生态林补偿资金的管理办法范文

导语：如何才能写好一篇生态林补偿资金的管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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 一年来，区林业局按照《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》、《江西省生态公益林管理办法》及《江西省省级林业资源保护专项资金管理暂行办法》要求，在区委、政府的正确领导下，在市林业局的帮助指导下，在市县财政部门的关心支持下，圆满完成了2017年度森林生态效益补偿项目各项工作，确保了公益林区生态效益、社会效益优先的目标。为总结经验，查找不足，现将我县2017年度实施森林生态效益补偿工作总结如下：

一、列入森林生态效益补偿范围的公益林情况

柴桑区已纳入生态公益林工程管理的面积为8.92万亩，其中：重点公益林管护面积为5.8279万亩，省级公益林管护面积为3.11万亩。涉及10个乡镇，51个村委会，涉及778个小班。

二、公益林管护工作情况

（一）管护制度及人员配备情况

马回岭镇、岷山乡、沙河经济开发区、狮子镇、新合镇、新塘乡、涌泉乡、江洲镇、新洲垦殖场、城子镇10个项目实施单位根据制定的实施方案，将全县纳入补偿面积8.92万亩公益林共划分为40个管护责任区，落实管护人员40名。经检查各单位均根据护林员管护区域建立了管护人员名册，所有护林员均登记在册。各单位在项目启动时就制定了管护制度，安排了专业技术人员负责辖区内公益林的管理，定期对管护人员进行全面考核。同时，通过查阅巡山记录及走访公益林林区周边群众了解到，所有护林员均按照要求进行了巡山护林，巡护工作都达到了管护要求：有巡山记录、巡山时间达到要求（集体林和个体所有林每月不低于22天）。

（二）管护责任落实情况

根据检查的核实情况，县林业局与10个项目实施单位签订了《生态公益林管护目标责任书》签订面积为规划管护面积的100%；与聘用的40名护林员签订《柴桑区公益林护林管护合同》，签订面积为规划管护面积的100%。

三、管护人员考核情况

根据公益林管护的相关要求，每天的巡护必须有巡护记录，有管理负责人的签字。同时县、乡管理人员采取不定期的方式对管护人员的工作情况进行检查，对不符合要求的限期整改，杜绝以好充次的现象发生。

四、补偿基金使用与管理

（一）资金拨付

为保证中央森林生态效益补偿基金的使用和安全运行，2017资金发放按照赣林资字[2017]12]号文件精神要求，维护生态公益林所有者、经营者的合法权益，以审记发现的问题为导向，一条条的对照整改，真正把财政惠农补贴落到实处，让生态补偿真正惠及于民。

1、属个人的国家级公益林，由村委会、乡镇林业站将原来到组的生态公益林小班实行划细班的方法，全面落实到户，确定到户面积，由乡镇主要领导审核后，并盖上乡政府公章，再报区公益林办按照面积补偿标准，编制柴桑区年度森林生态效益补偿资金“一卡通”发放表，通过区财政以“一卡通”的形式将资金发放到林权所有者“一卡通”账户上。

2、属集体的公益林，集体所有的公益林，其补偿资金全部由区财政直接接集体补偿资金拨入该集体财政帐户，未设置财政帐户的集体组织，则由区财政将该集体补偿资金拨入上一级管理组织财务帐户。

（二）资金的监管

项目资金管理要严格执行《会计法》、《会计基础工作规范》、《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》

及《江西省省级林业资源保护专项资金管理暂行办法》的规定。核算机构要建立健全财务管理制度和会计核算制度，设置专账对补偿资金进行核算，确保补偿资金专款专用。

五、保障措施

（一）组织保障

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[关键词] 森林生态效益 补偿资金 问题 对策

[中图分类号] S750 [文献标识码] A [文

随着社会主义市场经济发展，林业在国民经济中的作用显得越来越重要。如何协调经济发展与环境保护是当前我们关注的重要问题。2004年中央森林生态效益补偿资金制度在我国全面实施，标志着我国森林生态效益补偿制度的实质性确立。2007年财政部又颁布了新修订的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》进一步明确了管护开支范围，加强了对森林生态效益补偿资金的管理，对保障所有者、经营者的切身利益，稳定林区秩序，改善生态环境和社会的可持续发展起到了重大促进作用，然而在取得成绩的同时，也暴露出不少问题：如法规制度不尽完善，资金来源渠道单一，市场机制欠缺，补偿资金的发放和使用不规范等，这些问题的存在严重地制约森林生态效益的提高，现就此问题作如下探讨。

一、当前森林生态效益补偿资金管理存在的问题

1.法规制度不完善

目前森林生态效益补偿制度还不够完善，存在的问题导致补偿制度无法有力保护相关的补偿对象，目前，我国关于森林生态效益补偿还没有专门的立法，生态效益补偿原则性条文的法律法规也主要依据《森林法》和《森林法实施条例》，但这些条文过于原则性和概括性，缺乏实际可操作性，使森林生态效益补偿资金管理存在许多漏洞，加大了补偿资金管理难度。

2.补偿方式单一

当前森林生态效益补偿主要是资金补偿，且资金来源单一。全靠中央财政资金和地方财政资金，无其他资金来源。完全靠政府财政无法保证森林生态效益补偿资金的足额及时到位，不利于补偿机制的实施和森林生态效益的发挥。政府作为生态效益受益者的代表，有义务提供生态效益补偿费用运用项目支持的形式，将补偿资金转化为技术项目，通过技术援助，基础设施援助等“造血型”补偿机制，增加林农经济收入，提高林农保护生态与生态建设的积极性，从而实现补偿方式多元化。

3.补偿标准低

我国现行的森林生态效益补偿采用一刀切的形式，没有根据实际情况确定合理的补偿标准体系，不同省、不同地区，因其经济发展程度不同，划为生态公益林后，经济发达地区其丧失的机会成本一定比欠发达地区要大得多，难以调动所有者和经营者保护森林资源的积极性。虽然近年来我国大部分省市的补偿标准都有所上升，但是这种标准远低于公益林的管理成本和其经济效益，严重地制约了森林生态效益提高。

4.资金的发放和使用不规范

森林生态效益补偿资金在发放和使用存在着管理不规范问题，在资金发放过程中，由于涉及的环节较多，不能直接把款项发放到林农手中，往往只发放到村委会或村民小组。发放补偿资金随意性比较大，没有固定的支付渠道。在资金使用过程中，由于没有完善的监督体系和明确的责任追究制度，导致补偿资金没有严格按照规定的管护开支范围使用，无论所有者或经营者是个人、国有单位还是集体，改变补偿资金用途现象相当普遍。且无法追究相关责任人员的违法违规行为，最终导致补偿资金管理问题得不到彻底有效解决。

5.市场化机制欠缺

在今后一个相当长时期，完全由政府来承担森林生态效益补偿资金是不现实的，主要原因中央财政和地方财政难以支撑如此巨大的补偿金额。因此，必须找准市场渠道，减轻政府财政资金压力，应对森林生态效益市场机制，拓展森林外部效益内部化的市场渠道，在政府财政补偿机制的基础上，逐步建立森林生态效益的市场化补偿机制。从而更有效的落实补偿政策，促进社会经济与环境保护的协调发展。

6.缺乏科学的核算方法体系

我国对森林生态效益价值评估还没有建立一个公认的、完善的核算方法体系，因此，森林生态效益补偿存在技术制约，现在采用的核算方法大多直接利用国外的定价和方法，与我国社会经济现状脱节，致使主体结果存在可信度低与可操作性差的缺陷，难以取得学术界、管理决策部门和社会公众认同，也很难被管理决策部门采用。

二、加强森林生态效益补偿资金管理的对策

1.建立政府与市场相结合补偿机制

从我国森林生态效益补偿的实际情况来看，仅仅靠政府补偿难以满足我国森林生态效益补偿资金不足的现状。因此，应当积极引入市场机制，通过市场的参与来弥补政府补偿管理成本高、速度效率低的弊端，并依托市场法则来规范市场行为，将生态服务功能或森林生态效益打包推入市场，因为市场补偿机制具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低，适用范围广泛等特点，可以通过其实现森林生态效益补偿。真正建立起政府、社会、市场等多元化筹资机制，达到解决森林生态效益补偿资金不足的问题。

2.确定合理的补偿标准

森林生态效益补偿标准的合理确定有利于维护所有者或经营者的合法权益，可以提高经营者的积极性，确保森林生态建设的顺利进行。补偿标准的确定取决于经济的发展水平，森林生态效益的需求程度和受益者的承受能力，只有综合考虑以上方面因素，才能合理确定森林生态效益补偿标准，确保补偿工作顺利进行，补偿标准的确定是开展森林生态效益补偿的首要工作，也是难点工作，确定合理的补偿标准可以有效保护补偿对象的经济利益。

3.拓宽筹资方式

森林生态效益补偿资金的来源不能单靠政府财政承担，应以政府补偿为主的基础上大力拓宽补偿资金筹资渠道，森林生态效益是一种公益效益，受益者是全社会，因此全社会都有责任和义务承担补偿费用。采取灵活多样的补偿措施，除加大财政支付力度外，可以通过发行国债、征收生态补偿税以及引入BOT融资模式，拓宽融资渠道，增加资金来源，解决森林生态效益补偿资金不足的问题，进一步完善资金投入机制。

4.完善法规制度

虽然森林生态效益补偿基金管理办法的实施至今己经很长时间了，但是目前我国尚存在的法律法规并不完善，对森林生态效益补偿没有明确的规定，缺乏规范补偿程序和可供实际操作具体依据，建议在总结森林生态效益补偿基金试点经验的基础上，尽快出台一部能针对森林生态效益补偿的特别法，作为森林生态效益补偿的政策、程序和实际操作的依据。解决现在各自为政，操作管理不规范现象。

5.加强对补偿资金监督和管理

森林生态效益补偿资金数额巨大、政策性强，各级政府和林业主管部门要给予足够重视。应设立专门机构和人员进行管理落实责任，保证管好、用好补偿资金。鉴于森林生态效益补偿资金的特殊性，除了财政、林业主管部门要加强管理外，审计部门也要根据实际情况对森林生态效益补偿资金的发放、使用进行审计和监督，及时指出补偿资金管理中存在的问题，对发现违法违纪行为进行严肃处理。同时可以借鉴天然林保护工程资金的财务制度和会计核算办法，来建立森林生态效益补偿资金财务制度和会计核算办法，对森林生态效益补偿资金实行财政审批、列收列支。从而达到专款专用的目的，充分发挥其应有的作用。

三、结语

总之，森林生态效益补偿制度的建立和完善，对改善人民生存环境，提高人民生活质量和稳定林区秩序起到了重要的作用。实行森林生态效益补偿制度，为我国林业生态环境建设提供了强有力的政策保障和资金支持，为实现森林生态环境保护和林区经济建设注入了新的动力。森林生态效益补偿制度是一项长期的工作。需要各级政府和全社会的共同努力，才能使森林生态效益补偿制度得到不断完善，才能朝着法制化、制度化、规范化、科学化的方向发展。

参考文献

[1]蓝文永，对森林生态效益补偿资金管理问题的探讨[J]，广西师范大学学报，2009（03）.

[2]詹长英等，我国建立森林生态效益补偿制度探析[J]，防护林科技，2011（03）.

[3]谷孝东，探析如何加强森林生态效益补偿基金的动态使用[J]，现代商业，2010（12）.

[4]丽珍，公益林生态效益补偿政策的相关问题探讨[J]，中国集体经济，2009（22）.

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关键词：树林分类经营 政策 补偿机制

随着全球生产的发展，人类对环境的反应日趋激烈。和此同时，树林的生态环境调节功效也越来越受到器重，林业不但是一度物质材料生产部分，同时也是生态公益功效生产部分。但是，在分类管理不能取得有效实行的事情下，对林业生态公益功效的熟悉只能停留在宣传上，还未能做到针对树林的公益功效采用有效的管理措施，也未能理顺受益和管理之间，投进和产出之间的关系，因此也直接反应到生态公益林管理和货物林管理两者之间的正常管理关系，使两者的主体功效都不能取得有效施展。

一、树林分类经营的政策和经营体制问题

1.1国家和地方的生态公益林补偿办法尚未出台

生态公益林补偿政策是实施树林分类经营的核心政策，但是我国一直为建立生态公益补偿机制，这势必导致公益林经营主体不明，或经营主体无力正常地对其进行经营和管护，甚至会发生对森林资源的破坏性掠夺。经调查分析，我们认为造成这种局面的原因主要在于：①人们的生态观念不强，对林业的三大效益认识不到位。虽然我国在历史上就有植树种竹的优良传统，但人们更多的是追求树林中的木材、薪材及林副产品等林产品所带来的直接经济效益。农业、水利、旅游等行业长期以来形成认识上的严重偏差，弱视甚至无视林业所带来的各种生态、社会效益，人们享受这种效益成了理所当然，而补偿却成了盲区。林业部门，特别是营林业承担了繁重的造林、育林任务，而不能获得相应的补偿，经营困难成为必然。如一些森林公园、水利设施的经营中，树林的管护和抚育等任务属林业部门的“分内事”，而经营收入却进入了旅游部门、水利部门的账户。这种投入和产出脱节、剥离的现象应该说带有一定的普遍性。②森林的生态、社会效益计算困难。树林的生态、社会效益补偿问题的提出，已为时不短，并早已载入《森林法》中，但迄今还没有一个明确且切实可行的计算方法和补偿办法。

1.2旅游资源的过度使用和浪费

现有的经营模式，使我国森林公园既是资源的管理者同时又是经营者。他们既“忙”经营又“忙”管理，“两头忙”却两头都忙不好。作为管理者，森林公园代表国家或集体的利益，管理森林旅游资源，实现资源的保值与增值。作为经营者，森林公园无偿地占有使用着国有资源，尤其是为追求经济利益，其过度性的、甚至破坏性的开发，往往只是森林公园自己说了算，缺乏有效的监督制约机制。这样，使森林公园利用森林资源生产的旅游产品的成本低于旅游产品实际所耗费的资源成本，导致对旅游产品的过度供给和国家资源的浪费与损失。

二、实施树林分类经营有关对策和建议

实行树林分类经营是一项根本性和全局性的改革，其主要任务并不在于对树林进行简单的划类，而在于围绕分类经营这一个基本要求必须进行的从管理体制、经营方式、经济政策等一系列相关方面的配套改革，以推进林业的可持续发展，进而促进我国国民经济和社会建设的全面的可持续发展。

1.尽快制订和完善政策法规，建立管理办法

树林分类经营是一项全新的工作，各种政策、法规还不十分完善，正在积极探索之中。建议国家林业局在详细调研的基础上，尽快出台森林分类经营政策法规，如“公益林管理办法”、“商品林管理办法”、“公益林补偿资金管理办法”等。各级地方政府根据国家有关森林分类经营的法规法律制订适合本地区的相关政策，使森林分类经营的管理和公益林的补偿、补助资金的使用与管理纳入法制化轨道。除了国家要增加对公益林的投资外，必须尽快建立和健全森林生态公益林的补偿制度。根据“谁受益，谁投入”的原则，生态公益林的服务对象明确的，由其受益者补偿，服务对象不明确的，由政府补偿。征收的森林生态公益林补偿资金主要用于公益林培育、经营管理和新的公益林工程建设。我国已有部分省、市在尝试采用一些方法开展生态公益林的补偿。如：广州市人大常委会通过了《广州市流溪河流域水源涵养林保护管理的规定》，规定每年筹集1800万元作为流溪河流域水源涵养林的生态效益补偿费 。各级财政都从年度支出中拿出不少于1%的费用作为公益林的投入；湖南资兴市按水库灌溉田亩面积每亩每年收取20元人民币作为生态补偿费；广西金秀县的大瑶山水源林使下游一些县受益，这些县每年给金秀县的水源林建设补偿费达数百万元 。作为“全国森林分类经营试点县”的河北省平泉县根据补偿要素和实际情况，提出补偿标准，并把补偿渠道分为自我补偿、外部受益者补偿和国家政府补偿等三个方面 。四川省作为一个经济不发达的地区，很难将公益林的经营投资完全交由政府或者社会去承担，但却可以本着向社会征收森林生态补偿费的思路，对一些事权比较明确的部门和单位，征收生态林的建设补偿费。只有将这个“瓶颈”尽快打开，森林分类经营的实施才有物质基础。

2.成立公益林、商品林管理机构，实施分类管理

应建立与分类经营相适应的林业管理体制，将公益林建设纳入政府行为范畴，实行事业化管理， 建议国家林业局成立公益林管理中心，统一组织国家公益林建设，将退耕还林（草）、天然林保护、防护林建设、自然保护区建设等公益林建设统一纳入其管理范围，以免互相重迭，避免重复建设。各省（区）、地（市）、县根据其生态区位重要性，也应成立相对应的管理机构，统一组织本地区的公益林建设，实行国家统一领导下的各级地方政府负责制。而商品林建设商品林建设和管理可沿用原来的管理体制和方法进行。推向市场，作为企业行为，在市场上参与竞争，以适应市场，增强市场竞争力。这既是森林分类经营的要求，也是林业可持续发展的必然要求。

森林分类经营作为我国林业改革的关键一环，要走的路还很长，在实行林业可持续发展的过程中，如何更好地实施分类经营仍是我们关注的重点。建立完整的森林分类经营管理体制并给予相应的政策支持是当前工作的重心。林业部门都应该从本地区的实际情况出发，在林业可持续发展原则的指导下，找到适合本地区林业发展的分类经营办法。森林分类经营实施的关键问题是统筹安排，分门别类。难点在于生态公益林的建设与发展。而生态公益林建设的关键是要有大量的资金投入 。

参考文献：

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生态公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱,对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用,以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。生态效益补助制度是建立在生态学、环境经济学与环境法学等理论基础上的一种合理的制度模式。根据财政部和国家林业局联合的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农字[2007]7号)的规定,生态效益补助的对象是承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者,具体包括国有林场、自然保护区、乡村集体组织、林农个人等;补助范围是生态公益林林地。生态林补助基金按照国家核定的补助面积,从2001年的平均每年60元/hm2调为105元/hm2。其中,71.25元用于重点公益林的管护等开支,30元是下游地区对上游的补助,3.75元用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防以及林区道路的维护等开支。本文以松溪县为例,就生态效益补助制度实施过程存在不足和问题谈几点个人粗浅的看法。

一、松溪县生态公益林的基本情况

松溪县地处闽江支流建溪源头,生态区位重要、地带植被脆弱;从2001年起,松溪县人民政府根据《森林法》及《森林法实施条例》和《重点公益林区划界定办法》等相关的法律法规,对全县森林进行区划,界定了生态公益林,2002年开始实施生态公益林效益补助制度。

(一)公益林的区域分布

根据《重点公益林区划界定办法》,截至2009年,在全县85246.7hm2林地中,经区划界定并由国家林业局会同财政部核查认定的生态公益林面积16875.9hm2,占全县林地面积的19.8%。

1.按权属分:集体占81.3%,面积约为13720hm2;国有占18.7%,面积约为3155.9hm2,其中松溪国有林场占4.5%,面积约为759.8hm2,林业采育场占8.8%,面积约为1470.1hm2林业投资公司占5.3%,面积约为926hm2。

2.按保护等级分:国家级生态林7410.9hm2,占43.9%;省级生态公益林9465hm2,占56.1%。

3.按地类分:有林地13987.8hm2,占82.9%;疏林地219.3hm2,占1.3%;灌木林地2556hm2,占15.1%;未成林造林地1hm2,宜林地111.8hm2,占0.7%。

(二)公益林补助情况

从2002年实施生态林补偿制度以来,松溪县在不断加强管护和完善考核机制的同时,严格按照国家制定的补偿对象和标准按时足额将补偿金发放给所有者或经营者;至2009年,全县累计发放生态公益林补偿金1040.31万元。

二、生态公益林的管理方法和成效

(一)管理手段明显加强,管护制度不断完善

一是建立了严格的生态公益林管护制度。松溪县林业局和财政局按省、市要求,制定了生态公益林管理、管护核查和绩效考核等办法,确保公益林管护工作规范运行。二是层层落实管护责任制。明确了管护、责任和监管主体。通过采取资源登记、签订管护合同或协议等方式实现了重点公益林的有效管理和保护。三是建立了公示制度,强化了社会监督。各村将公益林管护责任人及其管护面积、范围、补助标准、责任和义务向社会张榜公布,增加了执行政策的透明度。四是结合实际,探索试行了不同的管护措施。根据不同的所有制形式和管护难易程度,总结出分户经营分户管护、分户经营集体管护、集体经营集体管护、国有林专职护林等不同的管护形式,使生态公益林资源得到切实有效的保护。五是实行机检杳考核机制。松溪县林业局制定了生态公益林管护质量检查方法,年初由县林业局与各村护林员签订了有效的年度管护合同,半年或年终组织管理人员对各单位管护情况进行检查;检查公益林小班是否出现盗伐、滥伐林木以及砍柴、烧炭、采石、修路、挖笋等违规现象;查出勤表,了解护林员是否坚持日常巡护,督促其尽职尽责;乡镇林业站公益林管护合同、协议书、各级责任状、林权证等资料档案是否齐全。

(二)补助资金的严格管理和使用

林业局严格执行财政部、国家林业局《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》,建立生态林资金专款专用、独立帐户的制度,严格运作,保证补助资金的安全运行。对补助金实行专帐管理;对护林员工资建立独立的工资账户,确保管护资金及时、足额发放到位,并依据乡镇林业站对公益林管护的检查验收情况、管护人员的出勤情况所出具的通知书,兑现管护工资;生态林管护相关配套设备通过采取招标和政府采购等方式,有效堵塞了资金使用和管理上的漏洞;每年省、地和县财政部门对补助金的使用进行资金审计检查,建立了责任追究制度,确保补助金的专款专用。

(三)生态公益林得到有效保护,森林灾害及林政案件明显减少

实施森林生态效益补助,使森林资源管护有了可靠保障,管护能力增强,成效显著。补助区内森林案件、森林火灾和森林病虫害发生率明显降低。松溪县2009年全县生态公益林发生森林火灾面积共计32.7hm2,其中国家级面积32.2hm2,省级面积0.4hm2,占全县生态公益林面积的0.2%;同时,盗伐、滥伐林木案件较去年同期有明显下降,全县共发生生态林盗伐案件3起,总蓄积才5.32m3,是历年来最少的一年,生态公益林得到了有效保护。

(四)生态公益林质量有所提高,生态环境趋于改善

实施森林生态效益补助,使公益林林分质量不断提高、林分结构得到改善、资源总量稳步增长,质量逐步提高。松溪县2009年生态公益林活立木总蓄积量90.6万m3,比2002年增长了12%。

(五)广大群众公益林管护积极性得到调动

森林生态效益补助制度的建立,提高了广大林农生态保护意识,调动了林农参与公益林管护的积极性。各地在安排补助资金时,不分所有制性质、不分经济成分,将补助金直接补助给生态公益林管护人员,得到了林农的拥护。特别是2007年开展创新管护机机制改革后,部分山区农民通过参与公益林管护增加了收入。据测算,目前中央财政森林生态效益补助政策已使8万多农民直接受益。

三、生态补助制度存在的一些问题

(一)补助标准偏低

1.补助标准低于木材经济利用价值。集体林权制度改革后,农民经营林业积极性提高,而且近年来商品林的态势很好,农民经营商品林获得的收入比以前大幅度增加。相比之下,经营重点公益林得到的补助基金远低于木材的经济利用价值。以木材生产为参照标准,测算生态益林的直接经济价值约1120元/hm2。

2.补助标准没有根据价格指数变化调整。目前的生态公益林补助标准为105元/hm2,从2001年政策执行以来,虽然对补助标准进行动态调整,但同全国居民消费价格指数上涨相比,差距还很大。

(二)补助标准相同,过于单一

不同地域、区位、地类和质量的公益林,其管护成本和生态价值是不相同的,它们之间存在的差异具体表现在以下几个方面:一是区域重要性有差异。不同区位的生态公益林,其生态价值存在较大差异,松溪县属于闽江上游集水区和发源地,起着重要的保护水资源、生态环境等作用,而目前下游对上游的补助金为30元/hm2,标准太低。二是管护成本有差异。城郊和偏远山区的生态公益林管护难度不同,实际管护成本差异也比较大。三是不同类型生态公益林经营投入差异很大。如公益林的天然林经营成本每年大约在60元～90元/hm2,而人工公益林经营管护成本多达225元～375元/hm2。四是林地所有者不同,在投入和管护水平上也会存在差异。如国有林场的管护投入为每年180元/hm2,而对集体和个人的管护补助每年仅为97.5元/hm2。目前松溪按照单一的标准对经营管护者进行补助,这是不公平。

(三)非公有制造林因划入公益林预期的收益难以实现

一些地方因生态保护与治理的需要将农民的自留山、责任山、承包造林以及社会多元主体的投资造林划为公益林。划为公益林以后,由于实行禁伐或限伐,导致他们无法通过木材收益回收造林投入,损害了林农的利益。

(四)生态公益林的地类、效益不同,补助标准却一样

因区位保护与环境的需要,将部份成熟林、近熟林的林分划为生态公益林,它所产生直接效益和得到的经济效益相差甚远,和一些次生林和低产林、低效林等林分补助标准相同,极大地影响了林木所有者保护生态林的积极性。

(五)补助资金渠道单一

由于维护公益林生态效益的成本相对较高,单靠国家和政府的有限补助是远远不够的。

四、几点想法

(一)提高补助金标准,实行分类补助

应根据区位的重要性和效益性,综合考虑林分质量、地理位置、管护难度等指标,对现有生态公益林进行分类补助:对重要江河源头、省自然保护区和重要水库等重点公益林,建议按照300元/hm2给予补助;江河两岸、省道公路两侧的重点公益林按照150元/hm2给予补助;荒山及水土流失严重地区的重点公益林由于幅员辽阔,人烟稀少,管护相对容易,建议按照105元/hm2给予补助。根据县财力情况,尽可能逐步提高补助标准。

(二)建立不同林分的生态补助机制

对不同年龄、不同树种的生态林实行不同的补助标准。投入的成本不同,如26年的人工杉木林与一些天然的灌木林相比,人工林的投入成本要远大于天然林,成熟林要大于幼林;产生的效益也不同,所以补助标准也应不同。

(三)建立多种渠道的生态补助机制

建立公益林资源保护的受益者直接补助体系。继续推进和完善生态公益林态补助制度,推行“谁受益谁补助”方法,受益明显的下游地区应对上游地区的生态公益林给予补助。研究探索以森林生态效益入股、参与经营性收入分成,以水养林,以电养林,以旅游养林的办法,从水库、电站、旅游等方面筹集一部分资金用于生态林建设,达到完善公益林保护和增加入股者收益“双赢”的目的。

(四)积极探索生态公益林的经营利用政策

对于部分立地条件相对较好、生态区位不十分敏感的公益林,可以考虑在不会对生态带来影响的前提下,开展抚育、更新性质的采伐,充分利用生态公益林的景观资源、林下资源,开展公益林的非木质的经营利用,在提高公益林林分质量的同时,增加公益林所有者或经营者的经济收入。

参考文献:

[1]《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农字[2007]7号)

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浙江省公益林管理办法全文第一章总则

第一条为了加强公益林的建设、保护和管理，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和《浙江省森林管理条例》等法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。

第二条本办法所称的公益林，是指以生态效益和社会效益为主体功能，依据国家和省有关规定划定，经批准公布并签有公益林保护协议的森林、林木以及宜林地，包括防护林、特种用途林。

公益林分为国家级、省级和市县级公益林。

第三条本省行政区域内国家级、省级公益林的建设、保护、利用和管理，适用本办法。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第四条公益林建设、保护、利用和管理应当遵循科学划定、严格保护、适当利用、合理补偿的原则。

第五条县级以上人民政府应当将公益林建设纳入国民经济和社会发展规划，列入政府工作目标考核内容;保障资金投入，将公益林管理经费纳入财政预算，并督促下级人民政府和有关部门切实履行对公益林的保护和管理职责。

乡(包括镇、街道办事处，下同)人民政府根据上级人民政府的要求，具体做好公益林建设、保护和管理工作。

第六条林业行政主管部门负责本行政区域内公益林建设、保护的监督管理。

发展改革、公安、财政、国土资源、建设、交通、农业、水利、审计、环境保护、旅游等有关部门按照各自职责，做好公益林建设、保护的相关监督管理。

第二章建设

第七条设区的市或者县级人民政府应当依照《中华人民共和国森林法实施条例》以及国务院林业行政主管部门、省林业行政主管部门的规定，划定公益林范围，并将公益林建设规模报送省林业行政主管部门。

划定公益林范围时，设区的市或者县级人民政府应当与森林、林木、林地集体所有权人和使用权人(包括承包经营权人，下同)充分协商，并征得同意。

第八条国家级公益林建设规模，由省林业行政主管部门审查汇总后，按照国家有关规定上报国务院林业行政主管部门。

省级公益林建设规模，由省林业行政主管部门审核汇总后，报省人民政府批准。

经批准的公益林建设规模不得擅自改变。确因征收、占用林地等原因减少公益林的，设区的市或者县级人民政府应当及时补足。

第九条国家级和省级公益林建设规模经批准后，由设区的市或者县级人民政府与森林、林木、林地集体所有权人、使用权人签订公益林保护协议。公益林保护协议应当载明四至范围、保护措施、资金补偿、违约责任等内容。

签订公益林保护协议应当遵循自愿原则，任何单位和个人不得强迫。

第十条设区的市或者县级人民政府对公益林进行登记、造册、公布，并设立公益林标志。

公益林标志应当标明公益林类别、面积、责任人等内容。任何单位和个人不得毁坏或者擅自移动公益林标志。

第十一条交通、铁路、水利、建设(园林)、旅游等部门应当加强公路、铁路、江河两侧，湖泊、水库周围，风景名胜区等区域的公益林建设。

第十二条对生态保护功能低下的疏林、残次林等低效林分，公益林经营单位和个人应当进行造林改造，提高公益林的生态保护功能。

公益林造林改造应当遵循森林自然演替规律，通过天然更新和人工培植相结合的措施，建设成树种结构合理、生态效益和社会效益稳定的森林生态系统。

第十三条公益林内的火烧迹地、病虫害迹地等宜林地，公益林经营单位和个人应当于当年或者最迟于次年完成绿化造林，恢复森林植被。

第十四条县级以上人民政府对完成公益林低效林分改造，火烧迹地、病虫害迹地更新造林的单位和个人，应当给予适当的造林补助。

第三章保护

第十五条设区的市或者县级人民政府与有公益林管护任务的乡人民政府或者其他有关单位，有公益林管护任务的乡人民政府与村民委员会应当分别签订公益林保护管理责任书，落实公益林管护责任。

乡人民政府、村民委员会以及其他有关单位应当根据公益林管护需要，配备相应的护林员，落实管护责任。

第十六条公益林内禁止下列行为：

(一)新建坟墓、开山采石以及挖砂、取土、开垦等毁林行为;

(二)采挖活立木;

(三)法律、法规规定的其他行为。

第十七条公益林林木只准进行抚育和更新性质的采伐。因抚育和更新需要采伐公益林林木的，应当依法办理林木采伐许可证。

下列公益林禁止采伐：

(一)名胜古迹和革命纪念地的林木;

(二)自然保护区中核心区和缓冲区的林木;

(三)法律、法规规定禁止采伐的。

第十八条有下列情形之一的公益林林木可以进行更新采伐，但采伐强度不得超过伐前林分蓄积的25%，且一次连片采伐面积不得超过1公顷：

(一)主要树种平均年龄达到成熟林的;

(二)濒死木超过30%的;

(三)树种结构单一，需要进行改造的针叶纯林。

第十九条公益林林木的抚育采伐应当符合下列规定：

(一) 林分过密、生态保护功能衰退的，采伐强度不得超过伐前林分蓄积的15%，伐后郁闭度不得低于0.7;

(二) 竹类的采伐量不得超过当年新竹量，伐后郁闭度不得低于0.7，竹林中的林木不得采伐;

(三) 因实验目的采伐实验林、母树林的，应当采用相应的采伐方式和强度;

(四) 因遭受病虫害、火灾及雪压、风折等自然灾害需要采伐的，应当采用必要的采伐方式和强度伐除受害木;

(五) 因建设护林防火设施和营造生物防火隔离带需要采伐的，应当采用必要的采伐方式和强度。

第二十条任何单位和个人都有保护公益林的义务，有权检举和制止破坏公益林的行为。

第四章管理

第二十一条公益林不得擅自改变为非公益林。确需改变的，应当按照下列规定办理：

(一)省级公益林改变为非公益林的，由设区的市或者县级人民政府征得省林业行政主管部门同意后，终止公益林保护协议;

(二)国家级公益林改变为非公益林的，按照国家有关规定执行。

第二十二条建设工程应当不占或者少占公益林林地。确需占用公益林林地的，应当符合法律、法规和国家有关规定。

第二十三条在公益林内从事森林旅游、休闲等经营活动，应当保护生态环境，不得损坏、破坏森林资源。

第二十四条各级林业行政主管部门应当加强对公益林建设、保护、利用情况的监督检查;发现违反法律、法规和本办法规定行为的，应当及时制止和查处。

监督检查情况和处理结果应当形成书面记录，由监督检查人员签字后，归档保存。

第二十五条各级林业行政主管部门应当建立公益林地籍管理信息系统，加强公益林档案管理，每年向本级人民政府和上一级林业行政主管部门报告公益林管理情况。

第二十六条各级林业行政主管部门应当建立公益林监测体系，及时掌握辖区内公益林资源与生态状况的动态变化趋势，并定期向社会公告公益林资源与生态状况。

第五章补偿基金

第二十七条省人民政府设立森林生态效益补偿基金，对公益林按照规定标准给予补助。

有国家或者省级公益林的设区的市、县级人民政府应当设立森林生态效益补偿基金，对公益林进行补偿，补偿标准不得低于省规定的标准。

第二十八条森林生态效益补偿基金主要用于：

(一)公益林所有权人或者使用权人的损失性补偿;

(二)管护人员的劳务报酬、培训、劳动保障等管护费用;

(三)森林防火、森林资源与生态状况监测、林业有害生物防治等公共管护费用;

(四)公益林范围划定、宣传、培训、管理系统建设、检查、验收等管理费用。

第二十九条森林生态效益补偿基金实行专户管理、专款专用。财政部门应当设置专账，并按照下列规定拨付：

(一)第二十八条第(一)项规定的损失性补偿资金，应当及时足额拨入公益林所有权人或者使用权人的存款账户;

(二)第二十八条第(二)项规定的管护费用，应当直接拨入各管护单位的专用账户;

(三)第二十八条第(三)项规定的公共管护费用，应当直接拨入项目实施单位的账户;

(四)第二十八条第(四)项规定的管理费用，应当直接拨入承担公共管理任务的单位的账户。

第三十条县级以上人民政府应当根据经济发展状况，逐步提高公益林补偿标准，完善森林生态效益补偿机制。

第三十一条任何单位和个人不得挪用、截留、移用森林生态效益补偿资金。

审计部门应当对森林生态效益补偿基金使用情况进行审计监督。

第六章法律责任

第三十二条违反本办法规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。

第三十三条林业行政主管部门等公益林建设、保护的监督管理单位有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和直接责任人员由有权机关按照管理权限给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)违反有关法律、法规和本办法有关规定批准采伐公益林的;

(二)挪用、截留、移用森林生态效益补偿资金的;

(三)未按照本办法第二十九条规定拨付森林生态效益补偿资金的;

(四)对盗伐滥伐公益林、非法征收占用公益林林地打击不力，以及管理不善等造成公益林资源减少、质量下降的;

(五)有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。

第三十四条违反本办法规定,擅自采伐公益林或者未按照林木采伐许可证的规定采伐公益林的,按照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的规定从重处罚。

第三十五条违反本办法规定，毁坏或者擅自移动公益林标志牌的，由林业行政主管部门责令限期恢复原状;逾期未恢复原状的，由林业行政主管部门代为恢复，所需费用由责任者承担，并可处200元以上20xx元以下的罚款。

第三十六条未在本办法第十三条规定限期内造林的，由林业行政主管部门责令限期改正;逾期未改正的，可按应造林面积每平方米1至5元处以罚款，但最高罚款数额不得超过5万元。

第三十七条擅自将国家级、省级公益林改变为非公益林的，由林业行政主管部门依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十六条给予处罚。

第七章附则

第三十八条市县级公益林的建设、保护、利用和管理参照本办法执行。

第三十九条本办法自20xx年6月1日起施行。20xx年1月18日省人民政府办公厅的《浙江省重点生态公益林管理办法(试行)》同时废止。

生态公益林的经营和利用1、经营和利用的目的：更加有效地发挥森林生态功能，实现可持续发展;在不破坏原有是我农林生态群落的前提下，达到生态和经济双赢。

2、经营和利用的原则：坚持森林可持续经营和生物资源的可持续利用;原则上，只对一半生态公益林区采取经营和利用措施。

3、经营内容：对现有林和合格的新成林进行经营管理直到森林与林木更新，主要分为管护、抚育、改造和更新等。

4、利用途径：

(1)、积极鼓励与生态公益林主导功能密切的利用方式，如科学考察、定位观察、试验研究、科普教育、种质标本采集、生态旅游、物种与遗传基因保存和自然遗产留存等。

(2)、有条件地允许利用林下多种资源进行非木质资源开发。

篇6

青岛市财政局、林业局：

    我区根据山东省财政厅、林业局《关于印发〈山东省森林生态效益补偿基金管理办法〉的通知》要求，加强重点公益林管护，规范和加强补偿基金管理，现将有关情况报告如下：

    一、2010年度补偿基金拨付使用情况

  2010年底我区国家级生态公益林90365亩：***街道办事处3314亩，***街道办事处25688亩，柳花泊街道办事处22512亩，***路街道办事处11714亩，薛家岛街道办事处22527.5亩，红石崖街道办事处4609.5亩。2010年度已拨付到位资金90.365万元。使用情况：支出用于管护补助88.1059万元，用于公共管护支出2.2591万元。结余0元。

我区市级生态公益林9661.5亩：***街道办事处63亩，***街道办事处442.5亩，柳花泊街道办事处2932.5亩，***路街道办事处1288.5亩，薛家岛街道办事处2356.5亩，红石崖街道办事处2578.5亩。2010年度已拨付到位资金9.66万元。使用情况：支出用于管护补助支出9.4184万元，用于公共管护支出0.2416万元。结余0元。

二、重点公益林管护情况

我区落实管护责任，将管护责任落实到人，负责森林防火及病虫害的日常监测。2010年度我区重点公益林资源未发生消长变化，无林地征占用、乱砍滥伐情况。无森林火灾发生。林业病虫害发生16600亩,防治作业面积52000亩次。其中：国家级公益林发生林业病虫害13400亩，市级公益林发生3200亩。

附件：

1、中央和市级森林生态效益补偿基金支出情况表

2、国家级和市级公益林管护情况表

3、中央和市级森林生态效益补偿基金支出计划申请表

篇7

关键词：生态公益林；管护；现状；问题；对策

中图分类号：S7

文献标识码：A 文章编号：16749944（2017）09015003

1 引言

森林是陆地生态系统的主体，是进行物质循环和能量交换的枢纽，具有调节气候、涵养水源、减少污染和保持生物多样性等多种功能，在维持生态平衡等方面有着极为重要的作用[1]。云南省是我国的生态大省，拥有良好的生态环境和自然禀赋，是西南地区生态安全屏障，承担着维护区域、国家乃至国际生态安全的战略任务。云南省面临着快速工业化和城市化的环境压力、水资源破坏、热带雨林锐减以及生物多样性减少、人口膨胀和资源消耗量飙升等问题，严重地影响了区域可持续发展。

公益林管护水平直接影响其主体功能的发挥。其中，乡镇作为国家公益林管护的基层单位，其公益林管护体系的制定，经营管理水平的高低，管理人员的素质等问题直接决定了公益林的管护水平。因此，本文以云南省景谷县傣族彝族自治县凤山镇为例，分析了云南省乡镇生态公益林管护存在的问题并尝试给出对策。

2 景谷县凤山镇生态公益林现状

景谷傣族彝族自治县隶属于普洱市，下辖6个镇，4个乡。凤山镇位于景谷县城东北部，镇人民政府驻地陆家山距县城24.5 km，属山区、半山区、河谷为一体的山区镇，东北与镇沅县接壤，南与正兴镇，威远镇相连，西与景谷镇毗邻，总面积520.6 km2。地处横断山脉东北段，东经100°41′10″～101°01′08″，北纬23°30′39″～23°46′53″，东西最大横距31.6 km。南北最大纵距30 km。境内最高海拔2527 m，位于顺南村光山组大尖山2527 m，最低海拔950 m位于平寨村芒卡，镇政府机关驻地芒o村海拔1010 m。境内气候温和，雨量充沛，土地肥沃，年平均气温16.10～18.50 ℃，年降水量850～1250 mm，年无霜期300 d左右。

凤山镇于2004年启动生态效益管护工作，经过多次调整、优化，2011年完成公益林修编。目前，全镇纳入公益林补偿面积105507亩，占有林地面积36%。其中，国家级公益林纳入补偿面积为68196亩，其中阔叶类8895亩，占国家级纳入补偿面积的13%，栎类35250亩，占国家级纳入补偿面积的52%，思茅松类24051亩，占国家级纳入补偿面积的35%；省级公益林纳入补偿面积为37311亩，其中杞木类877亩，占省级纳入补偿面积的2%，栎类32084亩，占省级纳入补偿面积的86%，思茅松类4350亩，占省级纳入补偿面积的12%。

为全面贯彻落实党的十八届三中全会提出的加快生态文明制度建设的要求，牢固树立“生态立县，绿色发展”理念，推进凤山镇生态文明体系建设，根据国家级和省级公益林的管护面积、分散程度、路程远近等计算用工量，经过核算，凤山镇国家级、省级公益林涉及8个行政村，36个村民小组，786户，共计需要安排管护人员52人。其中：南板 9人、平田 12人、顺南 12人、海庆 1人、文海 3人、文竹 3人、平寨11人、柏林 1人。

3 生态公益林管护所存在的问题

3.1 经营管理

3.1.1 生态公益林政策管理措施不到位

凤山镇生态公益林小班分布广泛，林农交错，管护难度较大。大多数地区都是直接将林地使用权划分到农户手中，适应山林到户经营形式联户管护机制尚未进一步健全，管护责任不能有效落实。加之各村民小组各农户所分得的公益林面积小并且分散，由于村民的文化水平存在差异，所以村民对公益林的管理不能保持一致。其次，顺南村舍家，平田村下寨、新村、会扎山的生态公益林还未分配给各农户，属于集体所有。地方村民法律意识淡薄，导致乱砍滥伐、偷砍盗伐、乱割松脂、私挖乱采等现象时有发生。

3.1.2 补偿标准偏低

生态公益林的主要职能是为社会提供公共服务，补偿资金来源单一，补助标准偏低。如图1所示，2012～2014年集体、个体补偿标准起伏不定，国有补偿标准保持不变，每年3.35元/亩，从2015年度到2016年度国有、集体、个体补偿标准保持不变，按2016年标准计算，国有标准每年3元/亩，集体、个体每年13元/亩。集体、个体除去管护费每年3元/亩，农民得到的管护费仅为每年10元/亩，远远低于当地经济发展水平。

3.1.3 交通不便，农民增收困难

景谷县凤山镇公益林主要分布于南板、平田、顺南、海庆、文海、文竹、柏林、平寨8个村。各村都在较偏远的山区，距镇街子基本50 km左右，进村道路基本上为乡村土路，农民进出困难。若遇上下雨天，道路多处坍塌，农民进出多半靠走路。农民种的蔬菜，养的家禽等难以拿到市场上交易，增收有限。因此村民经济来源只有依靠出售树木，但是政策不允许生态公益林的商业性砍伐，村民不能从中获利[2]，生态保护和经济建设存在矛盾。

3.1.4 比较利益悬殊，公益林建设存在隐忧

公益林的主要产品是森林生态效益，该产品具有公共物品的特点，经营者很难通过市场交易途径取得其劳动和投入的经济回报。商品用材林与公益林不同，其主要产品是木材，水果以及其他林副产品，这些产品都可以拿到市场上进行交易。目前凤山镇每年10元/亩的生态公益林补偿标准，远不如投资商品林带来的效益高。在市场经济条件下，以追求利益最大化为目标的生产经营者（包括林农），在利益的驱动下，不会将资金、劳动力等资源自发地投向生态效益和社会效益大却不具有商品性质的生态效益型林业―公益林。同时，公益林管理部门原有的资金要素在追求利润最大化目标的驱动下也会从公益林部门流向利润相较高的其他部门，使得公益林建设资金短缺的困难进一步加剧，造成公益林在市场竞争中处于不利地位。

3.2 监测与检查

3.2.1 未建立生态公益林监测体系

由于凤山镇资金欠缺，人员编制少，技术人员文化水平参差不齐，因此至今尚未建立生态公益林监测体系。其次，如图2所示，凤山镇生态公益林涉及区域面积、范围较广、较散，国家级、省级公益林分别分布在36个村民小组中。小组数目较多，若要全面掌握公益林区的管护质量，就得投入大量的人力、物力去进行全面检查，如果还想了解实时动态变化情况，就会难上加难，因此，必须建立一套系统完整的生态公益林监测体系 ，才能更好地为生态公益林提供更好的管护。

3.2.2 监测队伍素质偏低，管护人员的聘用不合理

随着新技术的应用，以及森林生态监测的开展，监测领域与监测内容不断拓展，对监测人员的素质提出了更高的要求，要求掌握多学科、跨领域的知识。凤山镇公益林管护人员基本从当地农民中选拔，受限于所受教育程度和生活阅历，导致个人素质参差不齐，加之缺少林业技术知识学习，管护人员对公益林区内林班和小班的变化、质量效益等情况不是很熟悉，监测工作不到位，对于盗伐、滥伐、开垦、采石、挖土、破坏野生动植物、毁坏标志设施等违法毁林行为，不能做到及时发现和有效制止。

管护人员的聘用直接关系到整个公益林的管护的好坏，所以在选聘公益林管护人员时必须慎重。但是，实际中由于公益林区人口稀少，年轻者又大多外出打工，留守家中只有老人和小孩。所以，实际聘用的公益林管护人员大多文化水平低，且趋于老龄化。如图3所示，管护人员20～29岁只占总数的2%，30～39岁占总数的13%，40～49岁占总数的50%，50～59岁占总数的40%。管护人员年龄偏大给公益林管护的外业工作也带来了较大的困难。

4 对策与建议

4.1 经营管理的改进建议

4.1.1 加强管理，将政策落到实处

加强培训，提高管护人员的水平，加强管护责任区的巡护，对管护责任区内森林火情、森林病虫害进行监控。发现毁林开垦，乱砍滥伐，盗伐，非法侵占林地，开山炸石，开矿采沙，乱捕滥猎，乱采滥挖野生植物等破坏资源的行为， 有义务及时制止并上报责任单位或林业部门，不得隐瞒不报，不得私下进行处理。根据《国家级公益林管理办法》、《云南省地方公益林管理办法》规定，将山头地块、林班、小班落到实处，健全法律法规，与管护人员签订责任状，将政策落实到实处。

4.1.2 提高补助，完善补偿机制

现阶段，对生态公益林的补偿资金，仅仅靠国家财政补助，不能从实际上解决补偿偏低的问题。因此必须转变思想观念，转变发展思路，以根本解决补偿问题。在国家“一带一路”建设和生态文明建设的战略时期，应当抓住这个机遇，在不破坏生态坏境的前提下，在公益林区发展生态旅游业、养殖业、种植业等实现生态和经济效益的双赢。县林业主管部门和县财政主管部门应当负责建立健全生态公益林森林生态效益补偿资金的拨付、使用和公益林管理业务档案，补偿资金的使用、管理和监督，严格执行中央和省、市关于生态公益林管理及森林生态效益补偿工作的有关规定。

4.1.3 增加农民收入

在不破坏公益林林区资源的前提下，合理利用林地资源，适度发展林下经济。如成立合作社，从事林下生态土鸡饲养和中药材的种植。农村淘宝，实施“互联网+农业”营销模式，通过农村淘宝，在网上销售生态鸡、土鸡蛋、野生蕨菜、布鞋、鞋垫等农产品和手工艺品，为本地农副产品创造更大的销售平台。吸引外出务工人员返乡创业，通过科学养殖和就地创业，使本村村民从外出务工向当地创业，从重体力劳动向轻体力劳动转变，实现村民共同脱贫致富。如文海村的森林资源丰富，农民可合理利用有限的森林资源，在林区养殖生态鸡，农民每年的收入是财政补偿的两倍。农民的收入提高了，也带动了农民管理公益林的积极性。文海村在公益林上的管理经验，也受到了上级单位的好评，并在乡镇内推广。通过发动各村向文海村学习，积极鼓励和帮助农民发展林下经济，来增加收入，实现生态和经济效益的双赢。积极推广和应用先进技术，引进既有利于保护生态环境、又有利于林农增收的生态经济树种，探索林下空地利用的有效途径，积极增加林农收入。

4.1.4 缩小利益悬殊，排除隐忧

在当今社会，公益林主要的功能为社会提供公共服务，而商品用材林则可以给人们带来丰厚的收入，面对这样的情况，应该转变思想观念，与时俱进，寻找公益林区内存在的优势来发展经济，让公益林区的收入和商品用材林相等，甚至超出商品用材林的收入。可以根据公益林区内的气候条件、降雨量、林下土地资源情况等选择适合发展的种植业和养殖业，因为种植业和养殖业周期短、见效快，农民就可以在短时间内得到实惠，农民就会用更多的时间和精力投入到公益林区中，公益林就会在市场竞争中占有利地位，这样公益林将得到更好的发展，人民在公益林区内的收入将会得到增加。

4.2 监测和检查改进措施

4.2.1 建立生态公益林监测体系的必要性

凤山镇生态公益林积较大、范围较广，要全面了解全镇的管护质量，就得对全镇公益林进行全面检查。因此，建立生态公益林监测体系势在必行，利用计算机信息技术对小班数据及时更新，以更好掌握生态公益林的变化动态[3]。对于生态公益林的补偿、管护资金以及今后公益林资金使用情况，都可以在网上跟踪。只有建立健全生态公益林监测体系，才能使生态公益林的管护质量和综合效益迈上一个新的台阶。

4.2.2 稳定管护人员提高监测人员的素质

为切实做好凤山镇国家级、省级公益林管护工作，建立完善的公益林管理体系，为今后的生态公益林建设提供指导性依据，根据《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》（云财农〔2014〕212号）“管”“补”分离的要求，凤山镇按照‘熟悉情况、就近就便、胜任工作’的原则统一组织选聘护林员。护林员由村集体推荐后，经乡镇林业服务中心选聘，乡（镇）人民政府批准后聘用，并报县级林业主管部门备案[4]。

管护人员的条件要本人自愿，身体健康，年龄在18～55周岁，热爱林业，责任心强，遵纪守法，群众基础较好，有一定威信，在本地长期生活，具有初中以上文化水平，能处理一般文字材料。聘用的管护人员由镇林业服务中心进行岗前培训，业务技术培训。取得上岗资格后，由责任单位与其签订管护合同，并将管护人员名单予以张榜公示，接受群众监督。年底由责任单位组织检查考评，对管护人员进行考核。管护人员实行一年一聘，年终考核合格者可续聘，考核不合格予以解聘。

5 结论

济的发展和生态的保护都离不开生态公益林。本文以景谷县凤山镇为例，分析了当前云南基层生态公益林管护中存在的问题，并给出了对策。只有以科学的发展观为统领，以系统论的观点和分析方法为指导，借助国家一带一路建设和生态文明建设的战略机遇，积极引进和自主创新现代科学技术，坚持生态公益林资源分类经营管理策略，全面提高生态公益林可持续经营管理的科技含量和经营管理水平，积极构建生态公益林可持续发展精准补偿机制，实现生态公益林的科学补偿，全面提高经营者和广大林农的积极性，积极拓展涉林产业外延，大力发展林区农业休闲农业与乡村旅游，林下经济种植、养殖，才能实现公益林资源的生态效益、经济效益、社会效益的有效统一，全面推进生态公益林的健康、可持续发展[5]。

参考文献：

[1]胡艳林.基于GIS下宁波天童森林生态系统服务功能价值评估研究[D].上海：华东师范大学，2005.

[2]王静波，孙立明.生态公益林管护的问题以及对策分析[J].绿色科技，2011（7）：58～59.

[3]韩山蒲，丁 军.公益林管护问题的探对[J].农林科技，2012（3）：193.

篇8

板桥林场位于驻马店市驿城区板桥镇，界于北纬32°50′~33°10′，东经113°15′~113°45′之间。东北、西北和北部分别与确山县、方城县和舞钢市接壤。森林经营总面积1.28万hm2，公益林总面积1.21万hm2，其中2004年经国家认定的国家级公益林面积0.95万hm2，2006年认定的省级公益林0.26万hm2，全部为水源涵养林，权属国有，森林覆盖率为95%。由于地域优势，林场林地植被丰富，其中有香果树、杜仲、粉椴等，辖区内分布的哺乳类、两栖类、蠕性类等野生动物资源十分丰富。

2公益林工作开展情况

2.1抓好护林员选聘，注重业务能力培养

护林员的素质决定着公益林管护的成败。为此，板桥林场专门成立了公益林管理办公室，委派2名林业技术骨干，专职公益林管理。林场专职护林员实行聘用制，按照竞争上岗，择优录用的原则，一年一聘。管护公益林的护林员在本场范围内，且有《森林管护》等级的正式职工中产生，并与场签订《国有板桥林场公益林护林合同》，佩证上岗。合同明确规定了护林员的护林范围、面积、期限、权利、报酬、义务及违约责任等。管护区域按《河南省生态公益林管理办法》，在不打破林班的原则下划分管护区域，确定管护面积，结合护林员的档案工资发放护林员的管护劳务费。场公益林管理办公室负责对选聘的护林员进行相关的政策、法规、森林防火、林业有害生物防治、野生动植物保护等有关公益林管理知识的岗位培训，使护林员具备森林管护的技能，从而更好的胜任公益林管护工作。

2.2建立长效管理机制，抓好岗位责任监督

为加强公益林管理的长效管理，板桥林场严格按照公益林管理办法，签订“二级合同”，先由板桥林场与市林业局签订《国家级公益林管护合同》和《省级公益林管护合同》，再由板桥林场与护林员签订《河南省公益林护林员护林合同》，具体落实管护责任。为规范公益林护林员管理，评价护林员的管护效果，建立长效机制，制订了《国有板桥林场生态公益林护林员管护细则》。场公益林管理办公室负责对选聘的护林员开展职业道德教育、业务知识培训。公益林管理办公室负责对选聘的护林员护林绩效进行考核，护林员的劳务费与护林绩效挂钩，及时调换不称职或不合格的护林员。场公益林管理办公室每月对各林区护林员召开一次例会，随机查岗不少于2次，查验护林日志记录，上岗签到，管护区内有无盗伐林木、乱采滥挖、乱牧滥猎等毁坏公益林资源的现象。护林员请假必须经林区主任批准，以请假条为准，说明请假原因和时间，电话请假一律不予认可。护林日志要求每日记录，认真记录时间、天气、巡护路线、巡护期间发生案件记录、违章纠查记录及宣传记录。同时要求护林员做到“三必须”：必须记录好巡护日志，必须认真参加培训，必须坚持参加例会。公益林管理办公室及时通报巡查结果，为场考评护林员提供依据，进而安排下步管护工作[1]。

2.3加强宣传，营造良好的舆论氛围

公益林管理工作涉及面广，政策性强，不少基层工作人员和林区群众对公益林的生态作用不了解，对国家实施森林生态效益补偿的政策不清楚，为了确保公益林管理工作的顺利推进，仅靠林业部门一家是不可能实现的，必须提高大众的认识，调动全社会的积极性。为此我们举办了公益林学习培训班，利用广播、电视、场宣传车、印发宣传册，多种宣传途径，向广大社会人员宣传有关林业的法律、法规，森林分类经营改革政策。同时在重点公益林周边的主要路口，河流交叉口设立公益林标牌，明确公益林的管护范围、责任和进入重点公益林林区的注意事项。通过这些工作的落实，取得了社会人员的理解和支持，有效地预防了放牧、砍柴、违法征占用公益林情况、活林木丢失等人为破坏公益林资源行为的发生，减轻了公益林管护人员的负担，提高了公益林概念的社会认知。

2.4完善公益林档案和数据库管理

板桥林场成立了公益林管理办公室，明确专人做好公益林档案管理工作。从公益林区划界定到管护合同、有关管理方案、方法、规章制度及上级文件，分事权等级，分类别存放。档案资料有专人负责，有专门的档案室及档案柜，充分发挥档案的科学性和连续性，使公益林档案管理更加规范有序。建立完善河南省生态公益林数据库，对全场生态公益林进行全面核查，核实公益林小班面积和小班相关因子，将全部国家级公益林和省级公益林落实到具体小班，并制作shp格式的矢量数据库和河南省生态公益林小班基础信息数据库，完善公益林数据库相关资料。

2.5建立监管机制，强化科学支撑

林场按照《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》和《河南省生态公益林管理办法》等规定，加强资金管理，确保专款专用，不得截留、克扣或挪作它用，确保资金真正用到公益林管理上去。

2.6注重管护绩效，提高生态意识

《国有板桥林场生态公益林护林员管护细则》规定，护林员的管护效果和护林劳务费挂钩，护林员管护区内一年中无森林火灾发生、无乱砍滥伐、无乱占林地，优先续签护林合同，对考核不合格的护林员终止护林合同。建立宣传机制，提高职工的生态保护意识。负责公益林管理的同志不仅要自己首先学习好公益林管理规定及补偿政策，更要主动为护林员和领导提供学习材料，采取灵活多样的学习形式和学习手段，共同把公益林管理工作做好。

3存在的问题

3.1林分质量低

板桥林场为事业差供单位，经费30%来源于财政拨款，70%需要单位自筹，林场为了生存，争取了低产林改造、林木皆伐等项目，森林植被遭受破坏，导致林分质量下降。板桥林场树种为建场时营造的马尾松、黑松、麻栎，树种单一，纯林多，混交林少，阔叶林多，针叶林少。山上土层厚度较薄，树木生长缓慢，病虫害危害比较严重，林区立地条件不高，藤灌较多，有些树木大面积枯死，加上林区内群众封建迷信，进入林区上坟烧纸，使林区内森林火灾时有发生，影响树木生长，降低了林分质量。补植补造后，管护区内牲畜过多，啃食幼苗，幼苗生长缓慢，中幼龄林多，成熟林少，造成生态林林分质量不高，起不到有效抵御自然灾害的屏障保护作用，生态功能等级偏低。

3.2补偿标准低，支撑保障能力不强

自2004年生态公益林实行森林生态效益补偿基金以来，森林生态效益补偿标准偏低。虽然各级财政投入林业资金总量逐年增加，但与林业建设的需求相比差距还很大，补偿资金只能够满足一部分护林员的护林劳务开支，远远满足不了公益林补植、补造、基础设施建设费用等开支，国有林场尚未摆脱贫困，生态公益林经营管理者的工作积极性不高。

3.3管护难度大，缺乏护林经验，素质参差不齐

由于历史和自然等原因，林业产业发展基础薄弱，致使林区工作站、森林病虫害防治、森林防火等基础设施落后，大部分林区道路较差，加大了林业资源管护难度。在选聘管护人员队伍中，大多数是初、高中文化水平，只有少数的技术员和管理人员是大专以上学历。因此，他们对管理好生态公益林缺少清楚的认识，也缺少应有的护林知识、技巧和经验，致使公益林管护目标不明确，护林效果不好。

4公益林管理的建议

根据生态区域的重要性和脆弱性，综合森林质量、管护难度，对现有生态公益林提高森林生态效益补偿标准。在不破坏生态的前提下，充分利用生态公益林的景观资源、林下资源，科学合理地规划林地保护与利用，保障林业的可持续发展和生态安全，实现生态、社会、经济效益的有机统一。加强生态公益林的管理，全面禁伐。通过中幼林抚育和大径材培育，促进保留木生长，缩短林木成熟期，提高林分质量和生长量。实行造林树种多样性（适地适树），改善树种单一结构问题。板桥林场管护面积大，各护林点基础设施薄弱，不能适应现代化管理模式，亟待加强基础设施方面投入。提高管护人员素质是为了更好地管护生态公益林资源，实施生态安全屏障保护修复。应对护林员进行林业法律、法规方面的学习和系统的、专业的理论知识培训，培育壮大专业管护人员队伍，增强林业基础保障能力。

作者:刘红云 单位:河南省国有泌阳板桥林场

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关键词：水源地；生态保护；生态补偿；沾益县

中图分类号：X17 文献标识码：A

1 沾益县水源地概况。沾益县国土面积280.79km2，山区面积2374km2，占全县总面积的84.7%，境内多属构造侵蚀形成的岩溶丘陵地带，夹山间坝子。全县水资源总量27.39亿m3，其中：主水10.09亿m3（地下水资源量5.14亿m3，地表水资源量4.95亿m3），客水17.30亿m3。全县有中型水库3座，总库容1.395亿m3，小（一）型水库19座，总库容0.53亿m3，小（二）型水库110座，总库容0.28亿m3，小塘坝309座，总库容0.11亿m3，已开发利用2.39亿m3，占主水总量的23.7%（占地表水资源的48.3%）。

2 沾益县水源地生态保护现状

2.1 加强综合治理和保护工作力度

（1） 大力实施天保工程、退耕还林工程和农村能源建设项目（沼气池），改善了水源地生态条件，改善了农村水源地径流区点、面源污染。

（2） 加大对库区群众法律法规宣传。利用每年的"世界水日，中国水周"和节庆日，对水库周边群众开展法律法规宣传，提高水源地群众对库区生态保护的自觉性；强化对库区水利基础设施建设和日常管理，有效维护库区生态环境安全。

（3） 加强水库管理。加强对库区生态植被的保护，定期对水面悬浮漂流物进行打捞，对库区管护范围内的垃圾、杂物进行清除、掩埋，并在库区路口和显眼位置分别制作了警示牌和水源地保护公告碑，加强库区保护的宣传和巡查。

2.2 建立了初步保护法规、政策体系。水库除险加固工程建设过程中，环境、水土保持工程严格执行"三同时"制度，对施工场地、取土区、渣料场进行综合治理。在水库库区及周边山林进行划定区域实施封禁管理，设立专职护林员进行管护。制定《水库库区生态环境管护办法》、《水库库区林政管理办法》等规章制度。

2.3 形成了相对完善的保护机制。各职能部门成立了行政执法队伍，加大对水源地的巡查管护力度，加强对污染源的排查、防治，使水源地的生态安全得到有效保护。林业部门负责水源地森林生态安全及林地的保护；水利部门负责水库安全及蓄水量、水质保障的日常管理与保护；卫生、环保部门负责水质监测与水源地农村污染源的防治及管理；土地部门对水源地非生产性用地进行严格管理与审批。执法网络已履盖到了全县所有水源地的各个角落。充分发挥各部门的执法力量，实施联合执法行动，严格查处和及时制止各类危害水源地安全的违法行为。

3 沾益县水源地生态保护存在问题

（1） 人为活动频繁，致林分质量差，坡耕地呈上升趋势，生态环境质量下落。

（2） 保护资金欠缺。当前，县级财力相对簿弱，水源地生态保护无固定资金来源，多依赖于林业、水利、环保等各部门向上级争取项目资金实施，水源地保护资金筹集面临较多困难。

（3） 部门间协调机制不完善，管护队伍严重不足。当前，还未建立起统一协调管理机构和行之有效的水源地保护监督机构，水利、林业、环保、农业、国土资源等部门按照各自的职能范围管理，行政问责制度难于落到实处，治理措施难以形成有效体系。各职能部门在执法过程中缺乏联动，对违法行为的打击力度不够。

（4） 受益者生态保护和补偿意识淡薄。长期以来，以牺牲环境为代价换取经济利益，造成了环境资源的极大破坏和浪费，忽视了对水源保护区居民生活水平的关注，受益者对生态补偿责任意识淡漠。保护者缺乏积极性，水源地群众得不到相应的生态补偿，对水源地生态保护的积极性不高，滥采沙石、乱砍滥伐现象较突出。

4 建议与措施

4.1 转变观念，建立水源地生态补偿机制

（1） 转变观念。由被动的"谁污染谁治理"的理念向主动的"谁受益谁付费"理念的转变，直接受益者付费补偿。正确处理好上下游之间的补偿和部门与部门之间的补偿关系，由经济比较发达的下游地区"反哺"上游地区，对下游地区利用水、森林资源的，在相关产业的税费中提取一定比例作为上游地区生态补偿资金来源。制度创新，由于生态环境资源的公共物品属性，由政府购买生态效益、提供补偿资金，政府利用经济激励手段和市场手段来促进生态效益的提高。明确补偿主体，确定各方的权、责、利，水源地生态补偿补偿方为水源地生态受益者，除应交纳的水资源费、污水处理费等外，还需增加水源地生态补偿费。补偿对象为水源保护范围内的居民，按照各自的付出和得益确定补偿数额。做好成本、效益核算，制定合理的补偿标准，在水源地保护成本的基础上，考虑用水所产生的经济效益和社会效益，结合各用水单位的承受能力制定出合理的补偿标准。

（2） 加大水源地生态保护和补偿资金的筹集力度。利用BOT （Build， Operate， Transfer） 融资方式融资。在BOT方式中，政府部门与私人公司或项目公司签订特许协议，授权承担该项目投资、融资、建设、经营、维护，并在一定期限内移交。特许期内，项目业主向项目的使用者收取适当的费用，特许期满后项目业主须将该项目无偿移交于给政府部门。利用BOT方式开辟建设资金来源渠道，加速资金筹措。实行市场化运作，提高原水水价，提高水资源费，加大政府专项资金投入和财政转移支付力度，征收生态补偿税，建立生态补偿专项基金，增加水源地生态补偿的资金投入。多渠道筹集社会资金，积极吸收各种形式的民间组织、金融机构、企业集体、环保社团以及个人对水源地生态保护建设的资助和援助，动员全社会的力量来关注和参与水源地生态补偿。

（3） 加强政策支持，构建生态保护及补偿体系。采用直接补偿和间接补偿，构建以政府为主、市场为辅的生态补偿体系。将资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿有机地结合起来，因地制宜地开展水源地的生态补偿工作。加强"造血型"补偿，应用 "项目支持"的形式，形成造血机制与自我发展机制，增强自我积累能力和自我发展能力。自来水费中收取的反哺资金，直接用于水源地区直补和管理与保护工作。资金使用前期全部用于水源地区的保护整治，后期按3：7的比例，用于水源地保护区整治和对因保护水源地而受损的群体直补。

（4） 理顺水源区生态保护及补偿的组织管理体制。把水源地生态保护工作纳入政府工作的重要议事日程，建立统一领导、分工负责的工作机制。成立生态保护委员会，统一领导和协调水源地生态保护工作，促进各部门的相互沟通和通力合作，部门联系、上下联动，提高有关部门的工作效率，及时有效地解决保护中存在的问题。加深研究、制定保护政策、办法和工作制度，管理补偿基金，联合各部门执法力力量，落实人员经费，定期对水质、水量进行监测，兑现水源地居民生产生活补助，监督水源地群众履行约定义务。

4.2 加强水源地环境保护宣传和教育

（1）强化水源区生态保护的宣传教育，树立全民环境意识。要加大宣传力度，开展可持续发展教育，提高全社会的水源区生态环境保护意识。通过在学校、社区、农村、企业等范围组织开展环境教育活动，形成全社会关心支持水源区环境保护的良好氛围。

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关键词：森林分类经营政策补偿机制

生态环境建设是国民经济和社会发展的基础,要实现社会经济可持续发展,必须有完备的生态体系作保障。随着新形势下林业工作的战略定位和发展思路调整,建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系,已成为我国林业发展的战略目标和任务。森林分类经营改革是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系的基础工作。

分类经营是我国林业20世纪末和21世纪改革的主题。分类经营能否顺利地实施和推行下去,关系到我国林业发展的前途和命运。关系到林业市场经济体制的建立和林业生态功能的良好发挥,关系到建立比较发达的林业产业体系和比较完备的林业生态体系,关系到林业的两个根本性转变。所以分类经营具有重大的理论研究价值和重大的实践意义。

一、森林分类经营理论及在我国的实践概况

所谓森林分类经营(Classifiedforestmanagement),又称为“森林多效益主导利用经营,即以发挥某一林种某一效益为主,兼顾其它方面效益的经营模式。它是在社会主义市场经济体制下,根据社会对林业生态效益和经济效益的两大要求,按照对森林多种功能主导利用的不同和森林发挥两种功能所产生的“产品”的商品属性和非商品属性的不同,相应的把森林划分为公益林和商品林,并按各自特点和规律运营的一种新型的林业经营体制和发展模式。

森林分类经营并不是近年才提出来的,在18世纪形成的森林经营管理(森林经理)理论中就有组织森林分类经营的理论与实践。例如,在地域上把相互连接的、具有相同经营方向的块划分为森林经营区,与此同时,把地域上不相连接,但在森林经营目的、经营周期、森林经营方式上相同的小班组织成森林经营类型比如用材、防护、水源涵养、特种目的的森林经营类型合并建立起相应的森林经营体系,甚至直接以小班作为经营类型,这就是典型的分类经营。问题是传统的这种分类经营有以下的缺点:第一,突出了木材的利用忽略了其它各种效益;第二,只强调了经营的生物学和技术方面,忽略了经营的社会经济方面和林政管理方面;第三,只从自然和生物物理方面,而没有从事理和人理的互为储存关系考虑;第四,也是一个很重要的方面,体现为就林论林,没有与其它各部门、行业有机地结合,因而没有跳出行业的局限。

关于森林分类经营问题,国际上对其方式和目的要求,存在着两种不同看法。一种是在一定地域上,划块分类经营利用根据森林的主要功能划分为用材、防护、游憩、放牧等,发挥各自功能。国外称之为“邻接式多元化利用”。另外一种经营模式就是在一块森林中同时产生多种多样的产品和提供多种多样的服务,这叫做“同步或多元化利用”。这两种方式的讨论经历了相当长的一个时期,争论的实质是对森林利用是否存在着效益和功能上的互斥和兼容是单目标与多目标上的差异,也包含着对森林经营上的理解。在我国,对生态与经济是否一致的问题,长期存在着争论。一些学者认为:“在促进木材和林产品发展的同时,为人类自下而上和发展创造最佳状态的环境”,“强调生态与经济的矛盾是可以统一的”。而另一学派则强调“……紧紧抓住解放和提高林业生产力这个中心环节,突出效益原则,强调结构效益,对林业实行分类指导,按照专业分工的原则对林业经营格局进行大调整,集中力量重点突破,以重点林业的高效益带动全局的发展”,认为“生态经济一体化的林业难以实施”。从目前森林分类经营的理论与实践来看,后一种观点是严格的分类经营观点。但是这种分类经营应强调的是主导功能上的分工,是一种矛盾的主要方面,并不是互相对立、排斥(商品林与公益林),而是对立统一的关系。林业是一个既有生态效益又有经济效益的特殊行业,两大效益的建设有完全不同的经济属性。为了既充分发挥市场机制在林业资源配置中的基础作用,又对市场机制失灵的方面加以克服,必须实行整个林业的分类经营。国家体改委和原林业部颁布的《林业经济体制改革总体纲要》,正式推出以分类经营改革为主题的林业经济体制改革总体方案。在1992年,中国林业出版社出版的《林业分工论》一书提出一种分类经营的模式——“林业分工论”,即从发展战略和经营思想出发,接照森林的用途和生产目的,将林业分成商品林业、公益林业和兼容性林业三种。认为“林业分工论”是森林多功能主导利用的分工,是林业的分工,而不是林种的进一步划分。

自1995年原林业部颁发《林业经济体制改革总体纲要》以来,根据原林业部下发的《关于开展林业分类经营改革试点工作的通知》(林策通字[1996]69号)精神,各省(区)相继于1996年选择2～4个县(市)开展森林分类经营改革试点工作。根据国家林业局《关于开展全国森林分类区划界定工作的通知》(林策发[1999]191号)和国家林业局《国家公益林认定办法》(林策发[2001]88号)文件精神,各省(区)相继启动了森林分类区划工作。到目前为止,大部分省(区)已完成森林分类区划界定工作,并将分类区划界定工作成果上报到国家林业局。其间各省林业厅(局)也同时制定和了本省的《分类区划界定工作方案》和《森林分类区划界定操作细则》，在全省范围内全面开展分类区划界定工作。

二、森林分类经营的政策和经营体制问题

新时期、新形势要求国家林业建设的战略目标是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。要达到国家林业建设的战略目标,必须根据森林的不同功能,实施分类经营、分区突破、总体推进的发展战略。分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。森林分类经营牵涉到林业发展的方向,牵涉到林区最广大人民群众的根本利益,牵涉到国家可持续发展的生态环境保障体系建设和国家财政经济利益。国家和地方的政策、法规是实施森林分类经营的保障,经营体制改革是实施森林分类经营的措施。但目前在实施森林分类经营中还存在有如下问题必须研究解决。

2.1国家和地方的生态公益林补偿办法尚未出台

生态公益林补偿政策是实施森林分类经营的核心政策,但是我国一直为建立生态公益补偿机制,这势必导致公益林经营主体不明,或经营主体无力正常地对其进行经营和管护,甚至会发生对森林资源的破坏性掠夺。经调查分析,我们认为造成这种局面的原因主要在于:①人们的生态观念不强,对林业的三大效益认识不到位。虽然我国在历史上就有植树种竹的优良传统,但人们更多的是追求森林中的木材、薪材及林副产品等林产品所带来的直接经济效益。农业、水利、旅游等行业长期以来形成认识上的严重偏差,弱视甚至无视林业所带来的各种生态、社会效益,人们享受这种效益成了理所当然,而补偿却成了盲区。林业部门,特别是营林业承担了繁重的造林、育林任务,而不能获得相应的补偿,经营困难成为必然。如一些森林公园、水利设施的经营中,森林的管护和抚育等任务属林业部门的“分内事”,而经营收入却进入了旅游部门、水利部门的账户。这种投入和产出脱节、剥离的现象应该说带有一定的普遍性。②森林的生态、社会效益计算困难。森林的生态、社会效益补偿问题的提出,已为时不短,并早已载入《森林法》中,但迄今还没有一个明确且切实可行的计算方法和补偿办法。

公益林的补偿问题是制约公益林建设和实行分类经营的关键。长期以来,因公益林具有效益外在性和受益对象广泛性的特点,造成公益林“少数人负担,全社会受益”、“相对不发达地区负担,相对发达地区受益”、“上游负担,下游受益”、“林业部门负担,全社会受益”的不合理局面。再加上其牵涉面广,政策性强,到目前为此,国家尚未对国家公益林的补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰的政策。在国家政策尚未出台的情况下,各省、地方政府也未对地方公益林制订明晰的生态公益林补偿政策和办法。生态公益林补偿政策和办法是关系到森林分类经营尤其是生态公益林发展和林区社会稳定的关键,实行分类经营,关键看能否建立健全有效的森林生态效益补偿机制,森林的生态、社会效益补偿机制滞后,已成为制约林业分类经营实际运作的瓶颈。

2.2分类经营管理体制尚不完善

长久以来,我国林业经营一直担负着两大基本任务:一是为国民经济建设和国民生活提供木质产品及其它林产品;二是改善国民生存环境。但事实上,我国林业几十年来受传统的管理体制和林业经营模式以及国民经济建设的要求等影响,一直奉行以木材生产为中心,重采轻造、集中过伐的林业经营模式。几十年来,整个林业的基础几乎完全建立在森林采伐工业上,大规模开采国有林区与天然林区,造成天然林面积的剧减。

实施森林分类经营就必须要进行森林的分类管理。但在目前分类经营实践中尚未有完善的森林分类经营管理办法,而传统林业经营模式混淆了作为商品产业的林业和作为社会公益事业的林业在经济属性、经营利用目标、经营方式、管理要求、社会实现形式以及价值利益补偿等方面的差别,而统一于高度集中的计划管理体制之下,按同样的体制、同样的模式与方法去经营建设,带来的问题也很多:(1)大面积的天然林资源尤其是天然林中的原始林被采伐后,被林相单一的人工林取代,造成生态危机的潜伏。天然林生态系统结构复杂、功能完善、生物多样性丰富,具有人工林不可比拟的生态价值。(2)因缺乏科学的价值利益投入补偿机制,国有林区和各类防护林经营单位面临沉重的困难。因无林可采,或者无法在市场上实现其价值,生产经营难以为继。(3)林业企业经营目标不明确,林业的生态效益和社会效益往往让位于林业的经济效益和目标。

2.3社会、经济发展对林产品需求矛盾依然存在

分类经营实施之初,将现有森林划分为公益林和商品林。公益林的主要功能是发挥其生态效益和社会效益,商品林则要承担社会、经济发展对林产品需求的重任。由于自然条件和历史的原因,我国森林资源现状分布、结构不均衡性及对天然林过量采伐,在分类经营实施之初所区划的商品林尚不能满足社会、经济发展对林产品的需求供给;同时,对森林分布较多,并以木材生产为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个较大的冲击,资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。

而林业生产力水平不高也阻碍了林业发展。过去很长一段时间以来,国家每年用于治山造林的投资不及水利投资的十分之一,随着两大生态林业工程的相继提出和推行,林业的地位和投入均有明显的提高,但由于受过去计划经济阴影的影响,更受眼前经济利益的驱使,时至今日,部分行业、部门对狭隘利益的维护和部分决策者的短期行为,以及全民生态、环保意识的淡薄等现状仍令人忧心忡忡。在市场经济条件下,林业因生产周期长、生产力水平不高,生态及社会效益表现不很直观等因素的制约,使其在市场中成为一个弱势行业,且国家和地方在税收及现行的林政管理等方面,扶持发展的力度和营造有利于林业发展的市场环境等方面还远远不够,这在一定程度上也遏制了林业分类经营的实际运行和健康发展。

2.4公益林建设与林农生活水平提高的矛盾

国家对重点公益林的区域布局政策及公益林的补偿政策不明确,让一些既得利益者坐享其成而未付出相应的代价。同时,也使一些地区在森林分类经营区划过程中埋下伏笔,以便将来向着有利于自身的政策上靠。另外,处于山区、重点林区的公益林,还不能从根本上解决林农的生计问题,。生态公益林建设区大多为贫困山区,林农对森林的依赖程度和期望值很高。林农在能源、建房和自用材等方面在很大程度上依赖于消耗森林资源,经济来源在很大程度上也源于森林。政府若不能采取切实可行的调控手段对林农及其利益从根本上给予必要的扶持和保护,公益林的建设与发展将很难得到较长期的保证。

2.5林产品税费比例过高

据对部分省(区)调研,林产品税费征收比例占销售价的比例偏大,尤其在商品材上表现较突出。商品材平均税费比例占商品材销售的40%～50%,特别是农业特产税在商品材生产和销售环节双重征收8%,在很大程度上影响了林农对商品材生产的积极性,影响了商品林的发展。

2.6生态公益林的人工林问题

各省在分类经营区划中界定的生态公益林有许多人工林,这些划入公益林区域内的人工林除部分为生态工程建设投资营造的如长江防护林、退耕还林(草)等国家生态工程林外,尚有相当部分是世界银行贷款造林的速生丰产林和群众自发营造的用材林。据对湖北省调研,湖北省划入天保工程区的人工林面积为106.5万hm2,加上区划时未成林人工林地3.8万hm2,实际为110.3万hm2,直接划入禁伐区的人工林成林面积为7.3万hm2。这些已界定为生态公益林区的人工林尤其是世行贷款造的人工林和农民自发营造的用材林全部划入禁伐区势必影响世行贷款的债权和债务偿还,影响林农的经济利益而挫伤群众造林积极性,除天保工程外,其他生态公益林区也有类似情况。

三、实施森林分类经营有关对策和建议

实行森林分类经营是一项根本性和全局性的改革,其主要任务并不在于对森林进行简单的划类,而在于围绕分类经营这一个基本要求必须进行的从管理体制、经营方式、经济政策等一系列相关方面的配套改革,以推进林业的可持续发展,进而促进我国国民经济和社会建设的全面的可持续发展。

1)尽快制订和完善政策法规,建立管理办法。

森林分类经营是一项全新的工作,各种政策、法规还不十分完善,正在积极探索之中。建议国家林业局在详细调研的基础上,尽快出台森林分类经营政策法规,如“公益林管理办法”、“商品林管理办法”、“公益林补偿资金管理办法”等。各级地方政府根据国家有关森林分类经营的法规法律制订适合本地区的相关政策,使森林分类经营的管理和公益林的补偿、补助资金的使用与管理纳入法制化轨道。

除了国家要增加对公益林的投资外,必须尽快建立和健全森林生态公益林的补偿制度。根据“谁受益,谁投入”的原则,生态公益林的服务对象明确的,由其受益者补偿,服务对象不明确的,由政府补偿。征收的森林生态公益林补偿资金主要用于公益林培育、经营管理和新的公益林工程建设。我国已有部分省、市在尝试采用一些方法开展生态公益林的补偿。如:广州市人大常委会通过了《广州市流溪河流域水源涵养林保护管理的规定》,规定每年筹集1800万元作为流溪河流域水源涵养林的生态效益补偿费。各级财政都从年度支出中拿出不少于1%的费用作为公益林的投入;湖南资兴市按水库灌溉田亩面积每亩每年收取20元人民币作为生态补偿费;广西金秀县的大瑶山水源林使下游一些县受益,这些县每年给金秀县的水源林建设补偿费达数百万元。作为“全国森林分类经营试点县”的河北省平泉县根据补偿要素和实际情况,提出补偿标准,并把补偿渠道分为自我补偿、外部受益者补偿和国家政府补偿等三个方面。四川省作为一个经济不发达的地区,很难将公益林的经营投资完全交由政府或者社会去承担,但却可以本着向社会征收森林生态补偿费的思路,对一些事权比较明确的部门和单位,征收生态林的建设补偿费。只有将这个“瓶颈”尽快打开,森林分类经营的实施才有物质基础。

2)成立公益林、商品林管理机构,实施分类管理。

应建立与分类经营相适应的林业管理体制，将公益林建设纳入政府行为范畴,实行事业化管理,建议国家林业局成立公益林管理中心,统一组织国家公益林建设,将退耕还林(草)、天然林保护、防护林建设、自然保护区建设等公益林建设统一纳入其管理范围,以免互相重迭,避免重复建设。各省(区)、地(市)、县根据其生态区位重要性,也应成立相对应的管理机构,统一组织本地区的公益林建设，实行国家统一领导下的各级地方政府负责制。而商品林建设商品林建设和管理可沿用原来的管理体制和方法进行。推向市场,作为企业行为,在市场上参与竞争,以适应市场,增强市场竞争力。这既是森林分类经营的要求,也是林业可持续发展的必然要求。

3）改进在分类经营条件下对森林的经营方式

根据生态公益林和商品林经营的不同要求和特点,分别采用不同的管理和经营方法。公益林建设以最大限度地发挥生态和社会效益为目标,应该根据不同的社会经济和自然条件,因地制宜地采取封山育林、封山护林等营林方式,实行乔灌草结合、针阔叶混交合理搭配,以充分发挥森林的各种生态功能。对于商品林建设,以追求最大的经济效益为目标,根据市场的需求,采用高投入(包括高科技的投入)、高产出、高效益的“三高”模式的集约化经营。

尤其要调整商品林布局和结构,满足社会、经济对林产品的需求。商品林发展中应根据本地区自然、经济条件和市场需求,以市场为导向,大力营造速生丰产林,发展名、特、优经济果木林。在自然、社会条件好的地方,以工程形式营造速生丰产林,并根据速生丰产林资源布局,重新调整林产工业布局,形成资源——产业——效益良性循环。

4)帮助生态公益林区群众解决实际困难。引导生态公益林区群众在不破坏环境建设的条件下发展经济,解决林区群众的实际困难,推广节能技术,发展沼气解决群众烧柴问题,发展林下养殖、种植业,开发新的产业,让林农增加收入,解决森林资源保护与林农生活提高的矛盾。

5)适度调整林产品税费,让利于民,促进林业发展。林产品尤其是商品木材在上缴税费方面负担过重的问题,各省反映比较普遍,特别是商品材在生产和流通两个环节重复征收两个8%(贵州省为两个8.8%)的税问题,林农和林区干部意见较大;其他地方性附加税比例也不少,不利于林业的发展。建议适度调低商品材生产和流通领域农林特产税及其它税费征缴比例,废除地方性搭车性收费,让利于民,促进森林资源发展。