公共行政评论范文

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关键词 性别平等 性别公正 政策 社会团体

中图分类号：C913.14 文献标识码：A

1性别平等与性别公正的涵义及其关系

1.1性别平等与性别公正的涵义

1.1.1性别平等的涵义

性别平等是指无论在社会生活的公共领域还是在家庭生活的私人领域，男性与女性都有平等的权利和义务，这是性别平等最核心的内容。即女两性无论存在什么样的差别，他们在权利方面都是平等的，我们要切实保障每个个体受到平等对待和尊重的基本权利。

1.1.2性别公正的涵义

性别公正是在尊重和维护两性尊严和权利平等的基础上，正视两性的生理差异，最大限度地发挥两性各自的优势和潜力，能让男女两性在人格、机会和基本权利平等的前提下各尽所能、各得其所。

1.2性别平等与性别公正的关系

1.2.1二者的区别

（1）涵义上的区别。公正表达的是“应该如此”，是依据一定的价值原则所作的权衡和判断，不能用客观指标来度量，而平等表达的是“是什么”，有一定的客观性，可以被观察或者衡量到，这是二者的本质区别。

（2）二者的核心内容不同。性别公正的核心是公平合理，而性别平等所强调的是均等。性别公正主要表达的是两性间的利益关系的合理要求，而性别平等只侧重人们在社会地位、权利和义务等利益方面的同等享有。

1.2.2二者的联系

真正实现性别平等是一种理想，只有相对平等的存在，而性别公正则是实现性别平等的一种途径，而且是必要途径。性别平等的真正实现应该是在强调两性权利平等基础上，既关注机会平等又实行结果平等，使这种平等公正合理地实现，这就是性别公正。

“平等并不是一种边缘性的，而是本质性的、实质性的分配公正的自我价值”，也就是说，男女平等实质上是性别公正，它要求承认男女两性在平等与差异上的统一。性别公正同性别平等相比具有现实性和合理性，因此性别平等理念的局限性问题需要性别公正来解决。

2当前影响我国性别平等的原因

2.1落后的封建思想观念的影响

我国丰富而优秀的历史文化传统，为社会文明进步提供了有力的精神动力和智力支持，但是其中也不乏腐朽落后的文化，阻碍社会的发展。例如：“男尊女卑”、“男主女从”等，这些观念显然不适合性别平等的实现，所以，有效剔除这些腐朽思想的影响，形成男女相互尊重、相互平等、相互关爱的和谐共处关系，是人们为之奋斗的价值目标。

2.2女性经济地位低下

日前，在郑州的某场人才招聘会上，河南电视台对一些用人单位和应聘者分别做了调查。调查结果显示，用人单位多明确或倾向于招收男性，导致女性在就业上收到歧视，就业率明显低于男性，更重要的是女性的退休年龄也比男性早。认为，经济基础决定上层建筑，女性经济地位低决定了她们在家庭和社会中同样地位低，这是制约性别平等的根本原因。

2.3女性在政治领域的地位也相对较低

就我国目前的社会发展形势来说，女性参与公共决策和管理的程度也较低，从我国的干部构成来看，女人大代表、女党员、女干部的比例都相对较低，而且女性多处在副职岗位或者边缘部门，削弱了女性在公共事务上的发言权，从而影响了性别平等。

3实现性别平等和性别公正的途径

3.1政府在政策上的倾斜

近年来，人们越来越认识到政策的制定和实施在实现性别平等与公正中的重要作用。一方面政策的制定和实施，为女性的发展创造条件；另一方面，政府可以在更大范围和规模上保障女性对社会福利的享用。

3.2社会团体的倾斜保护

社会上与女性相关的社会团体形形，特别是全国妇联和地方妇联，在维护女性权益方面有着重要的作用。近年来，女性社会团体组织开展多种活动，让社会整体上意识到生理上的男女有别不能成为导致性别不公正的依据，并积极宣传性别公正的理念，使性别公正真正成为广大社会成员普遍接受的价值目标。

3.3女性个体的不懈努力

女性作为实现性别平等和性别公正的主体，必须依靠自身的努力实现性别平等和性别公正。由于传统的腐朽思想等的影响，当前转型时期，我国女性的经济、政治地位相对较低，所以，广大女性必须通过不断学习，增强自身的竞争力和保护自身合法权利的能力，进而成为顺应社会发展和时代潮流的新女性，最终实现性别公正，推动社会和谐、进步。

综上所述，人类社会发展到今天，由于传统观念的影响、女性经济和政治地位的相对低下，实现真正的性别平等是一个长期而艰巨的历史过程，现阶段，实现真正的性别平等是一个美好的理想，而性别公正则是通往这一理想的有效而必要的途径。

参考文献

[1] 杨英.论性别平等与性别公正[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2010（16）.

[2] 杨丹.权利、自由与公正――对女性主义“男女平等”观念的思考[J].山西师大学报（社会科学版），2009，3（2）.

[3] 杨丹.性别公正――女性主义研究的现念[J].学术论坛，2008（9）.

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关键词：企业文化,个性,心理档案信息系统

在党的十六大提出的全面建设小康社会的目标指引下，我国市场经济进一步完善发展，以信息化带动工业化的产业结构升级掀起了信息化应用浪潮，这一切正逐步将知识生产力推到前台。高新科技飞速发展的知识经济背景下，随着经济的发展，市场供求结构快速变化，企业的内外环境变化也是越来越快。如何有效应对新形势的变化，调整资源性成长方式为管理型成长方式，通过管理规模的扩张促进企业的成长已是企业管理者必须考虑的现实问题。本文从企业个性与员工个性相容管理的角度提出建立心理档案信息系统的解决办法。

1企业及企业文化存在的实质

经济学家科斯认为企业之所以存在的显著特征就是它能成为价格机制的替代物。某个权威（企业家）支配生产要素，能够以比市场交易更低的成本实现同样的交易，企业就产生了。可以说企业的实质就是它能以最少交易费用完成一定量交易的一种制度安排。而在竞争激烈的市场经济环境中，企业作为一种制度存在就必须最大减少其内部的交易费用（管理成本），才能在市场中的不同制度之间的竞争中占有竞争优势。

作为独特的企业成员普遍认可的一系列价值观，企业文化会引导企业成员自觉地做出符合企业价值观的行为选择；特定的价值观会激励员工在特定的环境中表现出符合企业需要的行为；受同一价值观的影响，企业员工在不同时空的行为准则必然趋向相互协调一致。从某种意义上来说，企业文化实质上也是一种经济资源，它通过塑造具有共同理想信念、明确的价值指向、高尚道德境界的工作人群，可以使得产权界定、监督、遵从等的费用减少，即降低管理成本。而且据诺思的观点：企业文化不仅是减少管理成本的重要制度基础，更重要的而是它对经济主体创新和进取精神的推动，它具有和产权界定匹敌的巨大作用。

企业文化一旦成为企业管理的重要手段，共同认可的价值观将成为协调和统一人们行为的主要力量。企业文化的建立过程实质就是塑造企业个性的进程，企业文化的创立与传递，主要是通过员工们分享对企业中发生事件的理解而进行的。企业文化的发展程度是企业综合素质的反映，它既反映企业管理者的素质，也反映着整个员工队伍的素质。企业文化可在企业内形成一定的独特思维框架和评价参照，成为一种集体无意识机制，促进或制约管理活动的发展，保证企业发展的连贯性。

2知识经济中企业文化的发展

知识经济的发展正逐步改变工业经济社会中企业文化的基础，文化手段重要性的这种变化，是与层级结构的网络化改造相关的。“文化”将成为保证和促进网络化层级结构条件下企业组织活动一体化的粘合剂。

企业文化的重要内容是通过基本政策的制定，借助各种沟通渠道，去倡导某种适合企业个性特点的文化。大张旗鼓地宣传这种文化，总结和介绍在这种文化影响下成功工作单元的事例，以促进这种文化所包含的价值观和行为准则被各工作单元迅速普遍地接受，并使之成为影响员工行为选择的基本规范，其内容及方式的选择就变得至关重要了。近现代大量心理学和管理学的实证研究证实：真正实现“以人为本”的管理必须重视人的个性特征，实现管理的个性化原则。企业文化也必须是多元的，能够包容不断出现的异质价值观，才能满足知识经济中个性化特色和学习型组织的要求，才可能激发企业的创新能力和活力。

知识经济社会不同于传统工业经济社会一个重要特点就是企业环境变化速度较快，创新即是生命力，传统以“组织记忆”，即经验为主要体现的企业文化，将以迅速学习知识和交流经验的基础上，不断创新并推广新的行为准则和行为方式为主要方式。

3企业文化、个性及人力资源管理

企业文化是以人为中心的管理。企业文化建设要制定科学规划，把员工职业生涯规划与企业规划结合起来。对人的素质不断开发是中国企业文化建设的核心内容，尤以教育培训，激发员工最大积极性为重点。如何将人力资源效用达到最优，是现代人力资源管理的原则和基础。企业文化和人力资源管理的对象均是企业员工，两者是既相互包容，又相互区别的关系。从某种意义上来说，可将企业文化看成是塑造企业个性的重要人力资源管理手段。结合新形势下“以人为本”管理对尊重员工个性的要求，如何管理使员工个性与企业个性相容，充分发挥人的主观能动性和潜力并促进企业的持续发展，就成为企业管理者不得不考虑的现实问题。

国外对个性类型的研究，无论是性格理论或心理类型的理论，还是依据这些理论研制的分类工具，自二次世界大战中许多美国心理学家被征召到军队服务为标志点，得到了长足的发展，各种评测个性特质之间差别的个性问卷和心理测验都先后面世。Myers和Briggs母女俩在荣格心理类型理论模型基础上创立的测量并描述人们在信息获取、决策制定等方面偏好的自我报告个性指标问卷MBTI是当今世界上应用最为广泛的个性测试分类工具。据报告在美国每年都有超过两百万的人员使用MBTI进行个性测评。许多关于个性的研究几乎都将MBTI当成个性的代名词。目前笔者进行的在荣格心理类型理论和MBTI基础上发展的中国企业职业个性测量工具的研究也初步验证了荣格心理类型模型在中国的适用性。MBTI的相关条目和结构经过调整，也能用来测评中国人的个性类型。

4企业个性与员工个性相容管理

随着现代计算机、网络、人才测评技术的发展和企业信息化应用的广泛扩展，笔者提出解决这一问题的一种探索，即：建立员工心理档案信息系统，动态实时管理员工心理档案，全过程与企业运营各系统进行信息交流，将员工适时配置到能最大限度发挥积极性的企业流程中某一位置，员工个性和能力得到有效施展空间的同时，推动企业发展，也即员工个性与企业个性和谐，达到双赢结果。

心理档案是指涵盖了员工至少一项个性和能力测评的结果，包括：员工的个性特征、专业能力、行为选择偏好、管理风格偏好、职业兴趣等与工作相关的一系列文件，其中最重要和最基础的应该是个性特征。

心理档案信息系统基本结构（见图1）。个性测评模块是基础核心模块，Holland的研究报告曾经指出：当个性特质与所从事的岗位能够搭配时，员工的工作满意感和工作效率均较高，离职率也偏低。个性影响员工的学习偏好和行为选择偏好，通过个性测评安排适当的员工到相应岗位，对其岗位能力进行评测，依据岗位要求能力与员工现有能力的差距，安排适合员工学习偏好方式的培训提高其能力，完成岗位工作；对不同岗位、不同个性员工的激励敏感度进行评价，采用针对性的激励方式，提升员工对完成岗位工作的积极态度，在当今知识成为主要生产力的背景下，显得尤其重要。因此，心理档案信息系统应包括个性测评模块、岗位能力评估模块、激励敏感评价模块等三个基本模转块。

在各系统的运营中，加强和心理档案信息系统的信息交流，有针对性考虑个性特点制定相关制度和流程，无疑能显著提高各运营系统的效率，所以，从该角度来说，心理档案信息系统应是企业管理系统中的核心部分（见图2）。

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关键词：共谋罪；犯罪主体；主观主义；客观主义；未完成形态犯罪

中图分类号：DF639 文献标识码：A 文章编号：1674-4853（2012）03-0058-07

Review on the Theoretical Dispute of Subject of Criminal Conspiracy in the Anglo-American Criminal Law

ZHANG Shu-fang1，LIN Jun-hui2

（1.Law Department of School of Humanities and Social Sciences of Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou 350003，China；2.Post-doctoral Stations of China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：There was a dispute between Unilateralism and Bilateralism on the issue of number of subject of criminal conspiracy in the Anglo-American criminal law.The doctrines of unilateralism and bilateralism had debated with each other on the basis of doctrine of group＇s special danger.In essence，their debate was the reflection of debate between Subjectivism and Objectivism，and had exerted substantial influence on consistency rule of sentence，utility of secret investigation measures and affirmation of liability for persons of incapability.

Key words:criminal conspiracy;subject of crime;subjectivism;objectivism;inchoate crime

导 论

普通法长期以来的基础性观念认为，共谋罪是两个以上之人为实施犯罪或不法行为而达成的协议。从共谋罪诞生之日起，犯罪主体复数性是普通法坚持的基本立场。然而，共谋罪主体复数性特征，目前看来似乎不是一成不变，特别是以《模范刑法典》为代表的某些制定法蓝本对普通法传统观念提出了严峻挑战。归纳起来，关于共谋罪主体的观点有单方主义和双方主义之争。单方主义认为，只要存在一个有罪之人，不论其他人是否有罪责，即可构成共谋罪。双方主义认为至少需要两个有罪之人才能构成共谋罪。共谋罪主体单复数性问题看似简单，背后蕴含的刑法原理和精神着实精深。本文拟就单方主义与双方主义的理论依据、现实意义和本质所在，以及对共谋罪的追诉活动会产生的影响等问题作初步探讨。

一、双方主义与单方主义概述

（一）双方主义的基本内容

共谋罪的成立必须具备一个存在于两个有罪的人之间的协议，该理论被称为共谋罪的双方理论，有时被称为主体复数要件。因此，一个被告人与一个在法律上具有精神病的人或者一个并无犯罪意图的卧底警察协议犯罪，则不存在一个两个有罪人之间的协议，无所谓共谋罪。虽然有时公诉人以共谋未遂被告人，但法院并不是非常认可。在他们看来，教唆才是恰当指控。联邦法院系统已采纳共谋罪的双方理论。[1]313联邦制定法也坚持普通法传统。《美国法典》规定，两人或两人以上共谋实施不利于美国的任何犯罪，或者以任何方式或基于任何目的共谋欺诈（Defraud）美国或它的人，且其中一人或多人为实现共谋的目标而实施任何行为，每个人均构成共谋罪。①“第371节规定的双方主义犯罪主体要件，要求共谋的存在至少有两个行为人。”②联邦制定法与普通法关于共谋罪主体要件的规定，在立法模式上显然是一致的，都要求“两人或两人以上，协议……构成共谋罪”。从双方主义的立场来看，共谋罪犯罪主体的具备，与每一个个体的罪责紧密相联，其强调共谋者意志的联合，而不仅是人的联合。在这种立场下，一群“乌合之众”不构成共谋，因为这仅是人的联合，而没有意志的联合。“乌合之众”不会产生额外的危险。可见，犯罪主体的判断，必须结合罪责判断进行。犯罪主体的判断是一种实质的判断。

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【关键词】 后现代公共行政 后现代公共行政理论 政府治理现代化

【基金项目】 本文系中央高校基本科研基金项目“山东半岛蓝色经济区建设中的政治协同机制研究”（项目编号：24720144025B）的阶段性成果。

【作者简介】 鲁彦平，中国石油大学（华东）公共管理系讲师，国家行政学院2014级教育经济与管理博士研究生，主要研究方向为：社会性别与公共政策、公务员教育培训等;卓惠萍，山东省委党校管理学教研部讲师，管理学博士，研究方向：社会性别、公共治理。

【中图分类号】 D630 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）04-0014-02

后现代公共行政理论诞生以来，对当代公共行政理论和实践的发展均产生了重要影响。然而，要厘清人们对后现代公共行政理论的理解并不是一件易事。基于对国外相关文献和国内认知现状的简要述评，本文对后现代公共行政理论的内容结构做了一种简约化的分析与概括，并在此基础上提出其对我国政府治理现代化的几点启示。

一、众说纷纭的后现代公共行政理论

后现代公共行政理论本质上是“后现代主义”在公共行政领域的具体化，而后现代主义又是和“现代性”联系在一起的。理解后现代公共行政理论的困难恰恰在于，在“现代性――后现代主义――后现代公共行政理论”这个逻辑链条上，要明晰每个概念的内涵和外延都非常困难。拿后现代主义来说，仅就其与现代性之间的关系维度而言，就涵盖了以格里芬为代表的“反现代”、“超现代”，以吉登斯为代表的“高度现代”、“晚期现代”、“反思现代”，以及利奥塔为代表的“反元叙事”。而且极端后现代主义者从根本上就认为我们对任何事情都无法认知，能够讲清楚的就不再是后现代主义。对这种近乎不能言说之物，清晰与共识性的界定自然是种奢望，异议与争鸣成为常态。

从文献回溯角度看，后现代公共行政理论滥觞于上世纪80年代后期。1992年美国学者White在《美国公共行政评论》上发表的《Taking language seriously： toward a narrative theory of knowledge for administrative research》一文被认为是最早的相关著述。该文主要论述了行政语言对于公共行政理论建构的重要性，认为理论是这些旨在描写事实的语言式的命题而形成的网络。此后，后现代公共行政理论的研究开始蓬勃发展，并形成一种潮流。这些学者在对以美国为背景的公共行政理论与实践进行批判性考察和反思的基础上，以新的视角看待现代公共行政无法解释或解决的难题，基于后现代主义发展出了一种区别于现代公共行政传统的新范式。

从国内相关文献对后现代公共行政理论这一术语的使用看，其内容绝大多数都来自福克斯与米勒的《后现代公共行政――话语指向》以及法默尔的《公共行政的语言：官僚制、现代性和后现代性》两本书。某种程度上，后现代公共行政理论已经被等同于“福克斯、米勒的后现代公共行政理论”或“法默尔的后现代公共行政理论”，再或是二者的综合。也有少数研究者，是从一个更宽泛的角度，将后现代公共行政理论理解为“后现代的公共行政理论”或“后现代主义的行政理论”。由于后现代主义内部流派纷呈，这种广义的后现代公共行政理论自然有更广阔的内容。这种理解更符合“后现代公共行政理论”的字面含义，遗憾的是，这方面有限的一些著述却又常常陷入后现代主义的概念泥潭，而未能有效地对之加以整体性勾勒与呈现。

二、后现代公共行政理论的核心主张

有人认为，关于后现代公共行政理论，存在所谓以解构为中心和以建构为中心两种不同研究路径：解构路径代表人物是法默尔，强调对任何假定的“唯一正确的解释”都提出质疑与否定，后现代公共行政理论应聚焦在摧毁传统的、封闭的、过于简化的、僵化的行政理论思维模式;建构路径则以福克斯和米勒为代表，强调通过话语分析、公共能量场理论框架作为公共行政新视角和新语言，建构新的公共行政范式。这种分类看到了最具影响力的两位后现代公共行政理论学者在研究主旨和侧重点上的差异，自有一定道理。然而，解构和建构本就难以完全区分开来，对既有之物的解构本身亦是一种未有之物的建构，而对未有之物的建构也往往意味着对既有之物的解构。福克斯和米勒对公共能量场理论框架的建构，同样也是以对现代公共行政理论的批判和解构为前提的，而法默尔在解构现代公共行政理论基础上，也在进行后现代治理框架的建构。（如果说《公共行政的语言――官僚制、现代性与后现代性》侧重的是对现代公共行政理论的解构的话，那么其后来的《杀死国王――后传统治理与官僚制》和《多视角的公共行政通过多透镜的理论与实践》两本书，则主要从事的乃是对后现代公共行政理论与实践的探索和建构工作。）可以说，二者在哲学基础以及对现代公共行政理论的批判和解构上是一致的，其差异更多是在对作为现代公共行替代物的后现代公共行政理论和实践的探索与建构上。基于这种认识，笔者认为，在一种简约化层面上，我们不妨将整个后现代公共行政理论的内核结构归结三个组成部分，即作为共性的后现代主义哲学基础和对现代公共行政的批判，以及作为个性的各具特色的后现代公共行政解决方案。具体而言，后现代公共行政理论的核心主张包括：

1. 要实现公共行政理论建构之哲学基础的后现代转向

后现代主义从现实背景上讲，缘自对现代工业文明负面效应的反思与回应，其理论缘起则是对现代主义纯粹工具理性的否定和对西方传统哲学的本质主义、基础主义、逻辑中心主义的解构。作为一种精神和价值模式，后现代主义具有解构、去中心、非同一性、多元论、反对元话语和元叙事、不满意现状、不屈服于权威和专制、不赞成既定的制度、不沿袭陈规旧俗、摆脱权威、突破旧范式和不断创新等特征。不同学者眼中的后现代公共行政理论各有差异，但之所以都能纳入后现代公共行政这一范畴或曰标签之下，说到底乃是由于其都认同和坚持后现代主义这一共同哲学基础。其中反对以逻辑中心主义为基础的实证科学理性、主张小型叙事和建构日常语言的公共行政理论，更是后现代公共行政理论哲学基础的核心内容。

2. 要对现代公共行政理论进行质疑、批判、解构

基于后现代主义哲学基础，对现代公共行政理论的合法性、理论基础和核心内容进行质疑、批判和解构，是整个后现代公共行政学说大厦得以建构的逻辑起点和理论基石。威尔逊和古德诺的政治――行政二分理论、韦伯的官僚制组织体制、工具理性主义的效率取向价值观、企业家政府精神、乃至环式民主治理模式甚至权威性话语等，无不是后现代公共行政理论要批判和解构的标靶。在后现代公共行政理论看来，正是现代公共行政理论的这些内容和特质，应该为现代公共行政实践中的财政危机、管理危机、信任危机、价值危机和合法性危机等一系列问题来负责。

3. 要寻求公共行政问题的后现代解决方案

寻求公共行政问题的后现代解决方案是后现代公共行政理论的最终目的和价值归宿，也正是这方面的差异造就了后现代公共行政理论内部的流派。麦克怀斯特在回顾公共行政理论简史后，在质疑其合法性的基础上，提出以话语分析来突破和超越现代公共行政理性留下的狭隘空间。法默尔将后现代主义理解为一种心灵模式，从行政语言角度出发，在从特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学等方面对现代公共行政理论的局限性进行了阐释基础上，提出了构建后现代解决方案的四个基本关注点即想象、解构、非地域化和他在性，后来他又提出后现代治理的概念，并主张从复合学科视角审视公共行政。福克斯和米勒则以行政话语理论为基础，在对环式民主、主义和社群主义进行批评基础上，提出了公共能量场框架，强调公共行政话语的正当性和话语方式。而弗雷德里克森和登哈特夫妇，则分别注重通过对公共行政精神的反思和新公共服务模式的建构来解决当下公共行政问题。

三、对我国政府治理现代化的启示

1. 在政府改革理论基础中加入后现代主义思维

后现代公共行政理论主张的公共行政理论哲学基础之后现代转向，赖以产生的土壤是以美国为代表的西方工业文明社会结构的后现代化，而我国无论是社会发展阶段还是政府改革所面临的问题都与之有很大的不同。但国情的差异绝不意味着我们可以无视后现代主义哲学的影响。事实上，与西方社会的平面多元化不同，社会转型期和发展不均衡使得我国社会结构上同时具有前现代、现代与后现代的特质。我们能够也应当站在（下转第41页）（上接第15页）后现代的高度，对我国当代的公共行政模式进行深刻的审视、反思和重构，后现代主义思维应成为我国政府改革指导理论不可或缺的组成部分。

2. 增进政府现代性的同时认识到公共行政现代性的限度

我国政府改革有自身的特殊性，我国的政府改革在相当程度上仍是要解决政府现代性不足的问题，这决定了现代公共行政理论仍是指导我国政府改革的主要思想武器。但正如后现代公共行政理论所述，很多公共行政问题在现代公共行政框架内是无法解决的。我们在增进政府现代性建设的同时，也应对公共行政现代性的限度有清醒的认知。

3. 借鉴后现代解决方案推进我国政府治理现代化

借鉴后现代的解决方案推进我国政府治理现代化的说法，乍听之下未免给人一种时空错乱之感。其实这只是不同语境概念的使用带来的错觉，因为我国政府治理现代化所谓的“现代化”，并非后现代哲学语境中的“现代化”概念，它是对我国政府治理改革要实现的良治状态的一种指代而已。我国政府治理现代化需要借鉴各种理论资源，其中自然也包括后现代公共行政理论。或许我们可以从后现代解决方案中汲取如下灵感：以多元的思维、质疑的建构、微观的叙事背景，来重构民主、自由、公正等政府治理价值维度;深化人本主义价值理念，尊重多元价值和多样生活，强调个人自由选择;摒弃封闭禁锢的话语思维，改变单向传达的话语途径和直线式的官僚话语控制，规范公共话语场域，以公共能量场思维模式来改革和重塑我国政策网络和政策议程;重视和重塑政府管理的公共性本质;改革公共服务供给模式，建立服务型政府等。

参考文献：

[1] 洪晓楠.当代西方社会思潮及其影响[M].北京：人民大学出版社，2009.

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论文关键词:泰罗;科学管理;管理主义;经验管理;工具理性;社会理性

弗雷德里克·泰罗是古典管理时期的开山鼻祖，开创了管理学发展史上的科学管理原理学派。然而，随着知识经济、信息社会和后工业时代的来临，泰罗的经典管理思想也受到越来越多的非议和挑战。一种流行的观点认为，科学管理原理的根本目的是提高工厂的劳动生产率，管理的哲学基础是亚当·斯密以来的理性“经济人”假设，管理方式是一种“大棒加胡萝卜”的物本管理手法，已经适应不了新时期的要求。更有甚者，有人简单地把科学管理原理与人际关系学派思想对立起来，认为科学管理原理是一种冷酷的非人本管理，因此，在人本管理已经成为普适管理价值的今天，泰罗的思想更是显得格格不入。那么，泰罗的管理思想是否真的过时了呢?我们到底应该以怎样的一种态度，看待泰罗及其科学管理原理在过去、现在乃至未来的地位呢?本文从管理学说和管理学理论的历史演进的角度进行探讨，认为它开创了公共行政学的管理主义研究途径，挑战了传统的经验管理范式，并注重组织管理由工具理性向社会理性的转型。

一、开创公共行政学的管理主义研究途径

当代美国公共行政学家戴维·罗森布鲁姆认为，自伍德罗·威尔逊以来，公共行政学开创了三种研究途径，即管理、政治和法律途径。而管理途径又可区分为两派，即传统(正统)管理途径，以及当代以革新为导向的新公共管理(NPM)。公共行政研究的传统管理途径可追溯至19世纪美国的文官制度的改革运动。当时为消除政党分赃和官僚腐败给美国联邦政府系统带来的祸害，改革者提出“政府事务中具有商业性质的部分应当以一种完全企业化的模式运作。”传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政分离的观点之上的。任职于1913—1921年的威尔逊总统提出，应该用(企业)行政管理的稳定原则———企业式原则来指导公共机构的运作，认为“行政的领域是一个企业的领域”。因此，为了提高政府运作的效率，我们应该以私有企业的行政管理为榜样，所谓行政问题就是管理问题。根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。

自20世纪70年代开始，欧美国家普遍掀起了一场政府改革运动，其矛头直指政府的机构膨胀、职能臃肿、成本高昂、效率低下，由此也推动了公共行政研究新的热潮，催生了公共行政研究的新管理途径。所谓新管理途径，一般又称为新公共管理(NPM)途径。与传统管理途径之发源相类似，这一新途径也主要是改革取向的，以期改善公共部门的绩效。新公共管理途径包含诸多改革假设，比如，公共行政的焦点应放在获取结果而非遵循程序上;公共行政在产品和服务的提供方面应妥善运用各种市场竞争机制;公共行政应强调顾客导向的观念，等等。与传统管理途径观点相类似，认为公共行政是非政治化的和企业化的，这是新公共管理途径的根本。在罗森布鲁姆看来，从价值、组织结构、对人的认识、认知模式、预算、决策观、政府职能等几个特征来说，尽管公共行政的传统管理途径和新管理途径之间存在不少差异，但总体上看是殊途同归的，崇尚效率和系统管理是其不二法门的哲学基础。而追根溯源，管理途径作为现代公共行政学的一种主流研究途径，历史上滥觞于泰罗及其科学管理原理。可以说，正是泰罗的学说，奠定了管理学在现代社会科学中的合法性地位;也正是泰罗的思想，启发了威尔逊的研究灵感，从而触动他去吸收和借鉴私营部门的管理哲学和管理技术，写出了流传百年的《公共行政之研究》，进而创立了适应现代社会要求的公共行政科学。

泰罗通过对时间动作制、职能工长制、计时工资与计件工资制的亲身体察，发掘出现代组织管理中的重要法则———效率法则。在他看来，劳资双方都应崇尚科学管理工艺，追求生产率的提高，以实现双赢的目的。著名学者欧文·休斯认为，工厂装配线是体现泰罗思想的主要的社会领域，但政府运用科学管理的时间并不比它晚多少。因此，泰罗的科学管理理论在公共行政领域一直占有重要地位。因为泰罗当时就认为，科学管理可运用于公共部门的原因在于:它提供了政府中官僚制组织形式的运作方式，是一种最佳方法，其系统控制的思想非常符合僵化的等级制、过程和惯例。标准化任务及按其操作的工人与传统的行政模式是吻合的。甚至利用秒表计时进行绩效测量的做法在庞大的官僚组织及其分支中也较为普遍。

在泰罗其后的近百年时间里，尽管人际关系学派、管理决策学说、权变组织理论、知识管理理论等各种管理学说和理论流派层出不穷，众说纷纭，对公共行政学的研究产生了不同的影响。然而，泰罗开创的传统管理研究途径，以及由其衍生的新管理研究途径，始终是公共行政学的正统研究途径，并未受到其它学派和研究途径的冲击而被边缘化。正如美国著名管理学家哈罗德·孔茨所指出的，二战后管理学科领域出现所谓“理论丛林”现象，这使得泰罗等古典管理学者的观点被人发展得过于枝蔓，先后出现6个甚至11个学派的混乱局面。但很多学派其实是标新立异，只是迎合了社会的需要，在学科发展的角度看其科学性值得质疑。而惟独由泰罗开创的管理科学研究途径，其合法性一直经久不衰甚至有久尔弥坚之势。对于泰罗及其科学管理原理在公共行政学研究中的历史地位，博兹曼提出过一个更具结论性的评论。他说:“科学管理在教科书中占有一席之地;它在公共行政的实践和政府研究中具有很大的影响。由于对科学管理和科学原则的信奉迅速扩展并使其流行的正统做法，公共行政和公共行政人员的影响达到了顶峰。科学管理在1910—1940年期间一直对公共行政起着支配作用，它使公共行政具体化为一个学术领域。”

二、推动传统经验管理范式向现代的科学管理的转变

科学管理原理的本质是一场思想或精神革命，它挑战了传统的经验管理范式，倡导新的科学管理精神，推动了传统经验管理范式向现代科学管理的转变。关于这个问题，泰罗在《科学管理原理》一文中曾多次提醒人们不能只重技术而忘记了它的精神实质。他说:“科学管理是通过研究和实践发展起来的，它是以测量手段和工程技术为基础的，用科学的调查方法，根据实际而不是传统来决定所能完成任务的正确方法”“具体体现在科学管理的‘四个原理’上。不仅是管理手段上的，更是管理理念上的。”因此，“他自己由于对大批的所谓‘效率专家’借用了他的方法而忘却了他的基本原理而感到苦恼”。管理学家邓恩评论道，“科学管理的‘措施’绝不等同也不应取代科学成本核算方式等等的管理技巧问题，而后者则是一种坚持收集数据、列表分析并将知识应用于解决工业社会问题的科学态度和科学精神，是倡导一种全新管理范式的‘思想革命’。”

为什么说泰罗的科学管理原理的本质是一场思想或精神革命，而且挑战了传统的经验管理范式呢?这是因为泰罗一反传统的经验沿袭方法，采用科学的途径来解剖管理生活，探究管理的内在规律和普遍原则。他把科学视为良好管理的一个重要方面。因为在他之前，没有数据，没有理论、原则或制度，就没有人会相信管理能出效益，人们也不会把管理看成是一件严肃的事情。比如，此前法国经济学家萨伊就意识到管理是土地、劳动和资本之外的生产力的“第四要素”，但没有得到社会的普遍承认和重视。“只有泰罗第一次从理论的高度向社会的劳资双方、管理者和被管理者阶层证明:真正的科学，那种能够导致充分掌握信息专业实践的科学不只是技巧、公式和规则，而是一种思想革命，一种世界观和解决问题的方法。”

当代管理学大师彼德·杜拉克认为，“直到1885年泰罗开始探索之前，还从没有人对工人的日常工作进行过系统的研究。怎样工作被看作是一种想当然的事情”。英国著名管理学家厄威克也指出:“泰罗所做的工作并不是发明某种全新的东西，而是把整个19世纪在英美两国产生、发展起来的东西加以综合而成的一整套思想。他使一系列无条理的首创事物和实验有了一个哲学体系，称之为‘科学管理’。”

罗伯特·丹哈特则从公共组织理论的角度评价了科学管理原理对于实现管理范式演变的贡献。他提出:“泰罗著作中的哲学含义对公共行政学者来说具有重大意义。虽然我们有可能觉得泰罗的科学很粗糙，但我们不能否定他推进了将严格的科学性运用于组织研究的观念。这种方法不久便成为了管理科学的主流。此外，科学原则最先是被运用于生产，但随后便‘向上和向外’扩大到组织的更高层次，或许可以说普及到了社会。”欧文·休斯更是对泰罗的思想充满誉美之词，他认为:“泰罗所追求的是一种根本性的变革，用效率和科学取代了特定决策，当通过科学管理使雇主和雇员拥有相同利益时，它甚至成为一种社会变革。”

上述说明，正是泰罗把科学的知识和科学的精神应用于管理的实践和理论探索，才使人类社会的管理世界观和管理范式进行了一次哥白尼式的变革，实现了由经验管理向科学管理的转变。具体来看，这种转变体现在四个方面:

(1)经验管理的主体是个人，主要是通过有经验者起“传、帮、带”的作用，把长期积累的管理常识和管理窍门传授给其他人。相反，科学管理的主体不再仅仅是个人而是一个群体，他由领导群体或管理群体来控制，同时还外加了参谋机构和智囊团(外脑)来辅助决策和参与管理。

(2)经验管理的客体(对象)是单纯的物，属于见物不见人的管理;而泰罗的科学管理对象不仅有物(如机器、工场)，更重要还有人，它是通过对人的有效管理来实现对人和对物有机统一管理。

(3)经验管理的主要依据是人类以往积累的知识、智慧、经验和个人胆识与阅历;科学管理依据的则是科学的方法、理论、工具、技术和艺术，实现了我国古代提倡的“工欲善其事，必先利其器”的境界。泰罗明确指出:“必须用科学知识来代替个人的见解或个人的经验知识。否则，就谈不上科学管理。”

(4)经验管理的程序简单和随意，没有规则意识和制度观念，“谋”和“断”合而为一;科学管理是一种程序管理和规则管理，讲究程序的合法性和合理性，管理的过程是分阶段、按步骤进行的，避免了主观的随意性和盲目性。泰罗反复强调:“最佳的管理是一门实在的科学，其基础建立在明确规定的法律、条例和原则上。”

三、注重组织管理由工具理性向社会理性的转型

德国社会学家马克斯·韦伯认为，理性化是现代化的核心要义，而要实现管理的现代化，就必须首先进行理性化的组织设计。为此，他提出了“官僚组织”(或称“科层制”)的概念。与此相对应，韦伯极力倡导工具理性，以适应工业社会条件下社会化大生产对组织管理的要求。由于泰罗与韦伯大体生活在同一个时代，因此很多人以为泰罗也效法韦伯，在具体的管理实践中把工具理性发挥到了极致，并由此断定泰罗的管理是以“经济人”假设为根基的。然而，事实并非如此。我们不能简单地以“经济人”假设来断定泰罗的管理就是见物不见人的物本管理，属于典型的工具理性;恰恰相反，在泰罗的著作和思想中，始终闪烁着社会理性的光芒，充满了关注弱者和劳资共同利益的人本意识。

要研讨这个问题，首先必须区分工具理性和社会理性的基本涵义。所谓工具理性，是指在人性的设定上，把组织人单纯看作“经济人”，诉求物质利益上的最大化;在管理的对象上，把人看作是机器的附件或依附物，实施一种见物不见人的物本管理;在管理的价值取向上，关注组织赢利的最大化，忽视个人和社会的利益。而社会理性，则同时关注人的多方面需要特别是社会心理需要、社会的公共精神和国家的公共利益。从总体上看，前工业社会的传统管理属于典型的工具理性管理，见物不见人，纯粹把人看作是工具性附属物。泰罗的科学管理虽然是在科层组织场景下进行的，受特定历史环境的限制，在很大程度上是一种工具理性的组织管理方式，因为其根本目标在于最大限度提高组织效率和生产能力。但必须承认，它同时也注重由工具理性向社会理性的转变。主要表现在:

(1)泰罗的管理哲学的初衷在于高扬“提高全国性效果”大旗，配合罗斯福总统倡导的“保护国家资源，增进全国性效果”的呼吁。泰罗认为他自己写《科学管理原理》一文有三个目的，其中第一个目的是“通过一系列简明的例证，指出由于我们日常的几乎所有行为的低效能使全国遭受到巨大的损失”，并因此在美国全社会宣传和灌输科学管理的精神，提高社会效率和全国性效果。但很显然，传统的基于工具理性的组织管理思路往往是狭隘的，它只重视组织个人或内部的效益，其目标诉求尚未升华到社会和国家利益的层次。

(2)关注管理层和被管理层双方的收益，实现了由瓜分既定蛋糕向做大蛋糕的理念嬗变。在《科学管理原理》第一章的开篇泰罗就旗帜鲜明地提出:“管理的主要目的应该是使雇主实现最大限度的富裕，也联系着使每个雇员实现最大限度的富裕。”当时社会上绝大多数人都相信雇主和雇员的根本利益必然是对立的，但泰罗认为，“科学管理则恰恰相反，它的真正基础在于相信两者的利益是一致的。”

(3)强调管理者和被管理者间是合作博弈而非劳工阶层的“囚徒困境”博弈。在论证《科学管理原理》时，泰罗明确地指出“资方和工人的紧密、亲切和个人之间的协作，是现代科学或责任管理的精髓。”他把雇主与雇员之间的亲密友好的关系，强调为是科学管理中最重要的一个特点。

(4)关注人的价值而非完全的“经济人”取向。如泰罗在国会证词中说:“先生们，有很多人把工人看成是贪心、自私、贪婪，甚至更坏的人。我完全不同意这些在社会上散布的污辱工人的滥言。我完全不同意这种说法。工人同社会上各个阶层的人没有什么不同。他们并不比其他阶层的人更加贪心、更加自私。他们也不比其他阶层的人少贪心、少自私。”当代美国管理学大师T·彼德斯则认为:“注重时间和动作模式的泰罗，以他特有的方式增加了人们的自由。他的确定工序最佳时间的方法，使一线工人从盲目的、反复无常的工头手中解放出来。人们往往忘记了科学管理革命的两重性，一是对上面的管理者的，二是对下层被管理者的。”

篇6

摘要：为了探讨我国政府改革中公共行政机构的生灭过程及其影响因素，基于国务院自1982-2013 年期间政府机构改革变迁的历史数据，运用生存分析的方法，对国务院行政机构终结的影响因素进行了实证研究。研究表明，国务院机构类型、政治意识形态对机构生存风险率有显著影响，并且其风险率随时间变化而变化。

关键词 ：行政机构；终结；生存分析；影响因素

公共行政机构改革和结构性调整是政府管理实践中的一种常见现象。近50年以来，西方各国政府在面临财政危机、行政效率低下等管理问题时纷纷对处于不同的历史背景、社会文化及政治环境中的政治行政体制进行不断的结构性调整（Külli Sarapuu，2012）。行政机构的数量及变革的机构类型都产生不同的变化，1976年，Kaufman首次提出了关于公共行政机构幸存与终结的质疑：为什么有些公共组织能幸存长久而其他的公共组织却很早逝？该问题引起了各国学者在不同政治文化和社会历史发展背景下对公共组织生存过程（机构幸存或终结）的探讨（Lewis 2002,2004；Vidar W. Rolland,2012;Külli Sarapuu,2012），试图提出不同的理论观点并给予不同的现象解释。

在我国，自改革开放至今，国务院机构已历经七次政府机构改革运动，旨在建立一个灵活、高效、服务型政府。一系列机构改革的核心内容之一就是政府职能的重新优化与行政机构的重组调整，相伴随的则是公共行政机构的增撤合并等类型的变革，即有些机构被新设，或被合并，或撤销，有些则被拆分为多个不同的公共部门。然而，我国关于行政机构生存过程的研究成果尚未系统化，且缺乏实证方面的研究。因此，结合现有研究及我国国务院行政机构改革实践经验，分析影响我国行政机构终结的因素具有重要的理论和实际意义。

一、国内外研究回顾

公共行政机构生存或终结的研究普遍存在于公共行政研究之中，然而机构终结目前并没有统一的概念界定。Kaufman（1976）将组织文化与周围环境作为机构终结与否的指标，将具体化的组织符号、组织的权力及其内在网络范围视为组织边界，但该定义在一定程度上取决于研究者的主观判断，并不具备规范性。Lewis（2002）从组织功能视角指出，由于组织所有功能的消除而使组织丧失存在的意义或者由于组织的名称的更改使组织的相应功能发生改变的事件都是机构终结。Rolland & Reness（2012）从事件-过程的视角，将机构终结界定为机构被明确撤销、更名以及被排除在政府组成部分之外的事件。

在关于影响机构终结的因素研究中，Kaufman（1976）认为，行政机构的幸存或终结与机构生存机遇有很大关系，生存或死亡仅仅是对环境适应性的结果，而并不存在一种固定的模式。同时，他提出行政机构不朽的特征的论点与“公共组织的结构和运行环境使其更稳定、生存寿命更长”的传统观点相一致。然而，但Kirk?patrik 等（1999）则从政策终结的视角分析，认为确实存在某些变量重复的影响了行政机构的幸存或终结，并遵循一定的模式。其中，影响终结的因素大致分为三类：机构特征、政治环境和外界约束，三者对机构终结都直接产生影响。而机构特征表现为机构存在的理由、寿命等，政治环境则指对机构产生影响的政治家、利益集团等。Rolland & Roness（2012）通过对挪威政府行政机构在1947-2011 年间数量及变迁类型的终结进行实证分析，指出国际行政环境（如行政管理理念）对国家行政机构的终结产生影响，即认为公共组织的变迁模式在一定程度上反映了新公共管理等改革学说的全球化趋势。制度主义学派则指出影响机构终结的主要因素来自政治家的有意识的制度设计，如政治的权力更替、机构的法定基础、与政治权力隔离等。同时，机构自身特征也对其终结有影响，如机构规模、机构的生存时间、机构功能及机构预算等。Boin（2010）通过对联邦政府1933-1936 年罗斯福执政期间的行政机构进行实证研究，并检验了该理论的正确性，结果表明政治权力干预会加快机构终结，而政治隔离即政治家的制度设计则可以使机构避免死亡，但约14年后则有相反的影响。这是因为机构需要与政治家和利益集团建立紧密关系并获取相应的政治资源支持，同时输出符合其偏好的组织绩效、政策，否则就会受到机构的反对利益集团的弹劾。而我国学者刘新萍（2010）分析了国务院议事协调机构和临时机构在1993-2008 年间的变迁情况，实证表明机构精简-膨胀的循环改革，并综合分析了机构终结的原因。何艳玲（2008）则定量分析了1949-2007年期间国务院组成部门的不同机构类型的机构发生的变迁情况，并分析了其变迁规模及程度。由此可见，我国现有研究在总结国务院改革的理论及总体改革和机构规模变迁上具有一定的成果，但大多关注于改革的经验总结而对机构终结及其相关影响因素的关注较少。

二、研究设计

1.概念的界定

本文采取Rolland & Reness（2012）的研究对机构变革类型进行界定，将变革类型分为产生、续存、分裂、吸收、合并和终结六类。其中，新设机构及更名后的新机构记为产生；续存则指改革中原机构分为多个，但依然以原有名称存在；分裂指机构由一个分为多个，自身不在保留；吸收则指一个机构将其他机构吸入整合，保持原有名称存在；合并是指多个机构合并为一个新名称的机构，此时新名称的机构算产生；终结是明确表示撤销的机构、更名的机构及排除国务院组成部分的机构均记为撤销（如1954年后中国科学院不再属于国务院机构序列算撤销）。

2.研究框架与研究假设

综上所述，可以将影响行政机构终结的影响因素大概分为三类：机构自身的组织特征、所处的政治环境和机构生存的约束因素，结合Kirkpahick 的理论研究框架，将影响我国国务院行政机构终结的因素归结为：机构特征、政治环境影响、约束因素和信息技术的发展。其中，信息技术并不直接影响机构的终结，而是间接的影响机构特征，改变行政层次和行政管理模式，改进行政效率。具体说来，本文的研究框架如图1所示。

在上述研究框架中，组织机构的特征、政治环境、约束条件均对机构的终结产生影响。同时，机构特征包括机构的职能、机构类型、机构规模等；而政治因素则有国际政治环境、政治家意识形态等；约束因素指机构生存所需的财政预算、法律基础等。本研究选择组织机构的特征中的机构职能和政治环境中的主流意识形态作为检验因素。根据研究架构提出本研究以下假设：

假设H1：机构类型对机构的生存风险率具有显著影响

假设H2：政治意识形态对机构生存风险率具有显著影响

3.数据与方法

研究对象选取国务院机构组成部分：组成机构（部委行署）、部委管理的国家局、办事机构、直属机构和直属事业单位五类。从机构变革类型上看，1982-2013年期间机构总共发生的不同变革类型的数量如表1。在此期间，国务院共计出现232个行政机构，但由于某些机构的职能不同，有效数据为194个参与统计分析，按机构职能上分布如表2：

方法上，本研究采用spss17.0中的生存分析法，也称为生存率分析（Surviv alanalysis），是研究人或生物的生存现象与响应时间数据及其统计规律的学科。对研究对象的实验或搜集数据进行生存时间及相关影响因素的关系及影响程度分析，广泛应用于社会学、经济学等方面。用于大样本数据分析。其原理是将样本数据进行分组编制寿命表，通过计算每个时间间隔内的样本死亡个数、生存个数和删失数来估计样本的生存概率、死亡率，再通过乘积法则计算生存率和标准误，得出生存曲线。

三、实证分析与结果

1.研究变量设计

在有效数据194个机构中，终结机构数量是117个，77个机构依然存活视为右删失数据。根据生存分析函数，选取每个机构的生存时间记为因变量，机构生存时间表示机构起始设立年份至其变革年份之间的差值。

第一个自变量选取国务院机构职能，在《国务院机构改革方案说明（1998）》中表明国务院机构分为宏观调控类、专业经济类、国家政务类、科教文卫及资源管理类；《国务院工作规则（2008）》中明确将国务院职能分为四大类：宏观经济调节、市场监管、社会管理及公共服务。本研究将其划分为宏观调控类、专业经济类、公共服务类和政务管理类，进行编码宏观调控为1、专业经济类为2、公共服务类为3及政务管理类为4。

第二个自变量选取政治意识形态。改革开放以来，不同时期的政府机构改革的指导思想意味着政府政治意识形态的变化。现将改革开放之后历次改革进行编码:1=1982-1987（记为1982，下同）；2=1988-1992；3=1993-1997；4=1998-2002；5=2003-2007；6=2008-2012；7=2013至年底。

2.实证结果

在关于研究对象的生存函数关系中，中位数生存时间表示机构生存率为50%时的时间，反映了生存时间的平均水平，具有统计学意义。通过生存分析得出，政务管理类机构中位数生存时间最长，为13.5年，其次是公共管理类、专业经济类，最短为宏观调控类机构，为10年。（如图2）

而不同职能的机构类型的生存函数和风险函数如下图，在中位数生存时间之前，专业经济类变化最大，公共管理类机构生存率变化最小，10年左右宏观调控类机构下降最快，表示机构改革频繁。在左侧风险曲线中可以看出，机构的终结风险并不是单调变化，而是随时间而产生变动。在10年内公共管理类的机构风险率变化最快。

国务院行政机构在不同政治意识形态的影响下的机构中位数生存分析如下图4，可知，1982年中位数最高为16.5年，其次是2013年、1998年，最低的是2003年的5.75年。

其中1982-1987 年撤销机构的中位机构生存时间最长，为16.5年；2003-2007年机构生存时间最短，为5.75年，表明机构受2003 年政治意识形态的影响最大，普遍寿命偏低。不同改革思想对机构的生存函数如下图，由图可知2003 年改革的意识形态对机构生存影响最大。（如图5）

行政机构在不同意识形态影响下的生存风险率分析如图6。意识形态对机构的风险率影响非单调，即先增加后降低，且2003年机构风险率最大。

四、讨论与结论

国务院行政机构是我国政治行政体制的核心机构，其增撤合并体现了政府职能范围与政治方向的转变。根据以上理论与实证分析，在1982-2013年历次改革中确实存在影响国务院行政机构生存过程的因素，如机构自身特征、政治环境等。

行政机构类型对机构生存率和风险率具有显著影响。事实表明，不同的机构类型表现出不同的生存风险率，而且专业经济类机构变化最大；同时机构风险率在不同的机构类型中都表现出先增加后降低的变化趋势，即在一定时期内机构类型在机构生存的过程中终结的风险率随时间变大，一段时间后其风险率下降，其风险率转折大约是8~10年。该结果与Boin（2010）的研究结论保持一致，认为政治家对行政机构可以通过有意识的制度设计来实现对行政机构的控制，使之在一定程度上影响机构的寿命，即使随时间改变其设计影响具有一定的不确定性。

政治意识形态对行政机构的生存风险率有显著影响，且不同的政治意识形态对行政机构的生存影响不同。具体说来，在一定时期内，政治意识形态的风险率先增加后降低；不同的意识形态对机构终结对机构生存风险率影响也不相同，在2003年其风险率增加最快。这就表明，自1980年，西方各国政府机构改革通过政府管理的结构性放权来实现政府职能优化及调整、政府机构重组等改革措施，而我国在2001 年加入WTO，此时政府机构的调整目标则是为了适应新的政治环境及政府管理需求，表明政治环境尤其是国际环境对我国行政机构的终结影响较大。

由于搜集资料困难等原因，本文也有一定的局限性。首先，在自变量选择及实证上需要进一步的完善，如对行政机构终结的约束因素。其次，研究样本范围主要针对国务院主要组成部分，未来可以更广泛地对其他类型机构（如议事协调机构）等进行分析，为理解分析国务院机构的生存过程和影响因素提供依据。

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篇7

    一、问题的提出与概念的界定第三次科技革命以来，以计算机和其他自动化设备等机器为开端，公共行政越来越多地借助于技术辅助手段。行政自动化不仅是提高行政效率的要求，而且也是降低人为错误的需要；不仅为现代行政作出了贡献，而且也给现代行政带来了危机。对于行政法而言，重要的已不再是如何处理传统的“人与人”之间的问题，而是如何处理由“机器”所衍生的法律问题。即为了有效、合理地运用现代科技于行政，而不使行政自动化成为“法治国家之屠城木马”[1]，有必要将行政自动化所带来的问题“法制化”，这正是本文的目的所在。

所谓行政自动化，是指对一些规范化的行政事务以自动化设备代替人来处理。[2] 行政自动化的特征以自动化设备的运作过程不必人为操作的程度来衡量。

二、行政自动化的负作用、缺陷与引发的危机（一）行政自动化的负作用行政自动化就其作用而言，有两个方面。其正作用不言而喻，也非本文所要探讨的内容。其负作用主要表现在：

1、将行政权的行使，特别是命令权赋予一个没有是非善恶、不能具体问题具体分析以实现个案正义的机器，使人受物的支配，但责任却由人来承担，有违人性尊严[3]. 2、行政公务人员操纵自动化设备就如同工厂中的工人操纵机器一样，只是单调重复的按键操作，这种工作对于行政公务人员而言毫无挑战性，使其失去价值感和成就感。

3、自动化设备因人为因素或非人为因素出现局部故障或系统崩溃以及其固有的安全隐患而导致行政机关无法按目的正常运行或完全无法运行，导致行政相对人权益受侵害时，应当如何应对、如何救济，是一个极为棘手的问题。

（二）行政自动化的缺陷1、“主观”缺陷。

法治行政意味着行政机关不仅是“法律执行”机关，而且也是“法律适用”机关。行政上的法律适用，是行政公务人员将具体案件适用于法律，最终形成一个决定的过程。这一过程依次包括四个阶段，即认定客观事实阶段、解释法律阶段、涵摄[4]阶段、确定法律效果阶段。这涉及到客观事实认定、因法律要件中存在“判断余地”而对不确定法律概念解释和适用的认知判断、将客观事实适用于法律事实、因法律效果中存在“裁量空间”而决定是否采取法定措施和采取何种法定措施。行政自动化上的法律适用，是将客观事实“输入”自动化设备，由自动化设备根据其内置程序进行“处理”并“输出”结果的过程。其前提是自动化设备内置程序中必须贮存有大量的可供其“自行”选择的客观事实和含义确定的法律事实以及不同类型的法律效果。一旦被给出一个指令即输入一个客观事实，自动化设备就从所贮存的客观事实中找出一个与其相同或最相似的客观事实，然后找出与客观事实相同或最相似的法律事实，根据预设的处理程序进行处理，最后输出结果。但是，这存在以下问题：第一，客观事实纷繁复杂、变化多端，决定了自动化设备的内置程序中无法涵盖所有的客观事实，而且自动化设备本身也没有自行填补客观事实不足的能力。第二，法律要件中的法律概念并非都是确定法律概念，还存在着大量不确定法律概念，因此自动化设备内置程序中也无法涵盖所有的法律事实。第三，自动化设备内置程序中也无法涵盖所有不同类型的法律效果，并且也无法将客观事实、法律事实与法律效果正确地联系在一起。第四，人类语言具有多义性，而自动化设备基本上缺乏完全解读多义性语言并进行替换的能力。这就使上述前提存在问题。第五，自动化设备的涵摄能力仅限于严格而明确的“三段论”式的情形，一旦存在判断余地或裁量空间的情形，则难以确保其所作出决定的合法性与合理性或根本无法作出决定。在这个意义上，行政自动化上的法律适用也就成了“自动售货机”。第六，自动化设备存在固有的安全隐患等等。以上这些问题都起因于对自动化设备内置程序设计上的困难，是行政自动化的“主观”缺陷。

2、客观缺陷。

科技的发展一日千里，而科技立法的速度远不及于科技的发展。根据宪法法治国原则和依法行政原则，一方面，一部分公共行政缺乏相关的法律依据而无法实现自动化；另一方面，一部分公共行政虽实现了自动化却无相关的法律依据。

（三）行政自动化引发的危机行政自动化引发的危机涉及到行政主体与行政相对人。

1、与行政机关有关的危机。

（1）行政自动化“泛化”可能会违背其初衷。并非所有行政事务的完成都需借助于自动化设备，而且某些行政事务的完成也不能借助于自动化设备，否则会使手段与目的相违背。

（2）行政自动化会给公共行政带来人性的缺失。行政自动化范围不断扩展、程度不断提高，行政事务处理过程中行政机关与行政相对人的接触就会不断减少，同时，行政公务人员在处理行政事务时发挥主观能动性的机会也会不断减少，最终行政事务的处理就会像自动售货机售货一样。而公共行政缺失人性因素则不可设想其后果。

（3）行政一旦自动化就无异于走上了“不归路”。一旦一部分公共行政实现了自动化、发挥出自动化所带来的正作用，那么行政机关必然会追求更大范围的自动化以期能带来更多的正作用。而且行政自动化必然会与其他环节、因素等形成连锁反应。所以，行政自动化一旦开始就难以结束或无法结束。

（4）行政自动化导致行政机关处理行政事务的能力下降。行政自动化加重了行政机关对自动化设备的依赖，而一旦自动化设备因人为因素或非人为因素出现局部故障或系统崩溃以及其固有的安全隐患，那么行政机关将无法按目的运行或完全无法运行。

（5）行政自动化加重了行政公务人员的负担。面对行政自动化的进程与结果，行政公务人员一方面要具备并不断提高运用自动化设备的能力，另一方面还要正确妥善地处理行政自动化所带来的冲击。

2、与行政相对人有关的危机。

（1）纳税人义务增加。自动化设备除了日常维护外，因行政的需要而需不断增加、因科技的日新月异而需不断更新换代，这必然要支出大量的行政费用，这就间接地增加了纳税人的纳税义务。

（2）行政相对人由行政程序主体变为行政程序客体。行政程序是指行政机关在行使行政权力、实施行政管理和服务活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序、时限以及当事人参与行政活动程序的一种制度。[5] 随着行政自动化范围的扩展与程度的提高，行政相对人参与行政事务处理的机会就会越来越少，最终会由行政程序主体变为行政程序客体。

（3）行政自动化构成对行政相对人权益侵害的潜在威胁。自动化设备因其故障或固有的安全隐患可能会对行政相对人的权益造成侵害，而且，如果这种侵害未被及时发现并处理，就会发生存续力，就会对行政相对人的权益产生潜在的威胁。

基于上述行政自动化的负作用、缺陷与引发的危机，对于行政自动化而言，在法律上首先应考虑其可行性、范围、程度问题。

三、行政自动化对行政法学的影响（一）行政自动化对行政组织的影响1、平面型行政组织结构模式（纵向）。

传统的行政组织结构模式是一种自上而下统一划分管理幅度的金字塔型层级结构。在这种模式下，管理层次多，管理幅度小；上下层管理者之间的权力关系呈直线型。随着行政自动化的推进，传统的金字塔型行政组织结构模式被打破，平面型的行政组织结构模式取而代之。在这种模式下，基于行政自动化的特点，管理层次被减少，管理幅度相应地被扩大；上下层管理者之间的权力关系由单纯的直线型转向直线型与参谋型并存并且参谋型逐渐占主导地位，最终形成一种发散式的、平面型的行政组织结构模式。

2、团队型行政组织关系（横向）。

传统的行政组织是按照职能来划分的，其缺点是以职能为中心而不是以服务公众为中心，各个行政组织之间因存在职能界限而导致横向协调困难。而行政自动化的实施，为各个行政组织的联系提供了一个平台，使各个行政组织成为为某一特定目标服务即为公众服务的团队，形成横向上的团队型行政组织关系。

3、授权型行政组织特征（内部）。

行政自动化给传统的集权型行政组织特征带来了冲击，取而代之的是由集权走向授权的趋势。授权不同于分权，是对行政组织、行政组织资源、行政组织决策依赖因素的控制上和分配上的放权。授权使下层管理者的权力量增大，提高了其对行政事务的参与度，从而在宏观上可以实现行政组织结构的高度整合。同时，这种授权型行政组织特征也瓦解了传统的行政监督模式，一方面，内部行政监督被自动化设备的“安全系统”或“自动监控系统”取代；另一方面，外部行政监督也发生了重大变化，监督主体广泛、虚拟，监督客体稳定、全面，监督过程快速、便捷、持续。

（二）行政自动化对行政实体的影响1、自动化行政行为 与不确定法律概念的解释适用、行政裁量的适用。

自动化设备的内置程序中不可能贮存所有的客观事实和含义明确的法律事实以及不同类型的法律效果，既使如此，也不可能将客观事实、法律事实、法律效果正确地联系在一起作出一个合法、合理的决定。此时，自动化行政行为无任何意义可言，行政行为的完成仍需人为因素的参与，即对实体产生重大影响的对不确定法律概念的解释适用、对法律效果的裁量仍需行政公务人员来完成。相反，如果自动化设备的内置程序已将客观事实、法律事实、法律效果类型化，并一一对应，则行政行为中的认知、判断、裁量就失去了意义，此时行政行为也就失去了其本质。因此，对属于需要认知、判断、裁量的行政事务并不适宜于以自动化设备来完成。

2、自动化行政行为与客观事实。

行政行为的正确性与合法性首先依赖于所依据的客观事实的正确性。全自动化设备对行政行为事实基础的认定是僵化的、机械的，即不能因地制宜、具体问题具体对待；而半自动化设备，虽然对事实的认定可以掩盖全自动化设备的不足，但是是基于其本身固有的功能属性设计，而且决定仍由行政公务人员作出。前者如交通指挥灯等，后者如雷达测速器、酒精测量仪等。因此，对于行政实体产生重大影响的客观事实，除由全自动化设备认定外，仍需行政公务人员来认定，自动化设备尚难以完全取而代之。

3、自动化设备故障对行政行为的影响。

自动化设备因人为因素或非人为因素出现局部故障或系统崩溃可能会对行政行为产生影响，这种影响包括不能作为、不能正确作为、不作为。如果自动化设备的这种不能作为、不能正确作为、不作为可以被定性为具体行政行为，那么行政相对人可以对瑕疵具体行政行为（含违法、不当）依法主张救济，并且对于所造成的事实上的损害无法以撤销该行政行为获得救济时，可以依法主张赔偿。[6]

（三）行政自动化对行政程序的影响1、程序当事人资格。

随着行政自动化的推进，公民参与行政程序的程度不断提高，行政机关对此无论是利用自动化设备信息还是处理公民的参与等，其运行成本在时间与空间的压缩下都大为降低。以往基于行政成本的考虑而对程序当事人的参与所作的限制，现今面临着调整的必要。同时，行政机关所面对的程序当事人也不再是其所严格限制和界定的传统意义上的程序当事人，而且行政机关也无能力和无法作出限制和界定。因此，行政程序当事人无论是其能力还是其范围都在逐步扩大，程序当事人适格的概念越来越不清晰。

2、管辖。

由于自动化设备所带来的时间与空间上的压缩，传统的以行为发生地或当事人所在地构建起来的管辖观念也面临着重新的思考。公民在任何时间、任何地点都可以通过自动化设备与行政机关互动而产生法律关系，从而模糊了传统上的管辖权所赖以确定的时间、空间与人的因素。

3、程序运行机制。

行政自动化的推进将使行政程序运行机制发生结构性的变化。

（1）电子行政文件。

电子行政文件所具有的信息非人工可读性、对电子系统的依赖性、载体的无信息性、信息处理的灵活性等特点是书面行政文件所不具有的，这也就必然要重新思考行政法中对“书面形式”、“签名、盖章”（含电子认证）、“原件、复制件”、“申请、通知、送达、回执”、“保管”（含数据保护）、“防伪”、“保密”等的规定，作出适应性的调整。

（2）电子支付。

对于在线支付罚款、税款申报、征税、收费等，行政法尚未有具体的规定，对于其所引发的支付合法性、安全性、监管、争议解决、程序设计、系统建设等法律问题的解决仍是一个空白。

（3）电子行政合同。

电子行政合同是以电子数据交换方式拟定的新型行政合同。电子行政合同的格式标准如何与国际接轨、其应用范围以及配套环节、要约与承诺（招投标）的确认、时间与地点的认定、用户协议与网络服务商协议、司法保护等都是行政法上亟待解决的问题。

（4）听证、说明理由等。

行政自动化使行政程序的规则发生了变化。对于听证而言，不仅可以通过自动化设备来完成，而且在借助自动化设备的批量行政程序中听证可以免除。行政机关在批量行政行为中说明理由的义务个别也可以免除或以“定型化”的说明理由来代替。[7]

（5）行政许可。

行政机关通过自动化设备公示行政许可的事项、程序等，并建立自动化行政许可系统，以解决和弥补目前行政许可所遇到的问题和所产生的弊端，这是行政自动化下行政许可所面临的重大问题。

（6）行政决定的作出、行政规则的制定。

行政机关作出行政决定，有采纳和广泛接受各方意见的必要与价值。行政机关将待决定的事项通过自动化设备公布于众以供讨论，然后根据讨论结果整理出数个替代方案后再公布于众来进行讨论，最后在综合相关意见与评论的基础上作出最后的决定。[8] 在行政规则的制定上，也可以采用类似的协商式程序。[9] 这些措施和方式都可以被用于国内行政决定、行政规则所涉及的相关问题上。

（四）行政自动化对行政救济的影响1、救济时效。

如前所述，对于全自动化行政行为，因其属于“实时处分”，当出现瑕疵时，相对人寻求救济无法适用传统的对行政行为的撤销程序，而只能请求赔偿；对于半自动化行政行为，当其出现瑕疵时，相对人寻求救济的程序与一般情况下相同。

2、赔偿责任。

全自动化行政行为出现瑕疵时，虽然对其带来的损害可以寻求国家赔偿，但是对构成要件的认定、对归责原则的确定却是需要考虑的问题。半自动化设备是行政公务人员行为的辅措施，而且其运转还需借助于行政公务人员的行为，因此，行政公务人员在利用半自动化设备之前必须明确该设备是否可以正常运转，如果该公务人员明知设备有问题而为行政行为或因其过失给公民权益造成损害，则国家应当承担赔偿责任。

3、求偿对象与追偿主体。

自动化行政行为引起的国家赔偿，其一部分原因可能是程序设计的问题，或可能是机件故障的问题，也可能是管理、维护不善或操作不当的问题等等，因此，追究相关人员责任以及公民寻求赔偿将会非常困难，而且有时构成要件很难认定、甚至不能确定求偿对象。

4、法官能力。

法官对于因行政自动化所引发的诉讼，所面对的不再是单纯的行政法律问题，还要面对错综复杂的科技与行政法律交织而生成的问题，鉴于目前我国法官队伍素质的现状，这一点还是值得忧虑的。

结语行政自动化的发展，已革命性地改变了公共行政的内涵，对行政法产生了全面而深远的影响。面对行政自动化所衍生的法律问题以及所带来的冲击与挑战，一套新型的行政法律制度应代之而起以沉着应对。

注释：

[1] 蔡志方。从人性尊严之具体化，论行政程序法及行政救济法之应有取向[A].行政救济与行政法学（一）[C].台北：三民书局股份有限公司，1993.391. [2] 哈特穆特。毛雷尔。行政法学总论[ M].高家伟译，北京：法律出版社，2000.438—441. [3] 蔡志方。从人性尊严之具体化，论行政程序法及行政救济法之应有取向[A].行政救济与行政法学（一）[C].台北：三民书局股份有限公司，1993.392. [4] 哈特穆特。毛雷尔。行政法学总论[ M].高家伟译，北京：法律出版社，2000.123.；翁岳生。不确定法律概念、判断余地与独占事业之认定[A].法治国家之行政法与司法[C].台北：月旦出版股份有限公司，1994.95. [5] 王学辉，谭宗泽。新编行政法学[M].重庆出版社，2001.233. [6] G.平特纳。德国普通行政法[M].朱林译，北京：中国政法大学出版社，1999.101—102，194—199.；盐野宏。行政法[M].杨建顺译，北京：法律出版社，1999.113—118，229—231. [7] 《德国联邦行政程序法》（1996年9月12日）第28条第2款第4项、第39条第2款第3项。

篇8

1.1城市规划的现实问题

我国的城市规划作为工程技术已十分完善。虽然在20世纪90年代我国已颁布《城市规划法》，但作为行政法的城市规划，其发展仍然没有较大的进展。“我国城市规划立法均有这样一个普遍的特征：重实体性内容的规范，轻行为实体的约束”(张萍，2000)。姚昭晖(2004)在总结规划管理体制存在的问题时提到，城市规划目前存在动机的庸俗化、内容的技术化、过程的简单化、调整的自由化等问题。这些均说明我国目前的城市规划作为行政法是存在缺憾的。

作为对物质要素层面进行控制的城市规划，面对多元化的利益主体和投资主体的博弈，其作用显得十分乏力，规划调整的自由化随之产生。城市规划在处理个体案例时，要么因过于刚性而显得僵化，要么因自由裁量权过大而显得随意。法定规划与指导性规划的界限模糊，导致一任领导一个规划，规划的多变成为一个常见的现象。由于规划编制与审批的效率低下，规划“滞后”成了社会评论规划的常用语，也成了规划在地域空间上遭到肢解的借口。规划的编制程序和实施过程由于缺乏公众参与，公民权得不到有效的保障。这些均是作为行政法的城市规划在市场经济条件下所面临的困惑。

1.2城市规划的复杂性

要建立与社会主义市场经济相适应的城市规划制度，必须认识到城市规划的复杂性。城市规划的复杂性可从4个方面来认识：①产权的多元化带来了利益的多元化；②未来的不确定性；③整体性和全面性，即城市的全面发展能提升城市的竞争力；④规划中体现出来的人文精神，即城市规划应公平、公正、透明地介入社会经济的发展之中。这些都使得城市规划如何干预城市发展、如何更好地为城市社会经济发展服务等问题变得更加复杂。在社会主义市场经济条件下，作为工程技术的城市规划已难以适应引导与控制城市发展的需要，因此我们应从规划行政权的角度来认识城市规划。如何规范城市规划的行政行为，如何建立高效的城市规划制度变得十分重要。规划行政权的发挥与制约，规划行政的效率与效益，对公民合法财产和合法权益的保护，应是目前作为公共行政管理的城市规划要研究的课题。

2积极行政与有效制约

2.1宏观调控与政府职能

城市规划是政府干预市场的一种重要手段。政府的基本职能是促进经济与社会的协调发展，其基本作用是调控宏观经济，促进竞争，维护法权，并提供公共物品。在市场经济条件下，“不完全竞争”和“信息不对称”是导致市场失灵的重要原因。市场机制无法解决经济的外部性问题和公共物品的有效供给问题，这是政府介入经济发展的重要依据。对发展中国家而言，政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用，特别是在培育国家竞争力方面表现得更为明显(国研中心，2001)。如果一个地区没有高效的政府行政服务，就难以引进更多的资本、技术和人才，从而导致该地区的竞争力和就业率的下降，甚至造成资金、技术和人才的流失，最终会制约城市的发展。经济学界认为，发展中国家在走向现代化的过程中，政府引导是一个十分重要的因素，并且政府和市场是相互补充的关系。虽然政府可以在经济发展中发挥重要作用，但是对政府的有效性的评价，在很大程度上要以市场的有效性为标准(国研中心，2001)。在新公共管理范式下，关于政府职能的争论焦点是政府如何介入社会经济的发展(张刚，2003)。

2.2积极行政与制约机制

积极行政在制定城市发展战略和引导城市发展中发挥着极为重要的作用。然而，我国的经济学界在讨论市场“失灵”的同时，也讨论政府“失灵”。在培育市场、加速工业化、促进经济、社会协调发展的过程中，重要的并不是政府所发挥的作用的大小，而是其“定位”和“范围”的合理性，……最重要的是政府要创造有效率的市场环境(国研中心，2001)。因此，在发挥城市规划积极作用的同时，也应对城市规划行政权进行制约。

传统行政的法治理念是对自由裁量权的限制，运用的是控权论的思想。而新的行政管理则是强调行政机关和行政相对人之间的交流和沟通。罗豪才等学者在分析现代行政法的发展趋势时提出平衡论，认为：“现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其它组织的合法权益之间，谋求一种平衡—一种通过对行政主体与行政相对方的有效激励与制约，实现行政权与相对方权利的结构性均衡，以兼顾公共利益和个人利益，确保社会的持续稳定发展”(罗豪才，2004)。平衡论强调通过博弈实现权利和义务的动态平衡、公民权利和公共利益的平衡，既要防止公民权的滥用，同时也要防止行政权的滥用。而平衡的取得依靠的是公众参与，在充分陈述和辩论的过程中取得妥协或共识。依据积极行政和平衡论的思想，城市规划的行政应是引导型、参与性、效率性和服务型的。

3权利保障与行政效率

3.1产权保护与公众利益

在社会主义市场经济体制下，城市投资主体多元化、财产权多元化产生了利益多元化。城市各要素是相互联系的，其外在影响普遍存在。外在影响既包括正面影响也包括负面影响，它影响了相邻土地的发展。土地开发时序、公共设施建设时序均影响了土地的价值。多元的利益主体谋求利益的最大化，使得作为城市发展资源配给机制的城市规划，面临多方利益的博弈。在市场经济条件下，政府的一项重要职责是界定和维护产权。要使城市和谐发展，城市规划应致力于产权的保护和公共利益的维护。

城市规划对土地的财产权进行界定、保护及控制是城市发展的基本要求。城市规划可将大产权地块划分为多个小产权地块，也可将几个小产权地块整合成一个大产权地块。同时，城市规划还应根据发展战略对土地发展权进行确定，根据公共利益对房地产权做出相应的规定。城市规划的过程也可以说是对房地产产权的界定、维护和“侵害”的过程。但这种“侵害”是建立在公共利益之上的。因此，城市规划也自然成为一种对财产权进行管理的法规和对财产权进行制约的机制。现代物权制度的核心是界定清晰、权责明确、保护严格，同时物权的自由性和不可侵犯性受到了国家与公共利益的制约，以谋求个体利益和社会利益的协调发展，其关键是在私有产权和公共利益之间取得平衡。城市规划正是通过发展权的配给、相邻关系的确定、公共利益的维护、财产权的保护，来维持城市的健康和有序发展。

3.2权利保障与行政效率

在市场经济条件下，经济外部性的普遍存在足以说明，一方面是公民权的滥用，另一方面是公民权保护的乏力。和行政权滥用一样，公民权的滥用不仅会侵害其他公民的权利，同时会侵害公共利益。保障公民权应在维护公共利益的前提下，给公民最大的自主和自由(罗豪才，2004)。要处理好个体利益和公共利益的关系，这要求管理者既不能片面强调公共利益，也不能置公共利益于不顾，应让市民广泛参与，在利益博弈和协调中寻找平衡点。

然而，保障公民权利的程序可能影响行政效率(应松年等，2004)。效率是一个中立的概念，指广义的投入和产出的关系。在公共行政管理的理论中，效率是一种基本的价值观和目标。在20世纪80年代以后的新公共管理运动中，效率也是行政管理的一个重要特征。英国和美国所进行的行政改革的一个重要方面就是在保证公平、公正的前提下，追求行政管理的效率。可以说，经济全球一体化背景下的经济竞争，同时也是政府效率的竞争。但是，“对于公共组织，尤其是政府组织来说，过分强调效率，甚至将其视为一种终极的价值观，不可避免地要与公共组织的其它价值标准如正义、公平和参与产生冲突，这种冲突也是公共行政范式不同组分间内在紧张性的根源”(张刚，2003)。放松管制，也可使经济实现短期繁荣，但行政法的实践表明，自由放任经常会引起经济的波动和社会的无序(罗豪才，2004)。英国的新自由主义城市规划实践表明，放松管制将带来环境污染和交通问题。

因此，城市规划制度的设置不仅要考虑行政的效率和效益，而且还要考虑公平、正义和秩序。

4城市规划过程

4.1规划过程

城市规划的作用在于对未来的预测和引导。目前的城市规划存在重实体、轻程序、轻过程的现象。在市场经济条件下，由于多种因素的影响，城市规划很难对未来进行准确的预测。这要求城市规划应具有渐进的理念。城市规划不仅要有终结目标，而且还应具有程序性和过程性。这种过程既包括实施的过程，也包括决策的过程。对于实施的过程，城市规划既要重视远期目标，也要重视近期目标，并且规划须根据发展形势的变化不断进行调整和修正。对于决策的过程，参照行政学中的行政过程论(湛中乐，2004)，城市规划过程可被定义为：城市规划行政主体和其他规划参与者(如立法机关、利益集团、大众媒体、公民)行使各自的权力或权利，相互影响、相互作用，设定并实现政府城市发展政策目标的活动过程。它是各个法律主体之间在城市规划编制、实施、监督和法律救济等阶段相互作用的过程。

4.2公众参与

西方城市规划中的倡导式规划和沟通式规划是通过公民的参与、知情和监督，为公众提供表达和参与的机会。政府通过规划信息的、资料的提供和规划的公开展示，减少规划信息的不对称性，有利于公民的参与，并形成平衡的城市规划机制。随着公民素质的不断提高和参与能力的不断增强，城市规划可逐步具备社会利益表达机制、社会利益平衡和协调机制。在规划编制阶段的公众参与，有利于城市规划更好地表达公共利益，而在建设项目的规划许可阶段的公众参与，则有利于保障公民的权益，并通过行政复议和行政诉讼，使公民的相关权益得到救济。

4.3城市规划程序与行政效率

提高城市规划的行政效率应是社会、经济发展对城市规划的基本要求。梁鹤年(2000)在研究加拿大的开发管理程序时指出，开发程序对开发者而言，程序步骤越多，时间越长，开发成本越高，市场越难把握，开发越没有可预见性。规划的程序无疑直接影响行政的效率。在新公共管理的实践中，在更好地维护公共利益的同时，应追求审批效率，即简化程序、缩短时间和增加透明度。影响规划程序的最重要的因素是公众参与的过程。公众既可包括个人，也可包括利益集团和专家群体。公众参与既可维护利益相关人的权益，也在如何寻求公共利益方面发挥重要作用。过短的公众参与时间，不利于公众意见的表达。应松年等人(2004)认为，制定行政程序法主要有两个方面：一是保护公民程序性权利，二是提高行政效率。行政管理部门应在保证相对人的基本权利的前提下，尽快做出行政决定。

处理规划矛盾的最佳办法“不是在收到开发者的申请后，才多开会、多聆听，而是在制定总体规划方案和管理程序上多考虑、多研究、多咨询”(梁鹤年，2000)。这说明规划方案和程序的重要性。城市规划编制的质量特别是科学性和民主性，将影响建设项目的行政许可的质量。行政程序应符合权利保护与行政效率的双重要求。一般而言，抽象的行政行为优先考虑公平、公正，同时兼顾效率；具体的行政行为则应优先考虑行政效率，兼顾公平。城市规划编制应设置包括公众参与的程序，而建设项目的审批可在正式程序的基础上配以简易程序、协商程序等非正式程序，以提高行政效率。

5法定规划与指导性规划

5.1法定规划

法定规划的价值取向应重在公平和权利保护，兼顾效率。对物权的保护与制约应以法定的城市规划为依据。根据西蒙的有限理性的理论，任何组织不可能获得完全真实的、充分的市场信息，规划须根据发展形势的变化不断地调整和修正，而作为规划行政许可依据的城市规划应是确定或稳定的。因此，规划的制定既要给行政机关留有自由裁量权，以根据市场发展的变化及时调整规划；又要防止行政机关频繁修改规划，不利于物权的保护，影响行政相对人的利益(王克稳，2004)。由此可见，规划的“稳定与变化”的双重特性要求将稳定的法定规划和适应市场变化的指导性规划相分离；同时要求规划不仅仅是描绘远景蓝图，更重要的是要使规划程序法制化。

中国目前以城市总体规划为法定规划。而大城市的总体规划内容比较宽泛，不适于作为法定层面的规划。而控制性详细规划太细致，不利于城市规划适应市场的变化。笔者建议小城市采用总体规划，而大中城市采用分区规划作为法定规划(法定图则)。在规划编制时，对于建成区应充分重视现有的财产权，以财产权地块为基本单元，合理确定财产权地块和综合发展地块。综合发展地块的确定应征求财产权当事人的意见。在管理制度方面，可建立公众参与的规划委员会。

5.2指导性规划

目前，我国的指导性规划和法定规划的界线难以区分。面对迅速多变的市场，城市规划的修改或修编也常常发生。为此，我们应将法定规划和指导性规划分离。法定规划应处于相对稳定之中，而指导性规划要适应日益多样化的城市发展的需要。指导性规划可采用形式多样、追求效率的模式。如近期建设规划可被制定成指导性规划，作为政府近期的行动目标或行动规划。

[参考文献]

[1]约翰·M·利维著，张景秋，等译．现代城市规划(第五版)[M]．北京：中国人民大学出版社，2003．

[2]黎伟聪．香港城市规划检讨[M]．商务印书馆，1997．

[3]柯武刚，史漫飞著，韩朝华译．制度经济学：社会秩序与公共政策[M]．商务印书馆，2002．

[4]罗豪才．现代行政法的发展趋势[M]．法律出版社，2001．

[5]张福森，等．干部法律知识读本[M]．法律出版社，2001．

[6]梁慧星，陈华彬．物权法(第二版)[M]．法律出版社，2003．

[7]王克稳．经济行政法基本论[M]．北京：北京大学出版社，2004．

[8]湛中乐．现代行政过程论[A]．罗豪才．行政法论丛(第七卷)[C]．法律出版社，2004．

[9]应松年，肖凤城．制定我国行政程序法的若干基本问题[A]．中国人民大学宪法与行政法治研究中心．宪法与行政法治评论[M]．北京：中国人民大学出版社，2004．

[10]张刚．公共管理学引论[M]．杭州：浙江大学出版社，2003．

[11]姚昭晖．从目前的问题谈规划管理体制改革[J]．城市规划，2004，(7)．

[12]于立．后现代社会的城市规划：不确定性和多样性[J]．国外城市规划，2005，(2)．

[13]梁鹤年．开发管理和表性规划[J]．城市规划，2000，(3)．

[14]张萍.加强城市规划法规的程序性—对我国规划法规修订的思考[J]．城市规划，2000，(3)．

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>> 为流动人口依法提供公共服务 流动人口公共服务均等化的现实困境及政策建议 流动人口计生公共服务均等化面临的新问题及对策 浅谈对流动人口的管理与服务 社会分层视野中城市居民和流动人口的公共体育服务比较分析 卫生监督机构促进流动人口基本公共卫生服务均等化的做法 流动人口社会管理与公共服务一体化 浅谈流动人口计划生育公共服务均等化试点和探索 流动人口公共健康服务发展现状及优化建议 农村流动人口计划生育公共服务实施情况调查分析 流动人口社会管理与公共服务一体化研究 穆斯林流动人口基本公共服务均等化探析 流动人口基本公共卫生服务均等化问题探究 我国流动人口“市民化”的协同治理模式 流动人口社会融入水平亟待提升 看无锡怎样服务流动人口 浅谈流动人口计生服务管理问题 女性流动人口生殖健康服务需求研究 城市流动人口均衡化服务研究 计划生育流动人口管理与服务 常见问题解答 当前所在位置：l.

〔2〕田玉麒.公共服务协同供给：基本内涵、社会效用与影响因素〔J〕.云南社会科学，2015（3）.

〔3〕岳经纶.农民工公共服务：国际经验・本土实践・政策建议〔M〕.广州：中山大学出版社，2012.

〔4〕竺乾威.公共服务的流程再造： 从“无缝隙政府”到“网格化管理”〔J〕.公共行政评论，2012（2）.

〔5〕徐增阳.农民工市民化：政府责任与公共服务创新〔J〕.华南师范大学学报，2010（1）.

〔6〕国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知〔EB/OL〕. http：///zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm .

〔7〕钟 君，吴正杲.中国城市基本公共服务力评价（2014）〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2014.

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【关键词】电子政府；概念；功能；价值

网络和信息与通讯技术作为科技革命的产物是先近生产力的代表，在世界范围内的迅猛发展给人们的生活带来深刻影响。同时信息与通讯技术与国家上层建筑的结合顺应了20世纪80年代新公共管理运动以来的各国政府再造改革运动，产生了电子政府（ElectronicGovernment）。电子政府最早起源于美国副总统戈尔领导的全国绩效评估委员会提出的“运用信息技术再造政府”运动，随后英国日本等发达国家业开展了电子政府建设。我国电子政府（ElectronicGovernment）建设是借鉴西方发达国家经验，在我国由于文化背景和学者的理解不同有很多称法，如“电子化政府”、“电子政务”、“网络政府”、“数字政府”和“虚拟政府”等。但是电子政府是被大多数学者认同的合理的学科名称。

一、电子政府概念与内涵

学者们对电子政府定义的差别，直接原因是对ElectronicGovernment翻译的不同理解。根据学者们对电子政府的定义可以把电子政府的价值取向、技术平台和功能作用把电子政府的概念分为三类：服务论、技术论和改革论。

（一）服务论观点

服务论观点吸收了新公共管理理念即批判和改革科层官僚制政府本位以民众为顾客为民众提供公共服务的思想，注重强调电子政府的价值取向。认为电子政府是为民众提供信息资源及服务的虚拟政府。张成福认为电子化政府是指政府有效利用现代信息通讯技术，透过不同的信息服务设施，在其方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务，从而构建一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。于凤荣、王丽认为：电子政府是运用信息及通讯技术打破行政机关的组织界限，构建一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道获取政府的信息及服务。以上是服务论的观点，服务论着重强调政府的服务职能。

（二）技术论观点

持技术论观点的学者多是从信息与通讯技术、网络平台为出发强调技术的作用，多注重研究电子政府业务流程优化重组和办公自动化倾向于电子政务方向。汪玉凯认为电子政府是将政府管理与服务建立在现代信息技术、办公自动化技术和网络技术基础之上的一种全新的政府治理模式。葛笑春认为电子政府是指在信息网络化条件下，对传统政府职能、组织结构和业务流程重组基础上，主要以计算机网络技术为平台，实现政府的公共管理。张锐昕和黄波认为电子政府的主要内涵是运用信息技术及通信技术建构一个基于计算机网络环境的电子化的虚拟机关，以改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。1技术论观点主要是借鉴先进的管理技术和电子商务的建设成果，崇尚工具理性。

（三）改革论观点

持改革观点的学者认为电子政府是政府再造，重点在信息和通讯技术及网络化平台上通过改革政府组织结构和业务流程的重组和优化，构建政府管理体系。张志清认为的电子政府是指基于信息技术对现有的政府组织结构和工作流程进行优化重组之后，重新构造成的新的政府管理形态。刘宝润认为电子政府由政务过程电子化、网络化影响和推动，促使政府机制和体系重组,而形成的适应电子化、信息化需求的政府结构形式，实现政府再造，电子政府的核心内容是建构一个虚拟状态的政府及其部门结构体系。许希亮、常春芹认为所谓电子政府通常是政府利用现代信息和通讯技术打破行政机关的组织界限，建构一个基于计算机网络环境的电子化的虚拟政府，确立一个精简、高效、廉洁、公正的政府运作模式。改革论观点强调通过改革从传统政府转向电子政府，在一定程度上批判了传统政府模式，从内在本质上更加注重追求效率、公平和服务品质。

对电子政府的不同理解，是因为在我们的文化背景下对电子政府从价值趋向、技术平台和作用功能不同认识构成的。可以认识到一点，电子政府是基于信息与通讯和互联网为技术平台构建的。他完全不同于现实中的实体科层制政府，他具有虚拟性，强调网络化、信息化、数值化等特征，强调信息技术的执行功能。在他的背景环境下必然存在信息与网络化的高度发达的虚拟社会。所以电子政府的构建完全取代实体科层制政府治理现在社会把政府的功能延伸到网络社会和现实社会。讨论电子政府必定把他的背景上升到网络社会的范畴。电子政府具有技术主义和制度主义两种思路，而制度主义是起主导作用的，也就是说制度按照自己的规则运用技术。技术和制度之间的护理效果不是直接的和结果性的，而是复杂的和高度依赖的。所以电子政府构建应该考虑如何把信息和网络与制度和组织相结合起来，形成技术和制度紧密结合的规范与规则运行的政府模式，而不是讨论如何运用信息与通讯技术和网络为主导追求工具理性，更不是忽视制度与技术结合或制度磨合把现有政府组织结构和运行模式硬搬到网络社会中。所以电子政府是基于信息与通信技术和互联网平台，实现政府的管理过程和信息采集自动化，重组政府业务流程的基础上，重建行政职能、政府组织、构建为个人、企业、社会团体提供高品质服务，追求民主、效率有回应力、负责任的政府。

二、电子政府的作用

电子政府是科技创新和制度相结合的产物，他具有虚拟性，因为他服务于互联网形成的虚拟社会中。他也具有实体性，因为他具有组织结构、制度基础、服务站点和人员支持。电子政府的功能打破了传统政府组织结构的束缚、部门的限制和行政区划的阻隔，形成“无缝隙政府”，最直接的可提供7*24*365在线服务模式，极大地扩展了政府的服务时间和空间，扩大了政府的服务职能，也由于他的公开性和透明度增强，填补了传统政府模式缺乏监督的弊端。

（一）电子政府对传统政府组织的冲击

电子政府创新是新公共管理范式革新的一个重要组成部分，为公共行政价值观的重构创造了条件。电子政府是在20世纪80年代新公共管理宏观背景下诞生的，新公共管理运动对官僚制片面追求工具理性、漠视价值观念进行了彻底的清算和批判。颜雅英、庄锡福在《电子政府是抑制之良策》中指出电子政府通过发挥以下功能：（1）电子政府促进民主；（2）电子政府抑制行政膨胀；（3）电子政府促进规模适度政府的建立。从而克服各种物流阻碍和组织阻碍，杜绝传统组织形态和物质构成中强调分工造成的部门分割和层次繁多、互相推诿、手续繁琐、公文旅行等诸多问题，最大程度地消除顾客使用公用产品和服务过程的成本,成为抑制的良策。

（二）电子政府的基本功能

电子政府是组织结构和业务流程重组后的政府，他也具有发挥政府功能作用为民众提供服务和治理网络社会的功能。徐晓日认为电子政府的功能有：（1）提升政府信息资源水平，（2）重建政府组织体系，（3）改进政府决策模式，（4）再造政府业务流程(5)优化政府人才结构。张成福把电子政府的功能归纳为：（1）提高政府决策理性和公共政策的品质，（2）促进信息流通利用和平等共享；（3）提高政府的反映力和社会回应力，扩大公民参与；（4）促进政府重组，节约行政，提高政府效率；（5）公开政府信息，实现开放政府。

矛盾总是存在两面性，电子政府构建可以扩展政府的服务功能，填补传统政府治理中的缺陷，但是也由于随着民众参与治理的程度提高和网络的无边界信息资源丰富易获取性、治理客体的虚拟性，给政府的权威带来前所未有的挑战，削弱了政府的权力。电子政府推动了民主实践的深度和广度，但是一方面网上过度的民主会产生民主危机。张锐昕、黄波认为网上过分自由的信息传输有可能引发民主危机，如果任由网上“自由”、“民主”泛滥，社会将处于无序状态，不仅造成政府宏观调控失控，信息资源浪费，影响经济发展效率，甚至会导致政府失灵，引发社会矛盾。另一方面，过度的民主也会滋生“无政府主义”。人们在追求民主与自由的同时，可能会产生无政府主义的思想倾向，甚至有人可能会打着构建电子政府这一旗号，另有一番“心思”。因此，在电子政府建设过程中要把握好民主的尺度。

三、电子政府的价值追求

信息技术和互联网络在政府运作中的运用创造了电子政府的管理模式，这体现了科技及其工具理性的力量及其给人类社会带来的飞跃性变化。科技及其构造的工具理性就会成为一种针对所有人的异己力量，窒息着人的生存价值和意义，造成人类前所未有的发展困境与生存危机。所以，技术工具是一把双刃剑，它需要价值观的引导和制度的约束才能为社会的发展和人类文明的进步贡献它自身蕴含的巨大力量。在无法找到更合适的代表更多人利益制度之前，民主必然是最佳的选择，电子政府也同样适合这种选择。信息技术和互联网给人带来更深层次的民主是会引发“无政府主义”。所以电子政府应该追求合理的价值取向，学者们对电子政府价值取向作了研究。

（一）电子政府的基本价理念

电子政府有着与传统政府不同的运营模式和基本特征，将导致传统政府理念体系的重大变革，推动政府行政理念的重购和更新。李传军把电子政府的基本理念概括为：民主理念、科学理念、政治理念、责任理念、效率理念、公平理念、服务理念、安全理念、文化理念、形象理念。

（二）电子政府与公共价值观的追求

电子政府是新公共管理范式革新的一个重要组成部分，他也同样追求公共行政的价值追求。徐晓日认为电子政府为实现公共价值观的重建创造了条件，电子政府是基于公共管理部门基于现代信息与通讯技术和网络的虚拟政府。因此电子政府也追求公共管理重建以追求人为中心、效率、责任与公平的核心价值观并重的公共行政价值观。

（三）电子政府的价值理性层面是网络政府

电子政府为网络政府提供了技术前提，网络政府则为电子政府塑造了价值的灵魂。在政府信息改革过程中应努力构筑电子政府的技术设施，同时将公平、民主、参与等人类价值追求渗透其中以构建网络政府。纪丽萍提出：网络政府是电子政府的价值理性层面，即在电子政府的技术设施上嵌入公平、民主、参与的价值，形成多中心治理的网络政府。

（四）电子政府的基本价值追求与实现形式

民主、法制、自由、人权、公共权益、正当程序等是现代社会的基本价值趋向。信息与通信技术和互联网的充分发展，使信息成为优势资源，事实上，信息归根接地是权力。在网络社会中信息技术的迅猛发展和网络的使信息很容易获取人们信息，并拥有权力，权力的产生必须有相应的规范和约束机制，民主就是最优选择。民主与电子化信息化结合产生了电子民主。于凤荣，王丽认为电子政府的最基本价值取向是追求民主和自由。也有学者以网络和信息与通信技术为平台研究电子民主（ElectronicDemocracy），提出电子民主是网络时代的民主新形势，宋迎法研究给出了电子民主的概念，认为电子民主是使完全网络时代的民主。因此，如何加快落后地区的网络和数字化建设，消灭“数字鸿沟”问题是电子民主能否实现的关键，也正是电子政府本身公平价值理念的体现。

电子政府出现和发展适应了新公共管理范式构建，作为政府治理新模式它还是一个新领域。在实践中我国的电子政府建设经历三个阶段发展取得了很好的成就，但是在电子政府建设过程中还存在很多问题亟待解决。

【参考文献】

[1]张成福.电子化政府：发展及其前景[J].中国人民大学学报,2002（3）.

[2]于凤荣,王丽.电子政府与现代政府之比较[J].中国行政管理,2001(11).

[3]赵雪.我国电子政府建设中的信息安全问题与对策[J].湖北经济学院学报,2007(8).

[4]李传军.电子政府的十大理念[J].湖北行政学院院报,2002(1).

[5]汪玉凯.中国政府信息化与电子政务[J].新视野,2002(2).

[6]葛笑春.业务流程再造基础上的电子政府建设[J].商业时代?学术评论,2006(19).

[7]张锐昕,黄波.政府上网给政府管理带来的机遇、挑战及对策研究[J].吉林大学社会科学学报,2000(1).

[8]张志清.电子政府建设与研究的几个基本问题[J].武汉科技大学学报,2006(6).

[9]刘宝润.对电子政务与电子政府概念的理解和关系比较[J].天津职业院校联合报,