行政公益诉讼的概念范文
时间：2023-06-25 17:16:45
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篇1
随着我国法制建设的不断完善,建立健全公益诉讼制度,已是法制建设的必然趋势。近几年,行政公益诉讼已受到学术界的普遍关注,有关行政公益诉讼的文章也常见于许多期刊杂志,特别是修正后的民事诉讼法确立了民事公益诉讼制度,更是掀起了行政公益诉讼的讨论。很多学者站在比较法的角度,认为许多外国行政公益诉讼中关于原告资格的理论可以适用于我国行政公益诉讼,笔者最近有幸拜读了华东政法大学朱应平教授所着《澳大利亚行政公益诉讼原告资格探析》一文 ,该文对澳大利亚行政公益诉讼的原告资格进行了全面分析,详细列举了澳大利亚行政公益诉讼原告资格有总检察长、个人和社会团体三种类型,朱教授同样认为澳大利亚行政公益诉讼原告资格的做法值得我国借鉴。但笔者认为:他山之石未必能攻玉,国外行政公益诉讼的原告未必能全部为我国借鉴,并以此确立我国行政公益诉讼的原告也可以有检察长、个人和社会团体三种类型。为此笔者试从行政公益诉讼及原告资格的概念入手,分析国外检察长、个人和社会团体三种类型在我国的不可行性,进而提出检察机关作为我国行政公益诉讼唯一原告的理论,以求教于各位行家。
一、行政公益诉讼及原告资格的概念分析
澳大利亚公益诉讼的含义。学界和实务界对“公益诉讼”概念也有不同理解。澳大利亚法律改革委员会指出:“法院喜欢让该定义处于开放状态,且以每个案件的背景情况为基础对公益问题做出决定。但是法院在关于如何探讨该问题上提供了某些指导。一种获得广泛认同的方法是,看该案件是否影响共同体或该共同体某个重要的部分,或者是否涉及到某种重要的法律问题” 。法律改革委员会采用法律适用的一般方法,确立了三个标准来识别“公益诉讼”:第一,该程序对共同体或该共同体某重要部分的重要权利或义务起着决定、执行或阐明的作用。第二,该程序涉及到某个重要法律问题的解决。第三,该程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序(testcase proceedings)的特征 。巴克(BarKer)法官把“环境公益诉讼”界定为有下列特定目标的诉讼:从法院或得某种法律救济,或者从某行政裁判所获得某项决定或裁决,而这种做法的目标具有保育、保护环境的效果,或者提升环境的保育或保护的效果 。虽然巴克的定义比澳大利亚法律改革委员会定义更准确也更有用,但其最大缺陷是:没有把这个概念限制到由共同体成员提出诉讼上,即没有对提出的诉讼主体进行限制。在澳大利亚,提出环境诉讼的主体多样,如由政府调控者提出的环境诉讼也有保护环境的目的,但是“环境公益诉讼”的概念一般被理解为只意指由共同体成员实施的诉讼。换言之,“公益诉讼”概念的主体不包括政府,公益诉讼排除了由政府实施或代表政府利益实施的诉讼。总检察长作为公益诉讼主体,不是因为它是国家机关的重要组成部分,而是因为它代表公共利益的原因。由法律改革委员会和巴克法官采用的定义还有一个局限:它们不包括识别公益诉讼一项标准的“诉讼目的”,即个人提起的以保护私人权利和利益为目的的诉讼,不应被视为公益诉讼案件。
由此可见,澳大利亚行政公益诉讼有二个特征:第一,提起公益诉讼的主体有总检察长、个人或社会团体。总检察长代表公益,在公益受到侵害的情况下,代表公益提起诉讼。这是宪法赋予其地位决定的。在确定哪些主体享有行政公益诉讼原告资格问题上的难点在于:个人或社会团体并不必然拥有公益诉讼资格;法院需要确定,在哪些情况下,个人或者团体能提起行政公益诉讼。第二,行政公益诉讼的目的主要是为了维护公益,或者实现法律规定的公权利。
我国学术界通说认为:行政公益诉讼应是指当行政主体侵害公共利益或有侵害之虞时,法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度 。由此可见,行政公益诉讼就是要维护最广大人民的根本利益,监督和纠正那些侵害社会公共利益的行政行为。特别是当前我国大力提倡的科学发展观,其核心就是以人为本,为保护广大人民的民生、民权,对那些虽不损害某个单独的民事主体的利益,却侵害公共利益的行政行为,应赋予法院对其司法审查权,这就是行政公益诉讼。
原告资格的概念。根据《布莱克法律大辞典》的经典解释:“原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益。其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分,从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告” 。行政诉讼原告资格主要解决的是在行政诉讼中什么人具备了何种条件可以请求法院保护其合法权益的问题,即谁可以启动行政诉讼程序。在我国,学者们虽然对行政诉讼原告资格内涵和外延理解的角度和侧重点不一样,但都认为原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。因为资格本身就是一种限定、一种条件,如果一国行政诉讼法对原告没有限制,也就不存在所谓的原告资格问题。一般而言,行政诉讼的原告资格有如下涵义,第一,原告资格是公民、法人或社会团体因具备一定条件而取得的可以作为行政诉讼原告提起诉讼的资格;第二,原告资格用以表述哪些人具有行政诉讼的诉权,仅表明在行政争议发生后,具备原告资格的人将该争议诉至法院,法院不得将其拒绝;第三,原告资格从利益受到行政行为侵害时就已取得,是一种成为原告的可能性。它与原告的关系可概括为:具备行政诉讼的原告资格未必一定成为行政诉讼的原告,而能成为行政诉讼的原告必然具备行政诉讼的原告资格。原告资格是行政诉讼的核心问题之一,原告资格的发展推动了行政诉讼制度的发展。
所以,建立真正意义上的行政公益诉讼,其主要内容和关键之处就在于对行政公益诉讼原告资格认定标准的设定,这将直接关系到整个行政公益诉讼制度能否最终得到确立。
二、澳大利亚行政公益诉讼原告主体分析
澳大利亚联邦和州立法确认了行政公益诉讼的三类原告主体:总检察长、私人个人、公益团体。
1977年澳联邦《行政决定(司法审查)法》第17条规定:(1)检察长根据本法,可以代表联邦在法院参与诉讼活动。(2)在总检察长根据本条规定参与诉讼活动时,他被认为是该诉讼活动的当事人。该法规定了总检察长的诉讼资格,没有规定个人、公司或利益团体是否可以提起公益诉讼。
在环境、规划和消费者保护领域,一些立法放宽了行政公益诉讼原告的资格要求。一般来说,立法上确认某些领域公益诉讼往往与该领域侵犯公益情况比较严重有关。1999年联邦《环境保护和生物多样化保护法》第487条规定,环境活动家和环境团体通常有资格根据该法规定申请审查行政决定的命令。据此规定,“环境活动家和环境团体”可以成为申请行政公益诉讼的主体 。这是利益团体作为行政公益诉讼原告的法律依据。
1974年联邦《贸易惯例法》允许“任何人”有权对违反该法条款的行为采取措施,而且“任何人”已被解释为意指不管其是否有某种特殊利益的任何人 。该法规定,如果有人已经实施、正在实施或者将要实施侵犯公益的行为,贸易惯例委员会或任何其他人都可以提起公益诉讼,即使与之没有利害关系,但为了公益提起审查令申请的,法院应该授予其资格。至于采取何种诉讼程序则取决于违法行为的性质。针对行政机关侵害公益的诉讼则为行政公益诉讼。这是个人作为行政公益诉讼原告主体资格的法律依据。
州法律对行政公益诉讼原告资格也有规定。1979年新南威尔士州《环境规划和评估法》第123条规定:(1)任何人可以在土地和环境法院提起诉讼程序,申请纠正或者限制违反这部法律的命令,无论该当事人的任何权利是否已经或者可能受到这种违反行为的侵害或者作为这种侵犯的结果。(2)在本条之下的程序可以由某人为了自己的利益或者任何其彵人(获得彵们的同意)、某法人机构(经过其委员会或其他控制或调控机构的同意)的利益而提起诉讼程序,只要在这些程序中有类似的或共同的利益即可。据此,第一项规定不管当事人自身权利或利益是否受到侵害,都可以申请法院审查,说明不受个人利益受侵害的限制。如果当事人自己权利受侵害,其诉讼主要是保护私益诉讼。而当自己私权利没有受侵害,但因为侵犯其公权利而导致其受到更大的损害,但其起诉是为了维护公益就构成公益诉讼。提出公益诉讼的主体条件极为宽松。至于属于哪一种公益诉讼则取决于违法行为的性质。第二项规定,如果当事人起诉主要是为了维护自己的利益则不构成公益诉讼。反之,主要是为了他人或者公共利益则构成公益诉讼 。
综上,联邦和州立法规定了总检察长、个人(任何人)以及相关团体可以提出行政公益诉讼。这些规定为行政公益诉讼原告资格提供了依据。但是立法并没有明确将不同类型原告的资格类型化。
法院判例则对三类行政公益诉讼的原告资格,提出了具体的类型化判断标准。总检察长作为公益诉讼原告的资格条件是公益或公权利受害;个人或公司成为公益诉讼原告的资格是,该类主体须在诉讼的主题事项上有特殊的利益,即比其他社会成员享有更大的利益;利益团体成为公益诉讼原告的资格是,该团体与公益事项之间有密切的关系,且与之存在某种特殊或特定的利益关系,但是法院在审查这种“特殊(特定)利益”关系时,其标准比个人或者公司成为公益诉讼原告时所要求的“特殊利益”较低。
(一)总检察长诉讼或者许可个人以总检察长名义诉讼的资格——公益受害
篇2
【关键词】环境行政公益诉讼；主体资格；受案范围
中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)02-065-01
一、 环境行政公益诉讼概述
（一） 公益诉讼与行政公益诉讼
要明确行政公益诉讼的含义，首先应了解作为属概念的“公益诉讼”。公益诉讼，是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院，并由法院追究违法者责任的诉讼。
何谓“行政公益诉讼”，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。
行政公益诉讼作为一种新型的诉讼形式，在我国目前还只停留在理论层面，对普通公民来说还是一种陌生的行政诉讼形式，行政法学界也未对其表现出足够的应有重视和进行深入的研究。但是在西方法治国家已经发展的相当成熟了。
(二)环境行政公益诉讼的概念及其特征
环境行政公益诉讼是一种特殊的行政诉讼，其立足于现有的行政公益诉讼制度。环境行政公益诉讼是指当行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。
该制度旨在赋予公民、法人及其他组织向法院提讼，督促主管行政机关积极履行职责，激励无直接利害关系人提起环境公益诉讼以保护生态环境。
与普通的环境行政诉讼相比，环境行政公益诉讼具有以下几个特征：
1、环境公益行政诉讼的目的是保护被行政行为侵害的环境公益。普通的环境行政诉讼是针对环境管理行政机关的具体行政行为而提出的，损害的是某一特定的行政相对人的财产或人身权利，而环境公益行政诉讼被诉行政行为损害的是不特定多数人的环境权利，即一社会公共利益。
2、环境公益行政诉讼针对的是损害或可能损害环境与生态资源等公共利益的所有行政行为。
3、 环境公益行政诉讼的原告相较于普通环境行政诉讼应更具广泛性。任何公民、法人、社会团体或检察机关都可以提起环境行政公益诉讼，而不权限于传统意义上的“直接利害关系人”。
二、我国环境行政公益诉讼立法现状
我国目前法律体系中并没有针对行政机关侵害环境的行为而规定相应的司法救济制度。
首先，《环境保护法》中没有赋予公民、法人因行政机关侵害环境公益而提起行政诉讼的权利。其次，《行政诉讼法》只承认与具体行政行为有直接法律上利害关系的公民、法人、其他组织才具备原告资格。而在实际认定时，非具体行政行为相对人的一般公民，因环境公益受损提起行政诉讼时，法院往往以无利害关系为由驳回诉讼请求。“无救济即无权利”，司法救济程序的缺失，使得环境公益受到行政不当行为的侵害却不能发动司法权纠正行政权的不当行使，环境公共利益得不到及时有效的保护。
三、 西方发达国家环境行政公益诉讼制度
美国环境法上的公民诉讼实质上是环境公益诉讼，而且主要是环境行政公益诉讼。如果行政机构保护环境的措施不力，或对环境违法行为没有采取有力制裁或制止措施，公民或民间团体可以向法院提起行政诉讼。
为了保护环境公共利益的需要，英国的环境公益诉讼制度也比较发达。公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济。与美国直接将原告资格赋予公民个人不同的是，在英国，只有检察官才能作为公益诉讼的代表提讼。
在德国，团体诉讼属于以保护环境公益为主要目的的客观诉讼。无论是联邦的还是州的环境立法，的主体只能是那些被官方承认的非政府环保组织，且他们只能就自然保护法上规定的可诉事项享有权。
通过以上的了解，我们可以发现这些国家的环境行政公益诉讼具有一些共同的特征和规律：第一，原告资格不断放宽，主体广泛。第二，利害关系不特定，诉讼具有预防性。第三，可诉对象双重性，抽象行政行为被纳入可诉范围。
四、我国构建环境行政公益诉讼的必要性
综观四个国家颇具典型的做法，环境行政公益诉讼的真正确立并非一朝一夕的易事，而是有一个逐步发展并不断接近正义的漫长过程。当下，我们国家还没有环境行政公益诉讼的明确立法，但实践中，已出现了由公民提起的环境行政公益诉讼。我们应当结合我国国情，借鉴和吸收国外环境行政公益诉讼的先进经验，构建我国环境行政公益诉讼制度。具体来说：
首先，突破传统诉讼理论，拓宽原告资格。在环境行政公益诉讼的主体方面，具有行政管理职能的相关行政机关是被告，而人民检察院，一切单位、公民都可成为原告。
其次，抽象行政行为纳入司法审查范围，实现诉讼对象的双重性。
在现实生活中，行政机关由于利益驱动或其他原因有时会出现忽略环保，制定一些危害环境的开发计划、政策和规章等情况，这些抽象行政行为针对不特定对象，使用面广，对环境的危害更大。因此，有必要把受案范围扩大到抽象行政行为，把抽象行政行为损害环境公益纳入行政诉讼案件的受案范围。
参考文献：
[1]冯程.浅谈环境行政公益诉讼制度[J].法制与社会.2007年12月.
篇3
关键词 ： 环境公益诉讼 原告资格 公诉权
一、环境公益诉讼的概念和特征
（一）环境公益诉讼的概念
我国环境法学界对环境公益诉讼尚未作出明确的定义，学者间也未形成统一的看法。本文认为，环境公益诉讼是指任何公民、社会组织和国家机关，依照法律规定的程序，对违反法律规定，侵犯环境公共利益的行为，向人民法院起诉，由人民法院追究违法者的法律责任的活动。
（二）环境公益诉讼的特征
与传统的侵权救济途径相比较，环境公益诉讼具有如下特征:
1、环境公益诉讼目的具有公益性
环境公益作为社会这一系统所具有的独立的利益，区别于社会成员的个体利益。
2、环境公益诉讼行为具有预防性
环境侵权具有公害性和不可恢复性，一旦发生就难以恢复原状，所以发挥环境公益诉讼的预防保护功能就显得尤为重要，这也是我国《环境保护法》中“预防为主，防治结合”原则在诉讼法中的具体体现。
3、环境公益诉讼原告具有广泛性
在环境公益诉讼中，原告起诉的目的在于保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公共利益。
二、环境公益诉讼公诉权的立法不足
（一）环境基本法的立法不足
我国《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，其中的“一切单位”从字义上理解应当包括检察机关、环境行政机关，以及其他企事业单位；“控告”一词，应当包括向人民法院提起诉讼。但由于我国现行法律规定的模糊，并非所有的类似的诉讼都会得到法院的支持。根据我国宪法的规定和环境保护的现实需要，应及早对民事诉讼法和行政诉讼法进行修改，赋予检察机关环境公益案件的起诉权，建立检察机关提起环境公益诉讼制度，弥补民事诉讼法和行政诉讼法上的这个缺憾。
（二）《刑事诉讼法》的立法不足
我国《刑事诉讼法》第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。”以上条款的内容是，在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格。这是我国现行的三大诉讼法中，唯一的关于公益诉讼原告资格的规定，而且还对检察机关提起公益诉讼的条件限定为，仅在受损失的单位未提起附带民事诉讼的情况下，检察机关才能提起附带民事诉讼。
（三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法不足
; 我国《民事诉讼法》第14条:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《民事诉讼法》第15条:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。以上是民事诉讼法和行政诉讼法中关于检察机关提起公益诉讼的相关规定，这些规定仅赋予了检察机关的审判监督权和支持起诉权，并未赋予检察机关对民事案件和行政案件的起诉权，检察机关也就更无权代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼，这不能适应实践中检察机关提起环境公益诉讼的需要。
三、环境公益诉讼公诉权的立法建议
（一）环境基本法的立法建议
基于检察机关所具备的国家法律监督机关的职能特点，及公益诉讼国家干预原则的体现。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境公益诉讼既可以是针对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以是针对破坏环境资源的单位和个人提起的环境公益民事诉讼，广义上还包括环境刑事诉讼，检察机关对破坏环境资源行为提起的刑事附带民事诉讼，严格地讲相当于刑事诉讼中的环境民事公益诉讼。因此，本文建议，应在我国《环境保护法》中，明确赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，即检察机关环境公益诉讼的公诉权。
（二）《刑事诉讼法》的立法建议
根据我国《刑事诉讼法》第77条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条的规定，虽在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，但这仅是在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，且在具体操作中规定了若干限制条件。因此，本文建议，在通过修改《刑事诉讼法》的相关规定，放宽检察机关作为原告行使环境公益诉讼公诉权的条件，从而充分维护被害人的环境合法权益。
（三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法建议
根据我国《民事诉讼法》第14和15条的规定，检察机关可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。在环境诉讼中，纠纷双方当事人的力量对比不平等，污染环境、破坏资源者一般是企业、公司等生产经营性单位，他们是地方财政、税收的主要来源，和政府机关等部门关系密切，经常受到地方政府的保护；作为受害方的公众，为不特定的多数人，非常分散，难以形成共同的力量，在诉讼中处于弱势地位，同时由于环境污染损害的机理复杂、潜伏期长，侵权致害具有公害性、累积性、间接性，受害者缺乏相应的科技知识和监测手段以及有关信息资料，而举证困难，因而经常存在不敢、不愿或无力起诉的环境侵权案件。因此，本文建议，检察机关可以利用自身现有的取证、侦查方面的资源优势，以支持起诉的身份帮助环境诉讼的原告提供证据，支持原告提起环境公益诉讼。
篇4
【关键词】环境公共利益 环境损害 原告资格 受案范围
环境的公益属性
人类是环境的产物,环境是生命的基础。环境的整体性和人类对环境资源的共享性、非选择性决定了环境具有私益性与公益性双重属性。环境为每个个体所享有的同时又不可分割地为人类整体(包括后代人)所拥有,环境利益因此可以分解为环境私益和环境公共利益,二者不可分割。环境私益的满足最终依赖于环境公共利益的实现,维护和保障整体性、普遍性的环境公共利益是环境保护的最终目的。
环境的公益性。人类赖以生存的自然环境是由各环境要素组成的一个复杂整体,相互关联、不可分割,整体性是其首要特征。生存在环境中的每一个人是须臾不能离开环境的,而世界上只有一个地球。因而,自然环境对人类来说还具有共享性、非选择性特征。共享性是指某些物品能同时满足两个或两个以上人的需要;非选择性是指人们对该物品的使用没有替代品,人们要规避它的成本是高昂的。环境资源系统是非选择性共享物品的典型例子。A可呼吸空气,B也可以同样呼吸,并且无论空气的质量如何,A和B都得享用。①环境的整体性和共享性、非选择性决定了,环境是典型的公共物品(又称公益物品),公益性是其本质属性。环境公共利益的主体是公众社会,其主要特点在于不可分性和公共性,它在主体上是整体的而不是局部的利益,在内容上是普遍的而不是特殊的利益。
环境公共利益的法律保护。各国关于环境保护的立法都旨在保护环境整体利益,从而保障个体环境利益的实现,我国亦如此。《中华人民共和国宪法》和《环境保护法》的有关规定均体现出对环境公共利益的保护。然而,法律规定国家作为维护环境公共利益的主体和唯一代言人的“单轨制”模式,忽视了公民、法人或者其他组织等对环境公共利益维护途径的法律设计,公民、法人或者其他组织对维护整体性环境公共利益缺少法律救济的支撑,环境公共利益也无法根据现行诉讼法的规定获得司法救济。所以,建立环境公益诉讼法律制度,允许社会成员,包括公民、企事业单位和社会团体,在环境受到或可能受到侵害的情形下,为维护环境公共利益不受损害而提讼,是保护环境公共利益的必然要求。
环境行政公益诉讼概述
环境行政公益诉讼的概念。公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在古罗马时期,其程式诉讼就有私益诉讼和公益诉讼之分。以保护个人所有权为目的,只有特定人才能提起的,叫私益诉讼;以保护社会公共利益为目的,除法律有特殊规定者外,凡市民均可提起的,就叫作公益诉讼。②环境行政公益诉讼是指公民(包括自然人、法人或者其他组织)、社会团体认为依法享有环境行政权的行政机关的具体行政行为违法,对环境造成侵害或有侵害之虞时,法律允许其为维护环境公共利益向人民法院提起行政诉讼的制度。
环境行政公益诉讼的特点。环境行政公益诉讼不同于一般环境行政诉讼的特殊之处在于:一、主体广泛。除了公民、法人或者其他组织之外,社会团体也可以居于原告地位。二、原告与被诉的行政行为没有直接利害关系。三、诉讼标的是享有环境行政权的行政机关侵害或威胁环境公共利益的违法行政行为,即被诉的行政行为侵害或危及到的是社会性的公众环境权益,而一般并不直接损害原告私人的利益。四、诉讼的目的是为维护环境公共利益,而不是个案救济。五、裁判的效力范围广泛。环境行政公益诉讼中,原告主张的是环境公共利益,波及的范围呈广域化和规模化特点,其裁判不仅直接拘束本案的诉讼当事人,而且对未涉讼的一般公众也产生拘束力、影响力和引导力。六、具有明显的预防性。预防性是公益诉讼的共性,但在环境行政公益诉讼中这种预防功能尤为明显且更为重要。因为环境不同于一般的事物,一旦遭到破坏,事后的补救是非常困难的,有时甚至无法弥补和挽救。环境行政公益诉讼允许在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就提讼,以强有力的司法手段防止环境公共利益遭受无法弥补的损失或危害。
构建我国环境行政公益诉讼制度
根据我国国情和现有法律制度,笔者以为构建我国环境行政公益诉讼须对现行行政诉讼法的以下规定作相应修改或补充:
原告资格。行政诉讼原告是指,认为具体行政行为侵犯自己的合法权益,而向人民法院并要求予以审查,经人民法院确认适格的公民、法人或者其他组织。根据《行政诉讼法》等规定,作为行政诉讼的原告应具备两个条件:一是必须是“自己”的合法权益受到侵害;二是必须是自己的“合法权益”受到侵害。换句话说,只有与被诉具体行政行为有法律上利害关系的人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益才具有可诉之利益,才具备提起行政诉讼的主体资格。原告必须与被诉具体行政行为有“法律上的利害关系”,该利害关系必须是法律规定的、直接的、切身的。③这种原告适格理论是环境行政公益诉讼遇到的最大障碍,所以,建立环境行政公益诉讼首先应突破传统的原告适格理论的阻却。
环境的整体性和共有性决定了环境的普惠性和普损性,任何损害环境的行为必然对生存于环境之中的每个个体造成事实上的损害。所以,在环境行政公益诉讼中不应恪守传统诉讼理论“无直接利害关系便无诉权”的要求,只要认为被诉违法行政行为造成“事实上的损害”,任何组织或个人都可向人民法院提起行政公益诉讼。环境行政公益诉讼的原告,可以是认为环境行政行为对环境造成侵害或有侵害之虞的任何个人或组织。在原告类型上,除了公民、法人或者其他组织之外,环保团体等社会团体也可以居于原告地位。
人们通常认为,原告资格制度可以防止滥诉,避免浪费司法资源并能保证行政权的有效行使,其实上述理由并不一定完全正确。长期以来,我国行政诉讼在阶段的真实问题是老百姓不愿告、不敢告和不会告,法院受理行政案件的数量也远远没有超过警戒线。实践证明,纵然取消了原告资格制度,在我们这种“厌讼”的国度里,也不会出现滥诉的现象。
受案范围。行政诉讼的受案范围,是指人民法院受理行政案件、裁判行政争议的范围,即法律规定的由法院受理并审判一定范围内的行政案件的权限。其实质是对法院司法审查权的界定,防止司法权过多地干预和介入行政权;对行政主体而言,实质上是行政行为接受司法审查和监督的范围;对于公民而言,受案范围可称为“可范围”,实质上是对公民追诉利益范围的一种界定。根据我国行政诉讼法的规定,可诉的行政行为首先必须是具体行政行为;其次,可诉的具体行政行为必须是被认为侵犯“自己”的“合法权益”。
环境公益诉讼所追诉的利益是环境公共利益。虽然我国宪法、环境保护法等法律的相关规定均体现保护环境公共利益的法律精神,但并没有直接规定对环境公共利益的保护,且由于环境公共利益享受主体和利益内容的不确定性而极难甚至不能法定权利化,所以,根据现行行政诉讼法的规定,环境公共利益不是“法律上的利益”,不属于行政诉讼制度保护的“合法权益”的范围。实践中,人们只能就导致环境污染或破坏而给自身带来人身或财产方面损害的具体行政行为提起行政诉讼,从而获得私权利救济。而对虽未直接损害个体利益但损害环境公共利益的具体行政行为,却因不属于人民法院的受案范围且无适格原告(无特定受害人),不能予以司法审查,环境公共利益无法获得司法救济。
行政诉讼原告资格的设定和受案范围相互印证,二者的发展呈互动性。从诉讼角度看,设定原告资格和确定受案范围都是为行政诉讼的立案条件服务,它们的内容体现的理论层次和现实的法制状况应基本同一,否则会破坏法制的统一性。从现实看,根据原告资格和受案范围的相互印证关系,我们可以通过行政受案范围来掌握行政案件原告资格,也可以通过应用原告资格的概念检查判断具体行政行为是否属于行政案件的受案范围。④所以,构建我国环境行政公益诉讼须同时对现行行政诉讼法关于受案范围和原告资格的规定进行修改。
环境行政公益诉讼在维护公众社会的整体环境利益、赋予公众参与国家环境行政管理的权利、改善环境侵权救济等方面,具有不可估量的作用。因此,我国应尽快建立环境行政公益诉讼制度。司法实践中,随着人们环境意识和法治意识的提高,环境行政公益诉讼的提起已并非罕事(如南京紫金山观景台案等等),尽早建立环境行政公益诉讼制度,可以有效地促进我国资源节约型和环境保护型社会的建设。(作者单位分别为:防灾科技学院;北京化工大学北方学院)
注释
①王蓉:《中国环境法律制度的经济学分析》,北京:法律出版社,2003年,第4页。
②周:《罗马法原论》,北京:商务印书馆,1996年,第886～887页。
篇5
关键词：行政公益诉讼；原告资格；公民；立法完善
一、公民提起行政公益诉讼的概念
1.公民提起行政公益诉讼的定义
公民提起行政公益诉讼，指当行政主体的违法行政行为或不作为行政行为对公共利益造成侵害或有侵害之可能时，无直接利害关系的公民为了维护公共利益，以自己的名义向法院提起行政公益诉讼的一种法律制度。
2.公民提起行政公益诉讼的法律特征
第一，的目的是保护公共利益、不特定多数人利益、社会利益。这不同于公民基于自身利益受损而提起的私益诉讼。不要求公民与被诉行政行为有法律上直接利害关系，公民只要与被诉行政行为有“间接的利益”、“足够的利益”就可取得原告资格。
第二，的因由是公共利益受损，不仅包括已受损的利益，还包括正在受损的利益，甚至是即将受损的利益。
第三，的事项不仅包括行政机关损害无特定多数人公共利益的行政作为行为，也包括行政机关不履行或拖延履行法定职责给公共利益造成损害的不作为行为。
第四，的主体是公民，公民以自己的名义提起行政公益诉讼。
二、公民提起行政公益诉讼立法与实践的现状分析
1.现行法的缺失
现行法律没有关于公民提起行政公益诉讼的直接规定，也没有明确赋予公民（与被诉行政行为无法律上直接利害关系）原告资格。现行《行政诉讼法》及其司法解释规定，原告要与被诉行为有法律上利害关系，被诉行政行为侵害到原告个人的合法权益，对公民不产生实际影响的行政行为不属于法院受案范围。可见，现行法律规定行政诉讼的原告与被诉行政行为必须要有“法律上利害关系”，原告资格并没有放宽至与公共利益受侵无直接利害关系的公民。
2.司法实践的困惑
近几年来，当公民发现行政机关及其工作人员违法行政行为或不作为行政行为导致公共利益受损时，他们会以自己的名义向法院提讼。然而，法院只能以没有明文规定为由判决原告败诉，或者以事项不属于法院受理范围、原告不适合为由不予受理。公民提起行政公益诉讼在司法实践中遭到了法律制度的空白，而“原告们”仍在空白地带中不断实践。
三、公民提起行政公益诉讼的相对优势
学界对何种主体适宜成为行政公益诉讼原告有诸多观点，所提及的资格主体包括：公民、社会团体、检察院、行政机关、公益律师、纳税人等。有学者认为只能采用“一元式”，提起主体只能是检察院。也有学者认为应采用“多元式”，应赋予多种主体原告资格。
在我国，宪法规定一切权力属于人民。人民作为国家的主人理应享有监督任何国家机关和国家机关工作人员的权利，一旦发现违法行为、行政不作为行为侵害公共利益，便可行使申诉权、控告权和检举权。赋予公民提起行政公益诉讼的原告资格符合宪法精神和法治原则，也顺应了保障公民诉权的国际化趋势。
需要强调的是，行政机关行政不作为导致公共利益受损的现象大量存在。这些行政不作为行为比较隐蔽，不容易被察觉，需要相关知情者向行政机关举报，必要时需要知情者以原告身份提起行政公益诉讼。如果知情的公民不举报、不，检察机关、社会团体、行政监察机关很难发现，行政机关更不会自我纠正，后果将是行政不作为行为、违法行为得不到有效制止，公共利益受到损害。
比较公民、社会团体和检察机关等不同类型资格主体，当公共利益受到侵害时，公民自身权益也会大大受损，只有公民才是公共利益最终享有者，而其他主体只是受托者，代为保护公共利益。不可否认的是在我国现行权力体制下，司法机关与社会团体在一定程度上与行政机关是隶属和依附关系，这使得司法机关和社会团体很难抗真正与行政机关抗衡。在限制公权力与保护公共利益中，公民应是最积极、最活跃、最具感知性、最独立的个体。由公民直接启动司法程序，确立其行政公益诉讼主力军地位，可以及时有效对行政行为实行监督，最大程度保护公共利益。
四、完善现行立法的建议
公民提起行政公益诉讼是实现宪法赋予监督权的重要表现，行政公益诉讼是行政诉讼制度的有机组成部分，现行行政诉讼制度也不排斥公民具有行政公益诉讼的原告资格。宪法只是笼统的原则性的规定，公民对国家机关和国家工作人员有申诉、控告或检举的权利。要确立与被诉行政行为无法律上利害关系的公民、法人或其它组织提起行政公益诉讼的诉讼权，需要通过专门立法或修改法律。
笔者建议，在宪法的指导下，《行政诉讼法》第2条可以修改为：“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织对行政行为不服的，可以依法提讼。行政行为侵犯国家利益或者社会公共利益的，受行政行为影响的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政公益诉讼。”“公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以向行政机关进行建议或申诉，行政机关在60日内不予答复的，公民、法人或者其他组织可以以自己的名义提起行政公益诉讼。”这样就能从法律上保证公民拥有行政公益诉讼的原告资格，更好的监督国家行政机关。
五、结语
综上所述，法律应通过修改《行政诉讼法》赋予公民以自己名义提起行政公益诉讼的原告资格，应将行政公益诉讼制度建立并良性运转起来。在行政公益诉讼研究中，还有很多问题需要探讨，比如公民、检察院、社会团体等资格主体间如何分工协作，如何建立保障监督机制以及如何解决制度构建的外部环境等问题。（作者单位： 河海大学）
参考文献：
[1]马怀德：《司法改革与行政诉讼制度的完善——修改建议稿及其理由说明书》，中国政法法学出版社2004年版。
[2]黄学贤、王太高：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版。
[3]张千帆：《宪法学导论：原理与应用》，法律出版社2003年版。
篇6
【关键词】公益诉讼
原告资格
受案范围
一、行政公益诉讼概述
随着民众法治意识不断增强，政府在面对公共利益问题时是否依法行政日益受到社会各界广泛关注。正如一句古老的英国法谚所言：“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式加以实现（Justice must not only be done， but must be seen to be done）”。现行公共利益保护机制中缺乏诉讼救济机制，仅仅依靠行政机关对其自身的违法行政行为进行监督纠察显然力度不够。正如有学者指出：“与社会冲突及其危害程度的多样性相适应，人类解决社会冲突的手段也始终是多元的。并且，随着人类文明的不断发展，这种手段逐步趋于完善，社会及其成员对手段的选择也越来越明智和恰当”。[1]“法律对社会的功能主要是通过对利益的调整控制而实现的”。[2]。面对社会经济发展中公共利益诉讼保护机制的缺失，如何运用法律手段消除公共利益受损的不和谐因素，促进和谐重庆建设，具有重要的研究价值。
行政诉讼制度确立的初衷是为了保障行政权的独立行使，防止并排斥司法权对行政权的僭越。但是二战以来，随着社会经济的发展，西方普遍进入了福利国家时代，行政诉讼的重心也发生了转变，即对行政相对人利益的保护，以及对行政机关依法行使职权的监督和制约，而这一转变的显著特征之一便是各国行政公益诉讼制度的建立和完善。
行政公益诉讼是针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，在诉讼过程中适用行政诉讼法的相关规定。行政公益诉讼的关键在于“公益“二字，对于公益概念的界定不仅涉及到行政公益诉讼案件的范围，而且决定着行政诉讼制度的价值定位，一直影响到整个诉讼结构的构建，因此是行政公益诉讼的核心内容。
首先，公益是由法律确认和保障的一种正当的、合法的权益。法律上承认公共利益，是各国的通例，最为典型的是对集会游行的法律控制，各国法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我国现行宪法的核心内容也体现了维护公共利益的精神。而法律上既然确认了公益的存在，在涉及重大社会公益的社会活动中，就需要有代表公益的主体维护公益。行政机关作为国家和社会的管理者，在行政所涉足的领域，通常作为公益的代表，但是，在非法行政损害公益的情况下，仅仅依靠行政机关自觉纠正错误是不够的。因此，法律上应在行政权影响公益时，设定一个代表公益，发动公益诉讼的诉讼主体，而在此方面的规定恰恰是我国现行法律的一大盲区。[3]
其次，公益所代表的主体具有不特定性和普遍性。公益是人们普遍具有的，是一般主体的利益而非个别主体的利益，具有法律化的主体普遍性。它是一个国家或社会中，全体公民整体利益的体现，属于全体公民享有的利益，因此每个公民都是权利主体之一。[4]再次，公益的范围在法律规定上表现为国家公共利益，社会公共利益，公众或群体公共利益，公平竞争的公共秩序等。这几种利益之间存在交叉，并可能同时受到一个违法行政行为的侵犯。
目前在我国现行行政诉讼制度之下，特定的当时人或由当事人中的一人或数人作为代表可以通过行政自诉的途径维护其利益不受侵害。但这一基于“诉讼利益”理论的传统诉讼制度，没有为公益的侵犯提供任何救济途径，在立法上不承认公益诉讼的类型，否定了行政公诉存在的可能性，成为我国行政诉讼的一个重大制度缺陷。在对行政公益诉讼诉的探索和制度构建过程中，对西方国家先进经验的借鉴意义使不能忽视的。
二、行政公益诉讼在西方国家的发展
（一）行政诉讼原告的范围扩大，大多国家开始承认行政相对人基于公共利益具有原告资格。
福利行政和社会行政与公民生活密切相关，若公民或社会组织对这部分行政行为不具有原告资格，则不利于公民权利。于是，行政诉讼的价值逐渐地转向保护行政相对人利益监督行政机关依法行使职权上来。针对行政诉讼中的这些变化，美国著名行政学者伯纳德·施瓦茨指出：“行政法方面的任何变化都没有原告资格方面的变化迅速。在最近几年中，原告资格的栏杆大大降低了。”在美国，“宪法允许国会授权人和人对此争议的问题提起诉讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公益也行。”[5]在英国，“行政诉讼的申请人除作为公民，关注警方履行其贯彻实施有关法律义务外，并无个人特别利害关系”，法院对这样的申请人“不仅没有反对他缺乏诉讼资格问题，相反，强调他提起诉讼是为了公众做了一件好事。”[6]在日本和法国，页允许普通公民提起客观之诉，扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权利或利益直接受到行政行为影响的行政管理直接相对人、甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，已成为现代性法发展的最重要趋势之一。
（二）可诉行政行为种类增多，各国行政诉讼受案范围不断拓展。
随着行政公益诉讼制度在各国的普遍确立和发展实施，与之相适应的是行政诉讼的受案范围也呈现出不断扩大的趋势。行政诉讼法对公民、法人和其他组织的合法权益的保护，不再仅限于人身权和财产权的保护，而且还包括了环境以及生态平衡利益等许多人共同享有的非经济价值的保护。另外，由于经济和社会的发展，西方国家传统的公众利益范畴已经拓展到消费品质量、环境保护、城市发展、社会治安、反对垄断以及现代文明带来的新的社会事务，从而扩展了行政诉讼或司法审查的领域，加强了对公共利益的保护。具体而言，在美国凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害，不论抽象行政行为还是具体行政行为，均可纳入行政诉讼受案范围；英国判例法也明确规定，凡是被认为违背“越权原则”的行政行为（包括抽象行政行为和具体行政行为）均属于行政诉讼范围。在法国，出判例所排除的情况，行政机关的一切决定，不论采取何种形式，不论是口头或书面的，明显的或默示的，均可提起诉讼。德国也规定了认为行政机关行政行为违法，或者向行政机关主张权利的，均可向法院提起诉讼。
总之，对于国外相关制度及其发展趋势的分析考察，对于建立我国科学、系统、全面的行政公益诉讼制度将具有重要的借鉴意义。
三、建立我国行政公益诉讼制度的现实意义及制度构建
（一）一个案件引发的问题
某市规划局在一著名的文化名胜边建造楼房，其建筑风格和文化名胜的建筑格格不入，一市民提出停止建造或者修改风格的建议，规划局没有采纳，该市民就以规划局破坏文化名胜环境为由将市规划局告上法庭，提起了行政诉讼，要求规划局撤销该建筑物的继续施工，恢复原样。当地法院未受理，理由是规划局的规划方案和建筑施工并未对该市民的利益产生侵害。该市民不服，认为保护文化名胜是每个人的责任，规划局的行为严重影响了景观的效果，实际上已经对市民产生了潜在的影响，所以自己有权利向法院提起诉讼。
从这个案例中可以看出，如果根据现行的行政诉讼法，该市民的诉讼请求将不予受理。第一规划局的行为是内部的规划行为，不是针对行政相对人的具体行政行为，对市民本人不会产生人身、财产等方面的侵害。故法院不受理。第二 法律法规授权的组织，事业团体，群众组织可以对行政机关的具体行政行为提起行政诉讼，在这个案件中，环保局或者其他的合法的群众组织、团体可以对规划局的规划向法院提起诉讼。个人没有资格提起行政诉讼。
本案提出了一个非常值得探讨的理论和实务问题：公民人身权和财产权之外的权利能否通过行政诉讼程序获得救济？或者说侵犯公益的行政争议是否属于人民法院行政诉讼受案范围？
第一 规划局的一部分职能就是进行合理的城市规划，它的方案将影响整个城市的布局，每一位城市居民与外来客人都潜在地受到了规划局的影响，规划不当实际上已经侵害了城市居民与外来客人的利益。在文化名胜边建造风格不同的建筑，降低了文化名胜的观赏和游览水平，所以法院应该受理此案，撤销规划局的规划方案，当然在目前的司法解释和行政诉讼法中找不到相关条款受理和判决此类案件，这就需要《行政诉讼法》关于受案范围的修订，在司法解释中增加此类内容。
第二 精神影响是否可以提起行政诉讼？规划局的行为对其他部门和群众的利益并未造成影响，而且城市建设规划是规划局的职能之一。对其他部门与群众有影响的，是精神上的影响，新的建筑让市民感到不舒服，让游客的游览兴致大大降低。这些都属于精神上的影响，对于这种诉讼是否应该受理，就应该启用社会意向，即广泛征求群众以及相关部门的意见，让精神影响的相关人、单位来决定是否撤销规划局的行为。
行政诉讼法的受案范围在一定程度上不能够满足社会上出现的一些冲突解决。《行政诉讼法》规定公民、法人对行政机关及其工作人员的具体行政行为可以起诉，而实际生活中，有许多行为主体并没有“行政机关”的外衣，却进行着“实质上的行政行为”，比如曾经发生过的“学生告学校”、“足球俱乐部告足协”的事情。法律规定的不明确，使这方面的诉讼之路还很不畅通。这些案件的“夭折”对现行的法律提出了挑战，这个挑战希望法律能鲜明地告诉人们，它所确立的司法审查制度是只对行政机关及其工作人员的行政行为，还是针对所有的“实质行政行为”，而这正是行政公益诉讼所能解决的关键问题。
（二）在我国设立行政公益诉讼的重要意义
因而在我国，现实生活中行政行为侵害国家和公共利益，未得到有效监督、纠正的情况大量存在。特别是在目前社会转型时期，权力腐败的问题十分突出，行政机关或其工作人员恶意串通相对人违法行使行政职权，侵害公共利益的现象相当严重。而且，行政行为侵害公益的行为虽然可以有多种救济方式，但无可否认，行政诉讼方式是一种更有效的选择，同时也符合法治的原则。因为行政诉讼的目的既是提供权利救济，也是为了监督行政机关及其工作人员依法行政。在违法行政行为侵害公共利益的情况下，通过司法审查的方式，不仅可以使受侵害的公共利益得到救济，而且可以使违法的行政行为得到监督和纠正。行政公益诉讼有助于监督行政机关依法行政、提高执法水平，实现权利对权力的制约[7]；而且行政公益诉讼符合诉讼经济原则，能够积极有效的保护受害人和整个社会的利益，对于可能或已经危害社会公共利益的行为均可依法提起诉讼，充分体现其防患于未然的御前功能。实现社会利益的最大化[8]；最后，行政公益诉讼的设立也是我国“入世”后完善行政审判制度的重要内容之一，要顺应国际潮流，于国际相接轨，就应当在补足这一方面的缺失，否则在国际交流中，容易导致一部分利益得不到应有的保障。
转贴于 （三）建立我国行政公益诉讼制度的几点构想
1.关于行政公益诉讼的原告资格
从西方国家行政公益诉讼制度的实践来看，要发挥行政诉讼制度在维护公共利益的作用，就必须突破原告资格的规定，使各种不同利益在受到侵害时都可以进入诉讼程序。以前狭义的严格的原告资格概念已经被证明不能充分适应当今法律制度中公共利益要求的情况下，基于任何理由而对原告资格进行的限制都是与现代法治主义原则背道而驰的。不但不利于维护法律的尊严，加快法律的普及，而且还可能助长行政机关的官僚作风，使他们对公共利益漠视不顾，将造成更多的利益侵害。
而根据我国现行行政诉讼法的规定，能够向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或其他社会组织必须同被诉具体行政行为有直接利害关系。不具有这种关系的人是不能提起行政诉讼的。但是这种一以贯之的做法已经受到了挑战。解释第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。这一规定较之于行政诉讼法第2条规定的认为具体行政行为侵犯合法权益来说，不易大大扩充了行政诉讼原告资格范围。因为按照通常的观点，法律上利害关系有直接与间接之分，也有切身利益关系与非切身利益关系之分。与某一具体行政行为有直接利害关系的人享有原告资格，同样有间接利害关系甚至可能利害关系的人也都应该具有原告资格。法院对诉讼资格的审查应当是质量上的审查而不是数量上的审查，只要原告收到了“可以辨认的轻微的事实上的损害”，就足以确定其有诉讼资格，不论这种损害多么间接，因果关系多么微弱。[9]这样，从理论上讲，任何损害公益的行为都与公民或其他社会组织存在某种形式上的利害关系而使他们具有了原告资格。
2.关于行政公益诉讼的受案范围
目前，我国行政诉讼的受案范围过于狭窄，限制了行政诉讼作用的发挥。究其原因，有立法方面的因素，但更多的却是原子司法实践的惯性。为此，有识之士纷纷指出应该逐步扩大行政诉讼的受案范围，这种意见无疑是正确的。行政诉讼受案范围的扩大，会促进行政公益诉讼制度的建立，反过来又将带动行政诉讼受案范围的进一步拓宽。
首先，应扩大公民、法人合法权益的保障范围。除原有的人身权、财产权之外，行政主体违法行政行为侵犯公民、法人的劳动权，受教育权、社会保障权、环境权等合法权益的行政案件也应当允许提起行政公益诉讼。
其次，应扩大行政机关违法不作为而侵犯公民、法人合法权益的行政案件范围侵害公共利益的行政行为有作为和不作为两种形式，多数表现为不作为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人——行政机关本身就是这种利益的法定保护人，所以，在意保护个体利益为宗旨的中国现行行政诉讼制度上没有法律救济的手段。这是迫切需要改进的。现行的行政诉讼法第11条有关款项内容有部分属于行政不作为案件而纳入受案范围，但过于狭窄，应予扩大。对行政不作为而侵犯公民、法人的合法权益，如对重大污染行为，行政机关不处理的，应允许提起公益诉讼，以督促行政机关勤政高效，防止互相扯皮推诿。
再次，对部分违法的，抽象行政行为侵犯国家、集体、公民个人合法权益的，应允许提起行政公益诉讼，在实践中，由于对抽象行政行为缺乏相应的程序约束和法制监督，其侵犯公民、法人合法权益的情形屡见不鲜。相比较而言，抽象行政行为较之于具体行政行为与公益的关系更为密切，因而损害公益的可能性更大。然而根据行政诉讼法第2条规定，只有具体行政行为才能进入司法审查的范围，抽象行政行为不具有可诉性。如此一来，大量的因抽象行政行为引发的公共利益之损害均被排除在行政诉讼之外。根据目前《行政诉讼法》第53条实际上已赋予人民法院对规章有一定程度的司法审查权，法律评价权和选择适用权，那么对规章以下的抽象行政行为实施司法审查也应是顺理成章的。此外，解释第1条放弃了对具体行政行为内涵进行界定的做法，而且将受害范围圈定为行政行为，并对不可诉的行政行为作了列举。这样一来，就使得行政诉讼实践中完全可以将那些损害相对人合法权益、包括损害公共利益的行政行为纳入诉讼的范围之内，而不必判别他们究竟是具体行政行为还是抽象行政行为。但同时考虑到抽象行政行为涉及面广，并且有一定的政策性，如果允许任何一个相对人提起诉讼，确有不便之处，因此可以规定只有由检察机关和有关社团组织提起行政公益诉讼，以示慎重。
四、结语
由于社会和经济的迅速发展，新科技的广泛适用，生产规模的不断扩大，经济活动的涉及面越来越广，社会的一体化进程日益加剧，因而涉及国家、社会公共利益的事物和领域越来越多，在这些活动中，或者没有直接的受害人，或者当事人由于各种原因不能很好地履行职责，致使国家、社会公共利益不能切实得到保护。此时，借鉴西方国家的公益诉讼制度，通过承认有诉的利益而扩大当事人的资格，对行政机关违法行使职权造成国家和社会公共利益损失的行为进行监督，就可以避免权力以及监督权力活动的黑箱运作，这既符合民主与法制的发展潮流，也更有助于社会主义市场经济的建立。行政公益诉讼制度的出现，充分说明了公民法律、权利意识的增强，使社会进步的显著标志。本文认为，即使根据现行法律，对损害公益的诉讼尚不能作出实体判决，但为推动社会进步，就应当充分发挥司法监督职能，针对个案向有关单位或部门发出司法建议，并结合研究借鉴外国相关制度，大胆创新，以司法实践推动立法。改革是渐进的，法律是在社会的发展和进步中不断修正的，不断提高法律的权威性和全面性，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。毫无疑问，在一定程度上，行政公益诉讼的建立和完善将会推动我国行政诉讼制度的发展和行政法治的进程。
参考文献
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[3] 尹小清：《行政公益诉讼制度比较分析》，载于《行政诉讼比较研究》，中国检察出版社2004年版，第312页
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[5]〔美〕伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第419页。
[6]〔英〕威廉·韦德：《行政法》，楚健译，中国大百科全书出版社1997年版，第377页。
[7] 梁慧星：《关于公益诉讼》，载《私法研究》第1卷，中国政法大学出版社2001年版，第365页。
篇7
在危险和实害极易扩散的工业时代,建立公益诉讼制度的必要性不言而喻,我国立法也作出了积极的回应。然而,由谁来提起公益诉讼,尤其是检察机关是否有资格提起公益诉讼,却不无争议。民事诉讼法修正案(草案)一稿规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。草案二审稿将该条款中的“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关社会团体”,最终获得通过的民事诉讼法修正案又将“有关社会团体”修改为“有关组织”,但仍未明确具体的诉讼主体,只是交由相关的法律解决。早自1997年地方检察机关就已经开始了参与公益诉讼的实践探索,2011年7月召开的第十三次全国检察工作会议更是明确要求,“一二五”时期检察机关要充分发挥检察职能作用,积极稳妥探索开展公害污染等案件的督促起诉、支持起诉和公益诉讼。由检察机关积极践行的公益诉讼模式,尽管实践中开展的如火如荼,却一直处于“摸着石头过河”的状态,既无明确法律依据、又有重大理论争议,既名不正、亦言不顺,因而在具体的程序设计上也面临一系列的难题。为检察机关公益诉讼的主体资格正名,既是统一各地检察机关公益诉讼司法实践的理论前提,也是促进民事诉讼立法及公益诉讼制度完善的有益举措。
二、正反两面的理论争议
就立法层面而言,现有的法律没有正面规定检察机关的民事公益诉讼权。检察机关提起民事公益诉讼在我国只能算作一项司法试验,而试验的前提性问题——检察机关是否有资格作为民事公益诉讼的主体,在理论层面尚存有较大的争议。主流的观点持肯定的态度,认为检察机关作为宪法规定的国家专门法律监督机关,其作为社会公共利益的代表与作为法律监督者的身份合而为一,这是其介入民事公益诉讼坚实的基础。{1}处于少数说但却十分有力的观点认为,检察机关若是作为公益诉讼的原告,其法律监督者的身份将打破民事诉讼角色分配格局、制约民事诉讼当事人处分原则运用、弱化民事诉讼权利义务对等原则、违背民事诉讼原被告地位平等原则,因此不宜作为公益诉讼的原告。{2}
概括而言,否定检察机关民事公益诉讼主体资格的理由主要有以下五点:
1.现有的民事诉讼程序规范不足以支撑检察机关作为民事诉讼当事人的合理性。否定说认为,依照传统的诉权理论,诉权与实体权利紧密相联,享有诉权的人,必须为诉讼标的实体权利义务的承受者。现代民事诉讼中,虽然程序意义上的诉权与实体意义上的诉权在一定的领域出现了分离的趋势,但这同样不能成为我国检察机关介入民事诉讼的依据。即便是支持诉权分离理论的诉讼信托制度也不足以肯定检察机关介入民事诉讼的合理性。因为诉讼信托的运作前提是起诉人有实体法的授权,它是一种法定诉权。{3}
2.检察机关提起民事公益诉讼因自身角色冲突而导致民事诉讼的合理架构失衡。否定说认为,检察机关提起民事公益诉讼后,势必出现检察机关在民事诉讼中具有原告与法律监督者双重身份的状况。从检察机关作为诉讼原告身份的视角观察公益诉讼的结构,检察机关应当处于与对方当事人平等的对立状态的诉讼地位,法院代表国家行使审判权居中根据双方当事人对抗的具体情况对案件作出公正的裁判。如果从检察机关作为国家法律监督者身份的视角审视公益诉讼的诉讼结构,检察机关理应处于与法院平等的法律地位。从这一侧面来审视民事公益诉讼的结构,检察机关实际上处于与行使审判权的法院平等的法律地位,这就必然使得公益诉讼的诉讼结构难以继续保持民事诉讼结构应有的平衡对称状况。{4}
3.检察机关提起民事公益诉讼会造成和行政机关职能上的冲突。否定说针对环境公益诉讼指出,检察机关和环境保护行政机关均为环境公益保护的国家机关,两者之间有着明确的职能分工。针对环境犯罪行为,由检察机关提起刑事诉讼,以诉讼机制施行刑罚处罚,检察机关承担着社会公益者的角色。而针对其他环境违法行为,则是由环境保护行政机关通过行政执法给予直接处罚,以非诉讼机制的方式承担着社会公益的责任。如果检察机关以环境公益的名义提起民事诉讼,那么只能针对环境行政机关管辖的环境违法行为,如此一来势必会引起检察机关与行政机关职责上的重叠和冲突。从国家机构职能设置的合理性来看,检察机关提起环境民事公益诉讼属于多余。{5}
4.检察机关提起民事公益诉讼会造成检察权的无限膨胀。否定说认为,检察机关在环境保护领域介入民事诉讼标志着检察机关在民事诉讼领域的扩张。这种扩张一旦形成将一发而不可收拾,导致检察机构的无限膨胀,政府财政开支的不断增大,乃至无法承受。{6}无独有偶,否定检察机关行政公益诉讼主体资格的学者也认为,检察机关提起行政公益诉讼会造成检察监督权的进一步膨胀,进而破坏既有的国家权力配置格局。{7}
5.检察机关提起民事公益诉讼是对诉讼正义程序的削弱。否定说认为,检察机关提起民事公益诉讼制约了民事诉讼当事人处分原则。检察机关作为环境民事公益诉讼的原告,其处分权的行使,既体现了对私人利益的处分,又体现了对社会公共利益的处分。显然,检察机关对私人利益的处分权,超越了检察权的权力界限,构成了无权处分。检察机关提起民事公益诉讼弱化了民事诉讼权利义务对等原则。检察机关作为环境民事公益诉讼的原告,其诉讼权利义务具有非对等性,尤其是当检察机关作为原告被反诉而成为被告时。在出现反诉的情况下,检察机关会被置于被告地位,此时如果法院判决检察机关败诉,那么检察机关如何承担败诉的结果?反之,如果禁止被告提起反诉,就限制了被告的权利,违反了民事诉讼对等原则以及程序正义的要求。{8}
三、对否定说的否定
检察机关能否提起民事公益诉讼?检察机关如何参与民事公益诉讼?这是两个不同层次的问题。不能以检察机关参与民事公益诉讼可能遇到的程序难题就断然否定其主体资格,相关的行政机关和社会团体作为民事公益诉讼的原告也会遇到同样的程序难题,这属于逻辑上的本末倒置,否定说的许多论据都犯了这一逻辑错误。否定说也没有从反向的角度回答,既然检察机关可以代表国家提起刑事诉讼,为什么就不能代表公益提起民事、行政诉讼?基于监督机关的性质定位以及民刑诉讼构造的差异,就一定能否定检察机关的公益诉讼权?以下即对否定说的上述五点理由逐一反驳。
关于“现有的民事诉讼程序规范不足以支撑检察机关作为民事诉讼当事人的合理性”。
这一点已被民事诉讼理论发展和立法修改所推翻。首先,传统的实体利害关系当事人在现代社会早已被诉讼法上的当事人概念所取代。{9}随着社会的发展,出现了大量扩散性利益、集合性利益以及个人同类型利益遭受损害,却缺乏有效个别性司法救济的途径,因而现代型诉讼、集团诉讼、团体诉讼等新型诉讼制度相继诞生。在这些新型诉讼制度中,起诉者并非总是存在自己的利益,因而要求诉讼实施权人具有自己独立的法律利益过于苛刻,也不符合现实,不应该将其作为诉讼实施权的构成要件。{10}以德日为代表的大陆法系民事诉讼理论的正当当事人概念,就并非一概取决于是否具有实体利害关系,在一些特殊案件中诉讼因素可以决定正当当事人的主体身份。在英美法系国家如美国,随着环境问题诉讼、歧视问题诉讼等现代型诉讼出现,当事人适格的范围也大为拓宽。现在,提起诉讼的人不一定受法律上权利义务关系的影响,只要对案件具有事实上的利害关系的人,就构成当事人适格。{11}
其次,即使是恪守“实体利害关系当事人”的概念,检察机关作为民事公益诉讼的起诉主体也是有理有据的。不同于个人利益,公共利益因体现的是一种“社会整体利益”{12}而等同于严格意义上的国家利益。国家由国家机器组成,国家利益由国家机关代表。通常认为,行政机关是国家利益的直接代表。在我国,检察机关作为宪法规定的国家法律监督机关,更有资格代表国家维护公共利益。质言之,检察机关和公共利益之间具有实体利害关系。这也是检察机关刑事公诉权的理论依据。
最后,从诉讼法理的角度而言,检察机关提起民事公益诉讼的确是一种法定的诉讼信托。{13}如果说在民事诉讼法修改之前,检察机关提起民事公益诉讼尚缺乏明确的实体法的授权,那么在2012年修正的民事诉讼法第五十五条就打破了这一局面,对公益诉讼主体的规定将促使其他相关实体法的修改,进而赋予检察机关及其他国家机关公益诉讼权,否定说的这一理由也将不复成立。
关于“因角色冲突而导致民事诉讼结构失衡”。
检察机关提起民事公益诉讼,因身兼法律监督机关和民事诉讼原告两种角色导致民事诉讼合理架构失衡的理由,纯属对公益诉讼的误解和不必要的担心。
1.如果否定说的这一理由能够成立,那么否定说赞成行政机关(如环保部门)作为民事公益诉讼原告的观点,{14}就属于用自己的矛攻破自己的盾。以环保机关为例,其法定职责之一就是对重大环境问题的监督管理,环保机关提起民事公益诉讼也是兼具环境的监督保护机关和原告两种身份。果真如否定说所言,那么除了个人之外,还有什么主体提起公益诉讼根本不会导致民事诉讼结构的失衡?
2.公益诉讼本身就不等同于私益诉讼。公益诉讼案件涉及到不特定的主体的利益,因此,意思自治原则和处分权原则不再是绝对的,干预原则在一定领域要发挥作用。{15}之所以要由个人以外的国家机关或社会团体提起公益诉讼,就是因为侵害公共利益的主体往往掌握着较为强势的资源,个人难以与之抗衡,所以在一定场合要选择由国家机关或社会团体提起诉讼,以切实维护公共利益。
3.检察机关提起民事公益诉讼不存在真正的角色冲突。这一点和刑事附带民事诉讼相似。刑事附带民事诉讼本质上仍属于民事诉讼的范畴。检察机关为追索国家财产、集体财产提起的附带民事诉讼,按照否定说的观点也存在同样的问题,但却很少有学者以此去质疑检察机关提起刑事附带民事诉讼的正当性。检察机关在诉讼过程中虽然也是法律监督者,但它作为原告的外在角色冲突也由于其作为原告并不存在自身的直接利益而得到化解,它作为原告和作为监督者的目的都在于保护国家和社会利益,无论诉讼结果如何,都与其民事利益无关。{16}检察机关的法律监督权在具体的公益诉讼中只是一般意义上抽象的监督,监督机关和原告的两种身份不存在实质的冲突。
4.检察机关提起民事公益诉讼不会导致民事诉讼的合理架构失衡。一方面,检察机关作为民事公益诉讼的一方当事人,也应当遵守民事诉讼法律规范,不能逾越民事诉讼当事人诉讼地位平等这一基本原则的藩篱。检察机关在民事公益诉讼中处于原告的地位,与被告具有平等的诉讼权利和诉讼义务,并不享有凌驾于原、被告之上的诉讼特权。另一方面,检察机关作为民事公益诉讼的原告,也不会干扰法院的审判。法院依法独立审判是来自宪法的赋权,不管是在民事诉讼、行政诉讼还是刑事诉讼中,当事人的地位如何都不能对法院的审判造成干涉。如果担心这一点,那么行政机关也不应当作为民事公益诉讼的当事人,行政机关和法院也同属国家机关,两者也具有“亲和性”。{17}
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关键字：公益诉讼；行政公益诉讼；行政公益诉讼的主体资格
一、行政公益诉讼的概念和特点
早在古罗马时期就有公益诉讼和私益诉讼之分，其中，“私益诉讼乃保持个人所有权益的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。由此可见，在古罗马时期市民为维护公共利益及社会秩序，可提起公益诉讼，且提起公益诉讼的原告与所诉之利益不必有直接利害关系。而现在意义上的行政公益诉讼是指特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。与传统的行政诉讼相比，其具有以下几个基本特点。
第一，行政公益诉讼的目的是维护公共利益。所谓公共利益，主要有两层涵义：一是指社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益，其涉及文明的社会生活并以这种生活名义所提出的主张、要求或愿望，包括一般安全利益、保护道德的利益、保护社会资源(的利益以及经济、政治和文化进步方面的利益等。二是指国家公共利益，其涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家、社会公共利益，制止行政主体滥用权力危害国家和社会，促使形成良好社会秩序。
第二，行政公益诉讼原告具有广泛性。行政公益诉讼的原告并不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，也包括无直接利害关系人。也即，只要行政主体的违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，或对国家和社会公共利益具有损害的潜在可能，特定国家机关或公益组织等就可以向法院提起公益诉讼。
第三，行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以存在损害发生可能性的潜在损害。
对于行政公益诉讼制度，各国虽然在称呼上不一，然而其内涵大致相当。
在日本，其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。其中，民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。由此可见，民众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。
在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其中，“相关人诉讼是指私人在不具备当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提讼。纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院做出判决，责令行政机关履行其职务。”
除此之外，法国的“越权诉讼”、德国的“公益代表人制度”、英国的“以公法名义保护私权之诉”等等制度建构，都是各国对公共利益予以司法保护的具体制度建构。值得提及的是，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，从经济层面考虑即是以较小的司法投入保护了较大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。
二、行政公益诉讼的法理基础
近年来在行政诉讼上对原告资格的要求大大降低了：从直接相对人到间接相对人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政诉讼的权利，这也验证了“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”。但某种程度上来说，行政公益诉讼的产生并非偶然，它是当代社会根基和结构深刻变动，政治法律思想全面革新的必然产物。
1、市民社会公共权利的司法保护
公民权利受到尊重和保护的程度，是一国法治发展状况和人权受保护水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定过程，实际上就是公民权利从应然权利上升为法定权利的过程。然而，仅有制度根据没有制度保障是远远不够的，实体权利必须有切实有效的诉讼手段为依托才能真正把纸面权利落实为实质权利。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”
无救济即无权利，只有在立法上规定相应的救济措施方是一个最可行的制度建构。其中司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径，原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权力监督机制，更能经常而稳定地调整及调和种种相互冲突的利益。如果缺乏司法的权威衡量，“那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然性，或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。”“而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告资格的赋予就是其民利的一个表现。”2、私人力量对国家权力的制约
行政公益诉讼产生的一个历史性意义在于它突破了近代以来传统的政治法律理论的框架，即公权力的行使仅对社会公共性利益造成损害，对人民私权益不构成直接的损害，故而公民个人没有资格对此提讼，从而使这类损害无法进入司法审查的视野的传统思维框架。按照这样的传统理论，国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和公益，就有必要设立并授权另外一个机关对其进行监控；这另外一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。这正是权力分立和制衡理论最通俗明了的表述。
分权和制衡机制在理论上是很好的，并经过很多理论家证明这是官僚系统保持一定效率和公正的最佳制度选择。但是这样的机制也需要有一个前提条件，即分权和制衡下的国家机关是真正依法办事、廉洁奉公、忠于正义的。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系。结果往往导致，各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；同时也堵塞了公民管理国家事务、主张各种权利的途径，违背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的划分而无权就公益妨害，这造成了公益妨害可继续存在下去和受害人得不到法律救济的不合理现象。由此也在实践中证明，创设公益诉讼制度是一个必然需要，也即通过动用私人的力量对国家公权进行制约，以充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。
三、行政公益诉讼中的主体资格
公共利益的主体抽象甚至分散，特定个人的利益在其间具有隐匿性或者微不足道，公共利益的增加或减少不会直接使个人的利益比别人更多或更少，在通常情况下，个人更愿意坐享别人对公共利益的奉献。这种“搭便车”的心理使得个人难以产生付出高昂成本提起行政诉讼的动机。鉴于公共利益的这种特性，设立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害时，由它代表国家、社会或公众向法院提起行政公益诉讼是完全必要的。目前认为，能够代表提起公益诉讼的主体如下：
1、检察机关
关于检察机关在行政公益诉讼中的法律地位，我国学术界有不同的观点。第一种观点认为，检察机关提起行政公益诉讼时处于当事人即原告的地位，以原告的身份参与诉讼；第二种观点认为，检察机关参加行政诉讼既不作为原告也不代表国家，而是以公益代表人的身份出现；第三种观点认为，检察机关是法律监督机关，同时也是公共利益的代表，检察机关提起行政公益诉讼时，处于公诉人的地位。第三种观点更符合我国法律逻辑，因为检察机关提起行政公益诉讼后虽然能够启动该诉讼程序的发生，但它不是诉讼程序中的一般原告。检察机关的目的在于维护国家和社会公共利益，对违法或不当的具体行政行为行使法律监督权；而一般原告通常是为了自己的利益，即使它主张公共利益，也并非是当然的公益代表人，没有监督行政机关依法行政的当然职责，因此检察机关提起行政公益诉讼，其身份与一般原告身份显然不同。另外，我们也不是将检察机关在行政公益诉讼中的身份仅仅看作是公益代表人，因为检察机关除了代表公共利益外，还肩负着法律监督的职能，在提起行政公益诉讼的同时，它还有责任对该诉讼的公正性、合法性进行监督，因此它既是者又是诉讼的监督者，这与消费者协会、环保协会等公益代表人提起公益诉讼的情形有较大区别。检察机关提起行政公益诉讼，只有处于公诉人的地位，才能与其职权职责相适应，也才可以避免诸如诉讼费用负担等困境。
2、公益组织
这里的公益组织是指以谋求社会公共利益的非营利性质的法人，如消费者协会、行业协会、宗教组织和慈善机构等。公益组织作为行政公益诉讼的原告同普通公民相比具有更多的优势：现在美国法院已承认一些保护历史文物的公民团体，公共福利社团、环境组织等享有行政公益诉讼的原告资格。其他赋予公益组织权的国家还有德国、日本和英国。我国台湾地区行政诉讼法35条规定：“以公益为目的之社团法人，于其章程所定目的范围内，由多数有共同利益之社员，就一定法律关系，授予诉讼实施权者，得为公共利益提讼”。
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关键词：环境行政公益诉讼可行性
对于环境公共利益的保护，传统法律制度采取的是单轨制保护模式，即由国家作为公共利益的代表来维护环境公益。然而，对于没有监督与制约机制的公共权力，其权力本身的扩张性和腐蚀性，是每一个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量所无法改变的。环境利益是一种公共利益，其利益的保护同样受到制约。尽快建立环境行政公益诉讼制度，充分发掘公众参与环境保护和监督的巨大潜力，是促进我国环境保护公益事业健康发展的趋势。
一、环境行政公益诉讼概念的界定
环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时，法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义：
1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院，它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提讼。
2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门，也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。
3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。
4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益，而非提讼当事人自己的私利。
二、建立环境行政公益诉讼的理论依据
环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理，加强对破坏环境的行政行为进行监督，减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立，主要理论依据体现在以下两点：
1.环境法中的环境权理论认为，环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利，也有保护环境的义务。具体而言，就是有在良好，健康的环境中生活的权利，有参与国家环境管理的权利，有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此，公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候，不管是否为直接利害关系人，均有权提讼，要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。
2.我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。
当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加，而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之，行政机关在防治污染方面不依法履行职责时，任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼，监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。
环境作为一种社会公共利益，与每个人的利益都息息相关，环境法是一种社会法，从社会法理的观点而言，环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。
三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性
环境行政公益诉讼制度的建立具有一定的理论基础，在我国，建立环境行政公益诉讼制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我国，环境污染与生态破坏已达到触目惊心的地步，环境问题的危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受到严重侵害，而且已成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。针对环境公益问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护体制。这种体制下，不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中的地方保护主义等因素。另外，政府环境管理行政部门在行政决策过程中可能存在政策的片面性，甚至行政权利本身对环境公益构成侵害，不能实施保护环境的行政行为。可见，这种单轨制体制已经不能适应现实的需要，寻求解决这种弊端的方法就是建立环境公益诉讼制度，积极吸纳社会团体和公众参与环境管理，以期改变环境保护不力的状况。
环境保护的一个重要方式是预防为主，在立法上，法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民采用诉讼等司法手段加以解决，阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。由于政府的力量不足以保护环境，民众必须参与环境行政行为和环境司法过程。建立环境公益诉讼是公众参与保护公民环境权和环境公共利益的需求。
因此，基于我国单轨保护体制下，政府对环境保护的不力以及公众参与环境保护的需求，我国有必要建立环境公益诉讼制度，在政府行政行为上，进行监督制约，在立法上，肯定公民参与保护和监督环境公益的程序，在渠道上，畅通环境公益诉讼，以便更好地保护我国的环境。
(二)可行性
我国已经存在建立环境行政公益诉讼制度的基础，环境行政公益诉讼制度的建立是可行的，主要体现在以下几个方面：
1.有建立环境公益诉讼制度的法律基础
《宪法》规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。这些在法律上给环境公益诉讼制度的建立提供了强有力的法律依据。
《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》规定，人民检察院可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，为环境公益诉讼制度的建立提供了精神依据。由此可见，人民可以通过诉讼等法律程序对政府机构行为和权力形成强制性约束，参与环境保护和监督管理。
2.民众法律和环境保护意识的提高
随着我国公众法律意识的提高，公众环境保护意识也有了很大的提高，公众参与环境保护的热情空前提高。另外，社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起，对政府决策具有一定的影响力，对政府环境行政权力具有一定的监督性。民众法律和环境保护意识的提高为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。
3.国外经验可以借鉴
国外环境公益诉讼的实践，为我国建立环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。例如，在美国，环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼，即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼。这种诉讼方式完全废除了原告适格理论，原告没有必要证明自己受到违法行为的直接侵害。在英国，检察长是唯一在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人。私人不能直接提起组织公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意，以检察长的名义提起。德国、法国的“越权之诉”“客观之诉”实际上也是类似于美国集团诉讼的模式。
实践证明，国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用，而且在具体的操作实践中也积累了经验，我们可以吸收其中的精华，并与我国的本土资源相结合，建立适合我国国情的环境行政公益诉讼法。
另外，我国已有公益诉讼的案例，这些案例从程序上、实体上为环境公益诉讼的建立提供和积累了宝贵的经验，为环境公益诉讼的建立奠定案例基础。
我国日益严重的环境问题和政府单轨保护环境不力的状况以及民众要求参与环境管理与监督的社会现实，有必要尽快建立环境公益诉讼制度，而我国已经具备了建立环境公益诉讼制度的软环境，具有可行性。从保护公民环境权和环境公共利益出发，建立环境公益诉讼制度势在必行。
参考文献
[1]绿中美.环境法[M].北京：法律出版社，1997
[2]张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛，2002；(6)
[3]赵慧.国外公益诉讼制度比较与启示[J].政法论丛，2002；(5)
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关键词：公益诉讼 行政公益诉讼 构建
行政公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，在西方法治国家发展已相当成熟，但我国的行政公益诉讼制度与西方国家相比，在立法和司法方面都明显滞后。近年来，随着一些直接关系国家利益和社会公共利益的案例的出现，公益诉讼尤其是行政公益诉讼已引起全社会的广泛关注，逐渐成为一个司法热点话题。2004年出现的安徽省阜阳市劣质奶粉导致大头娃娃事件，法律博士李刚诉国务院论证认可监督委员会，对全国牙防组、中华口腔医学会不具备对外开展产品检测和质量认证权力而擅自接受委托开展对外认证的“行政不作为”案，雀巢奶粉产品质量事件以及环境污染问题、资源问题等，不胜枚举。笔者认为，这些案例、事件的出现与行政公权力的滥用有直接关系，许多违法、不当的行政行为是在维护公共利益的掩护下，谋取个人利益、部门利益或地方利益，而导致公共利益受到损害。因我国《行政诉讼法》尚未建立行政公益诉讼制度，使法律对一些损害公共利益的行为“鞭长莫及”，放纵和滋长了一些损害公益的违法行为，司法功能未能得到有效发挥。当前，对行政公益诉讼制度进行深入细致的理论研究，从立法和司法上构建与完善中国特色的行政公益诉讼制度，在司法实践中大胆探索和尝试行政公益诉讼，扩大司法的权利保护面，依法维护社会公共利益已势在必行。
一、行政公益诉讼的内涵与特征
（一）行政公益诉讼的内涵
1、公益
公益即公共利益，它是一个用以架构公法规范体系及公权力或国家权力结构的根本要素或概念。公共，是属于国家的、社会的、公众的或公有公用的；利益，就是好处。笔者认为，行政公益诉讼中的公益，主要有两层涵义：一是社会公共利益，即社会的、公众的或公有公用的利益，是社会全部或者部分成员所享有的利益；二是国家公共利益。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单相加，而是全体社会成员利益的综合体。
2、公益诉讼
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。诉讼早在古罗马时代就被分为私益诉讼和公益诉讼两种。顾名思义，私益诉讼就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他组织）利益而引发的诉讼，公益诉讼则是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院起诉，并由法院追究违法者责任的诉讼。公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼，包括所有为维护公共利益的诉讼，既包括国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也包括公民、法人和其他组织以自己的名义对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，依法向法院提起诉讼，追究相对人法律责任的活动。而狭义的公益诉讼，则是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。【1】公益诉讼与私益诉讼的根本区别在于原告提起诉讼是否以维护公共利益为目的。
3、行政公益诉讼
有学者认为，行政公益诉讼，是指同被诉行政行为有或无法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织（包括作为法律监督机关的检察院），认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义所提起的，直接以公共利益为诉讼目的的行政诉讼。【2】笔者同意这个观点。有学者认为，就我国的情况来说，需要通过行政诉讼保护的公益种类和情形很多，可以分为国家公共利益、社会公共利益、公众或者群体公共利益、公平竞争的公共利益等。【3】在传统“无利益即无诉权”的观念支配下，传统行政诉讼无论在理论上还是在实践中，均认为原告只能就与自己有直接利害关系的行政行为提起诉讼。也就是说传统行政诉讼实际上是行政私益诉讼。行政公益诉讼是相对于行政私益诉讼而言的，行政公益诉讼与行政私益诉讼相比，根本区别一是在于起诉人可以是与案件无直接利害关系的人，二是在于诉讼的直接目的是主持社会正义，实现社会公平，以维护国家利益和社会公共利益。
（二）行政公益诉讼特征
行政公益诉讼以维护不特定多数人的利益为重要特征，表现在诉请行政主体履行查处损害公益行为的职责及其他维护公共利益的职责，诉请撤销行政主体损害公益的行为，它与传统行政诉讼相比，主要有以下几个特点：
1、行政公益诉讼的目的是维护公共利益。诉讼对象的公益性是行政公益诉讼区别于一般行政诉讼的最重要的特征，凡是侵犯公益的违法行政行为均为行政公益诉讼的可诉对象。在公益诉讼中原告的诉讼主张所指向的是公共利益，而非某个人或某些人的利益。尽管一般行政诉讼的判决在对私人利益的保护产生影响时，也会对社会公共利益的维护产生一定影响，但这并不能改变其一般行政诉讼的性质。相反，行政公益诉讼的判决在对公共利益的维护产生影响时，也会对某个人或某些人的利益产生影响，但其公益诉讼的性质不会因此而改变。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家利益和社会公共利益，制止行政主体滥用权利，危害国家和社会，促使形成良好社会秩序，追求社会公正、公平。
2、行政公益诉讼的原告不一定与本案有直接利害关系。起诉主体的广泛性也是行政公益诉讼的一个重要特征。行政公益诉讼中的原告既可以是直接受到违法行政行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行政行为侵害的任何机关、组织和个人，因为公权受到损害，则受到公权关怀的每一个主体均会受到不法行为的间接侵害。在某些公共利益受到侵害时，与行政行为有直接利害关系的人往往还是受益者。因此，仅仅依靠直接的利害关系人来监督行政行为是很不够的，为了有效维护公共利益，必须赋予与行政行为没有直接利害关系的人提起行政诉讼的权利。
3、行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是损害尚未发生，但可能发生。诉讼影响的前瞻性是行政公益诉讼的又一个特征。民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据，公益诉讼的成立及最终判决，则并不要求损害事实一定发生。行政公益诉讼争议的利益通常代表着国家和社会公众的利益，诉讼结果往往是国家、公用事业的重大行为改变，甚至是修改某项法律法规。因而，行政公益诉讼具有较高的诉讼价值和较强的社会前瞻性。
4、利害关系不特定性。在私益诉讼中，受到违法行为侵害的往往是法定的合法权益，而在行政公益诉讼中，违法行政行为侵犯的对象是国家的或不特定多数人的公共利益，公民个人一般无直接利益上的损失。
二、 行政公益诉讼制度探源
行政公益诉讼起源于罗马法。在罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼之分，前者是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；后者是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。【4】故公益诉讼又被称为罚金诉讼、民众诉讼。因为市民及有关团体组织是公共社会的组织部分，有享受公共利益的权利，国家利益、公共利益、个人利益之间有密切的联系，当公共利益受到侵犯时，实际上公众享受公共利益的权利也受到了侵害，按照“有权利必然有救济”的原则，保护公共利益的诉讼制度也就应运而生。但事实上，公益诉讼一词始于20世纪60年代，国外尽管没有“公益诉讼”“行政公益诉讼”这一现成的名称，但一些救济方式也是为保护国家利益和公共利益而设置的，本质上是与我们所要探讨的公益诉讼是相通的。西方法治国家的行政公益诉讼在立法理论和司法实践中已得到了较好的发展和完善，对我国行政公益诉讼制度的构建有一定的借鉴与参考价值，我们可以通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼相关制度的考察和比较，为我国建立这一制度提供参考。
1、日本的民众诉讼【5】。在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。民众诉讼，是指“请求纠正国家或地方公共团体的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其它与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼”。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用，具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：根据《公职选举法》进行的与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、《地方自治法》所规定的居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼等。
2、德国的公益代表人制度【6】。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护，设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公公益诉讼的一大特点。德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此，为了保障公共利益，德国《行政法院法》第35条第一款、第36条第一款专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。 作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，而且只受政府命令的约束。
3、美国的“私人检察总长制度”【7】。美国已经形成了一套比较完备的公益诉讼制度，行政公益诉讼是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。也就是说，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。私人检察总长理论是美国联邦第二上诉法院在审理纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出来的理沦 .该案的原告是煤炭消费者，被告是工业部长和煤炭局长。由于原告不服被告规定的煤炭价格过高，而根据1937年烟煤法的规定要求第二上诉法院审查。被告主张原告没有起诉资格，因为被告的决定没有侵犯原告的权利。上诉法院在判决中针对被告的主张，提出了私人检察总长理论。法院认为，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查。国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。
4、法国的“越权之诉”【8】。法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国行政法上最重要也是最具特色的诉讼制度，一般认为其主要属于客观诉讼。越权之诉是保障行政法治最有效的手段之一，它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为，保障良好的社会秩序，公民提起越权之诉的条件是，必须与所起诉的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种，只要申诉人认为自己的利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。 如果利益是集体的，或是公共利益时，其中的某一人可以提起，代表该利益的团体、组织也可提起。在法国越权之诉可以免去律师，事先无需缴纳诉讼费用。
5、英国的“以公法名义保护私权之诉”【9】。行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。 按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。在英国，经过长期的、反复的争论终于将司法审查的起诉资格放宽到了同行政裁决无直接利害关系的普通公民和组织。
三、我国确立行政公益诉讼制度的可行性
在我国建立行政公益诉讼制度，既有坚实的法学理论支持，同时也是社会实践发展的迫切需求，以及国际诉讼制度发展的必然趋势。
1、我国建立行政公益诉讼制度具有一定的理论和法律依据。
我国建立行政公益诉讼制度，具有一定的理论依据。“无救济即无权利”，是法治主义的最高信条之一。这一理论要求对所有合法权利，都应预设、提供充分和合理的救济，而不论这种权利是属于个人性质、集体性质、还是国家性质的利益。同时，我们应当正视一个现实：行政活动，不可避免地会侵害公共利益。当作为公共利益的代表人如行政机关侵害公共利益时，为了有效维护公共利益，必须赋予与行政行为没有直接利害关系的另一个公益代表人提起行政诉讼的权利，以追诉和矫正违法行政活动，从而维护公共利益。
我国建立行政公益诉讼制度，也具有一定的法律依据。我国现行的多种法律法规中有关于公共利益的规定，如《宪法》第十条、《土地管理法》第二条。《行政处罚法》的立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”。我国宪法第5条规定： “一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”由此可见，建立行政公益诉讼制度对违法的行政行为予以纠正不仅是完善和发展行政诉讼制度的需要，而且具有宪法依据、体现宪法精神，是对宪法抽象条文的具体化和落实。
2、我国行政诉讼的司法实践为增设行政公益诉讼制度奠定了基础。
《行政诉讼法》实施之初，限于经验缺乏，理论尚不丰富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被诉具体行政行为的相对人。这一情况很快就得到了突破，人民法院通过不断放宽对原告的资格限制，扩大受案范围，开始受理自身权利义务受到具体行政行为影响的相关人提起的行政诉讼，强化对行政权力的监督。目前我国法官的素质已有了较大的提高，各级法院都十分重视在职法官的培训。日益提高的法官整体素质，法官队伍的职业化、专业化发展，也为设立行政公益诉讼创造了条件。近几年，司法实践中陆续出现的法律博士李刚诉国务院论证认可监督委员会的“行政不作为”案、中国政法大学硕士郝劲松壮告铁道部案、青岛考生诉教育部案等大量有影响的行政公益诉讼，也推动着行政公益诉讼的发展。
3、我国建立行政公益诉讼制度有成熟经验的借鉴。
虽然在我国目前还未建立行政公益诉讼制度，但行政公益诉讼制度在西方国家发展的相当成熟，其理论基础和实践经验已相当丰富，为我国建立行政公益诉讼制度提供了宝贵的经验。虽然各国的法律传统和诉讼文化存在差异，但我国有法律移植的成功先例，我们可以将有益的理论与制度吸收、转化，为构建符合我国实际国情的行政公益诉讼制度提供实践依据，同时也可为我们提供实践上的可操作性。我们完全可以在原告资格门槛的降低和受案范围的拓展两个方面通过立法或司法解释加以改进，使行政公益诉讼名正言顺。
总之，在我国建立行政公益诉讼制度，既有坚实的法学理论支持，社会实践的发展更是提出了建立行政公益诉讼制度的急迫需求。法律制度作为社会的上层建筑，不应过分落后于社会实践，如何借鉴已有的相关法律制度经验，回应社会实践的呼唤，改造我国的行政诉讼制度，已势在必行。
四、构建中国特色的行政公益诉讼制度的设想
在我国构建行政公益诉讼这种新型的诉讼制度，应与我国的国情以及整个行政诉讼制度相适应。同时，需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。 笔者认为应从以下几个方面着手建立我国的公益诉讼制度：
（一）从立法上明确规定提起行政公益诉讼的主体资格，详细制定诉讼程序。对由什么样的无直接利害关系主体提起公益诉讼，理论上存在分歧意见，有的认为公益诉讼的原告只能是国家机关即检察院，有的认为由检察院进行公益公诉有违法理，更多的人主张不论国家机关，还是公民个人或其他组织均为公益诉讼的原告。笔者认为，为使公益保护获得可诉性，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应赋予所有知情国家和公共利益遭受到侵害的组织和个人提起诉讼的权利。可根据我国的国情，做以下三种分类：第一，广大群众，指与行政行为虽无直接利害关系，但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害而代表公众起诉的公民、法人或组织；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同时被诉行政行为损害或威胁到社会公益而提起诉讼要求保护私益和公益的公民、法人或组织；第三，特定组织，指负有公益职责有权就其他机关的违法行为或不作为提起公益行政诉讼的组织。例如赋予环保部门对其他机关污染环境的行为提起行政诉讼的权利，这种赋予专门机构以责任的形式来保护公益在我国是必要的。
（二）行政公益诉讼制度的保护范围。确定行政公益诉讼的受案范围，要体现出维护公共利益的特点，但是要符合行政诉讼的相关原理。具体而言，行政公益诉讼的受案范围比一般行政诉讼宽，其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政行为或者不作为引起的行政争议。笔者认为具体包括以下几种情况：其一，行政机关不主动履行法定职责，损害公共利益；其二，行政机关与相对人恶意串通，损害公共利益的行为；其三，行政机关作为侵害公共利益，受害人为不特定多数人的具体行政行为；其四，行政机关的抽象行政行为（规章以下）侵害公共利益。在开放行政公益诉讼之初，可借鉴西方国家的经验，先在国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时，法院把好受案关，只有在公益确实受到违法行政行为的侵害，影响到多数公民的合法权益时才能受理。当然，对所有涉及到危害国家利益和其他公共利益的行政行为无利害关系的组织和公民都有权提起行政诉讼是终极目标，但这是一个长期的渐进过程。
（三）完善行政公益诉讼的程序。
行政公益诉讼毕竟不同于一般行政诉讼，其影响面更大、更广，因此笔者认为应规定前置审查程序为妥。即在原告向法院起诉之时，须对被诉的行政行为先作比一般行政案件要复杂得多的审查，确认确属公益诉讼范围，且原告主体适格才予受理。同时，在行政公益诉讼案件审理过程中，应向被诉的行政机关提出书面建议，要求行政机关纠正损害国家利益和社会公共利益的行政行为，并要求行政机关在法律规定或限定的合理期限内予以答复或处理。当行政机关在规定或限定期限内不予答复或整改，或原告认为处理不当时，继续审理。这样可以从源头上真正解决行政争议。
（四）举证责任的分配。根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。那么提起行政公益诉讼应由谁负举证责任呢？笔者觉认为，对有关公益损害或可能损害的事实证据，由原告负责提供为宜，因为原告以此为由启动了行政公益诉讼程序，由其对此负举证责任合情合理；对具体行政行为合法性及相关法律法规依据的举证，则应由被诉行政机关承担，这也与一般的行政诉讼的举证要求相一致；对其他程序上及民事上的有关事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则，公平合理。
（五）诉讼费用的承担。按照立法规定，诉讼费用一般由败诉者承担，原告先行支付。然而公益诉讼一般牵涉面较大，诉讼费用相应较多，所许费用往往非公民一人能承受。如果仅以诉讼费用问题而将原告拒之门外，这无异于强迫公民放弃对公益的诉讼。有必要吸收其它国家的先进经验，适当减轻公众因提起公益诉讼的承担的费用，对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。笔者认为，对于行政公益诉讼案件，可以采取不预受诉讼费的做法，如原告胜诉，诉讼费由被告负担；如原告败诉，可视案件的不同，收取低廉的费用，原则上原告不负担诉讼费。对某些案件需要进行鉴定、检测、检验的，笔者认为，涉及的相关费用应从政府部门成立的专门基金中支取，不管原告胜诉还是败诉，都由政府部门承担。如此会促进广大民众对公共利益的关心，也加强行政机关依法行政的高度责任感。
（六）对原告的奖励。公民提起行政公益诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了公益，有时甚至与私人利益毫无关系，但提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。公益诉讼出于对正义的追求，对秩序的呼唤，要求司法机关惩恶扬善。立法应对原告提起行政公益诉讼所享有的特有权利及保护也应相应作出规定，让其充分行使保护公益权利之时，其本身利益不受侵犯。行政公益诉讼是一种正义的行为，是国家主人翁民主权利、民主意识和责任感的高度体现，应该给予奖励，才能形成良好的社会风尚。奖励是对“护法”行为的积极、肯定的评价，通过物质、精神奖励，将利益与“护法”相联系，给予胜诉原告适当的奖励，一方面有利于形成守法的社会环境，另一方面可以激励更多的公民或组织监督行政行为，维护社会公益，使行政公益诉讼这种监督机制无处不在。
侵权就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。随着社会的进步、法制的发展，传统的“无利益即无诉权”的行政诉讼理念，无论在理论上还是在实践中已不能满足监督行政行为、保护公共利益的功能，行政公益诉讼这种适应社会发展需要的诉讼制度必将应运而生。建立行政公益诉讼制度，一方面需要突破传统的诉讼观念，进行理论创新，另一方面也需要在实践中进行大胆而有益的探索和尝试，从而有效地扩大诉讼的权利保护面，体现法律对公民权利，对国家、社会公共利益的切实保护。我们应该从实际国情出发，吸取西方法治国家行政公益诉讼的成功经验，在立法上构建中国特色的行政公益诉讼制度，在司法实践中有效发挥行政公益诉讼对公共利益的司法保护作用，必将会极大地促进国家的繁荣和社会的和谐发展。
注释：
【1】、孔祥俊：《行政行为可诉性、原告资格与司法审查》，人民法院出版社2005年版，第182页。
【2】、杨海坤、黄学贤：《行政诉讼基本原理与制度完善》，中国人事出版社2005年版，第99页。
【3】、于安：《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》，载《法学》2001年第5期，第21页。
【4】、宗明：《行政公益诉讼初探》
【5】、（日）盐野宏：《行政法》杨建顺译，法律出版社1999年版，第430-432页。
【6】、张剑、杨梅花：《行政公益诉讼初探》
【7】、张剑、杨梅花：《行政公益诉讼初探》
