政务服务绩效考核范文

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摘要：我国行政管理体制和政府机构改革不断推进，特别是十七届二中全会以来，“大部制”改革的探索，对公务员管理提出了新的更高的要求。建立服务导向型的公务员绩效考核指标体系是适应我国建设服务型政府要求的必然趋势。本文在分析我国公务员行政效率和绩效考核现状的基础上，建立了服务导向型的公务员绩效考核指标体系，力求为我国公务员绩效管理和政府行政效率提高提供参考。

关键词：大部制 服务导向型 公务员绩效考核指标体系

一、引言

改革开放以来，我国行政管理体制和政府机构改革不断推进，中共十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》以及《国务院机构改革方案》的公布标志着十七大报告提出的“探索实行职能有机统一的大部门体制”改革迈出了关键的一步。

所谓大部制，是指把相同或者相近的政府职能加以整合，归入一个部门管理，其他部门协调配合；或者把只能相同或者相近的机构归并为一个较大的部门。大部制的关键是部门在职能上实行有机统一，以利于明确责权、协调配合和行政问责。推进大部制改革是加快行政管理体制改革，建设服务型政府的重要组成部分，其目的是提高政府行政效率，不断适应市场经济的要求。

政府行政效率的提高有赖于公务员队伍行政效率的全面提高。在大部制改革的背景下，改革行政管理体制，建设服务型政府最根本的是提高公务员的服务意识，调动公务员的积极性。构建服务导向型的公务员绩效考核指标体系是提高公务员服务意识和积极性的有效途径，直接关系到政府行政效率的提高。

二、我国公务员行政效率和绩效考核指标体系现状分析

1.我国公务员行政效率现状。当今世界，无论是发达国家，还是发展中国家，都面临着机遇和挑战。“效率就是生命”， 党中央、国务院历来高度重视行政体制改革和政府职能的转变以及公务员队伍的管理，我国先后进行了五次大的行政体制改革，都收到了比较明显的成效。但是，政府职能的转变，政府行为的规范、办事效率的提高等，仍存在不少问题。作为执行国家行政管理职能的公务员，其自身的素质、以及制度与法律保障等方面存在的不足和瑕疵，也影响了公务员的行政效率和政府职能的提高。公务员行政效率不高的原因有：⑴公务员思想观念的束缚。我国有几千年封建社会的历史，封建思想影响很深，因循守旧的观念危害甚广，这些反映在行政部门中，就是“官僚主义、衙门作风、手工劳动、以我为中心”所带来的负面影响。⑵公务员队伍的参差不齐。尽管目前我国公务员一般都是通过国家和地方公务员统一考试进行选拔录用，这在一定程度上说明了我国公务员还是普遍高素质的。但是，个别公务员特别是一些有行政职务的人员，上班“看看报、喝喝茶、开开会”，只想着往上爬，为人民服务意识差，甚至以权谋私等这样的庸官、贪官也存在公务员队伍之中，严重影响了公务员队伍的形象。⑶公务员制度本身在不断完善之中。《国家公务员暂行条例》是于1993年颁布实施的，而当时社会主义市场经济的目标尚未确立，所以，《条例》不可避免地受到计划经济体制的影响。新的《公务员法》现已颁布，有很大进步，但落实到位还需要一些时日，而且也需要有一个不断完善的过程。⑷公务员制度需要与时俱进。公务员制度在激励机制上不能完全适应市场经济的要求，公务员退出机制中的辞职辞退规定不易落实到位。由于出口不畅，高层次的人才也就进不来，不利于公务员队伍结构调整和整体素质的提高。

2.我国公务员绩效考核指标体系现状。所谓公务员绩效考核，就是指国家行政机关按照法定权限，依据国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考察和评价的活动。公务员绩效考核是绩效评估的关键环节，公务员绩效考核指标体系直接关系到绩效考核的信度和效度。

《中华人民共和国公务员法》第三十三条规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”根据这一规定，我国公务员考核包括了五方面内容，即公务员考核应参照这五方面的标准进行。但在实践中，这一标准则显得过分笼统而缺乏可操作性。

在实际操作过程中，我国公务员考核指标体系通过对德、能、勤、绩、廉五方面进行细化，并已经以法律的形式将公务员考核制度化，为公务员考核提供了指导。但是，我国公务员绩效考核指标体系还存在一些问题，主要表现在以下几方面：⑴“德、能、勤、绩、廉”五方面的考核标准过于笼统，缺乏具体化和可操作性。《中华人民共和国公务员法》中只是做了原则性的概括，缺乏具体规定。在实际考核体系的设计过程中，较普遍的做法是各单位根据主观意愿，简单设定几条标准，没有进行调研和科学细化和量化，绩效考核还停留在定性的层面上，操作性不强，难以反映公务员真实绩效。⑵现有的绩效考核由于缺乏可操作性，难以与薪酬体系挂钩。由于绩效考核体系缺乏操作性，无法真实反映公务员绩效水平，因此，无法建立以绩效考核为基础的薪酬体系，容易使薪酬体系陷入僵化的按资排辈，压制公务员的工作积极性，降低行政效率。⑶绩效考核指标体系缺乏导向性，不能适应国家行政体制改革的需要和体现政府机构改革的方向。在大部制改革的背景下，政府职能发生了重大转变，由原来的管理控制转变为服务。政府职能的转变首先要求公务员意识的转变，服务型政府要求公务员具有服务意识，因此，公务员绩效考核指标体系的设计应具有导向性作用，引导公务员增强服务意识，适应政府职能转变的要求，提供公务员行政效率，从而提高整个政府的行政效能。⑷绩效考核体系定性有余定量不足，难以体现实绩。2007年初中组部、人事部联合印发的《公务员考核规定（试行）》中提出了公务员考核注重实绩的原则和定性与定量相结合的要求。但是，在实践中，公务员绩效考核指标体系的设计往往出现偏重定性考核忽视定量考核的现象，指标体系过软，考核者往往凭主观印象打分的情况，因此，难以真实反映公务员工作的实际效果。⑸绩效考核指标体系激励作用发挥不足。公务员绩效考核的目的不仅仅是评价公务员是否称职，评出先进或惩罚后进，更重要的是用“绝对考核”的视角，将公务员的工作结果与工作标准进行比较。若考核结果有失公允，考核结果与奖惩等公务员切身收益脱节，则绩效考核的激励功能也势必失效。

3.大部制改革对公务员绩效管理提出的要求。改革必然会带来人事变动和利益的重新分配，改革成功与否关键在于人。大部制改革对公务员提出了新的要求，因此，公务员绩效管理也应该适应政府机构改革的要求和方向，引导公务员适应新的形势。首先，“大部制”改革的本质要求是政府从管理型转变为服务型，提供更多的公共产品。因此，公务员绩效管理要体现服务导向，公务员的服务意识是公务员绩效考核的重点。其次，“大部制”改革将那些职能相近、业务范围趋同的事项进行整合由一个部门统一管理，所以，公务员绩效考核要体现部门间的协调要求。第三，“大部制”改革对公务员素质有了更高的要求，需要公务员具备更具智慧的头脑和更为专业的技能，因此，公务员绩效考核要体现出职位的素质要求。第四，“大部制”改革要求政府行政效率的提高，这必然基于公务员个人效率的提高，因此，公务员绩效考核要体现公务员效率提高的要求。

三、服务导向型公务员绩效考核指标体系构建

1.公务员绩效的影响因素分析。公务员绩效水平的高低受到多种因素的影响，构建服务导向的公务员绩效考核指标体系，要综合考虑这些因素，力求提高公务员绩效考核的可操作性以及考核的信度和效度。

⑴公务员绩效水平受到公务员行政理念的影响。公务员要树立“以人为本”的观念，这里的“人”不是管理者而应该是服务对象。建立服务型政府要求公务员树立和增强服务意识，这是影响公务员绩效水平的根本因素。

⑵公务员绩效水平受到绩效考核指标体系的影响。绩效考核不仅仅具有监督和管理的功能，而且具有激励和导向的功能。科学合理的绩效考核指标体系能够改善公务员绩效水平，促使公务员不断增强服务能力，提高行政效率。绩效考核指标体系直接影响了公务员的绩效水平。

⑶公务员绩效水平受到绩效考核制度和组织方式的影响。科学的绩效考核指标体系还需要有效的考核制度和组织方式作保障。公务员绩效考核的制度化、组织的合理化、公平性与公务员绩效水平密切相关。

2.服务导向型公务员绩效考核指标体系构建。《公务员考核规定（试行）》第三条提出“公务员考核坚持客观公正、注重实绩的原则”，这给公务员绩效考核指标体系的构建提出了总的原则。建立服务型导向的公务员绩效考核指标体系还应坚持以下具体原则：⑴战略一致性原则。战略一致性是指绩效考核体系所引发的员工工作绩效与组织目标，战略和文化的一致程度，它强调的是员工的工作绩效与组织需要的相关程度。组织战略变化时，绩效考核体系也应随之变化。政府“大部制”改革，建立服务型政府要求公务员绩效考核指标体系也随之变化，以保持与政府战略的一致性，否则，难以对公务员的工作行为和结果作出正确的评价。⑵信度和效度相统一的原则。考核的信度是指考核结果的前后一致性程度，即：考核得分的可信程度有多大。考核效度是指考核所得到的结果反映客观实际的程度和有效性，也就是考核本身所达到期望目标的程度有多大。一般来说，考核的效度高，信度也高；而考核的信度高，效度不一定高。但是，提高信度和效度是有成本的，因此，在公务员绩效考核指标的体系的设计上要综合考虑公务员绩效考核的信度和效度。⑶可接受性与可操作性相统一的原则。设计绩效考核指标体系要充分考虑被考核者的可接受程度和指标体系的操作难度。受到被考核者抵触和操作过分复杂的绩效考核指标体系都难以达到预期效果，甚至根本无法实施。⑷基于工作分析的360度绝对考评原则。工作分析是现代人力资源管理活动的基础，公务员绩效考核也不例外。360度的绩效考核方法的运用可以全面掌握来自上级、同事、下属以及服务对象对公务员绩效水平的评价。所谓绝对考评是按职务职能进行考核与评价，将公务员的工作结果与工作标准进行比较而不是人与人进行比较。绝对考评结果相对公平，被考核者也较容易接受。

四、总结

公务员的绩效评估体制的建立和完善是提高政府绩效的重要手段。加强和完善公务员绩效评估对建设高效廉洁政府、加强公务员队伍建设、增强应对新形势新任务的挑战等, 具有重要作用。本文通过分析大部制背景下对公务员绩效管理的新要求，以人力资源管理的视角，建立了服务导向型的公务员绩效考核指标体系，力求为我国公务员绩效管理提供参考。

参考文献：

[1]王东民：《进一步深化行政体制改革和政府机构改革》，《求是》，2008.7。

[2]李如海：《中国公务员管理概论》，中共中央党校出版社，2001。

[3]闫永晶：《国家公务员绩效考核指标的有效性分析及对策研究》，《科学信息》（学术版），2007.5。

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一、公务员绩效评估的现状

公务员队伍是政府人力http://资源中最具决定意义的因素，其工作绩效决定着政府行政绩效，决定着百姓对政府的满意度。我国公务员绩效考核现存问题, 主要有以下几个方面:

1.官僚主义之风严重，服务意识不足。比如，官本位的传统就是制约公务员制度实施的重要历史文化因素。官本位仅把当官作为人生的最高理想，学而优则仕，这样必然导致政公务员摆不正自己的位置，公务员素质良莠不齐，权力拜物教等，这些都与现代公务员制度的理性精神格格不入。

2.考核标准过于笼统。目前我国大体把“德、能、勤、绩、廉”五个维度作为公务员绩效考核标准，但是在实际在操作中，每个人的工作岗位不同，工作职责不同、工作标准不同等，仅仅以“千人一表”来考评所有职位，使得评估程序很难做到公平、公正。

3.考核程序流于形式, 民主化、公开化程度不高。我国许多政府部门、人力资源管理部门从事人事工作的人员缺乏专业知识和技能，对行政人员的考核是在缺乏相互交流的情况下进行的,致使考评主体与被考评者之间信息不对称,这就造成考核结果失真，使公务员的绩效考核程序流于形式。

4.绩效考核偏重经济指标, 却忽视了个人素质、文化道德、民生、社会公平等方面，这就造成了政府职能扭曲变形。

二、我国公务员绩效考核制度存在问题的成因分析

1.社会环境因素的影响。对公务员的绩效考核影响最重要因素是公务员所处的社会环境。首先，要有安定的社会氛围、法制化的政治生活，要讲民主、讲法制；其次，党风、政风、社会风气以及公民的整体绩效评估意识也对公务员绩效考核评估制度建设有着重要的影响。

2.体制性因素的影响。我国公共部门人力资源管理开发与研究尚处在探索阶段, 政府部门在公务员的开发职能方面的重视程度还明显不够。考核标准单一，没有对政务类和业务类公务员进行区分。政务类公务员主要承担着行政决策、行政指挥的重大职责，在贯彻党和国家的路线、方针和政策方面起着决定性作用。而业务类公务员主要负责执行相应的行政政策，从事具体的行政管理工作，履行相应的行政责任。因此, 应该根据他们的岗位职责加以区分。否则,设置相同的考核目标、标准及方式。将不能实现对公务员工作绩效的考核目的。

3.非理性因素的影响。非理性因素主要是指人的情感、意识、兴趣等，这些因素也影响着公务员的绩效考核，非理性因素可以分为个体非理性因素和群体非理性因素。

(1) 个体非理性因素。我国历来比较重视“人情关系”，在这种“人情关系”观念浓厚的氛围下, 绩效考核应具备的客观标准就被主观臆断所取代，成为左右评估的主要因素,而现代绩效评估理念：工作绩效、科学考核、群众评价、法治管理等就很难深入人心。

(2) 群体非理性因素。以班子或者团队来进行绩效考核的单位或者机构部门,他们的工作作风、工作态度以及所处地方的社会风气的好坏, 将直接影响到考核结果的真实性。

三、我国公务员绩效考核的改进策略

完善我国公务员考核制度,首先要营造利于绩效考核的社会环境,同时也要吸收、借鉴发达国家公务员绩效考核评估的先进理论和经验,结合我国国情，从而建立更合理的公务员考核体系。

1.营造有利于公务员绩效考核的社会环境。当前, 政府突出执政为民的理念, 说明政府要求公务员树立以民为本、为人民服务的思想，坚持从群众中来，到群众中去的工作方法。我国的公务员大都直接或者间接的来源于大学，因此应当加强大学生服务社会、服务人民的思想理念，摒弃公务员是“铁饭碗”，公务员“有权利”，公务员“高高在上”的错误思想。通过媒体宣传，客观真实的反应一线公务员工作与生活，让群众了解公务员这个职业并不是享受的职业。

2.合理设置岗位与编制，明确工作职责, 从而建立科学的考核方法。某地环保局一共一百多人，其中不到一半的人有行政编制，而每天工作在环境检测、检查、处理违法岗位的人却都没有行政编制，这很让人费解，也反映出我国公务员的职位与编制设置的不合理性。扭转这种不合理局面,首先要根据单位或部门的实际情况及工作需要因事设岗、因岗设人，其次要内部分工职责要明确, 权责要分明，公务员队伍不养闲人。在考核时，根据不同岗位设定考核标准，标准要明确、具体、量化，绩效考核同日常工作紧密相连。

3.强调激励管理的参与性, 增加下属人员的发展机会。江苏省丹阳市在对乡科级干部的考核中及运用了激励机制，对考核达到一定的标准的工委员就给予晋升的机会，使之发挥更大的作用，更好的服务于民，这样增强了公务员的工作热情，提高了合作意识，更重要的是人民的满意度上去了。

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一是物质与精神并重。以物质激活医务人员的经济属性及自然动力，以文化激活医务人员的社会属性及社会动力。对此建议，一是将工资福利、职称评定和职务晋升全部纳入绩效管理制度，从而丰富奖惩手段和加大奖惩力度，避免绩效管理制度的激励效能递减；二是将文化建设与绩效工资配套，医院文化是提高医疗绩效的“无形手”和“软激励”，绩效工资是提高医疗绩效的“有形手”和“硬激励”，两者配合方能使绩效管理制度发挥巨大威力。

二是激励和约束并用。绩效管理制度具有激励和约束两大功能。在政策实践中，如果绩效管理“重激励轻约束”，基层医疗卫生机构必然形成“积极性有余、公益性不足”的乱局，导致基层群众陷入看病“不难但贵”的困局；如果绩效管理“重约束轻激励”，基层医疗卫生机构必然形成“公益性有余、积极性不足”的困局，导致基层群众陷入看病“不贵但难”的困局。因此，为了实现基层医疗卫生机构公益性与积极性均衡，在绩效管理中必须激励与约束并用。

三是奖惩与绩效挂钩。绩效管理制度本质上是论功行赏和论过行罚的过程，所以奖惩与绩效必须挂钩。一是性质挂钩：有功必赏、有过必罚。在管制型市场化格局下，性质脱钩已经成为医疗卫生领域的常态，例如为患者开廉价药的医生往往收入最低（“低工资”），为患者冒风险诊治的医生往往结局最惨（“高风险”），所以性质脱钩会在医疗卫生领域产生“劣币驱逐良币”的负面效应：激励医生开大处方、约束医生冒大风险。二是程度挂钩：大功大赏、大过大罚。在管制型市场化格局下，程度脱钩也已成为医疗卫生领域的常态，例如在医患事故处理过程中，如果不被曝光，医院往往千方百计袒护医生，应该重罚而被轻罚；如果被曝光，医院往往从快从重惩罚医生，应该轻罚而被重罚。绩效与奖惩脱钩的危害是巨大的。以绩效财政补偿机制为例，在收支两条线的制度安排下，基层医疗卫生机构的业务收入必须全部上交，而开展医疗服务所需的业务经费完全由财政下拨。这种计划体制虽然可以切断收入与收费的利益链条，但是也产生了“奖勤罚懒”的负面激励效果：干得好没意义，因为收入要上交；干得差没关系，因为支出有人付。

四是提升绩效与能力提升和组织再造并举。传统的绩效管理主要包括考核和奖惩两大环节，考核以真实性为目标，奖惩以公正性为目标。但是，现代的绩效管理已经不仅仅是“科学考核和公正奖惩”的制度组合，而是“向前”加入了绩效计划和绩效辅导的环节“，向后”加入了绩效反馈和改进的环节。向前延伸和向后拓展绩效管理的制度安排，主要是为了扩展绩效管理制度对组织和个人的积极功能。例如，通过绩效管理的途径推动组织的管理体制改革和服务能力建设，通过绩效管理的途径推动个人技术能力的提升和服务品质的改善。这个功能被国内专家学者精确地概括为“以评促建”、“以评促改”和“以评促管”。绩效管理制度的演变启示我们，基层医疗卫生机构的绩效管理制度，绝对不仅仅是为了考核医疗行为并予以奖惩，而是要以绩效管理为“抓手”改革基层医疗卫生机构的弊制，并以绩效管理为“推手”推进基层医疗卫生机构的发展。因此，基层医疗卫生机构绩效管理制度建设必须在科学考核机制和公正奖惩制度建设的基础上，向前向后创构和完善基层医药卫生体制。

绩效管理技术：困境与策略

（一）困境

当前基层医疗卫生机构绩效管理的主要问题，不仅包括绩效管理制度的残缺，而且包括绩效管理技术的落后。绩效管理制度主要涉及考核结果的处理，包括论功行赏和论过行罚；而绩效管理技术主要涉及考核结果的形成，包括以指标为准绳和以信息为依据。可见，绩效管理制度是绩效管理的“后端”，绩效管理技术是绩效管理的“前端”。如果说绩效管理制度残缺的主要危害是绩效奖惩不能公平和公正反映考核结果（即结果处理失公），那么绩效管理技术落后的主要危害是考核结果不能真实和全面反映实际绩效（即考核结果失真），例如将业务优秀的医务人员考核为合格，而将业务平庸的医务人员考核为优秀。因此，绩效管理技术和绩效管理制度必须相互衔接，前者决定考核结果的真实性，后者决定结果处理的公正性，两者共同实现奖惩与绩效对称的目标。在实践中，“是非颠倒”和“好坏不分”的考核结果在绩效管理的过程中经常出现，严重影响基层医疗卫生机构及医务人员为患者服务的主动性和积极性。所以，必须大力引入绩效管理技术。基层医疗卫生机构绩效管理技术主要应用在两个方面：一是考核指标的确定，二是绩效信息的收集。

1.考核指标不够科学是基层医疗机构绩效管理的首要技术难题考核指标是绩效管理的依据，如果定得不够科学合理，必然导致考核结果与考核目标的背离。例如，目前我国许多地方卫生行政部门为乡镇卫生院制定了两个关键绩效指标：门诊量和均次门诊费用。设置门诊量考核指标的初衷，是为了调动基层医务人员积极性，以解决基层群众的看病难问题；设置均次门诊费用考核指标的初衷，是为了维护基层医疗机构公益性，以解决基层群众的看病贵问题。然而，结果是医务人员纷纷采取诱导轻病患者（可以扩量）和推诿重症患者（可以控费）的策略行为博弈卫生行政部门的考核，而不是采取扩大门诊量和控制门诊均费的正常途径迎合卫生行政部门的考核。可见，绩效指标的设计格外重要，不仅要关注考核目标，将考核目标细分为考核指标；还要关注考核对象的策略行为，通过严密的指标体系防范考核对象利用考核指标的漏洞消解绩效考核效果和扭曲绩效考核功能。例如，在门诊量和均次门诊费用的基础上添设“患者满意度”指标以防范医务人员推诿病人或诱导需求，添设“医疗质量”指标以防范医务人员为减少医疗服务数量而降低医疗服务质量。当然，从健康角度看，医疗服务数量不是越多越好，因此以门诊量考核医疗机构和医务人员不够合理；医疗服务价格也不是越低越好，因此以门诊均次费用考核医疗机构和医务人员也不够合理。为此，应将医疗服务品质的理念及性价比列入考核指标。医疗服务品质不是医疗服务质量，而是医疗服务态度、数量、质量、结构和价格的最优组合；医疗服务性价比是落实医疗服务品质的考核指标。

2.绩效信息不够充分是基层医疗卫生机构绩效管理的关键技术难题考核指标、绩效信息和结果奖惩是绩效管理的三大环节，绩效信息的充分性关系到绩效考核的真实性和奖惩的公正性，所以，绩效信息对绩效管理发挥着至关重要的作用。当前，地方卫生行政部门对基层医疗卫生机构的绩效考核结果，往往难以获得基层医疗卫生机构的认可；基层医疗卫生机构对医务人员的绩效考核结果，也往往难以得到医务人员的认可，这说明我国基层医疗卫生机构的绩效管理存在公信力较差和公正性较低的问题。究其原因，不止是绩效考核指标不够科学，更多时候是考核主体对考核对象的绩效信息掌握不够充分。在考核基层医疗卫生机构绩效时，考核主体获取考核对象的绩效信息主要有两个途径，一是考核对象提供，二是考核主体搜寻。从效果看，两种途径均未能确保绩效信息的全面性、真实性和及时性。这是因为如果以第一个途径获取绩效信息，结果往往是考核对象虚报信息，例如隐瞒有害信息和夸大有利信息；如果以第二个途径获取绩效信息，结果往往出现三种状况。一是考核主体因为“理性有限性”（Boundedrationality）难以及时获得考核对象真实和全面的绩效信息，主要体现在考核主体只搜寻“熟”的信息，而放弃“生”的信息。二是考核主体因为“信息不对称”难以获得考核对象真实和全面的绩效信息，主要体现在考核主体只搜寻“显性”信息，而放弃“隐蔽”信息。三是考核主体因为“对象喜恶性”难以获得考核对象真实和全面的绩效信息，主要体现在如果喜欢考核对象，则积极搜寻其优质绩效信息而忽视劣质绩效；如果讨厌考核对象，则积极搜寻其劣质绩效信息而忽视优质绩效信息。由于考核主体获得考核对象的绩效信息往往是残缺的、失真的、滞后的，所以考核结果难以真实反映考核对象的实际绩效。

（二）策略

考核指标不够科学的治理策略，笔者将专题论述。在此重点探讨绩效信息不够充分的解决办法。那么，考核主体如何才能及时获得考核对象全面、真实的信息？一般而言，主要有两个途径。一是建立各方联通和共享的医疗服务信息平台，考核主体可以借助医疗服务信息平台及时获得考核对象（医方）较为全面和真实的医疗行为信息（主要指医疗绩效中“绩”的信息），因为医疗信息平台实际上是对考核对象医疗行为的记录、存储和分析。二是建立基层首诊和双向转诊的分级医疗体系，考核主体可以通过分级医疗服务体系及时获取服务对象（患者）的医疗质量信息（主要指医疗绩效中“效”的信息），因为分级医疗体系的重要意义在于让患者形成有序就医模式，从而帮助考核主体追踪和获取患者的就诊信息。可见，医疗信息平台有利于考核主体获取考核对象的医疗成绩信息（包括数量、价格等），而分级医疗体系有利于考核主体获取考核对象的医疗效果信息（包括质量、态度等）。所以，医疗信息平台和分级医疗体系堪称绩效管理的基础设施，对绩效考核的真实性、全面性发挥至关重要的作用。当然，从激励理论看，医疗信息平台和分级医疗体系只是考核主体获取真实、全面和及时医疗信息的必要条件，而不是充分条件。一是因为考核主体的“较真”程度，是充分医疗信息获取和真实考核结果形成的主观条件，如果缺乏这个条件，那么绩效考核制度将难以发挥预期功效。在政策实践中，绩效考核往往是吃力不讨好的任务，即“成本由自己承担”而“收益为患者享受”，所以考核主体大多对绩效考核不够较真是司空见惯的。解决考核主体不较真的根本办法是建构服务对象对考核主体的激励约束机制。激励约束机制主要有两种形态，如果卫生行政部门是考核主体，那么必须建立民众对卫生行政部门的民主制约机制；如果医疗保险机构是考核主体，那么必须建立参保人员与医疗保险机构的交易制衡机制。二是因为考核对象的“负责”程度，是避免主客双方策略博弈和提升医疗绩效的客观条件。由于医疗服务十分复杂，医疗信息平台和分级医疗体系只能帮助考核主体获取考核对象充分的显性公共信息，而不能获取充分的隐性私人信息。隐性私人信息对医疗服务的绩效考核至关重要，如职业道德、专研精神、聪明才智等，但是考核主体力图通过制度建设和技术引入获取隐性私人信息往往是困难而徒劳的。那么，如何防范考核对象利用私人信息的隐性特征对患者实施不利行为，同时确保考核对象在拥有隐性私人信息条件下仍然全心全意为患者服务？解决这个问题只有一个办法，在考核对象与服务对象之间建立激励相容的机制。从卫生经济学看，“医疗保险预付费方式下的医疗服务供给竞争机制是医疗服务供求双方的激励相容机制”[2]。在这个机制下，考核主体即使不能获取考核对象的充分医疗服务信息，考核对象也会全心全意为患者服务，因为为患者服务就是为自己服务。上述分析对我们有两点启示，一是考核主体必先获取考核对象的充分医疗信息，才能保障考核结果的真实性、全面性。要获取充分的医疗信息，分级医疗体系是制度条件，医疗信息平台是技术条件，考核主体较真是主观条件。二是考核主体即使难以获取考核对象的充分医疗信息，也要确保考核对象全心全意为患者服务。对此，激励相容的机制是必备条件。

绩效管理的体制机制：困境与策略

（一）困境

依据医疗绩效考核主体及考核方式的不同，基层医疗卫生机构的绩效管理制度可以分为绩效管制体制和绩效治理机制。如果从监管者(主要指卫生行政部门)角度设置基层医疗卫生机构的绩效管理制度，那么基层医疗卫生机构必然形成绩效管制体制；如果从付费者（主要指医疗保险机构）角度设置基层医疗卫生机构的绩效管理制度，那么基层医疗卫生机构必然形成绩效治理机制。绩效管制体制和绩效治理机制的根本差异主要在于考核方式和奖惩手段的不同，绩效管制体制主要以行政检查和行政评估为方式考核基层医疗卫生机构及医务人员，并以财政分配和工资分配为手段奖惩基层医疗卫生机构及医务人员；而绩效治理机制主要以付费制度为方式考核基层医疗卫生机构及医务人员，并以“结余归己”的激励机制和“超支自负”的约束机制奖惩基层医疗卫生机构及医务人员。到底选择绩效管制体制，还是选择绩效治理机制，主要看基层医疗卫生机构的体制机制。如果基层医疗卫生机构采取全民医疗服务模式（NationalHealthService），即政府举办并管制医疗机构，那么基层医疗卫生机构必须采取绩效管制体制以提升医疗绩效；如果基层医疗卫生机构采取全民医疗保险模式（NationalHealthInsurance），即政府购买并监管医疗服务，那么基层医疗卫生机构必须采取绩效治理机制以提升服务绩效。但是，当前我国的基层医疗卫生机构处在全民医疗服务和全民医疗保险的混合型体制机制状态，所以基层医疗卫生机构既可以选择绩效管制机制，也可以选择绩效治理机制。这种混合型体制机制为绩效管理制度的选择增添复杂性和随意性。同时，由于混合型体制机制存在政府举办与政府购买的价值冲突，行政管制与市场治理的制度矛盾，监管制度与筹资方式的功能抵消，所以绩效管制体制和绩效治理机制均不能发挥先天优势，也不能弥补后天缺陷。因此，基层医疗卫生机构绩效管理制度的选择，关键看基层医药卫生体制的改革方向。一直以来，我国基层医药卫生体制改革主要有两种方向———绩效型行政化路线和治理型市场化路线。从目前情况看，基层医药卫生体制改革仍然处在摸索阶段，所以国家仍未决定改革方向。因此，完全可以通过比较绩效型行政化和治理型市场化路线的优劣，根据比较结果选择绩效管理制度。

（二）策略

理论和实践均证明，基层医疗卫生机构采取治理型市场化体制机制较为适合，因为这完全符合党和政府对基层医药卫生体制改革“保基本、强基层、建机制”的总体目标，也符合基层医疗卫生机构“维护公益性、调动积极性、确保可持续”的根本目标。依此，基层医疗卫生机构适宜选择绩效治理机制以提升医疗绩效。西方国家“有管理的竞争制[3]”和“竞争型首诊机制[4]”的成功经验启示我们，治理型市场化机制与绩效管理制度是一个完美的制度组合，因为在治理型市场化机制下，考核主体和考核对象不存在管办不分的隶属关系，这决定了考核主体的中立性及考核行为的客观性；服务对象与考核主体和考核对象均有激励相容机制，这一方面决定了考核主体进行绩效考核的“较真”状态和绩效奖惩的“公正”状态，另一方面决定了考核对象即使在隐性信息存在及考核结果失真和结果处理失公情况下仍会“诚心”为患者服务。当前，我国基层医药卫生事业发展仍处初级阶段，经历了30多年的管制型市场化体制机制后，许多地方力图以绩效型行政化体制机制予以替代，并采取绩效管制体制提升基层医疗卫生机构的绩效，但是由于受到基层医疗卫生机构体制机制的制约，例如考核主体与考核对象的隶属关系，服务对象与考核主体及考核对象的激励不容关系，这种绩效管理制度往往陷入“失灵”状态：不是演化为“弱”激励约束机制，就是异化为“乱”激励约束机制。

结论

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在我国，随着体制改革的不断深化，行政绩效评估考核作为行政管理制度创新和有效管理工具，越来越受到重视，以行政机关为对象的绩效评估考核已由目标责任制拓展到社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风民主评议等各种形式，但还处于相对初级阶段，在制度、机构、程序等方面存在许多问题，需要借鉴国内外相关理论和成功经验，结合实际，在实践中不断完善。

一、行政绩效评估考核的内涵、基本理念和发展趋势

行政绩效即政府绩效，也可称行政生产力或政府生产力，指政府行政机关实施行政管理，向公众提供有效服务所耗费的社会资源与获得的组织效果和社会效果之间的比率。行政绩效评估考核是通过建立和完善科学合理的评价机制，对行政机关的工作实绩与成效进行评估考核，是政府微观层面的组织绩效评估考核，既评估考核行政机关提供公共服务和进行社会管理的绩效表现，又评估考核行政机关在行使职能过程中的绩效表现。行政绩效评估考核涉及面广，内容多维，方法多元，是一个情况复杂，难度较大的系统工程。

现代行政管理的核心问题是提高绩效。要提高绩效，必须首先了解和评估考核现有绩效水平，就要应用科学的方法、标准的程序，对行政机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对行政绩效进行改善和提高。行政绩效评估考核能够促使行政管理不断优化，不断创新，它具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能。

从国内外实践情况来看，当前行政绩效评估考核体现出以下主要特点和发展趋势：

1、绩效评估考核的制度化、法制化。绩效评估成为对行政机关的法定要求。美、荷、日、英、澳等西方国家都制定了相关法律和管理规范，使行政绩效评估考核成为重大改革方案的组成部分，凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算配置权来推进组织绩效评估。为了有效实施法律和制度，多数国家还确定了独立机构，负责对绩效评估工作进行指导、督促和协调，并有选择地独立对一些部门的绩效进行评估，避免部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象。

2、绩效评估考核的规范化。行政机关的职责和工作性质千差万别，为了进行科学的绩效评估，必须提炼出基本规范。国外大多用“四E”作为总要求来建立公共组织绩效评估规范和标准体系，即经济（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity）。在此基础上，各国制定了相对比较具体的评估考核指标体系。

3、绩效评估考核中强调公民导向。绩效评估考核是推动公共部门承担责任的一种有效机制。因此，坚持公民导向成为行政绩效评估考核实践中的重要发展趋势。行政绩效评估考核强调以人为本，以公民为中心，以满意为尺度。公民是政府机关所进行的公共管理和公共服务的最终承接者，对行政绩效最有发言权，公民参与原则是绩效评估的基本原则。具体做法有：在绩效示标设计上体现外向特征和多样化的满意度调查，民间组织对政府部门进行独立评价和审视等。

二、推进行政绩效评估考核的必要性

1、行政绩效评估考核是树立、落实科学发展观和正确政绩观，构建和谐社会的需要。有什么样的考核评估制度，就有什么样的行政行为。一些地方盲目攀比、搞形象工程、做表面文章以及片面追求GDP的增长等问题屡禁不止的重要原因，与传统的绩效考评导向不无关系。“科学发展观”和“正确政绩观”的提出标志着我国政府绩效管理理念的巨大变革。如何将科学发展观真正落实在行政机关的日常行动中，用正确政绩观引导机关管理和创新，不仅需要进行思想教育，更需要进行制度上的设计。建立在科学发展观念上的新的行政绩效评估考核制度，解决对上负责与对下负责之间的矛盾，从根本上规范行政行为、改进公务人员行事准则和工作方式，从而推进机关管理改革和创新，推动经济社会协调发展。

2、行政绩效评估考核是推进行政管理体制改革，转变政府职能，提高行政效能的内在要求。在深化改革过程中，必须对政府的投入产出、政府行为的效率、效果进行评价，确定问题所在，并接受人民群众的监督，这也是民主政治的基本要求。同时，随着体制改革，政府职能正在进行重大调整，许多社会经济事务，政府将由直接管理变为间接管理，小政府、大社会的格局正在逐渐形成，行政绩效评估考核以其评估结果为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。所以说，行政绩效评估考核对于促进民主制度的建设，加快政治体制改革的步伐具有重大意义。

3、行政绩效评估考核有助于加强行政能力，提高机关管理服务水平和机关工作绩效。改进绩效必须首先了解目前的绩效水平是什么，某一阶段的绩效评估结果有助于确定下一阶段的指标，并依此合理配置资源。此外，行政绩效评估考核中的绩效指标有助于管理目标的分化。在行政工作走出计划而进入实施阶段后，绩效评估考核为工作中的监督提供了信息支持。另外，从系统组织整合理论角度看，通过整合绩效评估考核，解决考评过多、过滥问题，改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制，可以优化行政管理运行机制，弥补一些管理体制方面的缺陷。总之，行政绩效评估考核有助于在组织内部形成浓厚的绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节。

4、行政绩效评估考核有利于推进责任政府建设,树立良好的机关形象。通过行政绩效评估考核可以提高行政机关依法行政的自觉性，形成行政机关与公众、与社会之间的良性互动关系。绩效评估考核是政府机关和职能部门向公众展示工作效果的机会，展示成果能赢得公众对部门机关的支持。同时，展示绩效状况能推动公众对政府机关和职能部门的监督。政府机关和职能部门向群众提供公共服务具有垄断性群众无法选择，而绩效评估考核实际上是一种信息活动，其特点是评估考核过程的透明和信息的公开，把政府机关和职能部门在各方面的表现情况做出全面、科学的描述并公布于众，无疑有助于广大群众了解、监督和参与政府机关和职能部门的工作，同时也是政府机关和职能部门由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。另一方面，绩效评估考核并不只是展示成功，它也暴露政府机关和职能部门的不足和失败，这并不一定损害机关部门的信誉，相反，政府机关和职能部门向公众公开所面临的困难和问题，并展示其为提高绩效所作的努力及其结果，有利于克服公众对政府机关和职能部门的偏见，建立和巩固对政府机关和职能部门的信任。

三、推进行政绩效评估考核的初步探索

近年来，新干县在坚持和完善目标管理责任制的基础上，通过开展机关效能建设，将目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、政务督查、机关民主评议评价等行政绩效评估考核模式，进行了局部的综合化、系统化。在机关效能建设中，坚持党委、政府统一领导，强化各级行政机关的效能意识，以提高工作效率、管理效益和社会效果为目标，以加强思想、作风、制度、业务和廉政建设为内容，引导公众参与和监督，科学配置行政管理资源，优化行政管理要素，改善行政运作方式，改进行政机关工作作风，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，构筑起机关效能保障体系的系统平台。

新干县开展的机关效能建设是一种综合性的管理机制创新，涉及领域广阔，内容丰富，对机关部门绩效表现的过程和结果进行全方位、综合式的评估考核。首先，各单位各部门根据各自的工作职责加强制度建设，建立机关效能建设八项制度：以首问责任制来改进服务态度，以岗位责任制来明确工作职责，以服务承诺制来规范管理和服务要求，以限时办结制来提高工作效率，以公示制来推行政务公开，以失职追究制来严肃工作纪律，以否定报备制、一次性告知制来提高服务水平。第二，强化内部管理规范，实行“四条禁令”，严格依法行政，同时优化管理要素，简化工作程序，提高办事效率。第三，开展效能投诉，优化发展环境，为企业和群众排忧解难。第四，强化监督机制，严格执行纪律，开展机关民主评议评价和股级干部测评来强化公众导向和民主监督，同时，开展效能督查和产业督查，紧贴政府中心工作，保障政令畅通。最后是科学规范绩效考评，将机关效能建设各项工作内容纳入全县综合评价考核，并逐步加大权重，考评结果与奖惩相结合，与干部使用相联系，增强部门、单位及其工作人员的责任感和紧迫感。

行政绩效评估考核对提高机关绩效具有重要意义，而目前开展的行政绩效评估考核工作在理论和实践上都还很不成熟，其主要问题：一是绩效评估考核没有一个统一的规划和安排，分散在多种管理机制中，造成有多少项工作就有多少项评估考核，出现“滥考评”现象。二是绩效评估考核缺乏法律、制度保障，尚未形成一种法治化、系统化、科学化的绩效评估考核制度和体系。三是还没有建立全面科学的绩效评估考核指标体系，往往将经济指标等同于行政绩效的评估指标。四是绩效评估考核的科学化程度不高，绩效评估考核的主体主要是上级行政机关，社会公众、社会组织还没有真正成为评估的主体。五是评估考核的操作过程没有规范化和程序化，存在很大的随意性，有的存在形式主义。六是评估的方法多为定性方法，较少采取定量方法，多为“运动式”、“评比式”、“突击式”评估，而对行政绩效的持续性测定较少。七是评估的过程缺乏透明度、公开性与公平性，缺少媒体监督。

当前正处在深化行政管理体制改革的关键时期，引入行政绩效评估考核机制有助于推动体制改革和管理方式创新。必须抓住有利时机，全面推进行政绩效评估考核工作。

1、建立行政机关分类分层次的绩效评估考核体系，实现绩效评估考核的长效化。绩效评估考核是一项系统工程。要使绩效评估考核形成长效机制，必须建立科学合理、结构完整、功能配套、操作易行的评估体系。这一体系既要关注政府机关的总体部署、战略目标和规划，又要选择适当的绩效评估考核模式，体现分部门、分项目、分层次、分地区特点，还要建章立制，建立绩效评估考核报告制度、问责制度、奖惩制度等。绩效评估考核体系具体应包括：评估考核指标体系、评估考核方式体系、评估考核程序体系、评估考核组织体系、评估考核制度体系、评估考核信息系统等。行政绩效评估考核体系的设计从长远看应致力于建立一套开放性和竞争性的公共资源配置机制，通过有效的绩效信息的提供，引导公共资源的有效配置和合理流动，从预算的高度约束和提高公共财政资源的配置效率和利用效率，推动公共管理型和服务型政府的建设进程。

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绩效考核，是指通过建立以岗位工作为核心的绩效考核评价体系，将各项工作目标与工作岗位职责紧密结合，按照一定的程序和方法，对农技服务人员的德才表现和工作实绩进行考察、核实、评价，并以此作为服务单位管理、绩效奖惩的重要依据。

绩效考核对象为全市十个乡（镇、处）农技服务中心。其工作人员由中心具体考核到每一个人（各服务中心的考核分数即为主任的分数）。

绩效考核坚持注重实绩与全面客观相结合，领导评价与科室、二级单位评议相结合，不定期抽查与定期考核相结合，定量考核与定性考核相结合。

二、考核指标体系

绩效考核按照局领导班子成员、科室及二级单位负责人考核乡镇农技服务中心，乡镇农技中心分别具体考核到每一个服务人员的原则进行。绩效考核体系由共性工作指标、业务工作指标两个方面组成。

（一）共性工作。共性工作指标主要依据《治庸问责实施方案》、市委、市政府关于机关效能建设有关规定。其主要内容包括职业道德、工作作风、工作纪律、党风廉政、集中开会、学习和活动、阶段性、突击性工作和临时交办工作，农业生产情况、典型上报，产销信息与农产品质量信息提供，农业信息化建设等。共性工作考核到乡（镇、处）农技服务中心，考核细则见《2013年乡镇农技服务中心绩效考核指标（共性类）表》。共性指标占考核结果的40%。

（二）业务工作。业务工作指标主要根据年初各乡（镇、处）农技服务中心与各乡镇人民政府、街道办事处签定的“农技推广公益合同书”及农业局相关工作，由局绩效考核专班拟订，分为三个部分：（1）新技术、新品种、新模式引进试验示范和推广工作，产业结构调整，产业项目申报与实施。（2）重大病虫害防治，协助病虫害、农业灾情监测、预报、防治和处置以及农业资源普查与保护，农业投入品监测，“三品”认证，标准化生产技术普及与推广，农产品质量安全，相关项目申报与实施。（3）科技入户、农民培训与技术资料编发、知识更新培训、农业生产事故鉴定调处协助，科教项目申报与实施。业务工作考核到乡（镇、处）农技服务中心，实行“一单位一表”。考核细则见《2013年乡镇农技服务中心业务工作绩效考核指标（业务类）表》。业务工作指标占考核结果的60%。

三、考核程序及办法

（一）设置分值

实行百分制考核。共性工作指标由局乡镇农技服务中心绩效考核办公室征求各方意见后拟定，业务工作指标由局乡镇农技服务中心绩效考核办公室根据年初各乡（镇、处）农技服务中心与各乡镇人民政府、街道办事处签定的“农技推广公益合同书”并征求相关业务科室、分管领导意见后拟定，根据工作难易程度、工作量大小核定分值。共性工作、业务工作指标拟定后报局党政办公会审定。

（二）考核方式

1、考核时间：季度考核、半年考核、年终考核。

2、考核办法：共性工作季度考核由农业局所有班子成员、科室及二级单位负责人根据平时了解、活动及会议记录情况、检查情况和上级抽查情况进行考核后打分。业务工作季度考核首先由被考核单位在季度初提供季度工作计划，经分管领导确认后核定每项工作分值。被考核单位每季度第一个月的10日前需向局乡镇农技服务中心绩效考核办公室提交月度自查报告，该季度结束后，被考核单位需提供季度工作小结并由农业局相关业务科室征求对应二级单位负责人意见后考核打分，分管领导分块审核。应严格按照指标评分，不允许最终分数出现满分和所有分管人员分数雷同情况，扣分时要对扣分点做出相应说明。季度考核结果由局乡镇农技服务中心绩效考核办公室存档备查，局绩效考核领导小组对季度考核情况实行抽查检验制度，一旦发现考核成绩与事实不符，将对被考核单位绩效成绩进行扣分。季度考核总分为共性工作季度考核得分加业务工作季度考核得分减去当季度的减分，半年考核分数为上半年两季度考核分数的平均值，年终考核分数为全年四个季度考核分数的平均值加加分分数。

（三）加减分

在共性工作、业务工作考核指标之外设立加减分项目，加分项目按照核定分值年终直接计入最终考核成绩。因同一项工作受到多次表彰的，取最高分计入考核成绩，本年度受表彰情况因时间原因未计入该年度绩效考核成绩的，顺延计入下一年度绩效考核成绩。有减分情形的在作出处理结论的当季度，在得分中直接扣分（同一事件被多条款追究的，取最高值，不重复扣分）。有关获奖或受表彰情况由局绩效办统一汇总核准后，提交局绩效考核领导小组评奖加分。

1、加分项目。当年单位被本局、本市相关部门或市局属机构评为先进加1分，被市委、市政府或市局、省厅属机构评为先进的加2分，被省农业厅或部属机构评为先进的加4分，被省政府或农业部评为先进的加8分。个人（含负责人和中心一般人员）授表彰的减半加分。

2、减分项目。凡因工作不力受到局党委通报批评的每次扣5分，受到市委市政府通报批评的每次扣7分，因工作不力，事件发生地在乡（镇、处）、发生原因在乡（镇、处）农技服务中心，导致市农业局受到市及以上通报批评的每次扣10分；在上级专项考核检查中不合格的每次扣7分；因农技推广工作失误造成非正常上访且影响恶劣的每次扣10分；单位中个人存在违纪行为被查处的每次扣7分，存在违法行为被查处的每次扣10分。

（四）评议说明

绩效考核共性工作指标季度考核由局所有班子成员、科室及二级单位负责人打分，总分除以打分人数即为共性工作季度得分。业务工作指标季度考核三部分由相关业务科室分别打分、分管领导审核，季度、半年、全年考核分数由局绩效办计算汇总。

四、考核结果及运用

（一）考核结果公示

季度考核、半年考核、年度考核成绩经局绩效考核领导小组复核后，由局绩效办对考核结果进行公示，公示期为七天，单位对考核结果不服的，可根据相关规定进行申诉。

（二）考核结果运用

1、绩效考核结果将作为工作预警提醒的重要依据。局绩效办在季度考核结束后，针对考核结果对乡镇农技服务中心整体工作绩效进行评估，对绩效结果所反映的问题及时分析、找准原因、采取措施、着力改进，确保全年农业各项工作任务的完成。

2、绩效考核结果将作为乡镇农技服务中心年终评先表彰以及优先安排外出学习的重要依据。最终考核结果将按分值高低决定是否入围市农业局年度先进单位评选。

3、绩效考核结果将作为拔付“以钱养事”经费的重要依据。考核结果作为市财政从省级“以钱养事”资金中安排专项用于考核奖惩资金拔付的的重要参考依据。

4、绩效考核结果将作为绩效改进的重要依据。季度考核、半年考核、-年度考核结束后，考核小组以面谈形式与被考核单位进行充分沟通，客观评价被考核单位工作表现，听取被考核单位对今后工作的合理建议，达成一致的绩效改进计划，为下一阶段绩效工作的开展提供有力依据。

五、绩效考核申诉

考核对象对绩效考评结果有重大疑义的，可在绩效结果公示后七天之内，向局绩效办提出申诉。局绩效办接到申诉后，应按照相关程序对申诉事件进行及时处理。申诉处理程序按照调查事实、协调沟通、落实处理三个步骤进行。

（一）调查事实。向申诉涉及的各方面人员核实申诉事项，听取申诉人及其同事、分管领导、相关科室人员的意见和建议，准确掌握与申诉事项相关的事实依据。

（二）协调沟通。在了解情况、掌握事实的基础上，由局绩效办与申诉人进行沟通，共同探讨有效解决申诉人诉求的途径。

（三）落实处理。在综合各方面意见的情况下，由局绩效办对申诉所涉及的事实进行最终认定，报局绩效考核领导小组讨论通过，对考核成绩进行相应修改并进行公示。

六、考核组织与领导

局绩效考核领导小组由局长王德凤任组长，党委书记、纪委书记、总农艺师任副组长，其他党政班子成员、科室及二级单位负责人为组员。局绩效考核领导小组下设乡镇农技服务中心绩效考核办公室，办公室设在科教科，具体负责绩效考核日常工作。

乡镇农技服务中心绩效考核办公室主任由任主任，任副主任，等为办公室工作人员。

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论文摘要：业绩考核作为一项有效的管理工具，对提高地方政府绩效具有重要的作用。但现行的地方政府业绩考核存在考核指标设计与政府职能脱钩、形式主义泛滥等诸多问题，亟需对业绩考核的程序和内容实施规范化管理，建立有效的监督管理体制。

业绩考核是现代人力资源管理的重要手段和方法，也是任何组织持续发展的核心环节。业绩考核包括指标设计、考核程序设计、考核结果的使用等诸多环节。所有这些环节中，首要的就是业绩考核指标的设计。

政府作为组织，其组织属性与企事业组织属性有较大差异，其业绩考核指标体系与企事业组织亦有很大不同。从历史发展的角度看，政府自身成了被考核的对象，政府行为有了指标数据便有了责任和压力，这种变化当然颇具积极意义。但在各种指标考核的要求下，政府对社会经济生活的干预加强了，实际上使得政府职能转变的速率放慢，随之而来的是地方政府业绩考核中出现的许多矛盾和冲突，因此有必要先分析政府职能理论。

一、地方政府业绩与政府职能理论的联系

地方政府业绩考核指标体系的设计与政府职能理论之间关系密切，不同的政府职能理论会得出迥然不同的政府业绩考核标准。按照政府干预社会经济活动(尤其是在再分配领域)的广度和深度，可以将政府分为“最弱意义的国家”、“最低限度的政府”、“福利国家”、“掌舵式政府”四种。

罗伯特·诺齐克主张最弱意义国家，在1974年出版的《无政府、国家和白]托邦》一书中，他认为：“可以得到证明的是一种最弱意义上的国家，即一种仅限于防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等较有限功能的国家。”布坎南认为诺齐克“最弱意义国家”在内涵上与l9世纪自由主义者斯密所宣扬的“守夜人国家”相同。

哈耶克主张最低限度政府，可以粗略地理解为：在诺齐克最弱意义国家功能之外，增加保持经济稳定、管理外交关系与国防，以及最基本的济贫功能。哈耶克强烈反对政府除最基本的济贫功能之外的任何其他再分配功能。

福利国家理论与其他国家职责理论的本质区别在于国家干预再分配的广度和深度，因为济贫功能几乎是任何时代任何政府都不同程度体现出来的职责。而“掌舵式政府”由奥斯本和盖布勒在《改革政府，企业精神如何改革公营部门》一书中提出。书中提出理想政府的l0个标准，认为政府职责是“掌舵”而不是“划桨”，政府应该集中精力提高国家的国际竞争力，发展教育和高科技；政府的其他非核心职能，如公共事业等，都可以由民营企业和非政府组织参与提供。

政治学、公共管理等学科中对于政府职能的学院派研究，在学科基础价值方面有其不可替代的意义，但是业绩考核指标设计更需要确认政府职能在现实世界的实际内容而非纯理论研究。当前，中国政府正从“管制型政府”向“服务型政府”转变。服务型政府的基本内容包括以人为本的服务理念、依法行政的服务准则、顾客为导向的服务模式、绩效评价的服务考核、过错追究的服务责任等。而一切与政府职能无关的内容，都要坚决排除在政府业绩考核范围之外。惟有如此，才能逐步改变中国根深蒂固的“全能政府”构架和观念，逐步实现“服务型政府”和“有限型政府”。

二、地方政府业绩考核的现状

基于上述政府职能理论，衡量中国现行地方政府业绩考核现状，存在很多不足，主要表现在两个方面：

(一)达标考核泛滥，政绩工程纷起，社会隐患堪忧

由于职能没有根本转变，近年来，指标考核作为一项政府管理方式，已经成为各地考核政府部门和干部政绩的一个重要内容，即“达标考核泛滥，政绩工程纷起”，在这种形式主义的主导下，社会矛盾突出，干群关系紧张。总结起来，这种指标考核出现了三种趋势。

1．指标考核的范围越来越广

主要表现为在对传统的GDP指标、固定资产投入增长、财政收入、农民人均纯收入等考核之外，又根据形势的变化、中央及省市领导强调的重点，增加了许多内容，几乎每个条条部门都有相应的达标要求。教育、卫生、广播电视、植树造林、森林防火、工会、党建、廉政建设、文明城镇等，凡有关社会、经济、文化领域所能包括的内容，鲜有未覆盖者。

2．考核的内容越来越具体

如安徽对某小城镇2003年的招商引资考核，要求引资总额3000万元，工业类项目必须占70％，省外资金必须占75％。在基础设施的25分中，建制镇的资金投入不少于300万元，乡不少于200万元，完成者得8分，每超过100万元加0．5分，考核指标详细至极。

3．一票否决的领域越来越多

20世纪90年代，一票否决的项目并不多，近几年一票否决的内容逐步增加，从上访(责任查究制)、化解乡镇债务、破坏投资环境、行政经费超支，逐渐扩大到农民负担、招商引资、违法用地、消防安全、矿山环境与安全等方面。一些地方如河南的某小城镇一票否决的领域多达l3项，甚至连农民烧玉米秸秆也在一票否决之列。

过多过滥的达标考核强化了小城镇“全能政府”的作用，也强化了地方政府对经济社会生活的干预，压缩了市场调节的空间，有悖于政府职能转变的改革方向。另外，达标考核催生了地方政府为完成指标的短期行为，导致“形象工程”、“数字工程”层出不穷，因此必需加快政府职能转变步伐。从全能型、管制型向有限型、服务型转变是政府职能转变的大方向。在现实条件下，即便不可能马上取消，也应当淡化各类从上到下的达标考核，其考核内容也应符合政府职能转变的方向和新的发展观要求。

(二)过分强调经济领域而忽视社会和谐发展从“一五计划”到“五五计划”，中国国家发展计划名称都是《国民经济五年计划》。1982年l2月制定“六五计划”时开始增加社会发展内容，更名为《国民经济和社会发展五年计划》，随后社会发展内容逐年增加。“十五计划”中，社会发展内容与经济目标已经是平分秋色。但是，在政府业绩考核体系中这一良性趋势却没有得到足够体现，宏观战略与微观考核依然脱节。“经济挂帅”政府考核体系在实践中暴露出一系列问题。

1．GDP指标不能准确全面地反映社会经济发展状况。

GDP作为指标的明显缺陷之一就是为消除负面社会经济活动而进行的生产活动，也被不加区别地计人GDP增加值。如不清洁生产造成环境污染水土流失，而治理环境污染的生产活动又形成新的GDP增量。1996年世界银行和有关部门的一项合作研究表明，1995年水和空气污染给中国造成大约540亿美元的经济损失，占当年中国GDP的6％～7％。

2．在政府业绩考核中过分强调经济发展必然导致“唯GDP论”，产生“诸侯经济”、招商引资中的过度竞争、政绩透支等诸多弊端。

3．政府投入与产出缺乏动态联系，只讲结果不计成本。

有关资料显示，中国行政管理投入与产出比不够理想。中国科学院的(2002中国可持续发展战略报告》表明，中国是世界上行政成本最高的国家之一，“用1美元在世界平均状况下可办到的事，在中国就需花费1．25美元”。2002年中国税收收入1．5万亿元，全国税务系统100万人；而美国税收收入远高于中国，税务人员却仅有10万人。虽然不能简单地直接比较，但是中国税务系统行政成本偏高毕竟是无法否认的。

4．居民生活质量被忽视，本末倒置。

一味追求经济指标，公共服务体系投入严重不足，发生在2003年5月的SARS疫情可以视为中国政府业绩考核评价体系反省的一个契机。如果以牺牲居民生活质量为代价获得一时的所谓经济增长，无疑是本末倒置，重蹈20世纪60～70年代很多发展中国家“有增长无发展”的覆辙。当前，中国政府职能正从“管制型”向“服务型”转变，这在客观上要求地方政府的价值取向应由“政府本位”向“民众本位”转变，其考核指标体系要突出反映人民生活水平的变化和政府服务能力的高低，综合反映社会发展的全面性与和谐性，并以此引导地方政府工作向提高人民生活质量、增强公共服务能力的方向发展，而不能只侧重某一方面。

三、地方政府业绩考核的对策分析

(一)考核指标的设计

对于考核指标的设计，首先，要注意评价目的。地方政府业绩考核指标体系不能设计为竞争力评价等指标体系，而必须严格围绕政府基本职能进行设计，确定合理有效的考核目标。从地方政府所履行的职能来看，笔者认为，考核指标应包括以下五个方面：一是依法行政能力，二是提高公务员队伍素质，三是提供公共服务，四是促进经济发展，五是维护社会稳定。

另外，应采用多层次指标体系和多因素分析方法，同时还应依据各类指标对地方政府绩效的影响程度，设置不同的权数来加权平均计算分值，以确保考核结果客观、公平、合理。在综合考核过程中，坚持定量与定性相结合的方法，由于政务性、非竞争性等特点，对政府进行定量业绩考核时，可以设置相应的绩效度或绩效区间，这样的衡量方式可能更切合各级政府的特点。

(二)考核方式、方法和技术的选择

考核方式、方法和技术的选择不仅决定考核本身的难易程度和成本，而且会影响到考核结果的公信度。通常考核对象从上到下都是干部考干部，部门对部门，只有考到乡镇一级，才涉及官对民，因此官民矛盾、干群冲突表现得最为充分。人们之所以看不到中层出问题，“坏人”往往都是乡镇干部，是因为所有的矛盾都被推挤到了小城镇。因此，必须改革传统的考核方式和方法。

业绩考核实际上是一个循环的过程。在考核开始之前，先要对考核做出整体规划，解决好四个前提，即确定决策者的需要、明确问题的性质与范围、制定有效目标和制定全面的考核方法；然后做好考核的技术准备，包括考核指标体系的确定、考核方法的选用等。在此基础上，根据考核的内容和范围收集考核所需要的资料和信息。

(三)业绩考核外部制度环境的完善

比较完善的政府考核，指标设计只是第一步。指标的外部制度环境同样重要甚至更加重要。完善是一个渐进过程。

首先，要落实人大最高权力机构功能。人大应在政府业绩考核中发挥更积极主动的作用，规范考核程序，形成完善的考核制度，加强监督和引导，对考核中存在的虚假浮夸、欺上瞒下等违法行为要协同相关部门坚决查处并予以纠正。

其次，考核要建立在各级政府、各个部门有明确分工的基础上，责权利相一致。明确中央、地方各级政府不同的职能、权力、利益和责任，中央的事中央负责，地方的事地方负责，实现不同层次政府责权利的互相统一。

最后，要建立公务员社会保障机制，为辞退公务员准备好出口。

(四)考核结果的正确运用

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一、公共服务型政府绩效管理实施的背景

1.社会现实背景。当今社会是一个充满了高度竞争的社会，私营部门之间进行的有效竞争及工作的高效率给政府部门施加了更大的压力，私营部门在绩效管理中所取得的一系列成就为政府进行绩效管理提供了可借鉴的经验。全球化的发展、知识经济的挑战、政治民主化的提高、公众需求的不断提高及多样化要求政府提升适应社会发展的能力，提高政府回应一系列社会问题、经济问题、发展问题的能力。

与此同时，以于赤字飙升机构膨胀、人员臃肿和效率低下等问题为特征的政府信任危机不断蔓延，解决政府的财政压力、改变科层制结构下政府工作的恶性膨胀与低效、满足公众日益多样化的需求成为政府重新塑造自身形象的基本出路，其直接要求是提高政府的工作效率。在私营部门，个体及部门利益最大化的价值追求决定了其内生的高效运作机制。但在政府等公共部门，公共利益的价值观使得政府工作人员的切身利益与政府行为效率之间没有直接的关联，导致了政府部门工作拖沓、不负责任的作风。要改变这一问题，就必须引入绩效管理这一理念，对政府行为形成一系列的约束和限制，采取一定的激励措施和惩罚手段来刺激政府效率的不断提升。

2.理论支持―新公共管理运动的兴起。20世纪70年代末80年代初，重视政府产出的“新公共管理运动”兴起。新公共管理强调政府绩效的实现，更加重视政府的产出与结果，建议从私营部门引入先进的管理理念、管理方法和管理技术，引入竞争机制和加强市场导向的力量，注重顾客导向服务，注重政府的管理绩效和管理效率、管理的弹性，从各个层面对政府的治理体系和治理方式进行结构性调整。

新公共管理要求建立起以服务为导向、以公众为顾客的政府治理理念，重新部署政府的公共服务方式，增强政府与公共消费者之间的联系，转变政府职能，调整组织结构，下放权力；提出建立“服务型政府”，强调公共服务是政府的职责所在，是现代政府的基本职能，重视政府的社会管理和公共服务功能；提出建立“企业化政府”，放松政府规制，将企业各种先进的管理理念运用到政府的管理中去，强调政府行为的高效率，改革人力资源管理模式，改革预算制度和财务管理方法，加强信息技术的活用，引进效率考核机制、项目管理、业务流程管理、电子办公等多种先进的管理方法；提出建立“有限政府”，要建立一个适应市场和社会要求的“小”政府，将工作的重心转到公共服务中来，简化各项政务的办公流程，真正做到服务于民、方便于民。

二、公共服务型政府绩效管理实施的影响因素

新公共管理运动兴起后，政府开始了在公共服务领域进行绩效管理的探索，在提升政府部门和工作人员效率、提升政府公共服务质量等方面取得了很大的成效，但仍存在许多问题。

政府管理观念的阻碍。长时间以来，政府充当的角色是公共服务中划桨的主体，在经济和社会的发展中都发挥着投资、建设的主体性角色，角色的错位使政府承担了过多不必要的任务和职能，使得政府无法做好原本该做的事情，常常发生越位、缺位、错位的现象，也使得政府的能力受到影响，行为效率严重降低。

政府在绩效管理的价值标准上存在偏差。政府的工作涉及到社会的方方面面，有很多是无法量化的产出，影响了对其价值标准的设定，使得价值标准缺乏客观性，对各项权重也缺乏科学的分配，常常是对项目盲目追求高效率忽视工程的质量以及合理的规划。绩效管理的评估指标体系中往往只重视了经济增长这一指标，机械的追求高效率，忽略了社会发展和公众满意程度方面的指标。价值取向上的偏差不仅没有使得绩效管理取得应该由的效果，反而影响了政府公共服务这一基本导向。

在绩效评价体系上缺乏科学性和全面性。重视上级领导的意见却忽略公众的要求，重视政府行为的结果却忽视行为成本的合理计划，重视项目的短期利益却忽略对长远利益的影响，重视政绩工程却忽视实用性，重视经济发展却忽视了社会的进步。

三、加强公共服务型政府实施绩效管理的建议

1.树立“以人为本”的政府管理新理念。政府实施绩效管理从根本上说是采取一种全新的管理方式，新的管理方式需要新的管理理念去指导。要将新公共管理的理论运用到实际中，树立起以绩效为导向、强调公共服务的政府管理理念。还应该注意到公共部门提供的是公共物品，为的是维护公共利益。每个个体在面对公共物品时所做出的喜恶程度表现是不一样的，只能实现最大化的公共利益，而不能要求每一个人都达到满意的程度。在进行评估时，要体现公众的利益要求，尊重公众的意见，但是不可以单纯的以每个人的满足为依据，否则只会使公共行为陷入到两难的境地。

2.完善政府绩效管理实施的制度和政策保障。美国的《政府绩效和结果法》、日本的《政府政策评价法》、英国的《地方政府法》都将政府绩效评估纳入法律的范畴，对政府绩效管理的实施给予了制度保障。对政府绩效管理的法定化、规范化可以使政府的绩效管理得以有效的实施，使绩效管理成为政府管理的基本工作程序，树立起绩效管理的权威性。制定绩效管理工作的制度和规范，对绩效管理工作的实施细节做出详细的规定，使绩效管理的开展有章可循。

3.构建符合各级政府实际情况的评估指标体系。政府的绩效目标是实现公共利益的最大化，因此在设计政府绩效管理的指标时应注意其行为的长远性影响，不能简单的依据单项政策或是短期政府行为的效率进行简单的评判。而且政府所拥有的资源是公共权力，具有自然垄断性，要求在对政府的绩效进行评估时，要设计与政府行为有效契合的绩效指标体系。要全面考虑到政府行为的公共性、掌握资源的特殊性、以及环境、经济等综合因素。要分配好各项指标所占的比重，真正体现出政府是为了公民服务的目标。要注重有价值的指标，评价指标要与公众的需求、政府自身的发展相联系，要将能反映公民生活水平和生活质量的指标列入到评估体系中，例如人均收入、购买力情况、基尼系数、居住环境、社会保障实施状况等等一系列公民生活息息相关的因素纳入到考察范围。考核指标既要包含经济指标，又要包含社会发展和环境建设指标；既要有已经显现出来的业绩，又要包括潜在的绩效；既要考虑到当前，又要考虑未来。还应该注意绩效指标的动态性，注意到不同时期政府工作的不同重点，这一点可以通过赋予不同时期同一指标不同的权重来体现。

4.引入外部绩效考核主体，将政府内部考核与外部考核相结合。近年来，各级政府开展了不同程度的绩效考核，但考核多集中在政府内部人员之间、政府部门之间的互评和自评，仅仅是站在政府这一主体角度对政府工作效率进行了单方面的评价，忽略了政府外部对政府绩效的评价。政府工作的重点是为公民服务，应该重视公民对政府工作的满意程度，重视政府外部主体对政府工作的评价。外部主体的涵盖范围应该包括人大、公民代表、专家、媒体的评价等较广范围的主体。但同时也提出了进一步政务公开的要求，政务不进行公开，外界对政府工作无法了解，也就不可能做出合理的评价。对于外部主体参与评价的方式，也要采取多样的方式，不能仅仅局限于原有的调查问卷式的考核，要注意倾听民声，对于平时社会反应的问题、媒体报道的事件要给予重视，从思想上重视外部考核主体的评价结果。引入外部考核主体还有利于建立起一个全面的监督体系，对政府工作进行监督有利于促进政府工作效率的提升，实现社会共同治理。

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一、指导思想

以科学发展观为指导，坚持以人为本，按照构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的要求，逐步建立科学的乡镇卫生院绩效考核体系，进一步调动乡镇卫生院职工提高服务质量和服务水平的积极性，增强服务能力，充分发挥乡镇卫生院在农村三级卫生服务网络中的枢纽作用，不断提高农村居民的健康水平和生活质量，促进农村经济社会和谐发展。

二、工作目标

乡镇卫生院绩效考核与财政补助坚持公平、公正、综合考核、注重社会效益和群众满意度的原则，具体目标：

（一）建立四个机制。建立乡镇卫生院经费财政保障机制，岗位竞争、能上能下的用人机制，奖优罚劣、优质多酬的分配机制和社会监督、民主评议机制。

（二）实现五个转变。乡镇卫生院的工作重点由重医疗服务向重视公共卫生服务转变，由被动服务向主动服务转变，由单一评价向综合评价转变，由追求经济效益向注重社会效益转变，由按人员补助向按服务结果付费转变。

（三）达到一个目的。以维护农村居民健康权益为中心，为农村居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗和公共卫生服务，达到提高农村居民健康水平的目的。

三、基本原则

（一）突出社会效益原则。坚持绩效考核与社会效益挂钩，坚决制止绩效工资分配与药品收入、医疗设备检查收入等挂钩的做法，切断业务收入与医务人员收入的联系，促进乡镇卫生院公益性的回归。

（二）综合考核评价原则。坚持公平、公正、综合考核评价，以基本医疗和公共卫生服务能力为考核重点，加大对医疗质量管理和公共卫生服务效率的考核力度，鼓励节约，降低成本，控制不合理上涨的医疗费用，促进乡镇卫生院可持续发展。

（三）按绩效分配原则。考核结果与财政对乡镇卫生院补助、职工个人收入挂钩。坚持效率优先，兼顾公平，建立绩效工资与工作数量、工作质量、工作业绩、职业道德、群众满意度等为主要考核指标的分配办法，使工作人员收入与技术水平、服务质量和劳动贡献挂钩，合理拉开分配档次，充分调动职工的工作积极性。

四、考核内容

（一）经费投入与使用：包括各级财政投入、项目投入、自身投入等。县级卫生行政部门对乡镇卫生院财务实行“乡财县管乡用”，经费支出实行预算制，严格执行国家财政政策、财经纪律、会计核算制度以及相关法律法规。

（二）人员结构与岗位设置：主要包括乡镇卫生院卫生技术人员持证上岗率，总人数中卫生技术人员人比例，符合临床、医技、护理、药剂不同岗位人员所需学历，预防保健人员比例，科室设置和岗位职责等。

（三）基础设施建设与医疗设备使用：主要包括乡镇卫生院的房屋等基础设施建设、维修、管理和使用，1000元以上设备的档案管理率、使用率、完好率和维修记录，有专人使用管护制度等。

（四）医疗质量与管理：成立医疗质量管理小组，健全医疗质量管理制度，定期开展卫生服务质量检查，制定医疗质量改进措施；院内感染控制、药事管理机构及工作状况，病历、处方等医疗文书书写合格率等。

（五）公共卫生服务与效率：包括国家规定免疫疫苗全程接种率、新生儿24小时内乙肝疫苗接种率，孕产妇和儿童系统管理率，孕产妇住院分娩率，妇女病普查，妇幼卫生信息报告及托幼机构卫生保健管理，法定传染病报告率等。

（六）基本医疗与规范用药：包括出入院诊断符合率，影像及检验报告阳性率，提供中医药服务的比例，医用垃圾处理合格率，门诊登记合格率，抗生素二联及以上联用、激素、静脉输液控制率，药品收入占业务收入的百分比，门诊处方平均费用，住院平均费用。

（七）乡镇卫生院内部管理：建立健全并落实行政、后勤、进修和培训等制度。乡镇卫生院冠名规范，标识明显，院容院貌干净整洁；工作环境及病员休息环境干净舒适，健康宣传标语、专栏醒目规范，医务人员精神饱满，服务态度和蔼等。

（八）新农合工作：使用新农合基本用药品录内药品，控制不合理增长的医疗费用，对在本院就诊的参合农民进行直补，对本乡（镇）参合农民获得住院补偿等基本情况进行公示；积极宣传、动员农村居民参加新农合等。

（九）村卫生室管理。落实乡村医生补助政策：协助卫生行政部门，通过对乡村医生工作的综合考核，落实省、市、县财政对乡村医生从事公共卫生服务津贴的补助政策，提高乡村医生公共卫生服务能力，稳定乡村医生队伍。

行政统一管理：对所辖区内卫生室受县级卫生行政部门的委托行使行政管理职责，指导村卫生室达到省级建设标准，实行综合目标考核，建立和落实责任制。

业务统一管理：统一建立门诊登记制度、处方使用制度、传染病报告制度、一次性医疗用品销毁和登记制度、疫情处理制度、药品管理制度、财务管理制度及健康档案规范化建档率。

财务统一管理：对村卫生室医疗服务建立统一的收费标准，统一收费票据。村卫生室建立固定资产账目，对其收费标准、药品价格及票据进行定期审核。

药品统一管理：村卫生室严格按照《XX省乡村医生基本用药目录》用药，积极推行药品集中采购，或由卫生行政部门通过招标等方式确定的药品销售企业统一配送，确保药品质量。

参与新农合：村卫生室应做好新农合的公示、宣传发动、门诊报销等工作。同时，积极参与农村初级卫生保健工作。

（十）群众评价与监督：院内设有群众意见箱，定期召开患者及群众座谈会，开展问卷调查，有群众及患者评价结果等。

（十一）积极完成县级卫生行政部门布置的其他工作。

五、考核办法

（一）考核体系。建立县级卫生行政部门对乡镇卫生院考核及乡镇卫生院对职工考核的两级考核体系，全省乡镇卫生院具体考核指标及评分根据上级部门的规定处理，乡镇卫生院考核等次结果等同于该乡镇卫生院院长考核结果。

（二）考核程序。县级卫生行政部门在乡镇卫生院内部考核的基础上，对乡镇卫生院逐项进行考核。考核结果报设区市卫生卫生局，接受设区市卫生局的抽查。设区市卫生局在每年2月底前将上年度考核结果上报省卫生厅备案，省卫生厅将不定期进行督查。

（三）考核方法。

1、查阅文件资料。查阅乡镇卫生院的统计报表、工作记录、疫情报告、一类疫苗接种率考核结果（由县CDC提供）、处方、病历等相关文件和医疗文书。

2、现场检查。查看乡镇卫生院的内部设置、医疗设备、服务流程和就医环境。

3、走访调查。走访不少于20户农户，进行问卷调查，了解群众的满意度。

4、召开座谈会。随机抽本院不少于30%的职工和若干名患者召开座谈会征求意见。

（四）考核时间。

对乡镇卫生院每年度考核两次，时间为6月和12月份，总成绩6月份考核的占40%、年底考核的占60%。设区市卫生局每年2月底前进行抽查。乡镇卫生院对职工考核分月度和年度综合考核，时间由考核单位自行确定。

六、绩效工资考核

（一）乡镇卫生院职工实行档案工资与实际工资分离，即国家规定的职工工资作为档案工资保留，并按规定报批后记录在职工的档案中，作为缴纳养老保险、医疗保险和计发退休费的依据。

（二）乡镇卫生院职工的岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资、津贴补贴四部分组成。其中岗位工资和薪级工资为基本工资。乡镇卫生院可将基本工资、护龄津贴、卫生防疫津贴、护士的基本工资提高10％的部分作为收入分配中固定的部分，按月发放。其余部分，如收支结余、地区性津贴补贴、原工资构成中津贴比例高出30％的部分、年终一次性奖金，以及完成公益目标任务增加的奖金等，按收支节余总额的60%以上纳入绩效工资管理范围，作为收入分配中的绩效部分，根据绩效考核结果进行分配，剩余部份用于乡镇卫生院基础建设。对聘用人员要实行同等待遇。

（三）乡镇卫生院在岗位设置的基础上，按照各岗位所承担的职责、任务、风险、社会效益等情况确定岗位分配系数，对贡献大、技术要求高、风险高、社会效益好的岗位应确定较高的分配系数，合理拉开分配系数的档次，打破平均主义。

七、考核结果

县级卫生行政部门对乡镇卫生院考核、乡镇卫生院对职工考核结果都分为四个等次：分值85分以上为优秀，84-70分为良好，69-60分为合格，60分以下为不合格。考核优秀的比例不超过20%。

八、考核结果运用

（一）补助方式。省、市级财政部门按标准将乡镇卫生院人员补助经费一次性拨到县级财政部门，县级财政部门将上级和本级对乡镇卫生院人员补助经费在一个月内全部拨到县级卫生行政部门专用账户或乡镇卫生院会计核算中心账户，县级卫生行政部门将80%的补助资金按月拨至乡镇卫生院，卫生院按月考核发放。剩余20%经费由县级卫生行政部门按半年和年终考核结果兑现。

（二）奖惩。对考核结果确定为优秀、良好、合格等次的乡镇卫生院兑现剩余经费，对考核结果为不合格的扣减剩余50%补助经费作为全县绩效考核奖励基金。对不合格的，第一年通报批评，限期整理，连续二年的免去院长职务。

（三）对年度绩效考核结果为优秀、良好等次的乡镇卫生院，在绩效考核奖励基金中提取一定比例，给予院长一次性奖励。对引进优秀卫生专业技术人才、卫生专业技术带头人和长期扎根农村的卫生专业技术人员等技术骨干，在考核合格的基础上，绩效工资分配时可给予倾斜。

（四）乡镇卫生院职工月度绩效考核结果，作为上月收入分配的主要依据；年度考核结果作为晋级、分配、奖励、以及聘用、续聘和辞退的主要依据。

依据绩效考核结果，确定量化考核分值。可按以下公式计算：

个人绩效工资＝可分配绩效工资总量

总人数×（岗位系数＋量化考核折算值）

其中：量化考核折算值为：优秀0.2；合格0.1；基本合格0；不合格-0.1～-0.3。

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【关键词】公务员；人力资源；绩效管理

一、公务员绩效考核特点

（一）考核的法定性。指对公务员的考核须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据,由法定考核主体依法定程序进行考核。国家公务员暂行条例第五章专门对公务员考核的主体、内容、方式、程序等做了详细的规定。（二）考核标准的多样性。私营部门的绩效考核通常将效率、效益作为衡量员工工作业绩的主要标准,但这一原则在行政部门的公务员绩效考核中则行不通。私营部门的目标是追求经济利益,公共部门的宗旨是维护公共秩序,促进公共福利,其绩效往往承担着政治统治、经济效益、社会公正、道德教化等多重责任。（三）考核过程的社会参与性。公共部门并非一个可以脱离公众而存在的封闭系统,它与公众有着天然的密切联系,并时刻保持着与公众之间的互动。公务员的绩效考核不能回避公众的参与。也就是要通过制度设计保障社会各界参与公务员绩效考核评价,实现公众的监督权。

二、我国公务员绩效考核现状

（一）考核评价程序和方法是年初制定工作目标，年底采取民主测评、核查资料、实地查看等方法进行评价。（二）考核评价内容按法律规定要按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。（三）考核评价方法主要采取填写各类测评表的方式进行，多数精力都注重研究测评表的内容设置是否全面，对测评的方法较为单一。（四）考核评价结果运用。根据2014年4月出台的《公务员奖励规定(试行)》规定，对国家公务员的奖励分为嘉奖、记三等功、二等功、一等功和授予荣誉称号。在奖励周期上，规定给予嘉奖和记三等功，一般结合年度考核进行；给予记二等功、一等功和授予荣誉称号一般每5年评选一次。在奖励实施上与考核制度相结合，年度考核被确定为优秀等次的，予以嘉奖，连续3年被确定为优秀等次的，记三等功。

三、我国公务员绩效考核存在问题

（一）科学理论运用欠缺。现阶段各地绩效考核评价体系的构建都是以1994年3月8日印发的《国家公务员考核暂行规定》和2014年我国颁布的《公务员法》为指导，结合地区实际和多年干部考核工作经验，制定本地区绩效考核评价内容和方法，内容和方法制定随意性强。（二）缺乏系统性。现阶段很多地区将年初制定目标，年底考核和测评认为是绩效考核评价体系，对绩效考核体系进行系统化的设计和分析的理念和意识不强，仅停留在不断改变考核目标和测评内容初级评价手段的研究。没有形成包括坚持事前沟通，认真制定标准并实施考核，完成考核结果评定、分析、反馈、控制等过程的完整考评系统。（三）指标粗糙化，标准不明晰。我国公务员绩效评估虽然明确强调要采取定性和定量相结合的原则，但政府目标的多元性和复杂性，使公务员的工作受多种因素的制约，以至于一些单位缺乏评估公务员的量化测评指标体系，公务员的评价依然是公式化、概念化、简单化，评估过于笼统，缺乏针对性，这些都造成了评估效度不高，从而难保证考核工作的顺利开展。（四）考评方法与手段简单陈旧。现阶段公务员评价方法主要是将评价内容简单罗列，由评价者进行评议，人们形象的把考核工作比喻为“开个会、发张表、打个勾”。主要内容是“德、能、勤、绩、廉”5个维度进行评价，而其他公务员则直接投票划分等次，这是一种定性的、主观随意性较强的方法。很难保证考核评价结果的客观性和真实性，考核一定程度上陷入“假、大、空”的困境。（五）平时考核重视不够。《中华人民共和国公务员法》中指出，公务员的考核分为平时考核与定期考核，定期考核以平时考核为基础。实际操作中，绝大多数部门只注重定期考核，即年终考核，而平时考核没有建立相应的机制，缺乏对被考核对象的日常管理，日常考核与管理形式化。（六）缺少外部监督。由于我国行政机关大多数实行行政首长负责制，首长权力集中，实际上，领导的评价作为公务员考核的一个重要组成部分往往起着很重要的作用，同时被考核者的直接上司对人员考核也占有很大的权重系数，忽视了群众对公务员的评议和考核，领导评估与群众评估相分离，使公务员考核带有很强的主观色彩，同时缺少必要的考核信息反馈。

四、我国公务员绩效考核的改进路径

（一）实行公开考核,促进考核主体与被考核者之间的信息互动。实行公开考核是建立民主考评机制的前提条件,要做到公开考核首先要在制度建设上建立公示制度、告知制度。即要求考核的过程和结果都要及时对内对外公示,整个考核过程应是在各方面的监督之下进行。（二）引入360度考核模型,建立民主考评机制。360度考核模型也被称为全方位考核或多重考核,指由被评价者上级、同事、下属和客户等对被评价对象了解、熟悉的人,不记名对被评价者进行评价,被评价者也进行自我评价,然后由专业人员向被评价者提供反馈,以帮助被评价者提高能力、水平和业绩的一种考核评价法。引入360度考核模型,要求考核主体不仅包括公务员的自我评估、上级领导的评估、同事的评估,还应当引进政府管理和服务对象即社会公众的评估,逐步实现官方评估与民间评估并重的考核制度。（三）建立标准化的考核指标体系。建立定量分析和定性分析相结合的绩效考核体系。定量化的指标比较明确,便于比较,客观性强,更有说服力,所以应该在设计考核指标体系时以标准化的量化指标为主。（四）采用现代考核手段。考核任务的繁重、复杂使得广泛应用计算机、网络、心理学等手段进行公务员绩效考核变得越来越必要。例如利用网络进行的民意测验。政府部门可以利用网上调查的方式及时收集民众对本部门公务员的总体绩效的反馈信息,这些信息通常都可以作为公务员绩效考核的重要参考加以利用。（五）建立合理的公务员绩效激励与约束机制。当前政府绩效管理缺乏对管理人员的激励，把绩效管理与对公务员激励结合起来，要在政府绩效管理的背景下建立起一整套培训、考核、晋升和奖惩机制，切实使公务员制度改革服务于政府绩效管理的实践。

作者:高群 单位:北京航空航天大学

【参考文献】

［1］陈振明．公共管理学［M］．北京：中国人民大学出版社，2003，

［2］陈芳．绩效管理［M］．深圳:海天出版社，2007.

［3］闫娟．论我国政府绩效管理制度基础之构建［J］.理论导刊，2008

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关键词：绩效考核；人力资源；职位分析

一、政治文化环境的影响

每个政府部门都有自己的文化和特点，并存在于特定的社会环境中。政治文化对公务员制度、管理等等各个环节都起到了深远的影响。我国由于长期以来传统文化的影响，政治文化中有着浓重的官本位的色彩，官本位的思想是公务员过分看重个人职务的高低，领导的重视程度，使得人们过分重视跑关系，奉承领导，在一定程度上阻碍了提升公务员素质和工作实绩。同样，领导也有可能根据对被考核公务员的主观臆断来做出评价，公务员绩效考核失去了客观和公平。。

在人们的传统观念中，重视人际关系的思想深入人心。为了维持人际关系当老好人的现象普遍存在，同级考核广泛采纳各科意见的初衷往往无法实现。人际关系的优劣成为制约绩效考核的主要因素，直接影响了绩效考核的科学性和客观性。与此同时，在“莫道己之长，勿说人之短”的传统思想影响下，指出他人的不足或予以较低的评价非但不被人为是客观公正的体现，反而，上升为道德及品行层面的问题。由于这种观念的影响，工作实绩、科学考核、社会公众参与、绩效管理等理念很难受到重视。

二、缺乏人力资源管理思想

从国外公务员绩效考核管理中不难看出，人力资源管理思想的形成和人力资源管理系统的建立有利于提升政府部门绩效。目前，在我国大部分政府的人事管理部门的管理理念相对落后，大部分的工作仍停留在传统人事管理阶段，很少涉及人力资源管理的理念。这种管理思维与过去政府将自身定位于社会及公众的管理者相适应，在现今行政理念转型的大环境下，政府由管理者向引导者，服务者转变。过去的人事管理思维已逐渐不能适应政府角色的转变，人事工作由单纯的管理统计向人力资源管理规划转变。近年来人事部门逐渐把工作重心转移到公务员公开招考上来，这仅仅是人事管理向人力资源管理转变的起步，进一步的职业培训、职业生涯规划、绩效管理等方面的工作少有涉及。

三、公务员绩效考核制度和法规不健全

目前，公务员绩效考核工作依据是《公务员法》以及《公务员考核规定（试行）》，并且各地区现行的公务员绩效考核相关规章制度都过于笼统，没有进行细分，只是对绩效考核工作的基本指标做出了原则性的规定，较多的规定只停留在理论层面，没有进行量化，可操作性较差。 虽然有些地方政府出台了一些细则，但由于以不同工作性质、工作特点的差异为出发点，使不同职能权限的政府部门在公务员绩效考核中有很大的自，对法律法规的执行出现一些偏差。同样另一种现象也不容忽视，在实际工作中，事务类公务员和政务类公务员实行的是统一管理，但是不同类型的公务员绩效考核的指标、程序、方法以及考核主体的选择都应有所区别。否则，就会难以达到预期的公务员绩效考核的效果。

四、缺乏科学的职位分析

在当今社会条件下的公共部门人力资源管理中，职位分类是进行科学的分类管理的基础。职位分类为公务员绩效考核提供了中重要的依据。在政府部门中，会有一系列的工作要交由指定的公务员去承担和圆满完成。通过职位分类，根据工作自身的特点，安排适合该工作的人来完成。在我国的政府部门中，由于传统的人事制度的影响，导致了公务员的职位分类不科学，因人设岗的现象还仍然存在。

政府的运行犹如一台复杂而精密的机器，公众直接接受的政府服务来源于单一部门，实际上是多个部门互相协作的结果。公务员可分为政务类公务员和业务类公务员。政务类公务员可细分为职业党务工作者、政府组成人员、政治任命人员和特别职务公务员；业务类公务员可进一步细分为行政管理类公务员、专业技术类和后勤保障类。因此很难将单一的公务员由整体剥离开来进行考核。个人的绩效往往和本部门，及相关部门的绩效紧密相连，如何综合考量，对各个影响因素赋予不同的权重是实施公务员绩效考核的关键。但是我国的公务员管理制度仍然还实行着政人事统一的管里方式，公务员绩效考核的标准还是很笼统，各类公务员的考核指标差异不大，加大了公务员绩效考核的难度。

五、 公务员工作实绩难量化

大多数公务员主要从事一些事务性、服务性和管理性的工作，工作成果通常都以公共产品和服务的形式表达出来的。 以企业的绩效考核与公务员绩效考核相比较，企业工作目标的设立就较为简单，对员工进行绩效考核就相对简单很多。企业都已经济效益作为绩效考核的指标，这一指标考核主体与被考核人都非常清楚明确，并且可以按照成本、产出、收益等等可量化的标准来设置考核指标，使得考核结果更加客观、准确。能对员工起到正面的激励作用。由于公共产品和服务存在其特殊性—排他性和非竞争性，并且要通过较长时间才能显现出其价值，这就使得公共产品和服务很难量化，进而导致一些公务员的工作很难量化，公众考核主体无法做出准确、客观的评价。另一方面，还有一部分行政工作的效果在短时间内无法显现，致使公众考核主体无法进行判断。同时，政府部门公务员的工作涉及社会生产生活的方方面面，在不同的领域有不同的工作要求，不能用笼统的考核标准进行公务员绩效考核，这也增加了绩效考核的难度。

六、考核的监督机制不健全

在政府部门中，无论是开展什么样的工作，都应制定配套的监督机制，那样才能有章可循，有法可依。虽然一项政令下达了，与之配套的监督机制没有建立或是不健全，那就只会让这项举措流于形式。在公务员绩效考核中，机关人事部门只注重考核过程的运行和考核结果的汇总，而缺少对考核工作认真程度、考核结果的客观程度的有力监督。有效地监督机制保障着公务员绩效考核的准确实施。虽然有些部门内设有纪检监察科，但是没有指定针对于公务员绩效考核的监督方案，没有成立专门的纪检监察工作组来督办此事。这就使得全部考核过程取决于领导、考核委员会、考核小组和相关部门的工作水平，缺乏有效地监督机制的介入，影响了公务员绩效考核的权威性。从全面公开监督来说，公务员绩效考核相关规定中没有明确监督的主体和监督的内容。考核的过程不对公众公开，使得群众就无法参与到公务员绩效考核的监督工作中来，导致考核的透明度大大降低。

参考文献：

[1]丁云霞：《我国公务员绩效考核现状与对策分析》[J]，科技信息，2011年，第13卷.

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