行政案件的审理程序范文

导语：如何才能写好一篇行政案件的审理程序，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

实施刑事案件简易审的基本做法

1.普通程序简易审的适用条件。

顾名思义，简易审的对象只能是可能判处三年以上有期徒刑，本应适用普通程序审理的刑事案件。简易审最大的特征是简化诉讼程序，因此，必须保证适用简易审不会影响对案件事实的审理查明，这要求适用简易审的案件本身必须是事实清楚、证据确凿的，同时，被告人对指控的犯罪没有异议。其次，简易审的目的是提高诉讼效率，但必须兼顾公正，不能因此而损害被告人的合法权益。被告人作为被指控者，他有权选择最有利于他的审理方式，无论是公诉机关还是审判机关，都不能强迫为之。所以，适用简易审应征得被告人的同意。适用普通程序简易化审理的刑事案件必须同时上述条件，缺一不可。

另外，由于未成年人、限制刑事责任能力人、聋哑盲人不具备完全的认知能力，他们对自身所处的境遇，被指控的犯罪性质及其行为后果都难以有清楚、准确、完整的理解，为加强对他们的特别保护，对此类人犯罪的案件，不适用普通程序简易化审理方式。

2.简易化审理方式的提出。

简易化审理方式的提出，分两种途径：（1）一般情况下应当由提起公诉的人民检察院在征得被告人同意后提出；（2）法院在开庭审理过程中，发现符合普通程序简易化审理条件的，可以适用普通程序简易化审理。法院在开庭审理过程中，发现不符合简易审条件的，应当变更为普通程序审理方式。

3.普通程序简易化审理可以简化的内容。

（1）被告人可以不再就犯罪事实及罪名作供述或辩解；

（2）控辩双方可以就犯罪事实的主要环节和主要情节进行讯问；

（3）控辩双方在出示证据时，可以仅就证据提取的时间、地点、机关、证据的名称和证据的内容作简要说明，不必出示、宣读证据的详细内容；

（4）控辩双方对证明同一事实或内容的多个证据可以一并出示，不必逐一出示或宣读；

（5）控辩双方可以在出示或宣读一组或者全部证据后一并发表对证据的意见，不必一事一证；

（6）控方在发表公诉意见时，可以省略对犯罪事实的综述以及对犯罪构成和法律适用的论证，直接提出对适用罪名和量刑的意见。

适用普通程序简易审取得的成效

1.司法资源的配置更趋合理，缓解了司法资源的不足。

适用普通程序简易审后，案件得到了合理分流。从我院受理案件的具体情况来看，简易程序的案件约占60％，对此类案件，基本上不用出庭公诉。普通程序的案件约占40％，但由于受理案件的基数较大，出庭公诉的压力依然很重。适用普通程序简易审后，此类案件再次得到分化。试行以来，适用简易审的案件数量约占同期案件总量的11.6％，那么，办案人员就可以将办案重点放在剩余的28.4％的案件上。如此，在办案人员一定的情况下，司法资源得到合理配置，充分发挥了现有司法资源的效能，缓解了司法资源不足的缺陷。

2.诉讼效率得到显著提高，降低了诉讼成本。

适用简易审大大缩短了案件开庭审理的时间，诉讼效率得到显著提高。一些按照普通程序审理须耗时数个小时，甚至一个工作日的案件，适用简易审后，开庭时间缩短了2／3，一些相对比较简单的案件只需要十多分钟即开庭完毕。特别是对一些嫌疑人不认罪，导致案件认定困难的案件，效果尤其明显。例如罗某某抢劫一案，罗某某归案后拒不认罪，同案嫌疑人在逃，赃物也没有缴获，又无其他目击证人，全案有罪证据几乎只有被害人陈述，因此，在认定上难度非常之大。后被告人为换取从轻处理，承认控罪，并承诺适用普通程序简易审，开庭仅用了几十分钟，即审理完毕，大大降低了诉讼成本的耗费。

3.案件质量稳定。

由于普通程序简易审简化部分诉讼程序，被告人亦自愿放弃了部分诉讼权利，是否会导致案件质量出现问题，是大家都比较担心的问题。但事实证明，案件质量并未因此受到影响。从已经办结的案件来看，检、法两家在案件事实、证据的认定以及法律的适用上都是基本一致的，法院也都依法做出了有罪判决。被告人由于认罪态度好，得到了相应的从轻判处，对判决的结果也都比较满意，没有提起上诉的，也没有被害人提出申诉。可以说，普通程序简易审以最简洁的方式取得了最好的法律和社会效果。

现阶段仍然存在的问题

1.适用普通程序简易审的案件数量仍然没有达到预期目标。

目前，普通程序简易审的适用还比较窄，与我们的目标尚有较大差距，其原因主要有以下两方面：

（1）被告人不认罪，或是对部分事实、定性、量刑情节不予认可。如此，与我们所规定的被告人必须承认指控事实和证据的要求相悖，不符合适用简易审的条件，致使无法适用简易审。

（2）承诺书中声称尽可能使嫌疑人得到从轻处罚，语义含糊不确定，被告人顾虑较大，担心承认指控后得不到相应的从轻处罚，因此，不愿承诺承认指控的犯罪。另一方面，由于现行法律没有规定检察机关是否享有求刑权的问题，而司法实践中也向来没有这样的惯例。因此，案件承办人不敢答应犯罪嫌疑人，在其承认控罪后，一定能够给他相应的从轻处罚，不利于对嫌疑人的说服教育工作。虽然我院在求刑权方面进行了一定的尝试，但由于求刑权涉及的问题比较复杂，因此，这种尝试是保守的，仅是在起诉书中要求法院在法定量刑幅度内量刑。这或者只能说是对求刑权的试探。

2.承诺书要求犯罪嫌疑人承认指控的事实和证据，但缺乏相应的庭前证据展示制度。

由于承诺书不单要求犯罪嫌疑人承认指控的事实，还要求承认所有证据。但实际上，在庭审前，是无法将所有证据出示给嫌疑人的。在这种情况下，有的嫌疑人虽然承认指控的事实，但由于没有看到所有证据，他们担心在其中隐藏着他们所不知晓的对其更为不利的内容。因此，他们不愿适用简易审。例如包某某等四人抢劫一案，嫌疑人虽然承认所指控的事实，但由于担心证据对他们有其他不利的方面而拒绝适用简易审。另一方面，有的同志认为，嫌疑人在不了解证据的情况之下，即便对此做出承诺，同意适用简易审，但由于嫌疑人在不知情的情况下做出承诺，有违其真实意愿。因此，嫌疑人的承诺内容，不应当包括对证据的承诺，那么，在庭审中，也就不能简化示证和质证的内容。

3.公诉人与法官对简易审的认识不统一，存在许多不协调的地方。

对简易审的适用，公诉人与法官都没有一个清晰的认识，双方的看法不统一。因此，在操作过程中，存在许多不协调的地方，特别是某些法官，还是停留在过去的思维中，没有经过细致的讯问，详尽的示证，他们就难以做出判断。所以，在庭审中，经常出现公诉人简化示证后，法官要求重新详细宣读证据内容的情形，不但打乱了公诉人的出庭思路，而且将庭审时间拖得更长，完全达不到简易审的预期效果。同样，某些公诉人对简易审的认识也比较模糊，不顾实际情况，机械地按规定的办法进行简化审理，对一些被告人不予认可的事实、证据不进行详细的讯问、示证。

4.被告人的认罪态度评价在量刑上没有具体体现，难以起到促进犯罪嫌疑人认罪的积极作用。

普通程序简易审的实质是以给予犯罪嫌疑人被告人从轻处罚的承诺，换取犯罪嫌疑人被告人如实供述犯罪事实的承诺。在如实供述得不到任何好处的情况下，大多数的犯罪分子都会选择不供述的方式。因此，将答应给予犯罪嫌疑人被告人的好处兑现，是影响、促进其他犯罪嫌疑人被告人采取积极的认罪态度的关键。在现行制度下，我们将给予犯罪嫌疑人被告人从轻处罚的承诺分别用承诺书、起诉书等文书形式加以固定，可以说是很大的进步。但如前所述，检察机关没有求刑权，承诺书中只有尽量给予从轻处罚，起诉书中也只有建议从轻处罚的含糊字眼。对犯罪嫌疑人被告人而言，这并不能给他们更多的信心和鼓舞。而法院的判决书中，始终也没有对认罪态度进行评价的具体体观，只有认罪态度较好，可以酌情从轻或认罪态度恶劣，可以酌情从重的抽象词句。被告人无论认罪态度如何，都从判决书中得不到体现。这种状况实际上与从前并无多少改变，对犯罪嫌疑人被告人承认控罪也起不到更为积极的作用。

继续探索及发展的方向

1.扩大适用普通程序简易审的范围，更为广泛地适用简易审。

（1）正确理解“被告人犯罪探疑人承认指控的犯罪事实和证据”。实践中，大多数被告人承认主要的犯罪事实和证据，而对某些具体情节予以否认，或者对某些涉及量刑的情节予以否认，或者承认事实，但对定性有异议。对于此类案件，也应当将其列入普通程序简易审的范围。其理论依据在于，首先，主要犯罪事实是案件的定性根据，也是我们认定被告人构成犯罪的事实基础。被告人承认主要犯罪事实，对某些情节不予认可，只要不影响定性，就应当认为被告人承认控罪，予以适应普通程序简易审。其次，从我们对认罪态度的评价机制来看，被告人认罪态度的好坏取决于被告人是否承认主要犯罪事实，只要承认主要犯罪事实的，就认定为认罪态度好而从轻处罚。同理，自然应当认可被告人承认控罪而适用简易审。

（2）充分发挥律师的作用，促使被告人犯罪嫌疑人采用普通程序简易审。律师是法律专业人士，他们知道如何从法律的角度为犯罪人谋求更大的利益。同时，他们所赋有的维护犯罪人合法权益的职责也使犯罪人往往对他们有极大的信任感，对他们的意见也易于接受和采纳。这使律师在缓解检察官与被告人冲突方面具有得天独厚的条件。我们应当加强与律师的沟通、协调，充分发挥他们促使犯罪人认罪的作用。

（3）加强对被告人犯罪嫌疑人的宣传，使他们对普通程序简易审有正确认识。要保证普通程序简易审的运行，就必须加强宣传，让被告人（犯罪嫌疑人）对普通程序简易审的性质、作用、运行规则有充分的认识，才能让他们在自愿情况下做出正确选择。宣传的方式可以采取印制详细的传单，发给犯罪嫌疑人，或者可以考虑到看守所就普通程序简易审开公开庭，用具体、真实的审判过程加强被告人犯罪嫌疑人的认识。

2.肯定被告人（犯罪嫌疑人因承认控罪而应得的好处，并要求法院在判决书中明示。

首先，取消承诺书中“并使你尽可能得到从轻处罚”的模糊字句，修改为“并保证使你得到从轻处罚”或“并使你得到从轻处罚”。其次，要求法院在判决书中明确表明被告人因承认控罪而得到的从宽刑期。实际上，仅从被告人的角度出发，他能够得到多少从宽刑期，对他选择认罪并不是那么重要，最重要的是他能够确定，他可以以此换取较轻的处罚……

3.设立庭前证据展示制度。

庭前证据展示是保障被告人做出合理、正确选择的基础。但考虑到我国目前的司法现状，完全的证据展示将给指控犯罪带来较大的不利因素。因此，可设立与庭前证据展示相类似的制度，以保障被告人的合法权益。例如，可在证据目录中对证据的内容进行概括性的描述。

4.加强与法官之间的协调，统一检、法两家的认识。

作为一项新制度，必然存在新、旧观念的冲突，也直接导致个体对新制度的认受有快有慢，有先有后。假如作为普通程序简易审的执行者和操作者的法官和公诉人对此认识不一，势必影响到该制度的运行，阻碍其发展。因此，应当加强两家的认识，充分理解简易审的设立目的、意义、运行规则及其合理内核。认识上统一了，做法上才能统一。

篇2

《行诉简易程序试点通知》第1条概括规定只明确了适用简易程序的案件审级，即第一审行政案件，未规定哪级法院可以适用简易程序。根据《行政诉讼法》有关级别管辖的规定，一般情况下，第一审行政案件由基层人民法院管辖。因此，基层人民法院审理的第一审行政案件如果符合简易程序适用的案件范围，则可以适用简易程序进行审理。需要讨论的是，中级人民法院审理第一审行政案件能否适用简易程序。我国《民事诉讼法》第142条明确排除中级人民法院适用简易程序。根据《民事诉讼法》有关级别管辖之规定，中级人民法院管辖的案件包括重大涉外、专业性较强以及在本辖区有重大影响的案件，这些案件都不属于“简单”的民事案件，故不宜适用简易程序。而依据《行政诉讼法》有关级别管辖之规定，中级人民法院管辖的第一审行政案件除了专业性较强的案件与本辖区重大复杂的案件外，还管辖一类案件是依据被告行政级别来确定的，即被告为县级以上人民政府的案件。此类案件虽涉诉部门行政级别较高，但并非都属“重大、复杂”案件。因此，笔者认为中级人民法院管辖的第一审被告为县级以上人民政府的行政案件只要符合简易程序适用的实质标准，其适用简易程序不存在理论和实践上的障碍。

重新界定简易程序适用的实质标准

如前所述，实质标准并非具体操作标准，而是立法、司法判断某一既不属于法定适用范围又不属于法定排除范围的案件能否适用简易程序的标准。《行诉简易程序试点通知》第1条规定的实质标准为“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的案件”，此实质标准与我国民事诉讼简易程序适用的实质标准“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”相似，借助《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第168条对民事诉讼简易程序适用之实质标准的解释，可以理解“基本事实清楚”是指当事人对被诉行政行为的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可判明被诉行政行为是否违法。但“法律关系简单”与“权利义务明确”则需要进一步讨论。首先，从学理上讲，法律关系即当事人之间的权利义务关系，法律关系的要素包括法律关系主体、法律关系客体以及法律关系内容“，法律关系主体简单”我们可以理解为当事人单一，不涉及共同诉讼。但法律关系客体与法律关系内容则不适合用“简单”来形容。其次，“权利义务明确”中的权利义务是指权利义务关系还是指当事人所享有的权利与所承担的义务。若是前者则与“法律关系”雷同，若是后者则属于法律关系之内容，为法律关系要素之一。因此，“法律关系简单”与“权利义务明确”无论从语义表述上还是逻辑上都有不适之处。其实，实质标准所蕴含的意思就是如何体现“简单”。既然实质标准是指导法官自由裁量某类案件能否适用简易程序的标准，不如从案件审判者法官的角度来考虑。大体上说，法官的审判活动主要包括认定案件事实与适用法律，如果法官在刚接触案件时就认为某一案件在事实认定上与法律适用上不存在困难，该案件就属于“简单”的案件。因此，笔者建议将实质标准界定为“案件事实认定与法律适用均无特别困难”。

完善简易程序的法定适用范围

法院可依职权主动决定对法定适用范围内的案件按简易程序进行审理。除去当事人合意选择适用简易程序的案件外，《行诉简易程序试点通知》第1条正面列举了两类案件：一是涉及财产金额较小的案件，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；二是行政不作为案件。可见该规定首先将法定适用范围分为行政作为案件与行政不作为案件。第一，行政作为案件形式标准存在的问题。可适用简易程序的行政作为案件基本上以涉诉金额为主要标准，辅以当场作出的行政行为。这两个形式标准存在如下几个问题：首先，“财产金额较小”本身不是一个具体标准，实践中缺乏具体依据和统一尺度。既然以涉诉标的额为标准，就应当确定具体的数额。我国各地区社会经济发展不平衡，确定固定统一的涉诉标的额，显然不合适。可借鉴我国台湾地区“行政诉讼法”第229条第2款之规定“……所定数额，授权司法院得因情势需要，以命令减为2万元或增至20万元”“。以便更好的保护公民的利益及提高法律的可适用性”[3](P628)。笔者认为，可由最高人民法院确定一个浮动范围，由各地高级人民法院根据当地社会经济发展情况在其范围内确定，并报请最高人民法院批准。另外，“财产金额”的标准针对公民与法人（或其他组织）应当有所区别，单独提起行政赔偿案件的赔偿数额与诉行政行为违法案件所涉金额也应有所区别。其次，除了“财产金额较小”外，“当场作出”这一标准能否涵盖所有“简单”行政案件。《行诉简易程序试点通知》本意认为行政程序的繁简在一定程度上能够反映出行政争议的难易程度，但各法律、法规对行政管理过程中遇到的案情简单、性质轻微的案件适用的程序规定不一，有的规定的是“当场作出程序”，如《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》，有的规定的是“简易程序”，如《行政处罚法》、《湖南省行政程序规定》，“当场作出程序”能否等同于“行政简易程序”，在行政程序法尚未出台之前，笔者无法妄下定论。为周延起见，笔者建议增加“行政机关适用简易程序作出决定的行政案件”这一标准。最后，“财产金额较小”标准与“当场作出”（或“适用简易程序作出”）标准并不互斥。此外，是否仅有“简单”的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制这几类行政案件才能适用简易程序？这些立法技术问题，还需进一步完善。第二，行政不作为案件标准存在的问题“。行政不作为”本是学理上的概念，学界对其内涵与外延尚未达成共识。实践中，行政不作为可表现为如下四种情形：一是对于相对人的申请，行政机关作出不予受理的答复；二是对于相对人的申请，行政机关置之不理；三是对于相对人的申请，行政机关受理后，超过法定期限仍未对实体问题作出裁决；四是对于相对人的申请，行政机关受理后，认为相对人的申请不符合法定条件，在实体上作出了拒绝相对人申请的否定性决定；或行政机关知晓某些法律事实后，拒绝作出决定。上述四类情形并非都属于“简单”的行政案件，笔者认为只有其中程序性行政不作为案件，即行政机关未予受理、未予答复的案件可适用简易程序，此类案件中法院只需审查行政机关是否负有职责、相对人是否提出过申请、行政机关履行法定职责是否逾期等程序性要件即可。而对于行政机关从实体上拒绝相对人之申请的行政不作为案件，法院还需要审查诸如相对人是否符合申请条件等实体问题，故这类案件不适合适用简易程序。

赋予当事人对抗简易程序适用之异议权

对于简易程序法定适用范围内的行政案件，法院可依职权决定是否适用简易程序，如果当事人对法院适用简易程序有异议，应当允许当事人提出异议。当事人对法院决定适用简易程序之异议权在我国民事诉讼制度中已有所规定（《民事简易程序规定》第3条），在行政诉讼中赋予当事人此项程序异议权，同样表现了对当事人程序主体地位的尊重。在法院决定适用简易程序后，当事人在举证期限内若认为案件应当适用普通程序的，可向法院提出异议，法院认为异议成立的，应转为普通程序组成合议庭对其进行审理。应当注意，当事人行使程序异议权的期限应在举证期限届满之前。为保证诉讼程序的效率与安定性，举证期限届满后，即使案件确实不属于简易程序的法定适用范围，只要法院向当事人行使了释明义务，即可推定当事人对该案件适用简易程序没有异议，简易程序不再因当事人之程序异议转为普通程序。

增加法定排除范围

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论文关键词　行政诉讼法修改　受案范围　管辖　简易程序

《行政诉讼法》自颁布以来对其的修改问题一直都是学者们关注的热点，关于行政诉讼法修改的各种论点和建议也十分丰富。目前，北京大学和人民大学关于《行政诉讼法》修改的专家建议稿也相继并向立法机关提交。

比较学界和实务界提出的各种行诉法修改建议稿版本，其中有共识，也有歧见。对于修改什么，如受案范围、管辖、诉讼类型、审理程序(是否设置简易程序，是否允许诉前、诉中调解)等，多有共识，而对于怎样修改，则多有歧见，且歧见远多于共识。本文主要就行政诉讼的受案范围、行政诉讼当事人、行政诉讼管辖、行政诉讼简易程序、行政诉讼调解等问题进行分析并提出完善建议。

一、行政诉讼法的受案范围

(一)现行行政法诉讼法存在的问题

1.立法模式存在不足

我国有关行政诉讼受案范围的立法及司法解释，主要采取列举的方式，这种立法模式虽然便于实际操作，但随着社会发展，其局限性也越来越明显，大量的行政行为被排斥在行政诉讼之外。无法通过诉讼的途径解决的行政法律纠纷导致矛盾形式的转化，大大增加了纠纷解决的社会成本和经济成本。

2.抽象行政行为立法缺失

我国行政诉讼的受案范围仅仅局限于行政机关的具体行行为，抽象行政行为被排除在法院的受案范围之外。但是相对于具体行政行为而言其涉及面和影响以及可能可能存在的危害更大，将抽象行政行为排斥在行政诉讼之外，一方面不利于对公共利益的保护;另一方面也不利于对抽象行政行为的司法监督。

3.内部行政行为排除在受案范围之外

我国行政诉讼法把行政机关对其工作人员的奖惩、任免等内部行政行为排除在了受案范围之外，既不利于对行政行为的监督，也不利于对行政机关工作人员权利的平等保护。从法治和依法行政的角度来看，行政机关的行政行为都应该受到有效监督，内部行政行为具有可诉性有利于行政机关遵循依法行政这一原则。

(二)行政诉讼法受案范围的完善

1.立法模式的完善

对于受理行政案件的范围，先予以概括式的说明，然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围。这种方式可以有效避免肯定列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷，也使得受案范围更加明确。凡是属于概括规定的范围又不属于明确列举排除的范围的，都属于行政诉讼的受案范围。这一立法模式有利于对行政相对人权利的有效保护，使行政行为可诉的范围大大增加。

2.将抽象行政行为纳入行政诉讼法的范围

我国《行政复议法》法规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为不合法，在对具体行政行为复议时对国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。因此，《行政诉讼法》修改应当考虑将层次较低的部分规范性文件纳入行政诉讼受案范围，建立对抽象行政行为的司法监督机制。

3.将内部行政行为纳入行政诉讼范围

法治的应有之义是公民权利受到侵犯时得到有效的救济，行政机关的工作人员作为履行行政管理职责的公职人员其权利也应得到保障。当行政复议不能有维护其权利时，行政工作人员应可以寻求司法救济。目前将所有内部行政行为都纳入行政诉讼范围显然是不现实的，但对于严重影响行政机关工作人员权利的内部行为及可能对行政相对人产生影响的内部行为应具有可诉讼。

二、行政诉讼法的当事人

(一)行政诉讼法当事人制度的不足

1.原告制度的不足

我国《行政诉讼法》第2条、24条、37-41条从诉权、范围和行政案件的起诉、受理条件对原告范围进行了规定。但从我国行政诉讼实践来看，《行政诉讼法》规定的原告资格范围过于狭窄，不利于公民法人和其他组织权益的保护。

2.被告制度的缺陷

《行政诉讼法》对不同情况下的被告作出了规定，但面对复杂的行政机关体系和多样的社会现实，这些规定显然无法解决全部问题。为此，最高人民法院出台的司法解释又作出了细化规定，力求弥补《行政诉讼法》规定的不足。虽然取得了一定成效，但在实践中如何确定被告，仍然面临诸多的问题。因此，行政诉讼法修改应考虑被告范围界定如何能更便于司法实践操作。

(二)行政诉讼当事人制度的完善

1.原告制度的完善

分析我国行政诉讼原告制度的不足，原告范围的扩大是必然要求。行政诉讼的原告应包括：权益受到直接影响的行政相对人;行政行为权益带来了间接不利影响的相对人;与具体行政行为有法律上利害关系的公民。

2.被告制度的完善

针对当前的行政诉讼被告的规定存在的问题，行政诉讼被告制度的完善应从以下两方面着手。第一，以作出具体行政行为的机关或组织为被告;第二，经复议的案件，复议机关是被告。这样可以方便行政相对人提起诉讼解决行政诉讼被告难以界定的问题。

三、行政诉讼的管辖

(一)行政诉讼管辖中存在的问题

根据现行行政诉讼法的规定大多数的行政案件都由基层人民法院管辖。一般认为，行政诉讼法的这一规定是基于以下考虑:基层人民法院的辖区在一般情况下既是原告与被告所在地，又是行政行为和行政争议的发生地，把大量的行政案件放在基层人民法院审理，既便于原告和被告参加诉讼，又便于法院调查取证，正确、及时处理行政案件;便于法院对当事人和广大群众进行法制教育。但从行政审判实践来看，行政审判难以摆脱行政干预，从而削弱了行政诉讼作为司法审查应有的作用。法院很难独立作出判决，法院审理过程中很难忽视地方政府的意见，影响了行政案件的公正审理和裁判，自然人、法人和其他组织的权益难以得到有效保护。

(二)行政诉讼管辖的完善

行政诉讼管辖的确定既要便于当事人进行诉讼又要考虑法院如何才能公正、有效地行使审判权。2008年2 月1日，最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》正式施行。《规定》在一定程度上消除了基层法院审理案件过程中可能受到的不正当干预，但问题并未从根本上得到有效解决。

《行政诉讼法》的修改可以从以下方面完善：第一，县级以上人民政府(不包括国务院各部门及省、自治区、直辖市人民政府)为被告的行政案件改为由中级法院审理，可以避免行政审理受到行政干预，保证案件的公正独立审理;第二，扩大地域管辖中原告的选择范围，规定除不动产案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管辖权，赋予原告对管辖法院的选择权。

四、行政诉讼简易程序的设立

在我国的民事诉讼和刑事诉讼都有关于简易程序的规定，并且在最新修订的《刑事诉讼法》中还扩大了简易程序的适用范围。1989年《行政诉讼法》制定时，我国的行政诉讼制度还不健全，行政审判经验缺乏。在此背景下为了保证人民法院公正独立的审判案件，保护行政相对人的权益，《行政诉讼法》规定由审判员组成合议庭对案件进行审理，而不能由审判员独任审理有他的合理之处。但是随着我国社会各方面环境的发展，单一的普通程序的设置在司法实践中暴露出了很多问题。行政诉讼的受案数量较之法律制定之时已经明显增加，法官的素质也可以胜任独任审判的的要求。如果仍对案件不加区分一律适用合议制审理，既不利于司法资源的合理配置，也不利于及时维护公民、法人或者其他组织合法权益。因此，在我国行政诉讼制度中设置简易程序十分必要性。

《行政诉讼法》修改建议稿北大版第五十三条人民法院审理基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的第一审行政案件，可以适用简易程序。下列案件不得适用简易程序：(1)涉外案件;(2)涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;(3)社会影响重大的案件;(4)发回重审的案件;(5)按照审判监督程序再审的案件。　从建议稿可以看出学者们采用了排除适用的方式对行政诉讼简易程序的范围作了规定，笔者认为这种模式符合我国诉讼实践的需要可以作为修改行政诉讼简易程序的立法规定。

五、引入行政诉讼调解机制

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关键词行民交叉 先行后民 先民后行 行民并行

文章编号1008-5807（2011）05-072-01

一、民事行政争议交叉并存案件处理的分歧和争议

出现民事、行政争议交叉案件后，在审理程序上，主要的分歧和争议有：

（一）先行后民

即先由处于原告地位的行政相对人提起行政诉讼，行政审判庭对有争议的具体行政行为进行审理并作出判决，然后再由民事审判庭对民事争议案件进行审理并作出判决；如果当事人先提起民事诉讼，或者民事诉讼在审理过程中遇到必须解决的行政争议，则应先中止民事诉讼程序，由当事人先提起行政诉讼，待行政诉讼案件经过审理并作出判决结果，再恢复民事诉讼程序。

从司法实践中处理类似案件的通行模式看，符合“先行后民”原则的案件具备下列特征：一、民事案件的判决必须以具体行政行为是否合法为前提条件，具体行政行为是否合法将直接影响和决定民事争议案件的判决结果；二、民事争议案件正在审理过程中，民事争议案件的裁判结果必须首先明确相关具体行政行为是否合法；三、处于原告地位的行政相对人申请提起行政诉讼，则中止民事案件的审理；处于原告地位的行政相对人若不申请提起行政诉讼，则裁定驳回原告民事案件的。

（二）“先民后行”

在行民并存、交叉案件中，当行政诉讼案件的判决需要以相关民事争议纠纷的裁判结果为前提条件时，则应当遵循“先民后行”的处理模式。也就是说，人民法院在审理具体行政行为的合法性时，行政相对人对被告行政机关作出具体行政行为时所依据的民事行为的合法性提出异议，而该民事行为是否合法又是行政机关作出具体行政行为的前提条件。

实行“先民后行”审理模式的案件通常具备下列条件：一，行政诉讼已经开始，是首要程序，但在审理行政争议的过程中需要确认相关民事行为的合法性；二、行政争议与民事争议存在法律上或事实上的交叉性；三、行政案件的审理需要以民事行为是否成立为依据，对相关民事行为的审查结果将直接影响和决定行政案件的审理结果。

（三）“行民并行”

司法实践中，除前述“先行后民”和“先民后行”外，还经常遇到“行民并行”一并审理的模式。

“行民并行”模式主要适用于当事人对行政执法机关的行政裁决不服，提起行政诉讼同时要求解决相关民事纠纷的情况。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。根据该规定，行政诉讼一并审理民事案件的特点是：一、民事诉讼的原告既可能是行政诉讼的原告，也可能是行政裁决中与原告地位相对的另一方及与原告地位相同而未提起行政诉讼的当事人；二、行政诉讼一并审理民事案件的被告是民事争议的相对一方，而不是行政诉讼的被告；三、行政裁决所针对的民事争议包括两类，一类是权属纠纷，如土地确权，一类是侵权纠纷，如治安侵权案件。

二、行民交叉案件的处理依据的缺失

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（一）对行政裁决不服提起的诉讼中并不存在两种性质不同的诉讼，无须为此设立行政附带民事诉讼制度。所谓行政附带民事诉讼，是指在行政诉讼过程中，人民法院依一定的原因，由同一审判组织在解决行政争议的同时，一并附带解决民事争议的审判活动以及由此产生的各种诉讼关系。它是将两种不同性质且又相关联的诉讼纳入同一过程，是对数个相关联但又不同性质的争议一次性的处理。在我国，法律规定由行政主体主管处理的民事争议，有些在行政主体处理以前，并不能直接提起民事诉讼，如土地所有权和使用权争议、有关城市房屋拆迁的安置补偿争议；同时，经行政主体裁决民事争议的各方当事人，由于行政裁决的效力性和强制性，也不能抛开行政裁决直接提起民事诉讼，而必须首先摆脱行政裁决对其的束缚，才能解决他们之间的民事争议。因此，在不服行政裁决引起的诉讼中，应当以行政主体为被告提起行政诉讼，但行政相对人虽以行政主体为被告，其起诉的实质却仍在于满足其民事请求，即解决受行政裁决约束的民事争议。如甲、乙两村因一块土地的使用权发生争议，县政府作出裁决确认该土地使用权归甲村所有，乙村不服，认为该土地使用权应归自己享有而向法院起诉，要求法院纠正县政府的错误决定。在该诉讼中，乙村提出行政诉讼的根本目的不在于撤销县政府的确权决定，而在于通过要求法院纠正县政府的行政裁决确认自己的土地使用权。它的行政诉讼请求本身就包含了它的民事请求。在这一行政诉讼中，民事争议的解决是行政争议解决的起点和归宿，法院如果脱离了对当事人之间权利义务关系的审查判断，便无从判断行政裁决的合法与否。由此可见，此时对行政争议的解决必然要涉及对民事权益的审查和确认，并不存在两种性质的诉讼，而仅仅存在一种内含民事请求的行政诉讼，没有必要以行政附带民事诉讼的形式审理因此而引起的行政案件。

（二）以行政附带民事诉讼的形式审理不服行政裁决的行政案件易导致审判程序复杂化，从而违背主张者的初衷。附带诉讼是指人民法院在解决某一纠纷时，对案件事实所涉及的另一性质的法律关系纠纷在同一审理程序中予以解决的制度，是诉的合并的一种特殊形式。诉的合并主要是为了节约时间，增加效率，也是为了避免人民法院解决同一种类案件时因审理人员不同而导致判决结果的不一致。因此，附带诉讼必须体现效率性，即能提高审判效率；还必须体现利益性，即通过附带诉讼，两种不同性质争议的解决都更有利。但如果将诉请法院解决的行政裁决所涉及的民事争议作为附带诉讼与行政诉讼的合并审理，由于行政诉讼、民事诉讼的范围不同、审理机构不同、审理方式和审判原则的差异，极易发生以下现象，以致影响效率性和利益性的实现。

1.庭审过程更加复杂。行政附带民事诉讼一并审理时，既要适用行政诉讼程序，又要适用民事诉讼程序。由于行政诉讼与民事诉讼中当事人的诉讼权利义务不同，法院在行政诉讼和民事诉讼中审查的对象也不同。法院在行政诉讼中审查的对象是被诉具体行政行为的合法性，而在民事诉讼中，审查的对象则是民事法律关系当事人的权利义务关系。行政诉讼的一个重要原则是对具体行政行为的合法性进行全面审查，而民事诉讼中，法院只对当事人的诉讼请求进行审查。因此，法院对行政案件的事实调查与民事案件的事实调查角度是不一样的，但该行政案件与民事案件在事实上又有密切的联系，这就有可能使法官在庭审时对同一事实进行重复调查。加上当事人的个人素质、法律知识、理解能力和表达能力等文化背景的差异，极易使法庭调查变得条理不清，增加了庭审难度。

2.举证规则易混乱。行政诉讼和民事诉讼的举证责任不同。在行政诉讼中应当由被告对作出具体行政行为举证，若以行政附带民事诉讼的形式审理因行政裁决引起的行政案件，则民事争议的当事人，即行政诉讼中的第三人可能会为被告举证，这将可能引起法庭举证规则混乱。如果行政诉讼的原告成为民事诉讼的原告，作为行政诉讼的原告，其不承担举证责任，如果被告不能举证则要承担败诉的法律后果；但是其作为民事诉讼的原告，其有义务及责任举证。

3.可能发生判决结果的不一致，甚至引起更为复杂的案件处理程序，从而影响法院判决的执行。某些情况下，经法院审查，认为行政行为违法，比如程序严重违法、或者认定事实不清、或者适用法律错误、或者兼而有之，应予撤销，但是根据民事诉讼当事人的举证，行政裁决的处理结果是正确的，因此，行政诉讼中胜诉的原告在民事诉讼中败诉。而在行政案件与民事案件同时判决的情况下，当事人若仅对行政案件或民事案件提出上诉，也可能发生两种不同性质的判决结果的冲突。比如，行政裁决被一审法院判决撤销，行政诉讼的被告不服提起上诉；而民事争议经法院作出判决后，双方当事人均不上诉，依照民事诉讼法的规定即发生法律效力。如果二审法院经审理后认为被诉行政裁决是合法的，判决撤销原判，直接改判或者发回重审，这就意味着一审的民事判决可能有错，但这时只有提起审判监督程序才能纠正。

4.难以真正实现当事人的诉讼地位平等。同时进行法庭调查和辩论妨害行政诉讼的原告充分行使诉讼权利，使其在诉讼中处于不利地位，由于行政诉讼被告与民事争议一方举证责任的组合优势是通过附带诉讼表现出来的，这将使司法公正的形象和行政诉讼原告内心服判程度都大受影响。

（三）以行政附带民事诉讼的形式审理不服行政裁决的行政案件无法定依据。诉讼形式的存在以法律规定为前提，刑事诉讼附带民事诉讼是刑事诉讼法明确规定的，而行政诉讼法没有明确规定是否可以附带民事诉讼的问题。

二、以行政诉讼一并审理相关民事争议形式审理不服行政裁决的案件在制度上尚欠完善。

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《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干解释》）第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这一规定虽回避了附带诉讼的概念，只是说一并解决，但二者在本质上没有区别。然而这一规定并不完全是学术界理论上设置的行政附带民事诉讼程序，因为这里规定的行政诉讼一并审理民事案件所涉及的民事争议仅包括两类，一是权属纠纷，比如土地确权，二是侵权纠纷，比如治安侵权案件。并且，这一规定的适用还必须符合一些条件，主要有：第一，一并审理的发生前提是行政裁决行为违法，即被诉行政裁决违法的情况下，法院才可能进行一并审理。第二，引起一并审理的原因是民事争议当事人的申请行为，当事人要求法院一并解决相关民事争议。若民事争议当事人没有要求法院一并审理，法院无权一并审理。第三，这个民事争议与民事争议具有关联性。根据这些条件，对《若干解释》第61条的适用即存在以下问题：转贴于

（一）在提高诉讼效率上具有局限性。最高人民法院行政审判庭认为适用《若干解释》第61条在行政诉讼中一并审理民事案件时，一般先审理行政部分，然后再审理民事部分。如果民事部分案情较复杂，可能延误行政诉讼审理期限的，也可以先对行政部分审理并作出判决后，再由同一审判组织继续审理民事部分。法院经过审查认为行政机关的处理决定合法，必须维持该处理决定，如果经审查认为决定违法，应当予以撤销。撤销后，如果当事人一方要求法院进一步解决民事纠纷，法院可以一并解决相关民事争议。行政和民事的判决、裁定一般应分别作出。笔者认为，这种操作程序尽管可能避免庭审调查复杂、法庭举证规则混乱等现象，但严格讲来仅解决了同一审判组织对相关案件的审理问题，与“一并审理”差距太大，谈不上提高诉讼效率。尽管同一审判组织对案件事实的认识、审理、法律适用等均了解情况，由其继续审理民事案件有利于判决结果的科学性、严肃性，但是设立附带诉讼包括行政诉讼一并审理民事案件的制度，本质上不仅是出于裁判稳定性的考虑（即避免裁判的相互矛盾），更重要的是出于提高诉讼效率的考虑。如果主诉讼与从诉讼分期审理，甚至分别判决，能否称为“一并审理”值得推敲。

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（二）行政裁决违法如何确认难以把握。从《若干解释》第61条的文字表述和最高人民法院行政审判庭对此条的释义来看，行政裁决违法是法院审理行政案件时一并解决民事争议的前提，并且这一前提不是民事争议当事人的主观认识，而是法院的确认。但是《若干解释》并未就行政裁决违法由哪一级法院、在什么情况下确定作出具体规定。一审法院对行政裁决行为进行审查以后，如果认为其违法，可以作出撤销或确认判决，但是这时当事人还可能对此提出上诉，判决并不能立即发生法律效力，被诉行政裁决行为是否真的违法，还不能最终被确定。而如果行政裁决违法是由二审法院确定，那么民事争议的当事人将被剥夺上诉的权利，这与二审终审的原则不相符，同时也不存在“一并审理”的问题。行政裁决违法如果仅仅是一审法院认为行政裁决行为不符合法律对行政行为合法性的要求，在作出一审判决之前的一种程序性的确认，那也不存在“一并审理”的问题，因为附带诉讼的实质是为了提高诉讼效率将两种不同类型、不同性质的诉讼放在同一诉讼过程中进行审理，如果一审能够确认行政行为违法，必定已经经过庭审、合议等一系列法定程序，此时再对民事争议进行审理，也必然要启动相应的程序，故已不是实质意义上的“一并审理”了。

（三）一并解决相关民事争议的诉讼请求应在何时、以何种方式提起没有明确规定。按照最高人民法院行政审判庭行政诉讼、民事诉讼分步审理的观点，人民法院经过审查认为行政机关的处理决定合法，必须维持该处理决定，如果经审查认为决定违法，应当予以撤销。撤销后，如果当事人一方要求法院进一步解决民事纠纷，法院可以一并解决相关民事争议。也就是说在法院作出判决（否则“撤销”难以体现）后，当事人都可提出一并解决相关民事争议的诉讼请求，这就意味着需要进行新的一轮审查、开庭，这种“一并审理”并未从实质上减轻当事人的讼累和提高审判效率。同时，如果一审法院判决撤销被诉行政裁决后，被告行政机关提起上诉，二审法院经审查认为该行政裁决合法，撤销一审判决，维持该行政裁决或发回一审法院重审，那么此时民事案件无论是否已经审结，都将与该判决发生极大的冲突。

行政诉讼一并审理民事案件在审判实践中还存在许多具体操作性的问题。对附带民事诉讼的一并审理时，要遵循何种原则与制度？行政附带民事诉讼的审理期限遵照行政诉讼法的规定还是民事诉讼法的规定？如何解决行政诉讼与民事诉讼的时效冲突？一方当事人上诉后，二审法院的审理范围如何确定？这一系列的问题，限制着法院对《若干解释》第61条的适用。

三、赋予人民法院对于行政裁决的变更权有一定的理论基础和实践需要。

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（一）赋予法院对于行政裁决的变更权不存在司法权侵犯行政权的问题。反对法院对行政裁决行使变更权的重要理由之一就是认为司法权侵犯了行政权，笔者认为，从行政裁决产生、发展的历史过程来看，并不存在这个问题。根据国家职能分工的传统理论观念，解决平等主体之间的民事争议，是属于司法领域的一种司法职能，但是随着社会经济的不断向前发展，行政裁决应运而生，主要基于以下几点：第一，行政机关拥有较强的专业技术知识。这正是解决高技术经济发展领域中社会纠纷得天独厚的条件，而这一条件正是司法机关所缺乏的。其次，由于行政机关具有专门的行政管理经验，由其处理与行政管理相关的民事纠纷，有利于查清发生纠纷的原因，以便对症下药解决纠纷。同时也有利于其发现行政管理中的薄弱环节，改进工作，加强行政管理。第三，行政裁决与司法审判相比，具有程序简便，方法灵活，结案迅速，符合经济原则等优点。可见，行政裁决的产生和发展是适应和满足了社会经济发展的需要的结果。因此，行政裁决是行政机关以中间人的身份裁断平等主体之间纠纷的一种活动。这种活动形式正好与司法机关的活动形式雷同，而与其它行政活动则有极大的差异。也就说在行政裁决活动中，行政机关所扮演的是一个公正人和裁判者的角色-即类似于法官。从行政诉讼的角度来说，行政审判司法变更权有限原则主要是为了防止司法权代替行政权，而行政裁决所处理的民事纠纷，原本就是司法权的主管领域，如果由于行政权的介入反而使法院对该类纠纷的审判权受到限制，显然是不合情理、不合法理的。因此，人民法院对行政裁决行使变更权，并不发生司法权侵犯行政权的问题。

（二）行政裁决在解决纠纷上的非终局性特点是法院对其行使变更权的理论依据。由于行政裁决是国家权力机关根据社会发展的需要，对司法机关与行政机关两者的职能进行调整的结果，即将部分由司法机关管辖的事项授权行政机关管辖，使其转化为行政职能。同时，为了保障和监督行政机关依法行使该职权和保证国家司法权的统一性，国家又建立了不服行政裁决可以向法院提起行政诉讼的制度，即司法最终裁决的原则，这也是世界各国行政法所奉行的基本原则。也就是说行政主体对平等主体之间某些纠纷所作的裁决并不是最终的裁决，终局的裁决将由司法审判机关作出。这就为法院在对行政裁决进行司法审查时行使变更权提供了最基本的法理依据。

（三）行政裁决在行政程序中的准司法性特点为法院对其行使变更权提供了事实基础。为了使行政机关能够公正地断“案”，不偏私，以处理好平等主体之间的纠纷，绝大多数国家都对行政裁决的程序作了专门的规定，用以规范这种活动。这些程序不同于行政程序，而是更接近于司法程序，因而人们常把行政裁决称为准司法行为或行政司法行为。在纠纷的解决过程中，举证责任的分担，基本上实行的是谁主张谁举证的原则，而行政机关则享有调查取证的权利。行政裁决的内容在形式上也与法院的一审民事判决相一致，即都是关于平等主体之间的实体民事权利义务的设定。在我国，还规定了裁决之前的调解程序。因此，行政裁决中所反映出来的事实、证据以及民事争议当事人主观意志是较为全面的，有利于人民法院对其直接行使变更权。

（四）人民法院对行政裁决案件的审理特点要求赋予其司法变更权。一般而言，行政行为以影响相对人的权利义务为行为内容，一经作出便形成一定的权利、义务关系，相对人无疑受其约束。行政裁决是行政机关对平等主体之间的民事争议所作出的一种处理，但一旦民事争议的双方主体对行政裁决不服，说明他们之间的民事争议依旧存在，并没有得到解决，提起行政诉讼的主要目的在于使自己免受行政行为效力的约束，以便为自己的民事争议的最终解决创造条件。也就是说，民事争议的解决是行政争议解决的起点和归宿。在这类案件的诉讼中，从诉讼开始至结束的整个过程，原争议双方始终围绕自己的民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，法院如果脱离了对双方主体权利义务的审查、判断，便无从判断行政裁决的合法性。从审判实践来看，尽管在行政诉讼中举证责任在被告，但原告无一例外的在起诉以及整个诉讼过程中向法院提供有利于自己的证据，第三人也同样积极提供证据以证明自己的主张（大部分时候与被告主张相一致）。一般来说，行政裁决所涉及的民事争议到了行政诉讼阶段，除特殊原因外，已没有什么被隐瞒的证据，法院正是在对案件事实所涉证据的全面审查中，来判断被诉行政裁决认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处理程序是否合法，从而对行政裁决的合法性作出最终的判定。可见，此时对行政争议的解决必然要涉及对民事权益的审查和确认，行政争议的解决与民事争议的解决具有密切联系，行政行为合法性判断过程颇有助于民事争议的解决，一旦行政行为的合法性有了结论，民事争议的解决往往水到渠成。考虑到诉讼效率，尽可能以最少的司法投入成本获得最大的争议解决收益，赋予法院司法变更权符合此类案件的特点。

（五）《行政诉讼法》第54条规定：“行政处罚显失公正的，可以变更。”该条款将行政案件的司法变更权仅仅限定在显失公正的行政处罚范围，与行政审判的理论和实践都有一定差距。从理论上讲，行政处罚显失公正的行政案件与行政赔偿案件都涉及到金钱给付及相对人人身权、财产权的变化，类似民事赔偿请求，故可适用变更判决，而行政裁决对象为确认自然资源所有权、侵权赔偿金等，这些与民事诉讼请求亦有相通之处，因此在不服行政裁决的行政诉讼中，也应赋予法院变更权。

（六）国外有将此类诉讼作为行政诉讼的先例。比如在日本，将这类性质的案件定位于单一的行政诉讼，而不是行政附带民事诉讼，日本土地征用法规定的关于基于土地征用损失补偿金额对征用委员会的裁决不服的，创办事业人或土地所有人请求补偿金额减少或增加的诉讼，为当事人诉讼，类似于我国的对行政裁决提起的诉讼。日本承认此类诉讼是以行政厅厅长的权力行使为诉讼标的，但是认为这种诉讼与民事诉讼类似，因而起诉时不必以行政厅为被告，而是直接以他方当事人为被告，但法院必须将诉讼通知行政厅，行政厅要受法院裁决的约束，同时这类诉讼程序上可以援用民事诉讼之例。这实际上赋予了法院在审理这类案件上的直接变更权。

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    专利司法审查属于专利审查制度的重要组成部分,在世界各国的专利审查制度中均占有重要地位。关贸总协定知识产权协议中也规定,对行政部门的终局裁定,应使当事人有机会要求司法复审。可以说,专利行政诉讼是专利审查公正性和准确性的最后保障。行政审查与司法审查虽都属于专利审查制度的一部分,但仍存在着一定的区别。以往人们对这种区别缺乏足够的认识,将司法审查理解为只不过是对行政审查的决定再进行一次内容相同的复审,是行政审查简单的延续。实际上,行政审查与司法审查虽均以专利法为基础,但司法审查不应是行政审查简单的重复,在审查原则、审点、审查方式上与行政审查有一定程度的差别。在审查原则上,行政审查仍属于行政行为范畴,体现的是公众利益,审查部门代表公众利益对专利申请进行审查,专利授权文件可视为审查部门代表公众与专利权人签订的一份“协议”;而司法审查则应超越公众与申请人,作为行政部门所代表的公众与申请人的中间仲裁者,依法进行审查。在审点上,行政审查着重于技术,司法审查着重于法律及程序,技术出身的审查员从技术角度对申请进行评判,对申请的权利状态作出决定,而法官主要审查改决定的理由是否符合法律规定及决定是否是依负担程序作出的。在审查方式上,行政审查部门的审查员主要依职权进行审查,根据自己对技术方案的认识判断其是否符合专利法的规定;而司法审查采取的是抗辩制,主要根据行政部门及申请人双方的意见进行判断。因此,行政审查和司法审查具有不同的特点,在审查过程中可以相互补充、各纠其偏。为适应专利行政审判工作的客观需要,合理配置审判资源,我们就此进行了专题调研,现提出如下调查分析意见。

    一、专利行政诉讼的现状分析

    时至今日,我市高、中级法院知识产权庭有关审判人员从事专利行政审查已近15年,审结了一大批行政案件,并积累了相当丰富的审判经验。高级法院和第一中级法院的知识产权庭审判人员已具备了审理此类案件的素质和能力,并摸索了许多行之有效的审判方法。目前,两级法院对此类案件的审理已不再是简单维持复审决定,而是对决定内容进行深层次的审查,开始能够对决定是否正确进行有独到见解的判断。判决撤销复审决定的案件数量逐渐增多。1999年,第一中级法院撤销复审决定的判决数量达到全年处理案件总量的50%。改判的原因已不象以往那样只限于程序问题,开始较广泛地涉及实用性、新颖性、创造性及修改超范围等实质性问题。已能够确定一些不同于行政审查部门的观点。判决书的质量有了很大的提高。判决的一些原则越来越受到复审委员会和专利业界的重视。可以说,两级法院知识产权庭进行专利司法审查水平已走向成熟,发展已成为面临的主要问题。

    随着我国专利制度的发展,企业及公众的专利意识不断提高,国外企业也开始注意加强其知识产权在中国的保护,致使我国的专利申请量逐年增加。在这种情况下,对专利局是否授予专利权所作决定不服及对授权专利提出无效宣告请求的专利复审案件数量亦以较快的速度增长。与此相同,不服专利复审委所作决定的专利行政诉讼案件也相应增多。按照专利法的规定,曰前,只有对专利复审委员会就发明专利所作决定不服,当事人可以向人民法院提出行政诉讼。专利复审委员会对实用新型及外观设计专利所作决定尚属终局裁决。但根据修改后的专利法,从2000年7月1日起,当事人对专利复审委员会就实用新型及外观设计所作决定不服,也可向人民法院提起行政诉讼。

    根据近几年的情况,专利行政诉讼案件必然呈上升的趋势。1999年,专利复审委员会审结涉及发明专利的授权案件326件,无效案件51件;审结涉及实用新型专利的授权案件50件,无效案件416件;涉及外观设计专利的授权案件25件,无效案件328件。

    第—中级法院知识产权庭1999年共受理对复审委员会决定不服提起诉讼的行政案件共14件,高于1998年整一倍。14件案件均为涉及发明专利案件。

    1999年,在涉及发明专利的案件中,提起诉讼的案件为复审委员会结案总数的37%。按此比例,如果对实用新型和外观设计专利也可提起诉讼,则此类专利行政案件全年收案总数应约为44件。然而,在涉及实用新型和外观设计专利的复审决定中,大多数为专利权无效决定,此类案件复审程序多系侵权诉讼中的告提起,当事人间利益冲突较大,对复审决定提起诉讼的可能性较大。在1999年,在涉及发明专利的行政诉讼中,对无效案件提起诉讼的,占复审委员会结案总数的23%。如对涉及实用新型和外观设计专利的无效案件提起诉讼的案件数量也为此比例,全年提起诉讼的案件的数量可能高达175件左右,如加上涉及发明专利的案件,我院专利复审行政案件的总数可能要达到190件左右。

    可见,专利法修改后,所有专利复审案件的终局将移至法院,我院此类案件的上升数量是相当可观的,年收案量可能要在200件左右。

    当前专利行政案件审理中主要存在如下问题:

    专利行政诉讼案件较为复杂,受理活动除涉及一般行政诉讼知识外,一方面还要涉及专利审查方面的知识,一方面还要涉及相关的技术知识,二者均有很强的专业性。和其它案件相比,在事实认定、技术分析、法律适用及法律文书的书写等方面对审判人员的能力均有较高的要求,审理工作难度较大。目前,专利行政诉讼案件的审理工作存在着一定的困难。主要包括下面几个方面:

    (一),在专利审查制度中,对司法审查的重视尚待提高。由于以往对行政审查及司法审查二者的区别缺乏足够的认识,故对司法审查相对重视不够,认为既然司法审查只是行政审查的重复,搞好行政审查就已经可以基本保证审查的准确性了,在审查上存在着重行政、轻司法的现象。在当前状态下,行政审查资源丰厚,专利局的实审部门和复审部门力量庞大;而司法审查仅由一个中级法院和一个高级法院的两个审判庭来完成,两庭总人数仅30余人,且还要担负其它知识产权案件的审理,已严重妨碍了司法审查功能的正常发挥。

    (二),案件数量增多,目前的审判力量已难以保证审判活动的顺利进行。根据《行政诉讼法》的规定,行政诉讼案件的审限为3个月,较一般民事案件短,但审理难度大,需要投入的审判力量要比同审级的民事案件大得多,而法院的审判力量相对缺乏。以北京市第一中级人民法院知识产权审判庭为例,该庭目前可正式从事审判业务的人员只有15人,其中还包括两名庭长和两名内勤人员,这些人员同时还要承担着作权、商标权、专利侵权案件等其它知识产权案件的审理,已处于超负荷工作状态。考虑到今后对专利复审委员会就实用新型和外观设计专利所作决定也将进行司法审查,审判力量不足的问题将更加严峻。

    (三),审判人员技术背景薄弱。专利行政诉讼案件均涉及较复杂的技术内容,其中相当一部分属高精尖领域。从事专利审查工作,应对所属技术领域有一定程度的了解。虽然此类案件的审判活动应以普通技术人员所掌握的技术水平为判断标准,但若不了解所属技术领域的基本常识,也很难对案件有全面正确的把握。专利复审委员会的审查员一般为技术出身,受过理工类的本科及研究生教育,对相关技术问题比较了解,而且在专利局实审部门积累了较丰富的审查经验,相当—部分人员还在国外受过专门培训,技术知识和专利知识相当完善。复审委员会就案件涉及领域的不同,分为相应的部门,如化学部、机械部等,各部门的审查员专门审理相应技术领域的案件。而法院的审判人员的技术背景极为缺乏,目前仅第一中级人民法院有两名从事书记员工作的双学士本科系机械专业。发现复审决定可能存在错误时,审判人员虽能从法律上对其错误进行判断,但由于对案件所涉及的技术背景缺乏了解,处理案件时不能做到游刃有余,相对于技术出身的复审人员,很难说出充分的判决理由。

    (四)审判人员缺乏相关的知识及技能的培训条件。目前,对处理专利行政案件的审判人员尚无专门的制度化的教育和培训。专利审查是一个相对独立的学门类,相关的理论体系庞大复杂,专业性很强,熟练掌握需要专门的学习、钻研。而目前审判人员掌握专利审查知识的唯一可保障的办法就是依书本自学。对国内外相关领域的最新知识及信息,几乎没有获得的固定途径,只有通过参加专利局等单位不定期的有关讲座的机会了解—些情况。即便这种机会,由于信息及差旅费等方面的问题,也难以完全保证。相比之下,专利复审委员会这方面的条件则优越得多。专利局与国外相关机构均有联系,人员外出培训机会较多,经常对审查员进行系统的培训,有多种途径掌握最新知识及信息,审查员也有较丰富的审查经验。由于司法审查是对复审决定进行评判,从理论上讲,对审判员的水平要求应高于复审委员会的审查员。但由于上述客观条件的限制,实现此要求则有相当的难度。

    由于上面问题的存在,未使专利司法审查发挥其应有的作用,妨碍了司法审查制度的发展,这对我国专利制度的正常运行和发展是不利的,问题的解决以到了刻不容缓的地步。

    二、对专利行政案件审判资源配置的若干意见和建议

篇7

关键词：民事、行政交叉案件 民事附带行政诉讼 行政附带民事诉讼 处理

一、案例与问题的提出

甲、乙二人于1947年在邵阳市区合建一栋私房，建筑面积203平方米。1956年原邵阳市人民委员会向他们颁发了产权证，确认系甲、乙二人共有。1958年在私营房产社会主义改造中，甲申请将房产投入私改，并回老家乡下居住。私改房屋面积157平方米，剩余房46平方米继续由乙居住、管业。1988年乙以原产权证遗失为由，向邵阳市房产局申请重新登记并被获准，但补发的产权证仍登记为甲、乙共有。1990年，乙数次要求房产局将其居住房屋变更登记为其一人所有。1993年4月20日，邵阳市房产局发出公告，告知对乙现居住房产自30日内无人提出异议即颁发新的产权证。公告的第2日即4月21日，邵阳市产权局在登记表中的备注栏注明“自公告后无异议”，并于26日向乙颁发了第X号《房屋产权证》。乙去世后，其妻B作为继承人于1998年继承了该房产，并领取第Y号房产权证。2001年，甲认为B取得的产权实为与他共有为由向邵阳市房产局提出申请，要求撤销B的产权证。同年11月，邵阳市房产局作为注销第Y号房屋所有权证的决定。但该决定未告知B有诉讼的权利与起诉期限。2003年7月，B向邵阳市大祥区法院起诉，请求撤销邵阳市房产局注销其产权证的决定，法院于同年9月以房产局注销产权证所认定的事实不清，适用法律错误为由判决撤销房产局的注销产权证的决定。同年10月甲去世，甲之妻A于同年12月22日向法院提出诉讼，请求撤销房产局第Y号产权证，此案经历了大祥区法院一审和邵阳市中级人民法院二审。一审、二审法院均认为第Y号产权证应以第X号产权证合法为依据，而邵阳市产权局在颁发第X号产权证时程序违法，遂撤销了第Y号产权证。

此后，A、B二人相继去世。由于该房屋产权争议未得到最终解决，A、B二人的后人均声称对争议房产具有所有权，且法院的两次行政判决相互矛盾，于是多次上访申诉。法院也多次复查，复查后也以法院行政判决书只针对房产局的颁证、注销等行政行为的合法性进行审理，未对房产的归属等民事法律关系进行审理为由，驳回了当事人的申诉。并建议当事人可通过民事诉讼对房产进行确权。B的后人于2007年再次提起民事诉讼，要求对争议房屋进行重新确权。这一系列历时7年的案件，3次行政判决，其间最初的诉讼当事人相继去世，官司“前赴后继”，无论诉讼结果如何，对双方当事人来说都不是赢家。

以上系列案反映出这样一个问题：由于行政机关的某些行政行为直接影响着行政相对人的民事权益，使得普通的行政争议因交织着民事争议而变得比较复杂。这类案件存在着两种法律关系：一种是民事法律关系，另一种是行政法律关系。人民法院如何正确处理这类民事、行政交叉案件，《行政诉讼法》一直没有明确的规定，《民事诉讼法》第136条中有一项极为概括之规定：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，人民法院应当中止民事诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等民事主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”①该司法解释条文简单，仅规定了行政裁决情况下法院的合并审理，范围过窄并且不具有可操作性。可见，此类案件的处理，亟待理论界的探讨与立法上的界定。笔者认为，民事附带行政诉讼或者行政附带民事诉讼，它们是“一并审理”的两种具体操作形式，也解决此类交叉案件的最佳选择。

二、民事附带行政诉讼与行政附带民事诉讼的必要性

（一）有利于迅速彻底解决争议，是诉讼经济原则的要求。民事、行政交叉案件中，当事人在身份上有重叠，行政诉讼的当事人也是民事诉讼的当事人。将两种争议“一并审理”，对法院来讲，可以减少审理内容的重复，降低办案经费，缩短办案时间；对当事人而言，可以减少诉累，尽快实现自己的合法权益，避免因多方奔波换取迟来的正义。

（二）有利于维护司法统一，避免作出相互矛盾的判决。行政附带民事诉讼，或者民事附带行政诉讼，这种“一并审理”的方式，有利于法院一并查清事实，分清责任，正确、及时地对全部案情统一考虑和审理，可以避免各个法院或各个审判庭各行其是就同一事实作出相互矛盾的判决。

（三）是解决现行审判方式弊端的需要。目前，由于立法上的空白和学术界的分歧，对民事、行政交叉案件，实践中存在各种各样的解决方式；对行政、民事纠纷分别诉讼、审理；单纯以民事诉讼解决；民事附带行政诉讼；行政附带民事诉讼；行政民事关联诉讼合并审理等等。因此，为了能够及时、有效的解决争议，必须克服目前实践中各行其是的弊端，构建与规范行政附带民事诉讼、民事附带民事诉讼的制度，是解决这一问题的根本出路。

三、民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼的可行性。

（一）民带附带行政诉讼的可行性

有些民事案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的正确认定为前提，但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的，却决定着民事案件的裁判结果。例如，原、被告打房屋确权官司，原告出具了房产部门的产权证书，被告对该产权证书提出质疑，法院能否在民事案件中审查产权证的合法性。笔者认为，在民事诉讼中，人民法院可以审查行政行为的合法性问题。其一，行政行为在民事诉讼中是证据形式出现，根据证据审查规则，人民法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此，对行政行为的合法性审查，应属于人民法院的职责范围。其二，也是最重要的一点，法院是国家的司法机关，是最终裁判者，负有对所有社会主体的行为进行司法性审查的义务。法院内部的各种庭的划分，只不过是为了解决现实生活存在的问题，为人民提供解决争议的方便而已。正如一学者指出的：“无论是民事诉讼程序还是行政诉讼程序都是由法院作为一个整体主持进行的，各个职能庭无独立对外的资格；法官接受‘人大’的任命也无民事审判庭法官和行政审判庭法官之分。”②对有关因行政行为的民事争议的解决，人民法院应该有权对行政机关的行政行为合法性进行审查，无论是由民庭审查还是由行政庭审查只不过是形式问题，因为其实质都是由法院代表国家行使审判权。从国外的情况看，英美国家法院系统是单一的，行政案件与民事案件、刑事案件一样，均由普通法院管辖，所有类型的案件都是由同一法院同样的法官审理的，这也从一个侧面表明，行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭之间的职能并非必然对立。只要有利于案件得到公正迅捷的处理，是分开审理还是合并审理，都应当被允许。

最高人民法院的一些特殊规定已经对民事附带行政诉讼有了突破。2002年5月21日最高人民法院针对北京市高级人民法院请示所作的《关于专利法、商标法修改后专利、商标相关案件分工问题的批复》中指出：“对于人民法院受理的涉及专利权或者注册商标专用权的民事诉讼，当事人就同一专利或者商标不服专利复审委员会的无效宣告请求复审决定或者商标评审委员会的裁定而提起诉讼的行政案件，由知识产权庭审理；不服专利复审委员会或者商标评审委员会的复审决定或者裁定的其他行政案件，由行政审判庭审理。”该批复明确规定将专利、商标民事纠纷中涉及的行政案件交由知识产权庭一并审理。在专利、商标民事诉讼中开创了一并审理行政案件的先河。

（二）行政附带民事诉讼的可行性

我国现行的一些法律、法规，如《森林法》、《草原法》、《治安管理处罚法》、《药品管理处罚法》、《食品卫生法》等，已经隐含着行政诉讼附带民事诉讼的内容，对确权、侵权等规定作出处罚或裁决，人民法院在审理不服这些行政行为的行政案件时，附带解决相关联的民事争议，应该是顺理成章的。这与民事案件附带提起行政诉讼的道理是一样的。而且，对于附带民事诉讼，在我国刑事附带民事诉讼已有成功的经验。

四、民事附带行政诉讼与行政附带民事诉讼的构建

（一）应以关联争议的存在为前提

对于民事、行政交叉案件而言，有的案件形式上是民事争议案件而实质上是行政争议案件，有的案件形式上是行政争议案件而实质上是民事争议案件，有的案件中行政争议与民事争议完全可以分开处理，因此，在处理程序上则不可能实行“一刀切”的做法。笔者认为，对于民事行政争议关联案件，行政诉讼与民事诉讼是单独进行还是附带进行，还应当考虑以下因素：

1、行政案件与民事争议联系的紧密程度。行政诉讼与民事诉讼是分别审理还是附带一并审理，要考虑行政争议与民事争议联系是否紧密。如果行政争议与民事争议的联系非常紧密，则采用附带审理方式；如果不够紧密，则单独审理。是否紧密，主要考察民事争议与行政争议是否存在内容上的关联性，即行政诉讼和民事诉讼所表现出的法律事实是否相同或基本相同，审判结果是相互影响。

2、案件本身的复杂程度。对以行政争议为主或者以民事争议为主的关联案件，一般可以分别由不同的审判庭审理。但是，如果具体的案件本身比较复杂，由一个审判庭合并审理，则可能使庭审过于复杂，不能减轻当事人诉累，这种情况下，宜由两个不同的审判分别处理两个争议。判断某一案件本身是否复杂，主要要考察该争议所涉及的法律关系是否简单、诉讼标的是否复杂等因素。

3、法院的管辖问题。由于行政诉讼与民事诉讼适用的管辖原则并不完全一致，因此，有可能出现某一行政争议归甲法院管辖而与此行政争议相关的民事争议归乙法院管辖的情形。当相互关联的行政争议和民事争议按照管辖原则不应由同一法院管辖时，一般不能采用附带诉讼的方式，除非当事人的同意或上级法院指定。

4、尊重当事人的选择权。当事人作为程序的主体，应当有权选择相关的程序，以实现其利益的最大化。行政交叉案件，应当赋予当事人选择其所涉及的行政争议与民事争议是采取分别审理的形式还是合并审理的形式。

（二）行政、民事附带诉讼的审理以具有预决力的诉讼为主诉，优先审理。

行政争议、民事争议的一并审理应该包括两种情况：民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼。在涉及到个案时，到底依据什么样的标准来决定采用哪一种附带诉讼形式则成为我们必须思考的一个问题。民事附带行政诉讼还是行政附带民事诉讼，都是行政诉讼法律关系与民事诉讼法律关系的交织。当一种诉讼法律关系纠纷的解决成为解决另一个诉讼法律关系纠纷的前提，或者说一种诉讼法律关系的裁判结果成为另一诉讼法律关系审理的依据时，我们把前者称为具有预决力的诉讼。在审理行政、民事争议交织案件时，我们应该把具有预决力的诉讼作为主诉，优先审理，另一个作为附带诉讼。当民事纠纷的解决成为解决行政纠纷的前提时，我们采用民事附带行政诉讼形式，由民庭审理；当行政诉讼的裁判结果成为民事诉讼的依据时，我们采用行政附带民事诉讼，由行政庭审理。③

1、民事附带行政诉讼。民事附带行政诉讼以解决民事诉讼为前提，它的裁判结果直接关系到行政诉讼的审理。就前文所述案件而言，应该采用民事附带行政诉讼来解决。该系列案件争议的焦点是房屋产权，也就是说，首先应确定甲、乙共建房屋经私改后所乘房产的所有权。只有从民事法律制度上明确了争议房屋的产权，才能进一步确定房产局的第y号房屋所有权证的合法与否。因此应该运用民事附带行政诉讼来审理本案，对争议的房产彻底解决，可以做到一步到位。

2、行政附带民事诉讼。行政附带民事诉讼是指当行政争议的解决成为解决民事争议的前提时，由人民法院行政庭一并对行政、民事争议交织案件进行审理并作出裁决的制度。它要求民事纠纷的解决以行政纠纷的解决为前提，民事权利义务的确定有待于行政争议的解决。具体而言，有以下种类：①行政裁决中的部分案件。如不服行政机关对侵权纠纷、权属纠纷裁决并对损害赔偿或引发的民事争议已处理不服而起诉的案件。②行政处罚中部分案件。如治安案件中，受害人认为公安机关对加害人给予的行政处罚过轻，要求加重处罚的，同时要求加害人赔偿损失的，可以提起行政附带民事诉讼。③行政许可和行政确认中直接影响民事主体合法权益的案件。如行政许可相对人实施某种行为，第三方认为侵犯了自己的权益，二者为此发生争议，可提起行政附带民事诉讼一并解决。

（三）行政诉讼与民事诉讼与附带民事诉讼、附带行政诉讼的冲突处理

民事诉讼与行政诉讼有一些共同适用的原则、制度和程序，也有一些各自特有的明显不同的原则、制度和程序。正是这些区别，在行政附带民事诉讼和民事附带行政诉讼中在适用法律上势必存在相互冲突的问题，因而需要协调处理。笔者认为，总体处理原则是：在处理行政争议上适用行政诉讼法的程序，在处理民事争议上适用民事诉讼法的有关规定。

1、处分原则。虽然行政机关不享有实体权利的处分权，但民事主体双方均享有实体上的处分权，所以无论行政附带民事诉讼而是民事附带民事诉讼，我们一方面不能要求行政机关对依法作出的具体行政行为作出让步，以求得争议的解决，另一方面，也不能以行政机关已作出裁决而限制当事人就民事争议部门的处分权利。

2、调解和反诉。由于行政诉讼不适用调解与反诉，因此，行政诉讼不论是为主而是附带，都不能适用调解与反诉，在民事部分中，法院应主持调解，民事被告也有权依民事诉讼法的相关规定提出反诉。

3、举证责任。民事诉讼一般实行“谁主张、谁举证”原则，而行政诉讼中被告负举证责任，法院在一并审理民、行交叉案件时，对于行政诉讼部门和民事诉讼部门，应当分别适用各自的举证责任规则。

4、审判组织。行政诉讼无简易程序的规定，民事诉讼中，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件适用简易程序。对于一并审理的民、行交叉案件应统一由一个审判组织来审理。因此，审判组织应统一为合议庭，民事部分的审理也应以普通程序来审理，不适用简易程序。

5、审理期限。行政诉讼法规定的审理期限为3个月，民事诉讼法规定普通程序的审理期限为6个月，笔者认为，行政附带民事诉讼的审理期限应为3个月，民事附带行政诉讼的审理期限一般也应为3个月，如果3个月不能审结，附带行政诉讼的部分也应在3个月审结，并先行作出裁判。

6、判决方式和上诉。第一，人民法院审理行政附带民事诉讼案件与民事附带行政诉讼案件时，一般情况下应由同一审判组织通过开庭一并审理、一并判决，“即两案一判”。但是，如果一并审理会造成过分迟延、影响行政诉讼结案的情况下，应当允许分别审理、分别判决，“即两案两判”。第二，行政诉讼与民事诉讼上诉审的审理原则有所不同，行政诉讼上诉审实行全面审查原则，而民事诉讼的上诉审则受上诉请求范围的限制。在“两案两判”中，如果当事人对行政附带民事诉讼中的两份判决分别提出上诉或者仅对其中一份判决提出上诉，自然应依照行政部分和民事部分分别适用各自相应的审理原则。但是，如果采取的是“两案一判”的情形，当事人提起上诉的，不管对判决的哪一部分提起上诉，因这种情况下行政争议与民事争议联系紧密，且为了维护当事人的合法权益，宜采取全面审查原则。

注释：

①该条采用“一并审理”的用语，没有采用“行政附带民事诉讼”的提法，可以说行政附带民事诉讼并没有被最高人民法院认可。参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论的理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第175页。

篇8

【关键词】工伤保险条例 民事诉讼

一、现状分析：工伤赔偿救济的漫长道路

劳动者一般都被视为弱势群体，为了保护劳动者的权益，《工伤保险条例》也是一改再改，但现状还是不如人意，在实践中仍有许多的劳动者是无法及时得到赔偿的，工伤认定行政确认案件仍然在每年的行政诉讼中占不少的比重，就如我院2008年――2012年间受理的工伤认定案件占总行政诉讼案件的比重为11.3%。其中用人单位作为原告的占工伤认定案件的61.9%，劳动者作为原告的占38.1%。从上面的数据来看，企业对劳动部门作出的工伤认定不服的比率更高，而这些用人单位均是没有给劳动者缴纳工伤保险费，其通过诉讼来达到拖延承担责任的时间，这是工伤认定行政确认案件高发的主要原因。如我院受理的王某诉县劳动部门工伤认定行政确认案件。王某系个体工商户，其雇佣了刘某，并未为其参加工伤保险。某日凌晨，刘某下班回家途中，发生车祸受伤，经劳动部门认定为工伤。始初，王某与刘某协商，后见刘某伤势较重，就对劳动部门的工伤认定提起行政诉讼。法院就王某与刘某的工伤赔偿问题进行协调，最后，刘某放弃部分赔偿款，与王某达成协议。像这类案件是比比皆是，我院就工伤认定行政确认案件的撤诉率为47.6%。

如上面所举得案例，对如此明确的工伤，王某却选择行政诉讼，这是为什么呢？这主要是因为工伤赔偿救济程序非常繁琐，企业选择诉讼有利而无害，而且除了能拖延承担赔偿的时间，有些还能减少赔偿款，企业何乐而不为呢？工伤赔偿纠纷往往要经过：申请工伤认定―――工伤行政复议―――工伤行政诉讼一审――工伤行政诉讼二审―――劳动能力鉴定―――申请复查（市级、省级）―――劳动仲裁―――工伤民事诉讼一审―――工伤民事诉讼二审―――法院强制执行。尽管现行的《工伤保险条例》，取消了工伤确认案件的行政复议前置程序，但即便当事人对工伤确认决定不经行政复议程序而直接提起行政诉讼，受伤劳动者自与用人单位产生工伤赔偿纠纷之日起，到最终获得赔偿仍可能需要二至三年的时间。这在过程中，浪费了大量的人力、物力，特别是劳动者本身经济实力有限，却要花费大量的时间、金钱，才能拿到本应属于他们的赔偿。更有甚者，花费的金钱可能就与他们的赔偿相持平，那这笔赔偿款的意义就显得微乎其微。然而，企业拖延时间却有合法借口，打了行政官司，又打民事官司。行政与民事诉讼相互独立，劳动者即使在工伤认定行政案件胜诉，也只是在前往民事赔偿途中而已，离目的地还尚远。

对该类民行交叉的案件，现实行的是先行后民的审理机制，该滞后的审理模式，致使工伤赔偿救济效率几乎为零，在严重浪费司法资源同时也使司法审判陷入了混乱，出现民事判决和行政判决相互矛盾，从而影响了法院的公正形象，损害了司法权威，如：行政判决认为劳动者与用人单位劳动关系成立，确认行政机关所做的工伤认定正确。然而，当劳动者拿着工伤成立的行政判决提起工伤损害赔偿的民事诉讼时，又发生民事判决否定劳动者与用人单位的劳动关系，认为二者之间构成诸如承揽之类的法律关系，驳回劳动者的工伤赔偿请求。法院对劳动关系是否成立做出了截然相反的法律判断。

二、原因透视：工伤行政赔偿救济受挫的根源

（1）立法缺失：立法不能适应司法的需要。我国立法的精确化、科学化和系统化存在严重问题，特别是对新发现的问题又不能及时的出台一些新法律法规，立法呈现出了相对的滞后性，最终导致了劳动者最终获得工伤赔偿只能是“过五关斩六将”。

（2）追本溯源：行政、民事诉讼各自为阵。工伤认定行政案件，从解决争议角度分析，行政行为违法与合法或对与错的判断固然重要，但不是绝对的。实际上，有大量的工伤认定行政争议提起复议的案件，表面上看，是因申请人不服行政机关的具体行政行为引发的行政争议而产生的，但案件的矛盾焦点或者说申请人真正关注的问题，不是在于行政机关的具体行政行为是否合法合理，而是在于用人单位与受伤职工之间非具体行政行为的争议，即所涉及的是双方的利益协调，简单的说就是劳动者到底能拿到多少工伤赔偿，企业应该赔多少钱给劳动者，更多是一种民事纠纷。

然而现有的审理模式是行政和民事各行其道，就如笔者前面所述，工伤认定行政确认案件高发的主要原因是民事纠纷，只是现是披着工伤认定行政行为这个外衣，产生行政诉讼，行政诉讼只解决行政行为是否正确，而未解决由此而衍生的民事诉讼。行政、民事诉讼各自为阵，各司其职，使企业有了“合法”的借口，产生了以工伤认定行政确认案件来解决民事纠纷的民行交叉的案件。

三、制度展望：行政诉讼附带民事为核心的工伤赔偿救济制度之构建

（一）域外工伤赔偿救济模式的有效借鉴

各国对工伤诉讼模式存有两类通行的立法模式。一类是以德、法、英为代表的特别程序立法模式，另一类是以美、日、荷兰为代表，依附于民事诉讼的立法模式。第二类立法模式中，美国法律认可工伤认定属于行政行为，但认为对于涉及私权的行政行为，法院可以依照民事程序予以干涉并可直接判决。即便如此，美国在普通民事司法程序外，还设置另外一种特别程序化解大量工伤纠纷。日本在2004 年颁布劳动审判法，力图放弃普通程序模式；荷兰虽然适用普通民事诉讼模式，但是在程序上大为简化且存在不少特殊程序规定。从两种立法模式的发展看，雇主个体责任渐趋式微，逐渐趋同于特别程序模式。

（二）行政附带民事诉讼解决工伤赔偿救济的必要性与可行性

如何能够更好的解决好工伤认定行政案件，同时也遏制该类案件的高发态势，笔者认为，必须适用行政附带民事诉讼。也只有行政附带民事诉讼，才能从根本上案结事了。

必要性。行政诉讼和民事诉讼在各司其职，就向两条平行线，但现实的情况总是复杂的，行政和民事有时也会有交叉，正是因为这种交叉，才使行政附带民事诉讼有现实意义。就前所述，工伤认定行政诉讼案件背后主要是因为企业和职工双方的利益在做推手，那么在进行工伤认定行政诉讼的同时也一并解决民事赔偿，即笔者提出的行政附带民事，一来企业通过行政诉讼拖延时间的基础就不复存在了，在工伤事实比较明确的情况下，企业也就不会再进行行政诉讼，那么从根源上就降低了工伤认定行政诉讼的发生率，也使劳动部门在疲于应对工伤认定行政诉讼中得到解脱，有更多的人力、物力、财力去监督企业不规范用工的行为，比如不与劳动者签订劳动合同、不缴纳工伤保险费用等，从而也使企业用工走向良性循环。二来可以达到诉讼程序效益的要求。从对审判效率的提高、司法资源的节约的角度出发，也应将此类案件进行行政、民事合并处理，以期实现诉讼周期的缩短、诉讼程序的简化，从一定程度上也缓解了法院案多人少的矛盾，这也是笔者之所以设计行政附带民事诉讼的重要原因。

可能性。①司法解释与政策依据。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》中规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该规定使行政附带民事诉讼开始了探索之路。2009年，最高法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第9条明确要求，充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。该政策进一步提出了行政附带民事从实体上解决争议的可能性，而且案件的类别、范围也进一步扩大。2010年，最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条规定，“在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理”，该规定又赋予行政许可案件行政附带民事诉讼的权力。从上面的司法解、政策依据来看，行政附带民事诉讼的范围在逐年增加，笔者乐观认为，行政附带民事案件必定会全面铺开，从实体上来解决纠纷，达到“案结事了”的效果；②借鉴刑事附带民事诉讼制度。行政附带民事诉讼虽然是“摸着石头过河”，但也并不是诉讼制度上的“第一次”，并不是没有可借鉴的例子。刑事附带民事诉讼早已运行多年，也取得了一定的成果，能够提供一定的经验，行政附带民事诉讼完全可以借鉴刑事附带民事的审理模式。行政附带民事诉讼与刑事附带民事存在着一定的相似性。首先，一个行为引发两种诉讼。刑事附带民事诉讼中，行为人的一个违法行为，既触犯了刑法又引发了民事法律关系，刑事附带民事诉讼就是将两种不同的诉进行合并，以此来提高司法审判效率。工伤认定类行政附带民事诉讼，也是一种行为产生两种法律关系，与刑事附带民事诉讼有异曲同工之处。其次，从诉讼程序上讲，无论是行政诉讼中附带民事诉讼，还是刑事诉讼中附带民事诉讼，都是利用附带民事诉讼程序处理民事争议，是一种特殊的跨庭审理行为。所以，刑事附带民事诉讼为行政附带民事提供了诉讼制度上的可行性；③已有试点。由于行政附带民事诉讼，在法律上并没有规定，只能是通过试点提供经验，以期能在立法上予以确立该种诉讼制度。我省杭州西湖、宁波鄞州等基层法院都已在开展行政附带民事诉讼，更有以调解的方式审结了行政附带民事诉讼。试点法院一旦取得一定的成果，行政附带民事诉讼必定会成为一种常态诉讼机制。

（三）行政诉讼附带民事程序的完善与构建

（1）程序启动。现行的司法解释、政策都是依当事人的申请才能进行行政附带民事诉讼，即依申请。笔者认为，在工伤纠纷案件中，还是由法院依职权开展行政附带民事诉讼更为妥当。该类案件一旦被贴上行政附带民事诉讼的标签，很多企业就不会为拖延承担民事赔偿而进行工伤认定诉讼。法官在审理该类案件时，可以进行释明，由企业和劳动者进行选择，如果企业和劳动者都认为不需要以行政附带民事诉讼的形式进行审理，法院可以依法只对工伤认定这个具体行政行为进行审理。

（2）当事人的主体资格。行政附带民事诉讼的当事人应当为民事争议的双方主体，行政诉讼的原告既可能是附带民事诉讼的原告，也可能是附带民事诉讼的被告，但行政机关不能作为附带民事诉讼的当事人。

（3）审理期限问题。行政案件的审理期限是3个月，而民事案件的审理期限是6个月，那么行政附带民事诉讼的审理期限为多少呢？笔者认为，既然刑事附带民事诉讼的审理期限是刑事案件的审理期限，行政附带民事诉讼应当也是跟随行政诉讼案件的审理期限，而且一般来说工伤认定案件的案情都不会很复杂，3个月的审理期限完全可以审结。如果碰到复杂的案件，可以通过申请延长审限来解决。

（4）举证期限问题。在行政诉讼中，一般来说，被告的举证期限是收到状副本之日起10日内，而原告和第三人的举证期限，一般是在开庭前。行政附带民事诉讼的举证期限，在一定程度可以参考此规定，但由于行政附带民事诉讼，毕竟还是有一定的民事诉讼的特征，所以笔者认为，被告的举证期限仍然为10天，原告和第三人的举证期限参考民事的举证期限，或者由人民法院来指定。

（5）举证责任。在举证责任的承担上，民事诉讼部分的举证责任实行“谁主张，谁举证”，行政诉讼的举证责任主要是由被告来承担的。笔者认为，行政附带民事诉讼在举证责任上，行政主体仅就其被诉具体行政行为的合法性承担举证责任，原告和第三人主要是在民事上承担举证责任。

（6）审判组织问题。由于行政案件适用的都是普通程序，而民事诉讼既有普通程序，又有简易程序，行政附带民事诉讼因其还需审理行政诉讼，所以从现在的诉讼制度来说，还是应该适用普通程序。当然，现在有些法院已经在试水适用简易程序审理行政诉讼案件，笔者认为，工伤认定行政附带民事诉讼案件在不久的将来，大部分可能适用用简易程序来审理。

（7）诉讼费缴纳问题。行政案件的诉讼费一般来说都50元，而劳动争议案件的诉讼费为10元。行政附带民事案件的诉讼费该怎么收呢？笔者认为，工伤认定行政附带民事诉讼，从保护当事人的诉讼角度来说，还是收10元的诉讼费更为妥当。

（8）庭审程序。庭审过程中，民事和行政有些部分都是相同的。最主要的是在法庭调查部分。可以行政庭审为主线，附带审查基础民事法律关系。可先由行政机关陈述具体行政行为的内容，然后按行政、民事顺序由各方当事人分别宣读状、答辩状，陈述各自的诉辩意见（原告可宣读行政附带民事状），在具体调查中分行政行为认定事实、适用法律、作出程序3方面，在事实调查中可适用民事诉讼程序查明基础民事法律关系的真实性及效力，民事诉讼部分主要在该环节中体现。适用法律及程序部分按常规行政诉讼程序即可。在辩论阶段可按行政、民事顺序由各方当事人发言。在辩论结束征询当事人最后意见后，还可以征求附带民事诉讼当事人是否愿意调解。

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一、关于案由的确定问题

行政案件的案由在裁判文书及档案的卷宗上的表述不统一、不规范，是一个普遍问题。分析其原因：一是案件在立案和结案的合议时对案由如何确定未讨论，一般由承办人根据原告的诉讼请求和被诉行为自行确定，文书签发人对案由的确定是否正确也未进行把关。二是裁判文书中表述的案由未进行归纳、提炼，随意性大。如有一份判决书中对案由表述为“原告×××诉被告××××年×月×日对原告×××作出的关于×××林地使用权争议行政处理决定一案”，其文字冗长。如进行归纳提炼后，用“原告诉政府林地确权”，只用九个字，其表述的基本内容相同。三是有关案由的确定和表述的相关规范不衔接，造成在具体操作时无所适从。

案由是一个案件内容的提炼，反映案件的性质和基本内容，准确的确定案件的案由对于提高案件质量，正确的适用法律，规范行政审判活动，保证司法统计的准确性，具有十分重要的作用。2004年1月14日最高人民法院下发了《关于规范行政案件案由的通知》（以下简称《通知》），并要求各级法院试行。但在试行《通知》规定的过程中，也暴露出来一些问题，对这些问题上级有关部门未进行统一和明确，因此，致使案由表述现在全国仍然存在不统一、不规范问题。在具体适用中凸现的问题表现：一是《通知》对诉被告作为的具体行政行为的案由去掉了过去通用的“诉……案”模式，规定直接表述为管理范围＋行政种类，如按诉案模式表述为“原告诉治安行政处罚案”，按《通知》规定则表述为“治安行政处罚”。二是对案由在裁判文书中的位置未明确，按裁判文书的格式和惯例写法，案由应当是在案件的由来第一句中表述，民事案件的案由的表述也是如此。《通知》未规定案由应当单列一行，但如按《通知》规定确定的案由，去掉诉案模式，在案件的由来中表述会出现前后不衔接的问题。三是2004年12月8日最高人民法院印发的《一审行政判决书样式（试行）》（以下简称《样式》），对作为类的行政案件的案由表述，仍采用“不服”模式，如“原告×××不服×××（行政主体名称）×××（具体行政行为）”。该《样式》格式的规定与《通知》关于案由的规定不衔接。四是在《通知》和《样式》试行后，最高人民法院公报中刊登的行政案件的裁判文书对案由的表述，既不统一，也不规范，难以判定是执行的《通知》规定，还是执行的《样式》规定。

上述情形的存在，给案由的确定造成了混乱。笔者认为，案由的确定应当结合《通知》的规定和《样式》的表述进行必要的统一规范，允许根据个案的不同情况确定相对应的案由。如何进行统一规范，一是要弄清《通知》规定的确定案由的构成要素及方法，二是要弄清《样式》中对案由的表述与《通知》规定的区别，三是要根据法律规定，结合审判实践的有效作法和《通知》及《样式》规定的原则精神进行统一规范。下面就上述问题分析探讨如下：

（一）按《通知》规定确定案由的构成要素及方法

按《通知》规定确定案由的时间：

确定案由的时间分为二个阶段：一是立案阶段，在立案阶段通过对当事人的诉辩情况的审查，初步确定案由。二是在审理结案阶段，在审理结案阶段通过审理查明的事实和法律关系的性质确定结案案由。

（二）《样式》中对案由的表述与《通知》规定的案由的比较

（三）统一规范案由表述的探讨

由于《通知》和《样式》都是最高人民法院下发的，全国各级人民法院都应当按要求试行。结合其规定，在统一规范案由的表述时应明确以下几点：

一是要明确确定行政诉讼案件案由的基本原则。其基本原则应体现：行政诉讼的特点；用语要规范易懂；要具备一定的开放性。

二是要明确按《通知》规定确定的案由直接适用的范围。直接适用的范围包括：档案卷宗封面的案由；各类统计报表的案由；撰写案例分析的案由等情形。

三是要明确案由在裁判文书中表述的地位。案由在裁判文书中的表述是为了叙述案件的由来经过，其案由只是案件由来中的一部分，而不是全部。

四是根据《通知》的规定和《样式》对案由表述的原则及精神，结合审判实践的实际需要，具体确定案由在裁判文书中的表述列举。

案由在一审诉讼裁判文书中的具体统一规范列举

案由在裁判文书中的表述分类举例：

作为类：原告诉治安行政处罚，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。

不作为类：原告诉房管不履行产权登记法定职责，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。

一并提起行政赔偿类：原告诉治安行政处罚及行政赔偿，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。

单独行政赔偿类：原告诉税务行政赔偿，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。

上述案由表述理由：1、行政诉讼一审程序只能由原告才能起动，因此，用“原告诉”表述符合行政诉讼法关于行政诉讼程序起动的规定。

2、解决了按《通知》规定确定的案由在裁判文书中前后衔接问题，且案由的表述体现了《通知》的规定和要求。

3、文字表述简洁易懂，突出了行政诉讼案件的特点，反映了表述案件由来的要求，同时避免了在同一文书中的前后重复。如按《样式》的格式要求，要写明原告的姓名或名称，被告的名称及被诉的具体行政行为的名称，则在文书中会出现前后重复的问题。因在《样式》的格式中有单列专门写明被告作出的具体行政行为或原告申请被告不作为的内容，同时当事人的姓名或名称在当事人的基本情况中已写明，在案件的由来中可以不写姓名或名称，有利于减少文字、压缩篇幅，也不会因简称产生歧义。

案由在二审裁判文书中的具体表述列举

二、关于证据规则的适用问题

最高人民法院颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）自2002年10月1日起施行，法院在实践中通过贯彻执行《证据规定》，进一步规范了审判活动，增强了案件的公开透明度，有效的保障了当事人诉讼权利的行使，提高了案件的质量和效率。但在执行《证据规定》的过程中，也还存在着不规范、不严谨、不到位等问题。具体表现如下：

一是在举证或证明责任的分配上，有的法院未根据个案的不同情况及《证据规定》的要求向当事人释明举证或证明义务，未体现保障当事人充分正确的行使诉讼权利。

二是对被告要求延长举证期限的规定执行不严格，有的被告口头或电话提出延期举证要求，法院也以相同形式答复同意，在原告对被告的举证期限提出异议时，法院不能提供文字证据说服原告，致使原告认为法院与被告官官相护。

三是对当事人提供的证据材料应当填写好清单和法院应当出据收据的规定，有的法院执行不到位。在上诉的卷宗中有的案件很难分清证据材料是谁提供的，有的当事人还认为一审法院未全部移送证据材料，给案件的审理和当事人对法院信任度造成了负面影响。

四是证据的认定环节不到位。虽然判决书中对当事人提交的证据写明了采信与不采信的依据和理由，但在庭审、合议环节中，对证据是否采信没有反映。有的庭审笔录只反映了庭审中的举证、质证的过程，没有对证据认定的记录。有的合议庭笔录也没有反映合议庭对当事人提供证据的分析认定，致使判决中对证据认定缺乏合法的基础。

上述现象反映出来的问题，说明法院对《证据规定》的执行需要进一步加强。为此，笔者认为，行政审判人员除了需要进一步加强对《证据规定》的学习外，还要针对存在的问题，注意把握好以下几个方面的要求。

一是依法履行释明义务，保障当事人平等和充分的行使诉讼权利，具体明确当事人的举证责任。根据行政诉讼法及其司法解释的相关规定，按当事人诉讼中不同地位，举证责任大体上分为被告和原告的举证责任。

被告举证责任是：在作为类案件中，被告对被诉具体行政行为是否合法承担举证责任；在不作为类案件中被告对不作为是否合法，承担举证责任；在行政赔偿类案件中，被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据；被告认为原告超过法定期限的，应承担举证义务；被告对其在诉讼中提出的其他主张承担举证义务。原告的举证责任或称证明责任：原告在提讼时，承担证明其符合法定条件的责任；在被告不作为的案件中，申请是必经程序的，承担证明其提出申请事实的责任；在行政赔偿案件中，承担证明因受被诉行为侵害而造成损害后果事实的责任；原告有权提供证据证明被诉行为违法；原告对在诉讼中提出的其他主张应承担举证责任。

二是根据《证据规定》要求，被告要求延期提供证据的，应当在收到状副本之日起十日内提出书面申请，法院经审查准许逾期提供证据的也应当以书面通知形式作出。从程序公正的角度考虑，法院准许被告延期提供证据的，还应当告知原告。

三是根据《证据规定》的要求，当事人向法院提交证据材料，法院应当指导当事人填写好证据材料清单，清单中的内容包括：编号、证据材料的来源、证明的对象、简要内容说明，由提交证据的当事人签名盖章，注明提交日期。法院在接收当事人的证据材料时，应当出据收据，收据的内容包括：证据名称、份数或件数、种类、收到的时间、收件人签名或盖章。

四是合议庭对证据的认定应当执行《证据规定》的要求。证据经庭审质证后，合议庭可以休庭合议，经合议认为能够当庭认定的，应当当庭认定。认为不能当庭认定的，应当当庭说明理由，并在合议时再认定。合议庭对证据的认定应当围绕证据的合法性、真实性、关联性及证明力的大小进行分析，说明采信与否的依据和理由。裁判文书中阐述对证据是否采信的依据和理由，应当以合议庭（或审委会）的认定为前提，按照多数人的意见或一致意见执行，承办人个人对合议庭（或审委会）认定的证据无权取舍，但可以根据认定的内容在文字上进行提炼归纳。

三、关于法律规范规则的适用问题

2004年5月18日，最高人民法院印发了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》（以下简称《纪要》）。《纪要》对不同层级的法律规范及其他规范性文件在案件中适用规定了具体规则。在审判实践中，通过对这些规则的适用，保证了《行政诉讼法》有关规定的具体落实，促进了审判质量的进一步提高，但对规则的适用也还存在一些问题，主要表现为：

一是在案件的审理裁判过程中，对不同层级法律规范未依照《纪要》规定的规则进行判断。如有渔政行政处罚案件，涉及《渔业法》与民族区域自治条例（以下简称《条例》）规定的适用问题，《渔业法》规定应给予处罚的违法行为是在禁渔区、禁渔期内销售非法捕捞的渔获物。《条例》中设定应给予处罚的违法行为有在禁渔区、禁渔期内收购鱼类产品的行为。根据《行政诉讼法》第五十二条的规定，人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。据此，法院以该《条例》的规定为依据，判决维持被告依据《条例》作出的处罚。本案的法律适用问题涉及到对《纪要》规定的法律规范规则的适用。《纪要》规定，“在一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法、特别法优于一般法等法律适用规则判断和选择所应适用的法律规范”，在本案中，按层级《渔业法》属于上位法，《条例》则属于下位法。《纪要》规定“人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断，经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性”。下位法不符合上位法的表现形式，《纪要》列举的其中有“下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围”。本案中《条例》规定的在禁渔区、禁渔期内收购鱼类产品的行为为违法应给予处罚的行为，应属于下位法扩大了上位法规定的给予行政处罚的行为。按《纪要》规定的法律规范适用规定，下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。据此，法院应当依据《渔业法》的规定，认定被诉的具体行政行为是否合法。

二是对被诉具体行政行为所适用的规范性文件是否合法、有效，法院是否承认其效力，因判定的难度大，有的在裁判文书中对此避而不谈，或片面否定，或不说明理由即认定其效力。此类问题涉及的案件主要有劳动教养和劳动类行政案件及移民类行政案件等。按照《纪要》规定，审判实践中所称的规范性文件包括两个方面：一是国务院部门及省、市、自治区和较大的市级人民政府或其主管部门对具体适用法律、法规、规章作出的解释。二是县级以上人民政府及其主管部门的具有普遍约束力的决定、命令等。这些规范性文件不是正式的法律渊源，根据行政诉讼法关于人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，并参照规章的规定，这些规范性文件对人民法院在审理行政案件中应当说不具有法律规范意义上的约束力，但被诉具体行政行为具体应用了相关的规范性文件的，人民法院应根据相关法律规范的规定进行判断，经判断认为其应用的规范性文件合法有效、合理或适当的，应当承认其效力。对被诉行为应用的规范性文件，是承认或不承认其效力，均应在裁判文书的本院认为中予以评述，并依据《纪要》的规定和法理说明其理由。规范性文件属于抽象行政行为，目前还不属人民法院行政案件的受案范围，因此，法院在裁判文书中不宜认定规范性文件违法或无效，但对其合法有效的可以选择适用，对认为违法无效的可以不选择适用。

三是在裁判文书中引用实体法的作法不统一。有的在“本院认为”中引用，作为评判对被诉行为是否合法的依据。有的在裁判的主文前引用，作为裁判主文的依据。对于实体法应当在裁判文书中引用已成共识，但在裁判文书的什么地方引用又有不同观点，前述的两种作法，就是两种不同观点的具体表现。笔者主张，实体法一般应在“本院认为”中引用。理由是，根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审查。“本院认为”的内容就是审查被诉行为是否合法的具体意见，这些具体意见，应当是依据实体法的相关规定，对被诉行为是否合法作出的评判。“本院认为”除了对被诉行为是否合法进行评判外，还要对当事人的诉讼请求进行评判，阐述是否支持的理由，这些理由的基础除了要依据证据外，仍然还是要依据实体法相关规定。裁判文书中的主项是以“本院认为”为前提而得出的结论性处理意见，即对一个案件的结案处理形式。结案处理形式在实体法中一般均未作规定，只有相关的程序法及其司法解释对结案形式分别不同情况进行了设定，因此，在裁判主项前应当引用相对应的程序法及其司法解释的规定。超级秘书网

四、关于立案审查的范围问题

根据最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》要求，案件的立案审查工作由立案庭负责。对行政案件组成合议庭进行立案审查，法院的做法有以下三种形式：一是由立案庭的人员组成合议庭；二是由行政庭派人参加立案庭组成的合议庭；三是由行政庭人员组成合议庭。立案审查阶段反映出的问题主要有：一是超审查范围，进行实体审查，认为难审、难判、难处理关系的，不及时立案受理，有的即开始先作协调工作，促使人放弃。二是对前述“三难”案件应当进入实体审理的而作程序上的处理，如裁定不予受理或裁定驳回，把矛盾上交。三是法院未依法履行释明权。对原告错列被告，诉讼请求不清楚的，未进行正确引导。

对组成合议庭进行立案审查不统一的问题，笔者主张，可以统一由行政庭派业务骨干参加立案庭组成合议庭对案件进行立案审查评议。理由是：行政诉讼案件的立案审查既要执行最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》要求，又要兼顾行政诉讼案件的特殊性。行政诉讼案件在立案阶段的特殊性，主要表现为如何正确把握行政诉讼案件的受案范围。根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）规定，原则上只要是对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，未被《解释》规定排除在受案范围之外的，均应属行政案件的受案范围。但由于行政行为在社会管理活动中表现的复杂性和多样性，加上《解释》作出的规定又比较原则，因此在把握具体个案是否属行政案件的受案范围时有的难度较大。由行政审判庭派业务骨干参加立案庭组成合议庭，对案件的立案受理进行审查评议，有利于进一步把握好案件的立案关，共同保障人的诉权。

对案件在立案阶段审查的范围，笔者认为，根据行政诉讼法及其司法解释关于和受理的有关规定，审查的范围应当包括以下几个方面的内容：

一是人是否具备原告的主体资格。行政诉讼中的原告要与被诉的行为或不作为行为之间存在着利害关系，这种利害关系表现为被诉的作为或不作为的行为使其权利或义务发生变化，包括赋予新的权利，科以新的义务。是否与被诉行为存在着利害关系，根据《解释》第二十七条规定，由人负证明责任。人只要能证明与被诉行为存在利害关系即属适格的原告。至于被诉行为对其权利或义务产生的影响是否合法，不属立案阶段审查的范围。

二是审查原告指控的被告是否适格。被告应当是被原告指控的作为或不作为的行政机关，或法律、法规、规章授权的组织。被诉行为与被告在一般情况下应当是相对应的。在具体确认适格被告时，应依据法律及司法解释的具体规定进行审查，发现原告错列被告的，法院应当履行释明义务，告知原告变更适格的被告。原告不同意变更的，才能在程序上作裁定处理。如在立案阶段对被告是否适格难以确认的，依照《解释》规定可以先立案，再由业务庭进行审查并依法作出处理。

三是审查原告的诉讼请求是否清楚，是否与被诉行为相关联。对诉讼请求不明确，或诉讼请求不属行政案件管辖的范围，或明显不属于所诉案件审理的范围的，法院要通过履行释明义务，引导原告有针对性的明确诉讼请求，或变更诉讼请求，但法院不得直接变更原告的诉讼请求。关于对行政诉讼法规定原告应当提供事实依据的规定，在审判实践中有不同理解，但一般认为是指原告时要提供证据证明被诉的具体行政行为存在，包括作为和不作为。作为的具体行政行为一般是以书面的形式表现，未以书面形式表现的，原告可以提供被诉具体行为存在的线索，法院应当核实，经核实认定被诉具体行为是否存在和是否可诉。对诉被告不作为的案件，申请是必经程序的，原告要提供证据证明已提出申请的事实。

四是审查是否属人民法院行政案件的受案范围和受诉人民法院管辖。行政案件的受案范围应执行《行政诉讼法》第十一条、第十二条和《解释》第一条至第五条的规定，并严格执行与受理一章中有关时限规定和管辖的规定。

五是审查是否有前置程序。根据《行政诉讼法》和《解释》的规定，前置程序包括：1、法律、法规规定的复议的前置程序。如被诉行为依据的法律、法规规定，当事人对具体行政行为不服，应当先申请行政复议，对复议决定不服的可以依法提讼。2、《解释》规定的申请前置程序。如原告诉被告不履行法定职责，根据相关法律、法规及规章的规定，被告履行该法定职责需经申请才能履行的，在此种情形下，原告应向被告先提出申请就属前置程序，未经申请前置程序的法院不应受理。但原告所诉被告未履行法定职责，依法不需申请被告在法定条件具备时，应主动履行的除外。3、单独提起行政赔偿诉讼赔偿义务机关先行处理前置程序。单独提起行政赔偿诉讼的案件是指赔偿义务机关作出的具体行政行为违法已被依法确认，包括行政确认和司法确认，原告只请求赔偿。依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，原告单独提起行政赔偿诉讼，应以赔偿义务机关即被告先行处理为前置程序。先行处理是指违法行为被依法确认违法后，被告对其赔偿问题已作出处理，包括作出不予赔偿决定或作出赔偿决定及原告申请被告赔偿，被告逾期不予赔偿的均属于已经被告先行处理程序。

六是审查期限是否符合法律和司法解释的相关规定。在审查期限时应区别以下几种不同情形：1、被告在作出的具体行政行为中告知的期限属于法律规定的期限的，应当以其告知的为准。2、被告在作出的具体行政行为中告知的期限属于法规、规章及其他规范性文件规定的期限的，且该期限少于法律规定的期限的，应以法律的规定为准。部门法律未作规定的，应以行政诉讼法的规定为准，但告知的期限长于法律规定的期限的，可以以告知的期限把握。3、对被告作出具体行政行为未告知期限或未告知作出具体行政行为的内容的，应依照《解释》第四十一条、四十二条的规定把握原告的期限。4、《解释》第四十二条中规定的公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其期限从知道或者应当知道该具体行政行为的内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的，法院不予受理。《解释》于2000年3月10日起施行，对此前的具体行政行为具有溯及既往的效力，此前的具体行政行为是指1990年10月1日以后作出的具体行政行为，符合上述规定的，其期限按《解释》第四十二条规定执行。1990年10月1日前作出的具体行政行为不适用第四十二条规定，应按当时的有关规定执行。

以上六个方面的内容应当是立案阶段要审查的范围，经审查，其符合法律及司法解释规定的，应当立案受理。不符合其规定的，应在七日内作出不予受理的裁定，七日内不能决定是否受理的，应当先予受理。

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摘要：随着司法实践的不断深入和社会关系的日益复杂，民事争议与行政争议交叉在一起的纠纷日益剧增，理性地构建其解决机制实为必要。在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是分别进行还是合并进行，成为了理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。对民事与行政交叉案件处理机制的设计不可简单划一，应对交叉案件作出类型划分，适用不同程序，以实现纠纷解决的效率化，同时应完善相应的法律与制度建设。

关键词：民事；行政；案件审理；民事诉讼

        本文将对行政与民事交叉案件进行全面审查，拟从民事、行政交叉案件的产生原因，表现形式，处理民事与行政交叉案件的意义以及处理方式等方面进行阐述，从我国民事与行政交叉案件的立法现状中找出问题所在，从而对民事与行政交叉案件的审理方式等多个问题进行深入探讨。本着依法、遵循程序的理念，本着法院、法院的法官应当是保守的社会属性，从有利于法院依法审理公正裁判案件的角度出发，我们提倡对在审判实践中碰到的行政民事争议交叉的案件实行法官行使释明权，中止正在审理的争议诉讼，解决需要先行解决的争议，依照诉讼法规定的程序循序渐进的开展民事行政交叉案件的审判，解决民事争议与行政争议交叉案件。

        一、问题的提出

        （一）什么是民事与行政争议交叉案件

        民事与行政交叉案件，是指对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷，当事人因此而提起诉讼的案件。包括两种情况：一是行政诉讼中的民事交叉问题；一是民事诉讼中的行政交叉问题。

        （二）民事与行政交叉案件的类型

        实践中采用何种模式，应根据案件的具体情况和其自身性质来选择不同的审判模式。实践中比较常见大致两类案件： 

        一类案件由民事争议引起的，无论是民事诉讼抑或行政诉讼，本质是民事争议，民事争议是前提和基础，当事人最关心的也是民事审判结果。此类案件最好采用“民事先行”或民事附带行政一并解决，这要看当事人选择了何种性质的诉讼，如果当事人先提起民事诉讼，民事诉讼把行政机关发放的证书作为证据来审查，不应中止民事诉讼，动员当事人再去打行政官司。

        另一类案件的性质是行政争议在先，行政争议是核心和焦点，民事争议来源于行政行为，一般采用“行政先行”，如当事人对认为行政机关对他人作出的具体行政行为损害了自己的民事权益，提起行政诉讼，同时要求民事赔偿，可采用行政附带民事一并解决，一并审理难处理的，应采用先行政后民事分案处理。此类案件主要是由于行政行为在先引发的民事争议案件，如行政处罚、行政许可、行政确权、行政裁决引发的民事赔偿案件。无论采用何种审理模式，法院均应尊重当事人诉权，尽量使争议实质、公正解决，实现社会秩序的和谐稳定。

        二、我国民事与行政交叉案件的立法现状

        （一） 我国民事与行政交叉案件的立法原因

        由于我国的行政诉讼制度不发达，行政诉讼法也不受重视，因而行政诉讼长期处于一种附属地位，还没有完全形成独立的体系。如我国行政诉讼没有规定的问题适用民事诉讼法的规定就是一例。另外，《中华人民共和国民事诉讼法》第111条规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，应告知原告向有关机关申请解决”。这样立法机关通过立法活动将一部分民事审判权授予行政机关行使，如《土地管理法》、《治安管理处罚条例》等，这种立法必然产生审判实践中民事、行政诉讼交叉问题。[1]由于在实践中民事与行政案件的大量出现，因此，我国民事与行政交叉案件的相关立法

编辑整理本文。

也亟待完善。

        （二）我国民事与行政交叉案件的立法现状

        虽然行政案件和民事案件分开、分别按照各之的程序法规定审理案件，但在行政审判和民事审判实践中，出现了行政争议与民事争议相交叉的客观现象，出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况，也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。如何处理行政争议与民事争议交叉的案件，在行政诉讼法中没有明确的规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，中止诉讼。这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这样规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。有些观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”，并不等于“行政审判庭可以一并审理”，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议，而且要有当事人的请求为前提。

        三、对我国民事与行政争交叉案件审理模式的思考

        （一）寻求处理民事与行政交叉案件方法的意义

        民事行政审判工作是我国审判机关工作的重要组成部分。

据权威统计，我国审判机关每年审结的民事行政案件约500万件之多，从事民事行政审判的人员占法院全体人员的50%左右，在审判实践中，行政诉讼与民事诉讼交叉问题经常存在，设法处理好二者的交叉问题，有以下重要意义：1、有利于更好地树立司法权威，提高法律和法院在人民心目中的地位。2、有利于行政机关依法行政，提高行政机关的工作效率。3、有利于保护公民，法人和其他组织的合法权益。4、有利于更好地化解社会矛盾、构筑平安和谐，维护社会稳定，坚定和巩固公众对法律的认同感和信仰度，并从根本上推动依法治国这一基本方略的实施。

        （二）对构建我国民事与行政交叉案件审理模式的思考

        随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，如环境保护法、治安管理处罚法等，人民法院受理这类案件后，必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。

  1、民事与行政交叉案件的处理方式

        在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是分别进行还是合并进行，成为了理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。

        （1）民事诉讼中解决行政争议的问题

        所谓民事诉讼中解决行政争议，是指民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提，但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的，却影响着民事案件的裁判结果。这实际上就是上面所陈述的以民事争议为主、涉及行政争议解决的案件。

        笔者认为，在民

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事诉讼中，法官应当行使释明权，告知当事人行政行为对案件裁判的影响，征求当事人是否另行提起行政诉讼，请求人民法院对行政行为的合法性进行审查；若当事人另行提起行政诉讼，则应中止民事诉讼。若当事人不另行提起行政诉讼，只是请求人民法院对行政行为合法性进行审查的前提下，人民法院可以审查行政行为的合法性，但应先中止民事诉讼，将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分移送行政审判庭依照行政诉讼程序进行审理并作出裁判。

        (2)行政诉讼中解决民事争议的问题

        行政诉讼中存在民事争议，是指法院在行政诉讼过程中，根据当事人的请求，解决与行政诉讼相关的民事争议的诉讼活动。

        随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。[2]

        2、行政诉讼与民事诉讼审理的先后顺序

        当行政诉讼与民事诉讼分开审理时，首先要考虑的一个问题，即是先中止行政诉讼还是先中止民事诉讼，先审理民事诉讼还是行政诉讼。笔者认为，应该根据不同案件的情况分别处理：（1）当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不会产生相互影响和相互依赖，没有因果关系时，即不会影响两种诉讼顺利审结时，人民法院就应实行“行民并行”的原则，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理。（2）当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼发生因果关系时，民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先行后民”，中止民事诉讼。（3）当因民事行政争议交叉案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先民后行”。

参考文献：

[1]刘晓芬.论民事与行政交叉案件的审理与解决[eb/ol]./xingzhengfa/080618/09485495.html.

[2]范跃如.民事行政争议关联案件程序研究[c].审判前沿新类型案件审判实务,总第12集.

abstract: with the deepening of judicial practice and the increasing complexity of social relations, civil disputes and administrative disputes the growing dispute with the sharp increase in cross-rational mechanism to build its solution is indeed necessary. cross administrative disputes in civil cases growing number of cases, how to address and coordinate administrative proceedings and civil proceedings, is separately or combined, and has become theorists, practitioners of the hot issues, has become controversial within the court need resolved, must be addressed. civil and administrative cases on cross-handling mechanism is not simple and uniform design, should make a cross-type cases, the application of different procedures to achieve the efficiency of dispute resolution, and s

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hould improve relevant laws and institutional construction.