行政机构的概念范文

导语：如何才能写好一篇行政机构的概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

摘要：为了探讨我国政府改革中公共行政机构的生灭过程及其影响因素，基于国务院自1982-2013 年期间政府机构改革变迁的历史数据，运用生存分析的方法，对国务院行政机构终结的影响因素进行了实证研究。研究表明，国务院机构类型、政治意识形态对机构生存风险率有显著影响，并且其风险率随时间变化而变化。

关键词 ：行政机构；终结；生存分析；影响因素

公共行政机构改革和结构性调整是政府管理实践中的一种常见现象。近50年以来，西方各国政府在面临财政危机、行政效率低下等管理问题时纷纷对处于不同的历史背景、社会文化及政治环境中的政治行政体制进行不断的结构性调整（Külli Sarapuu，2012）。行政机构的数量及变革的机构类型都产生不同的变化，1976年，Kaufman首次提出了关于公共行政机构幸存与终结的质疑：为什么有些公共组织能幸存长久而其他的公共组织却很早逝？该问题引起了各国学者在不同政治文化和社会历史发展背景下对公共组织生存过程（机构幸存或终结）的探讨（Lewis 2002,2004；Vidar W. Rolland,2012;Külli Sarapuu,2012），试图提出不同的理论观点并给予不同的现象解释。

在我国，自改革开放至今，国务院机构已历经七次政府机构改革运动，旨在建立一个灵活、高效、服务型政府。一系列机构改革的核心内容之一就是政府职能的重新优化与行政机构的重组调整，相伴随的则是公共行政机构的增撤合并等类型的变革，即有些机构被新设，或被合并，或撤销，有些则被拆分为多个不同的公共部门。然而，我国关于行政机构生存过程的研究成果尚未系统化，且缺乏实证方面的研究。因此，结合现有研究及我国国务院行政机构改革实践经验，分析影响我国行政机构终结的因素具有重要的理论和实际意义。

一、国内外研究回顾

公共行政机构生存或终结的研究普遍存在于公共行政研究之中，然而机构终结目前并没有统一的概念界定。Kaufman（1976）将组织文化与周围环境作为机构终结与否的指标，将具体化的组织符号、组织的权力及其内在网络范围视为组织边界，但该定义在一定程度上取决于研究者的主观判断，并不具备规范性。Lewis（2002）从组织功能视角指出，由于组织所有功能的消除而使组织丧失存在的意义或者由于组织的名称的更改使组织的相应功能发生改变的事件都是机构终结。Rolland & Reness（2012）从事件-过程的视角，将机构终结界定为机构被明确撤销、更名以及被排除在政府组成部分之外的事件。

在关于影响机构终结的因素研究中，Kaufman（1976）认为，行政机构的幸存或终结与机构生存机遇有很大关系，生存或死亡仅仅是对环境适应性的结果，而并不存在一种固定的模式。同时，他提出行政机构不朽的特征的论点与“公共组织的结构和运行环境使其更稳定、生存寿命更长”的传统观点相一致。然而，但Kirk?patrik 等（1999）则从政策终结的视角分析，认为确实存在某些变量重复的影响了行政机构的幸存或终结，并遵循一定的模式。其中，影响终结的因素大致分为三类：机构特征、政治环境和外界约束，三者对机构终结都直接产生影响。而机构特征表现为机构存在的理由、寿命等，政治环境则指对机构产生影响的政治家、利益集团等。Rolland & Roness（2012）通过对挪威政府行政机构在1947-2011 年间数量及变迁类型的终结进行实证分析，指出国际行政环境（如行政管理理念）对国家行政机构的终结产生影响，即认为公共组织的变迁模式在一定程度上反映了新公共管理等改革学说的全球化趋势。制度主义学派则指出影响机构终结的主要因素来自政治家的有意识的制度设计，如政治的权力更替、机构的法定基础、与政治权力隔离等。同时，机构自身特征也对其终结有影响，如机构规模、机构的生存时间、机构功能及机构预算等。Boin（2010）通过对联邦政府1933-1936 年罗斯福执政期间的行政机构进行实证研究，并检验了该理论的正确性，结果表明政治权力干预会加快机构终结，而政治隔离即政治家的制度设计则可以使机构避免死亡，但约14年后则有相反的影响。这是因为机构需要与政治家和利益集团建立紧密关系并获取相应的政治资源支持，同时输出符合其偏好的组织绩效、政策，否则就会受到机构的反对利益集团的弹劾。而我国学者刘新萍（2010）分析了国务院议事协调机构和临时机构在1993-2008 年间的变迁情况，实证表明机构精简-膨胀的循环改革，并综合分析了机构终结的原因。何艳玲（2008）则定量分析了1949-2007年期间国务院组成部门的不同机构类型的机构发生的变迁情况，并分析了其变迁规模及程度。由此可见，我国现有研究在总结国务院改革的理论及总体改革和机构规模变迁上具有一定的成果，但大多关注于改革的经验总结而对机构终结及其相关影响因素的关注较少。

二、研究设计

1.概念的界定

本文采取Rolland & Reness（2012）的研究对机构变革类型进行界定，将变革类型分为产生、续存、分裂、吸收、合并和终结六类。其中，新设机构及更名后的新机构记为产生；续存则指改革中原机构分为多个，但依然以原有名称存在；分裂指机构由一个分为多个，自身不在保留；吸收则指一个机构将其他机构吸入整合，保持原有名称存在；合并是指多个机构合并为一个新名称的机构，此时新名称的机构算产生；终结是明确表示撤销的机构、更名的机构及排除国务院组成部分的机构均记为撤销（如1954年后中国科学院不再属于国务院机构序列算撤销）。

2.研究框架与研究假设

综上所述，可以将影响行政机构终结的影响因素大概分为三类：机构自身的组织特征、所处的政治环境和机构生存的约束因素，结合Kirkpahick 的理论研究框架，将影响我国国务院行政机构终结的因素归结为：机构特征、政治环境影响、约束因素和信息技术的发展。其中，信息技术并不直接影响机构的终结，而是间接的影响机构特征，改变行政层次和行政管理模式，改进行政效率。具体说来，本文的研究框架如图1所示。

在上述研究框架中，组织机构的特征、政治环境、约束条件均对机构的终结产生影响。同时，机构特征包括机构的职能、机构类型、机构规模等；而政治因素则有国际政治环境、政治家意识形态等；约束因素指机构生存所需的财政预算、法律基础等。本研究选择组织机构的特征中的机构职能和政治环境中的主流意识形态作为检验因素。根据研究架构提出本研究以下假设：

假设H1：机构类型对机构的生存风险率具有显著影响

假设H2：政治意识形态对机构生存风险率具有显著影响

3.数据与方法

研究对象选取国务院机构组成部分：组成机构（部委行署）、部委管理的国家局、办事机构、直属机构和直属事业单位五类。从机构变革类型上看，1982-2013年期间机构总共发生的不同变革类型的数量如表1。在此期间，国务院共计出现232个行政机构，但由于某些机构的职能不同，有效数据为194个参与统计分析，按机构职能上分布如表2：

方法上，本研究采用spss17.0中的生存分析法，也称为生存率分析（Surviv alanalysis），是研究人或生物的生存现象与响应时间数据及其统计规律的学科。对研究对象的实验或搜集数据进行生存时间及相关影响因素的关系及影响程度分析，广泛应用于社会学、经济学等方面。用于大样本数据分析。其原理是将样本数据进行分组编制寿命表，通过计算每个时间间隔内的样本死亡个数、生存个数和删失数来估计样本的生存概率、死亡率，再通过乘积法则计算生存率和标准误，得出生存曲线。

三、实证分析与结果

1.研究变量设计

在有效数据194个机构中，终结机构数量是117个，77个机构依然存活视为右删失数据。根据生存分析函数，选取每个机构的生存时间记为因变量，机构生存时间表示机构起始设立年份至其变革年份之间的差值。

第一个自变量选取国务院机构职能，在《国务院机构改革方案说明（1998）》中表明国务院机构分为宏观调控类、专业经济类、国家政务类、科教文卫及资源管理类；《国务院工作规则（2008）》中明确将国务院职能分为四大类：宏观经济调节、市场监管、社会管理及公共服务。本研究将其划分为宏观调控类、专业经济类、公共服务类和政务管理类，进行编码宏观调控为1、专业经济类为2、公共服务类为3及政务管理类为4。

第二个自变量选取政治意识形态。改革开放以来，不同时期的政府机构改革的指导思想意味着政府政治意识形态的变化。现将改革开放之后历次改革进行编码:1=1982-1987（记为1982，下同）；2=1988-1992；3=1993-1997；4=1998-2002；5=2003-2007；6=2008-2012；7=2013至年底。

2.实证结果

在关于研究对象的生存函数关系中，中位数生存时间表示机构生存率为50%时的时间，反映了生存时间的平均水平，具有统计学意义。通过生存分析得出，政务管理类机构中位数生存时间最长，为13.5年，其次是公共管理类、专业经济类，最短为宏观调控类机构，为10年。（如图2）

而不同职能的机构类型的生存函数和风险函数如下图，在中位数生存时间之前，专业经济类变化最大，公共管理类机构生存率变化最小，10年左右宏观调控类机构下降最快，表示机构改革频繁。在左侧风险曲线中可以看出，机构的终结风险并不是单调变化，而是随时间而产生变动。在10年内公共管理类的机构风险率变化最快。

国务院行政机构在不同政治意识形态的影响下的机构中位数生存分析如下图4，可知，1982年中位数最高为16.5年，其次是2013年、1998年，最低的是2003年的5.75年。

其中1982-1987 年撤销机构的中位机构生存时间最长，为16.5年；2003-2007年机构生存时间最短，为5.75年，表明机构受2003 年政治意识形态的影响最大，普遍寿命偏低。不同改革思想对机构的生存函数如下图，由图可知2003 年改革的意识形态对机构生存影响最大。（如图5）

行政机构在不同意识形态影响下的生存风险率分析如图6。意识形态对机构的风险率影响非单调，即先增加后降低，且2003年机构风险率最大。

四、讨论与结论

国务院行政机构是我国政治行政体制的核心机构，其增撤合并体现了政府职能范围与政治方向的转变。根据以上理论与实证分析，在1982-2013年历次改革中确实存在影响国务院行政机构生存过程的因素，如机构自身特征、政治环境等。

行政机构类型对机构生存率和风险率具有显著影响。事实表明，不同的机构类型表现出不同的生存风险率，而且专业经济类机构变化最大；同时机构风险率在不同的机构类型中都表现出先增加后降低的变化趋势，即在一定时期内机构类型在机构生存的过程中终结的风险率随时间变大，一段时间后其风险率下降，其风险率转折大约是8~10年。该结果与Boin（2010）的研究结论保持一致，认为政治家对行政机构可以通过有意识的制度设计来实现对行政机构的控制，使之在一定程度上影响机构的寿命，即使随时间改变其设计影响具有一定的不确定性。

政治意识形态对行政机构的生存风险率有显著影响，且不同的政治意识形态对行政机构的生存影响不同。具体说来，在一定时期内，政治意识形态的风险率先增加后降低；不同的意识形态对机构终结对机构生存风险率影响也不相同，在2003年其风险率增加最快。这就表明，自1980年，西方各国政府机构改革通过政府管理的结构性放权来实现政府职能优化及调整、政府机构重组等改革措施，而我国在2001 年加入WTO，此时政府机构的调整目标则是为了适应新的政治环境及政府管理需求，表明政治环境尤其是国际环境对我国行政机构的终结影响较大。

由于搜集资料困难等原因，本文也有一定的局限性。首先，在自变量选择及实证上需要进一步的完善，如对行政机构终结的约束因素。其次，研究样本范围主要针对国务院主要组成部分，未来可以更广泛地对其他类型机构（如议事协调机构）等进行分析，为理解分析国务院机构的生存过程和影响因素提供依据。

参考文献

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篇2

一、一个作为逻辑起点的假定前提

在分析案例之前我们先要构建一个十分重要的前提,没有它,我们的分析无从下手。当谈到行政法的基本目标时似乎总是不能回避一个问题——行政和政府(行政机关)的基本目标,而这却是一个十分庞杂且跨度很大的问题。在此,笔者为了避免把问题“扯”得太远,而同时又不抛弃这个前缘的逻辑起点,仅仅对行政和政府的目标作一个符合当论的假定(与其说它是一个假定,还不是说它是一个结论):政府和行政惟一的目标和存在的理由是“公共利益”。这里的公共利益的理解有两点限制;第一,在理论上它当然应该理解为社会全体成员的共同利益,但由于无法协调众人利益的各不相同,现代社会除了采取“少数服从多数”的原则外,确实难以找到一个更客观公平的标准,因此,这里的公共利益在实质上只能是社会中“多数人的利益”。

第二,这里的公共利益并不是抽象的,因为如果抽象地谈论“利益”,我们的案例分析无从下手;所以应当对它作具体的理解。由于任何公共利益归根到底都是为了实现社会成员的个人利益,我们不妨在此采用功利主义学派(utilitarianism)②的观点,将公共利益界定为一定意义上的社会个人利益的总和,③正如同功利主义学说代表人边沁强调的那样;社会所具有的利益不能独立和对抗于个人的利益,社会利益只能意味着组成社会的各个成员的利益之总和。在解决了这个前缘问题之后,我们切入正题。

二、案情

美国1970年的《职业安全与健康法》建立了美国的“职业安全与健康管理局”(osha),并授权它“为了提供安全或健康的就业和就业场所”,要求有关雇主采取“合理必要或者合适”的手段、方法、操作或流程。法案要求osha在处理有毒或有害物质时根据现有证据制定标准,“在可行的程度上最适当地保证雇员的健康和机能能力不受实质性损害,即使这类雇员在整个就业生涯期间都日常暴露于这类标准所处理的危险。”医学证据表明,苯是对人体有害的物质,呼吸高浓度的苯气体可以导致白血病。在1976年,美国每年生产大约500万吨苯,其中绝大部分来自石油和化学工业,其余是作为炼钢的副产品而产生的。全美当时有100万工人受其影响,其职业包括加油站服务、苯的生产和加工、化学处理、苯的运输和橡胶生产等。为了保障这些工人的安全和健康,osha曾与有关工业主达成共识,把车间苯的浓度平均保持在10ppm①以下。1978年osha在举行有关听证后,正式颁布规章,把这一浓度降低到1ppm。这一行为受到了以美国石油协会为首的雇主集团的挑战。他们认为联邦行政机构(osha)没有能够提供有关证据来证明新的浓度标准会比原标准更能有效地保护雇员的安全与健康,而新标准给企业所施加的负担(包括改进技术、工艺和设备的成本)则是确定的。osha则辩称苯是一种“危险物质”,对它不存在一个“安全浓度”,当然是浓度越低越有利于工人的安全与健康,同时,行政机构所制定的新标准(1ppm)是当时工业发展水平所能够达到的最低浓度。争议被上诉后,联邦最高法院撤销了osha所制订的车间环境标准。法院的多元意见判决行政机构的这一标准违反了立法要求。根据多元意见的理解,国会立法授权行政机构在“有关生产手段、立法或流程所制定的标准”并不是任意的,而必须是对提供安全或健康的就业“合理必要或合适的”。这要求行政机构至少能提供初步证据证明新的污染控制标准所带来的收益能超过为了将浓度从10ppm降低到1ppm所必需的投资成本。但osha未能提供确切的病理学证据来说明苯浓度降低到1ppm将更有助于保护工人的安全与健康,而工业雇主们为此所花费的巨大成本则是确定的。由于通不过利益——成本分析的检验,新标准就不具备合法性和合理性。

三、分析

在此,我们的分析可按这样一个逻辑顺序进行:假定前提的具体化——公共利益冲突时的评价标准——行政法在评价利益冲突中的作用——行政法的基本目标。

(一)假定前提的具体化

正如我们在开篇中假设的那样,政府和行政的惟一目标和存在理由是公共利益,而公共利益可以理解为社会成员利益的总和。在本案中这两个假定条件就具体转化为:(1)行政机构作出将苯浓度从10ppm降低到1ppm的行政决定只能是出于一个目的——公共利益,而不能是其他,即本案中的行政机构至少在行政的目的上是理性和合法的;(2)无论是工人的安全和健康还是工业雇主的投资成本,在我们的分析中都成为一定意义上的公共利益,不存在谁重要谁次要的价值倾向问题,即这两种利益在法律上的地位是平等的。

(二)公共利益冲突时的评价标准

本案的发生是因为行政机构所代表的维护工人的安全和健康的利益与以美国石油协会为首的雇主集团所代表的工业主减少投资成本的利益这两个利益发生了冲突。在前提分析中这两种利益都已经取得了公共利益的形式,因此在本文的分析中,简单地采用所谓“个人利益服从公共利益”的价值评价标准是不合理的甚至是荒唐的。然而如果找不到一个平息冲突的“两全其美”或者“双赢”的方法时(事实上已经找不到这样完美的方法),我们就只能通过某个客观的公平的(至少我们希望它是客观公平的)的标准来对这两个利益进行衡量和评价,从而退而求其次地保护其中一个较大的利益。然而问题的关键在于有没有这样一个客观公平的评价标准?如果有,它是什么?

如果同类权利的冲突,例如财产权与财产权,我们可以依据经济学中总量大小的标准来评判。但是如果是不同类的权利冲突呢?现代宪法基本理论一般将公民基本权利划分为:基本人权(包括生存权、生命权和健康权等)、平等权、政治权利(包括选举权和被选举权、言论自由、出版自由、结社自由和集会、游行、示威自由等)、自由、人身自由、社会经济权利(包括财产权、劳动权、休息权和物资帮助权等)、文化教育权利、监督权和取得国家赔偿权等;同时在这种分类的先后顺序中也隐含着一种权利价值评判标准,即前序列的权利大于、重于、优于后序列的权利。我们认为这样一种价值评判标准是符合近现代人权理论和理论的。现代民法理论也正是基于此标准将人的权利分为两大类:人身权(包括人格权和身份权)和财产权;同时也建立了“人身权大于、重于或优于财产权”这样一种价值评判标准。事实上在权利(权益)与权利的冲突中,迄今为止我们所能找到的惟一客观公平(至少在法律程序和地位上如此)且符合现代人权和理论的评判标准仅限于此。这个标准如果不能算是最好的,但至少也是“无奈中最合适的选择”。

回到苯污染案中,显然,工人的安全与健康属宪法中基本人权范畴,而工业主的投资成本仅属于财产权,依据前标准,前者明显优于后者,即工人的安全与健康应该是首要保护的。可是联邦最高法院却在判决中保护了工业主的财产权。联邦最高法院的判决违背了基本人权理论和原则?当然不是。联邦最高法院所采取的“成本——效益分析”,也正是基于上述的评判标准。问题的关键在于行政诉讼的“证据规则”。我们在下面即将谈到。

(三)行政法在评判利益冲突中的作用

行政法乃是依据宪法而制定的,宪法的精神和原则都应在行政法中得到尊重和遵循。因此,上述的有关权利(权益)的评判标准也应该在行政法中得到遵循和体现,即行政法的原则和上述的评判标准是统一的。我们的评价标准在进入行政法领域时就取得了一种更客观和更要求得到一体遵循的形式:行政法原则、概念和范围。也即是说,有了行政法后,行政法的原则、概念和规范就成为了我们进行权利评判的标准,我们不需要再去援引人权理论和原则了;而且直接参照行政法的有关原则、概念和规范较之援引理论更客观和权威。因此,行政法在评判利益冲突中最大最显著的作用就是将这种评判转变为法律的评判。然而需要指明的是,这种法律评判并不仅仅指法院在行政诉讼中的裁判,它包括行政法所内涵的所有方式:行政处理;行政裁决;行政复议;行政程序和行政诉讼等。以本案为例,在案件进入司法审判前,无论是行政机构还是工业雇主们,他们对这两种权益冲突都有了各自的评判,试想如果他们的评判都是严格依据行政法的标准来作出的,那么冲突就会自动化解,案件也就不会走到法院。可见行政法的评判不仅可以是事后的(行政诉讼中的评判),也可以是事前和事中的。

行政法在评判利益冲突中的第二个方面的作用体现在“证据规则”上。法律的评判要做到客观、公平,所能找到的方法却不多,现在所能找到的也就是“证据规则”。这似乎又是我们文中的一个“无奈但合适的选择”。“法律的评判主要是证据的评判,除了客观的证据,没有什么能让我们相信客观、公平,甚至逻辑、推理也不能,因为它们是那样的不确定。”在本案中,行政机构正是失败在“证据规则”上,由于找不到任何证据来证明将苯的浓度降低到1ppm会给工人的安全和健康带来改观,所以它所作出的行政决定是“随意的”,即行政机构的评判虽然符合行政法在评判权益冲突中的第一个方面的作用——工人的安全、健康权优于、重于工业雇主的财产权,但是它没有证据来证明它的决定是对工人的安全和健康是更有利的,因此违背了行政法在评判权益冲突中的第二方面的作用——证据规则,它的败诉是必然的,也是符合法律的。在法律评判中,任何想当然的推断和猜想都是不被认可的。我们不能认为:既然苯是对人有害的物质,那么它的浓度应该是越低越对人体有利,所以要将浓度降低到1ppm。这不是法律的证据规则的思维方式。法律的证据规则要求,即使降低浓度对工人是有利的,只要没有客观的证据证明(例如病理学、医学证据),法律和法官就不会支持。尽管后来和实际情况是让人尴尬的:近十年后,医学和病理学都证明:苯浓度为10ppm的确对工人是很危险的,而1ppm则安全得多;于是行政机构制定的降低浓度标准得以通过。或许你要感叹:如果十年前行政机构胜诉,可以挽救多少工人的生命!但站在法治的立场上,我们认为十年前的败诉和十年后的胜诉都是理性的。

篇3

关键词：煤矿企业 行政管理 效率

1.煤矿企业行政管理的涵盖范围

煤矿企业行政管理是煤矿企业参与市场竞争的客观必然要求。煤矿企业要有效地组织企业采掘、洗选、加工、销售，就必须有强制力的权威与服从机制把企业各环节、各部门连接成一个健康运行的有机整体。否则，各项生产经营目标就可能因缺乏组织性和规范度，而不能实现。

行政管理涵盖以下工作范围：（1）确定计划。即确定管理内容的目标和决定如何达到这些目标。现代企业行政管理必须具有计划性，做好预测工作，对企业行政工作进行指导，这是企业实现行政管理科学化和行政管理成功的必要条件。（2）组织协调。企业要逐级建立自上而下的责权关系，保证行政管理渠道的畅通无阻，这样才能使企业的行政管理工作有的放矢。（3）指挥工作。即企业行政管理中采取的具体措施，确定好企业员工之间的分工合作关系；明确人们在职、责、权方面的结构体系；调动各级行政管理人员的积极性，协调各级行政管理人员之间的关系，解决组织人员之间的冲突。（4）控制执行。即对指挥工作的各项措施进行监测、控制与调整，包括建立激励机制、监督系统和制定奖惩条例并认真执行。

2.煤矿企业行政管理效率低下的原因

（1）行政体制不健全。行政管理效率低下的根本原因在于行政体制不健全，没有很好的执行。现代行政管理需要建立起科学的工作程序和全面规范的管理规则。

（2）行政机构过于臃肿。由于行业的特性，我国的煤矿企业普遍呈现员工多、地域广的特点。这就造成了煤矿企业行政机构过于臃肿，虽然经过几度机构调整与精简，仍然是“精简、精简，有增无减”。

（3）过于集权制约失衡。权力过分地高度集中而又缺乏应有的监督制约机制，导致一些煤矿企业工作人员严重，家长制、人身依附等封建主义的影响依然存在，“煤老板”“窑主”等思想，像毒瘤一样影响着决策民主化、管理科学化的进程，挫伤了企业员工的积极性，延缓着企业行政系统缺乏活力和效率。

（4）行政机构工作效率低下。由于部门和环节过多，造成行政机构某些部位和环节运转不灵、信息失真，往往因推诿扯皮和过多的请示汇报，导致行政效率低下。主要表现有：解决问题的客观条件已经具备，只因少数人反对，而长期得不到解决，如已经作了正式决定，而且又是正确的，只是触及到某个部门、单位的利益，这个单位和个人就找借口拒不执行。

（5）行政人员素质不高。煤矿企业行政工作人员的选拔、录用、考核、奖惩等基本制度不健全，缺乏必要的竞争、激励机制。特别是一些煤矿企业的行政工作人员多年以来从事煤矿基层工作，对新思维、新理念、新方法的学习了解较少，综合素质不高，知识范围不广，遇事总是想当然或者意气用事，直接影响着行政效率的提高。

3.提高煤矿企业行政管理效率的路径

当前企业行政效率在管理方法上陈旧僵化，要有的放矢，找准提高煤矿企业行政管理效率的有效路径：

（1）明确各层级的各种职责、工作目标与权限方位。煤矿企业特别是生产系统对安全工作特别重视，基本上所有部门都有安全管理的相关职责。遇到研究安全问题时，几乎所有的行政单位都要承担或大或小的责任。

（2）建立健全煤矿企业管理制度。建立健全和认真执行行政部门的各项管理制度、岗位责任制度、工作程序以及一系列规范化表格、图表等，从而建立起行政部门的法治秩序。提高行政效率，必须加强行政管理法规的建设，健全必要的工作制度，以法律和规章制度的形式促进行政效率的提高。

（3）提高企业行政管理人员的素质。每一个行政工作人员都必须努力提高自身素质，使自己的能力和水平不断得到提高。作为企业行政管理人员，应该是知识水平高，各方面素质优良的公共管理者。企业行政人员素质的提高可以提高组织管理的有效性，能够实现科学而又艺术的管理。经济的全球化企业行政管理人员在未来的管理中必须有国际眼光，熟悉国际游戏规则，适应国际竞争的需要。

（4）引入科学的煤矿企业管理方法。引入目标管理、绩效评估、成本核算、客户关系管理、供应链管理等等。转变以往反正企业的原料成本很小，企业总可以旱涝保收的错误观念，要运用现代企业的管理理念指导企业的投入和产出，可以提高企业行政管理人员的责任感，同时科学衡量行政管理人员的工作业绩，最终提高行政效率。

4.结论

煤矿企业行政管理是煤矿企业生存发展的重要影响因素之一。煤矿企业行政管理效率的高低将直接影响煤矿企业的各项工作的开展。但是，当前我国煤矿企业行政管理存在着机构庞大臃肿、人员众多、权力集中缺乏制约、企业行政管理人员观念陈旧保守、运转不灵、效率低下、人员素质良莠不齐等问题。这些问题的产生是由于缺乏经济效益观念、行政体制不健全、旧观念的束缚等原因造成的。为此，广大煤矿企业我们要充分运用现代企业行政管理模式，以人为本，健全企业规章制度，逐步提高行政管理人员的综合素质，发挥和利用人的内在潜能，提高行政管理效率，获得最佳管理效果。

篇4

20世纪70年代，以传统“政治—行政”二分法和科层制为指导原则的欧美各国均陷入了严重的财政危机；如何摆脱财政危机、提高政府工作绩效成为欧美各国所面临的共同难题。随着布坎南“公共选择理论”的提出与戴维奥斯本《重塑政府》一书的出版，欧美各国掀起了以新公共管理理论来重塑政府、改革政府绩效的新一轮行政改革热潮。这场改革运动不仅涉及交通服务、环境保护领域，同时还涉及警察服务等政府行政的方方面面。

（一）企业家政府理论的指引

美国著名政治家和管理学家德鲁克在描述政府管理体制存在的问题及根源时说：掌管公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后，即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。[1]368值得人们思考的是，官僚制在盛行如此多年后，为什么最终会成为制约政府发展与提高行政绩效的绊脚石？众所周知，任何类型体制的产生与发展都是适应与顺应时代环境发展的产物。传统“政治—行政”二分法与科层制的管理模式，不仅为当时社会带来了高效的行政绩效，同时也创造了相对公开、公平的社会绩效。随着社会、组织环境与分工的变化，传统官僚制已很难适应组织的需要，改革政府体制、提高组织绩效势在必行。戴维奥斯本在《重塑政府》一书中提出的企业家政府理论，拉开了新公共管理理论在政府中适用的序幕。企业家政府理论强调用企业家精神来管理政府组织；而企业家一词则由法国经济学家J.B.萨伊创造，他认为，企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。[1]372换句话说，就是要由政府组织的实际绩效来决定资源的配置，将资源配置到绩效最高的部门。戴维奥斯本将企业家精神引入政府行政管理部门，认为应该用这种新的观念来审视政府低效率，用新的思想来看待政府行政行为，进而提出应在政府行政组织中进行一次有效的改革，从而提出了其著名的企业家政府基本特征。分别是：掌舵而不是划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缛节；重产出而非投入；具备“顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。[1]375-386企业家政府理论运用私营部门的管理方式，通过对组织体制的改革并引入竞争、顾客意识等方式与理念，以此来提高组织的行政绩效。分析企业家理论我们可以看出：警察组织绩效管理不仅要从人抓起，同时还应对组织体制进行适当变革以适应绩效管理的需要，只有适应组织环境变化的体制才能不断促进组织的发展。

（二）公共选择理论的指引

公共选择理论由1986年诺贝尔奖获得者詹姆斯麦吉尔布坎南提出。他在公共选择理论中创设了理性经济人模式，即认为人是关心个人利益的、是理性的，并且是效用最大化的追逐者。[2]94公共选择理论用理性经济人模式来分析传统官僚制行政行为，认为理性经济人的自利性引发的政府权力扩张与腐败、缺乏竞争、追求利益最大化等才是政府行政低效率、权力寻租等行政异态行为的根源。布坎南在理性经济人的基础上进一步提出了其著名观点——“政府失败”，他认为：政治制度中的政府行为与经济社会中的政府行为都应遵循“理性经济人”模式，他们的共性都是追求个人利益的最大化。传统官僚体制下的政府对社会产生负效应，主要是因为行政的低效率，如何提高行政效率是拯救政府行政机构的关键所在。为了阻止政府失败、提高行政效率，布坎南提出了三项政策建议：创立一种新的政治技术，提高社会民主程度；在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运行效率；改革赋税制度，约束政府权力。[3]33布坎南认识到政府失败及其低效率是因为政府内部缺乏竞争、激励机制及政府机构的自我膨胀。在其公共选择理论中，他选择主动打破政府的垄断地位，在政府中引入竞争与民主监督来约束政府，最终形成了公共选择理论以市场为导向的改革理念，从而实现了市场导向、结果导向与顾客导向[2]102的新公共管理理论在政府行政改革中的应用。布坎南的公共选择理论通过竞争、公众参与及顾客意识来提高政府行政效率。对警察组织而言，行政效率同样是机构的生命线。警察组织绩效管理要取得成功，则应以顾客意识为导向，不断进行组织改革、提高组织绩效，让公共选择理论真正发挥巨大作用。

（三）交易成本理论的指引

新公共管理以经济学理论和企业管理理论为基础，寻求如何减少成本以取得更大的经济效益。传统行政体制的政府公共部门中，由于缺乏竞争，对成本概念的关注微乎其微；加之绩效管理考核标准单一，造成服务产品提供的垄断与无效，这不仅浪费大量纳税人的钱，还损害了政府行政机构的形象与信誉。政府是提供公共产品与服务的主要机构，以何种方式提高政府效率值得思考与商榷。交易成本理论关注交易的最佳管理结构，特别是物品和服务的生产与交换的最佳组合方式，即对在不同的政府结构下，规划、调整和监控任务完成情况的比较成本进行考察。[3]36具体在政府各行政部门，虽然其所提供服务的质量和数量不一样，但所面临的对象都是社会公众，均应在不降低服务质量和数量的前提下，运用交易成本理论努力争取更低的成本预算。在交易成本理论中，以科斯为代表的经济学家提出以产权私有化为改革的核心，这是对传统官僚制管理模式的挑战。交易成本理论认为：传统的官僚制管理模式造成权力集中，进而导致服务的垄断，行政官僚机构垄断公共服务无疑会以巨大的交易成本为代价；这种垄断引起买卖双方地位上的错位，行政机构不关心公众感受，而公众也得不到自己想要的公共服务；并进一步导致资源配置的不合理和制度对公众与行政人员缺乏激励的问题。如何糅合行政机构与市场调节功能以达到降低公共服务交易成本的目的，关键是要将行政权力与市场资源合理结合，既不损害行政机构权威，又能积极利用市场中潜在的巨大资源。交易成本理论中的签约外包、合同竞争为我们指引了一条有效的途径，它要求我们通过委托—等手段，将行政机构的一部分职能授权给市场中的私营部门，让他们通过竞争来提供本应由行政机构提供的公共服务与产品，而行政机构只是处于监督地位，不再亲自参与公共服务的提供。通过这样的手段，行政机构可以选择有效的制度安排与创新来提高部门的运行效率，从而降低交易成本、有效激励职员，树立良好的政府形象与信誉。警察组织作为政府行政机构的一个部门，在其运行过程中应该不断探索将行政权力与市场资源结合的方式，充分利用市场的自我调节能力来提高行政机构的绩效；将减少交易成本作为绩效管理的一个重要目标来激励组织及其人员不断为公众提供更优质、高效、便民的公共服务。

二、以新公共管理理论指导警察组织开展绩效管理的必要性

警察组织作为传统公共行政组织中的一个重要部门，担负着维护社会治安、提供安全保卫等社会服务的职能；但由于诸多因素的影响，警察组织提供服务的效率和质量一直不高，究其原因主要有以下几种：

（一）警察组织模式的无效率

传统官僚制模式指导下的警察组织也在不断地追求效率最大化，韦伯将行政管理与行政效率结合在一起，强调行政管理的观念和价值应该包含效率最大化。但传统“政治—行政”二分法与科层制的官僚体制要求在政府组织内部采取集权的方式进行管理，集权则势必导致组织机构的膨胀。古德诺曾明确指出：建立行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证。[1]38但政府集权真的可以带来政党的责任与效率吗？试想一下，当所有的权力都集中到一个地方，则他们提供的社会服务必然就会缺乏相应的竞争、激励机制与监督等；随着权力的扩大，政府机构也势必会有相应的扩张，最后必然导致政府机构的自我膨胀，从而降低其工作效率。警察机构作为传统官僚制模式的产物，在其实际运行中必然存在大量的无效率，这种无效率造成大量的资源浪费，学者H莱布斯太因认为无法确定此种无效率，故将其称为“X—无效率”[4]，笔者认为这种无效率可以区分为组织无效率和个体无效率。组织无效率主要是从整体层面上来看，组织不能以最小的支出来获得最大的收益。对警察机构而言，不是取得多少经济效益，而应是以取得更大的社会效益（控制犯罪数量、创造良好治安环境，提高公众的安全感等）为最终目标。但在传统官僚制管理模式下，警察机构人员在层级分配上的不合理以及政策选择中的非最优化，导致警察组织中存在大量的工作冗余，从而造成警察组织的无效率。个体无效率指的是组织中的个人低效率或者无效率现象。传统官僚制警察组织中，缺乏合理有效的激励机制，警察中普遍存在“多干少干一个样”的消极怠工思想，有些甚至存在“搭便车”现象，他们对自己的前途、未来没有信心，为自己的努力没有回报而感到沮丧。新公共管理理论强调组织中的竞争、减少交易成本以及建立有效的激励机制，这正是缓解传统组织与个人无效率现象的有效措施；在警察组织中引入市场的自我调节方式能有效提高警察工作效率，改善警察工作绩效。

（二）警察组织中的权力寻租现象严重

权力寻租是经济学中的寻租理论对权力腐败现象的特定解释，指握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动。权力寻租把权力商品化，以权力为资本去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益。警察属于拥有一定权力的群体，在传统集权与组织膨胀的官僚制模式下，警察利用手中的权力干预市场资源的配置，权力寻租现象比比皆是。权力寻租谋取的是个人利益，而最终损害的则是公共利益，权力人在获取财政支持的同时却在用公众赋予的权力去损害公众的利益。依公共选择理论来看，权力寻租现象是行为突破了其最底限的制度规制，将“触角”延伸到了市场经济行为的范畴之中，用权力来干预市场行为和市场资源的分配与再分配，从而获取个人利润或者利益的最大化。在某种程度上，警察的权力寻租其实是让社会公众为警察的行为再次“埋单”。警察机构主要靠财政拨款来支持其运转，国家财政收入主要来自于社会公众的纳税；当警察进行权力寻租时，增加的是行政成本，这部分成本必然由社会公众来负担，公众必将对警察组织绩效产生怀疑。新公共管理理论强调组织分权、决策部门与执行部门的区分以及将“顾客意识”和市场竞争引入政府行政部门。组织分权将避免行政集权所导致的权力集中与垄断；决策部门与执行部门的区分将有利于上下部门的互相监督，再对某些业务进行委托—的授权，可以进一步提高行政组织及人员的绩效；“顾客意识”强调警察提供公共服务与产品不再是随心所欲的事情，而应根据公众对产品的需求来制定服务计划和产品生产计划，以公众满意为最高标准，同时，“顾客意识”也是意在让民众起到外部监督的作用，让警察组织摆脱自己监督自己的尴尬局面；此外，行政部门中的市场竞争，对减少行政成本及激励行政人员、提高行政绩效都将起到极大的促进作用。总之，随着社会环境及组织机构的发展，用新公共管理理论来指导警察组织绩效管理，将对组织绩效的提高起到极大的促进作用。

（三）警察组织竞争机制匮乏

“无竞争则无效率”说得可能有些绝对，但其体现的正是竞争对促进工作效率提高的积极作用。政府组织的官僚制导致政府行政行为的非市场性，缺乏竞争的官僚制使得行政机构没有降低成本的动力，同时也让组织及其人员失去了提高绩效的动力。沃尔特李普曼这样说道：任何理智的人都不会希望“废除竞争”，因为一旦竞争消失殆尽，社会努力便只能机械地服从惯例，受少数人朴素灵感的摆布。[6]传统行政的垄断与集权，组织追求更大的自与垄断力，阻止市场的竞争性自我调节模式进入行政组织参与组织的服务提供，最终导致行政组织的规模越来越大，垄断性也越来越强，但组织中的竞争却越来越小，这不仅降低了组织的绩效，同时也让组织资源得不到合理有效的配置。传统行政组织缺乏竞争的问题也正是警察组织所面临的亟待解决的问题。通过新公共管理理论的应用，在警察机构中引入竞争机制与市场的自我调节机制，不仅可以带动内部人员之间的竞争，同时也可以将警察机关置于相互之间的竞争之中，甚至可以让警察组织与私营部门在某些业务范围内进行竞争；以此在警察组织内、外部建立和完善组织竞争机制，让警察个人及组织时刻处于竞争的环境之中，不断提高警察绩效并改善警察机构资源配置的效率。

三、我国警察组织绩效管理机制的构建

20世纪90年代开始，英国、美国、澳大利亚、新西兰等国均以新公共管理理论为指导，在警察组织中开展绩效管理，以提高组织效率，减少组织行政成本，英国的“公民”、“雷纳评审”，美国的国家绩效评估“NPR”计划等都是以此为目的。近年来，我国警察组织也在试行各种绩效改革方式，但总的来说还只是对绩效管理一个或者几个方面的改革，这种片面的改革方式不能从根本上改善警察组织绩效。因此，笔者认为应该在警察组织系统中建立一种自上而下的绩效管理机制，让绩效管理贯穿于警察机构的各个层级、职位，而不仅仅是针对派出所警察或者刑警等单一警种或层级。要建立绩效管理机制，应从以下方面抓起。

（一）组织绩效管理观念的培养

任何行为均需要观念的指引，任何观念也需要行为的实践。积极的观念将造就人们积极的价值取向，引导人们形成积极的行为方式。英国警察组织20世纪90年代开始的，以新公共管理为指引的组织绩效改革，对英国警察组织绩效管理观念的形成起到了极大的推动作用。王大伟教授将英国警察组织的绩效管理观念总结为“3E”观念、企业精神与市场的观念、分权化与社会化的观念。[6]在这些绩效管理观念的指导下，英国警察组织在警察职能、警察管理方式等方面都取得了令人欣慰的成就。就我国警察组织而言，由于受传统官僚制的影响极深，在组织内部流行的仍然是“宁愿少做而不愿做错”的思想；加之我国警察组织内部仍然实行的是“下指标”的工作方式，这种被动的工作态度很难促进警察个人及组织绩效的提高。因此，在警察组织中建立绩效管理观念，并以此来促进绩效管理工作的展开，将成为提高警察个人及组织工作效率的关键所在。笔者认为，绩效管理观念的形成，首先应该是组织文化的培养。警察组织有其自身独特的组织文化，我们称之为警察文化。警察文化对警察个人及组织有正功能的促进作用，在警察文化中培养建立绩效管理的文化氛围，形成以竞争、分权、企业精神和市场化为主导的绩效管理观念，从而充分发挥绩效文化对警察个人及组织的促进作用。英美等国能够用新公共管理的绩效理论来促进警察组织效率的提高，在很大程度上都依赖于组织绩效文化指引下形成的绩效管理观念的指导作用。因此，构建我国警察组织绩效管理机制，首先必须在警察组织内部培养绩效文化、形成绩效观念，只有让绩效管理的观念在警察组织内部“生根发芽、茁壮成长”，才能推动警察系统绩效管理机制的有效运作。

（二）组织绩效目标设计

绩效目标，简言之就是组织绩效管理所希望取得的绩效成绩。绩效目标是绩效管理机制中的一个重要要素，绩效目标的正确设计是确保绩效管理取得成功的前提。绩效目标的设计，首先应该对绩效目标进行合理的分类。国内目前绩效管理理论中主要有以下几种分类方法：第一，根据目标层次标准分为组织目标、流程目标、人员目标；第二，根据目标领域分为政治绩效目标、经济绩效目标、社会绩效目标；第三，根据时间分为长期绩效目标、中期绩效目标和短期绩效目标。[7]36-37以上三种分类各有其优点，但笔者认为：警察组织不同于其他的一般行政部门，它有自己的特性，针对警察组织中的不同层级，可以将绩效目标分为战略目标、组织系统目标和个人目标。首先，战略目标是针对警察组织决策层而言，组织决策、组织公共政策的正确与否将直接导致组织绩效管理的成败。警察组织战略目标是对组织长远计划的展望，包括组织在5到10年，甚至是更长时间内的绩效计划，对组织未来的发展和走向将起到引导作用。组织战略计划是宏观的计划，其体现的应该是警察组织所期待取得的长期政治效益和社会效益，而不是短期成本节约的经济效益。其次，组织系统目标指的是组织在最近一段时间所要达到的经济、社会效益目标，是整个系统共同的短期目标。警察组织系统目标作为对警察组织短期内工作的一个要求，强调的是警察组织在短期内所要达到的破案数、抓获犯罪人数、处理交通事故数或年终成本节约等目标。最后，警察组织个人目标指的是警察组织内部个人在一段时间内所需达到的目标设计。对警察的个人工作应该有一个合理的预期，适当的个人目标可以对警察个人能动性的发挥起到积极的促进作用。警察个人目标应该与警察组织战略目标、组织系统目标相一致，应该以追求社会效益、公平，维护社会治安为前提，而不应只是为了惩罚犯罪人而打击犯罪。

（三）构建绩效评价指标体系

绩效目标是绩效管理所要达到的预期；与绩效目标不同，绩效评价指标则是切切实实用以对警察组织绩效管理进行评价的标准。对于评价指标的选择，我们不能以一段时间内刑事发案率、刑事破案率、抓获刑事犯罪人数等笼统的指标为评价标准，而应建立定性与定量评价相结合的指标系统，将对警察组织及个人评价的不同指标，对警察主观与客观评价的指标，对警察正面与负面评价的指标都融合到警察绩效评价指标体系中，使警察绩效评价体系更客观全面。从目前我国警察机构的绩效考核设计来看，仍然突出对业务的定量考核，而忽视定性的考核。综上，警察组织绩效管理必须要有一个客观全面的绩效评价指标体系作为支撑，将定量与定性、主观与客观、正面与负面等评价指标融合在警察绩效评价指标体系中，以此做到对警察绩效的合理评价。

（四）绩效管理方法的应用

绩效管理发源于管理主义理论，是管理主义理论的一个重要分支。任何管理不仅需要观念、目标、指标的指引，同时还需要合理有效的管理方法的支持，绩效管理亦不例外。1.标杆绩效管理方法新公共管理理论视野下的绩效管理，关键就是在警察组织中引入竞争来提高组织的效率，而标杆管理理论的目的正是在组织内、外部树立竞争机制。在管理学上，标杆就是为了寻求达成卓越表现所需要的最佳经营方法、创新概念及高效率操作程序的一套系统过程；而标杆理论，即是追求卓越的管理模式，并将之学习转化，以提高组织绩效的管理工具。[8]传统官僚制模式下的警察机构，组织内部缺乏竞争机制，警察人员不但缺乏积极性，而且更多的只是机械地完成上级分配的任务。以新公共管理理论为指导，在警察机构中引入标杆管理理论，确立警察机构内部和外部标杆，不仅让警察之间形成竞争，同时也让组织之间进行竞争。标杆理论要求在警察中选择绩效水平高的人员作为标杆，标杆既可以是本组织内部的人员，也可以是其他组织的人员；当标杆选定后，其他人员则以标杆为目标，以标杆为其绩效的考核标准。警察组织引入标杆绩效的管理方法，辅之以精神或物质的激励机制，将对警察组织绩效管理机制起到极大的促进作用。2.绩效合同与市场调节法绩效合同与市场调节法有异曲同工之妙，只是二者针对的对象不尽相同而已。绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中利用合同化的管理模式对相关的绩效做出合同规范以达到公共管理和提供服务的目的。[7]152在英美等国的新公共管理改革中，绩效合同主要是通过组织内部竞争，将部门业务以合同的方式确定给组织内部成员，这样既能降低组织的行政成本支出，同时也可以激励组织人员不断提高个人绩效。在我国警察组织中，绩效合同的方式暂且没有得到试行，但有种值得注意的趋势——如某地公安局实现的“局长承包命案积案”。这种承包制虽然与绩效合同有所区别，但我们可以注意到，“局长承包命案积案”制其实也是以合同的形式将组织内部的业务承包给部分人员，只是这种承包没有纸质的合同，没有约定的金钱奖励；而激励人员努力破案、提高绩效的则是精神上的责任感与道义感。所以，在警察组织中，可以通过竞争的形式将部门业务以合同的形式承包给组织内部分人员，这样既可以减少组织行政成本，同时又能激励组织成员不断提高个人绩效。市场调节法是指在警察机构中引入市场自我调节机制，以此达到优化资源配置、提高组织绩效的目的。市场调节法也是一种重要的绩效管理方法，其形式主要有签约外包、治安承包。行政机关由于处于垄断地位，在提供公共服务与公共产品时，多不关心行政成本问题，必然造成机构行政绩效难以提高。市场调节法正是针对警察等行政机构的这些弊端，通过竞争的方式，将原来属于警察机构的部分职能（例如寻找失踪人、某些许可证的签发或者咨询类业务等）承包给社会团体、私营企业或者个人。在警察组织中引入市场调节法，不仅可以充分利用社会力量来协助警察组织维护社会治安；同时，警察机构业务外包后，还可以缩小组织规模，减少行政成本，提高组织绩效。

（五）绩效管理中的群众参与机制

绩效管理不仅需要警察组织的改革与完善，同时更需要群众的参与，只有坚持走群众路线、让绩效管理的全过程处于群众的监督之中，绩效管理改革才能取得最后的成功。群众参与绩效评估是绩效管理中不可缺少的部分，作为公共服务与公共产品的使用者和付费者，只有让公众来评价警察服务才能知道公共产品与服务是否满足群众的需要，是否高效、可靠。对于群众参与绩效管理机制，学界已有共识，即使用者介入机制，指的是公安部门基于顾客满意的基本原则而让公众直接参与并渗透到公安产品的生产过程中的制度安排模式。[9]同时，新公共管理中强调“顾客意识”，群众即是警察服务的顾客。此外，群众参与到警察组织的绩效管理中来，不仅能增加绩效管理的评估主体，还能有效调节警察资源的配置。通过收集群众提供的信息和数据，我们可以了解群众的需求，以及群众对警察工作的满意程度，以此来改善警察的工作细节，不断提高警察绩效，让群众成为警察绩效管理的评估者和监督者。

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[关键词]高等学校；法人；地位

[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2015）12-0005-02

一、高等学校的法人制度核心

高等教育的法人制度是当前国家教育体制改革的重中之重，面对各大高校相机扩大办学自，我国已经建立并完善了民事法人制度，《高等教育法》的颁布，也使得高等学校法人制度的功能得到了充分发挥，从本质上说，这是实务界与理论界长期以来对高等教育法人制度的正确认识，通过法人制度和法人功能的准确定位，可以对教育体制改革提供科学的理论依据和经验借鉴，长期以来，学术界和法律界经常从民事法角度看待高等学校法人制度的问题，法人是民事法中的概念，法人代表作为学校代言人，有义务作为民事主体来对其民法权利进行维护，高校法人制度作为一种民事法律，时常受到民商法学者的高度关注，无论是从法人制度的历史上来看，还是从法人基本定位的角度来看法人制度的意义都远不止司法意义中的概念，法人代表的基础由人构成，简单地说就是由单个或者多个人构成，也可以是物，既一个人的所有土地，或者被捐赠出的公益基金和被置于他人名下的财产，法人这一概念的产生，最初是人类这一天然存在的，利益需要维护的义务权力载体，并没有被固定在特有的范畴之内，我们通常情况下只是在司法领域解决相关问题，基本上法人的能力定位也只局限于这一领域。

二、高等学校法人的概念和责任

法人的概念可以单指财产问题，但是法人的概念却并非仅仅建立于对私有财产的维护上，法人的概念建立于社会上各种社团组织，各种各样的公共团体是法人的基础，这些团体的组成，促使了法人概念的产生，因为对于这类社团组织而言，政治主张和组织活动的成败是他们更为关注的，他们的经济利益位居主体地位，一些社会公益活动开支不小，组织和个人的财产所有权就显得尤为重要，法人的概念，最初诞生于半殖民地半封建社会，而且在经济社会原始积累中，不断地得到完善，这一方面是处于获得财富的需要，另一方面，由于法律在社会中的独立性，殖民地的法律代表是不具备充分的民事诉讼能力的，所以也就没有充分的理由去了解法律人的个人意愿，法人的概念在现代社会被广泛认可之后，有逐渐发展到了经济、文化等各项领域，法人制度在现代化社会中的作用也得到了空间的发展，从法人制度的发展史来看，法人制度继承和发展了日耳曼法、古希腊法、古罗马法等诸多立法遗产，民间社团组织或是有国家兴办的公共团体，都需要法人对集体财产进行法律意义上的规范，法人概念的出现是法律界对当今社会私人财产全力的认可，各类民间社团组织、工商联、慈善团体、宗教团体、甚至包括地方政府，都在实践中完善了法律代表制度，明确了法人代表的责任和义务，在西方社会，法人制度的雏形是中世纪开始形成的，并且社团法人的出现较财团法人未晚，财团法人的出现，源于中世纪的社团法人，直到十七世纪中期，具有独立法律地位的社团法人终于拥有了自己的公司，标志着社团法人制度的现代化，法人制度最终被西方社会广泛认可是十九世纪的法典运动，由德国首先实施的民法法典，确立的法人的独立司法地位，确立了近乎完美的民事法人制度，并且首次提出了公共法人代表的概念，行政业务的日益繁杂，也促进了民法法人代表制度的完善。

三、法人制度的具体实施细节

从以往的法人制度是实施中，独立的人格是司法体系的基本特征，成熟的社会团体和新时期的公共领域，都决定了法人代表与社会关系是平等的，各自独立的，权利相当的，在法律领域，被一视同仁，社会与法人代表在法律意义上不存在任何方面的不平等，不存在服从和被服从现象，在维护私有财产的问题上，以自由开放的状态保证法律工作的正常有效进行，法人代表制度的完善，规范了法人制度是私有财产保护领域的作用，在传统的经济社会发展进程中，国家对市场越来越采取开放、包容、务实的态度，对自由主义市场经济的发展，也较少进行政府方面的行政干预，这无疑为法人代表制度的建立健全，提供了经济领域的长效支持，在经济社会发展进程中，政府行政干预手段具备很大程度的劣势，专业化、职业化的法人代表，可以有效避免行政性司法的体制弊端，对经济问题，采取人性化、规范化的工作方式，保证经济权益主体的合法利益，作为国家的所有者，法人具有法律意义上的平等人格，是合法的司法主体，以层级体制推行的行政手段，也符合新时期司法工作的指导精神，现代行政体制改革为法人代表制度化信息保障提供了法律保证，近现代以来，伴随着资本主义自由竞争和原始积累的出现，生产理念的进步和科学技术的发展带动了人类社会的跨越式发展，也由此出现了一系列，社会问题和冲突，大量的行政性指导已经难以满足经济社会发展需要，因此，必须尽快改良政府行政模式，使用民主化、多样化、信息化等行政模式，改良僵化的行政体制，提高行政效率，使政府工作朝着有助于法人代表制度建设的方向不断迈进，提高政府行政效率，也有助于满足多样的社会需求，简政放权也是现代行政领域的重要目标，提升法人代表社会地位和行政级别，已经是当代社会发展的潮流。

四、行政体制改革对依法治校的作用

（一）改良公共权力体系

当前，公共行政领域的功能较为分散，支持和帮扶非行政性质的社团组织，也是当前和未来政府工作的主要任务，让社团法务代表自主完成工作，让这些社会服务性机构具备完整的司法独立性，让法务代表成为独立运使行政义务与行政责任的代表，从而完善民间社会组织与行政机关之间的法律联系，为法人制度在行政领域的推广和建立提供新的有利条件，法人业务进入公共理论的外部障碍，是传统行政体制弊端，要充分改良以国家强制方式运使的行政性工作方式，以依靠法人代表为核心任务，以法务代表的命令为权力基础，作为有组织的民主国家，法务代表是社会活动过程中的核心成员，要充分尊重法务代表的意见，维护法务代表的尊严，提供一切有利条件，让法务代表在现代化经济社会发展进程中，为国家民主法治建设提供帮助，动用国家行政资源，充分发挥制度优越性，不断地为法务代表提供有力度的政策支持和积极的政策引导，国家要根据权利来控制法务代表的组成团队，国家是唯一具备法律豁免权的公共主体，各级行政机关则不具有这一法律权力，政府作为国家民族意识的代表，有义务行使好督查法务代表工作的职责，在这个经济社会取得飞速发展的时代，全面考证和仔细督查法务代表的职权，有助于健全公务理论和观念的健全，行政的核心不是组织需要，也不是政治命令，而是以人为本的法务代表依法行使职权，当前，公共服务已经迅速取代需要而成为新时期法务代表工作的新方向，重点在于，植根于民主社会的法务代表工作，是社团组织对行政机构权利监管的力量来源，为更好的发展国家公共事业对法务代表工作力量的帮扶作用，应该将法人组织与行政机构的配合作为今后工作的重中之重，现代社会的经济文化建设，

（二）法学制度的建立与完善

法学制度的更新与完善，使得传统社会突破了地域和文化的限制，社团组织与现代社会行政机构的重要影响，也使法人制度成为当代法律制度的根本要求，由于社团组织是一个受经济效益影响的团队组织，团体组织的法务代表也必须由相关社会机构保障其合法权益，以社团组织为代表的经济性组织，以自由思想为核心，可以充分保障职业法务代表的职权在法律范围内有效运行，当代社会是法治社会，这种社会模式是国家法律权力被法律约束的社会状态，是不同人的权利被法律保障、不同人的能力被合法安置的优秀秩序状态，社会在诸多方面已经实现制度化和法制化社会公民和社团组织都有必须履行的义务和责任，科学合理的法治社会正在循序渐进的得到实现，充满生机活力的社会氛围正在迅速建立起来，法律作为一种权利和义务，是调节人类生活习惯与社会需要的制度，法律告诉人们，怎样的行为和立场是受法律保护的，怎样的做法是科学合理的，法律授予社会与公民一定的权力，或者给人们制定一定的责任和义务，指导社会实现有序发展，在必要的时候，国家权力会对公民必须履行的责任予以强制执行，对公民或社团组织不合法的行为予以强制监管或强制取缔，从而使得由法律规范调整的社会成员成为依法履行的社会关系，并确立违反法律法规，侵犯公民合法权力的追责机制，法律对公民赋予权力的前提是公民是社会法律主体，恪守法治社会的一系列责任和义务是获得法律保障的基础，高等学校要实现依法治校，就必须依靠法律形式取得高校法律主体资格。

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行政管理作为一个名词术语，在我国和其他国家，其使用范围都是很广泛的。以下就是由求学网为您提供的试论行政管理体制改革的原则。

无论是政府对社会事务的管理，还是公共机构、社会团体、经济组织等内部事务的管理，都被叫做行政管理。但是，作为一个社会科学研究的学科专有概念，我国理论界普遍把行政管理定义为政府对社会事务的管理活动。具体来说，主要包括一下三个方面：

首先，行政管理的实质是国家权力的运作过程。明确行政管理的实质，可以把政府对社会事务的管理活动同公共机构、社会团体、经济组织等内部事务的管理活动明确的区分开来，有助于人们深刻地认识政府活动所具有的特殊性，更加准确地理解和把握行政管理的实质及其规律性;其次，行政管理是一种管理活动管理是人类社会普遍存在的一种组织活动。明确国家行政活动的管理属性，可以把行政管理同国家的立法活动、司法活动区别开来，突显行政管理的执行功能，这有助于更好地借鉴和吸收其他管理活动中的有益经验和作法，提高行政管理的操作和技术水平;再次，行政管理活动的主体和客体有着明确的规定性。

所谓精简，就是各级政府的规模要适度，行政机构的设置和人员编制要少而精。新时期坚持精简原则，一是机构、层次、编制定多少，必须严格根据实际工作的需要，凡属重叠和多余的机构、层次、人员，一律合并和撤销。二是随着行政工作的发展，应把某些事务交给企业、事业单位、社会团体和群众组织去管理。三是建立和健全各种工作制度，提倡科学方法，以降低国家行政管理中人力、物力、财力的消耗，提高工作效率。

所谓统一，就是保持各级政府的行政管理过程的完整统一性。任何国家都只能有一个政府行使行政管理权，因此，在行政管理体制改革过程中无论是权力下放，还是分级管理，都不能破坏国家行政管理的完整统一性。遵循统一原则，首先是要坚持行政目标的统一性，各级政府必须以共同的总体行政目标为基础，进行目标同一的行政管理。在目标统一的前提下，分解政府职能，建立政府内部的各层次和各部门，并依此明确它们的职、权、责及它们之间的关系，从而成为一个有机整体。其次是要坚持行政领导的统一性，实行首长负责制，形成明确的上下级行政领导关系，防止政出多门，多头指挥现象，保证各个行政部门之间的协调配合。

篇7

［关键词］学术权力；行政权力；二分法；质疑

Abstract:Someresearchersthinksimplythereareonlyacademicpowerandadministrativepowerinouruniversities,andgiveconceptionsthatacademicpowerisapowerwhichteachersandresearchersownandcontrol,administrativepowerisapowerthatadministratorshave.Infact,academicpowerisapowerofmanagingacademicaffairs,itisnotanoppositeconceptionwithadministrativepower.

Keywords:academicpower;administrativepower；dichotomy;question

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一、问题的提出

学术权力最早为伯顿•克拉克在《学术权力——七国高等教育权力模式》中提出，认为从高等教育管理的最上层中央政府到最底层的系或讲座，各个层次的决策机构及群体所享有的权力就是学术权力，包括个人权力、专业权力、院校权力和政府权力、政治权力。我国研究者则大多认为，“学术权力是高等学校中学术人员和学术组织所拥有和控制的权力，或简单地说，学术权力是学术人员所拥有和控制的权力”［1］。同时，把高校行政人员所享有的权力称为行政权力。这种把高校中存在的权力现象分为学术权力和行政权力，并将其作为一对对称概念使用，在已有的学术研究中成为普遍的认识。还有的文章中将高校内部权力分为学术权力、行政权力、学生权力、政党权力等［2］。但也有研究认为，学术权力应该指对“学术事务管理的权力”，并把学术权力分为学术行政管理权力和学术民主管理权力两种［3］。但在分析方面，还不是很清晰。

从已有的研究看，将高校权力分为学术权力与行政权力的标准有三种：其一是依据权力客体是学术事务还是行政事务的不同，认为“学术权力是在管理学术事务时的权力，行政权力是管理行政事务的权力”。其二是依据权力主体划分，“学术权力是学者掌握的权力，行政权力是行政人员掌握的权力”。其三是以权力的来源为依据，把高等学校的权力分为外部权力（包括政府权力、市场权力和社会权力）和内部权力（包括行政权力、学术权力、学生权力和政党权力等），并试图区分出学术权力和行政权力。其实，仅仅从概念本身而言，这种划分标准就不清晰。学术、行政、学生、政党究竟是权力的主体还是权力的客体或对象呢？什么是学术事务？什么是行政事务？实际上，学术权力与行政权力并不是一个对称的概念。将学术权力与行政权力对立，不仅在逻辑上存在错误，而且在法理上和实际生活中都不能说明高校中的权力问题。

二、学术权力应作广义的理解，是指学术事务管理的权力

什么是学术权力呢？从学术权力的对象、组织和主体来看，我们认为，学术权力应作广义的理解，是指学术事务管理的权力,不仅仅是教师和科研人员等学术人员所拥有和控制的权力。

第一，学术事务同样是行政管理的对象。行政权力中的行政（administration）,从词源上看是“执行事务”的意思。在通常意义上，一般认为“行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理等活动”，其中“国家基于公共利益对社会事务的组织与管理称为公共行政”，“其他组织对其内部事务的组织与管理是一般行政”，在某些国家称为“私人行政”［4］。行政权力是一定的国家行政机关对国家行政事务进行组织和管理所享有的权力。学术事务是国家公共事务之一部分，国家的权力当然涵盖学术领域。国家通过立法、行政手段对学术事务进行政治领导，宏观调控、协调与管理，对学术上的可诉讼的争议进行司法审查，这些都是国家权力在学术领域的具体表现形式。因此，从这个意义上讲，学术权力实际上是指行政权力在学术领域上的表现形式。当然，不同的国家由于历史和文化传统的不同，行使权力的方式也有不同，如在中央集权制国家，国家更多的是直接行使权力，而在联邦分权制国家，更多的是使用间接的调控手段行使权力。因此，把学术权力与行政权力并列为一对范畴就其本来意义来说并不成立。

第二，国家对学术事务享有管理权力，并不否认大学在其自身事务，特别是学术事务上的自主管理权力。由于学术性的教学与研究活动具有探究性、自由性、自主性和学科性的特点，大学应享有充分的自治权。在西方，这种自治权主要是指“大学的自治行政权”，即大学在处理与教学、研究、课程及进修直接有关的行政事务时所享有的自治权［5］（P127）。在德国，大学自治是指由法律规定大学的自治事项。在法定范围内，由大学机构按照自己的意思，决定如何处理事务，并自我负责，国家对该事项的处理不得干涉。大学自治包括两个方面的内容：其一，要赋予大学对于学术、研究与教学等有关事务的自由裁量权；其二，大学不受其上级机关指令、监督的约束［5］（P127）。值得注意的是，大学自治的目的并非赋予大学对所有校内行政事务的完全自主决定权，大学只有在处理大学教学、研究、课程及直接有关的行政事务时才享有自治权。大学自治权始于中世纪大学，确立于近代德国的洪堡大学，今天亦为各国法律所确认。如德国《大学纲领法》规定大学事务为“大学自治事务”与“国家委办事务”，德国大学为“公法人”，对自治事务享有自治行政权，其范围包括立法自、人事自、组织自、财政自及计划自等，“国家委办事务”为接受国家委托所执行的国家事务。《大学纲领法》第58条规定，“自治事项”与“国家事项”均由大学内“单一行政组织”来完成［5］（P148）。我国《高等教育法》也规定大学享有依法办学的自，在相关的《教育法》、《教师法》及《学位条例》上也都没有出现学术权力与行政权力的划分。即使在《高等教育法》第42条规定成立学术委员会“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”，也不能说明学术权力与行政权力的对立，只是说明学术人员应当参与大学管理，特别是与学术事务有关的管理。学术委员会究竟是学术权力机构还是行政权力机构，还是一个存疑问题［6］。从司法实践看，按“刘燕文诉北京大学案”的判决，学术委员会的决定是一个具体行政行为，行使的是行政权［7］。因此，从法律上分析，也并不存在学术权力与行政权力的对立，大学自治权实质上是大学自治行政权，这种权力同样是以学术事务管理为对象的。第三，在当今时代，要把学校事务分清哪些是学术事务，哪些是行政事务，恐怕是非常困难的。实在要分的话，可以大致分学者完全自治的事务，学者和行政人共同作用的事务和一般的行政事务，但其界限仍然难以划分清楚。“当我们把学术机构当成一个团体，或更进一步，将其视为一个共同体时，将学术机构的活动看成是生产知识的不可分割的过程时，从权力的客体去划分所谓的行政事务和学术事务，其实是很难的。例如，对科研经费的分配这样的活动，如果单纯作行政事务或学术事务加以管理，恐怕都会在合理性上打上折扣”［8］。即使像教师聘任这样被认为是典型的学术事务也是如此，韦伯曾在《作为职业的学术》的演讲中说道：“大学教师中谁也不喜欢那些关于聘任的讨论，因为他们很少有愉快的经历，不过，我可以说，在我所了解的无数事例中，毫无例外地存在真诚的愿望，要让纯粹的客观标准起决定作用。”［9］“让客观标准起决定作用”就是由制度化的行政权力管理像教师聘任这样的学术事务。

第四，组织化的学术活动中，学术权力主体是多样的。行政管理是以行政体制为基础，以管理职能为依归，由行政机构或行政人员所行使的一种法定权力。这种权力是由制度所赋予的，是一种授予权。当行政机构或行政人员被授权管理学术事务时，即获得了学术管理的权力，即学术权力。行政机构或行政人员也就成了学术权力的权力主体。因此，把学术权力仅仅定义为由教师行使的管理权力，是说不通的。学术权力的主体和行政权力的主体存在着交叉，这种交叉现象是在高等教育和学术机构中独有的现象，在其他组织中是不存在的。“学术权力”是权力在学术领域上作用的反映，其主体可以是学术人员、行政机关及人员、学生等，其形式可以是教师自治或民主管理形式，也可以行政管理形式。在西方大学中，所谓“大学自治”是指大学在与政府的关系中有相对的自主管理权，“教授治校”是指在大学内部的权力分配中，以教师（过去主要是指教授）为主管理学校事务，特别是与学术有关的事务。在当代，无论是大学自治还是教授治校，其内涵都发生了重大变化，源自于中世纪大学的大学自治权和教授治校权都在削弱，政治的和行政的干预与民主的参与管理则在增强，“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治的观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定”［10］。

三、在西方，学术权力与行政权力并不是一个对称的概念

在西方学者的著作里，也出现过学术权力与行政权力概念，但是他们在使用这两个概念时，并不是作为对称概念使用的。西方学者用二分法（Dichotomy）分析学术权力时，说明的是大学里教授（教师）权力（FacultyPower）与行政人员权力(AdministrativePower)的对立与矛盾，而不是简单地以学术权力与行政权力对立相称。撇开政府和社会对大学的影响，由于学生权力无论是在范围上还是在影响力上都非常有限，教师与行政人员是主要的权力主体，也是一对主要的权力矛盾主体，当然这二者的关系更多的是合作与协调。伯顿•克拉克就写道：“官员成了自己院校的‘鼓吹者’，因为他们的工作奖励和职业成功比教授更直接依赖于院校表面的成功。”［11］不过，在现代高等学校里，由于行政机构与行政人员的膨胀，行政权力挤压教师权力，双方矛盾也比较激烈。

在现代社会中，高等学校的活动是多方共同作用的结果。如在西方大学里，形成了法人治理结构，学校组织中的各个成员或团体共同作用于学术活动。在二战以前，西方大学即形成了董事会、大学评（参）议会和教授会等自治管理机构，但其成员主要是由大学董事、校友、高级行政人员和资深教授组成。二战后，特别是在20世纪60年代的校园民主运动后，这些机构都进行了民主改革，其成员来源更为广泛，更有代表性。以美国为例，据美国教育行政学者吉尔模（J.Gilmour）在1989年对美国高等院校（包括四年制大学和二年制社区学院）所成立的学术参议会现况的调查报告，在402所高等院校中，大约有90%的大学已设立正式的参议会，教师、行政人员及学生共同参与学校行政管理（见表1）。在参议会里还设有各种特别委员会，处理教学、科研和行政等各项事务（见表2）［12］（P39-43）。

在英国，大学行政体制各有不同，但大学重要事务很少出自一、二位主管之手，而是由各相关委员会来决定。最重要的三个委员会组成校董事会、行政委员会和学术评议会，其成员分布极为广泛。比如校董事会包括大学主要官员、捐款者、民间和政府代表、机构代表、当地国会代表及欧洲议会代表、大学成员（包括行政委员会和学术评议会代表）等。行政委员会成员包括主要官员、学术评议会代表和学生代表。学术评议会则包括主要官员、教师代表和学生代表［12］(P194)。在学术事务决策方面，前剑桥大学副校长阿什比曾作了生动的解释：“学术事务……从下向上流动。最初它由系或部务委员会提出，然后它作为建议上升到评议会。评议会可能留下它也可能退回它，但很少改变这种建议……最后（中间可能还有好几级）它达到理事会，作为一项建议等待批准。和评议会一样，理事会可能留下它也可能退回它；如果理事会会对它作出改动的话，那将是严重地违反常规。”［13］

学生参与学校管理是20世纪60年代以来高等教育民主化的结果。20世纪60年代，学生对所有校内外权威都看不顺眼，不断起来反抗，热衷于参加校外的政治运动（如反越战示威），在校内则争取对教师评定、课程设计、财务决策等大小事宜有更多的参与机会。20世纪70年代以后，随着社会矛盾的缓和，大学内展现出协商的、和谐的师生关系，学生参与学校管理，特别是参与与学生事务有关的问题的讨论与决策，成为了制度规定（参见表1）。欧洲大陆的一些国家，如德国在《高等教育总纲法》中规定，大学校务委员会里必须要有一定比例的学生代表。法国的《富尔法案》确立民主参与原则，要求大学管理机构必须有学生代表。

针对我国“政府对大学干预过多，大学缺乏办学自”和教师在大学管理上人微言轻的现状，我国一些学者提出“学术权力是学术人员拥有和控制的管理学术事务的权力”，有一定的现实意义，因此在学术界获得比较广泛的认同与响应。但是，从研究的角度看，笼统地说学术权力就是学术人员拥有和控制学术事务的权力，是不准确的。当前，我们虽然要加强学术人员参与学术事务的管理权力，增强他们在学术事务上的决策权力，但更重要的是要按照《高等教育法》的规定，切实地落实高校内不同群体民主参与学校管理的权利，合理分配学术权力，建立科学的学术权力结构和制度规则，建立合理有效的权力分工与制衡的运行机制，确保学术权力的有效行使。

［参考文献］

［1］张德祥.高等学校的学术权力与行政权力［D］．厦门大学高等教育研究所，1997.15．

［2］林荣日.论高校内部权力［J］．现代大学教育，2005，（2）．

［3］别敦荣．学术管理、学术权力等概念释义［J］．清华大学教育研究，2000，（2）．

［4］王连昌．行政法学［M］．北京：中国政法大学出版社，1994．

［5］董保诚．教育法与学术自由［M］．台北：月旦出版社股份有限公司，1997．

［6］秦惠民．学术管理中的权力存在及其相互关系探讨［J］．中国高教研究，2002，（1）：51．

［7］北京市海淀区人民法院行政判决书［Z］．（1999）海行初第104号．

［8］苏晓秋．学术领域的合法统治［J］．清华大学教育研究，2004，（2）：42．

［9］马克思•韦伯．学术与政治［M］．上海：三联出版社，1998．

［10］约翰•S•布鲁贝克．高等教育哲学［M］．王承绪，等译．杭州：浙江教育出版社，1986.27．

［11］伯顿•克拉克．高等教育新论［M］．杭州：浙江教育出版社，1988.119．

篇8

【论文摘要】一个国家的政府到底是大了好，还是小了好呢？这就涉及到政府规模问题，政府规模适度是每个国家所追求的，文章从政府规模的角度出发，论述了服务型政府对构建适度政府规模的必要性。

一、政府规模膨胀对社会的影响及其原因

1、政府规模膨胀对社会的影响

零点研究咨询集团在哈佛大学肯尼迪学院亚洲部的指导下完成的《中国居民评价政府及政府公共服务报告》显示，近七成的民众认为目前政府公务员的总量应该减少。据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，按照公务员与GDP的比例指标来看，中国公务员数量大大超出发达国家。由于政府规模过大，造成了行政机构层级众多、机构膨胀、灵活性和应变性不够,效率低下、行政成本过高、腐败、财政负担过重等一系列问题，这些问题的出现损害了政府的形象，降低了政府的公信力，不利于和谐社会的建立。

布坎南（James M.Buchanam）认为，导致政府机构工作低效率的原因有以下几个方面：缺乏竞争机制、缺乏降低成本的激励机制、政府机构的自我膨胀、监督信息不完备、政府的寻租行为，而政府规模的膨胀是其中重要原因之一。

2、政府规模膨胀的原因

从传统社会意义上讲，造成政府规模膨胀的原因是多种的，但归纳起来，主要包括三个方面：首先政府职能及权力的不合理运用是政府规模膨胀原因之一

政府作为一个相对独立的存在物，它就有自我发育、自我成长、不断扩大、不断膨胀的要求。而政府是公共力量的实体化，政府掌握着公共权力和代表着公共利益，政府所掌握的公共权力为这种可能性向现实性的转化提供了物质基础。

其次，现实社会生活中，对政府的管理范围没有明确的界定，而政府又是社会公共事务管理“唯一者”，那么一切没人管或没人能管得好的事务都自然而然地成了政府的管理对象，从而，形成了政府管理的事务越来越多的趋势，也就必然造成政府的规模越来越大。

（2）社会中介组织没有发挥应有的作用也是构成政府规模膨胀的原因之一

政府对公共产品的垄断导致社会中介组织萎缩，政府规模进一步膨胀。此外政府掌握的公共权力可以成为政府谋取私利的工具，而且公共权力的范围越大，公共权力异化的可能性也越大，因此，为了监督和制约公共权力，就必须设立相应的监督和制约机构，最终，围绕着公共权力的行使和公共权力的制约也造成了政府规模的膨胀。

（3）社会对政府的不断要求和对政府不满的表达也造成了政府规模的膨胀

在政府和社会之间，政府是唯一的，而社会是多样的，来自社会的需求也是多方面，政府为了满足社会的要求，总是通过自我规模的扩大来提高其能力。除此之外，政府职能不是一成不变的，它是随着社会的发展而变化的，有些职能会消失，同时也会产生一些新的职能，而现实中，无论是统治型政府还是管理型政府都选择了职能扩张的单项运动，这两类政府为了不放弃即得利益，会拒绝或拖延那些已经不具有存在价值的政府职能的取消。因此政府的暂时性的职能和应当消除的职能还继续存在，导致政府规模膨胀。

二、传统政府无法解决政府规模膨胀问题

由于政府掌握着公共权力，是主动的一方，有着统治或管理的权威，它随时都有可能为自己谋利益也就是随时都有扩大政府规模的可能性，无论是统治型政府还是管理型政府，它们的政府理念有两大特点，一是政府本位主义，二是权力本位主义。政府本位主义造成了对政府的盲目崇拜，为政府的畸形发展制造了机会。权力本位主义也造成了权力拜物教，使政府有可能滥用权力，把政府规模膨胀的可能性转化为现实性。

从对近几十年的研究我们看到，在政府管理职能必然扩大的前提下，主动地将一部分政府职能转移给一些社会中介组织或第三部门，甚至于私营企业，而政府主要通过公共政策的制定和监督执行来向社会提供公共产品，是一种限制政府规模膨胀的途径。但这种途径带有临时性，如果政府存在的理论不发生变化，仅仅在公共产品供给上引进市场机制，会造成新的政府规模膨胀的不虞效应。

所以,要从根本上限制政府规模,就必须对政府存在的哲学理念作以重新整理，需要建立起一种全新、完全不同于传统的统治型政府和近代的管理型政府的新型政府,即服务型政府。明确地说,这种新型政府的哲学理念是一种服务定位,而不是传统的统治定位和近代的管理定位。

三、服务型政府能够解决政府规模膨胀问题

1.服务型政府的基本内涵

服务型政府这个概念使用率很高,但是其真正的内涵是什么,人们似乎并未深究，因此,在使用上其意义差别比较大，给服务型政府直接下定义的就更少,笔者所看到的定义主要有以下三种:

（1）服务型政府是指仅拥有有限管理社会的权力、对经济社会管理负有限责任,通过向市场主体提供公共服务等方式,实现政府对市场主体的互动式管理的政府模式。

（2）所谓服务型政府,即政府由原来的控制者,改变为兴利者和服务者。它意味着施政目标由机关和专家决定到由民众来决定,政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务,管理目标由经济领域转移到公共服务领域。

（3）服务型政府主要指政府的职能和功能。李文良教授认为:“服务是政府的首要职能。”著名经济学家高尚全认为建设公共服务型的政府,因为政府的“公共服务功能没有很好的发挥。”

由上面的定义我们看到，传统的统治型政府是作为统治阶级统治人民的御民之器而存在的;管理型的政府虽然前进了一步,把政府的公共力量与社会的现实要求统一了起来, 实现了对社会的管理,但政府作为管理的主体,处于管理的核心位置,驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府的活动而转,表现为一种政府中心化的现象,政府成了社会的“主人”,高高在上地实施着对社会的统治或管理。服务型政府在根本性质上不同于这两种政府类型,它将彻底抛弃旧的治民观念或“为民做主”的观念,而确立为民服务和“人民做主”的理念。

2.服务型政府能够从根本上克服政府规模膨胀

（1）从政府职能来看，服务型政府坚持以社会为本位,在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行健全机制,扩大社会自治的范围,即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的。服务型政府也有着自己的政府职能。一个为人民服务的政府,有着随时根据社会的要求改革自我的积极性；一旦一项职能不再存在,它就会中止这项职能,与这项职能相伴生的机构也被撤销,而不是继续存在成为社会发展的阻力和负担。这样一来,就从根本上消除了管理型政府因僵化而造成的不可避免的政府规模膨胀。

（2）从政府权力方面，服务型政府理论认为，政府权力是其提供服务的手段，因而，它的大小只能由提供服务的需要来确定，不能超出这个范围，也不能用于其他目的。

（3）从组织结构看，服务型政府可采用扁平组织结构。服务型政府是一种对下负责的体制，在这种体制下，公众能有效地控制政府为其服务，政府公务员也会积极地为公众提供服务，因此行政机构可以采用扁平结构，有效减少公务员数量，压缩政府规模。此外，服务型政府有利于避免行败，行政扯皮，效率低下等问题，降低行政成本，提高行政效率。

【参考文献】

[1]丁元竹.和谐社会需要机会??责任和社会组织[N].中国经济时报,2005－10－05，（6）.

[2]罗忠桓.政府模式比较分析与中国的阶段目标选择[J].云南行政学院学报，2004，（1）.

[3]吴玉宗.服务型政府：概念、内涵与特点[J].西南民族大学学报，2004，（2）.

篇9

反倾销法存在迄今已近百年，然而直到20世纪90年代初，对反倾销予以专门立法的国家一直不是很多，利用反倾销的国家就更少，主要集中于美国、澳大利亚、欧共体与加拿大四大家。整个20世纪80年代，这四大传统的反倾销用户提出的反倾销案占世界总量的80％。但自1993年开始，形势发生了变化，该年四大用户提起的反倾销案为137起，而新的反倾销用户提起的反倾销案则为162起，第一次超过了传统的四大用户。自此之后，新用户提起的反倾销案与传统的四大用户大体相当，在1995年～1999年之间，发展中国家与经济转型国家所发起的反倾销调查案占世界全部反倾销案的47％。从立法上看，WTO成员国中已有80多个国家或地区通过了反倾销法，这些国家或地区半数以上已开始适用反倾销法，而且从目前的动向来看，拟通过反倾销法并运用反倾销法于对外贸易的国家与地区越来越多。与此相对应的是，受到反倾销调查的国家也越来越多，涉及的产品范围也越来越广，美国、欧盟、日本等发达国家与中国、印度、南非等发展中国家都成为反倾销调查的对象。全球反倾销新发展动态改变了传统的反倾销格局，其原因比较复杂，但值得注意的是，其一，反倾销制度在WTO框架内是合法的；其二，各国将之作为对抗其他国家对本国适用反倾销的手段，从实际情况来看，此种手段发挥了一定的积极作用。

即要考虑生产者利益，又要考虑消费者利益

传统的反倾销规则保护的是进口国生产商的利益，各国反倾销法基本上都贯彻了此种理论，保护国内工业成了反倾销法最基本的直接目的。反倾销规则与贸易自由化存在着逻辑上的相悖，而自由贸易能够促进全球生活水平的提高，这已成为人们的共识：工商界人士可以借助贸易自由化拓展全球市场，消费者则可以从全球贸易日益增长的国际竞争中获益。反倾销本质上的保护主义不仅阻碍了外国出口商拓展全球市场，而且最终也会损害本国消费者的利益，他们因反倾销为同样的产品要支付更高的价格。因此，反倾销只保护本国生产商的宗旨受到了很多人，包括一些消费者组织的强烈不满，由此也推动了反倾销法的改革。在欧共体3283/94条例之前，欧共体反倾销法主要考虑了生产商的利益，但该条例明确规定，“共同体的利益”既包括工业利益，也包括使用者的利益；第384/96号条例继承了此规定，欧盟委员会在考虑反倾销时必须倾听消费者组织的声音，要平衡消费者与生产者的利益。加拿大是较早考虑各方利益平衡的国家，早在1985年的“特别进口措施法“第45节规定，允许加拿大国际贸易法庭(CITT)在征收反倾销税之前，应考虑征收反倾销税是否符合公共利益，允许任何与调查有利害关系的当事人向CITT陈述公共利益所在。

反倾销法在1994年守则范围内逐步统一

长期以来，特别是1968年第一个反倾销守则通过之前，各国反倾销法在体制、结构、原则和具体规则方面差异很大，甚至对倾销与反倾销的概念这一基本问题上都存在差异。

1968年在“关贸总协定”下反倾销守则生效以来，反倾销守则几经修改或修订，并在此基础上出台了“1979年反倾销守则”和“1994年反倾销守则”，三个反倾销守则在法律上统一的作用越来越大，主要表现在这样几个方面：

首先，三个守则的效力与影响范围日渐扩大。1968年守则缔约方只有少数十余国，1979年反倾销守则的签字国为30余国，而1994年的反倾销守则作为一揽子协议之一部分，对WTO的所有成员国有效。从条约的适用范围上来讲，它的效力范围越来越广泛，在条约国之间逐渐统一了反倾销法；

其次，反倾销守则对成员国国内反倾销法的影响越来越大。根据WTO规则，WTO法规优于各国国内法，并要求各国国内法作出适当修改，以与WTO规则相一致。因此，各国的反倾销法必须与反倾销守则一致，不一致的地方应做相应的修改。实际上WTO成立之后，很多国家与地区都开始修订反倾销法。可以预见，在WTO框架内，成员国的反倾销法终将在1994年守则范围内得到逐渐的统一。而对反倾销问题进行新立法的国家基本上都采纳了WTO反倾销守则及其他国家立法与实践的经验。因此可以认为，在反倾销领域，虽然各国立法上分岐仍然存在，WTO反倾销守则并未解决反倾销领域所有问题，但法律统一化的倾向越来越明显，规则的共性在不断增加。

反倾销领域行政自由裁量权受到限制

反倾销法在法律体系中属于经济行政法的范围，各国的反倾销法都是由国家或地区(包括欧盟)的行政机构实施的。反倾销案件直接由有关的行政机构受理、裁决，适用的是行政程序，对倾销所采取的救济方法，典型的是以征收反倾销税来抵销差价的行政救济方法。由于反倾销情况比较复杂，加之各国或多或少在潜意识中存在着利用反倾销机制保护本国工业的倾向，因此各国反倾销法的规定并不是很具体详细。如“相同产品”、“国内行业”、“正常价值”、“重要损伤”等，对于这些问题的具体解释与判断，均赋予了行政机构较大的自由裁量权。而行政机构的自由裁量权多数情况下都倾向于保护本国的工业，因而容易裁量反倾销成立。因此，如何防止各国行政执法自由裁量权的任意性和滥用反倾销法成了反倾销领域一个重要问题。其中，“1994年反倾销守则”对加强成员国的信息披露与司法审查方面都作出了相应的规定。

国家间协调日趋重要

虽然越来越多的国家对反倾销予以立法并开始实施反倾销法，但经济学界、法学界对反倾销经济上的合理性也越来越怀疑。实际上，很多国家也认识到了反倾销是一柄双刃剑，既具有维护本国工业与贸易利益上的好处，也会招致贸易保护主义与贸易战。为了防止或解决贸易纠纷，WTO协议生效以后，政府加入反倾销争议解决越来越频繁，主要表现在四个方面：

其一是在WTO内，政府间有关反倾销的纠纷越来越多，反倾销问题经常通过政府间纠纷解决方式来解决；

其二是政府间通过协议的方式承诺互不适用反倾销法，在区域性组织内及具有特殊关系的国家间，有时采取此种方式。典型的是欧盟，实际上自《罗马条约》以后，在欧共体内部取消了关税，其反倾销法只对非欧共体国家适用，成员国之间互不适用反倾销法；此外还有一些国家通过双边协议互不适用反倾销法。

篇10

    然而,相对集中行政处罚权毕竟是对现行行政执法体制的改革,此项工作在组织筹备过程中,必然牵涉到多方面的关系和利益,一些矛盾和问题需要在实践中不断研究和解决:

    从实践相对集中行政处罚权的原则来看,貌合神离。根据国务院、中央编办文件中“分离”的精神,城管执法局是独立行使行政管理和行使法定的城市管理处罚权的行政机构,由政府统一领导。而很多地方的做法是原城管局未撤销,并且以城管局为主体,城管执法局与城管局两块牌子、一套班子,城管局在原有基础上增加了从其他部门划出的职能,与审批、检测、处罚相分离的原则不符,与建立综合执法局的初衷不一致;对其他划出职能的单位来说,部门权力和利益相对减少,城管局在原有职能基础上增加了很多权力和利益,如此操作未体现设立执法局的本意,对其他划出职能的单位也有失公平。

    从领导的态度来看,犹疑不决。一是认为此项工作开支过大,原城管执法人员来源是部分本单位工作人员,部分聘用人员,部分是因短期性任务而临时聘用或借用人员,费用大部分由监察支队自行解决,城管综合执法后,所有执法人员的装备和经费都由财政统一拨款,规范化管理,同时也增加了全市财政开支的负担。二是从全国各试点城市实施情况来看,有成功的试点城市,也有成效不明显的,开展此项工作投入了相当的人力、财力,若效果不尽如人意,难以让领导下决心搞这项工作。三是此项工作牵涉部门的直接利益,易引起部门间的矛盾,协调中需慎重对待,处理不当则会影响全市稳定发展的大局,领导对此有所顾忌。四是城市管理不同于经济建设,不产生直接的经济利益,面临的问题和矛盾越多,领导越信心不足,不利于工作的开展。

    从部门对开展此项工作的认识来看,认识不一。一是划出权力方面,部分职能部门在协调过程中出于自身利益的考虑,消极懈怠,不积极配合。二是人员经费方面,在人员配置协调中部分部门存在划出的职能尽量少点,把相对薄弱部门的人员划转入城市管理执法局的想法,在经费方面存在财政部门尽量紧缩经费和职能部门尽量争取经费的矛盾;城管系统也希望增加更多的职能,既解决原工作职能人员不到位的状况,又在原有基础上组建更大的队伍,行使更多职能。这些部门认识的不一致势必影响综合执法工作的开展。一是涉及相对集中的一些专业执法部门人员有可能从原市级单位划转入区执法局,这些人员素质,专业水平较高,在原单位待遇较高,进入区执法局,政治待遇和个人待遇都将有不同程度降低,造成心理上有落差,思想上不稳定,甚至离岗跳槽。二是涉及相对集中的部门行政处罚权划出后,其他如审批、赔偿、补办手续等相关的行政管理权,也相应划出后,工作的衔接中出现断层。并且实际此项工作开展过程中,处罚权和审批权尚未分离就已经在部门工作中反映出这个问题。

    从政府法制部门作为牵头单位作用来看,难以为坚。 一是受领导方面的牵制,此项工作是在新领域的全新的改革尝试,无常规可循,领导的决心和认识直接关系到此项工作的进程,领导态度上有所迟疑,则难以启动协调工作。二是受部门的牵制,虽然国务院已对应划出的全部或部分职能作了明确规定,但职能部门也摆出了许多实际的问题:有的指出城管缺乏相应的检测手段,且放弃了处罚权也搞不好本部门工作;有的指出前道行政资源如行政审批未能实现共享,仅把处罚权部分划出,执法局难以操作;有的对城管综合执法队伍素质不信任。受这些因素的牵制,法制部门操作起来感到无从下手。