速发展的当今是必定会被淘汰的。这就要适当将引入市场竞争机制，使林业企业在关注量地同时关注企业的产出效率，走集约型的发展道路。这样对于森林资源的保护，对于企业实现可持续发展都有重要的意义。

2.3不断发展财务管理手段

财务管理手段的完善就要建立完善的会计制度，企业会计建议实行责任实名制，将具体责任落实到具体的部门或个人，这样有利于责任的落实，当出现问题是也有利于责任的追究。要建立财务监督机制，用切实的监督手段保证各项制度的顺利开展，对于财务工作突出的，要给予一定的激励机制，使其增强前进的动力，树立良好的模范榜样作用。对于财务工作出现漏洞的部门或个人要追究其责任，并给予惩罚措施，使其明确今后的努力方向，从而在整体上促进企业建立正确的价值取向，有利于企业软环境的建设与发展。要充分利用网络进行财务管理的相关操作，加大财务人员的计算机网络使用技能的学习力度，发挥网络快捷、便利的优势，使网络充分的为财务管理服务。

2.4建立一支高素质的财会队伍

随着经济活动的日趋复杂，林业企业在发展中对财务人员的素质提出了更高的要求。财务人员必须适应时展的脚步，在工作中不断提升自身的业务能力，保证自己能够胜任财务的相关工作。企业要高度重视财务人员的管理，加大对财务人员的培训力度，定期举办财务知识讲座，让员工掌握更多的理论知识，以指导在工作中的实践。要加强财务人员的道德素质的培养，提高财务人员的思想水平，确保财务人员的工作态度端正，不干与企业规定想违背的行为。要重视高端人才的引进与培训，在进行人才引进时，一定要按照择优录取的原则进行选拔，是录取的财务人员能够更好的为企业的发展服务。

3.小结

随着市场经济的不断发展与推进，企业的经济面临着越来越多的机遇与挑战。四川九龙县的林业企业作为我国林业企业的一个重要组成部分，在财务管理发展中同样遇到了财务管理理念、项目资金来源、资金管理等方面的问题与困难，这严重阻碍了林业企业的发展，探索财务管理的发展措施对于企业的发展与我国森林资源的保护都有着深远的意义。（四川省九龙县林业局；四川；九龙；626200）

参考文献：

［1］ 霍山县,陈以贵.规范林业项目资金的财务管理和会计核算［J］．安徽林业，2007,(1)：20．

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关键词：退耕还林《退耕还林条例》

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。

林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。

随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。

退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了

农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。

（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。

（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。

退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。

另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。

法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规

（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、国家级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。

重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。

（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。

地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对

农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。

（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。

目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。

（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。

退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整