社会行政的功能范文

导语：如何才能写好一篇社会行政的功能，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

概念和分类

1.大型年播栏目概念界定。大型年播栏目，是年度性大型电视节目的一种特殊载体，是特定的年度性传播内容按照大型晚会节目形式串联在一起集中播出的一种电视表现形态。它既有一般电视栏目的基本属性：“有固定的栏目名称”、“固定的播出时间和时长”、“固定的栏目宗旨”、“每期播出不同的内容，但这些内容的体裁和形式大体相同”等；①也有其特殊属性：第一，播出时间的年度性（一年一度在特定日子播出）；第二，播出形式的典礼性（要举办一个隆重的仪典，以电视晚会形式播出）；第三，传播内容的年度性（传播内容是年度性典型内容）。

2.大型年播栏目分类。笔者尝试把目前存在的以央视系列栏目为代表的大型年播栏目，按内容分为两大类：

第一，娱乐类大型年播栏目：以文艺表演为主要内容，以节日晚会形式一年举办一次，又可以分为综艺型和专项型；属综艺型的主要有“春晚”等，属专项型的主要有“春节戏曲晚会”等。

第二，新闻类大型年播栏目：以某一领域年度人物评选或年度典型事件报道为主要内容，在相对固定的日子以颁奖晚会或其他晚会形式举行，又可分为人物型和事件型。属人物型的有“感动中国”等，属事件型的有“3·15晚会”等。

传播特征

为了深入探讨其独特的播出形式、传播流程、传播内容和社会功能，笔者以央视系列栏目为例制作了一个传播流程示意图。（见下图）

大型年播栏目传播流程，不是传统偏单向、少层次的大众传播流程，而是以具体大型年播栏目为基础、由若干不同层次传播系统相互依存，并进行整体运作的网络状的传播系统。它进行的是一种在新媒体环境下全新的、复杂的、聚合性的全媒体传播，具有以下几方面传播特征：

1.传播过程的仪式性。其传播过程仪式性鲜明。第一，它是一种典型的仪式传播，传播过程既包括以电视晚会形式举办的盛大年度典礼，也包括为典礼举办和播出而进行的长时间准备，整个传播过程体现了仪式作为系列安排和程序的本质特征。第二，它是一种典型的互动仪式，具备互动仪式的组成要素：共同的行动和事件、群体的聚集、排斥局外人的屏障、相互关注的焦点、短暂的情感刺激、共享的情感状态。②第三，长期准备和集中播出，让人们对最终媒介仪式及其所显示的国家符号的面貌充满了期待。

2.传播内容的典型性。传播内容都是某社会领域的典型。首先，要以年度为期对具体领域内的重要现象、事件和人物进行梳理、总结和提炼，要把握热点，回应年度主题，勾勒年度面貌；其次，要从栏目延续性角度，把握并显示节目内容的年度特性；再次，要从栏目前瞻性高度，预示该领域的发展趋势和规律。栏目具有风向标意义。央视系列大型年播栏目每年都要按照年度主题，结合热点寻找典型——“春晚”找演员、找节目，“感动中国”找人物、找事迹，“3·15晚会”找企业、找事件。为了保证内容典型，栏目要做到“找遍中国”。

3.传播平台的主流性。办大型年播栏目，既要考虑内容的广度和深度，又要考虑落地范围和影响，所以非主流电视台不能办。央视是全国性大型年播节目最强大的权威平台，其传播有浓郁的主流意识形态色彩，受国家话语系统主导。目前央视形成了系列大型年播栏目，部分省市电视台也开始举办。

4.传播资源的整合性。“传播资源是传播业生产活动中的一切要素的通称”，包括自然、资本、人力、信息资源；③在新媒体环境下，作为一种典型的仪式传播，大型年播栏目已嬗变为充分利用各种传播资源的品牌整合传播。除以上要素外，其传播资源还包括电视台生产活动以外的其他许多要素，其中除自身外的各种立体化传播渠道和多样化传播关系，显得相当重要。“中国经济年度人物”2009年整合的传播资源，至少包括邮票、号外、特刊、报刊文章、网站专题、广告、院线和众多有关名人等。在整合传播资源方面，央视充分显示了自己独特的地位和优势。

5.传播关系的复杂性。与一般电视栏目相比较，大型年播栏目的传播关系呈现复杂化、扁平化的趋势。首先，它的成功使电视台拥有了更多独特的传播资源，为与更多传媒形成复杂关系提供了更大可能。其次，电视台在大型年播栏目发展过程中，形成了与其他大众传媒复杂的交叉性传播关系，后者既要利用前者的传播资源，又要成为其传播资源的一部分。第三，它在运作过程中，通过利用各种分众、个性化的传播工具，通过健全面向社会开放办栏目的传播机制，把电视媒体传统的以点对面为主、偏单向的传播，变成了新媒体环境下多维度交叉、多层次互动、网络化发展的立体式传播。

6.传播效果的象征性。成功的大型年播栏目传播效果巨大，它既传播了高质量象征性内容、吸引了广泛注意力，又树立了标志性电视品牌、塑造了不同领域的系列典型，甚至成为民族文化的某种图腾。央视许多大型年播栏目已成为中华文化的一种标志性存在，“春晚”成为中国新文化现象和民俗，“感动中国”成为“一部让整个民族为之动容的年度精神史诗”，④“3·15晚会”成为维权的代名词，“中国经济年度人物”成为大国崛起的时代标本。

社会功能

在媒介融合时代，与独特的栏目形态、传播内容、运作方式、传播效果相对应，大型年播栏目在以下几方面显示了突出的社会功能：

1.典型塑造功能。首先，以找寻和推出年度典型为己任的大型年播栏目，可以看作是一种多渠道、立体化、长时间进行的特殊典型报道。其次，它具有特殊的社会地位赋予功能和社会规范强制功能，其塑造的正面典型，会成为社会瞩目的焦点，获得很高的知名度和社会地位；其塑造的反面典型，则会唤起普遍的谴责，被置于强大的社会压力之下，被强制遵守社会规范。多年来，“春晚”塑造艺术典型，“感动中国”塑造道德典型，“中国经济年度人物”塑造经济典型，“3·15晚会”塑造商业反面典型，大型年播栏目已经成为中华文化典型塑造的主流平台。

2.信仰共享功能。大型年播栏目是典型的仪式传播。仪式传播的最主要功能和最高境界是维系社会、共享信仰、建构和维系文化世界。⑤中国特色的大型年播栏目已成为国家和民族主流文化传播的重要途径，已成为引领社会思潮、凝聚民族共识、建构文化秩序不可或缺的独特传播系统。

3.情感宣泄功能。首先，作为一种仪式传播，它可以成为人们特定心灵状态的某种寄托。“仪式正是人们对动机、情绪、感情以及意义灌注的工具。”⑥其次，作为一种互动仪式传播，它可以激发人们的某种特定情感状态。互动仪式“其中一个启动要素是参与者分享共同的情感状态”，参与者会在互动的过程达成“集体兴奋”，并产生“团结感”和“依恋感”。⑦第三，作为一种电视艺术，它可以表达个人和社会特定的欲望和情感。情感宣泄功能，是大型年播栏目吸引人的主因之一。置身央视系列大型年播栏目传播流程之中，人们可以恣意“狂欢”：讨论、欢笑、感动、崇拜、愤怒、谴责，等等。

综上所述，笔者认为，作为有中国特色的电视栏目，大型年播栏目因为独特的传播方式和传播内容，具有鲜明的传播特征和特殊的社会功能，它不但已经成为国家电视台重点发展的电视栏目，而且得到了越来越多地方台的重视，伴随民族复兴和媒介融合的进程，该类型栏目必然会走上一条势力扩张和栏目创新并举的发展道路。

【本文为教育部人文社科研究项目“当代媒介转型中的传播规范问题研究”（项目编号：10YJE860002）的阶段性研究成果】

注释：

①殷俊：《电视栏目学导论》，四川大学出版社，2009年版，第2～4页

②⑦【美】兰德尔·柯林斯著，林聚任等译：《互动仪式链》，商务印书馆，2012年版，第80页、第159页

③申凡：《论传播资源》，《现代传播》，1998年第2期

④胡占凡：《给人以力量 给人以鼓舞——〈感动中国〉的10年回眸与启示》，《人民日报》，2012年2月3日

⑤周鸿雁：《隐藏的维度：詹姆斯·W·凯瑞仪式传播思想研究》，中国大百科全书出版社，2012年版，第83页

篇2

【摘要】 目的 探讨社会功能训练对住院恢复期男性精神分裂症患者康复效果的影响。 方法 将100例恢复期男性精神分裂症患者随机分为研究组和对照组各50例。两组在药物治疗和传统护理的基础上，研究组联合生活技能、人际交往技能、学习技能康复训练及健康教育等。观察8 w。于训练前后分别采用阴性症状量表、社会功能缺陷筛选量表、日常生活能力量表、护士用住院病人观察量表评定临床效果。 结果 阴性症状量表评分训练后研究组各因子分及总分均较训练前有显著下降（P＜0.01），且均较对照组下降显著（P＜0.01）；住院病人观察量表评分，训练后研究组社会能力、社会兴趣、个人整洁因子评分显著高于训练前（P＜0.01），而激惹、精神病性、退缩、抑郁因子分显著低于训练前（P＜0.05），且社会能力、社会兴趣、个人整洁、抑郁、退缩改善程度均较对照组显著（P＜0.01）；社会功能缺陷量表、日常生活能力量表评分研究组均较训练前有显著下降（P＜0.01），且社会功能缺陷量表总分、社会性退缩、自身照顾、对环境的兴趣、责任心与计划性、兴奋冲动因子分及日常生活能力量表总分均较对照组下降显著（P＜0.01）。 结论 社会功能训练能显著提高男性住院精神分裂症患者的康复效果和生活质量。

【关键词】 社会功能训练 精神分裂症 恢复期 康复护理

Effect of social function training on rehabilitation outcome of male hospitalized schizophrenics

【Abstract】 Objective To explore the effects of social function training on rehabilitation outcome of hospitalized male schizophrenics. Methods 100 convalescence male schizophrenics were randomly pided into research (n = 50) and control group (n = 50) ， both groups received pharmacotherapy and traditional nursing， and the former was added life ， interpersonal communication，learning skills rehabilitation training and health education，for 8 weeks. Before and after training， clinical effects were assessed with the Scale for Assessment of Negative Symptoms(SANS)， the Social Disability Screening Schedule(SDSS)，the Activity of Daily Living Scale(ADL) and the Nurses’ Observation Scale for Inpatient Evaluation(NOSIE). Results After training，each factor and total score of the SANS lowered more significantly in the research group compared with pretraining（P

【Keywords】 Social function training；schizophrenia；convalescence; rehabilitation nursing

精神分裂症是一类复发率很高的精神障碍，其复发次数与精神残疾的发生率和严重程度呈明显的正相关［1］。为促使恢复期精神分裂症患者的全面康复，提高其生活质量，我们对恢复期精神分裂症患者进行了系统的社会功能康复训练，同时加以正性的强化，取得了较好的效果，现报告如下。

1 对象与方法

1.1 对象

选取2006年6月～2007年7月在我院住院的恢复期男性精神分裂症患者为研究对象。入组标准：（1）符合《中国精神障碍分类与诊断标准》第3版（CCMD3）精神分裂症诊断标准。(2)年龄18 a～38 a，平均25 a。(3)初中以上文化程度。(4)精神症状基本消失，自知力部分恢复。(5)患者能理解指令性语言，并能遵照执行。共入组100例，随机分为研究组和对照组各50例，两组患者在年龄、职业、受教育年限及平均病程比较差异无显著性(P＞0.05)。

1.2 方法

1.2.1 康复训练方法

两组患者均给予日常的护理及药物治疗，研究组加社会功能康复训练。(1)训练之初，给患者集中讲解开展社会功能康复训练的目的及意义，要求患者无特殊原因，均应按要求参加技能训练，每日训练结束后必须书写训练日记。(2)每10例为一训练小组，小组成员再以自愿结合方式或根据患者性格特征分为2～4例互帮小组。按计划细则每日准时组织患者参加社会功能训练。(3)每日对小组成员的日记予以评价，给予书面正性鼓励，对小组成员存在的问题以温和、鼓励的词语予以指出并布置作业。另对患者当日整体情况进行评分。每周组织患者对训练进行自评及他评，并将评定结果张榜公布。第4 w时进行阶段评定，由工作人员根据评分做出全面总结。训练周期为8 w。（4）由1名主治医师及2名高年资护师负责训练指导、收集资料和量表评定。

1.2.2 健康教育内容

（1）由护士向患者讲解相关的精神疾病知识及精神卫生常识1～2次·w-1，30 min～40 min·次-1。适时检查监督，根据患者对疾病知识的掌握程度调整授课内容。同时指导患者实施健康行为标准，矫正不良行为。（2）应用正性鼓励法，每周评分总结一次，让患者自己谈1 w的表现，找出对、错以及今后应如何改正，护士逐一做出评价［2］。

1.2.3 社会功能康复训练

（1）生活技能：护士指导患者整理床铺、按时起床、洗漱、定时更衣、修剪指甲、胡须等。每日晨查房时对参加训练的患者生活自理效果进行详细检查，并向患者反馈，反馈时以表扬、鼓励为主；对自理能力差的患者予以协助，并以此布置作业。患者可以根据具体情况参与每日的病区卫生清洁、协助开饭、碗筷清洁等劳动；同时鼓励患者发挥各自的操作技能，使其从中感受到自己的价值。（2）人际交往技能：由负责训练的主治医师按计划为患者讲解人际关系、心理等相关知识，编排设计应激场景，帮助患者了解自身错误的认知，并选择合适的应对方式；同时通过患者之间游戏、唱歌等文体活动增加医患之间、患者之间交谈，以提高患者的言语表达能力，培养必要的社会接触能力，并找机会带领患者外出进行社会角色适应，如购物，以改善其情感淡漠，行为退缩等病态行为。3次·w-1，60 min·次-1。（3）技能学习：由负责护士根据患者要求组织看自己喜爱的书籍、报刊杂志、电影，学习健身操、太极拳、厨艺操作等。学习结束后，给予正性评价以树立患者的信心、提高患者的分析能力和表达能力。3次·w-1，20 min～90 min·次-1。

1.2.4 效果评定

由3名经过培训的医护人员于训练前后分别采用阴性症状量表（SANS）、社会功能缺陷筛选量表（SDSS）、日常生活能力量表（ADL）和护士用住院病人观察量表（NOSIE）［3］对两组患者进行测评分析。

1.2.5 统计方法

所有数据应用SPSS10.0统计软件处理，计量资料比较采用t检验。

2 结果

2.1 训练前后两组患者SANS评分结果比较，见表1。表1 训练前后两组SANS评分（略） 注：与训练前比较﹡P＜0.05、﹡﹡P＜0.01，与同期对照组比较P＜0.01。

表1显示，训练前两组患者SANS评分差异无显著性；训练后研究组各因子分及总分均较训练前有显著下降(t=6.96、8.12、4.71、6.46、7.3、4.97，P＜0.01)，均较对照组下降显著（t=5.4、8.21、2.99、5.71、4.43、3.40，P＜0.01）；训练后对照组仅总分较治疗前有显著下降（t=2.133，P＜0.05）。

2.2 训练前后两组患者NOSIE评分结果比较，见表2。表2 训练前后两组NOSIE评分（略）注：与训练前比较﹡﹡P＜0.01，与同期对照组比较P＜0.01。

表2显示，NOSIE评分，训练后研究组患者社会能力、社会兴趣、个人整洁因子评分显著高于训练前（t=3.9、4.29、13.93，P＜0.01)，而激惹、精神病性、退缩、抑郁因子分显著低于训练前（t=4.29、7.28、5.64、10.04，P＜0.05)；且社会能力、社会兴趣、个人整洁、抑郁、退缩因子改善均较对照组显著(t=3.78、2.93、9.1、2.72、-3.56、-5.03，P＜0.01)。

2.3 训练前后两组患者SDSS、ADL评分结果比较，见表3。表3 训练前后两组患者SDSS、ADL评分比较（略）注：与训练前比较﹡﹡P＜0.01，与同期对照组比较P＜0.01。

表3显示，训练后研究组SDSS总分、各因子分及ADL总分均较训练前有显著下降（t=8.01、5.5、7.87、5.39、6.14、6.03、8.82、16.74，P＜0.01)；对照组SDSS社会性退缩、对自己的照顾、对环境的兴趣、思维紊乱、兴奋冲动因子分及ADL总分也均较训练前有显著下降（t=4.795、4.195、1.987、6.034、2.678、13.020，P＜0.01～0.05)；但研究组SDSS总分、社会性退缩、自身照顾、对环境的兴趣、责任心与计划性、兴奋冲动因子分及ADL总分均较对照组下降显著（t=-6.3、-10.35、-3.29、-8.66、-7.45、-7.83，P＜0.01）。

3 讨论

社会功能康复训练的目的是为了帮助精神无能力的患者改善其生活质量和提高自我照顾能力而刻意安排的行为过程［4］。积极开展社会功能训练，利用各种有益的康复措施来促进患者的康复，恢复其社会职业功能，减少受损的程度，帮助患者达到满意的生活质量是精神科护理的重要内容。

本研究显示，在对恢复期男性精神分裂症患者药物治疗和一般护理的基础上给予生活技能、人际交往技能、学习技能等综合康复训练，能明显改善患者的阴性症状，特别是情感反应、言语表达和社交兴趣等方面改善显著；注意的持久性也较前增强。说明社会功能康复训练增强了患者的生活和社会适应能力，社交性退缩和社交窘迫行为明显降低。同时借助培训者与训练者之间的互动式学习，以及培训者不断通过正性强化鼓励患者，增强了患者的自信心，减少了焦虑、抑郁情绪的产生，进一步提高了患者的治疗依从性和生活质量［5］。因此，对恢复期精神分裂症患者开展社会功能康复训练，不但为患者回归社会奠定了基础，更有利于阻止其心理社会功能的进一步衰退和促进其精神残疾的康复［6］。

参考文献

［1］翁永振，张庚，刘丽，等.慢性精神分裂症所致社会交往技能缺陷的康复治疗［J］.中国康复，1993，30：68

［2］梁绮霞，伍洁云，李蕙云，等.健康教育与行为矫正对精神分裂症患者不良行为的干预效果［J］.中国临床康复，2005，9(40)：40

［3］张明园.精神科评量表手册［M］.第2版.长沙：湖南科学技术出版社，1998：94～214

篇3

内蒙古民族大学临床医学院/通辽市复原退伍军人精神病院，内蒙古通辽 028000

[摘要] 目的 探讨康复训练改善慢性精神分裂症患者生活能力及社会功能的效果。 方法 选取慢性精神分裂症患者112例，随机分为两组，对照组56例患者给予常规治疗、护理，观察组56例患者在此基础上给予康复训练。采用阳性和阴性症状量表（PANSS）、日常生活能力量表（ADL）及住院精神病人康复疗效评定量表（IPROS）对两组临床效果进行评价。 结果 两组患者经医护人员的精心治疗及护理后，PANSS、ADL和IPROS各项因子分较治疗前均有明显变化，差异有统计学意义（P<0.05）；治疗后，观察组PANSS总分（49.0±7.6）分，ADL评分为（23.4±0.5）、（26.3±0.2）分，两组数据对比，观察组疗效明显优于对照组，差异有统计学意义（P<0.05）。 结论 给予慢性精神分裂症患者有针对性的康复训练，可有效改善各精神症状，有助于患者生活能力及社会功能的提高。

关键词 慢性精神分裂症；康复训练；生活能力；社会功能

[中图分类号] R749.3 [文献标识码] A [文章编号] 1674-0742（2014）09（a）－0131-02

[作者简介] 敖玉霞（1980.2-），女，蒙古族，内蒙古通辽人，在读研究生，研究方向：临床护理。

精神分裂症是常见的精神科疾病，是指患者的思维、情感、行为等基本个性的分裂，以精神活动与环境的不协调为主要特征的一类精神病[1]。目前该病尚无有效根治的方法，由于病程迁延，患者往往需要长时间住院接受治疗，种种原因造成其精神活动会出现全面衰退，生活能力及社会功能明显下降，很难重新融入社会，严重影响患者的生活质量。目前，随着医疗技术的不断发展，各种康复训练已广泛应用于临床，精神疾病患者的康复训练也得到很大发展，可有效解决患者疾病痊愈后回归社会的问题[2]。2010年9月—2013年10月该研究在常规治疗及护理的基础上应用临床康复训练，旨在改善患者生活能力，提高其社会功能，取得疗效显著，现报道如下。

1 资料与方法

1.1 一般资料

选取在该院接受治疗的112例慢性精神分裂症患者作为研究对象，所有患者均确诊为慢性精神分裂症，符合中国精神疾病分类与诊断标准（CCMD-3）中慢性精神分裂症的相关诊断标准[3]，病程均≥5年，且排除其他脑器质性疾病、影响脑功能的躯体疾病、智力障碍及药物滥用史等。将患者随机分为对照组和观察组两组，每组各56例，对照组男31例，女25例，年龄22～66岁，平均年龄（36.42±6.11）岁，病程4.5～16年，平均病程（8.53±7.04）年，住院时间2.5～11年，平均住院时间（6.62±3.21）年；观察组男29例，女27例，年龄21～67岁，平均年龄（37.34±6.12）岁，病程5～17年，平均病程（8.32±6.83）年，住院时间3～10年，平均住院时间（6.37±3.03）年。

1.2 方法

对照组患者给予利培酮片(商品名：维思通，批号：国药准字H20010310)口服，剂量为2mg/d；联合应用阿立哌唑片（商品名：安律凡，批号：国药准字H20061304）口服，剂量为5 mg/d。根据患者病情改善情况调整剂量，利培酮片最大剂量为4 mg/d，阿立哌唑片最大剂量为25 mg/d。医护人员对患者进行日常生活护理，加强病房秩序管理，确保患者安全，密切注意患者表现，表现异常者应进行隔离处理。观察组患者在上述常规治疗与护理的基础上给予系统的康复训练，时间为1年。具体方法如下。

1.2.1 心理素质训练 通过讲座、讨论会等形式定期进行健康教育，向患者详细讲解精神疾病的相关知识，内容主要包括精神疾病的基本知识、用药原则、注意事项及药物不良反应等。鼓励大家积极提问，引导患者正确认识和对待疾病[4]。针对患者可能存在的心理问题，应以热切、诚恳的态度积极与患者沟通交流，给予鼓励、安慰，帮助其疏导不良情绪，树立战胜病魔的勇气和信心，积极配合治疗及护理工作。

1.2.2 日常生活技能训练 要求患者自主生活，能做到整理床铺、换洗衣物、妥善摆放日常用品、按时服药等。安排人员定时检查患者完成情况，进行评价总结，表现优秀者可给予一定奖励，帮助患者纠正不良习性，恢复生活自理能力，养成良好的生活习惯和规律[5]。

1.2.3 文娱活动训练 组织患者定期进行文体娱乐活动，如跑步、广播操、下棋、打扑克、看电影等，一方面有助于患者增强体质，达到锻炼意志的目的，另一方面可丰富生活情趣，帮助患者从娱乐活动中找寻到自信，以提高适应社会能力，为回归社会做准备[6]。

1.2.4 社交技能训练 帮助患者认识到人际交往的重要性，传授其沟通交流技巧，定期组织集体活动，鼓励患者之间交朋友，提高其社交能力，避免患者过于孤独而加重病情。引导患者积极表达自己的意愿，向医护人员提问题和要求。

1.2.5 劳动技能训练 根据患者自身特点及身体状况，分配简单的劳动任务，如烧饭、扫地、洗衣服、修剪花草等。并安排专人进行审核评定工作，设定奖励机制，以调动患者的积极性，达到提升患者劳动能力，改善衰退状态的目的[7]。

1.2.6 社会适应训练 社会适应训练是为了帮助患者恢复角色定位能力，提高其社会适应性，从而更好地回归社会、融入社会。医护人员可以引导患者扮演不同的社会角色，进行详细分析研讨，找出其中存在的一些不足，帮助其纠正，以提升患者的自信心和社交能力，促进社会适应[8]。对于社会功能改善情况较好的患者，可以安排家属协助进行社会适应性锻炼，训练前应向家属详细讲解锻炼期间的一些应对技巧及注意事项，嘱咐其多与患者沟通交流，给予足够的理解和支持，做好监护工作，避免患者发生应激行为。

1.3 疗效评定

康复训练结束后，评定两组疗效：选用阳性和阴性症状量表（PANSS）、日常生活能力量表（ADL）及住院精神病人康复疗效评定量表（IPROS），分别于治疗前、后对观察组及对照组进行评定分析，将两组实验数据进行对比研究。

1.4 统计方法

采用spss 11.0统计学软件对实验数据进行分析，计量资料采用t检验。

2 结果

2.1 两组患者PANSS评分比较

治疗后，观察组患者PANSS评分显著优于对照组患者，差异有统计学意义（P<0.05），见表1。

2.2 两组患者ADL评分比较

治疗后，观察组患者ADL评分显著优于对照组患者，差异有统计学意义（P<0.001），见表2。

2.3 两组患者IPROS评分比较

治疗后，观察组患者IPROS评分显著优于对照组患者，差异有统计学意义（P<0.05），见表3。

3 讨论

慢性精神分裂症患者由于病程迁延，需要在相对封闭的医院内接受治疗，期间患者的生活是在医护人员的管理安排下进行的，长此以往，患者的主动性会降低、兴趣缺乏、社会功能逐渐减退，这大大增加了他们回归社会的困难。常规的抗精神病药物及传统护理模式，疗效并不理想，只能一定程度缓解精神分裂症的精神症状，对于患者的生活能力及社会功能并无作用。诸多研究表明[9]，在常规治疗与护理的基础上，给予科学合理的康复训练，可增强患者自主生活能力，提高社会兴趣，改善其缺损的社会功能。

该研究中，56例观察组患者经康复训练后，PANSS、ADL和IPROS各项因子分的改善情况均明显优于对照组，差异有统计学意义（P<0.05）；且观察组疗效明显优于对照组，差异有统计学意义（P<0.05）。可见，通过有针对性的心理训练，可改善了慢性精神分裂症患者的精神状态，提升其对抗疾病的信心与勇气；本着劳逸结合的宗旨，合理安排劳动及文娱活动，有助于患者扫除病态，从中体会到了快乐和喜悦，激发其对于回归社会的渴求；系统的社交技能训练，可帮助患者提高社交能力，结识好友，避免患者治疗期间过分孤单而加重病情；最后，综合的社会适应训练有效促进了患者社会功能的恢复，为其重返社会奠定了良好的基础。该文结论与文献报道相一致[10]。

综上，给予慢性精神分裂症患者康复训练，在躯体上、精神上及社会上对患者进行全方位的健康重建，取得疗效显著，对于慢性精神分裂症患者的康复具有重要意义，值得临床推广应用。

参考文献

[1] 孙薇，常余善，于侠，等．康复训练对慢性精神分裂症患者临床疗效及日常生活能力的影响[J].临床心身疾病杂志，2011，17（6）：486-488.

[2] 程亮．康复训练对慢性精神分裂症患者日常生活能力和社会功能的影响[J].临床心身疾病杂志，2013，19（3）：212-213，242．

[3] 刘钦，刘良珍．慢性精神分裂症患者康复医疗研究[J]．健康之路，2013， 12（2）：37-38．

[4] 李拉珂，张建芳，黄晓华．家庭康复训练对慢性精神分裂症患者康复疗效研究[J].中国实用医药，2013，8（19）：255-256．

[5] 于常湘．浅谈慢性精神分裂症患者住院期间的康复[J]．中国民康医学，2013，25（23）：83，88．

[6] 乔玉荣，王淑荣，姜亚民．阳性强化疗法对慢性精神分裂症患者康复疗效的观察[J]．中国医药导报，2010，31（35）：34-35.

[7] 朱巧玲，汪富军，郗小玲，等．康复训练对慢性精神分裂症患者生活质量的影响[J]．中国民康医学，2013，25（5）：93-95．

[8] 丁振江，蒋健昌，杨宇，等．社区康复干预对慢性精神分裂症患者康复的影响[J]．临床心身疾病杂志，2012，18（6）：537-538,541.

[9] 弓剑．综合康复训练对慢性精神分裂症患者康复效果的作用[J]．实用医技杂志，2013，20（5）：560．

篇4

江苏省的举措中包含了公共行政改革的一条重要路径，即民营化，允许民间资本进入公共行政。公共行政在内容上可分为两大部分：一部分是以干预和规制为主体的公共权力领域，另一部分是以提供服务为核心的公共事业领域。前者如行政规划、行政许可和行政处罚等；后者如提供教育、卫生、交通、城市供给（供水、电、气、热）等。传统理论认为公共行政需由国家承担，其结果导致了公共行政的国家垄断，公共行成了国家行政。随着社会环境的变化，这一传统理论在西方国家正得到全面修正。

在现代社会，由于科技、经济的发展、社会竞争的加剧，尤其是经济全球化的到来，个人对国家、对社会的依赖加重，公共行政的范围日益扩展，行政任务完全由国家承担已超出其承受能力，因而，民营化———公共行政由国家向民间转移，行政任务部分由社会或民间承担———也就成为公共行政改革的必由之路。进一步说，公共行政的民营化可以打破国家垄断，在公共行政中导入市场竞争机制，通过竞争来降低管理成本，提高公共行政的质量和效率。公共行政的民营化意味着公权力在一定领域的退出、公权力范围的缩小，从而可以减少权力寻租的机会。公共行政的民营化还能为广大民众参与公共行政提供广阔的空间，促进政府与民间的合作。

在西方，尤其在英美国家，自上世纪末以来，民营化就已成为推动公共行政改革的重要工具，并取得了很大成效。在东亚国家，如日本和韩国，也非常重视公共行政的民营化。公共行政的民营化有多种类型，如公共财产管理民营化，即通过民间入股的方式管理公共财产。还有行政任务的民营化，即特定事务的公共属性不变，但国家本身不再负担执行或负担全部执行，而开放由民间负责或提供。国外比较盛行的BOT就属于这一类型。BOT是指由民间投资并经营铁路、公路、桥梁、医院等公共基础设施，一定期间届满后，再将该公共基础设施的所有权转移给国家。换言之，政府以特许及优惠政策等方式吸引中标的私营部门参与基础设施建设或提供某种特定的服务，借社会力量和资源提高公共服务的生产能力。在政府的规制下，私营部门有投资收益权，即通过向消费者收费的价格机制来收回成本，追求投资回报。

另外，还有职能或功能民营化，即特定事务虽由国家承担，但执行阶段借助私人力量完成任务。职能民营化通常又分为行政助手、专家参与、行政委托和合同出租等多种形式。行政助手、专家参与和行政委托适用于公共权力领域，而合同出租则适用于公共服务领域。合同出租指政府确定某种公共服务的数量和质量，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和服务。

在我国，虽然近年来国有企业的股份制改造、民办教育的出现也带有民营化的色彩，但由于种种原因，民营化并不为社会各界所熟悉和重视。应该说，江苏省的改革举措为我国政府职能的转变、公共行政的改革找到一条重要路径。

需要注意的是，民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任的免除。国家仍要承担行政任务，提供公共服务，只不过国家的职能要发生变化，要从过去的包揽一切转变到决策和最终监督，而决策前的调查、研究、论证和决策后的具体执行和监督，绝大多数工作可以各种方式交由民间完成。当然，也有一部分重大的行政事务不能由民间承担，如外交、国防、中央对地方及承担公共行政任务的社会组织、民营企业或个人的监督等。

篇5

工具理性与价值理性是马克斯•韦伯理论中的一对重要概念，工具理性是运用某种手段来达到某种特定的目的，而不顾及行为在“内容”上的合理性，即所应有的道德价值考虑。工具理性又等同于盖伊•亚当斯与丹尼•巴尔弗所提出的“技术理性”，他们认为，当今时代的一个特征，是某科学分析的心灵模式和一种被称为技术理性的对技术进步的信仰。工具理性还等同于卡尔•曼海姆所描述的“功能理性”，他将功能理性看作是将人物逻辑地组成为较小的单元，目的是为了效率。工具理性剔除了价值因素，注重实然的，事实层面的认识，追求科学的规范化，具有工具性特征。价值理性是以对价值的追求为目的，是一种追求人的价值实现的具有超越性的思维模式。价值理性超越了事实层面，追求事实与价值的统一性，具有目的性的特征，注重行为本身所能代表的价值，即是否实现社会的公平、正义，它所关注的是从某些具有实质的、特定的价值理念的角度来看行为的合理性。价值理性具有如下特点，首先，它是一种以人类主体为中心的理性，强调主体与客体的分离，并以主体为中心；其次，它是一种目的理性，价值理性追求要合乎人的目的，一切努力都是为了满足人的合理性需要；最后，它是一种批判和建构的理性，价值理性作为批判理性，它关注人的现实处境和前途命运，通过对现实世界的反思、批判，从而去建构一个合乎人的本性和目的的美好世界。综上所述，工具理性与价值理性是不可分离的，价值理性内在地指导着工具理性，而工具理性只有以价值理性为基础和核心，才能发挥出应有的作用，从历史的发展过程来看，工具理性和价值理性经历了早期的自然合一阶段，到现代性阶段的价值理性被工具理性所奴役，再到后现代性阶段的对价值理性回归的强烈意愿，这三个阶段是从合到分再到要求合的一个过程。

二、公共行政现代性背景下的工具理性行政文化

西方公共行政现代性的主要特征是工具理性行政文化主导，价值理性行政文化被奴役，工具理性行政文化以推崇元叙事、基础主义、普遍主义为主要内容，崇尚事实与价值的分离，重视二元对立思想，强调对效率的追求，“公共行政的规范化观念和思想是植根于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界的”[1]，公共行政现代性是以“工具理性”的行政文化特点体现出来的。工具理性行政文化表现为公共行政的科学化、专业化、效率化以及公共行政体系的科层化、行政原理的普适化、公共行政研究的实证化，并强调公共行政的专门化、法制化、官僚化、规则化、非人格化、技术化、职业化特征，由此导致了公共行政的功能化特征，即公共行政的功能性取向———追求单一的行政效率；公共行政的价值中立取向———公共行政是执行的工具；公共行政的规制化取向———层级节制与专业化分工基础上的官僚制组织结构及运行程序；公共行政的非人格化取向———公务员制度的非人性化管理；公共行政的内部化取向———行政主体的单一性及注重组织内部结构与制度的建设。总而言之，公共行政现代性背景下的工具理性行政文化主导了公共行政领域很长的一段时间，并且导致了许多问题，我们在不断地努力探索的过程中批判并总结着，例如民主行政主张对政治与行政二分的批判以及新公共管理理论对官僚制的批判等等，公共行政就是在这样一种进程中发展并完善着，现在我们要考察的是理性的另一面，即价值理性的意义和作用。

三、公共行政后现代性中价值理性行政文化的功能

伴随着世界的发展变化以及全球化时代的到来，工具理性行政文化的弊端已显露无遗，公共行政现代性强调的主客二分、普遍主义以及元叙事已不再适合于现代世界，学者们纷纷为公共行政现代性划上句点，迎接我们的将是公共行政后现代性，而这一过程就是通过呼唤价值理性行政文化的回归来实现的。

（一）促进行政目标的合理化

价值理性行政文化具有目的性特征，它关注行政目标的合理性。价值理性行政文化是以人类主体为中心的，它区别于工具理性的明显特征就是更加关注努力的结果对人的需要的意义，人不再受制于机械化，所以行政目标内包含着更多的价值因素的考量，工具理性行政文化带给我们更多的是一种统治行政，它的合理性实现在于人的自愿服从，无论组织设定了一个什么样的目标，也无论这个目标是否具有合理性，人们都同样的会去执行，而价值理性行政文化的回归带来的是一种德性行政，它的目标设定是充分考虑了人类主体的意愿和需要，在实施过程中也需要人的民主参与。在以工具理性行政文化为基础，价值理性行政文化为核心的情况下，行政目标将更加关注人类的整体需要，服务于人并促进人的全面发展。因此，价值理性行政文化是促进行政目标合理化的必然选择。

（二）引导和规范行政行为

价值理性行政文化可以引导和规范行政行为。官僚组织在追求效率的目标同时要求人们保持价值中立，“韦伯认为官僚制化和工具合理性的力量将产生技术专家而不是‘有教养’的人。他觉得头脑简单地强调教人如何做事，而不是教他们思考应该做什么或为什么应该做，将产生一批他称之为‘专家没有灵魂，享乐者没有心肝’的人。”[2]人们在组织中按照制度规范从事着自我的事业，分工明确，目的只是要完成自己所扮演的角色应有的任务，他们不考虑这些任务的终极目标，不带个人色彩去判定目标的正确与否。“胜任而负责任的公共行政人员不仅仅需要知道如何解决问题。作为政策顾问和政策执行者，我们需要知道问题是什么，它为什么重要，问题影响到谁，所提出的解决问题的方法可能会以积极的或是消极的方式影响到谁，公共行政的未来后果可能是什么。”[2]价值理性行政文化为行政行为带来评判标准，使得人的主体意识增强，带动了人类能动意识的觉醒。价值理性行政文化可以使公共行政主体保持清醒的头脑，明确行为的方向，调整和确立新的目标，从而实现对公共行政现实的重构和超越。

（三）促使以德行政得以实现

价值理性行政文化可以产生道德理性。“道德理性寻求的是一种心灵与社会的秩序，特别是在公共生活领域，它追求的是自由、民主、公平、正义，并把这些理念内化为道德原则、道德规范、道德体系、道德理想与道德精神，并以此来指导人们设定目标。”[3]道德理性落实到主体身上，就要求当政者能够具有良好的道德品质，凡事能够以身作则，其言行堪为社会的楷模，才能把国家和社会治理好。这就是我们所一再强调的，法律和制度都是人来制定的，一个好的法律制度能否得到认真的贯彻，关键在于人，尤其是那些最高的执法者和当权者，因此，行政人员的道德品质就更加重要，当价值理性的行政文化注入行政人员的日常工作中，道德主体理性地感受到道德规范、规则和原则的时候，并把他自己的行为主动符合这些规范作为自己的道德理想的时候，他就获得了行为的自主性，他们同样也会形成一套自己的道德价值标准，以此作为行为准则，这样才能真正实现以德行政。

四、中国行政改革的借鉴

篇6

论文摘要：我国行政诉讼法实施以来取得了显著的成就，但通过对《中国法律年鉴》1989年至2004年行政审判相关数据的统计分析发现，我国行政诉讼在一定程度上发挥了维护行政与救济权利的功能，在相当程度上发挥了监督行政的功能。行政诉讼的实有功能、设计功能与应有功能出现偏差。修改我国行政诉讼法应正确认识行政诉讼的功能，合理定位立法目的，选择与行政诉讼性质和立法目的相匹配的制度，使行政诉讼发挥立法者所预设的功能。

行政诉讼功能是行政诉讼制度所实际发挥的作用，研究行政诉讼功能的目的，就是要对其进行价值评价，哪些功能是我们所需要的，哪些是不需要的，行政诉讼实际发挥的功能与立法目的是否一致?如果没有实现立法目的，问题在哪里，应如何解决?本文通过对行政诉讼功能的实证研究，反思功能与立法目的的差距，检讨立法目的的定位，为修改行政诉讼法作出充分的理论准备。

一、一审行政案件收案数量与涨幅对比

从相关数据可以看出，一审行政案件收案数量总体上保持增长趋势。除1999年、2000年和2002年收案数量减少外，整体上，一审案件收案数量呈上升的趋势。1989年至2004年这十六年间，有一半的年份行政案件收案数量是两位数的增长幅度。根据上述数据，可以将行政诉讼的发展分为三个阶段：第一，初始阶段，1989年至1993年。这一阶段行政诉讼法刚刚颁布，各种新闻媒体广泛宣传，人们对这一新鲜事物既陌生又好奇，短期内大量案件涌人法院是必然现象。从1989年到1991年行政案件一审收案数量成倍增加，然而，从1992年开始，行政案件收案数的增幅减缓，人们所估计的收案数量持续高速增长的情况并没有出现，1993年与1992年的收案数量基本持平。第二阶段，高速增长阶段，1994年至1999年。这一阶段随着改革开放的顺利进行，行政纠纷不断增多，人们对行政诉讼法也有了更深的认识，行政诉讼收案数量持续增长。从1994年开始，行政案件收案数量又重现了大幅上升的势头，这种趋势维持了四年，到1998年上升趋势开始趋于缓和。到1999年出现了逆转的趋势，行政诉讼法实施以来一审案件的收案数量首次出现下降的现象。第三阶段，平稳发展阶段，2000年至今。这一阶段行政诉讼已进入平稳发展时期，收案数量在不同年份呈现高低交错，但在总体上已趋于稳定。2000年，最高人民法院颁布了新的司法解释，在一定程度上努力地扩大受案范围，但这一年却持续了1999年收案数量下降的趋势，这一现象耐人寻味。2001年出现了行政诉讼法实施以来收案数量最多的一年，突破十万大关。到2002年收案数量则又跌至谷底，出现了两位数的负增长，人们预期“新司法解释颁布后收案数量将大量增加”，这一论断并没有得到完全的验证。从2003年开始，收案数量缓慢回升，在现行行政诉讼法没有修改的情况下，预计今后行政诉讼案件收案数量不会有大幅的起落，进入平稳发展时期。

二、一审、二审行政案件收案数量、比例及上诉率对比

(一)一审行政案件收案数量偏低

相关数据说明，一审行政案件在人民法院整个收案数量中比例极低。这固然与行政诉讼制度本身有关，在任何一个国家，行政纠纷都不是主要的社会纠纷形态，行政诉讼在三大诉讼中一直处于“弱者”的地位，这是一种常态现象。但行政案件在我国三大诉讼中所占的比例超乎寻常的低，1995年以前，行政案件所占比例还没达到一位数，1996年至2004年出现缓慢的增长，但在总体上从来没有超过案件总数的2％。出现这种情况可能有正反‘面的原因，从正的方面看，可能是行政机关领导增强了依法行政的意识，执法人员增强了依法执政的水平，实施具体行政行为的合法率较高；行政相对人的法律知识普及，违反行政法的情况减少，导致具体行政行为的数量减少；法律咨询业和法律服务业发达，使行政相对人能够准确地判断行政行为的合法性，滥诉率降低。从反的方面看，有两个主要因素，一是行政诉讼门槛高，受案范围狭窄，原告资格要求过严，导致行政相对人无法起诉；另一个原因是行政相对人不愿选择行政诉讼，这说明行政相对人对行政诉讼抱有不信任态度，而这与行政诉讼的实际效果有着密切的关系。个案判决在一定程度上起到法制宣传和教育的作用。这种作用可能是正面的，也可能是负面的。如果当事人从以前案件的判决中无法找到自己所要的公正，宁愿不去法院。

(二)行政诉讼的当事人更倾向于上诉

得出这一结论有两方面的证据：第一，与一审行政案件所占案件总数的比例相比，二审行政案件所占案件总数的比例大幅度上升，而且上升的幅度高于一审历年案件上升的幅度：一审行政案件的比例均在2％以下，而二审行政案件占总案件数的比例在1．48％-5．77％之间浮动；从1991年开始，二审行政案件占案件总数的比例均超过百分之三，到2002年接近百分之六，而这一年一审行政案件的总量比去年减少了20．01％。第二，与其他两大诉讼相比，行政案件上诉率一直居高不下，这与三大诉讼具体制度有一定关系，在刑事诉讼中由于实行“上诉不加刑”的原则而鼓励被告人上诉，在民事诉讼中以调解结案的当事人不能上诉，尽管如此，还是能在一定程度上说明问题。从表二可以看出，行政诉讼上诉率是民事诉讼上诉率的三到四倍，最高时达到58．65％(2003年)，这一年有超过一半的行政诉讼当事人选择上诉。从1989年到2004年，二审行政案件的数量总体保持上升的状态，这有两个方面的原因：一方面行政案件总体数量在上升，另一方面，行政上诉率也在上升。当事人更倾向于发动二审程序，对一审裁判不满意程度较高。从《中国法律年鉴》的统计中，我们无法看出上诉人是原告还是被告，但却有两个佐证，以江苏省徐州市贾汪区人民法院2003年至2005年所有上诉的行政案件为例，“上诉人多为行政相对人(原告人、第三人)；上诉案件多为涉访及涉及历史遗留问题的案件；上诉案件多为涉及第三人的案件；多为原告人或第三人‘败诉’的案件”。在笔者所参与的一个调查中，对341份判决书的上诉提起人进行分析，其结果为：原告上诉(294份，占86．2％)；被告上诉(2份，占9．4％)：第三人上诉(8份，占2．3％)；多方上诉(即原告、被告和第三人都上诉，2份，占0．6％)；原告与被告都上诉(1份，占0．3％)；原告与第三人都上诉(1份，占0．3％)；被告与第三人都上诉(3份，0．9％)。这两组数据从侧面说明在行政诉讼中原告方在败诉的情况下更倾向于上诉，也在一定程度上说明原告的败诉率较高，原告对一审判决不满意程度较高。

三、一审行政案件结案方式对比

(一)原告与被告的胜诉比例悬殊

从维持、撤销和变更三种判决方式中，我们可以准确地判断哪一方当事人胜诉。维持判决意味着原告的败诉和被告的胜诉，而撤销判决和变更判决正相反。从历年的情况看，维持判决始终处于较高的比例，在12．68％(1997年)至48．9％(1988年)之间波动，大多数年份，维持判决的比例在百分之十到百分之二十之间变动。尤其是在行政诉讼法刚刚实施的那几年，维持判决几乎是撤销判决与变更判决之和的两倍，1991年和1992年这一差距逐渐下降，到1994年两者比例基本接近。从1996年开始，撤销、变更的数量开始返超维持判决，这种趋势一直保持到2000年。从2001年开始，维持判决数量又大大超过了撤销判决。维持判决比例减少意味着原告胜诉率的提高，撤销判决和变更判决的比例应相应地增加。但实际情况并非如此，撤销判决、变更判决比例的总体波动并不大，而增加的却是撤诉比例。也就是说，被告败诉率增加的同时，原告的胜诉率并没有明显的上升。上述数据对比说明，在一审行政案件中，原告的胜诉率并不高。“相对人与政府之间的胜率之比大约是1：2，政府占有明显的优势。”这一结果不排除行政机关执法水平较高，行政行为在实体与程序方面都没有瑕疵，但同时也说明行政诉讼在保护原告方合法权益方面发挥的作用是非常有限的。这一结果也与前述原告方在败诉情况下倾向于上诉的结论相呼应。

(二)以撤诉方式结案居高不下

在一审行政案件的结案方式中，撤诉的比例一直居高不下，撤诉也成了行政诉讼中的一种奇特现象。除1988年外，以撤诉方式结案的比例都在百分之三十以上，最高时超过了一半(57．3％，1997年)。撤诉可能是由于法定原因，也可能是由于法外原因导致的非正常撤诉，无论什么原因，我们仅从数据中无法辨别，但可以肯定的是以撤诉的方式结案不存在原告败诉还是被告败诉的判断。“这是超出《行政诉讼法》第54条规定判决方式之外采取的，又无法直接辨明法院态度的‘第三条道路’。从撤诉的法定原因来看，1993年至2004年这十二年间，原告主动申请撤诉的比例占撤诉原因的一半以上，最高时达到了84．38％(2004年)。原告主动申请撤诉可能出于多方面的原因：一是原告法律知识欠缺，不能对案件结果进行准确的判断，盲目起诉，起诉后认识到自己的请求并不成立，因此主动撤诉；二是原告起诉后被告采用多种方式强迫或变相强迫原告撤诉，原告迫于各种压力，不得不撤诉。诉讼是以人力、物力和财力成本为代价的，原告作为完全行为能力人，应对自己起诉的行为有充分的准备，当然也不排除盲目起诉的情况，但原告主动撤诉的比例如此之高，只能从第二种原因中寻找答案。

(三)变更判决处于备而不用的状态

1997年以前，《中国法律年鉴》的统计数字中，还能看到变更判决的身影，但从1998年开始，变更判决无声无息地消失了。微小的变更判决数字已被统统归人“其他”当中计算。从2002年开始，最高人民法院改变了以往关于一审结案方式的统计指标，仅包括维持、撤销、撤诉、驳回起诉、驳回诉讼请求、履行法定职责以及其他几种形式。这一改变正式宣告了变更判决作为一个统计指标的消亡。从1998年至今，一审行政案件以变更判决结案的数量有多少，我们不得而知，但可以肯定的是，这一数字肯定不会很多，甚至少得可怜。在笔者所参与的前述调查中，六个法院2003年共484份行政判决书中，只有一起案件法院作出了变更判决，占总数的0．2％。笔者在与某位法官交谈时，他曾说由于难以准确把握变更的尺度，法官对变更判决是能不用就不用，或者说是“慎用”，即使判决变更，法官也往往参照行政机关以往的做法对行政行为加以改变。从实际情况来看，变更判决基本上处于备而不用的状态。这种结果使我们有必要反思变更判决存在的问题，重构变更判决。

四、行政审判案件与执行案件数量对比

(一)执行行政决定案件的数量高于执行行政裁判案件的数量

在行政诉讼受案数量不多、发展低迷的情况下，人民法院执行行政决定的数量却比较高，1994年至2004年这十一年问，执行行政决定的比例占执行案件总数的比例都超过了百分之十。1999年至2002年执行行政裁判的案件数量连续出现了负增长。出现这种情况的原因，与行政诉讼案件总体下滑的现象有关；当事人主动执行人民法院的裁判，以致执行法院裁判案件的数量大大下降；在某种程度上，新司法解释规定了对申请执行行政决定的案件进行严格审查也与执行案件数量下滑有一定关系。在总体上，申请执行行政决定案件的数量在绝对数量上远远高于审判案件的数量。1998年以前，前者是后者的三到六倍左右；1999年至2004年，前者是后者的十倍多，2002年和2003年达到了，二十倍。

(二)执行案件的数量大大高于审判案件的数量

从发展趋势上看，无论是执行案件的总体数量还是执行行政决定案件的数量，1992年到1994年，执行案件的升幅比例都高于审判案件上升的比例：1995到1997年则与之前形成对比，审判案件的升幅比例超过了执行案件；之后的几年又恢复到原来的状态，执行案件的上升比例一直领先(负增长的情况下也是如此)，其中1999年在出现审判案件数量下降以及执行行政裁判案件数量大幅降低的情况下，执行行政决定案件的数量却上升了19．76％。从数量对比上看，执行行政决定案件的数量始终都高于审判案件的数量，而且两者相差很大，1992年至2002年这十余年问，平均每年前者都为后者的三倍多。

五、结论

(一)行政诉讼在一定程度上发挥了救济权利的功能

根据我国行政诉讼法的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。前述分析告诉我们，从行政诉讼法实施以来至今，虽然行政诉讼案件在总体数量上不多，行政审判在三大审判中始终处于较弱的地位，但在总体上行政诉讼案件收案数量还是呈现上升的趋势，只要建立了行政诉讼制度，就为公民提供了一种行政救济途径。我国行政诉讼制度在一定程度上发挥了救济权利的功能。之所以说“在一定程度上”发挥了救济权利的功能，一是因为诉讼本身作为一种救济途径有其固有的缺陷，不可能对所有的行政相对人提供事实上的救济，二是因为行政诉讼法的实施受各种主客观条件的限制。由于我国行政诉讼法本身的问题以及实施条件的制约，行政诉讼受案范围有限，救济权利的功能还没有充分发挥出来。

(二)行政诉讼在相当程度上发挥了监督行政的功能

与民事诉讼不同，行政诉讼除受理公民、法人和其他组织对行政行为不服提起的诉讼外，人民法院还负有执行行政决定的任务。行政诉讼法专辟一章规定了行政执行。在非诉行政执行案件中，法院是否应进行审查以及审查的限度一直存在争议。《若干意见》并没有对法院的审查权力作出明确的规定，根据《若干解释》第93条和第95条的规定，人民法院在执行行政决定之前要对其进行合法性审查，审查的目的是看该行为是否缺乏明显的事实根据、法律根据以及是否存在其他明显违法的情况，这一修正性的规定强化了司法监督行政的功能。前述数据分析说明，我国执行案件的数量尤其是法院执行行政决定案件的数量远高于审判案件的数量。而法院执行行政决定主要发挥了监督行政的功能，在某种程度上还有维护行政的功能。

(三)行政诉讼在一定程度上发挥了维护行政的功能

从客观效果来看，行政诉讼除了救济权利、监督行政的功能，在一定程度上还发挥了维护行政的功能，这是现行行政诉讼法的一大“特色”。维护行政的功能集中体现在两个方面：第一，维持判决始终处于重要的地位，是与撤销判决并驾齐驱的一种重要的判决方式，甚至在一定程度上其重要性超过了撤销判决，从表三可以看出，除1996年至2000年这五年外，其余年份维持判决的比例均高于撤销判决。维持判决主要发挥了维护行政机关依法行使行政职权的作用，谈不上救济权利，至于监督行政的功能也有一些牵强。第二，人民法院执行行政决定案件的数量偏高。如前所述，法院执行行政决定要进行一定程度的审查，主要发挥了监督行政的功能，但却不能抹杀这种执行行为在维护行政方面的作用。人民法院通过审查，对合法的行为予以执行，正是维护行政作用的体现。在这种情况下，难免让行政相对人产生“官官相护”的看法。

(四)行政诉讼实有功能、设计功能与应有功能出现偏差和错位

篇7

行政法的体系区分为“总论”与“各论”。由于中国的行政法研究主要集中在行政法总论,已有的行政法教科书中,基本上仅包括行政法总论的内容,行政法体系也主要反映在行政法总论上,因此笔者的探讨主要集中在行政法总论上。一般认为“总论”体系应包括基本原理原则、行政组织、行政行为及行政责任四大部分。笔者拟从行政法“总论”四大部分探讨公私合作背景下行政法体系面临的冲击与作出的回应。

(一)行政法基本原则的冲击——合作原则的兴起

行政法诞生于自由法治国家,实行严格的依法行政,其基本内涵就是为了保障公民的权益和公共利益,要求一切国家作用应具有合法性,应当服从法。这个时期,政府充当“守夜人”的角色,其任务仅限于对内维护秩序、对外抵御侵略。行政权力被严格束缚在法定范围之内,“无法律无行政”,行政法确立了依法行政的原则。由于各国的政治体制、法律传统、历史文化传统等因素的差异,各国的依法行政内涵也有所差异。在大陆法系德国行政法学创始人奥托•麦耶(OttoMayer)认为,依法行政原则包括以下三项原则:一是法律才具有规范创设力,即行政机关制定的行政规范必须根源于法律,由法律创设,实行法律统治;二是法律优位,即法律对行政具有支配作用,行政必须从属于法律;三是法律保留,即行政行为不能对他人的基本权利进行限制,只能由法律进行限制规定。多数学者则认为依法行政原则包括两项内容,即法律优位原则和法律保留原则。法律优先原则要求公行政受现行有效法律之拘束,不得采取违反法律之措施。对现行有效之法律,公行政必须予以适用(适用之强制),且应遵循法律规定,正确适用,不得偏离(偏离之禁止)。法律保留原则的是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项,则只能由法律规定,或者必须在法律有明确授权的情况下,才能由行政机关作出规定。[在法国,依法行政主要体现为行政法治,行政法治包含3项内容:第一,行政行为必须有法律依据。第二,行政行为必须符合法律。第三,行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。在英美法系,由于没有划分公私法的传统,政府和公民之间的关系与公民个人相互之间的关系,原则上受同一法律——“普通法”的调整。在英国,普通法的法治原理支配行政法基本原则的发展,越权无效原则、合理性原则与自然公正(程序公正)原则已构成英国行政法的三项基本原则。美国行政法在发展过程中,宪法原则的“正当法律程序”促使形成了美国行政法上的“正当法律程序”原则,即行政性正当程序原则,并经进一步发展而形成美国行政法上另一基本原则即行政公开原则。在我国,依法行政的要求是:(1)行政机关进行一切活动必须根据法律的授权。(2)行政行为的内容必须符合法律,不能与法律相抵触。(3)行政行为必须按照法定程序进行。依法行政的核心是行政机关必须依法行使行政权,即行政机关依法作出行政行为。它不需要相对人配合与合作,相对人更多的是遵守和服从。公私合作背景下,伴随着行政事务的日益扩大,为达到行政目的,完成行政事务,就存在着使用多种多样的行政手段的必要。行政部门必须在行政责任与程序责任之范围内,尽量与当事人展开合作、协调、沟通;早先居核心地位之行政处分,已经丧失其作为对个案加以决定之行政行为形式之功能,取而代之的则是行政契约。契约行政因其手段的灵活性和调节方式的适度弹性,能促进行政主体和相对一方的合意、沟通与合作而被广泛运用。契约是行政机关和相对人合意方式创设行政法权利义务,这给传统的依法行政理念带来了巨大的挑战,传统行政法治更多注重的是法治的形式,主要强调政府依法行政,而现代行政法治则注入了越来越多的实质内容。严格形式主义的依法行政的理念已不适应现代民主行政、合作行政的发展需要,公私合作行政成为当代行政发展的新亮点。

公私合作行政更多的是强调国家—私人部门—公民之间的合作,合作成为行政法的核心理念。行政机关为了完成行政任务,与相对人沟通、协商,依赖相对人的力量合作完成行政任务。合作行政的本质是既要克服“市场失灵”的缺点,又要避免“政府失灵”弱点,充分发挥以行政机关为代表的公部门与私人部门的各自禀赋优势,在完成行政任务过程中合作。行政机关和相对人之间不仅是命令与服从的关系,而且更多是合作关系,合作行政已成为继秩序行政、给付行政之后行政法的重要内容。合作是合作行政的本质特征和基本原则,伴随合作行政的深入发展,合作原则也必将演变成行政法的基本原则之一。

(二)行政组织法的冲击——私人行政组织的产生

行政法创立时期,秩序行政是行政法的核心内容,行政任务狭小,执行行政任务的主体原则上局限于行政机关和法律授权的公务组织。随着现代行政的发展,行政不再局限于秩序行政,给付行政成为行政法的核心内容之一。“行政实践表明守护性国家已经向创造性国家转变,主要原因是安全的特殊重要性,为此国家应当满足人民生活需要,而不是局限于公民的自由保护。”国家角色的变迁使行政任务不断增加,行政机关为完成行政任务,不得不借助私人的力量,公私合作完成行政任务在现代行政实务上屡见不鲜。私人履行行政任务,承担部分行政职能,享有部分公权力。随着社会经济的发展以及国家职能调整,特别是市场经济推动了社会多元化格局的形成,权力多元化以及国家权力社会化成为时展的趋势。除某些特定的任务或宪法明文规定属于国家保留的范围外,私人行使公权力在行政法领域已司空见惯。国家之所以被称为行政主体,固因其为实现行政任务;然而,私人若系委托行使公权力,亦是在实现行政任务,亦得为行政主体。传统的以行政机关为代表的公部门垄断公权力的局面已被打破,私人开始行使原本属于公部门的部分公权力,享有事实上的行政主体地位。随着公私合作的深入发展,将会有更多的私人组织部门参与行政任务的履行,私人行政组织的崛起已是不争的事实,而传统行政法总论中行政组织仅局限于行政机关和法律、法规,授权组织将面临挑战。

(三)行政行为的冲击——行政契约的广泛使用

受德国奥托•迈耶(OttoMayer)开创的传统行政法学影响,大陆法系和我国行政法体系都是以行政行为为中心。自由法治国家时期,法治国家观念着眼于形式合法性,坚持严格的依法行政。行政主要体现为秩序行政,行政权具有优越地位,行政机关与公民之间因行政权力行使而形成的是一种权力性的支配关系,行政机关与行政相对人之间地位不平等,是一种命令与服从的关系。行政机关因行使行政权力而作出的行政行为,具有单方性、命令性和强制性的特征,相对人具有遵守和服从的义务。行政法体系也是围绕行政机关单方面行政行为为核心建构的。传统行政法体系中,行政行为在行政法领域居于主导地位,行政法治坚持严格的依法行政,行政契约受到抑制。国家和人民地位不平等,以及依法行政原则与缔结契约自由不相容之观点,否定国家与人民缔结行政契约之可能及必要。事实上,过于形式意义上的“依法行政”,要么导致行政无限萎缩,要么导致法律无限膨胀。随着“福利国家”时代的到来,给付行政、合作行政逐渐居于主导地位,因而只靠行政机关单方面的权力手段已不能满足现代行政发展的要求,行政契约在行政实务中大量涌现。行政契约手段不仅在给付行政领域被广泛使用,而且在传统的秩序行政领域也被作为权力的补充手段得以运用,行政契约在行政实务上扮演越来越重要的角色,已经成为行政机关管理社会经济事务、行政事务和干预经济活动的一种重要的方式和手段。行政契约制度的产生并在行政法中迅速发展,大有与行政行为并行之势,沟通与合作行政契约取代简单的命令与服从行政行为,无疑深刻地改变了传统行政法以行政行为为中心建构行政法体系的格局,行政法体系面临调整以适应现代行政实务的发展需要。

(四)行政任务履行责任方式的冲击——私人承担行政任务的责任承担

传统行政法是建构在秩序行政基础之上,国家任务狭小,主要是维护社会秩序、国防、外交等,这些行政是以一定公权力为后盾的。很多行政事务,行政机关事必躬身,负有履行行政任务的责任。行政法体系中的国家责任也是以此为基础建构的。但现代行政不仅是秩序行政,生存照顾已成为现代国家的重要行政任务。“任何一个国家为了维持国家稳定,就必须提供人民生存之照顾”,“生存照顾乃现代行政之任务”,“政治权力的拥有者负有满足人民生存照顾之义务”。国家行政机关负有照顾人民的义务,以保障每个人的人格发展。但行政任务复杂多变且与日俱增,国家为更好地完成行政任务不得不寻求与私人部门合作,履行生存照顾的义务不一定要由国家亲自给付,私人部门亦可参与提供,与国家共同完成行政任务。这并不意味着国家责任的放弃,而是在国家和私人之间重新分配责任,目的是为了更有效率地完成行政任务。私人履行原先由国家履行的行政任务,打破了行政机关单独垄断行政任务局面。行政任务履行责任方式发生变迁,动摇了国家行政责任的基础,直接影响行政法体系的构造。

二、公私合作背景下行政法体系重构的回应

行政法的发展演进与公共行政的变迁有着密切关系。“从根本上说,现代行政法是回应型的法律部门。”现代公共行政经历了自由法治国家的秩序行政、社会法治国家的给付行政,正向到公私合作行政过渡。公私合作背景下,构建行政法体系的基本原理原则、行政组织、行政行为及行政责任面临巨大冲击,必须适时作出回应,以适应公私合作行政的发展需要。

(一)行政法基本原则的回应——合作原则的建构

行政机关单方面行政行为具有迅速、有效达成行政目的等优点,但随着国家角色转变,民主行政、合作行政深入发展,非命令性和非强制性的行政活动手段由于具有弹性、灵活性,符合现代民主行政的潮流,更受行政法的青睐而迅速发展,单一的命令性、强制性的行政权力手段已远远不能适应行政职能转化和多样化行政的要求。伴随着现代国家的任务和机能的变迁,仅靠传统的单纯命令性和强制性的行政行为已无法圆满实现行政的目的。公私合作背景下,行政机关与民间私人合作完成行政任务,已成为世界民主行政的潮流,大量的行政契约、非正式行政行为等具有合作性、协商性的行政活动手段广泛使用。行政活动手段的变革促使公共行迁,行政民主化的倾向与日俱增。行政任务的完成不仅需要命令性与强制性的单方面行政行为,也需要协商性和沟通性的行政手段,与民沟通、与民协商、与民合作。传统的依法行政原则需要适应民主行政发展,适时作出调整,在坚持依法行政原则的基础上,更多的强调对话、沟通、合作,将合作原则纳入行政法基本原则体系。

(二)行政组织法的回应——赋予私人组织的行政主体地位

传统秩序行政下,行政任务比较单一,行政任务主要是通过行政机关为主的行政主体行使行政权力来实现,行政所出主体的范围主要局限于行政机关。但随着行政任务不断增加且完成主体呈现多元化,一方面行政的功能不再局限于行政权力的行使,行政行为开始致力社会公共服务的提供,并向私人领域渗透;另一方面为满足“公共服务”的需要,许多私法组织介入公共领域,承担部分原本属于行政机关的行政任务。传统行政机关单独完成行政任务格局已无法适应新的行政任务需要,行政机关不得不利用私人部门的专业技术和管理经验,通过授权、特许等形式允许私人介入,完成行政任务。这些私人或根据法律授权或委托通过行使部分公权力的形式完成行政任务,或根据私法的方式完成行政机关委托的行政任务。传统的以行政机关为代表的公部门垄断公权力的局面已被打破,私人开始行使原本属于公部门的部分公权力,承担着社会公共事务的完成。现代行政任务实现的方式与途径已日趋多样化,这种行政任务完成主体的多元化使传统行政主体理论遭到严峻挑战。行政法中正在涌现的文献表明,对该领域紧迫的挑战在于确定何时和如何将法律的要求拓展至履行公共职能的私人主体。在行政法学上,“行政主体概念的实质意义在于探求、概括行政职能最终落实的权利义务主体,即‘行政所出的主体’”。行政主体并非一定是行政机关或公法人,判断行政主体的关键在于看其是否享有一定公权力,并负担由此而产生的权利、义务和责任,私人并非被排除在外。各国实践中均存在大量特许、委托、授权私人从事行政事务的情况,例如:德国行政主体中的“经授权执行行政任务的私法组织”,以及我国台湾行政主体中的“公权力受托人”。

德国行政法学也认为:“行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务,具有一定职权,并可设置机关以便行使,藉此实现行政任务的组织体。”我国行政主体制度建立初期,行政主体的范围主要是围绕国家行政权力这一中心,大量的社会行政主体和部分私人行政主体被排除在行政主体之外。随着市场经济体制确立并向纵深发展,社会结构发生深刻变迁,行政任务也发生了巨大的变化,传统的行政主体制度在日益多元化和市场化的行政任务面前显得力不从心。私人行政主体法律地位的缺失,不仅制约了行政主体理论的发展,也与现代行政法治实践脱节。现代行政国家,除行政机关、法律法规授权组织等行政主体外,私人亦成为行政任务完成的重要主体,然而,私人却无法享有行政主体资格,不能不说是行政主体法律制度的一种缺憾。确立私人的行政主体法律地位是完善我国行政主体法律制度的一个重要路径。公私合作背景下,私人根据法律授权或委托,行使公权力,完成行政任务的情况大量存在,应赋予其行政主体的资格。但其行使公权力是一把双刃剑,行使不当会损害相对人的合法权益。因此,赋予私人享有行政主体资格要符合一定条件:(1)须由公法人对私人为之。公权力授予是公法人将其拥有的公权力及行政事务托付给私人行使。(2)被授予公权力,在授权范围内可以以高权方式执行行政任务。(3)被授权人必须以自己名义独立完成行政任务。(4)授权人须有法律依据。私人根据法律授权或委托,行使公权力,完成行政任务。这是其取得行政主体资格的合法依据。

(三)行政行为法的回应——行政契约法律地位的确立

传统秩序国家观念下的行政行为大多表现为命令性和强制性的单方面行政行为,行政机关单方作出有拘束力的行政决定为原则。而契约是私法且以当事人地位平等为要件,强调当事人地位平等且合意,与行政法上依法行政不可协调。“依法行政固然为实质法治之积极作用,公法上之契约行为及行政上之合同行为依其事务之本质,实难与依法行政原理兼收并蓄,故予以除外。”

但现代行政是民主行政、服务行政、合作行政,这种新型行政及其运行机制建立的前提是行政机关与公民各自具有独立的主体地位、主体双方平等互利。行政过程中,主体双方既相互独立又相互合作,使国家职能以及公民自身的利益得以共同实现。尤其公私合作背景下,行政机关依赖私人力量完成行政任务,需要私人部门的配合与支持,行政机关只有与私人部门合作,才能实现行政目的。行政主体与行政相对人共处于合作系统中,这一合作系统的良好运行依赖于双方伙伴关系的存在,即双方必须将对方看作共同的合作伙伴。因而,现代行政需要利用契约中的“同伴”原则和平等自由精神。

随着秩序行政向给付行政、合作行政的转变,行政手段更加多元化。以更加灵活、富有弹性的行政契约方式来替代以命令强制为特征的行政机关单方面的行政行为,体现了现代行政民主与合作的理念,是现代行政法发展的一个趋势。传统的行政法功能以命令、服从为显著特征,行政相对人没有意思表示的自由,整个行政行为呈现单向的运作模式,极大地抑制了行政相对人积极性的发挥。在契约性手段与权力性手段、契约理念与权力理念之间,二者不应有主次之分,不应有先后之别。“我们的理性选择是二者的结合,二者的融合,或者更确切地说,是二者的有机结合。”也就是说,现代行政手段中行政契约已成为不可或缺的行政手段,在行政法上应与权力性单方面行政行为的具有同等重要的法律地位。

(四)行政任务履行责任方式的回应——国家担保责任的建构

私人参与行政任务的完成,促使国家功能转变,使其逐渐从直接履行的责任中解脱出来,但这并不意味着国家功能的丧失。国家仍不得以规避自己责任为动机,将本身应经常行使之公权力,大量转嫁给非公务人员。换言之,国家只是将特定功能私人化,除注意禁止保护不足之下限外,责任仍由国家承担。因为私人部门具有追逐私人利益的天性,可能会损及公共利益,同时,私人部门执行行政任务过程中亦可能发生侵害第三人的合法权利,而国家负有保护公共利益和第三人权利免受私人部门侵害的义务。因此,在私人履行行政任务过程中,国家虽不负直接履行的义务,但国家负有担保责任和监督责任,担保公益的切实实现,监督私人行为,保障公民的基本权利,使其免受以私法形式实现公共任务的私人部门的侵害。可以看出,在公私合作过程中,国家责任由直接履行责任转换到负担保责任和监督责任。

篇8

关键词　公共行政创新　理念　实践

公共行政是19世纪末20世纪初兴起的研究现代政府运行机制和管理活动的理论。自美国行政学家威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，力主“建立一门行政学”，至今已有一百多年的历史。在这一百多年的发展历程中，公共行政经历了多次理论突破和发展，即从公共行政理论到新公共管理理论再到新公共服务理论的三大重大突破。当然，公共行政的理论来源于公共行政的实践，反过来公共行政的理论也可以指导公共行政的实践。20世纪以来，政府的行政改革和再造运动在世界各地的兴起与发展，必将推动公共行政的理论不断完善和创新，并能够更好的为世界各国政府改革服务。

理论的创新

尽管之前很多理论家和实践家已经对行政机构行使国家职责的作用问题作了评述，但是公共行政作为一个独立的研究和实践领域普遍被认为起始于19世纪末20世纪初。传统公共行政研究立足于三大理论之上，即威尔逊和古德诺的政治与行政二分法、韦伯的官僚制理论和泰勒的科学管理理论。政治与行政二分原则是传统公共行政理论的一大原则。这一原则的确立促进了行政学与政治学的分离，也正是在这个意义上，政治与行政二分原则成为“美国公共行政的圣经”。官僚制理论内含的价值中立原则也是传统公共行政的重要原则。价值中立原则即要求公务员不应有明显的政治倾向，他们应该能够为任何一个政党组成的政府服务。在传统公共行政看来，效率是公共行政的基本价值追求。随着社会事务的增多，政府规模的日益扩大，问题的越来越多，政府机构的运作亟需得到研究。为此威尔逊说：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么上作；其次，政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。”可见，效率不仅仅是一种手段，更是一种目的，一种价值观，是评价政府行为的最高标准。古利克甚至宣称：“在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的‘善’就是效率。”

传统公共行政理论曾对推动大工业时代许多宏伟图景的实现起到了重要作用，但是随着时代的变化，也由于传统体制的固有缺陷，传统公共行政理论受到了来自不同方面的批判。早在20世纪40年代，行政学大师沃尔多在《行政国家》一书中就指出，主张价值与事实区别的实证行政理论研究，会使公共行政化约为只重视行政效率与行政技术，而完全忽视了公共行政的公共本质。20世纪60年代兴起的以弗雷德里克森为代表的公共行政学正是建立在对传统公共行政学批削的基础上，摈弃了传统的政治一行政二分法，着重强调社会公平，认为公共行政的核心价值应该是公平。弗雷德里克森在1980年总结了自己数十年对公共行政的思考，出版了《新公共行政》一书，系统地阐述了新公共行政的理念和主张。他认为传统的公共行政把有效率、经济地、协调地管理公共事务作为其目标；而公共行政存在的正当理由在于更好的管理。在他看来，这种界定和理念是不准备和不完善的，公共行政应该把社会公平作为自己的核心价值。然而，新公共行政学尽管在很大程度上实现了对传统公共行政的否定，由于它缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根自足，未能最终取代传统公共行政而成为行政学研究的主导范式。

20世纪80年代，澳大利亚、新西兰、美国、英国等国掀起的以重塑政府为代表的新公共管理运动，试图取代传统公共行政学的管理理论，提出一种新的公共行政模式。这种市场导向型的新公共管理理论，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，强调政府“多掌舵少划桨”，倡导去管制化、服务化、社会化、分权化的理念，提高公共管理水平及公共服务质量。澳大利亚学者欧文・休斯说：“公共管理作为一种可选择的典范可以比传统的公共行政模式提供更为切实可行的方法。”美国学者奥斯本与盖布勒于1992年发表的《重塑政府》一书，使新公共管理理论的理念得到了提炼和普及，并将公共行政的典范革命推向了。在这本书中，他们描述了“重塑政府”的十大原则：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性政府：把竞争机制注入到服务中；④卓有使命感的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投人拨款；⑥受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事业心的政府：有收益而不是浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出的政府治理变革的四个不同模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府也具有很大的影响力。市场式政府强调政府管理市场化，参与式政府强调对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制式政府则提出减少政府内部规则。

当然，新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之际也遭到了来自多方面的质疑和反思，针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论――“新公共服务理论”强调的是服务导向，倡导维护公共利益，努力解决公共服务的问题，致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。新公共服务理论以公民为中心，认为政府的服务角色应遵循七项原则：①服务于公民，而不是顾客；②追求公共利益；③重视公民权胜过重视企业家精神；④思考要具有战略性，行动要具有民主性；⑤承认责任并不简单；⑥服务，而不是掌舵；⑦重视人，而不只是重视生产率。与此同时，治理和善治理念出现，以表示社会治理的主体由政府变成政府、非政府组织和基层自治的多元治理模式形成。

政府公共行政从关注行政管理到提倡多元化的、以公民为中心的、分权与参与的综合治理结构，从效率主义到公平主义，进而转向公共服务的理念，凸显出了以下四个特点：被拓展的公共性、多元的主体性参与、系统化的公共产品、可持续的公共治理模式探求。它反映了现代社会的变换图景，具有革命性意义和实质的正义。

实践的尝试

公共行政创新作为政府改革的一种实践活动，对各国政府的组织行为、制度变迁都产生了重要而深刻的影响。各国个性化公共行政创新实践从宏观调整到微观改革，硕果累累。

全球性的行政改革运动可以以1979年英国首相玛格丽特・撒切尔上台为标志。英国的改革重点在于改善公共服务的质量和提高政府工作的透明度。考虑到全民公共行政体系形成历史悠久，改革的目标是集中提升政府长期影响力，而不是暂时“减震”作用。英国首相办公室政府战略部主任杰夫，摩根认为：“每一个现代政府核心的任务就是提供最大的公共增加值，这个增加值指的是

公民相对于他们缴纳的税款和对政府妥协程度而实际所得的价值，本质上是，政府相对于其消耗的价值而实际增加的价值，这个增加值的多少是检验政府工作能力的重要标志”。为了更好的迎合公民期待，提高满意度，改革行动中以提供量化指标和解决问题为导向，清晰的标准使每个领域要达到的最低目标明确，并且部门合作、资源共享，努力做到公共价值最大化。

美国的公共行政创新从里根政府开始，目标是为企业提供良好的外部环境以及提高就业机会，建设“少花钱多办事”的政府。纲领性文献有：1993年戈尔的《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》以及《1993年美国政府绩效和结果法案》、1994年《联邦雇员重新调整法案》、1997年《顾客至上：服务美国民众的标准》、2002年《总统管理日程》等。其基本内容是强调政府行动的绩效和结果，原则是“以公民为中心，而非以官僚为中心；以结果为导向；以市场为基础，通过竞争而非僵硬的变革”。在创新操作行动中，突出精简政府机构和人员、引入竞争机制、推行绩效管理等。在职能转变上，联邦政府和地方政府之间分权治理，联邦政府主要管理基础设施和市政建设、福利和环保等问题，经济发展等问题放在州及以下地方政府管理，提倡了模式个性化，以细致的法规作为保障。

英国、美国的公共行政改革侧重点不在政策变化、精简机构和结构调整，更多关注管理改革，强化对公民的服务，并充分利用新技术增强政府的服务能力。除了宏观调整，微观层面上的改革实践同样具有十分重要的意义。联合国公共服务奖就是为了表彰世界各国发展而取得创造性成就的公共服务机构，促进公共服务更专业化而设立的奖项。以下是2003－2006年间获联合国公共服务奖提名的创新实践11个著名案例。

由上表可以看出，各国的微观改革从一些具体窗口事务出发，提高政府公共行政的透明度、反应能力和责任意识，更好地为公众服务，并通过创新机制鼓励公众参与政府决策制定，改善服务供给。这些创新成果对提升政府信任度起到了积极的示范作用。世界各国政府根据本国国情对改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，从一定程度上降低了政府公共开支、提高了政府整体绩效，重点回应了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式结构更具合理性以及公众民主参与意识提高等问题。

共识的形成

2007年，联合国举办的第七届“全球政府创新论坛”上，发表了《提高政府公信力维也纳宣言》，提出了十条提高政府公信力的政策建议，即：确保政府的合法性，优先考虑为民众提供服务，增强透明度和问责制，打击腐败，改善对信息通信技术的利用，支持有效的民间社会参与，保证媒体发挥建设性影响，密切政府与民众的关系，促进建立公私伙伴关系，促进公共部门的改革创新，在危机和后冲突国家重建信任。《宣言》成为政府公共行政改革的导向，体现了公平、公正的公共价值诉求，各国政府正在为建立一个运转良好的公共行政管理体系而努力，因为优质、高效的公共行政更多的是体现了一个国家的核心竞争力。

各国在公共行政改革过程中逐渐形成了共识：为实现公共行政创新目标和公共利益最大化，关键是政府、非政府组织和公民有序参与三者之间的协调发展。对于政府来说，政府需要角色转型，重塑公共行政理念。政府是一个经由公民赞同而合法掌握并行使公共权力，利用公共资源、处理公共事务、提供公共物品与公共服务、满足公共需求、承担公共责任的政治组织。当前，政府角色正在发生转型，由原来“全能”政府承担“全权”统治向分工“治理”转变，在提供公共产品和公共服务中政府也只是一个参与者。政府将克服采取以单向的“命令一控制”关系为核心而建立起来的责任理念，而与非政府组织、公民建立公私结合模式，合理界定政府、非政府组织、公民在公共产品供给中的功能与定位，灵活采取授权、特许、合同外包、购买服务、公私协作、凭单制、志愿者服务等多种模式提供公共服务。

而非政府组织作为社会的重要组成部分和治理主体，有着巨大的潜力，呈迅速成长的趋势，在国家和社会公共事务治理中发挥着越来越重要的作用，为社会力量参与到新公共管理系统中去搭建了平台。培育社会组织，降低准入门槛，健全制度化参与机制，鼓励和引导社会组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督是十分有益的。

公民的有序参与同样是至关重要的。现代的公民既是公共服务的对象，也是各种社会管理的参与者。公民的合法性支持无疑是完备的政府公共行政体系建设所不可或缺的，尤其是在与民众切身利益相关的问题处理中，缺少必要的公民参与途径和保障渠道，常会导致公民的合法权益得不到维护，公民的诉求得不到及时回应，从而引发政府的不信任危机。因而协调政府与公民的关系，拓展公共服务中公民参与的范围和渠道具有重要的意义。

经验的借鉴

公共行政改革与创新涉及一个国家历史文化传统，政治、经济、文化、社会发展历程，以及政治制度和治国理念，从本国实际出发，吸取他国成功经验是拓展本国创新的重点。我国建设运转良好的现代公共行政管理体系，有四点值得我们深入探索：

1、政府可持续绩效文化体系建构

绩效文化是伴随着组织绩效管理理论的兴起而发展起来的，公共行政的运行用主观指标来衡量，能更充分的体现公众对公共服务的信任和信心。美国推行公共部门的绩效管理始于上世纪70年代，对公共行政改革创新，降低行政成本起到了积极的作用。目前强调“绩效”为中心的行政文化，重点在于采用科学的技术与手段，如政务公开、电子技术等。各国的国情差异形成不同的政府公共行政绩效文化方案，显然，可持续的绩效文化应当着眼长远，具有梯层性和系统性，并建构在绩效普遍提高的基础之上。

2、适度竞争机制下的公共服务市场化进程

市场机制是配置社会资源的基础性手段，因此，市场化过程也是各国公共行政改革的一个重要方向。适度的竞争能使各类公共服务生动活泼，运行畅通，但是处在转型时期的国家不能操之过急。实践征明，发达国家的市场化历程源远流长，法制化、规范化程度比较高，而部分发展中国家把市场机制简单引入公共管理部门会导致转型社会陷入困境。同时需要注意的是，市场化不等于完全民营化，公共服务的宗旨是服务，市场化的本意是通过部分公共产品的适度市场化竞争，改进公共服务，获取更好的公共服务效能，所以，政府承担着市场监管，经济调节、社会管理的责任，使用公开、公平、透明、合法的竞标，资产评估等方式，重点项目和惠及民生的重大工程建设中，还应当开听证会，获得大多数公民的支持。

3、公共行政的自律机制和他律机制互补模式

法治是市场经济的基础，行政法治是为了规范政府权力。自律与他律作为两种不同的规范体系，在维护社会秩序、规范人们行为上起着不同的作用，分别有自身的特点和规律。自律，是反映公共行政伦理特征的主导方面，主要依靠信念和社会舆论来发挥作用；而他律，是用强制性手段来规范、约束行为。虽然两者发挥作用的途径不同，但都是为了达到同一个目的，即通过公共服务实现公共利益最大化。社会现实表明，没有法的强制性会规范无力，而没有自律则缺少调控机制。建立、完善与社会主义市场经济要求相适应的国家公共事务管理体系的制度化、法律化有助于完善权力伦理体系。

篇9

【关键词】政治；行政；中国化

一、政治与行政二分理论提出的背景

笔者以为孟德斯鸠的三权分立理论、西方自由主义思潮、国家治理理论等共同构成了政治与行政二分思想的理论渊源。众所周知，威尔逊和古德诺对于政治行政二分理论的提出有着很大的贡献，因此，后来对政治行政二分理论的发展和批判也大多是针对这两位思想家而言的。而最早对政治与行政加以区分研究的政治学家应当是布隆赤里。他将国家的活动分为两种，一是政治活动，二是行政活动 。于1887年美国学者威尔逊发表了被誉为公共行政管理学领域的开山之作《行政学研究》。在文中他明确指出：政治与行政是两个不同的领域，“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的行政管理的问题并不属于政治问题”。首次把政治与行政区分开来的是威尔逊，但是古德诺则是首次更加系统而全面的阐述政治与行政关系的思想家。对威尔逊的思想，他取其精华去其糟粕，在1900年出版了《政治与行政》一书。在该书中他把政府的功能分为两种，一种是国家意识的表达，另一种是国家意识的执行，并对政治与行政两者关系进行了系统的阐述，自此政治与行政二分理论得到了确立。

二、西方国家政治与行政关系的分合演变

笔者通过阅读大量书籍和文献，发现关于政治与行政关系演变的探究，不同的学者站在不同的视角给予了不同的划分，有的学者划分的比较周细，有的学者可能划分的粗略一些。基于此，笔者以为，西方国家政治与行政关系的演变主要经历了以下几个阶段：

（一）政治至上的时期

英国在1688年正式确立了资产阶级君主立宪制，但在这一时期英国社会的政治与行政之间的关系还是混杂在一起，行政作为政治的一部分，从属于政治并受政治的支配，行政功能没有得到充分的发挥，实际上只是政治统治的体现。而这一时期的美国也是如此。“政治分赃制”作为美国一个重要的政治制度，这种体制下的政府行政官员也只是政府的附属，行政官员与自己所在的政党共同进退，没有独特的话语权。

在当时学术界得到普遍认可的亚当斯密认为，仅依靠市场的力量就可以使得经济运转的比较顺利，被称为“看不见的手”的市场能够充分发挥其合理配置资源的基础作用，而政府应该是管得越少越好。这一时期的行政关系完全埋伏在政治之中，政府行政活动的职能缩小到最小范围，政治处于统帅地位。

（二）政治行政二分时期

由于政治行政二分的最大贡献者威尔逊和古德诺都是美国学者，他们的研究成果也是基于美国为背景的，所以笔者倾向以美国为例来阐述当时的背景。 到了19世纪末，资本主义自由经济向垄断时期过渡，美国成为一个典型的垄断资本主义国家。美国向城市化、工业化迈进，对政府能力提出了更高的要求；政治上，政党分肥制的弊端也十分明显，极大地阻碍了社会进步。社会关系的日益复杂化也带来一系列的社会问题。为了缓和解决矛盾，政府由消极被动转为积极主动干预经济生活，行政管理活动变得越来越重要。在此背景之下，威尔逊适时地提出了政治与行政两分法。威尔逊总统围绕“政府干什么”和“怎么干”的主题，发表了《行政学研究》。在书中，他明确告诉读者“首先，政府能够适当地和成功的进行什么工作。”“其次，政府怎样才尽可能以更高效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”因此行政职能的扩展已成为历史发展的必然，再将行政作为政治的附属已不再符合时代的要求。而古德诺对政治行政二分的贡献在于，古德诺进一步对政治与行政的不同功能加以区分，他认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。

（三）政治行政二分法遭受批判时期

虽然政治行政二分的提出使得行政学发展成为一门独立的学科，然而在西方行政改革的发展历程中，政治与行政二分的原则仍然不断的遭受各方的质疑。而质疑主要来源于公共政策、新公共行政以及新公共管理的质疑。 很明显，很多学者倾向政治行政与其说是分离的，不如说是融合的。因为，行政不可能脱离政治的土壤，价值中立几乎不可能。有学者就提议：“通过政治与行政的有效整合，来实现真正民主高效的管理”。总而言之，政治与行政二分的原则不是一个普适性的原则，它是在多党政治这一特定的条件下产生的， 而且也只是在政治发展的特定阶段才是有意义的， 离开了具体的条件来谈论政治与行政的二分问题， 是没有意义的，而且可能会带来各种意想不到的负面影响。

三、政治行政分合关系的启示及中国化思考

研究西方政治与行政关系演化史的目的，远不只是为了从纯理论的角度去探究政治行政二分的合理性和不足之处，更多的是想借此机会来研究二者关系对于中国政党关系，甚至对于中国改革的借鉴意义 回顾我国历史，很容易知道我国的政治与行政的关系很大程度的有苏联模式的影子。目前的国情决定，不论是政治体系还是官僚体系，都存在很大的缺陷。基于此，我们应该探索具有中国特色的改革道路。因此，笔者有如下几点不成熟的建议：

第一，我们需要用发展的眼光看待政治行政的分分合合。每一时期的关系是由当时的经济、社会发展水平决定的，我们不能简单的评价分好还是合利。而当前，我们必须明确的认识到西方政治行政二分法不等同于我国的党政分开。因为，尽管政治行政二分和党政分开似乎表面上很相似，然而西方很多国家实行的是多党制，而我国最主要的政治制度是一党领导下的多党合作的政治制度，党的领导我们不能松懈。笔者认为这并不是喊口号，因为实践就是这样证明的，从1998年洪水，到2003年非典，再到2012年汶川地震等等，不计其数的例子告诉我们，正是因为我们拥有强大的政党，才能保证政治的稳定。

第二，政治行政的二分启示我们，我国目前正处于政治行政二分的起步阶段，目前政府机关职能交叉，行政效率仍然低下。基于此，继续努力完善我国官僚制及提高政府行政效率是当务之急。笔者以为西方资本主义国家重视政治的中立，利用市场机制和社会力量来牵制政府的力量，从而提高行政机关的专业化水平。而我国由于长期受单位制影响，政府总是高高在上。政府是“全能政府”，社会处于国家的全面的控制之下，社会自身并没有生存和发展的空间，有学者认为“中国没有社会”只有政府。加之公民社会发育不完全，仍然是“大政府，小社会”现象。要想从根本上解决这个问题，还必须要有一个强大的公民社会，包括很多非政府组织。因此，在当前，如何让提高行政效率，如何让政府还权于社会仍然是重点。

参考文献：

[1][澳] 欧文・E・休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社.2001： 31.

[2]丹哈特夫妇.新公共服务[M].北京：中国人民大学出版社.2004.

[3]徐椿梁， 董小平. 双重视角下政治行政分合关系及其中国化[J].甘肃行政学院学报， 2007， （1）.

篇10

【关键词】高等教育 行政程序 正当 高校 教育管理 价值选择 启示 分析

在进行高校的教育管理开展过程中，其管理的合法性主要体现于高等教育行政程序正当的要求之上，也就是通过正当合理的高等教育行政程序要求，能够促进高校教育管理的规范化与合法化、科学化。通常情况下，高校进行教育管理的过程也就是高校进行国家教育行政管理权力行使的过程，在这一过程中，高校的教育管理者应注意严格的遵循高等教育行政程序的相关规则和要求，努力进行高等教育行政程序公正性的维护，并且自觉进行高等教育行政程序正当性的坚持，以此实现高校教育管理的科学、合理以及有效、合法性，促进高校教育管理发展。在高校教育管理中，高等教育行政程序的法治化实现，是在国家行政法发展中，行政程序法大量出现并朝着法典化的方向趋势不断发展，行政程序制度快速的建立实现，并越来越严密的背景下，逐渐在高等教育行政领域中进行应用扩展实现，进而形成了高等教育行政程序法治化以及相关问题。

1 教育行政理论与高等教育行政程序功能分析

1.1 教育行政的一般理论分析

进行教育行政一般理论的分析研究，一般情况下，需要从学校与学校之间关系以及高校教育管理的基本价值取向两个方面进行分析论述。首先，进行高校和学生之间具体关系的分析论述，是进行高等教育行政的特征与性质分析研究的前提。通常情况下，对于高校与学生之间关系研究，不同研究学者有不同的认识看法，但都普遍的认为高校与学生之间是一种具有特别的权利因素的公法关系，而这种关系主要是通过教育行政的相关法律、法规以及制度等进行调解。此外，对于高校与学生之间关系的分析研究，从高校的教育机构性质与学生的受教育特征上来分析，高校与学生之间又是一种提供教育服务和接受教育服务的关系，并且对于高校以及学生教育活动过程中的权利和义务，我国相关法律制度中都有明确的规定。其次，在进行高校教育管理的基本价值取向分析中，通常高校是以“以学生作为高校教育管理的根本，育人为先”作为高效教育管理的基本价值取向的，通常价值取向也是指高校在进行教育活动过程中，所坚持的教育管理工作原则以及教育管理服务理念。

1.2 高等教育行政程序的功能介绍

通常情况下，行政程序的功能也被理解为行政程序的价值效用，那么，相应的高等教育行政程序的功能，也就是指高等教育行政程序在高校教育管理中的价值效用。根据行政法学的相关理论学说，行政程序的功能以及价值、效用，主要体现在以下三个方面。首先，行政程序具有降低行政管理的相关成本，提高相应的行政工作效能作用，也就是说行政程序在能够保证公民权益法律化以及制度化的情况下，同时可以省去不必要的行政工作程序，减少行政工作的繁琐性，进而提高行政工作效率和相应能力；其次，行政程序还具有规范和制约行政权力，使之正当运行实现的功能作用；最后，行政程序还具有对于行政相对人的合法权益进行保护的功能作用。

2 高等教育行政程序正当在高校教育管理的价值分析

对于高校教育管理来讲，坚持并且体现高等教育行政程序正当和公平性特征，是利用高等教育程序实现高校教育管理的重要保证。此外，在高校的教育管理法律秩序中，坚持正当的高等教育行政程序也是重要的内容部分，尤其是在现代法治精神环境下，坚持正当的行政程序不仅是高校教育管理的保证，同时也是现代法治精神的体现。

高等教育行政程序正当在高校教育管理中的价值体现，主要可以从三个方面来分析反映。首先，在高校的教育管理过程中，正当行政程序中告知程序对于高校教育管理具有一定的价值作用。也就是说，在进行高校教育管理过程中，对于学生进行相应教育行政行为主要内容以及理由、行为依据，并且包括学生进行相应行政行为参与的权利、途径、对于教育行政行为不服时的异议与寻求救济等方法、途径，时限等内容的告知。通过这一价值作用表明，一个合法、正当的教育行政行为，虽然本身是一个有效的行政行为，但是要实现积极作用效果的产生和发挥，需要学生对于该行为进行接受。其次，高等教育行政程序正当在高校教育管理中的价值作用，还体现在听证程序的教育管理价值效用上，它主要是指高校教育管理过程中，进行影响学生合法权益的规章制度制定，或者是作出处罚决定前，高校需要对于学生进行拟作决定内容以及理由、依据、遵循步骤、次序等的告知。最后，正当高等教育行政程序中信息公开程序在高校教育管理中也同样具有相应的积极价值效用。

3 结束语

总之，高等教育行政程序正当，对于高校教育管理开展的合法化以及规范化、科学化等，有着积极的作用和意义，高校教育管理开展中，应坚持高等教育行政程序的正当和合法。

【参考文献】

[1]文忠波，钟玉泉.高校教育管理流程再造与优化对策[J].科技进步与对策，2009（16）.

[2]倪志梅，唐虹.人文关怀视域下的现代高校教育管理[J].学术探索，2012（10）.

[3]项贤明.论学术管理理念与高校内部管理体制改革[J].北京师范大学学报（社会科学版），2009（6）.