乡村基层治理范文

导语：如何才能写好一篇乡村基层治理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

20世纪90年代，协商民主理论成为西方学术界关注的新领域。协商民主强调参与讨论和协商主体的平等性，以及不同利益主体对共识的追求，这使得很多西方学者将协商民主视为选举民主的补充，更有甚者认为协商民主最终会替代选举民主。正如达尔所言，“协商民主的目的是达成共识，各种利益在博弈中取得最大公约数，是一个利益相互妥协的过程”[1]1。这种古典式的公民参与和协商在公共领域中得到充分体现，有效克服了选举民主的不足。事实上，早在古希腊的雅典就已出现了协商民主制度。应该说，协商民主作为民主的一种范式得到了复兴。

虽然协商民主理论兴起于西方，但是协商民主在中国早已得到了广泛的实践。党的十报告中明确提出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。党的十八届三中全会将“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为我国政治体制改革的重要内容提出来[2]22。农村是探索协商民主发展的基础，如何充分保障农民的参与权，如何调动农民有序地参与协商民主，如何实现乡村治理中协商民主制度化，是我们首先必须考虑的问题。

一、乡村协商民主的含义

简单地说，乡村协商民主就是在广大的农村地区，利益攸关方的村民通过平等的对话、讨论等方式，围绕乡村社会中的公共问题达成共识，从而赋予决策以合法性的过程。在协商民主框架下，村民之间、村民与政府之间、村与村之间的协商地位是平等的。

乡村协商民主最早的实践形式是浙江温岭的民主恳谈，随后在我国中西部地区，协商民主得到了广泛的发展。在河北地区，乡村协商民主呈现了多样化的发展趋势，主要包括咨询会、议事会、谈心会等多种协商形式。正如马克思对民主给予的高度评价：“民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜。在这里，国家制度不仅自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。”[3]39-40作为民主形式的协商民主同样是人民的作品，乡村协商民主是村民在实现自身权利过程中不断探索出来的。

二、河北乡村治理中的协商民主

（一）乡村治理中协商民主的探索

由于中国地区之间发展不平衡，特别是经济发展的不平衡会在一定程度上制约政治发展。例如，江浙地区经济发展迅速，人民生活水平相对较高，公民组织发展迅速，这些因素使得公民政治参与得以有效进行。不可否认的是，在一些贫困地区，村民的参与意识和参与能力也较高，但是从整个民主运行环节来看，经济因素对民主参与起到了更为基础性的作用。

在河北，协商民主形式是随着河北社会经济发展而不断丰富起来的。与江浙地区相比，河北经济发展处于中速发展状态。从产业结构角度看，河北农村经济结构依然以农业为主，农村大量的青壮年流入城市，或者外出到北上广等大城市打工，农村空心化比较严重。这些现状导致河北乡村协商民主的发展依然处于一种探索的状态，但是在党的十之后，河北乡村协商民主获得了快速的发展，探索出了许多形式。比较典型的乡村协商民主治理形式主要有以下两种。

1.月协商制度

月协商制度是河北基层协商民主的一种形式，主要通过月协商座谈会形式开展，每个月举行一次。大名县和宁晋县在探索月协商制度上取得了有益成果。大名县和宁晋县政协为了进一步发挥政协在协商民主中的作用，搭建了政协委员常态化履职平台，建立了月协商制度。特别是大名县政协正式出台了《关于建立月协商座谈会制度的意见》，这是大名县政协拓展人民政协协商民主形式、增加协商深度、提高协商成效的有益探索。

一般来说，月协商制度主要是每月上旬，以专题协商座谈会的形式，围绕经济社会发展中的重大问题和群众关心的热点问题开展协商，每次就一个专题达成共识，最终形成科学决策。月协商制度在河北各县得到了很好的发展，并且月协商制度已经扩展到乡村一级。月协商制度类似于农村一事一议制度，同样是围绕农村治理过程中出现的问题展开的，“作为农村基层社会的一种民主实践形式，一事一议制度也是一种农村基层民主决策和民主治理的形式，它主要采用协商、讨论、对话的方式来决定农村公益事业建设项目，‘注重的是讨论而不是投票’。”[4]二者的区别主要表现在两个层面：一是协商的议题，月协商制度的议题主要是农村中重要经济与社会问题，是农民当前关注的主要问题;二是协商的主体，月协商制度是基层政协探索出来的协商形式，在向农村开展过程中县级政协及政协委员发挥着带头作用。

2.搭建三个平台

隆化县政协为了更好地实现协商民主功能，充分搭建献诤言、出良策的三个平台，为全县改革发展稳定献计出力。具体来说，搭建了协商议政平台、建言献策平台、履职尽责平台，这三个平台有效地将协商民主从县级扩展到村级。

搭建协商议政平台，主要是从县级政府层面对全县经济社会问题开展协商，进一步完善、深化专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商和基层民主协商，进一步完善各项协商工作机制;深入开展以专委会议、常委会议、主席会议为平台的协商议政活动。搭建建言献策平台，主要是围绕教育、医疗、养老、环保等问题，以专题形式开展调研，政协委员充分发挥自身优势，深入乡村与群众建立联系，通过撰写调研报告、提案和社情民意信息等形式，促进当地经济社会发展。搭建履职尽责平台，主要是完善政协联络工作制度，表现为横向和纵向两个维度进行协调沟通。从横向上看，加强政协常委成员与政协委员之间、专委会与政协各个界别委员之间、政协委员与政协委员相互之间的联系;从纵向上看，加强政协委员与人民群众之间的联系。通过三个平台的搭建与建设，有效地搭建了乡村与政府、乡村与乡村之间的沟通平台，充分发挥了隆化县政协的协商民主功能。

（二）乡村协商民主存在的问题

河北省在乡村治理过程中对协商民主进行了有益的探索，但是从前文分析的两种典型协商民主形式看，我们认为，月协商制度和搭建三个平台主要体现了一种自上而下的推动，这在一定程度上反映着村民主动参与或参与协商过程中主动性与积极性不足。主要表现在以下两方面。

1.公共问题意识不足

协商民主是利益攸关方的村民通过平等的对话、讨论等方式，围绕乡村社会中的公共问题达成共识，从而赋予决策以合法性的过程。公共问题是协商的关键因素，它背后体现着村民的公共意识问题。如果村民仅仅围绕一些家长里短式的问题提出自身的利益诉求，那么这些诉求并没有进入公共问题范围。例如生活垃圾问题，这是农村社会一个重要的公共问题，即针对村民的生活垃圾乱扔、乱倒现象，村民与干部、村民与村委会就如何治理该问题进行协商。但是，如果村民仅仅因为自身利益，就如何治理自己门前垃圾问题进行协商，那么这有悖于协商民主精神。在一些乡村，村民自身利益问题时常超过乡村公共利益问题，使得一些问题在公共协商的框架内无法展开，这种公共问题意识的不足最终会损害村民自身的利益。

2.组织化程度不高

在河北乡村协商治理过程中，组织化程度不高主要体现在缺乏必要的组织将相关利益整合起来。在一些农村，村民的利益诉求始终处于一种碎片化形式进行表达，而这种碎片化的诉求会同时发生在不同的农村，那么这种碎片化的利益诉求如何整合到公共问题中？有的学者提出，可以通过村委会之间必要的协商进行整合;也有的学者认为，需要建立专门组织对某一公共问题展开协商。针对第一种解决方式，我们知道在村民自治过程中，少数村委会成员有时会追求自身利益，特别是政治精英掌控着很多资源，很难与村民进行有效的协商，这是影响协商民主开展的重要因素。因此，通过建立一些专门组织将村民利益整合起来，同时该组织又能与政协委员建立联系沟通机制，这有助于发展乡村协商民主。

三、完善乡村协商民主治理的路径分析

乡村协商民主是我国基层民主的重要组成部分，同时也是实现乡村治理的有效途径。针对河北乡村治理中的协商民主问题，为了进一步促进协商民主的发展，提高乡村治理体系和治理能力现代化水平，需要通过以下路径解决。

（一）发展乡村组织

改革开放以来，我国村民出现分化，形成了不同的利益群体，例如私营企业主、互联网商户等，这种结构性分化造成村民针对公共问题会产生不同的利益诉求。在这三十多年的改革开放过程中，河北乡村结构也发生巨大的变化，主要体现在乡镇企业异军突起、农村务工人员增加、农村大学生流入城市。一方面，农村经济得到了快速发展，人民生活水平不断提高;另一方面，河北农村老龄化、空心化不断加剧。如何在农村开展有效的协商？如何在协商过程中保护老年人、妇女和儿童的利益？这是协商民主在河北乡村发展面临的重要课题。

乡村组织是发展协商民主的重要载体。从协商民主过程来看，乡村组织能够有效地将相同利益群体组织起来，从而更好地代表和表达群体的利益。针对某一公共问题，乡村组织召集利益相关群体开展协商，在组织内部首先达成共识;同时，乡村组织与乡镇党委、政府进行协商，表达该组织的利益诉求，通过有效沟通协商，最终达成共识。当然，在现实协商过程中，由于农村问题的多样性和复杂性，乡村组织协商平台需要进行反复的沟通与协商才能达成共识，这可能会提高协商成本，但是从长远角度来看，乡村组织能更好地发挥自身的协调优势。

（二）培育协商文化

任何一种制度的产生与发展都以相应的文化为支撑。脱离文化支撑的制度是没有灵魂的，是不能长久发展的。“每一历史时代主要的经济生产方式和交换方式以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础，并且只有从这一基础出发，这一历史才能得到说明。”[5]14协商民主制度的完善与发展需要培育协商文化，一方面，协商民主是基于协商文化产生的，另一方面，培育协商文化有利于更好地发展协商民主。

篇2

关键词：简约治理；半正式治理；社会后果；纠纷调解；拆迁公司

中图分类号：C916.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集权的简约治理由来已久，成为传统中国社会治理的有效形式。自秦始皇一统天下以来，中央集权成为中国社会的常态治理，这种治理形态汇集韦伯所言的世袭君主制和科层官僚制于一体，其治国理念即法家主张的高度认同国家的权威，但是，它却无法解决官僚体系复杂化和自我延伸带来的国家与地方的隔阂问题，这是法家在治理过程中遭遇的困境。因此，在社会治理上，儒家成为解决这一困境的有效武器，儒家主张社会在差别规范“礼”的指引下，通过非正式的社会机制进行自我治理，官方主要负责在社会自我治理失败时的非常态性介入。儒家践行的就是一种集权的简约治理模式，即半正式治理。因此，传统而言，这种治理模式高度认同中央的集权特性，认为中央的权威是绝对和不可分割的。同时，这种治理模式又是利用半正式官员的简约形式，治理效果良好。

简约治理一般不依赖正式的法律制度，而主要依靠道德、风俗、习惯以及在实践中总结出来的经验，这种简约治理可以达到节制国家官僚体系和节约社会治理成本的双重目的。这意味着简约治理不可能是一种社会对抗国家意义上的治理机制，而是一种国家与社会实现良好互动和合作的治理机制。一直以来，简约

治理仍然是中国治理的一个重要特色。只不过中央集权被赋予了民主的理想，这个治理模式被总结为民主集中制[1]。

但是以上所述却与作者在村庄实践中得出的判断迥异。2013年清明前后，笔者跟随“三农”研究团队，对位于宜昌市的一个城郊村进行了20天的驻村调研，发现村干部利用各种非正式人员和非正式组织进行村庄半正式治理的现象十分突出。纠纷调解和拆迁公司参与征地拆迁是其简约治理的主要治理实践，然而，从后果来看，半正式治理带来的却是村庄治理乏力、混乱和灰色化。经验证明，简约治理越来越不可维系，田野调查表明，它们需要对近年来持续不断的基层治理困境负主要责任。

这是一个非常有意思的话题，围绕这一学术敏感性话题，我们对这一现象进行更深层次的理解和分析，从半正式治理的角度出发，以求探索出城郊村庄治理困境的原因所在。

一、相关文献综述

准确认识基层政权的性质和乡村治理的逻辑是理解中国基层治理变化的关键。在总结中国特色的乡村治理经验时，半正式的治理实践一直受到众多学者的关注。半正式的治理实践既是传统中国社会集权的简约治理的主要表现形态，又是近代以来国家政权建设的主要领域。其相关研究可以追溯到经典理论社会学家，而后，中国学者对其进行了正反两方面的经验论证。

韦伯对两种不同的治理类型进行了的划分，他认为世袭君主制强调“家长式”的权威主义，科层官僚制则强调“经验式”的实用主义，它们原本是两个独立的治理模式。然而，当运用到对的分析时，韦伯发现的治理不属于这两个治理类型中的任何一个，而是二者的结合，因而他用“君主世袭的官僚系统”（patrimonial bureaucracy）来定义的治理模式[2]。但是韦伯的研究限定了简约治理的产生，他能够考虑到士绅和宗族在乡村治理中扮演的角色，但是他最终的研究都局限于政府的正式机构的治理功能层面。因此，他对中国国家治理形态的概括并不到位。

在韦伯之后，Michael Mann在政府正规权力中区别了“专制权力”（despotic power）和“基层渗透权力”（infrastructural power）[3]。和韦伯的分析一样，Mann 的分析也不能阐明政府正式机构之外的治理。他的双向区分的权力结构仍然只是一种与民间权力对立的正式机构的权力，并不能说明笔者所要讨论的半正式治理。但是这些理论资源却很好地为中国学者提供了重要的参考。

关于乡村基层政权的性质与乡村治理的逻辑的研究，较多学者以非正式或半正式的治理实践作为分析对象。围绕半正式治理，目前有两种不同的理论预设与经验证明。一种观点认为，半正式的治理实践承载了诸多历史和地方的智慧，这是具有中国特色的一种治理模式，成为现代国家治理转型的有益因素。如，黄宗智通过对传统中国明清时期的司法实践、税务管理及行政实践等领域的研究表明，政府与社会的关键汇点的实际运作，寓于半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法，这一方法的部分内涵在近代国家政权建设的过程中仍广泛存在[4]。他不仅很好地揭示出晚清以后中央高度集权与简约治理官僚制、高专制权力和低基层渗透权力，以及法家和儒家相结合的特点，同时还提炼出了行政实践的特征即“简约治理”。李怀印认为非正式制度安排即是在国家权威和村民共同体的需求下产生的内生性制度安排，从治理的效果来看，这是一个官民两便的“实体治理”[5]。谈萧从中西比较的角度出发，得出了中国治理模式的特点，即中国治理以善政为导向，其要素包括人事关系的模糊治理、中央集权的简约治理和意识形态的教化治理。中国的治理模式首先是中央集权的，……同时，中国的治理模式是简约的，这种简约治理一方面可以使国家节制官僚体系，另一方面可以使社会节约治理成本。所以，从治理结构上看，中国特色的治理可以总结为中央集权的简约治理[6]。贺东航认为，黄宗智的“简约治理”理论在对解释林改公共政策落地具有重要的说服力[7]；另一种观点认为，半正式的治理实践是“现代”国家政权建设需要改造的领域，因为其直接导致国家治理陷入困境。杜赞奇通过对华北农村的研究，提出的乡村治理机制的“经纪机制”以及国家政权在基层的建设问题，他将其视野放在了国家与社会遭遇的乡村二级，关注的是乡村治理中扮演重要作用的“权力的文化网络”。他的研究试图表明，国家政权建设并没有有效地改造传统中国的基层治理体制，却破坏了权力的文化网络，并最终使得国家政权建设为国家经纪体制内卷化[8]。陈柏峰通过改革开放以来乡村混混的生存状态的变迁的研究，成功地论证了传统乡土社会的秩序是如何一步步瓦解，转而变成为灰色化的社会[9]。

“简约治理”是黄宗智研究中国乡村治理逻辑的一种尝试性解读，他从另类角度解读出中国基层治理的特点，那就是正式治理之外还存在一种半正式治理的结构形态，这种行政实践诞生于一个高度集权却又试图尽可能保持简约的中央政府，在伴随人口增长而扩张统治的需要下，所做出的一种适应。这种简约治理实现了“低投入、低负担，且高效率”的治理绩效，他进而认为这可能成为国家治理的有效形式和一种制度遗产。由此可知，黄宗智遵循的是一种乐观主义的治理路径。也有学者指出非正式体制的优势，与体制性主体相比较，他们的政治性、组织性治理资源较弱，他们主要依靠经济资源、文化资源和社会资源获得权威，较多地获得了村庄内部村民的支持和认可而得以参与治理[10]。

然而，20世纪90年代以来，乡村治理的基础发生了改变，从乡村社会的简约治理的实践后果来看，这种简约治理并不十分有效，甚至直接引发基层治理的乏力和瘫痪。这就充分应征了半正式与正式的行政实践并不必然互补且有效融合。

基于村庄调查的经验，笔者在实践中发现了这一半正式治理引发的严重后果，并试图通过对纠纷调解及拆迁公司参与征地拆迁的治理实践的分析来佐证这种判断。最终，我们得出了半正式治理在村庄基础发生改变后陷入困境，这种困境在没有国家及时介入的情况下，直接导致乡村秩序混乱和乡村治理内卷化等问题。

二、半正式治理及社会后果：基于江汉平原的经验

半正式治理在改革开放后的乡村社会的实践后果是极其严重的，这种社会后果主要表现为乡村社会的复杂化、灰色化和内卷化等问题，这是基于村庄调研得出的基本判断。因此，笔者拟通过对村庄纠纷调解及拆迁公司参与征地拆迁的深度分析，来进一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社会后果。

（一）半正式治理的村庄场景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社会科学研究的匿名原则，经过了字名化处理，并不是真名。位于宜昌市，是一个典型的城郊村，距城区3.7公里，辖区面积14.5平方公里，1 235户，3 514人，3 100亩耕地，10个村民小组。宜万铁路和翻坝公路穿村而过，地理位置优越，引进的项目较多，如磁电子、月亮湾、金苗科技等项目。作为城郊村，大洋村拥有其他城郊村类似的所谓资源密集型村庄的共同特点，大型项目不断的下乡进村，村庄的利益不断密集，尤其是近十几年来的征地拆迁更是直接导致大量纠纷和矛盾产生。围绕征地拆迁，村干部花费大量精力来治理纠纷，当治理无效时就引入“第三方”，即拆迁公司。

（二）半正式治理的“复杂化”：关于纠纷调解的分析

1.纠纷的产生及治理。随着中国城市化进程的不断加快，许多城郊村不断被纳入到城市规划中来，征地拆迁成为村庄常态。围绕征地拆迁，各种矛盾和纠纷不断产生和激发。这种态势以2004年国家宜万铁路在村庄中征地为开端，目前为止，村庄共经历了2008年的翻坝高速和2010年的磁电子两次大型征地活动。村庄被征地潮流所席卷，由此引发的矛盾和纠纷也在不断飙升。下面是2004～2008年涉及到的土地纠纷（含承包地、宅基地和林地及田界等）数量的统计。

村庄纠纷随着征地拆迁不断涌现，传统内生规制力量的缺失使得村干部、小组长、村民代表及党员等扮演“调解员”的角色。国家利用非正式人员嵌入熟人社会的特性来开展基层治理，这样，乡村社会的半正式治理就基本成型。

2.村庄纠纷调解机制及矛盾“不出组不出村”。城郊村的一个典型的特点是利益不断密集，在这个过程中，国家关于基层治理秉持的理念是“将矛盾和纠纷化解在村庄内部，做到‘小事不出组不出村’”，意即构建出以村庄为基础的调解机制而不是以国家法院为主导的判决方式。地方政府对乡村治理的态度如同黄宗智所说的“县令基本像在民事案件里一样作为，他的优先选择是让社会机制解决纠纷”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的调解，村庄只能依赖于村委会，村委会则依靠村组干部、党员、村民代表及信息员等非正式力量。村庄中的调解程序一般是由小组上升到村一级。然而小组长能调解小矛盾和小纠纷，村民代表和党员作用也日渐式微，这样矛盾“不出组”的愿景就无法达成。而村对组的要求是矛盾“不出组”，因此，许多矛盾会被强制压在组内，小组内部就就形成一种矛盾越积越多的怪圈。仅当组内的矛盾危及到村庄治理时，村干部才亲自出面解决。村干部参与调解，仍然需要借助非正式力量。纠纷尽量遵循“不出村组”和“不出事”的逻辑。村干部在乡镇一级的行政压力和制度激励下，采用摆平理顺的策略，利用人情、面子和私人力量执法。但是村庄治权在税费改革之后也不断弱化，村级层面调解失效。矛盾需要上升到乡镇一级，乡镇一级主要通过司法所、派出所和办进行专门调解，但是这些部门在调解的过程中，同样也陷入困境，他们仍然会多次与村干部商谈，了解事情的原委，并与村组干部一起开展对纠纷的治理。司法局只有调解而无判决的权力，当他们的调解作用失效时，事件才会走诉讼的程序，最终由法院判决。法院是纠纷的最后一道解决线，通过法院的判决大多是很有效的。但法院一般不会轻而易举地接受这类案子，尤其是涉及到征地拆迁引发的纠纷。仅只有法院判决才能保障村庄治理的连续性和平稳运转时，法院才会受理。但是在基层社会，法院的判决与基层的实践是错位的，即法院的执行力得不到有效贯彻。真正能上升到乡镇一级的案例是不多的，通过法院判决的案例更是少之又少。因此，为了节约治理成本，乡镇一级会尽量将案件压在村里，村在无正式治理支援的情况下，只能寻求各种摆平理顺和“正式权力非正式利用”的治理策略和技术。

总之，在纠纷调解过程中，“矛盾不出组不出村”的地方性规则成为乡镇一级“不作为”的幌子，乡镇一级挤压村一级，而村一级就挤压组一级。乡村基础发生了变化，半正式治理失效，继而引发出一系列问题。

3.纠纷调解的社会后果：治理的高成本和村庄的无序化。非正式力量和村干部践行的群众路线对于纠纷的调解作用几乎是微乎其微的，这是由于乡村社会基础发生变化，而直接导致半正式治理的失效。乡镇一级将纠纷压在村里，村干部“花钱买平安”的“权宜性治理”方式成为治理常态。利用人情、面子、私人力量等治理资源，他们通过“磨”和“缠”的方式，通过多次做工作的形式来实施治理。同时，他们也热衷于运用各类非正式的权力技术与策略“擂”、“媒”、“示蛮”和“怀柔”关于“擂”、“媒”、“示蛮”和“怀柔”等治理技术和手段，吴毅在其编著的《小镇喧嚣――一个乡镇政治运作的演绎与阐释》一书中对其有深刻的描绘。 以及“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等“摆平术”“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等是应星在《大河移民上访的故事》一书中提出来的几种“摆平术”。 ，其中的一些运作技术具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点。国家为了节约治理成本，尽量将纠纷压在村庄层面。村庄对案件处理则常常陷入循环调解的境地，当村庄对纠纷的调解无效，而乡镇一级又消极行政时，纠纷就只能在村庄内部打转，简约的半正式治理在基层社会的实践中就表征为一种复杂治理，这种治理需要动用大量乡土社会的资源和规范，从而导致村庄治理呈现出高成本、复杂化和无序态势。

从表面上看，依靠半正式的行政实践似乎是节约了国家治理的大量成本即国家利用最小的成本，达到最好的绩效。但是，从乡村社会内部来看，一旦简约治理需要动员大量的资源，则这种治理方式实际上是复杂的。国家基础性权力不断渗入乡村社会，国家治理成本就转嫁给村庄，村庄承担着一种较高的隐形治理成本。即便纠纷和矛盾在乡村社会中得以解决，但这种矛盾也是经过了数次甚至是数百次的回合，由此产生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理资源的同时，只能被迫选择各种摆平理顺的手段，而这种治理实践极易导致村庄结构混乱和治理的内卷化问题。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆迁公司参与征地拆迁的分析

1.拆迁权的下放及村庄遭遇钉子户。拆迁权位于乡镇一级，乡镇可以预留工作经费，有巨大的利益空间。但是，随着征地拆迁工作进展的难度加大及和谐拆迁口号的提出，再加上乡镇干部对村庄的“去熟悉性”而引发的对钉子户的瞄不准现象，这导致乡镇直接将拆迁权下放到村一级。责任权下放，乡镇政府考虑的是，村干部做工作更容易，可减少乡镇的治理成本，同时，也实现了风险的部分转移。

责任主体的下放并没有乡镇一级预想的那样好。村庄一级囿于自身的事务繁多和治权的弱化，拆迁工作老是做不下来，涌现出越来越多的钉子户。这样，在具备权力的同时，村级承担的义务也加大，村庄运转出现超负荷态势。村组干部自身在治理钉子户上是失效的，村里就只好引进拆迁公司。因为他们具有丰富的经验，且精通各类“摆平术”。因此，村民与村干部之间的博弈就演变为与拆迁公司之间的博弈。

2.拆迁公司的“软硬兼施”和符号暴力。拆迁公司被引入，实际上是政府在和谐拆迁压力下将村庄的治理行为转换为一种市场行为。拆迁公司的前身是劳务公司，经验丰富。村民说，“他们常常是谈到深更半夜，非得谈，不谈是不行的”，这种磨和缠的方式显然让村民不得不用大量的时间来应对，这显然已经演变为一种软暴力。同时，村干部看重的还有拆迁公司的硬暴力，村干部说，“没有策略是不行的，搞得实在没有办法了，就会请外面的人进来，混混能讲狠话，帮忙做工作，效果很好”。对于那些实在很难缠的人，讲狠话和威胁是很管用的。据村里的治保主任介绍，拆迁公司在市里有“”，他讲的“”其实就是指涉混混的圈子，这部分人很受拆迁公司或基层干部的欢迎。

村庄依赖拆迁公司展开对钉子户的治理，这只是村庄应对其治理能力衰弱的一种策略，是村庄实现其行政和治理目标的一种重要手段。原本属于基层治理范畴的征地拆迁在面临钉子户失效的情况下，激发出的一种集市场与行政于一体的半正式治理，而这种市场权力又将黑灰势力裹挟其中，他们甚至介入到基层治理政治权力的谈判范畴，成为一种隐蔽的治理。

3.半正式治理的社会后果：隐蔽治理与乡村社会的“灰色化”。引入拆迁公司，是村庄在治权和治责双重弱化的境况下采取的权宜之计，这种半正式治理的实践是建立在重复做工作甚至使用灰色符号的基础之上。后税费时代的混混不再是以裸的暴力展现在村民面前，而是隐蔽在制度和规范范畴中，呈现出一种隐退和监控的后台景象，操控着乡村的前台。这是一种隐蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆迁公司成为混混隐藏其中的有效庇护所。而这样的公司在基层社会遵循的是一种人治和私人治理的逻辑。从国家治理层面而言，借用这样的力量进行软硬兼施，达到了治理钉子户的目的。但是从乡村社会的秩序与基础方面来看，这种隐蔽治理打破了乡土逻辑和地方性规范，挑战着法律和政治原则，直接导致基层治理结构陷入灰色化境地。村庄利用拆迁公司的符号暴力开展对治理钉子户，取得了短暂的治理效果，但是，从长远来看，乡村的基础和建立其上的村庄治理将会彻底遭遇异化，进而村庄治权与治责就会更加弱化。同时，非正式权力溢出监督之外，这会对中国基层民主和基层法治建设起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、结论

黄宗智给我们描绘出一幅简约治理有效性的图景，但是这种半正式治理却有极强的情境性。20世纪90年代之后，囿于村庄基础发生了变化，半正式治理呈现出越来越不可行的发展态势。在对纠纷调解及引进拆迁公司参与治理的行动逻辑进行分析，我们可以得知，半正式治理在基层社会引发的系列社会后果：

一是，基层治理的内卷化。纠纷调解的手段目的化，注重策略和治理技术，造成村组干部权力的虚置和基层治理的乏力，简约治理失效和更趋复杂化。混混等地方非法势力嵌入到基层治理中来，成为一种典型的隐蔽治理力量。隐蔽治理是半正式治理无效的一种表现，而在国家不及时介入或回避的情况下，隐蔽治理不但瓦解半正式治理的基础（乡土性），而且还瓦解正式治理的基础（政治性和规则性）。因此，乡村治理结构灰色化和内卷化更为明显。

二是，基层民主的萎缩和法治根基的破坏。村组干部在“矛盾不出村组”的压力下，采用各种治理技术和治理策略，他们实践的是一条策略主义的逻辑而不是治理的逻辑，这样的策略性治理极易扭曲国家规则治理的本意。半正式治理的失效问题得不到正式力量的支持，直接导致乡村治理结构陷入灰色化境地。这样，国家基层民主表达机制受到损害，国家法治根基也遭到侵蚀。

因此，乡村社会的基础发生了改变，半正式治理的基础不存在。国家政策的“顶层设计”经过半正式治理环节后化为“村庄实践”，直接造成了乡村社会的复杂化和灰色化，进而导致国家基层政权合法性的丧失及乡村治理和治权的混乱和弱化。如果放任不管，不仅“混混治村”成为乡村社会的常态，更为严重的是当代中国基层民主法治建设的根基将永不存在。我们必须警惕这种现象，并推动国家基层民主法治社会的建设。因此，半正式治理在基层社会遭遇的异化现象提醒我们，乡村社会更需要国家正式权力的引导和干预。

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[9]陈柏峰.乡村混混与农村社会灰色化――两湖平原，1980～2008[D].华中科技大学博士学位论文，2008：17.

篇3

一、当前农村组织存在的问题

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。

发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。

篇4

安徽省紧临江浙沪等沿海发达省区，区位优势明显；作为传统农业大省，农业资源富集；作为农村改革的发源地，影响颇为深远。在30余年改革探索的实践中，乡村经济发展积累了丰富经验，潜在优势初现端倪，农业发展方式迅速转变，农民收入构成呈多元化发展态势，适应高科技发展的现代农业初具规模，从而为安徽顺利推进美好乡村建设奠定了坚实基础。但是，基于传统因素，安徽村舍空间布局、乡村人口结构及区域经济发展等方面都明显失衡。村庄的密度和规模由西北向东南总体上呈减量态势，而乡村环境和经济发展却呈增量态势：皖北和皖西北以平原为主，村庄密度高、规模大，但经济发展却相对滞后，降雨量少、气候干燥，农业发展的盲目性、无序性对乡村环境的破坏相当严重；皖中及沿江地区以丘陵为主，村庄密度较高、规模较大，经济发展水平较高，地势低平、河流布网，由于工业“三废”处理的随意性、趋利性，对土质、水体等的污染面积较大；皖南地区以山地为主，村庄密度偏低、规模较小，村民人均可支配收入高于全省平均水平，植被覆盖率较高，降雨量多、气候温润，工农业发展对乡村环境的破坏程度低，适宜人居。总体上看，安徽乡村发展分区差异明显、村庄村舍规划不成体系、基础设施配套尚待完善，这些都是乡村建设中不尽人意之处，离乡村“三美”的总体目标还有相当的差距。亦如20世纪30年代初中国乡村建设运动的推崇者梁漱溟先生所言，中国社会的基本特征是“以乡村为基础，并以乡村为主体的，故乡村状况的好坏，是解决中国一切问题的关键和从事其他建设的根本前提”。安徽美好乡村建设不是纯粹迎合时展的乡村重建运动，更不是“返景入深林”的复古造势运动，而是在保护乡村生态环境资源的前提下，充分利用山林水体、民俗文化等乡土优势资源，推进乡村产业和经济快速发展，提高村居生活的品位和档次；做到科学规划、合理布局，凸显乡村山水风貌和人文地域特色，完善中心村道路、电力、供排水、信息网络等基础设施，有效处理产业“三废”和农村生活垃圾，不断优化人居生态环境，营造一道“绿水蓝天、文化和谐”的乡村美丽风景线。

二、美好乡村建设需要政府提供保护环境的公共物品

公共物品是指在一般情况下，不能或难以有效通过市场机制由个人或企业提供而主要由政府提供以满足社会成员共同享用的物品或服务。从供给方面看，公共物品具有共享性即“非排他性”的特征；从消费方面看，公共物品具有“非竞争性”的特征。依据满足公共物品属性的程度，可以将其分为纯公共物品和准公共物品。环境作为公共物品，相较于其他公共物品而言，有其自身的特殊性。环境公共物品既是人类赖以生存发展的基本条件，亦是从事生产经济活动的重要基础。从供给渠道来看，环境公共物品可以分为两大类：或基于“上天恩赐”而形成的自然物，如江河湖泊、高山深谷、海洋空气、动植物群等，是每个人都可以享用的；或基于特定需要，必须由行为主体（譬如政府）来提供的公共环境设施（譬如防洪工程、污水处理器材等“硬件”设施），环境“软件”（譬如环境制度、环境信息、环境文化、环境政策，等等）。从消费角度而言，有些环境物品可以看作纯公共物品，具有共享性和非竞争性的特征，即一个人消费无法阻止其他人或集体的消费，譬如正常情况下人们对空气的利用；有些环境物品是准公共物品或拥挤物品，消费中不排除集体行为，但超过其承载量就会产生负效应，譬如过度放牧会造成草场资源破坏，过度抽取地下水会导致水源枯竭，等等。然而，在市场机制尚不完善的初期阶段，由于趋利避害的人性使然，环境资源的配置往往是低效率的。这种低效率主要表现为外部不经济性，“当生产或消费的所有副作用没有被包括在市场内时，外部经济效果就发生了”，这就是所谓的环境资源成本的外溢现象。环境资源成本的外溢扭曲了环境公共物品的真实价值，也使环境公共物品变成了一种稀缺资源。就我国而言，市场失灵诱使环境公共物品成为稀缺资源最早产生于经济发达省区或资源富集省区。而经济发达相对滞后的省区则是在模仿和承接发达省区产业转移的进程中，出现了环境资源稀缺等诸类问题。安徽省紧临东部沿海的发达省区，在中部崛起的战略架构中，始终面临着跨越发展的强大压力。为了赶超东部发达省区，切实提高民众的生活水平，环境资源的透支消费演化为一种时尚，经济快速增长很大程度上是以牺牲资源、环境为代价的。在此背景下，乡村环境资源保护也被极大地忽略了，片面追求产业的发展，对环境稀缺资源消费远远超过了其承载的最大阈值，乃至酿成了诸多环境问题。无可争辩的是，乡村环境治理作为推进美好乡村建设进程中的复杂工程，解决之尚需要政府提供保护环境的公共物品。

（一）政府需要为环境公共物品生产提供制度保障诸如环境公共物品这种“对每个人都有益的事情，只能通过集体行动来完成”，政府拥有庞大的行政资源，无疑是集体行动中最强力的组织单位，如果积极作为是能够满足社会民众对环境公共物品需求的。站在这个角度来说，政府无疑是环境公共物品的最佳提供者。安徽乡村环境治理的实践证明，当前政府最迫切需要做的就是为环境公共物品的生产提供制度保障。任何一种游戏，要能持续进行下去，离不开相应的游戏规则，生产环境公共物品犹如一场游戏，又何尝不需要规则呢？诚如奥尔森所言，在提供公共物品的集体行动中，正式约束或外在的制度往往是解决集体行动困难的重要保证。笼统地说，环境制度体系包括环境法律法规、政府行政命令、环境政策规章和环境质量标准等一系列带有强制性、约束力的制度规则，在维护环境公共物品正常生产方面发挥着相当重要的作用。美好乡村建设涉及道路硬化、村旁绿化、景观设计、垃圾处理等多项举措，均与乡村环境治理有着直接的联系，需要大量的环境公共物品。而这些环境公共物品牵涉面太大，社会自助、他人自觉又带有较大的盲目性、趋利性，于环境问题的解决显然有些无济于事。但是，带有强制力的法律法规、政策规章不仅可以引导环境公共物品生产，而且还可以为环境公共物品的生产提供制度性保障，从而使其提供变得更加快捷、高效。

（二）纯环境公共物品只能由政府来提供或生产纯环境公共物品具有完全的非排他性和非竞争性的特征，因其内容复杂性、生态系统性和利益普适性，是不能排除消费上搭便车行为的。况且，有些纯环境公共物品（譬如环境保护政策、环境信息等）是个人或社会很难提供的，而有些纯公共物品（譬如平衡生态系统、净化空气等）虽然可以由个人或社会生产提供，但却难以从生产中获取利润，甚至连收回成本都存在很大的困难，个人或社会也自然而然没了生产、提供环境公共物品的动力。因此，此类环境公共物品一般是由政府生产或提供的。安徽省在推进美好乡村建设进程中，纯环境公共物品的生产、提供，就政府层面而言，需要做到：其一，加大环境基础设施建设的资金投入。就全省范围言，除合肥、芜湖、马鞍山等城郊和东南部经济条件较好的乡村以外，绝大部分乡村没有实力雄厚的经济实体，也难以为乡村基层组织提供比较稳定的税收，因此乡村基层组织的经济自助能力是极为有限的。在这种情况下，乡村基层组织将大量资金用于纯环境公共物品的生产、提供是不现实的。其二，产、学、研相结合，加大对纯环境纯公共物品的科研投入。提供纯环境公共物品是利国利民的大好事，也有助于美好乡村建设的顺利推进。但是纯环境公共物品是关系到能否合理利用资源和科学保护环境等可持续发展的问题，涉及到生态学、环境学、心理学、社会学等多学科技术知识。因此，生产或提供适合美好乡村建设的纯环境公共物品，需要将产、学、研结合起来，充分发挥其优势，避免单向度作业。其三，制定适宜美好乡村建设的环境监测标准和环境政策。与城市相比，乡村环境承载量大、自我恢复能力强，将适合城市的环境监测标准、环境政策和环境治理模式原样套用于乡村环境的治理，无疑是不适合的。如果这样，只能导致乡村更大的资源破坏和环境污染。

（三）生产或提供准环境公共物品也离不开政府协作准环境公共物品具有有限的非竞争性和局部的排他性的特征，只有达到了某个临界点，才会出现拥挤的现象。也只有在此情况下，继续消费才会导致低效率。换句话来说，准环境公共物品如果利用得当就有利润空间，也自然能够激励个人或企业生产或提供。当然，这需要政府借助法律法规等制度体系给予适当的安排，才能调动社会力量生产或提供准环境公共物品的主动性、积极性。退一步说，政府部门作为利益阶层中“相对独立的一元，产生了独立的利益诉求。这就导致了政府及政府官员可能在理性经济人的支配下，进行权力设租、寻租现象，使公共产品的供给违背初始目标”，继而在提供准环境公共物品上出现“政府失灵”。因此，就准环境公共物品生产或提供而言，适当引入市场竞争机制，让社会力量积极参与其中也是十分必要的。而政府与社会力量协作即是其间最有效的运行方式：政府可以通过契约形式，对准环境公共物品（譬如美好乡村建设中的村庄规划、排灌河渠维护、村旁绿化和垃圾处理等）的数量和质量作出明确要求，同时将其生产权让渡给企业或非营利性组织，由其在规定时间内保质保量完成；政府也可以通过财税补贴的形式，对利润空间较小的项目给予适当减免或优惠。尚需要提及的是，合资共建也是值得探讨的协作方式。在此方面，浙江临安市美好乡村建设中合资共建项目的一些成功做法，其经验有借鉴价值。

三、美好乡村环境治理，“有所作为”是政府义不容辞的责任

当前，乡村环境不容乐观已经成为社会各界的一致共识。乡村环境治理的难度不亚于城市环境治理，此即是一场没有硝烟的战争。况且，基于乡村环境法规不完善、民间环保组织严重缺失、民众环保意识整体性不高以及乡村环境治理的强外部性特征等复杂因素“决定了政府在环境治理中的主导地位，农村环境的地域性特征进一步要求地方政府尤其是县及乡镇政府应该成为农村环境治理的重要作用”。美好乡村环境治理作为一项复杂的系统工程，各级政府尤其是县乡两级政府需要切实履行职能，准确定位并扮演好自己的角色，做到有所作为、善于作为。

（一）进一步明确并适度强化基层政府的环境治理职能理论上言，中央和地方环境管理权限的合理划分，既利于环保主管部门的集中统一管理，又助于各级环保部门结合自身地方实际，充分实现优势资源互补。但由于县乡等基层环境管理权限散落于多个行政部门中，权、责、利等权限的划分也较为笼统，多地环保部门形同虚设，实际职权却被发改委、水利局、林业局、住建局、农资委等肢解了。一旦出现较为严重环境问题，必然导致部门间相互推诿、扯皮的现象。因此，实现乡村环境有效治理，明确各行政部门职能并适度强化环保部门职能就显得尤为重要。而且，明确政府环境管理职能，有助于发挥政府的征税权、禁止权、处罚权和节省交易费用等优势。政府在作出决策时才能将资源环境保护与经济社会发展综合起来考虑，尽量做到统筹兼顾、适当安排；反之，如果行政部门充当地方经济利益的代表和执行人，作出的决策就可能是以牺牲资源环境为代价的，即便结果带动了地方经济的快速发展，对乡村环境治理也是丝毫无益的。具体而言，在推进美好乡村建设的进程中，县乡等基层行政部门在决策系统中应当增加环境权重，通过制定严格的环境标准加强环境监管，重视产业结构调整，着力引进“三低一高”（即低投入、低能耗、低污染、高效益）新型产业发展，逐步引导乡村经济社会发展走可持续发展道路。

（二）坚持规划引领、示范带动，稳步推进乡村环境改善长期以来，由于乡村建设缺少权威性的指导文件，也没有村庄建设的整体规划，随心所欲地盲目建设弄得乡村千疮百孔、满目疮痍，极大地改变了乡村的原貌。20世纪70年代末至90年代初，修建的灌溉渠、预留的可耕地、承载生物多样性的湿地或沼泽地等资源在注重效率、“增产增收”的运动中，一批批地变成了良田；21世纪伊始，随着经济条件的改善，一栋栋高楼在良田中拔地而起。随着时间流逝，美丽的田园风光正在消逝，也警示着人们：乡村环境治理需要权威性的规划引领，需要树立示范村、“样板村”，发挥其示范带动效应。《安徽省美好乡村建设规划（2012—2020）》的应时而生，为美好乡村建设提供了指导性文件。丘陵平原各领千秋，山寨村郭各具特色。中国乡村，“政府机构在环境污染的控制与整治方面起到了主导性的作用”。为此，乡村环境治理中要果断地摒弃奇思妙想，而应当充分发挥政府“强制性地规定人们必须做什么、不得做什么”，以《规划》为引领，规划建设中仿效云南丽江古城、湖南湘西凤凰古城，充分借助山势水体走向，在保持乡村田园风光的前提下，体现浓郁的乡土气息。村口环境治理重在绿荫成行、植物造景；河道整治旨在疏通水系、改善水质；庭院环境设计讲究特色、营造和谐。具体实施当中也要坚持试点先行、量力为之，在试点取得显著成效以后才能逐步推广，切忌脱离实际、盲目蛮干。

（三）完善基层政府的乡村环境考核激励机制2005年11月23日，国务院通过了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，指出“建立科学评价发展与环境保护成果机制，将环境保护纳入地方政府和领导干部考核的重要内容，定期公布考核结果，严格责任追究制”。尽管国家层面明文规定将环境保护纳入地方政府和领导干部的考核内容，但是基于乡村环境治理初始化投资量大、盈利空间较小，短期内对经济增长的促进作用相对有限，地方政府在考核具体操作中，GDP的权重仍然有些偏高，环境保护、能源消耗等作为考核体系中的软性指标，基本上没有落到实处。如此以来，乡村环境治理反倒成了基层政府唱起的“高调”进行曲，滥用环境资源的丑恶现象却是屡禁不止。因此，乡村环境治理需要省市行政部门通过有效制度安排，设计出一套关于环境考核的激励机制，才能使县乡基层政府、环保局等部门有足够的动力去加强保护环境、履行环境监察等职能。

（四）加大环保宣传力度，着力提升民众的生态环保意识美国学者托夫勒在《第三次浪潮》中写道：“沉重的决策担子，最后将不得不通过广泛的民主参政来分担解决，否则政治制度无法维持。”乡村环境治理又何尝不是如此呢？乡村环境治理若没有民众的主动参与、积极行动，其效果是可想而知的。为此，政府要有效推动乡村环境治理，提高民众环保意识就显得尤为重要了。纵向比较，民众的环保意识的确有明显的提高。但是，由于传统观念根深蒂固，彻底改变尚是一个漫长的过程。加之民众普遍缺乏环保知识，客观上也需要县乡基层政府做好环保知识的普及工作。为此，需要基层政府结合地域特色，精心策划，拟定出操作性强的宣传方案。譬如，开展以环保宣传标语上墙、环保观念入脑为内容的“环保知识下乡”活动，举办环保知识培训或环保知识竞赛，指导“绿村化林”创建活动，播放警示环境影片或展示“震撼性”的环境宣传画，等等。为了便于宣传活动的开展，凸显环保宣传的效果，可以采取“传、帮、带”，或“传接力棒式”等多种方式进行。“传”即由资深环保专员将环保知识以通俗易懂的形式传授给觉悟相对较高的乡村干部，然后由乡村干部带着环保知识去做广大村民的工作；“帮”即由接受能力较强的村民或充分发挥中小学的教育职能帮助环保意识较差的所谓“后进者”；“带”即充分发挥环境治理成效显著乡村的示范带动作用，逐步形成保护环境的良好氛围，继而以点连线、以线筑面，有序地带动更多的民众参与其中，在亲历生态环境变化的实践中提升其生态环保意识。

篇5

近两年笔者在沿海v市农村调查，在与乡镇干部的接触中，深切地感受了免税后，乡村治理的一些重大变化。这集中表现为免税后，基层政府在依法行政和治理的压力下，而体现出的一种行政乏力感。用乡镇干部的话说：“土办法”失灵后，自己就被捆住了手脚，很难有所作为，变成了“弱势群体”，很多时候是只能做思想工作的“软柿子”。

1、红脸也很难唱

在大多数人的印象中，乡镇干部虽然官儿不大，但还是挺有力度的，收税，搞计划生育，他们显然处于强势。但笔者在v市农村调查时，意外地听到了乡镇干部的一些心里话：

不知道现在的百姓怎么了？以前都是下去收税，不交还要强行搬东西。现在呢？不仅不收，还要补，有时还要往他们家里送东西，可他们就是不领情。村里修个路或弄点儿什么工程，占了他的田，或者要挖他几根橘树，按照标准赔钱给他，可他死活不答应。

有个村子，曾因修高速公路“高价”征用土地。后来修村路时，个别村民竟然要求按照“高速公路”的标准，来补偿他的土地和橘树。真是不讲理，不知现在的百姓怎么了？

听乡镇干部的口气，仿佛他们现在都成了弱势群体，弱不仅仅体现在心理上，也展现在实践中。他们坦言：有时挺怕百姓，尤其是“钉子户”，我们净拣好听的说，“得罪他们，没有好处。要是他们去上访，麻烦就更大了……”

干部们说自己在努力转变角色，以前是唱黑脸——要钱要粮；现在是唱红脸——送钱送粮送温暖。“我们现在是服务型干部！要修路、要土地平整，要园林改造……只是这个‘服务型干部’的帽子并不好戴。”

乡镇干部说：合作医疗是好事，百姓交一点，国家贴一点，重点解决个别农户因病致贫的问题，虽然对百姓有好处，但这点儿钱并不好收。有些人会送来，有些人还要上门去收，有些人还要反复做思想工作。

“有人去年报销受益了，你今年让他交，他说去年生病，今年就不会再生病了，难道还年年生病？有些人说：交了就生病，不交就不生病了。他们不是没钱，就是思想顽固，极个别百姓刁难人。”“合作医疗参保率上边有指标，不达标，村里还要垫钱，非常麻烦。所以你还要拼命给他做思想工作，求他交。”“为他好，还要这么婆婆妈妈！想不通！”

为村里修路，占了他的田，或者涉及到他的橘树，就是不让，提出很高的标准。有时没有办法就要绕开，结果路修得弯弯曲曲。在乡镇干部看来，老百姓不再是以前的“老百姓”，已经变得不好讲话，很难“摆平”，而乡镇干部一下子变得弱势了。

2、执行权的缺乏

按照乡镇干部自己的理解，这种弱势源于“手段”的缺乏，主要是执行权的缺乏。

“现在乡镇干部仿佛被捆住了手脚，对那些钉子户一点办法也没有。”他们时常抱怨：以前的“土办法”都失灵了，比如强行拆除，罚款，强制执行……“镇干部有执行权最有效率！”一个乡镇干部反复跟我提到这句话。在他看来，对付那些不遵从的人，最好的办法就是有执行权，即可以直接制裁。为了村庄整体的利益，必要的时候要强硬一点，免得让钉子户“一条鱼惹了一锅腥”。

强制权的缺乏，有时也使调解员在工作中非常软弱，非常被动。比如，甲把乙打伤，涉及几百元的医药费，甲就是不赔，因为你没有强制权，所以也拿他没有办法。“这样的事情，金额小，上法院成本太高，时间又长，很多事情解决不了只能拖着，一些小纠纷酿成了更大的矛盾。”

个别当事人忍无可忍，大打出手，杀了人或致人重伤。如果乡镇干部有执行权和裁决权，就能提前解决小问题，避免矛盾升级酿成大祸。

“有些问题，是明摆着的事情，没有太多道理可讲，要强硬一点，就好办了。”“依法行政，听起来好听，却非常不实用。”

以前的违章建筑，乡镇干部发现就可以责令拆除，如果不遵从，就可以叫些人拆除了事。现在情况大不一样了，只能“依法拆除”，但程序太复杂，至少要走以下几步：下发责令拆除通知书；拍照、笔录；请示上级批示；上级部门研究决定；下达限期拆除通知书；组织人员和机械拆除。

镇政府负责此项工作的干部介绍：这套程序虽然合乎法治，但是在整治违章建筑过程中，效果并不理想。因为即使你发现他正在违章建房，也不能像以前那样及时制止，只能层层上报，最后房子盖好了，就更加不好拆除了。“大多数违章建房，都不能及时有效治理，拖延成为了一种纵容。”

更多的情况是，村庄里的一些人建房时打一些球，稍稍侵占一点房前屋后的集体土地，干部不能及时制止，类似的事情在村庄里泛滥开来，最后“法不责众”，根本无法解决。

更让乡镇干部头疼的是来自“治理”的压力。“我们基层干部最怕上访，现在百姓，一点点事情都要上访。”“稳定是大任务，问题与我们的工资奖金挂钩，上访一次扣奖金50元，集体上访扣得更多，如果去省里、北京上访，那就罚得更重，所以我们最怕上访！”

“有些上访问题，我们这一级根本处理不了，因为我们手里没有政策，没有权力，只能是安抚，做思想工作，很多时候是花钱消灾，替他们报销路费，给补助。”有些百姓知道我们的弱点，动不动就拿上访“要挟”乡镇，逼着基层干部同他们妥协——这真是令人头痛的事情。

3、利益的冲撞

在访谈中，类似的抱怨几乎是“不绝于耳”。在笔者看来，我们不能对这些情绪做“情绪化”的理解，而应该认真探讨这些“抱怨”和“困惑”产生的背景、原因和影响，因为他们的抱怨和无奈，总体上反映了乡村关系、干群关系等乡村治理问题的新变化。

现在，乡村干部的工作有了重大转变，由以前的利益提取，变为现在的利益供给。道路硬化、土地平整、园林改造以及低保等惠民政策，在输入乡村的时候，面临着新的问题。

首先，这些利益因素助长了村庄中的派性，削弱了村班子的战斗力。工程项目中，伴有额外的收入，加剧了权力的竞争，尤其是村主任、村支书的关系不好处理，每一方都对利益更敏感，派性表现得更剧烈。

其次，这些利益调动了农民获取额外收益的动机，增加了许多非暴力不合作的“钉子户”。低保、土地调整中的补偿等，都是实实在在的利益，在土地平整、园林改造和修路的过程中，个别百姓拒不合作、漫天要价。“私利”被最大程度地调动起来，甚至可以凌驾于“公益”之上，“少数决定了多数”。

再次，这些利益因素，触动了农民的公平感和正义感，催生了新的社会不满情绪。低保户的确定，各项救济的发放，补贴的获取，这些利益吸引了更多人的眼球。不患寡而患不均，很多群众瞪大了眼睛关注这些利益的分配，尤其是更加关注村干部，在工程发包过程中的账务问题，稍有不满，情绪容易蔓延，也容易在派性的作用下而扩大，村庄矛盾的激化和爆发，严重的引发上访。

可以看出，当国家加大了乡村建设的力度，大量的资金项目投入农村的时候，一方面乡村的基础设施在明显改善；但是另一方面，村庄也增加了许多不谐之音。个别村班子也出现了消极行政的苗头。“现在村干部怕得罪人，怕选票流失。”以前，在乡镇的压力下，村干部还是能做一些“得罪人”的事情，现在村干部都想做“老好人”。有村干部解释说：天天在一起，我以后也要在村子里生活，得罪人，谁还选你？

在干群关系变化的背后，乡村关系已经悄然发生变化，即由以前的压力型关系向合作型关系转变。在这种合作关系中，有时候乡镇稍显弱势。虽然村庄需要国家和乡镇的资金项目支持，村干部也可从中获得额外收益，但是目前的情况是，乡镇在县市区的压力下，更需要村班子的配合以推进项目。

因为派性等问题，很多村班子处于消极工作状态，只能完成常规性工作，在大项目大改造时很难有所作为。一方面班子很难统一起来；另一方面，村干部也缺乏解决利益纠葛的魄力。这些都影响了乡镇政府，在新农村建设过程中的行动能力。

所以总的来说，乡村关系相比以前来说是弱化了，集中表现为乡镇对村庄和村民的控制能力的下降，这种变化，直接引发了大部分乡镇干部在工作过程中的困惑与困境。

4、依法行政困局

这里涉及一个问题，法制、依法行政自然是大势所趋，是社会前进的方向，所以，从这个角度说，基层政府的手足无措，可以看作是法制和依法行政等制度完善的成果。如此说来，基层政府的困境，简直就具有了正面的意义，是基层社会法制化的表现。可是，实际的情况并非如此。

首先，法制化意味着程序化，而程序化意味着时间成本和经济成本的耗费。正像乡镇干部所说的，相关执法机关并不能及时处理问题，程序化和复杂化使许多问题很难解决，使许多小矛盾扩大化，使个体现象群体化——乡土社会，如果不能惩一儆百，就容易积累矛盾，小问题变成大问题。

其次，法制化限制了基层干部的大量直接权力，虚化了其在乡村社会的治理能力。目前大部分村庄的水利、调解等工作状况都不令人乐观。部分村庄违章建房较多，集体水塘，机动地都不能正常管理。更为突出的是，目前很多村干部也不积极了，使村庄公共事务不能有效开展。

另外，值得注意的是，治理的压力，增加了乡镇工作的心理负担和行政负担。因为惧怕，很多干部工作开始变得保守，底气不足。一个驻村干部说：“现在，做事情越多越会出事，因为你做得多得罪人就多，就容易出差错，不做事反而容易评优秀。”各个乡镇也投入了巨大的精力用于治理，稍有苗头，就要组织人进行“抢险”。

镇长说：“有时候，我们得知他要进京的消息，就要早早爬起来埋伏在他家门口，一出来就把他抱住，然后谈判……最头疼，最难治理。”“部分百姓，动辄扬言上访，你就要重视它的条件，很多时候委曲求全，甚至满足他的无理要求。“

所以，乡村干部的行政乏力感，反映的是当下乡村社会国家权力弱化的现状。强制性权力弱化后，治理就要依靠功利性权力，即通过补偿、补助等方式，来获得被治理对象的遵从。而这无疑饮鸩止渴，很容易陷入恶性循环。

篇6

“法制副村长”扮演着法律参谋的角色，免费向基层组织和个人提供意见和建议；

“法制副村长”为乡村管理提供法律专业意见，进一步增强了村干部运用法治思维、法治方式管理村务的能力；

“法制副村长”制度实行三年来，让社会治理开了花、使法治惠民结了果，农村基层治理出现较大改观。

党的十报告提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。这是历次党代会报告中首次要求干部要用“法治思维”和“法治方式”来执政。党的十八届四中全会决议又对这些思想进行了系统化的阐释，这是我国依法治国方略理念的具体体现。这就要求广大党员干部要善于运用法治思维和法治方式推动改革发展，破解社会管理难题，提高社会管理创新水平，而前提就是我们党员干部要做好学法、懂法、守法、用法的表率。

城镇化是当前乡村社会转型的一大趋势，转型与蜕变难免伴随着阵痛和不安。然而，发展带来的矛盾纠纷并不可怕，可怕的是当事双方看不见解决问题症结的合理出口、找不到表达利益诉求的良性通道，容易引发过激和极端行为，可能影响社会安定与有序。这也考验着基层治理者的智慧、能耐与决心。

在创新基层社会治理、推进农村民主法治上，“法制副村长”制度可谓为全省乃至全国提供了一个样本。经过多年探索努力，溧阳农村基层治理出现较大改观，乡村的纠纷在当地得到妥善处理，基层的矛盾在源头得以有效化解。“法制副村长”为何能在现代社会治理中起到“稳定器”、“减压阀”作用？如何让法治思维真正走基层？溧阳的这一新模式为何易见成效？

在对溧阳市进行采访时了解到，自2011年起，这里通过推行村（居）委聘任“法制副村长”制度，找到了破解上述农村问题的一种全新探索和创新模式。在市法制副村长工作领导小组的具体指导下，各镇（区）聘请法官、检察官、律师、基层法律工作者，以及通过国家司法考试且在政府机关工作的人员担任“法制副村长”，扮演着农村法制宣传员、法律服务员、工作指导员、矛盾调解员、舆情信息员五大员角色。五大角色对应着五大职责，“法治副村长”肩负着普法宣传、法律服务、法律指导、调解矛盾以及畅通舆情这五项任务。在每个村委，“法制副村长”的照片、姓名、联系电话、工作职责等资料都挂在显眼位置，以方便群众咨询日常生活中的法律问题。“法制副村长”深入田间地头，了解村民法律知识需求，有针对性地开展法制讲座，讲解土地承包法、婚姻法等与农村生活息息相关的法律法规，帮助群众树立正确的权利义务观念，依法办事。通过电话、网络、定期值班、定期上门走访、小组集体会议等多种方式，解答群众法律咨询，引导村民群众依法理性表达合理诉求，帮助农村困难群众申请法律援助。“法制副村长”用村民听得懂的话讲法律，用群众身边事讲法的说法方式，给群众普及法律知识，讲座场场座无虚席。针对村企业在转型升级、知识产权、劳资纠纷等方面遇到的问题，开展法律讲座等法律服务，为企业解疑释惑，促进企业生产经营平稳发展。可以说，“法制副村长”扮演着法律参谋的角色，免费向基层组织和个人提供意见和建议。

“法制副村长”不仅让村民受益，村干部也尝到了甜头。“法制副村长”列席村委会召开的有关民主法治建设、涉法事务调处等方面工作会议，提供法律意见；协助村委会制定、修改和完善村民自治章程或村规民约，确保内容及制定程序合法；受邀审查村中各类经济合同，对合同的合法性和规范性进行审核；协助村委会做好村两委班子换届选举工作，推进基层民主政治建设。“法制副村长”为乡村管理提供法律专业意见，进一步增强了村干部运用法治思维、法治方式管理村务的能力。

“法制副村长”制度实行三年来，让社会治理开了花、使法治惠民结了果。农村基层治理出现较大改观：村民百姓遇到利益冲突矛盾，不像以往那样恶语相向、挥拳动手，而是寻求村（居）“法制副村长”协商处理、理性解决；基层干部碰到民间纠纷难题，也不再捉襟见肘、疲于应对，而是有了“法律军师”出谋划策、解围纾困；村（居）矛盾做到了不上交；村（居）遇事不上访；大部分矛盾得以在基层化解。据统计，从2011年12月到2014年6月底，“法制副村长”共帮助修改村规民约81条，审查各类合同298份，累计开展360多次法制讲座，成功化解了653件纠纷，其中重大积压矛盾48次。目前，溧阳所有175个行政村已经村村配备“法制副村长”。群众逐渐懂得了用法律武器维护自身合法权益，遇到问题首先想到的是联系“法制副村长”，听听专业的意见和建议。村干部感慨地表示，深入基层，将法律服务工作“沉下去”，有效践行了群众路线，真正解决了联系服务群众的“最后一公里”问题，切实破解了农村涉法难题。

“法制副村长”真的这么管用？这项制度到底神在哪里？应该说，这得益于该项工作的专业性、规范性和公益性。一方面，“法制副村长”具有法学专业背景和深厚的阅历，能结合农村具体情况，灵活运用专业知识。另一方面，“法制副村长”具有中立身份优势，他们不是村官，也并非本村人，作为无直接利害关系的第三方，在开展工作时更易一碗水端平。此外，“法制副村长”具有公益性优势，不向村民收费，也不拿政府工资，排除了预设立场嫌疑，依法依规处理问题，易建立信任，达成共识。

篇7

根据省厅法制宣传处的通知要求，我们及时组织相关人员深入一县三区及有关单位，对我市“**”以来法律下乡工作进行了专题调研。现将此次调研情况汇报如下：

一、主要做法

（一）精心组织，着力构建法律下乡的工作机制

法律下乡工作涵盖面宽，渗透面广，工作难度大。我们从强化制度入手，进一步完善工作机制，切实把法律下乡纳入普法依法治理日常工作任务，常抓不懈，实现法律下乡的制度化、规范化。

1、建立健全组织网络。一是市、县（区）、乡镇三级普法依法治理机构在明确一名分管领导负责法律下乡工作的同时，明确一名工作人员具体负责指导联系法律下乡工作，确保了法律下乡工作有人抓、有人管、不间断，为“法律下乡”活动的顺利开展提供了坚实的组织保障。二是组建了市、县（区）普法讲师团和农村“法律服务志愿者、法制文艺宣传小分队”等普法队伍，深入乡村的机关、学校、企业等，通过举行巡回法制讲座等形式广泛开展法制宣传教育。三是组织司法行政机关干部职工、律师、公证员、基层法律工作者深入乡村为农民群众开展法制宣传、法律咨询、提供法律服务。

2、落实相关部门责任。坚持将“法律下乡”工作纳入全市年度普法依法治理工作要点，明确要求各区、县和市直各部门、单位特别是农口部门根据自身工作实际，结合各地各单位实际，有针对性地开展“法律下乡”活动。特别是去年以来，市司法局和市农委联合下发了《关于开展法律进乡村的实施方案》，明确了法律进乡村活动的具体要求、步骤与内容，做到定人员、定措施、定责任、定时间，确保全市“法律下乡”工作常抓不懈。

3、不断强化检查考核。市依法治市办根据每年普法依法治理工作要点，对各区、县及市直各单位普法依法治理工作进行考核时，将法律下乡工作纳入其中，并且坚持平时考核和年底集中考核相结合，加大督促检查的力度，确保法律下乡工作的每项任务都能落到实处。

（二）多种形式，大力开展农村法制宣传教育

本着传承与创新相结合的原则，积极探索，努力拓展法制宣传教育工作的深度和广度，不断扩大农村覆盖面，增强影响力。

1、认真安排“三下乡”活动。“**”以来，每年根据我市“三下乡”活动的要求，分别组织县（区）司法局、局机关人员和律师、公证员到天门镇朱村村、顺安镇、东联乡等开展“法律下乡”活动。为强化“法律下乡”工作的效果，我们针对普法对象的特点，特指派专人精心制作了图文并茂、语言通俗易懂的法律小常识展板和“**”普法规划内容宣传展板，并印制《农民工维权知识问答》、《农民务工培训读本》等宣传资料，切实帮助农民群众解决平时生活工作中遇到的法律方面的难题。“**”以来，在“法律下乡”活动中，共展出展近400块，发放宣传单、宣传手册二万余份，送法律书籍下乡一万余册。

2、举办各级各类培训班和法制讲座集中宣传法律。区（县）、乡镇每年都针对与农民生产、生活密切相关的法律、法规、政策，举办农村普法骨干培训、村两委干部法律培训、村组干部法律培训和法律考试，增强农村各级干部的法律意识和依法办事的水平。同时，组织各层次的普法讲师团成员，深入全市各行政村开展法制讲座，让广大村民群众接受面对面的法律教育，提高农村村民的法制观念和法律素养。“**”以来共举办各级和各类培训班和法制讲座200余期，受教育人数近万人。

3、利用集中宣传的时期营造良好的宣传氛围。坚持利用5月法治宣传月、3.15消费者权益保护日、6.26国际禁毒日、12.4全国法制宣传日、综治宣传月等特定日期，整合资源，充分利用各种载体，广泛开展法制宣传。以服务农民、提高农民法律素质、切实维护农民根本利益为出发点和落脚点，结合农村宅基地、土地承包、婚姻家庭、邻里纠纷、劳务合同等问题，上街开展法律咨询服务、发放法制宣传资料，同时张贴法制宣传条幅、制作法制宣传专栏、发放法律服务卡等形式，宣传与农民生产生活息息相关的法律法规及相关政策；组织律师、公证员、基层法律服务工作者到农村向农民解答相关法律问题，对符合援助条件的农民提供法律援助；开展以案释法活动，选择涉农典型案件，向农民进行法制宣传；注重发挥新闻媒体的宣传造势，农村法制宣传的社会影响力和渗透力不断增强。

4、加强对进城务工人员的法制宣传教育。一方面对外出打工的农民在他们出村前组织他们集中学习相关法律法规，明确外出打工遇到问题时如何通过法律渠道解决问题的办法和途径，学会如何依法维护自身的合法权益。并且为每个农民工送上“一册一单一卡”，即每人一册《进城务工人员维权手册》、宣传单《给农民朋友们的一封信》及一份《法律援助联系卡》，使农民出门务工做到心中有数，心底踏实。另一方面组织律师、基层法律服务工作者利用元旦、春节、麦收时节等农民工大量返乡出城高峰期，在火车站、汽车站等设立法律咨询服务点，通过制作展板、发放宣传资料、解答法律咨询等形式开展法律知识集中宣传活动。

5、加强农村法制宣传阵地建设。我们通过加大乡、村农民法制学校、法制辅导站、法制宣传栏建设，重视培养村组“法律明白人”，极大丰富了农民群众熟悉法律、认知法律的阵地，同时，进一步健全完善了县（区）和乡镇法律援助机构和人民调解组织，充分发挥基层律师、公证、法律服务、人民调解队伍的作用，认真开展法制宣传、法律服务，及时化解民间矛盾，调处民间纠纷。

（三）普治联动，不断夯实基层建设的法治基础

1、加强法制教育。建立健全村组干部集中培训和普法骨干定期培训制度，推行农户学法、守法年度评议制度。充分利用普法讲师团、村民法制夜校、有线广播、闭路电视、黑板报等普法宣传队伍与阵地，深入开展与农业、农村、农民生产、生活密切相关的法律法规宣传教育，不断促进和提高广大农村干部的法制观念和依法办事的能力，进一步增强农民群众的法律意识和法律素养，为“民主法治示范村”创建活动奠定良好的基础。

2、完善自治制度。坚持以在基层实现“四民主、两公开”为目标，以“民主法治示范村”创建活动为载体，全面落实“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的各项措施，帮助农村制定完善村民自治章程、村规民约、工程设施招投标、村务、财务公开、重大决策法律咨询、环境卫生、土地征用、建房审批、水电费收缴等一系列制度，使村务活动有法可依，有章可循。引导和推进各村贯彻《村民自治章程》、《村财务管理制度》、《村议事制度》等自治制度，不断夯实基层建设的法治基础。

二、取得的成效

通过“法律下乡”活动，广泛开展农村普法教育，有效地维护了社会稳定，确保了一方平安，促进了经济发展，推动了基层依法治理和民主管理进程，主要表现在以下几个方面：

（一）扩大了法制宣传教育的覆盖面。通过开展形式多样的法律宣传活动，使普法教育走向农村，走进千家万户，使广大干部群众接受了法制教育，学到法律知识。

（二）深化了农村普法依法治理。法律下乡的开展，广大农民的法制观念进一步增强，为深化农村基层依法治理奠定了基础。以前，各村均制定了“村规民约”、《村民自治章程》，村民议事只讲个“理”，自活动开展以来，农民对照法律读本进行修改、完善，现在村民议事先要看看是否合法。

（三）农村社会风气进一步好转，营造了良好的法制环境。

通过农村普法教育，全县农村矛盾得到有效控制，纠纷明显减少，一些难点、热点问题得到了有效化解，做到了大事不出镇，小事不出村，部分乡村出现“五多五少”的可喜局面。即：群众学法用法的多了，违法犯罪的少了；遇到问题通过化解途径解决的多了，上访的少了；运用法律自觉化解矛盾纠纷的多了，矛盾激化引发刑事案件的少了；讲社会公德、邻里互助，家庭和睦的多了，无理取闹、寻衅滋事的少了；基层干部依法办事的多了，行政命令少了。初步实现了农村基层工作的五大转变。一是乡村干部摆脱了事务性工作，从琐碎事务缠身向集中精神抓经济转变；二是群众法律素质明显提高，从遇事一味蛮干向遇事先法律咨询转变；三是干群关系得到改善，从党的政策贯彻难向群众自愿执行转变；四是乡村两级干部管理制度得到落实，从以情代法、以言代法向依法办事、照章办事转变；五是社会治安秩序逐步稳定，从盗窃、打架斗殴时有发生向依法致富转变。

三、存在的问题

“法律进乡村”活动开展以来，虽然取得了一定成效，但还存在一些困难和问题，主要表现在：

（一）农村普法工作面广量大，普法对象集中难。农村实行联产承包责任制和税费改革后，农民忙着种自己的责任田，不愿将自己的时间耽误在学习上。同时，随着社会主义市场经济的进一步发展，农民经济意识的进一步增强，大量人员进入城市寻找工作，普法对象更难集中。

（二）农村经济状况发展的不平衡，造成经济发展较快的乡、村农民的民主法制意识较强,对村务公开要求和依法管理本村各项事务的要求也高,本村的村务也比较公开,比较透明,群众也比较满意。相反,经济发展慢的乡、村,由于村集体收入不高,农民知道自己的家底,也就不太关心村务公开不公开,村干部也就不当一回事。

（三）普法工作者队伍无论从数量还是质量上都与目前的普法实际不相适应。乡村普法工作专业队伍几乎没有，工作中只局限一般的宣传，而缺乏灵活、有效的创新能力。

（四）农村普法经费不足。普法所需要的宣传资料、教材、普法装备等严重缺乏，客观上制约普法工作的正常进行。

四、几点建议

（一）领导重视，真抓实管。法律下乡是一项长期的系统的社会工程，只有领导重视，加强组织，统一部署，明确任务和要求，法律进乡村活动才会不断深入开展，取得实效。

篇8

其实寻找基层支撑点的背后就是寻找一条适合现在基层经济社会新情况的治理模式。取消农业税以后,许多基层政府悬浮起来无作为或者不作为。如何正确定位我国基层治理模式?过去提出的乡派、村治、县政观点都难符合中国治理的实际,需要重新设定。

乡派观点认为乡村治理结构应实行“县政、乡派、村治”,从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构,作为县以下的行政组织。乡派观点可以解决目前乡镇机构膨胀问题,但却忽略了中国农村人多事杂的基本现状。

村治观点主要从基层民主和自治的角度出发,认为可以通过民主选举的方式形成有利于社会发展的公共意志并处理好乡村公共事务,应该在村民自治的基础上进一步扩大乡镇民主,把农村的社会管理交给基层自治政府,强化自下而上对乡镇行政的监督,从而在农村建立广泛自治的治理结构。该观点忽略了农村基层治理结构所承担的重要的经济和社会管理职能, 在经济基础尚且薄弱的农村,国家不可能把农村的发展一放了之,尤其在缺乏民主土壤的传统乡村社会中,人们需要对完全自治后其它黑恶势力是否会乘虚而入保持警惕。

县政观点可以称为废县、虚县。废县就是按照现在撤县设市(整县改市)的路子走下去,一直走到“全国一片‘市’”,其实质是变相实现地方政府四级制,在我国也难走得通。基层治理结构的改革与当地经济发展要求结合起来,不能忽略经济因素在治理结构改革中的基础作用。

基层治理结构的创新要从地方经济发展的角度来考虑,综合各方面的意见,未来基层县乡村合理的治理结构应该是:“强县政,精乡镇,村合作”。通过强化县级政府的经济管理职能,建设经济辐射能力强的小城镇体系和发展村庄内部的合作经济实力,对县乡村的发展进行合理分工,可以有效带动农村经济的发展。通过并乡精镇,完善县以下的小城镇体系,并在小城镇的基础上改革乡镇政府。在农村社会自治的基础上,提高农村的经济合作能力,增强农民与市场之间的联系,避免集体经济弱化下所带来的种种弊端。

“强县政”与县域经济发展:打造真正的强县域经济

如何强县政?主要应该实行“扩县强权”,减少行政环节,提高县域经济竞争力,统筹城乡经济社会管理功能。

作为中国国民经济的基本区域单元,县域经济是城市和农村、城镇经济和农村经济、宏观经济和微观经济的结合部,是国民经济中相对独立的子系统和支撑点。县级政府是国家在农村的基层政权,把国家和省市级政府的意志与农村联系起来,通过整合优化资源配置推动本区域经济的发展。在市场经济体制下,县级政府充当市场的“守夜人”,主要职能在社会管理和公共服务领域,管理模式从“控制型”向“服务型”转换。县级政府通过提供科学、合理的公共品服务,为企业、农户等微观经济主体营造良好的经营环境,推动所辖城区和农村经济的发展。政府公共服务能力由政府的效率和有效性来体现。

但在目前的体制下,县级政府提供农村公共产品和服务,塑造良好的市场软环境的能力却每况愈下。受高度集中的官僚组织结构的制约和影响,当前县级政府实际上很难有效地执行市场化的职能目标与任务。整体的组织能力与转型社会的政府职能要求之间尚存在着一定的差距,特别是在政府影响能力、政府自组织能力和政府执行能力方面还存在着相当的不足和缺陷。县级政府自组织能力的缺陷,从根本上讲源自于传统计划管理下组织模式的畸形约束。

县级机构改革是整个基层治理结构的重心所在,必须改变县级政府“责任重大,权限不够”的状况。县域经济是一个统一发展的经济体。从历史来看,“以农稳县, 以工富县, 科教兴县”是改革开放以来县域经济社会发展的主要经验总结。随着县域经济的发展,主导产业的更替和产业结构的演变成为经济增长的主导力量。中国的县城经济一般发育相对成熟,具有比较便捷的交通通讯联系,经过发展能够形成主导产业并迅速增长,使其成为该县域经济的增长极,并通过一系列的溢出效应带动本区域的经济发展。同时,由于农业生产的特殊性和传统农村社会的保障功能,还有相当严重的隐性失业问题。随着工业化和城市化的发展,剩余劳动力转移成为县城人力资本的重要来源。如何扩大县城的可容纳就业人口数量成为制约该地区经济发展的关键问题。

精乡镇与小城镇带动乡村发展:重点把乡镇打造成经济发展的中心

多年来我国乡镇机构的职能呈现出“越位、错位和缺位”并存现象,还有“有限权力、无限责任”的困境,上级的各个“条条”都可以干预乡镇运行。而我国乡镇长长期处于“什么都管,什么都管不了”的困境,出了事,都得乡镇长来承担,而一旦想真正地去管了,发现什么都难指挥得动。同时乡镇与县、村的关系也是很复杂的。

过去的乡镇改革一直在“撤乡并镇”上打转转,思路一直打不开。我觉得这样做是极其危险的。我国目前乡镇的人口数目庞大,过多地撤乡并镇,使许多农村的情况难以被政府掌握,容易出大问题。未来应该走出撤乡并镇的怪圈,有重点地选择一些乡镇大力进行建设,使一个县域范围多几个经济发展中心,以此带动农村的发展。目前的县域经济是县城所在地一花独放,达不到带动整个县域经济发展的目的,未来应该百花齐放,重点建设小城镇,主要是乡镇小城镇,使农村经济有更多的中心来幅射。

乡镇政府作为国家权力在乡村社会的最后一级,直接与农民发生利益关系。当前乡镇一级建制不仅不能废除,乡镇政权还应强化:我们应该形成新的社会发展观,并由此来重新确立农村发展战略、重新定位乡镇政权的职能。

目前我国乡镇治理的角色困境主要包括: 乡镇规模过小,经济辐射能力差 ;县、乡镇的经济缺乏分工和合作 ;不同级别政府事权、财权分工不合理;社会管理制度不完善等。

精乡镇关键是提高小城镇的辐射能力。小城镇和农村协同发展关系着中国农村发展的方向和目标。农村城镇化具有聚集人口、产业、人才、资金、信息、服务的功能,实现信息、资金和技术的合理流动。因此,扩乡并镇,提高小城镇的辐射能力,可以有利于集中人力物力财力进行基础设施建设,加快经济增长极的形成,为统筹城乡经济发展提供强大的动力。

完善县域小城镇体系,提高中心小城镇质量,增强小城镇的经济集聚和辐射能力,是中国县域城镇化发展的重要思路。我国有2000多个县,每个县重点建设10个乡镇,每个乡镇吸纳1万农村人口,全国就可以减少农民2亿多人。这对提高我国城镇化以及形成县城经济都十分重要。

村域合作与村民自治:仅有选举是不够的,要以专业合作组织重构村民自治制度

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一、村卫生室一般诊疗费实用范围

村卫生室一般诊疗费仅实用纳入乡村卫生服务一体化治理、施行国家基本药物制度并执行零差率销售的村（居）委会办卫生室。

二、一般诊疗费收费标准及补贴方案

将村卫生室原有的挂号费、诊查（疗）费、打针费(含静脉输液费,不含药品资料费)以及药事服务成本兼并为一般诊疗费。一般诊疗费的收费标准为每人次5元，其中，由新型乡村协作医疗基金补贴4元，参合农民个人担负1元。详细补偿方案由市合管办制定执行。收取的一般诊疗费必需向患者供应单子。

对已兼并到一般诊疗费中的原收费项目，不得再另行收费或变相收费。关于未参与新型乡村协作医疗或市外的患者就诊，其一般诊疗费悉数由个人自付。

三、村卫生室一般诊疗费新标准执行时间及政策联接

新农合基金付出一般诊疗费从2012年10月31日8时起正式执行。

《市人民县政府关于增强村卫生室运转补贴资金治理的意见》（都政发[2012]27号）中“全市统一按辖区乡村人口年人均1.5次确定门诊率，按次均10元标准确定一般诊疗费，一般诊疗费采取计提运用的方法纳入医保基金付出”政策自2012年11月1日起不再执行。对施行一体化治理和基本药物制度村卫生室2012年8至10月的“一般诊疗费补贴”，由市财务按原政策标准经过专项资金予以补贴到位。

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关键词：保守型精英；变革型精英；中青年农民精英；汲取型民主分配型民主

最近笔者到四川、湖北、河南、浙江等地农村调研时有一个共性的发现，农村青年农民精英走上村庄政治舞台的绝对数量和相对比例都有很大幅度的增长，村民自治实践在社会主义新农村和谐社区建设的春风中获取了新养料的滋养，乡村社会的民主化进程明显加快。缘何农村青年农民精英会在税费改革后大规模、高比率地崛起于乡村政治舞台，为何村民自治制度在税费改革后好像在突然之间就获得了发展的新曙光，而这又意味着改革开放三十多年来的乡村治理逻辑发生了什么样的变迁呢?这些疑问就构成了本文问题意识的来源和研究的缘起。

一、汲取型体制下保守型精英的退出机制

20世纪80年代，中国农村逐步在基本经济体制上确立起家庭联产承包经营制度，在政治体制上确立起“乡政村治”的乡村治理框架，并以此促进了农村经济社会在短时段内获得了突飞猛进的发展，使农民普遍享受到了改革的实惠。然而，从80年代中后期开始，农民负担加重的现象逐步凸显，并引起了中央政府的关注。虽然中央政府在90年代初期逐年下发减轻农民负担的红头文件以约束基层政府的乱收费行为，但是农民负担不断增长的趋势不仅没有得到缓解，相反，随着分税制改革政策的实施，受制于地方政府财政收入锐减的发展形势，基层政府的乱收费行为愈演愈烈，农民负担进一步加重。

在农业税费征缴时代，农村基层组织的主要任务被简单形象地概括为“催粮派款、刮宫引产”。也就是说，改革开放以后，在国家汲取型体制顽强有力的宏观背景下，无论是被村民选举产生，还是被上级政府指派任命，走上村庄政治舞台的农民精英都必须接受压力型体制自上而下分配下来的涉及农村经济、社会、文化等多个层面的指标任务，这其中尤其重要并有一定普遍性的是两大任务：农业税费征收、计划生育指标落实等。从时任村庄政治要务的农民精英的角度上来讲，这两大任务的指向都是自外向内的，即便“皇粮国税”是“天经地义”的，随着附加在农业税之上征收的“三提五统”的数额不断攀升，农民承担税赋的能力和耐力也遭受到了空前的挑战，农民“抗费不抗税”和“既抗费又抗税”的行为不断增多，村社内部原本存在的照顾弱者的伦理规范逐渐地难以维系，如果政治舞台上的农民精英不顾农民的死活，拼命地以完成税费征收任务为根本目标而不惜用尽一切办法，那么，对于生活面向仍然在村社内部的他们来说，不仅难以成为乡村社会合乎民意需要的权威性力量，而且可能成为熟人社会中千夫所指的对象。此外，贯彻落实计划生育工作，在全国绝大多数农村地区，政治舞台上的农民精英扮演的依然是不为民意所支持的“黑脸”的角色。