行政与行政诉讼法学范文
时间：2023-06-21 09:45:23
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篇1
方法,古代指量度方形的法则,《墨子·天志中》提到:“中吾矩者谓之方,不中吾矩者谓之不方,是以方与不方,皆可得而知之。此其故何?则方法明也。”现指为达到某种目的而采取的途径、步骤、手段等。教学方法是指为了实现教学目的,完成教学任务,在教学过程中运用的方式与手段的总称,既包括教师教的方法,又包括学生在教师指导下的学习方法,是教师教的方法和学生学的方法在教学活动中的融合以及有机统一,是教学活动中师生双方行为体系。根据建构主义理论,知识不是通过教师传授得到,而是学习者在一定的情境下,借助获取知识的过程中其他人(包括教师和学习伙伴)的帮助,利用必要的学习资料,通过意义建构的方式而获得。建构主义是提倡教师指导下的以学习者为中心的学习。也就是说,按照建构主义的理论,老师在这里不是传统意义上的知识灌输者,而是具有指导意义的帮助者,学生才是主动的建构者,并不是传统意义上的被动接受者。按照高等教育学的普遍解释,教学方法是“在教学活动中教师如何对学生施加影响,怎样把列举文化知识传授给学生并培养学少分析能力、发展能力,形成一定道德品质和素养的具体的手段。”[1]因此,对法学本科教育而言,科学的教学方法的运用,对于提高教学效果和人才培养质量,意义特别重大。
行政法与行政诉讼法是高校法学专业十四门核心课程中唯一一门集实体法与程序法于一体的专业课程,且其教学内容、相关概念、涉及的法律规范都非常的多,且不存在一部统一的法典,因此,相对于其他基础课程而言,其教与学的难度均比较大。在国外法学院教学中,这种教学的困难也是普遍存在的,甚至有教授认为,“行政法始终是被认为是最为烦闷的课程,而学生也是对这门课程的目的是最为缺乏头绪的”。[2]这些由学科本身的因素导致的困难都是非常难以克服的。因此,经验丰富的教师一般都寄希望于寻求良好的教学方法来破解其中教与学的困境。正确的教学方法不仅能够使教师达到特定的教学目标或完成预定的教学任务,而且可以促使学生有效地进行学习并且能够较好地激发学生的学习积极性,引起学生的注意和兴趣。
二、行政法与行政诉讼法教学方法实施现状
(一)对于实践教学的关注仍然不够
虽然各个学校在教学计划中都安排了一定比例的实践教学,但是,这种重视程度只停留在表面,实践教学与理论教学的比重严重失调。比如,根据笔者所在校的法学本科培养方案,行政法与行政诉讼法的课时只有51课时,而实践教学也仅仅6课时,有些实践环节如果认真做,是需要花费大量的精力与心血的,但给老师的课时量却很少,严重影响了教师的工作积极性;另一方面,从教师的实际工作来说,对实践教学的关注也是不够的,没有认真研究不同实践环节对学生能力培养的不同作用,经常流于形式;从学生来说,参与实践教学的热情不高,很多实践环节都没有认真去做,最后交一份报告了事。
(二)教学方法单一,使用随意,教学效果不佳
就目前教学实践而言,教师并没有按照教学内容的需要而选择,整合各种教学模式,教学方法单一,要么只用“讲授法”一堂课从头讲到尾;要么从头问到尾;要么一律采取讨论式教学,追求课堂气氛的热烈。单一的教学方式的使用,使得课堂缺乏一种凝聚力,不仅不能使学生提高学习兴趣,反而费时费力甚至不能很好地完成教学任务。另外,在教学当中,很多老师在使用教学方法的时候很随意,并没有考虑到主题或者教学目标的实现,仅仅只是为了体现多种教学方法的使用,这样表现出来的教学方法的选择可能并不适合这个主题或者就是一个形式,根本无法达到很好的教学效果。
(三)学生主体地位不突出
美国着名教育家大卫·爱尔坎德(David Elkind)教授曾通过大量的教改实践提出:教学要以学生为主体,允许学生各抒己见,充分发挥学生的主观能动性,让学习成为学生的内在需要。传统的被动的填鸭式教学方式脱离了学生生活实际,已不能满足现实的法学教学的要求。由于种种原团,当今法学教学仍以教师讲授为主,教师仍然是课堂的主宰者,学生的主体地位被忽视,没有积极参与到教学当中,学习积极性和主动性无法发挥。
三、行政法与行政诉讼法教学方法改革的思路
(一)坚持的原则
第一,教学方式多元化原则。应该摈弃过去那种单一的教学方法,应该说不论是哪一种教学法,都有其自身的优、缺点。就比如讲授法,有利于教师在有限的时间内充分的阐述法律概念、法律规则,让学生能够收获系统的知识,但是其屡遭诟病。其实质问题不在于这种方法自身,而是具体的操作运用是否恰当。
第二,从实际出发原则。这个实际一方面是指任何新的教学方法的引进和使用都不能脱离实际,要做好新的教学方法与传统的教学方法之间的衔接,而不是将其“一棍子打死”。另一方面教学方法的改革应当围绕教学目标、教学内容以及教学环节的设置等方面,使之为其服务。
(二)行政法与行政诉讼法教学方法的具体使用
第一,讲授式教学法。作为传统教学方法,讲授式教学方法主要以概念的讲解、理论的灌输和法律条文的阐释为主,虽然这种填鸭式教学方法有一定的弊端,但在法学本科教育中,需要通过讲授使学生掌握一个完整的法律知识体系。为了克服其弊端,需要在授课过程中按照教学目的的需要结合其他的教学方法,来调动学生的积极性,丰富课堂教学,以取得更好的教学效果。
第二,讨论式教学法。这种教学方法主要通过事先布置讨论议题,让学生组织材料,充分准备,发表自己的看法、见解,授课教师对讨论过程中出现的各种观点,应当及时进行总结和点评,这种教学方法的作用主要是通过讨论拓展学生的思维,提高学生分析、解决问题的能力。作为主持人的教师在讨论中应当尽量地唤起学生兴趣、激发学生积极参与、鼓励他们发表自己的意见,进而扩展学生的思维。讨论的形式可以多样化,可以分组讨论也可以全班一起讨论,但是要注意控制整个过程,比如学生跑题了就要将之引导回主题,或者在讨论中出现了争议比较大的观点,教师要适时介入进行评析,对一些关键问题进行提示和引导,对于某些偏激的观点,教师要正确引导,帮助学生得出结论。
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[3]江必新等.《新行政诉讼法修改条文理解与适用》.中国法制出版社.
[4]陆永棣.从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色.中国法学，2016.02.
[5]陆永棣.从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色.中国法学，2016.02.
[6]宫凡舒.立案登记制下如何实现诉权保护与滥诉惩治之平衡.山东审判，2016.06.
[7]《解决“立案难”的关键性举措――最高人民法院负责人就《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》答记者问_滚动_新闻_中国政府网》，http：///xinwen/2015-04/15/content_2846872.htm，中政府网.
篇3
关键词：《行政诉讼法》修改；公民权益；法律修订；司法解释
作者简介：湛中乐(1964―)，男，湖南汨罗人，北京大学法学院教授、博士生导师，教育部人文社科重点研究基地――北京大学宪法与行政法研究中心研究员，主要从事行政法学、行政诉讼法学研究。
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2012)01-0072-06 收稿日期：2011-11-10
一、行政诉讼法修改的原则与方向
《行政诉讼法》自1989年颁布和1990年实施以来，在推进“民告官”法律化、确立“依法行政”观念、完善行政法律体系、保障行政相对人合法权益方面取得了一定成就。随着我国法制建设进程加快，社会经济的不断发展和各项改革的深入，现行的行政诉讼制度在实践中也暴露出不少的问题。如何修改《行政诉讼法》，使新的《行政诉讼法》能够真正起到有效保障公民权利的作用一直成为学者关注的主题。
行政诉讼法典的修订是一个重大的现实课题和系统工程，要完成这个系统工程，首先就必须坚持公民合法权益保护优先的原则。现行《行政诉讼法》第1条开宗明义，宣示了《行政诉讼法》的三个目的，即保证人民法院正确、及时审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。在该规定下，行政机关往往以“维护行政机关依法行使行政职权”为由对行政审判机关施加影响，从而弱化了《行政诉讼法》保障公民、法人、其他组织合法权益的目的。笔者认为，在我国，行政诉讼的根本目的在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，而“保证人民法院正确、及时审理行政案件”、“维护和监督行政机关依法行使行政职权”在目的中居于次要地位，是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”这一根本目的实现的手段和途径。本次《行政诉讼法》修改，应特别注重贯彻“公民合法权益保护”优先的原则，应当旗帜鲜明地将“保障公民权益”作为我国行政诉讼制度的根本目的。
其次，我们也要注重对国外先进制度的借鉴和移植。借鉴和移植国外的先进制度不仅是全球化和对外开放的要求，也是我们整个法治状况不断进步的助动力。每个国家依照各自的传统制定自己制度与规范是适当的。但是传统并非老一套的同义语，很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉。二战结束之后，各国行政诉讼制度发展的趋势体现为“权利保护功能之强化、诉讼种类之增加、行政裁判权之扩大、行政裁判之司法化”等四个方面，。前三个方向至今仍可以作为我国《行政诉讼法》修改的努力方向；而且新近世界各国在这些方向上又取得了令人瞩目的进展，我们更应该检视这些进展在本土社会中的适用性，因事制宜地选择合适的资源，推进我们自身的法制改革。
由此，现行《行政诉讼法》需要进一步的修改和完善，例如要大幅扩大受案范围、进一步放宽原告资格、适度增加诉讼种类、采取更为灵活的判决方式、适当提高诉讼管辖的级别、简化诉讼程序、采取更为严厉的裁判执行措施等，进一步与世界潮流良好对接而又不失自身的合宜性，并且致力于促进相对人权益保护之目的。
二、《行政诉讼法》修改的几大主要内容
(一)大幅度扩大行政诉讼的受案范围
第一，现行《行政诉讼法》以列举的方式规定行政诉讼受案范围不利于最大限度地保护相对人权益，因为对“具体行政行为”的列举不可能穷尽，难免出现“挂一漏万”的问题。第二，现行的受案范围导致了权利保护的真空，在其他的法律、法规没有规定可以提讼的情况下，宪法所保护的民主政治权利、受教育权等就难以通过行政诉讼得到有效的保护。第三，根据现在的受案标准，只有部分具体行政行为才能被纳入受案范围，而大量的抽象行政行为则不属于行政诉讼的受案范围，不利于保护公民、法人或其他组织的合法权益。
1989年《行政诉讼法》之所以采取列举式的规定，乃是因为行政法实践在当时刚刚开展，对于行政诉讼的受案范围极难统一认识，深恐实践者以不属于受案范围而加以推脱，因此重点列举了数种亟待受保护的合法权益。时至今日，行政法的实践已经日益展开，对于行政诉讼法的受案范围，学界乃至实务界都在逐渐形成较为宽广的认知，此即进一步扩展受案范围之契机。德国《行政法院法》中规定的“公法争议”(offentlich-rechtlichen Streitigkeiten)就能为我国行政诉讼范围的抽象化提供很好的借鉴，其采取“概括界定＋特别排除”的方式，使得一切只要不被明确排除的公法争议都可以进入到行政诉讼程序中来，大大保障了当事人获得救济的机会。
因此，笔者认为，在规定的方式上，首先，以概括式的规定说明行政诉讼的受案范围，然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围。凡是属于概括规定的范围又不属于明确列举排除的范围的，都属于行政诉讼的受案范围。这种方式可以有效避免列举难以穷尽并且标准不易统一的缺陷，也使得受案范围更加明确。其次，对于将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围内，可以采取逐步推进的方式，对于大量规范性文件层次的抽象行政行为，因其制定过程中一般缺乏外部参与，对行政相对人又产生重大影响，且待发展至具体行政行为的一步时相对人权益可能已遭受重大损失，应当先考虑将它们纳入行政诉讼受案范围中，再逐步推进到地方政府规章和部门规章等，以更及时地保护相对人的合法权益。
(二)进一步放宽行政诉讼原告资格
《行政诉讼法》有关原告资格共有三个方面的立法规定：一是《行政诉讼法》第2条关于行政诉权的规定；二是《行政诉讼法》第24条关于原告范围的规定；三是《行政诉讼法》第37―41条关于、受理条件的规定。从多年来的行政诉讼制度实践看，《行政诉讼法》关于原告资格的规定，存在一些突出的问题，主要表现为：行政诉讼原告的范围狭窄，不利于保护公民、法人和其他组织的权益；未规定行政公益诉讼，不能有效地维护国家利益和社会公共利益。因此，《行政诉讼法》的修改应进一步放宽原告资格的认定标准，并增设公益诉讼。
1.原告资格进一步放宽
行政诉讼的原告资格范围应当扩大，这不仅是大势所趋，也是经由长期司法实践后上升到立法层面的必然要求。综合分析各国对原告资格标准的规定和发展趋势，笔者认为将我国原告资格条件限定为须与被诉行政行为有法律上的利益是比较恰当的。根据这一界定，行政诉讼的原告首先应当包括行政行为的相对人，提起行政诉讼的
事由既包括行政行为对相对人的权益直接造成侵害，也包括非直接造成侵害(即行政行为对行政相对人的权益带来了不利影响)，同时应包括《若干问题的解释》第12条规定的情形：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”同时，考虑到我们需要增设公益诉讼的情况，笔者建议在《行政诉讼法》中明确规定：“认为行政行为侵害其权益或对其造成不利影响的公民、法人或其他组织有权提起行政诉讼。但是，公益行政诉讼的原告资格不受上述规定的限制。”
2.增设公益诉讼制度
过去实践中常常发生这样的情形：行政机关在作出行政行为时可能对国家利益或社会公共利益造成损害，但并无直接、具体的相对人因为受到伤害而提起行政诉讼。那么针对此种情形，为了更好地保障国家利益和社会公共利益，就极有必要规定公益行政诉讼。由于检察机关是宪法法律规定的法律监督机关，负有特定的监督职责，所以我们认为检察机关应当是提起公益行政诉讼的主要主体，公民、法人或其他组织应是辅助主体，公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内或由于某些主客观原因不提讼的，相关主体才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。考虑到公益诉讼涉及的问题比较复杂，在国外，它们也不是任何主体都能随意提起的，例如在德国，原告权利受违法行政行为的侵害存在的唯一例外是协会之诉(Verbandsklage)，如果行政行为违法，并且某个获得认可的协会之利益受到了侵害，协会可以作为主体。然而这种诉讼却不是由其行政程序法或行政法院法所规定的，而是司法判例的产物，而且其保护的利益亦有限，例如在环境诉讼中，对于高速公路的建设，只能保护因隔离噪音而增加的支出，不能保护自然景观。并且由于德国宪法第十九条清楚地界定了诉讼的主观权利前提，对公益诉讼的发挥产生了很大的限制，纯粹的客观诉讼道路并不通畅。美国《联邦行政程序法》等法律也没有规定公益诉讼，而是由Abram Chayes等学者推动、由法院判例促生，至今仍未完全成熟的一种有争议的诉讼类型。因此，我们在规定公益诉讼时需要慎重，也可以考虑由协会诉讼着手，由经过认可的团体或组织提起公益诉讼。同时，还有学者认为：“为了规范法人或者其他组织提起公益行政诉讼的行为，限定法人或者其他组织提起公益行政诉讼，应当与其团体章程或业务相关，并以行政行为涉及团体利益为前提，也是必要的。”这也是一种可取的建议。
(三)取消行政终局裁决
我国在世贸组织(WTO)加入议定书中承诺了“如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会”。也就是说我国向WTO其他成员承诺了司法机关(人民法院)是司法审查的主体，并实行司法最终审查原则。我国在专利和商标等领域也曾有行政终局裁决的规定，但随着“人世”前后我国《专利法》、《商标法》的多次修改，这种行政终局裁决的规定已相继取消。随着我国法治进程加快，一般的行政管理行为发生行政争议由司法权进行最终裁决已是大势所趋。目前我国《行政复议法》第三十条等部分规定中，行政机关仍有终局裁决权，这不符合我国对世界贸易组织所做的承诺，也不是保障公民合法权益的一种理性选择。司法最终审查原则要求“在所有情况下”，都可以对行政行为向法院提讼，这要求对我国《行政诉讼法》的有关条款进行修改。建议在《行政诉讼法》原第3条中增加一款，即“行政相对人与行政机关之间的行政争议，由人民法院行使最终裁判权”。这一规定能够保证除法律明确规定的受案范围一般例外情形，行政相对人与行政机关之间的行政争议均应有机会受到司法审查，从而确保司法裁决的权威受到行政机关的尊重，更好地维护公民的合法权益。
(四)行政诉讼的类型化
我国现行行政诉讼的类型极为单调，行政诉讼的功能也因之无法得到全面发挥。基于此，必须对我国的行政诉讼实行类型化的处理。从大的分类讲，可以将行政诉讼分为个人救济诉讼和公法秩序诉讼两类。笔者认为，个人救济诉讼可以包括如下几类：(1)撤销诉讼，即行政相对人对违法损害其利益的具体行政行为，请求人民法院予以撤销的行政诉讼。(2)课予义务诉讼，又称为“应为行政处分诉讼”，是行政相对人请求人民法院命令行政主体作出具体行政行为，或应作出含有特定内容的具体行政行为的诉讼。(3)给付诉讼，又称为“一般给付诉讼”，是请求法院命令行政主体作出具体行政行为以外的给付行为(通常为财产的给付或非公权力行为的非财产性给付行为)，而根据给付诉讼标的的不同则可以将其分为财产给付之诉和非财产给付之诉。(4)确认诉讼，即行政相对人请求人民法院确认处于争议状态的具体行政行为是否无效、违法以及行政法律关系是否存在的一种诉讼形式。(5)当事人诉讼，即有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼，它是依法律的规定以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼以及有关公法上法律关系的诉讼。公法秩序诉讼则包括公益诉讼和机关诉讼两类：公益诉讼是指为维护公益，应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民就行政主体的违法行为提起行政诉讼；机关诉讼是指行政主体之间因权限的存在或者行使而发生纷争，由法院通过诉讼程序解决争议的诉讼类型。在修改《行政诉讼法》时，立法者可以考虑确立几类行政诉讼的专门判决方式，分别归纳与其类型相适应的判决结果和理由种类，更为清晰地保护当事人的合法权益。
(五)完善行政诉讼判决类型
我国现有的行政诉讼判决种类有维持、履行、变更、撤销(包括撤销后责令重作)、确认、赔偿判决和驳回诉讼请求判决等。现行的行政判决种类与诉讼请求在一定程度上出现脱节，无法为当事人提供多元的救济。因此，必须完善行政诉讼的判决类型。
第一，取消维持判决。现行的维持判决设计，削弱了行政诉讼在维护公民、法人或其他组织的合法权益方面的目的。因为行政诉讼本来是给公民、法人或其他组织提供的一个救济渠道，公民、法人或其他组织对某个行政行为不服，提起行政诉讼的目的是要不服的行政行为。那么法院作为居中裁判者，在认为公民、法人或其他组织要求行政行为的理由不充分时，予以驳回就足够了。维持判决不仅与“不告不理”的中立原则柑障，而且造成了司法权对行政权的僭越。
第二，拓宽变更判决的适用范围。依据《行政诉讼法》第54条第1款第4项，变更判决的适用必须具备两个前提：一是具体行政行为必须是行政处罚行为；第二是该行政处罚显失公正，因明显的不合理而违法。《行政诉讼法司法解释》第55条规定：“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。人民法院审理行政案件不得对行政机关未予处罚的人
直接给予行政处罚。”旨在对法院变更处罚权加以限制。这主要是考虑到司法权与行政权的分，防止权力僭越。但是，随着民主法治的发展，为进一步保障公民的合法权益，控制行政机关滥用自由裁量权，应适当逐步扩大变更判决的适用范围。“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”在事实十分清楚，主要涉及法律适用时，由法院直接作出变更判决，可以减少当事人之间的诉累，提高诉讼效益。
第三，增设禁止令判决、中间判决及部分判决。(1)禁止令判决适用于禁止行政机关实施一定的行为，能够对正在进行的违法行为起到阻止作用，弥补违法行为完成后适用撤销判决等判决救济的滞后。(2)中间判决是对诉讼程序进行中产生的独立的争点进行判决，并不是对诉讼标的本身下判断，法院的终局判决受到中间判决约束。(3)部分判决是法院对诉讼标的的数项(其中一项或几项已经达到可以裁判的程度)作出判决。中间判决及部分判决的增设是出于诉讼效率及便利的考虑，对先决问题或部分诉讼标的先行作出裁判。
(六)明确审查标准
鉴于现行《行政诉讼法》未对审查标准做出明确规定，导致法官的审查存在过大的自由裁量权。为了确保行政审判权的正确行使，正确处理行政权和司法权的关系，需要通过立法明确审查标准。一般而言，影响法院对行政案件的审查标准有三个因子：(1)诉讼请求的性质，即要区分法律问题和事实问题，对不同部分的诉讼请求采取不同程度的审查标准；(2)行政机关自由裁量权的大小，即根据行政机关自由裁量权从低度一中度一高度的变化，法院对其审查也应相应地适用严格、合理、尊重或明显违法的不同标准；(3)诉讼类型，即在不同的诉讼类型中，法官享有不同的审判权，适用不同的审查标准。其结果是对事实结论分别采取合理性标准、明显违法标准及完全审查标准，对法律适用原则上采取完全审查标准，对处理结果适用与事实结论同样的标准。
但是，对于审查标准问题而言，考虑我国是以制定法为中心的国家，很难像美国那样从司法判例中明确抽取出从严检视原则(hard-lookdoctrine)到各种“尊重”(deterrence)的一系列审查标准，如欲仿照大陆法系国家不从立法上建立任何标准(从立法技术上看，立法实际上很难直接作出规定)，对于我国的具体情形而言，却又可能失之宽泛。对此，我们应当在立法上作一个简单的规定，至少给司法解释留出一个设置和调整具体标准的空间。
(七)改革审级制度
《行政诉讼法》规定的管辖制度存在的问题主要体现为：(1)对于级别管辖而言，基层人民法院行使行政案件的初审管辖权，使得行政案件的初审管辖权级别过低，影响了行政审判权的公正行使，不利于行政诉讼立法目的的实现。(2)对于地域管辖而言，存在的主要问题就是原告就被告的规则增加了原告的诉讼成本，不方便原告进行诉讼；另一方面，受诉法院与被诉行政机关同处一地，行政审判不可避免地受到地方政府、人大、党委的非法干预，使得法院受理和公正裁判行政案件面临着较大的困难。
鉴于当前的行政诉讼管辖制度存在的问题，本文提出以下完善建议：(1)提高部分行政案件一审法院的级别，改为主要由中级人民法院审理以县级以上人民政府为被告的第一审行政案件，仅保留基层人民法院对简易行政案件的管辖权。同时，建议以国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件由高级人民法院管辖。(2)扩大地域管辖中原告的选择范围，规定除不动产案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管辖权，赋予原告对管辖法院的选择权。
(八)改革审理程序
行政案件不分复杂程度一律适用普通程序的做法，往往导致司法资源的浪费，无法给予当事人及时的救济。为了给予行政相对人及时的救济，节约司法成本，应当增设简易程序，并建立调解和和解制度。
1.增设简易程序
对于原被告之间的权利义务较明确、争议较小的行政案件，采用独任审判的简易程序也可以满足当事人追求公正的基本要求，同时可以降低司法成本、提高诉讼效率。因此，增设行政诉讼简易程序极为必要。建议在《行政诉讼法》中明确规定：“基层人民法院审理下列一审行政案件，可以适用简易程序：(1)诉讼标的额在1000元以下的行政案件；(2)用简易程序作出的行政处罚、行政许可案件；(3)初步审查有可能在程序上驳回的案件；(4)事实认定无异议，仅对法律适用或程序有异议的案件；(5)不服行政机关违法要求履行义务的案件；(6)双方当事人合意选择并申请适用简易程序的案件。”
2.建立行政诉讼和解、调解制度
行政诉讼源于行政争议，行政诉讼的基本功能之一也是解决行政争议。和解或调解是解决争议的方式之一，且是基于当事人的同意与合意，符合诉讼经济原则。现行《行政诉讼法》强调行政机关不得随意放弃、变更公权力，排除了调解的结果出现。但在实践中，不仅诉讼中双方当事人经由和解而撤诉的情形大量存在，法院从中协调而实际上相当于调解的行为也占据很大一部分。如果硬性规定行政诉讼不得调解和和解，部分能够通过调解化解的矛盾就无法解决，而且若失去调解、和解在化解纠纷时所特有的灵活性，那么很多本可良好解决的纠纷也难以得到妥善的处理结果。因此，未来我们在修订《行政诉讼法》时可以明确规定：“人民法院审理行政案件，在双方自愿、被告行政机关对诉讼标的享有自由裁量权、不损害国家、社会公共利益及第三人利益的情形下，可以适用调解。”而关于和解制度的部分，2008年最高人民法院在《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》作了非常有益的探索，可以完整地吸纳到行政诉讼法的法律明文规定之中；尤其在明确规定行政诉讼适用调解可能存在外部压力或现实不便的障碍下，和解制度就是一条在实践中被证明、理论上也可行的通道。
(九)完善执行制度
行政诉讼中的执行分为三类：(1)诉讼期间对具体行政行为的执行；(2)对行政诉讼判决、裁定的执行；(3)非诉执行。对于第三类执行，由于《行政强制法》的出台，法律已经在一定程度上作出了较为完整的规定；但对于前两类措施，我们还需要进一步强化执行的保障。
第一，建议诉讼期间原则上停止所争议行政行为的执行。根据《行政诉讼法》第44条，诉讼期间，以不停止具体行政行为的执行为原则，停止执行为例外。这是由现代国家行政管理的连续性和效率性所要求的。但是行政诉讼原告、被告之间的实际地位悬殊，不停止执行可能给原告带来利益损害，给其造成难以弥补的损害。德国《行政程序法》就规定了停止执行为原则，不停止为例外。因此，建议在《行政诉讼法》中明确规定：“诉讼期间，停止所争议行政行为的执行。但是法律、行政法规明确规定不停止执行的除外。”
第二，长期以来，行政判决、裁定的执行难
是一个非常棘手的问题。目前法律规定“罚款”和“向行政机关提出司法建议”等执行方式远不能解决所有执行难问题。究其原因主要还是法院缺乏其应有的独立性和权威性，被告敢于抗拒法院的裁判。为此，笔者建议从以下两方面修改《行政诉讼法》，保障行政判决的执行效果：第一，提高执行法院的审级，所有行政案件的执行均交由高于被执行行政机关级别的法院执行。第二，拒不执行法院判决裁定构成犯罪的，应当追究行政首长的法律责任。这是因为，我国行政机关实行行政首长负责制，他应该对行政机关的全部行为负责任。这样，将对事的监督和对人的监督结合起来，确保行政判决、裁定的顺利执行。
三、《行政诉讼法》修改与司法解释更新的配合问题
法律规定与司法解释的配合，刚性基本框架和具体灵活调整的协力，一直是中国现代法制的重要特色。纵观《行政诉讼法》出台后20多年间的各个相关司法解释，一般而言，都取得了较好的实践效果。《行政诉讼法》的修订，肯定要吸收司法解释中的部分规定，既包括必然的改革方向，如受案范围概括化、判决结果丰富化；也包括已经取得成功突破的实践，如行政诉讼和解制度等。这样一来，相关的司法解释必然要作出调整。在《行政诉讼法》面临修订之时，立法与司法解释的配合问题应当如何把握呢?
从大的原则上看，我们可以容易想到，立法往往规定原则性、纲领性的问题，而司法解释则负责将相关概念和制度具体化。但实际上，就《行政诉讼法》而言，司法解释已经创造了多项关键制度，甚至因时而动，合理变动了原先法律确定的框架(和解制度的确立就是最典型的一例)。实际上，这可以认为我国司法解释并不是采取纯然的“文本主义”(textualism)的立场，而已经走向了某种语境主义(contextualism)的路径。
因此，在立法时，我们可以有意识地为司法解释留下一些可以突破的余地，例如对于一时未能尽然具体化的规定，可以部分地采取兜底性的条款和较为抽象、灵活的标准，待日后由司法解释加以充实；而对于必须刚性规定的内容，则在法律中予以进一步明确，例如扩展审查范围、适度提高审级等，如果立法者认为这些制度十分关键，则不应再留下解释变通的余地。立法规定与司法解释的距离与配合可能性，始终是我们需要密切注意的修订技术问题。
总之，《行政诉讼法》的修订、行政诉讼制度的整体革新，是一项浩大而繁重的工程。现行行政诉讼制度很多内容需要改革，我们也需要有与时俱进、不断革新行政诉讼法制的理想和信念，坚持加强公民合法权益保障的根本方向，同时也要注意到逐渐突破现实制约的合理进路，尽可能使行政诉讼制度的变革落到实处，收到最好的法治效果。
参考文献
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[12]莫于川，公民合法权益保护优先是行政诉讼立法的重要原则――关于修改我国(行政诉讼法)的若干建议[J].中国人民大学学报，2005，(5).
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论文摘要：行政诉讼的目的是行政诉讼法学理论的一个基础性和前提性的问题。我国的行政诉讼制度的构建和运作应以监督行政机关依法行使行政职权和保护公民、法人和其他组织合法权益为目的，将前者作为直接目的，后者作为根本目的，在理论和实践中突出权利救济目的，同时兼顾由行政诉讼特殊性所决定的司法审查目的。
利益法学的代表人物耶林认为，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”行政诉讼的目的属于行政诉讼法学的基本问题。对于行政诉讼目的的研究不但可以为行政诉讼的制度建构提供一种基本理论，而且可以为行政审判实践提供法律适用上的指导。研究行政诉讼的目的首先要了解行政诉讼的目的与价值、功能的关系。
一、国内外对行政诉讼目的研究情况
国外法学界对行政诉讼目的的界定：在英美法系国家，虽然英美法学者倾向于认为行政法的目的主要是控权论，但是司法审查的目的却是权利保护论。因为“英美法系国家行政法模式是假定个人优先于社会的，而且在注重司法与行政分立的宪法理论指引下，司法审查的目的只能是救济法，而不是监督法”。在大陆法系国家，德国和法国对目的的界定有所不同，在德国，“为公民提供无漏洞、有效的司法保护是德国行政诉讼的主要目的”；在法国，“行政诉讼的主要目的在于监督行政机关的活动，保证行政机关的活动符合法律”。
国内法学界关于行政诉讼的目的研究主要有五种观点：（一）三重目的说。该说主张，行政诉讼目的包括三个方面：保证人民法院正确及时地审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。（二）双重目的说。该说主张，行政诉讼目的有保护公民、法人和其他组织的合法权益、保障行政机关依法行使行政职权两个方面，且两者是统一的。（三）监督说。该说主张，行政诉讼目的是监督行政机关依法行使行政职权，并认为，任何法律都有“保护”的目的，“监督”才能体现行政诉讼目的的特殊性。（四）依法行政说。该说主张，行政诉讼目的应当是行政诉讼制度的设计者和利用者共同的目的。从立法者的角度看，依法行政才能实现行政秩序；从法院的角度看，司法审查的根本目的在于保障和督促行政机关依法行政；从当事人的角度看，行政机关依法行政才能保障自身利益安全。（五）权益保护说。该说认为，行政诉讼目的具有唯一性，即保护公民、法人和其他组织的合法权益。
二、研究行政诉讼目的必须注意以下两个问题
应松年教授认为，行政诉讼是指“独立于或者相对独立于行政机关的其他国家机关根据相对人的申请，运用国家审判权并依照司法程序审查行政行为合法性，从而解决行政争议的制度。”
（一）必须对行政诉讼这一法律范畴进行界定
行政诉讼目的与行政诉讼法目的的差异在我国“行政诉讼”具有多种不同的内涵，从部门法的角度，行政诉讼被称为行政诉讼法；从法学的角度，行政诉讼被冠以行政诉讼法学；在运作的层面，行政诉讼被诠释为行政诉讼活动及其过程；在存在的层面，行政诉讼又被理解为行政诉讼制度。”
（二）必须理解两对基本范畴的关系
1．行政诉讼的价值与目的关系。行政诉讼的价值与目的是两个紧密联系的范畴。行政诉讼的价值统率行政诉讼的目的，行政诉讼的价值导向在一定程度上影响着行政诉讼目的的选择和建构。行政诉讼的目的必须符合行政诉讼的价值，不能与价值背道而驰。
2．行政诉讼的功能与目的关系。行政诉讼的功能与目的也是两个相互联系而又相互区别的范畴。行政诉讼的目的决定行政诉讼制度的建构，进而决定行政诉讼功能的发挥。行政诉讼的具有控权功能、平衡功能、保障人权功能和实现社会公正的功能，体现了行政诉讼的目的，并促进行政诉讼目的的实现。三、行政诉讼目的的内容
行政诉讼的目的，是指“从观念形式表达的国家进行行政诉讼所要期望达到的目标，是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。”
行政诉讼的司法审查目的体现了行政诉讼相区别于民事诉讼、刑事诉讼的特殊性。根据平衡论，现行行政法应该是平衡行政权与公民权的。
首先，从行政诉讼的提起来看，行政相对人认为行政机关侵犯自己合法权益时，依法行使诉权，请求法院对行政机关的行政行为进行合法性审查。因此行政诉讼的直接原因是行政机关的行政行为不为当事人所接受，当事人希望通过行政诉讼来撤销或者变更行政行为。
其次，从行政诉讼的受案范围来看，《行政诉讼法》第十二条明确规定，人民法院受理相对人对行政机关的行政行为不服提起的诉讼，受案范围限定为具体行政行为，并且是可能违法的行政行为，可以看出诉讼的基准界定在行政行为。
第三，从行政诉讼的审查对象来看，行政诉讼中法院审查的是行政机关的行政行为，而不是行政机关与行政相对人之间发生的行政法律关系。由此可见，行政诉讼直接指向对行政机关的行政行为进行监督。
第四，从行政诉讼的判决种类来看，《行政诉讼法》第五十四条规定的维持、撤销、履行和变更判决都是以行政行为为中心的，反映了司法对行政的监督。
第五，从行政法的理论基础来看，根据平衡论，行政法应该对行政权力和公民权进行平衡，行政诉讼制度也属于行政法的范畴，在行政执法过程中，行政机关与相对人的地位相比处于优势，行政权有可能对公民权造成侵害，而行政诉讼制度可以对行政权力与公民权之间的关系进行平衡。
四、行政诉讼两个目的之间的关系
行政诉讼的目的属于行政诉讼法学的基本理论范畴，不但可以为行政诉讼的制度建构提供立法指导，而且可以为行政审判中的法律适用提供司法指导。
首先，司法审查目的与权益保护目的是密不可分的。“行政诉讼制度既是一种司法审查制度，也是一种权利救济制度。”法院在对行政行为合法性审查后作出行政判决，对行政行为进行评价，并纠正违法行政行为。行政判决的种类包括维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决等，直接表明对行政机关行政行为的监督，但是行政行为的对象是公民、法人或其他组织，因此法院判决对行政行为的监督最终会作用于相对人，通过督促行政机关作出合法的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
其次，必须注意的是，两者具有层次关系。行政诉讼作为司法审查制度，对行政机关作出的具体行政行为进行审查，这虽然是行政诉讼的目的之一，但是并不意味着把行政诉讼作为监督行政机关依法行使行政职权的唯一途径，“对行政行为的监督，其实是全方位和多层次的，既有司法机关的审查，又有立法机关和行政机关的监督，此外还有社会舆论等的约束。
参考文献：
[1]马怀德．行政诉讼原理．法律出版社．2003年版．
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一、日本行政诉讼法修改的过程
日本现行的行政诉讼法（日语称之为《行政事件诉讼法》）是在1962年制定的。之后不久，也出现了一些富有创造性的判例。行政法学界受到判例的影响而展开了该法的解释论研究。然而，要将司法对行政的审查机能固定化，判例法还是不能充分地发挥其作用。行政法学界认识到解释论所产生的影响力是有其界限的，之后立法论显得更加有力。在1990年代，立法论的倾向更加强劲，并作出了修改纲要案。然而，这些种种修改的必要性只是以行政法学者为中心而得到提倡的，大约 40年间，日本的行政诉讼法并没有实质的修改。[①]
1999年7月2日，日本成立了由13名委员构成的“司法制度改革审议会”。《司法制度改革审议会设置法》规定了该审议会的任务。为了实现国民相对容易地利用司法制度、国民对司法制度的参与、充实强化法曹的理想状态及其机能而进行其他司法制度的改革与基盘的整备，审议会应就此所需的必要的基本政策而进行调查审议。[②]2001年6月12日，司法制度改革审议会向内阁提出了《司法制度改革审议会意见书》。在有关行政诉讼改革方面，它指出，需要对司法与行政的作用进行综合的多角度的检讨。在有关这一问题具体的解决策略进行检讨中，需要确保事务的性质、司法制度改革的视点与行政改革的动向之间的整合性，这是不可欠缺的。另外，也有必要充分留意行政程序法、情报公开法、行政不服审查法等相关联的法制之间的关系，以及与国家赔偿法之间适当的分工。特别是，应该考虑到与充实行政委员会准司法机能之间的关系。毕竟，在考察司法对行政进行审查的理想状态时，仔细吟味统治构造中行政以及司法的作用、机能及其界限、特别是三权之间的相互关系司法是不可欠缺的。从国民权利救济的实效化的角度来看，基于对行政作用控制机能的理想状态及其强化的谋略、行政过程整体的洞察，需要在“法的支配”的基本理念下，对司法与行政各自的作用进行综合的多角度的检讨。政府应该尽快就包括重新认识行政诉讼法在内的对行政进行司法审查的理想状态开始正式的检讨。[③]
根据2001年11 月16日公布的《司法制度改革推进法》的规定，在司法制度改革推进本部设立行政诉讼检讨会（主席：东亚大学盐野宏教授）。从2002年2月18日起，行政诉讼检讨会经历了27回的审议，于2004年1月6日了《重新认识行政诉讼制度的见解》。政府基于行政诉讼检讨会整理后的见解形成了行政诉讼法修改案，于3月2日向国会正式提出。国会众议院、参议院先后审议，于6月2日通过，并作为法律第84号于6月9日公布。
二、日本行政诉讼法修改的要点
日本这一次行政诉讼法的修改，从整备更加有效地救济国民权利利益的程序的观点出发，对其行政诉讼法的内容作出了大致以下四个方面的修改。
（一）救济范围的扩大
1.撤销诉讼原告资格的实质的扩大
原行政诉讼法第9条仅有一款规定，即撤销诉讼只限于就请求撤销该行政处理或裁决具有法律上利益的人（包括即使在行政处理或裁决的效果因期限已过及其他理由而失效后，仍具有通过撤销行政处理或裁决而应予恢复的法律上的利益者可以提起诉讼）。判例上采用了法律上保护的利益标准而根据法条狭窄地解释原告资格。 [④]学说上对此予以批判。
修改行政诉讼法时，增加了一项作为第9条的第二款。即“法院在判断行政处理或裁决的相对人以外的人是否具备前款所规定的法律上的利益时，应该不仅仅考虑作为该行政处理或裁决根据的法令的字面意思，而要考虑该法令的宗旨和目的、以及该行政处理应该予以考虑的利益的内容和性质。在这一场合下，在考虑该法令的宗旨和目的时，可以参考与该法令具有共通目的的相关法令的宗旨和目的；在考虑该利益的内容和性质时，对于因为该行政处理或裁决违反作为其根据的法令而遭受侵害的利益，应该要斟酌其内容和性质以及侵害的样态和程度”。
2.课予义务诉讼的法定化
原来作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼的课予义务诉讼这一次被法定化了，也就是说，在这次修改时将课予义务诉讼明确地列举出来予以规定。这也在一定程度上抛弃了基于传统的权力分立论而不容许课予义务诉讼的观点，[⑤]确立了“法的支配”原则。将课予义务诉讼新设一款，作为第3条第第6款：“本法所称的 ‘课予义务诉讼’，是指在下列情况下旨在请求法院命令行政厅[⑥]作出其行政处理或裁决的诉讼：（1）行政厅应该作出一定的行政处理而没有作出时（除第（2）项情况外）；（2）基于法令的宗旨申请行政厅作出一定的行政处理或裁决或审查请求的场合下，该行政厅应该作出行政处理或裁决而没有作出时。”
3.禁止诉讼的法定化
原来作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼的禁止诉讼这一次被法定化了，也就是说，在这次修改时将禁止诉讼明确地列举出来予以规定。将禁止诉讼新设一款，作为第3条第7款：“本法所称的‘禁止诉讼’，是指在行政厅不应作出一定的行政处理或裁决的场合下，旨在请求法院禁止行政厅作出该行政处理或裁决的诉讼。”
4.作为当事人诉讼一种类型的确认诉讼的明确化
原行政诉讼法第4条规定的是当事人诉讼，该条规定，当事人诉讼是指关于确认或形成当事人之间的法律关系的行政处理或裁决的诉讼，是关于以作为根据的法令规定其法律关系的一方当事人为被告以及公法上的法律关系的诉讼。修改时，在“以及”之后加上“公法上的法律关系的确认之诉”。这样就将公法关系的确认之诉明确作为当事人诉讼的一种类型加以明确。
（二）审理的充实与促进
为了充实和促进行政诉讼的审理，这次修改特别新设了提出行政处理理由资料的制度，并将这一制度规定在第23条之后作为第23条之二：
“为了明了诉讼关系，法院认为有必要时，可以作出如下处理：（1）对作为被告的国家或者公共团体所属的行政厅或者作为被告的行政厅，可以要求其提供所保存的有关行政处理或裁决的内容、作为行政处理根据的法令的条款、说明作为行政处理或裁决原因的事实以及其他行政处理或裁决的理由的资料（下一款规定的与审查请求有关的案件记录除外）的一部分或全部。（2）委托前款中规定的行政厅之外的其他行政厅送交该行政厅保存的前款中规定的资料的一部分或者全部。
法院就行政处理的审查请求作出裁决之后，又提起撤销诉讼的，可以作出如下处理：（1）对作为被告的国家或者公共团体所属的行政厅或者作为被告的行政厅，可以要求其提供所保存的与该审查请求有关的资料的一部分或全部。（2）委托前款中规定的行政厅之外的其他行政厅送交该行政厅保存的前款中规定的资料的一部分或者全部。“
（三）为了更加容易地利用和理解行政诉讼而在构造方面所作的变革
1.抗告诉讼的适格被告从行政厅主义到行政主体主义的变更
原行政诉讼法中，撤销诉讼的适格被告采取的是行政厅主义，也就是以作出行政处理或裁决的行政厅为被告；但是在作出行政处理或裁决后，该行政厅的权限被其他行政厅所继承，则必须以此行政厅为被告；如果不存在前面所说的这些作为适格被告的行政厅，则撤销诉讼必须以该行政处理或裁决的事务所属的国家或公共团体为被告。在修改时，对此作出了调整。
第11条规定：“若作出行政处理或裁决的行政厅（有行政处理或裁决后，该行政厅的权限被其他行政厅承继时，即该承继的行政厅。以下同）属于国家或公共团体时，提起撤销诉讼必须按照下述诉的区分以各自规定者为被告：
（1）撤销行政处理之诉，为作出行政处理的行政厅所属的国家或公共团体；
（2）撤销裁决之诉，为作出裁决的行政厅所属的国家或公共团体。
作出行政处理或裁决的行政厅不属于国家或公共团体时，提起撤销诉讼必须以该行政厅为被告。
依前二款规定应当作为被告的国家或公共团体，以及依第2款规定应当作为被告的行政厅不存在时，提起撤销诉讼必须以与该行政处理或裁决相关事务所属的国家或公共团体为被告。“
2.抗告诉讼的管辖法院的扩大
以前，撤销诉讼一般要向行政厅所在地的法院提起；有关不动产或者特定场所的行政处理或裁决的撤销诉讼可以向该不动产或特定场所所在地法院提起，也可以向对行政处理或裁决做了有关处理的下级行政厅所在地法院提起。为了确保行政诉讼法院的专门性、有助于便利原告提起诉讼，修改时，将抗告诉讼的管辖法院予以扩大。第12条第1款修改之后规定：“撤销诉讼由被告的普通审判籍所在地[⑦]的法院或作出行政处理或裁决的行政厅所在地的法院管辖。”修改之后在第11条中又增加了两个条款。以国家或独立行政法人或附表中的法人为被告的撤销诉讼，也可以向原告的普通审判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起。向原告的普通审判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起上述撤销诉讼，当基于事实或法律上的同一原因，与行政处理或裁决相关的抗告诉讼系属于其他法院时，该特定管辖法院在考量当事人的住所或所在地、应当接受询问的证人的住所、争论点或证据的共同性等其他情事，认为适当时，可以依申请或依职权将诉讼的全部或一部移送到其他法院。
3.撤销诉讼的起诉期间的延长
原行政诉讼法第14条规定的撤销诉讼的起诉期间为自知道作出行政处理或裁决之日起3个月，而且该期间为不变期间。修改后的行政诉讼法第14条规定，撤销诉讼，自知道有行政处理或裁决之日起经过6个月后不能提起，但有正当理由者除外；自行政处理或裁决之日起经过1年后不能提起，但有正当理由者除外。这些期间，在对行政处理或裁决能够进行审查请求、或行政厅错误地教示能够进行审查请求的情况下，当有审查请求时，有关行政处理或裁决的撤销诉讼，就已提起的审查请求者而言，自知道有对审查请求的裁决之日起经过了6个月或自裁决之日起经过了1年，则不能提起，但有正当理由者除外。
4.教示制度的创设
为了给行政处理的相对人提供有关依据撤销诉讼等解决行政争议的适当的情报，充分保证相对人获得权利救济的机会，行政诉讼法吸收了《行政不服审查法》的经验，在第46条中新设了教示制度。行政厅在作出可能被提起撤销诉讼的行政处理或裁决时，对于该行政处理或裁决的相对人，必须以书面教示下列事项：（1）应作为与该行政处理或裁决相关的撤销诉讼的被告者；（2）与该行政处理或裁决相关的撤销诉讼的起诉期间；（3）法律规定就该行政处理不经过对审查请求的裁决就不能提起撤销行政处理之诉时，该规定的意旨。法律规定针对行政处理的审查请求的裁决能够提起撤销诉讼的，行政厅作出该行政处理时，对该行政处理的相对人，必须以书面教示法律上的这一规定。行政厅在有关确认或形成当事人之间法律关系的行政处理或裁决中，根据法律规定，在作出能够提起以该法律关系当事人一方为被告的诉讼的行政处理或裁决时，对于该行政处理或裁决的相对人，必须以书面教示下列事项：（1）应作为该诉讼的被告者；（2）该诉讼的起诉期间。但如果行政厅口头作出该行政处理时，不受上述限制。
（四）临时救济制度的扩充
1.停止执行要件的缓和
与批判停止执行的要件过于严格相对应，为了使停止执行制度更易于被国民利用，行政诉讼法这一次修改中缓和了停止执行的要件，将其由“难以回复的损害”改为 “重大的损害”（第25条第2款）。也就是说，现在法院根据申请停止执行的要件包括撤销诉讼已经提起，不停止执行将产生重大的损害而有必要予以停止。判断是否产生重大的损害，修改后的行政诉讼法规定，要考虑损害恢复的困难程度、损害的性质和程度，以及行政处理的内容和性质（第25条第3款）。
2.临时课与义务制度的创设
与课予义务诉讼法定化相伴随，作为课予义务诉讼的临时救济制度，行政诉讼法创设了临时课与义务制度，并作为行政诉讼法第37条之五的第一项。在已提起课予义务诉讼时，为避免由于不作出与课予义务诉讼相关的行政处理或裁决所产生的难以补偿的损害，而有紧急处置的必要的，并且有涉及本案的理由时，法院根据申请，可临时命令行政机关应作出行政处理或裁决。
3.临时禁止制度的创设
与禁止之诉法定化相伴随，作为禁止之诉的临时救济制度，行政诉讼法创设了临时禁止制度，并作为行政诉讼法第37条之五的第二项。已提起禁止之诉时，为避免由于作出与禁止之诉相关的行政处理或裁决所产生的难以补偿的损害，而有紧急处置必要的，并且有涉及本案件的理由时，法院根据申请，可临时决定令行政机关不准作出该行政处理或裁决。
三、简评日本行政诉讼法的修改
日本在四十多年之后对其行政诉讼法进行了一次比较大的实质性的修改，这是日本行政法学理论积淀和法院判例推动的结果，也是日本政治、经济、文化发展的一个体现。
（一）修改的过程方面
日本修改行政诉讼法的过程是一个法律化的过程，它通过立法设置了相应的机构，制定立法推进整个的改革进程。而且，很重要的一点就是充分发挥了审议会的作用。没有审议会的指明方向，没有行政诉讼检讨会的多次研讨，就不可能有最后修改成果的出炉。虽然其整个过程民众参与似乎不足，但是，各方面的专家、学者的作用是充分发挥了，也正是这些专门性人才的作用才保证了修改在很大程度上的成功。以立法来推进改革、以审议会来保证修改的质量，这是值得我们借鉴的。
（二）修改的内容方面
在内容方面，无论是原告资格的扩大、临时救济制度的确立，还是诉讼构造的变化、教示制度的设立，等等，这次修改都体现了使国民的救济制度实效化的目的，也体现方便国民利用司法制度的目的。虽然之后并不是不再有修改的空间，但这次修改无疑是对现实中诸多批判的良好回应。这些修改的内容一定程度上实现了行政诉讼保障相对人合法权益、控制行政权的目的，但在回应行政多样性的现实方面、行政过程的复杂性方面以及行政与司法之间的关系方面等可能还需要在行政诉讼法制度架构上作进一步的调整。
参考文献：
[①] 参见〖日〗宇贺克也：《行政事件诉讼法的修改》，载于《法学教室》第288期，2004年9月，第4页。
[②]参见〖日〗佐藤幸治著：《日本国宪法与法的支配》，有婓阁2002年版，第298－299页。
[③] 参见司法制度改革审议会：《司法制度审议会意见书——21世纪支配日本的司法制度》．
[④] 参见〖日〗盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第337－338页。
[⑤] 参见〖日〗室井力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第262页。
篇6
[关键词J行政诉讼目的;权利救济说;行政法治维持说;刘纷解决说
一、从我国行政诉讼法的规定说起
行政诉讼的目的是设计和构建行政诉讼制度的基点。我国行政诉讼法第1条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法c”
这一规定及由此衍生出的理解，近年来日益遭到学术界的批评。批评之一，就是此一观点混淆了行政诉讼的目的与行政诉讼法的目的。行政诉讼法的目的虽然要在根本上服从行政诉讼的目的，但二者并不完全相同。行政诉讼法的目的是指“行政诉讼法立法者确定的，制定和实施行政诉讼法所要达到的目标和所要实现的任务。”〔’〕保障行政人民法院正确、及时审理行政案件，应为行政诉讼法的目的，而不是行政诉讼的目的。川另一种更为严厉的批评是，将维护行政机关行使职权作为行政诉讼的目的不能令人接受，认为其完全背离了行政诉讼的本质。[3]来自我国地区的学者亦指出，我国行政诉讼法维护行政机关依法行使行政职权的规定，实“为他国行政诉讼法所未见”闭。
追溯，维护行政机关行使职权之所以能写人行政诉讼法作为行政诉讼的目的，与保护公民、法人或者其他组织合法权益相并列，根本上源于行政权的强大和配套制度的不完善。客观来看，行政诉讼法制定之时，我国一些行政法制度不健全曾导致行政权运作不力，其突出表现是法律对行政行为的强制执行缺乏统一规定，致使某些行政机关的行政行为无法强制执行。基于此，行政机关在同意行政行为接受司法审查的同时，要求完善行政强制执行制度顺理成章。受客观因素制约，行政诉讼法以第66条这一简约规定解决这一，虽迫不得已，但不失为一种现实选择，第砧条的规定一定程度上弥补了行政诉讼配套制度不健全的缺憾。不过，以法制不健全，及不少行政部门普遍存在调查难、处理难、执行难等问题为由，川提出行政诉讼或人民法院的判决应维护行政权之行使，并藉此将维护行政机关行使职权纳人行政诉讼目的，在折射出彼时行政权的强大和优越地位的同时，亦深刻反映了对行政诉讼目的误解。
其时及行政诉讼法颁布后相当一段时期内，认为行政诉讼具有维护和保障行政权的目的的一个主要理由是，人民法院在审理行政案件时，对行政机关的合法决定应予维持，维持判决即是行政诉讼维护行政权目的的典型体现;同时，在公民、法人或者其他组织在法定期限内对行政机关所作出的具体行政行为，既不执行又不的，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院应当予以支持。[6]然而，后者本身属于行政强制执行范畴，并非行政诉讼制度的构成部分，其与行政诉讼具有维护行政职权并无内在关联，以此作为行政诉讼有保护行政权的目的根本是错误的。本质上混淆了行政诉讼目的与行政诉讼作用的差异。
行政诉讼的目的与作用二者虽然关联，但行政诉讼目的是指以观念形式表达的国家进行行政诉讼所期望达到的目标，是国家基于对行政诉讼固有属性的认识预先设计的关于行政诉讼结果的理想模式。这种目的的设定源于国家自觉的、有意识的对行政诉讼结果的价值评判和选择，其构成具体诉讼活动的起点。而行政诉讼的作用指作为客观存在的行政诉讼其具体的实践活动对相关事项所产生的实际影响。二者区别主要是:第一，行政诉讼目的是国家设置行政诉讼制度的前提，带有预先性，是国家对行政诉讼所导致的预期结果;而行政诉讼的作用是行政诉讼实际运作结果的表现。第二，行政诉讼目的的确定虽然带有对行政诉讼固有属性的考虑，但其确定本质仍是国家意志的反映，是国家对行政诉讼价值选择的结果，带有一定的主观性和价值取向性;而行政诉讼作用属客观后果并不以任何人的意志为转移，具有客观性和中立性。第三，行政诉讼目的主要对国家而言，而行政诉讼作用的对象则具有多元性，包括行政机关、公民等对象。
二、行政诉讼目的诸说
，权利救济说、行政法治维持说和纠纷解决说，构成了我国学者探讨行政诉讼目的焦点。
在民事领域中，禁止自力救济是民事纠纷解决的一项基本要求。行政管理不同于民事活动，它所具有的公共性和公益性，使得行政机关在法律上具有了自力救济的权力。“在行政管理中，行政机关享有实现自己意志的全部特权，这既可以通过命令权的行使，将自己的单方面意志加之于相对人一方，为其设定义务，还可以通过处罚权的运用，对不服从命令、不执行行政机关意志的相对人给予惩戒制裁，更可以对负有法定义务而不履行的相对人依法采取强制执行手段，将自己的意志变为现实。”而公民、组织一般处于弱者的地位，不具有强迫管理者接受己方意见的能力。因此，消除此种不对等性，为相对方提供一个权利救济的途径和场所，是行政诉讼产生和存在的根本原因，也由此决定了行政诉讼目的的特殊性。“行政救济主要是在行政作用给国民权益造成侵害或负担的情况下，根据该国民的请求，通过一定机关防止和排除其侵害或负担，以保护、救济国民的权益。”
当然，法院并非是解决行政争端的唯一场所。现实中，相当多的行政争端事实上是由行政机关通过职权(非以协商或和解方式)加以解决的。由于行政为执法部门，法律所具有的公平分配现有资源以及调整各种利益冲突的功能，使行政也具有了以国家名义单方解决社会纷争的功能。通过行政诉讼方式由法院解决行政争端，除可以用运用正当的司法程序解决纠纷(包括行政争端在内)保障公民的权利，“众多形式的司法程序就是用于解决冲突纠纷的人类文明的答案‑r9,这一人们长期以来形成的共识予以解释外，行政诉讼的存在还需要从民主，从为公民提供更充分、更公正的权利保护方面加以理解。虽然行政机关亦代表国家，但行政本身的积极主动性，尤其从更深层看其本身即为广义上的行政争端利害关系方，由行政机关解决行政争端的公正性存在着一定的内在矛盾性。法官不直接分配人们之间的权利、义务，也不直接行使、等管理权，因而在社会中属于一种中立的力量，法官遵从法律而不屈从政治因素作出裁判的可能性更大，“能够‘冷静地重新考虑’，从而可以表达出我们最基本的价值观念”。因此，与民事诉讼相比，由法院通过行政诉讼方式解决行政争端具有更丰富、更深层的意蕴。从民事诉讼制度的运作来看，由国家介人私人间的纠纷实现社会有序，与通过国家裁判保护公民权益之间存在着差异，会因关于诉讼受益者侧重于国家或公民的区别，而产生民事诉讼纠纷解决说与权利救济说的争论。!”]但就行政诉讼产生而言，其首先在于为普通民众提供一条对抗行政权力的司法途径，由中立的司法机关解决公民与行政机关之间行政纷争，给予公民以权利保护，而不单纯是为了解决纠纷或争端。或许说在行政诉讼中，纠纷解决与权利保护并行不悖，不存在单以纠纷解决为目的的行政诉讼制度。①[①在我国，少有将纠纷解决作为行政诉讼单一目的的观点。但近年来受民辜诉讼目的中纠纷解决说观点的影响，我国行政法学界亦有主张行政诉讼的目的是纠纷解决的明确观点问世。请参见宋炉安(行}k诉讼程序目的论》，载刘攀等主编:(行政法学新理念》，中国方正出版社1999年版，第358一371页。济模式有可能走向形式主义。]
由于行政诉讼的审理对象多以行政机关己作出的行政行为为中心，法院对公民的权利保护是通过对行政行为合法性进行审查判断，并撤销违法行政行为得以实现的。在这一过程中，行政诉讼客观上又具有纠正违法行政，保证行政机关适法正确性的功能和作用。因此，行政诉讼可被设定具有保证行政机关依法行政和监督行政权的目的。上述两个目的虽然相伴相生，但二者在理念上的确存有差异，并由此对法官的权力、诉讼程序的运作造成重大影响。
权利救济目的说在理念上以保护个人权利为重心，属主观诉讼的范畴。在此理念下，行政诉讼的程序设计和运作机制主要围绕着当事人的权利损害与救济展开。其具体表现为，行政行为被诉的前提必须是它对个人的权利已造成损害，决不会仅仅因其违法即具有可诉性。在此目的要求中，对当事人的资格常常有严格的限定，而决定资格的关键是当事人是否享有法定权利。与此同时，法院审理的焦点主要集中在下列问题之上:(1)当事人是否享有法定权利;(2)当事人的权利是否遭到侵害;(3)此侵害是否为行政行为所造成;(4)现行法律上给予此种侵害以何种救济等。严格来说，在这一审理过程中，行政行为合法性问题并非审理的核心问题，而只是给予当事人救济的辅助手段。极端的权利救济模式有可能走向形式主义。
本质而言，监督行政和行政法治维护说的主要目的不在于保护当事人的权利，而在于促进良好行政和正当行政。此种诉讼目的当归人客观诉讼之理念。在此理念卜，诉讼要查明的关键问题不是当事人的权利或利益是否受到侵犯，而是行政行为是否存在违法。不过，与权利救济日的模式相比，在此目的下，对当事人资格的要求要宽松许多。而法院的审理侧重围绕着行政行为合法与否进行。不可否认，维护行政法治，撤销违法行政行为，最终可以实现保护公民权利之目的，但当事人是否享有法定权利、法定权利与行政行为之间的关联性等问题不是审理的核心。
因此，权利救济说与行政法治维护说之间虽有相当大的关联性，但客观来看，两种目的模式所隐含的理念及其所进行的制度设i{可能有重大的差异。在不同目的要求下，不仅行政诉讼运作的出发点不同，而且司法权的运作空间也有差异。
三、多元目的的选择
从立法和实务角度看，当今各国电很少以单一目的作为行政诉讼的最终目的，然而，不可否认，各国在对行政诉讼目的选择上的侧重点和倾向性并不完全相同。
从英美国家的传统行政法模式来看，英美学者倾向于认定行政法的目的主要是控制行政权力:行政机关拥有作为所有者所享有的各种权力、威望和财力，行政机关与被管理者基本上是不平等的，行政法的目标就是要矫正这种不平等。〔”〕然而，值得注意的是，“控权论”在英美司法审查中并不表现为行政法治维持论，而恰恰是权利保护论。之所以如此，尚需从英美国家传统行政法模式的基础说起。英美国家的传统行政法模式一直力图协调政府权力与私人自之间的冲突，但其采用的方式是禁止政府对私人自由或财产的侵犯‘川。这种使政府服从法律的理念的基础是个人主义和自由主义，其“出发点是假定个人优先于社会，特别是主张个人权利的首要性”，“把社会看作是个人为了实现本质上属于个人的目的而建构起来的工具”[t5]。在此理念及注重司法与行政分立的宪法理论指引下，司法审查的目的只能被定位为“救济法”而不是“监督法”。自20世纪中后期以来，随着行政积极职能的扩张，英美国家传统以消极防止公民个人权利不受行政侵犯的观念已有重大转变，行政法和司法审查的主要功能也已以侧重保护私人权利，转向促进行政良好运作、在法治之下为公民和社会谋求更大的福扯。
“德国的民主传统相当薄弱，除在纳粹时期外，法院一直发挥着重要的作用。此种作用在第二次世界大战后的设立而更为强大。一个强大的司法机关被视为对抗不可靠政治之必需。”[’6〕鉴于德国行政优位的传统背景及实践，德国基本法的法治国家原则认为“在国家采取干涉公民权利的措施时保证提供法院司法保护”是公民的一项基本权利，“对个人提供法律保护是(德国)行政诉讼的最重要任务”[17，为公民提供无漏洞、有效的司法保护是德国行政诉讼的主要目的。由此，有效的法律保护原则成为德国构建整个行政诉讼领域的基础。在德国人看来，“有效的法律保护要求对于受到指责的行政决定具有足够的监督审查权”，并针对公民的不同诉讼请求，采用与行政行为形式相适应的诉讼方式。“要实现有效的法律保护必须使用不同的诉讼形式，通过这些形式公民的主体权利才能得到有效保护。”〔’‘]因此，德国的行政诉讼在给予公民有效的司法保护目的之下，事实上具有监督行政权的重要功能。
与英、美、德等国家不同，法国行政诉讼的主要目的在于监督行政机关的活动，保证行政机关的活动符合法律。[’们在法国，行政诉讼是制裁违法行政行为最主要的手段，行政诉讼是行政法治原则最主要的保障。[20]在法国的行政诉讼类型中，越权之诉是最重要、最主要的诉讼类别，而此种诉讼着眼于公共利益，主要目的在于保证行政行为的合法性，属对事不对人的客观诉讼，对资格要求宽松，费用低廉，法院的判决效力不以当事人为限，而发生对事的效果。但这不意味着法国行政诉讼不注重对公民权利的保护，越权之诉必须在当事人的利益受到侵害时才能提起，事实上具有保护当事人的权益的作用。与此同时，法国行政诉讼中同越权之诉并行的另一重要诉讼形式—完全管辖权之诉，即以保护当事人的主观权利为核心。
四、我国行政诉讼目的之简单评判
从我国行政诉讼法第1条的规定来看，监督行政权和保护公民权利均属我国行政诉讼目的，二者并存。不过，从这一规定本身中似乎很难判断出二者孰轻孰重。在笔者看来，虽然在立法中确定双重目的并无问题，但以中国现阶段行政法治和行政诉讼状况，在制度设计上不区分两种日的主次先后，将难以克服监督行政权和保护公民权利之间的内在紧张关系。
通过行政诉讼达到保障行政法治的目的，最终实现行政既不任意侵犯公民合法权益.又能积极、能动服务于社会的宗旨，是一项要求极高的法治理想，它需要具备诸多的条件，
特别是要求司法机关能在对行政有充分了解的基础上，保持对行政有效的控制作用。这一有效控制不仅表现在控制领域和控制范围要尽可能宽泛，而且表现在要求法院具备足够的控制手段和控制能力;同时，它要求法院的监督能有持续性，因此在维持诉讼必要的结构恃性前提下，使资格具有足够的开放性十分重要。从我国行政诉讼的制度设计来看，我国行政诉讼确有监督行政权的目的导向，从受案范围的确定到审理对象及裁判形式，基本都是以行政行为的合法性而不是以当事人的权利为核心展开的。根据我国行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件以审查行政行为的合法性为中心，原则上不审理因该行政行为所产生的法律关系，审理的核心问题不是公民、组织权利主张是否成立，而是行政行为是合法。而我国行政诉讼法设定的维持判决、撤销判决、变更判决和履行判决形式，明显是我国行政诉讼以行政行为为中心确定判决形式的产物。但我国行政诉讼法所规定的狭窄的受案范围和严格以权利侵害为基准的资格，以及对履行判决等判决形式严格适用和狭隘解释却恰恰又偏向的是权利救济目标取向。权利救济和监督行政权两种目的没能在制度设计上实现完好的结合，反而暴露出二者之间内在的紧张，造成了我国行政诉讼制度在现实运行中的不畅。
鉴于此情况及西方发达国家行政诉讼的成功经验，我国行政诉讼在制度设计上应突出权利救济目的，并适当吸收监督行政权的目的模式的优点，是较为现实的选择。在此理念下，必须根据公民、法人或者其他的权利保护要求设计出不同的诉讼机制，对行政诉讼进行必要的类型化，扩大履行之诉和变更之诉的适用范围和法院对当事人的救济力度，凸显行政诉讼的救济目的;并适当拓宽行政诉讼受案范围，扩大撤销之诉中诉的利益范围，放宽原告资格，以此增强行政诉讼推进行政法治功能。
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篇7
关键词：行政诉讼费用诉讼成本国家承担诉讼成本追偿对等原则
一、引言
1982年《民事诉讼法（试行）》出台，我国民告官的制度──行政诉讼得以确立。《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”这是行政诉讼最直接且又最早的法律渊源。与之相对应，根据《民事诉讼法（试行）》第80条、第178条、第190条、第200条之规定，行政诉讼收费制度也随之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后两次颁布了《人民法院诉讼收费办法》①，使行政诉讼收费制度进一步具体化。
行政诉讼收费是指当事人进行行政诉讼活动，应当向人民法院交纳和支付一定数额的费用。行政诉讼通行的说法是指行政相对人与行政主体②在行政法律关系领域发生纠纷后依法向人民法院提讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，作出裁判的一种活动。显然行政诉讼的时间区域为：从当事人提起行政诉讼时起至行政裁判作出时止。行政诉讼收费即当事人在该时间区段应向人民法院所交纳的诉讼费用。根据1989年《人民法院诉讼收费办法》第一章规定行政诉讼收费分为三类：1、行政诉讼案件受理费和其它诉讼费用；2、行政诉讼案件执行申请费和其它执行费用；3、非诉行政案件执行申请费和其它执行费用。显然前述行政诉讼收费只包含《人民法院诉讼收收费办法》中的第一类，而不包括后两类收费。实际上，行政诉讼案件执行是指行政诉讼终结后，依国家强制力将发生法律效力的判决，裁定及其它法律文书，按其内容和要求加以实现的活动；非诉讼行政案件执行是依国家强制力将没有经过行政诉讼程序，但已发生效力的行政法律文书的内容和要求加以实现的活动。可见行政诉讼、行政诉讼案件执行、非诉行政案件执行，是三个不同的，有着质的区别，又相联系的概念。三个概念，泾渭分明，不容混淆。《人民法院诉讼收费办法》第一章将上述三种收费统一称为行政诉讼收费的作法，很值得商榷，由于不是笔者今天所要讨论的范围，姑且不议。笔者所要讨论的是设立上述三种收费制度的合理性与其改革方向的问题。为了行文方便，本文以《人民法院诉讼收费办法》为准，将上述三类收费统称为行政诉讼收费(广义)，而将第一类收费称为行政诉讼收费(狭义)。如无特别说明本文中行政诉讼收费均指上述三种收费，即广义上的行政诉讼收费。
在讨论行政诉讼收费时，我们不能考究设立诉讼收费的必要性。概观设立行政诉讼收费的原因，大抵有以下几种：设立行政诉讼收费制度。⒈可以减少国家财政支出,减轻人民群众负担。⒉有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念,防止滥用诉权。⒊有利于行政机关行使职权，促进依法行政。⒋有利于体现当事人在在诉讼中法律地位的平等。⒌有利于维护国家的和经济利益。但笔者认为上述理由存在着逻辑上的缺陷，也严重不符合客观实际。
此外，我国行政诉讼收费的标准，没有考虑行政诉讼本身的特殊性，完全照搬民事诉讼的收费模式，将案件分为财产案件与非财产案件。非财产案件按件征收，财产案件按财产的价值的一定比例征收，数额越大，费用越高。从理论上讲，司法实践中将行政诉讼分为财产案件与非财产案件的做法是行不通的，因为所有的行政诉讼法律关系的客体均为具体行政行为的合法性，而非象民事诉讼法律关系中的客件，可分为：财产类客与非财产类客体。因此现行的行政诉讼收费制度须改革。
二、对行政诉讼收费制度质疑
现行的行政诉讼收费制度的主要依据是《民事诉讼法(试行)》和依该法制定的《人民法院诉讼收费办法》及其补充规定。从《人民法院诉讼收费办法》规定来看，行政诉讼收费制度基本上是民事诉讼收费制度的翻版。由于民事诉讼与行政诉讼不仅是量的不同，在质上也有明显区别，故现行的行政诉讼收费制度有几点值得商榷。
(一)对行政诉讼收费制度设立原因的质疑。
1、实行行政诉讼收费制度并不一定会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
有人认为人民法院审理行政案件是解决相对人与行政主体之间的行政争议，这毕竟是一部份当事人自己的事情。把少数人花费的诉讼费用由国家包下来，增加了财政支出，从而间接加重了人民群众负担，显然不合理。实行行政诉讼收费制度，则可以减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
但一个不可忽视的客观事实是──当作为原告的行政相对人为行政主体或作出具体行政作为的行政主体败诉或部分败诉时，并不会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。在我国人民法院，行政主体均不从事生产经营活动，属非营利性机构，其经费都来源于国家财政拨款，其财产所有权归属国家。此时无论是当事人胜诉还是败诉，还是部分胜诉或部分败诉，其所承担的诉讼费用也必然由国家财政支付。实行行政诉讼收费从表面上看，使人民法院在行政诉讼中损失的诉讼成本似乎得到了弥补，但实际上由于人民法院与行政主体的经费都来自于国家财政拨付，故行政诉讼成本的最终承担者仍为国家。行政主体向人民法院所交纳的诉讼费用，在国家财政内部，只不过由一帐户转移到另一个帐户上面。同时，这笔诉讼成本也间接转嫁到广大人民群众身上。
2、以防止滥用诉权，作为实行行政诉讼收费的理由，有限制公民的基本权利之嫌。
一些学者认为设立行政诉讼收费制度有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念，防止其滥用诉权。《民事诉讼法（试行）》与《行政诉讼法》均规定诉讼费用由败诉一方承担，双方都有责任的由双方分担。这一规定具有一定的惩罚性质，可以对滥用诉讼权的行政相对人在经济上课以一定的约束，这是其一；其二，收取行政诉讼费用还可以促使当事人慎重对待自己的诉权，从而预防纠纷，减少缠诉，防止诉累。但笔者认为，以此作为设立行政诉讼收费制度的理由，有限制公民的基本权利之嫌。
第一，我国《宪法》第41条规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这也是我国实行行政诉讼制度，制定《行政诉讼法》的宪法依据之一。可见公民提起行政诉讼是其实现基本权利的一种形式。实行行政诉讼收费制度，在一定程度上限制了公民基本权利。第二，滥用诉权的标准不清，人民法院在判断何为滥用诉权时主观意向大，具有很强的伸缩性。俗话说“苍蝇不叮无缝的蛋”。如果行政主体的具体行政行为无懈可击，行政相对人也不会无事生非，将行政相对人对行政主体的具体行政行为不服或稍有不服而提起行政诉讼视为滥用诉权的话，恐有失《行政诉讼法》立法本意。事实上，是否实行行政诉讼法收费制度与滥用诉权是两码事。对某些有钱人来讲，行政诉讼是否收费，其仍都可以滥用诉权。第三，提起行政诉讼本来就是公民享有的一项基本权利，也是一个国家法治文明的体现。以收取诉讼费用作为行政诉讼的前提条件，很可能导致某些人因无法交纳或暂时无法交纳行政诉讼费用，而使自己的合法权益得不到法院的保护，从而对作出侵犯其权益的具体行政行为的行政主体“敢怒不敢言”，有冤无处申的尴尬局面。那种认为老百姓是刁民的“防民”思想应当向“为民”观念转变。
3、实行行政诉讼收费制度与体现当事人在行政诉讼中法律地位平等没有必然的联系。
有人认为设立行政诉讼收费制度，收取诉讼费用，反映了当事人在行政诉讼中法律地位是平等的。因为在具体行政行为中，双方当事人的实体地位是不同的。一方为拥有行政管理权的行政主体，另一方是被行政主体管理的相对人，双方属于行政隶属关系。双方的权利义务不对等，这样双方在实体法律关系中，是处于法律地位不平等的双方当事人。因而在行政诉讼中实行平等的行政诉讼费用原则，显得更为重要。这样充分体现了我国法律面前人人平等的思想以及保护公民法人和组织的合法权益的立法性质。
然而当事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交纳诉讼费为标准，而以双方在行政诉讼中所享有的权利和承担的义务是否平等为标准。行政诉讼收费的主要目的是为了弥补国家诉讼成本的损失。那种认为实行行政诉讼收费制度，能改变当事人在诉前不对等的法律地位，体现了法律面前人人平等的观点。笔者认为有失偏颇。以此作为设立行政诉讼收费制度的理由实在是牵强附会。
4、实行行政诉讼收费制度并不一定会使行政主体依法行使职权促进依法行政。
收取行政诉讼费用能促使行政主体依法行使职权，促进依法行政，一个重要理由是：通过对行政主体课以经济上的约束，以达到依法行政的目的。这实际上是混淆了一个概念，即行政主体财产所有权究竟归国家还是归该行政主体。如果说行政主体财产归该行政主体所有的话，还有可能够体现行政诉讼收费的惩罚性，促进行政机关行使职权。如行政主体财产属国家的话，则受到损失的仍旧是国家，即所谓“崽用爷钱不心疼”，因而未必能促进行政主体依法行政职权，依法行政。
5、实行行政诉讼收费制度，有利于维护国家的与经济利益，是对国家原则的一个误解。
在世界上，一些国家也实行行政诉讼收费制度。随着我国对外开放的发展进程的加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多。如我国不实行行政诉讼收费制度，则有损于国家与经济利益。这体现了一个国家的尊严，因而一些人认为在我国实行行政诉讼收费制度不仅需要，而且必要。
笔者认为国家是一个国家固有的权利，是国家最重要的属性，表现为对国内最高权和对外独立权。对外国的一些做法，应当批判地接受。因为是否实行行政诉讼收费制度是一个国家份内的事情，是一个国家对内最高权的表现。不能说一个没有实行行政诉讼收费制度的国家就有损于国家。在涉外行政诉讼中我们可以根据对等原则来维护国家与经济利益。
(二)对现行行政诉讼收费制度的法律依据和征收标准的合理性质疑。
退一步讲，既便上述理由成立，但现行的行政诉讼收费制度也值得商榷。
1、现行《人民法院诉讼收费办法》的法条依据失效，其合法性值得怀疑。
现行的《人民法院诉讼收费办法》是依据1982年的《民事诉讼法(试行)》而制定的。由于该法已经失效。故1989年《人民法院诉讼收费办法》的法条依据也随之失效，从而使《人民法院诉讼收费办法》的根基得到了根本性动摇。皮之不存，毛将焉附，该《办法》的合法性很得推敲。在《行政诉讼法》实施11年和《民事诉讼法》实施10年的今年，《人民法院诉讼收费办法》仍涛声依旧，不能不说是一种人为的遗憾。
2、现行《人民法院诉讼收费办法》所确的行政诉讼费用征收标准不合理。
《人民法院诉讼收费办法》将行政诉讼收费与民事诉讼收费合二为一，在费用征收上两者可互相通用。行政诉讼收费和民事诉讼收费一样将案件分为非财产案件与财产案件。非财产案件按件征收；财产案件④，以其所涉金额与价款按比例征收。非财产案件的行政诉讼费用按件征收倒不难理解，但财产案件按比例征收则有点过份附会于民事诉讼收费制度。第一，所有行政诉讼案件所争议的标的是具体行政行为的合法性，而非财产问题。行政案件所涉财产的金额或价款只是具体行政行为所导致的后果，而不是行政诉讼案件所争议问题的本身。因此不能将行政案件当财产案件看待；第二，行政主体有时作出的具体行政行为是难以估价或者是金额与价额巨大的，如大片森林、国土、水体、滩涂、珍稀文物等。这些案件如以金额或价款的比例来计算征收行政诉讼费用，其巨额费用无论是相对人还是行政主体都难以承受，特别是行政主体作为国家部门并不是经营性或营利性单位，其单位行政行为的财产也不归其所有。该笔巨额费用的最终承担者仍旧是国家财政，显然这种行政诉讼收费不合理，仍只不过是巨额的行政诉讼费用在国家财政内部由一个帐户转移到另一个帐户。诉讼成本仍间接地转归广大人民群众承担。因而我国的行政诉讼收费制度带有很大的民事诉讼收费性质。行政诉讼收费制度没有体现，行政诉讼维护社会公共利益等公权利的自身特点。
三、改革行政诉讼收费制度初探。
由于我国现行的《人民法院诉讼收费办法》的法条依据已失效。诉讼收费行政、民事不分的办法已不适应现代市场经济的发展。改革行政诉讼收费制度迫在眉睫。如何改革行政诉讼收费制度，笔者曾作如下探讨。
(一)建立诉讼成本国家承担制。
行政诉讼必竟不象民事诉讼那样解决的是平等主体民事权利和民事义务之争，它所要解决的是行政主体的具体行政行为是否合法，行政法律关系上的权利或义务如何落实的问题，因而在行政诉讼中必有一方是代表国家行使行政权的行政主体。换言之即国家为行政权利、义务的终极享有者或承担者。相对人提起行政诉讼的目的起因是因为其认为行政主体的具体行政行为存在法律上的缺陷，是其作为国家的主人参政的一种形式，因而在行政诉讼中产生行政诉讼费用应当由国家承担，实行行政诉讼成本国家承担制度。其次，作为行政诉讼和行政诉讼案件或非诉行政案件的执行的客体所依据的法律源于行政法，而行政法属公法领域，维护的是整个国家的公共利益公共秩序等公权利，公法的混乱将会造成整个法律体系的混乱的。故行政法的公法性质也决定行政诉讼收费不宜象民事诉讼那样，实行诉讼成本按过错原则由当事人承担。（建立行政公诉制度是实行诉讼成本国家承担的一个比较好的方式，可以与相对人行政自诉方式一同构成我的行政诉讼提起方式）。第三，人民法院作审判机关对行政主体的具体行政行为进行监督，是其职责所在，即国家机关对国家机关监督，是国家机关内部的事务，诉讼成本理由国家财政支付。如由当事人承担，则不尽合理。只有实行诉讼成本国家承担才能扭转这一不合理体制。
(二)建立行政诉讼成本追偿制度。
行政诉讼成本追偿是指在行政诉讼，行政诉讼或非诉行政案件执行过程中，所发生的诉讼成本损失，国家有权向有关责任人员要求予以赔偿。它包括国家对原告、被告、第三人的行政诉讼成本的追偿。从当事人是否为行政主体为标准。行政诉讼成本追偿可分为对非行政主体的诉讼成本追偿，和对行政主体诉讼成本的追偿。在对非行政主体行政诉讼成本追偿中，诉讼成本由非行政主体承担，在对行政主体的诉讼成本追偿中，则将责任落实到有关直接责任人承担。这样才能够真正减少国家财政开支，减轻广大人民群众的负担。
(三)建立滥用诉权惩罚制度。
提起行政诉讼是公民、法人、其它组织的一项基本权利，但权利不能滥用。为此在行政诉讼中有必要建立滥用诉权惩罚制度。在建立滥用诉权惩罚制度上，可以参考以下因素：一是对滥用诉权的界定。界定时应当考虑到行政主体的具体行政行为是否存在法律上的缺陷，原告提起行政诉讼的目的是否出于维权的正当需要。行政案件本身导致金额、价款的有无大小不能作为判定滥用诉权的标准。滥用权诉的具体表现形式应当以法律的形式规定下来，不宜给予人民法院较大的主观随意性。二是对滥用诉权者给以一定的制裁。追究其相应的民事责任，行政责任，造成国家财产损失巨大的，可以追究刑事责任。
(四)对于涉外行政诉讼，实行对等原则。
随着我国对外开放发展进程和我国加入WTO的步伐加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多，是否实行行政诉讼收费制度各国做法不一。对此类行政诉讼，如机械地坚持诉讼成本国家承担，则可能有损我国与经济利益。因而从平等的原则出发，在实行行政诉讼成本国家承担的同时引入对等原则，这样既维护了国家，又避免了国家经济利益的损失。在实行对等原则中应当考虑以下两个因素：一是诉讼成本的核定；二是该外国对中国公民、法人、其它组织实行行政诉讼权利的限制程度。
注：
①1982年的《人民法院诉讼收费办法》为试行办法；
②含法律法规授权组织，下同。
③此处指的是一般情况，因为人民法院诉讼费的免除是有限的，且程序繁索；
④严格地讲为行为后果涉及财产权的行政案件。
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10、《依法治国与法律体系建构学术研讨会综术》──《法学研究》第二十二卷第五期。
11、《民事诉讼法(试行)》。
12、《行政诉讼法》。
篇8
[关键词] 行政诉讼原告资格制度：完善
【中图分类号】 D925.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）07-092-1
随着行政审判领域的不断拓宽，新型案件不断出现，谁有资格能够引发法院对行政行为的司法审查，即谁享有原告资格，是行政诉讼急需解决的问题。
一、行政诉讼原告资格的概念
任何诉讼均存在原告资格问题。我国行政诉讼法并未对原告资格的概念作出明确规定，学术界存在不同的观点。主要观点有“行政诉讼原告资格是指公民、法人或其他组织就行政争议具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。
二、我国行政诉讼原告资格现行规定的不足
任何诉讼中，都存在原告资格问题，区别只是是否予以特别强调以及问题表现是否突出。我国的行政诉讼法及其司法解释虽然对原告主体资格进行了相关的规定，但有以下不足：
（一）主体范围规定不全面
“公民” 所包括的范围过于狭窄，排除了外国人和无国籍人，具有不周延性，明显不合理。享有行政公益诉讼原告资格的相关主体的缺位。公益诉讼是指为了维护公共利益而进行的诉讼。与公共利益无直接利害关系的人很难获得行政诉讼原告资格。随着社会的发展，政府的公共管理职能加强，为了维护社会公共利益，我们应当建构行政公益诉讼制度，而该制度建立的首要问题就是确定享有原告资格的主体，对此，法律没有相应规定。
（二）原告资格的标准不明确
《行政诉讼法》颁布以后，在较长的时期里，人们普遍将是否具有行政诉讼的原告资格同是否为具体行政行为的直接相对人联系起来。随后，《若干解释》的相关规定被学界和实务界认为是确定了原告资格的“法律上的利害关系” 标准，扩展了可以成为原告的主体范围。但是，由于“法律上的利害关系” 属于高度不确定的法律概念，导致我国行政诉讼原告资格拓展的方向并不明朗。法律上利害关系"标准并不能界定所有情形下的原告资格问题。
三、对我国行政诉讼原告资格的界定及完善
著名行政法学者伯纳德・施瓦茨曾说：“行政法的任何方面都没有有关原告资格的法律方面变化迅速。”行政诉讼原告资格直接影响到相对人一方的诉权，影响其合法权益保护的宽窄，因而需慎重对待。完善并界定我国行政诉讼原告资格的标准主要可从以下几个方面入手：
（一）完善行政诉讼原告的主体范围
1.将“公民” 改为“自然人”；
2.确认无直接利害关系人提起行政公益诉讼的原告资格；
3.明确法人范围可包含行政机关。
（二）将特别权力要求引入原告资格的判断
将特别权力要求这一理论引入是否具有“法律上的利害关系”的判断上来。特别权力要求来源于英国法，亦称特殊的利益要求，即以利益衡量作为是否具备行政诉讼原告资格判断标准。简单来说，即人向法院提起行政诉讼时，你所主张的受到影响的权利应当不同一般人所享的权利，即行政行为对人权利的产生特别的影响，该影响不同于他人，具有特别性。依照该标准，在几类特殊原告资格判断标准上，只有以特别权利受到侵害为由提讼，方能具有原告资格，法院才能予以受理。
（三）减少对可诉“行政行为”的限制
我国行政诉讼法直接将抽象行政行为排除在受案范围之外。从国外的情况看，大多数发达国家目前都存在法院审查政府抽象行政行为的立法和实践。由于抽象行政行为具有的反复适用性，比具体行政行为更具有破坏力和危险性，因此必须要防止公权力的滥用对私权利造成的损害。因而违法不当的抽象行政行为所造成的损害可能使相对人遭受损害，应被纳入行政诉讼受案范围。
（四）扩展“合法权益”的内容
“合法权益”被限定在人身权、财产权的范围内。至于其他权利，只有在法律法规明确规定可诉时，才被纳入“合法权益”的范围，“合法权益”的范围事实上比较窄，这导致原告资格受到很大局限。应借鉴国外把“合法权益”的含义扩展到“权利”和“利益”，从而扩大原告资格范围的角度，即所有涉及到人身、财产方面利益的权利如：劳动权、社会保障权、教育权等都应包括在内。建议立法应将宪法和法律赋予公民的所有涉及到人身、财产方面利益的权利纳入行政诉讼的保护范围，以实现人权的司法保障。
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篇9
关键词：行政诉讼； 相对集中管辖； 法理分析
中图分类号：DF74
文献标识码：A文章编号：
16721101（2014）01002204
收稿日期：2013-10-28
作者简介：曹（1983-），男，安徽亳州人，淮南市中级人民法院法官，法律硕士，研究方向：诉讼法学。
①（2013）3号《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，要求在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定2至3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件。从2013年6月20日开始实施行政案件的相对集中管辖.
Legal analysis of the relative concentration of administrative litigation
CAO Hong-jun1，Wang Ying2
（1.Intermediate People’s Court of Huainan， Anhui Province， Huainan， Anhui 232001， China；2.China Merchants Bank of Hefei， Hefei 232001，China）
Abstract：The relative concentration of administrative litigation is the product of the innovation of our country judicial practice in recent years， which objectively exists in administrative litigation. The practice proves that its existence helps achieve the organic unity of “political effects， legal effects， social effects”. In view of this new system in the judicial system， this paper makes a theoretical analysis from the three aspects othe system value， justice value and procedure value， in order to point out the theoretical value of this system and to provide theoretical material for legislation.
Key words：administrative litigation； relative concentration of jurisdiction； legal analysis
行政诉讼相对集中管辖，就是通过上级人民法院指定的方式，将部分基层法院一审行政案件的管辖权交由其他基层人民法院集中管辖以实现最大化合理配置司法资源一种司法制度。这是最高人民法院根据现行《行政诉讼法》规定，结合司法实践的现实需要对管辖制度的变通。从理论上讲这种制度在某种程度上是有悖于《行政诉讼法》中有关区域管辖原则相应规定的，但它是合法且客观存在的，是我国司法实践创新的产物。在我国司法实践中主要做法：一是指定辖区某一个法院行使集中管辖案件；另一种方式为上级法院逐案指定的方式。浙江省丽水市中级人民法院经过3年试点“行政诉讼相对集中指定管辖制度”，实践证明改革取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。在此基础上安徽省高级人民法院依据最高人民法院2013（3）号文件①指定安徽淮南市中级人民法院作为安徽省唯一一个“行政诉讼相对集中管辖法院”进行试点，全国其他省份也纷纷选择一些城市进行试点。可见，行政诉讼相对集中管辖在我国已经不是一种司法理论的对象物，而是一种司法实践的客观存在。
对于成文法国家而言，任何司法制度或司法行为的解析都必须以成文法条为基础和前提，然后结合法学理论、法律价值、立法目的以及道德规范进一步寻求法律意义上解析的正当性、合理性。因此若要对行政诉讼相对集中管辖这一具体的、试点改革的司法活动进行法理分析，一个基本前提必须在现行《行政诉讼法》框架内，结合社会司法现实的需要，深入分析相对集中管辖这一司法制度的合理性新因素和新内涵，达到遵守现行法律制度这一静态状态下，探求这一制度潜在的动态活力。基于此，笔者在遵守现行《行政诉讼法》条文前提下，以行政诉讼权利本位为价值目标，以司法正义为终极追求，充分发挥司法能动性，综合把握法律规范在行政主体、行政相对人、法院等多重法律关系中的整体性，继而分析把行政诉讼制度设计、司法运用和程序保障等有机统一起来，探究行政诉讼相对集中管辖理论和司法价值所在。
一、行政诉讼相对集中管辖的制度价值分析
法律规范具有客观性和主观性特征，同时具有价值宣告功能，行政诉讼法律规范也不例外。因此，作为法律规范具有“道德与法律”、“正义与实用”这样的对偶性因素。行政诉讼法律价值亦是人们通过司法实践认识并有实践本身来诠释的关系范畴和过程范畴。正如德国考夫曼先生在《法律哲学》一书中所描述的那样“正义以及还有正确的法是作为法律发现程序的产物来被理解的”。我国《行政诉讼法》第1条规定体现出《行政诉讼法》把“保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为首要价值。另外行政诉讼被告特定以及举证责任倒置原则均体现出该法第1条诉讼价值。《行政诉讼法》第1条是统领性的条文，起着立法目的解释的作用，所有条文的司法实践效果都要为实现第1条立法价值而接受检验，但是，在行政诉讼司法实践中却事与愿违。这从行政诉讼司法实践中非正常的高撤诉率和原告败诉率是可以看出的。浙江省高院课题组在调研文章中写到“
根据统计资料显示，从2000年至2004年，全国行政案件一审判决撤销、变更被告具体行政行为以及被告履行法定职责的案件总数分别为 16 568件、15 785件、13 637件、12 629件、14 624件，与同期结案总数相比，一审原告方胜诉率分别为 19.69%、17.88%、16.05%、14.34%、15.86%，五年中原告方胜诉率均低于20%。自《行政诉讼法》实施至2004年的15年中，全国行政诉讼一审案件的撤诉率平均为 41.25%。2000年至2004年行政诉讼一审案件的撤诉率分别为37.83%、33.34%、30.67%、31.59%、30.64%，但与同期全国一审民事案
件的撤诉率19.92%、20.09%、19.97%、20.7%、
21.65%相比，仍要高出10%左右。” [2]45浙江省高院课题组调查研究问卷显示：针对当前行政审判中存在的主要问题是什么？设计了四个答案分别为“党政机关的干预”、“法官业务水平跟不上形势要求”、“当事人双方实力相差悬殊”、“行政与司法的关系过于密切”，不同主体回答所占的比例为：审判人员答案比例依次为45.8%，34.7%，17.8%，11.8%。而行政诉讼的原告以及与行政诉讼联系密切的人员，回答问题的比例次序为49.4%，27.6%，28.7%，37.2%。可见，与行政诉讼有关的人员与审判人员都认为行政诉讼审判中最突出的问题是外部干预，而调研的数据也支持了这种看法[2]44。
行政诉讼司法实践的现实不禁让人思考：如何能使行政司法行为有序的实现《行政诉讼法》第1条立法目的，并让行政诉讼司法实践受到法律立法目的的指引和控制成为摆在广大行政诉讼法官面前的现实性命题，在面对“史上最牛公函”重庆市涪陵区法院收到涪陵区李渡园区管委会所谓的“史上最牛公函”，具体内容为：“一审（法院）不应采信（西南大学司法鉴定所的）错误鉴定结论，应做出驳回原告诉讼请求的判决……如果一审法院不采信我们的意见，而一意孤行或者基于其他原因，硬要依据上述错误鉴定结论作出判决……将会造成原告缠诉或者上访，并且不利于处理另外三户养殖户的诉讼。我们想，这也是一二审法院都不希望发生的后果！”。，老百姓不愿告官，不敢告官，法院不能常态的独立公正审理时，广大法律人不得不正视和反思我国现行的行政司法体制，正如马怀德教授在《行政诉讼原理》一书中所写“行政诉讼法立法目的不能被有效地实现以及法律不被正确的实施，最大原因在于行政诉讼体制的制约和限制”[3]。基于此，我们不得不按照常人的思考逻辑对《行政诉讼法》法律目的性规定进行反思：“面对实践难题，在行政诉讼审判中，法院如何规避行政权的锋芒，使原告和被告在一个公正、客观、平等的平台上进行充分的抗衡”；不得不思考在遵守《行政诉讼法》现有规定的前提下，如何合法和合理的处理“司法与行政”、“权利与权力”关系进行试探性实践。浙江台州中院和丽水中院改革经验给了我们创新答案即“用制度保障立法目的的实现”。被行政诉讼实践“逼”出来的“台州经验”驱使迷失立法目的的司法行为向法律价值进行正当地回归。台州中院和丽水中院司法实践经验的“蝴蝶效应”“蝴蝶效应”理论是气象学家洛伦兹 1963 年提出来的，其大意是一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可能两周后在美国德克萨斯引起一场龙卷风。蝴蝶效应说明，一个坏的微小的机制，如果不加以及时地引导、调节，会给社会带来非常大的危害；一个好的微小的机制，只要正确指引，经过一段时间的努力，将会产生轰动效应，或称为“革命”。也将呈现。在当代中国司法体制背景下，我们在司法改革和制度创新的过程中，如果一味的模仿国外建立专门的行政法院或者提高审级的完全集中管辖模式都不太现实，因为要么是司法成本过高要么是体制障碍，而试点中的行政诉讼相对管辖制度却能够在不触动现行司法体制也无需重构审判组织的情况下，以很小的成本和代价实现静悄悄的革命，进而有效地改变了当前司法困境，并且从制度上保证《行政诉讼法》立法目的的实现。
二、行政诉讼相对集中管辖的司法价值分析
我国《行政诉讼法》第17条规定了行政诉讼案件一审法院管辖的一般原则（原告就被告）。但我们知道行政诉讼司法实践和法律原理启示我们：无论立法机构制定的法律是多么的完美，其一般性规定都不可能囊括人们生活的全部社会事例。正如英国著名法学家哈特在《法律的概念》一书中所写的：“对法律的解读首先应在遵守规则一般意思和规则权威的前提下研究法律精神，同时要兼顾法律规范中处于边缘地位、不能也不容忽视的一些‘空缺结果’。因为法律规范若想拥有灵活性和适应性必须有这样一些‘空缺结果’，它可以赋予法官充分发挥主观能动性、创造性，填补法律的空缺结构，他们根据案件具体情况在原被告份量不等的利益之间作出公平、公正的平衡[4]134。行政诉讼实践中受理难、审理难、执行难、以及非常态的高撤诉率和原告败诉率使行政诉讼“原告就被告”的管辖原则需要“空缺结果”来弥补，表明现行《行政诉讼法》一般性管辖原则在实现其立法目的方面遇到了困难。
事实上，哈特所指的这种"空缺结果"体现在我国《行政诉讼法》第22条和第23条规定中。第22条规定了上级人民法院有权指定下级法院因特殊原因不能行使管辖权的案件。第23条规定了上级法院可以提审下级法院管辖的第一审行政案件，也可以将自己管辖的第一审行政案件移交下级法院审判。第22条和第23条规定赋予了规范以活力与变通力，不会使法律规范变得混乱并丧失权威。正如哈特指出的那样：“法必须主要地（但不能绝对地）指向多类人、多类行为、事物或情况；法对广泛社会领域的成功运作取决于把个别行为、事物和情况认定为法所作的一般分类的实例，这样一种广泛扩散的能力”[4]124。浙江台州和丽水中院的法官们通过司法实践，能动地把司法实践中的复杂情况和行政诉讼法律规范巧妙地灵活地结合起来，进而真正发挥了法律规范的基础性作用，最终实现立法目的。
可见，我国《行政诉讼法》第22条和第23条立法规定为行政诉讼司法实践中调整案件审判管辖权提供了立法依据，最高法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》更是针对第22条和第23条的立法条文作了进一步细化解释，确认行政诉讼可以指定异地管辖。那么本文讨论的相对集中管辖可以说是指定异地管辖的一种特殊表现形式，完全符合最高法院司法解释规定的要求。由此可见"行政诉讼相对集中管辖制度"是由我国的特殊行政诉讼司法实践原因引起的管辖权指定，目的是实现司法的公正、独立，进而使人民法院能真正意义上行使管辖权，它的出现是因为行政权干涉、影响、压制司法权的现实导致的。最高人民法院法（2013）3号《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》使浙江台州中院和丽水中院的“个别试点行为”演变为“普遍性”。我国的行政诉讼法中虽然没有明确规定行政诉讼相对管辖制度，但是渗透着这一制度的因子，因为相对集中管辖实质上是一种指定管辖。由此分析可知，通过建立行政诉讼相对管辖制度对司法来说有着现实的指导价值，在司法实践中是可行的也是必要的。2013年7日1日，淮南市第一起相对集中管辖行政案件（马某诉淮南市公安局某区分局治安管理行政处罚案）在淮南市田家庵区法院立案受理，标志着安徽省行政案件相对集中管辖试点工作正式运转，其司法价值意义更具深远。
三、行政诉讼相对集中管辖的程序价值分析
人民法院审判案件应以公平正义为实质追求，集中表现在认定事实清楚准确，适用法律正确，程序公正合法，诉讼程序民主，充分保障当事人及参与人的辩论权等合法权益方面，最终体现在诉讼结果的客观公正。实现司法正义就应当以人们能够看得见的方式得到实现。可见，程序正义和实体正义都是司法正义的内容，程序正义是实体正义的重要保障。公民对个体权利公正的理性感受，是来源于国家在给予权利正义保护的理念评价。一般而言只要公民权利正当行使，国家就会给予正义保护，公民个人就会感受到社会的公正，对社会充分正义的信心。作为社会主体的主观评价而言，如果人们依照法律做了相同的行为会得出同样的结果，人们就会切身感受到司法的公正，感受到社会充满正义，反之就会对社会因缺乏公平正义而失去信心。事实上，司法判决结果的公正更是作为社会是否公正的主要标准，而对于判决结果的公正是如何得出的，即结果公正产生的过程往往受到忽视，这也正是我国长期以来司法实践中重实质正义轻程序正义的弊病。从以往司法实践看，所谓结果的实质正义会因为评价主体认知能力的差异以及受到主观期望和对司法结果之间差距程度的影响，相同的判决结果体现的公正感会因人而异。因此，程序正义对于司法实体公正的保障直观重要。在当前我国行政诉讼领域，法院受各方面因素的影响难以保证结果公正的背景下，程序公正的意义显得更为重要，更是受到行政相对人的热切渴盼。
回避程序是确保司法公正的基本前提，各国立法均把回避原则作为一般性原则在立法中予以规定。我国《行政诉讼法》第47条规定了回避制度，即授予当事人基于合理理由认为可能影响公正审判的审判人员予以回避的权利。但这种仅针对"审判人员的回避的制度设计"对我国行政诉讼特殊被告（行政主体）而言并不是实质意义上的回避。"原告就被告"管辖制度的设计不禁让人质问：“对于审理本地同级政府或者是上级政府案件的法院是否也应当回避？如果不回避，则法院是否能公正客观的审理此类特殊被告的案件？”。长期以来，立案难、审判难、执行难等行政诉讼司法实践的现实困难问题，从根本原因来讲是法院缺少独立审判的条件所致。可见，现行管辖制度无法有效排除政府对行政审判的干预，对于一个在人事和物质方面都依赖于本地同级政府的法院来讲，人们也无法相信其能公正的对具体行政行为进行司法审查。因此，从制度设计层面疏远行政权与司法权之间的密切联系，是能够保障司法的公正审判的。我国地方法院司法实践证明行政诉讼相对集中管辖制度改革能够较好的解决立案难、审判难、执行难问题，能够提高行政审判的公信力。浙江省丽水市中级法院调研显示：“施行行政诉讼集中管辖制度后行政机关被判决败诉的案件数量明显增多。2008年丽水市行政诉讼行政机关败诉率为26.9%。2008年和2009年分别集中指定管辖的56件案件中，行政机关败诉率分别约为35.7%、17.9%。丽水中院在对集中管辖制度的调研总结会上听到更多的是各基层法院的院长对集中管辖制度的“肯定”，如审判压力极大地减轻，行政机关不方便“协调”、诉讼压力大大增加，行政的相对人对法院信任度和公信力显著提高等等[5]。因此，在现阶段我国行政诉讼审判中，对于行政机关这一特殊被告主体情况而言，审判机关整体回避能更好地保证审判活动的公正与独立，进而实现保障程序性和实体性公正的目的。例如，美国的司法审查制度、英国的司法权与行政权的疏远制度等等，这些制度的目的都是追求通过建立一个具有公正性的审判机构，进而保证司法法能够排除行政权干扰以使审判可以获得最大程度的公正。
对于行政诉讼审判中的现实难题，长期以来，我国行政诉讼法理论界和实务界都呼吁对现行制度进行改革，从新设计出一种具有公正性、排除行政权干扰的行政诉讼制度。最高人民法院法（2013）3号《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》中试行的“行政案件相对集中管辖”正是对现实呼声的回应。“行政案件相对集中管辖”是被司法实践所证明了的相对有效的整体回避审判制度，它智慧的火花来源于基层一线司法人员的理论和审判实践创新，是被司法现实“逼”出来的司法审判制度，在试点地区取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。这一制度将为实现《行政诉讼法》第1条的立法目的，实现司法权和行政权的良性互动，有效发挥行政诉讼的司法审查功能，提高行政审判的公信力，使行政诉讼呈现“原告放心、法官安心、律师专心和被告上心”的良好局面终将发挥其应有的司法功能。
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篇10
关键词：行政；抽象行为；可诉性
目前，我国抽象行政行为的可诉性范围比较窄，这可以充分反映出我国行政权比较强，我国司法权相对来说比较薄弱。所以，为了平衡我国司法和行政权利的分工，需建立行政权与司法权相互结合的机制，以完善我国社会主义法律制度的建设。具体的做法是对行政诉讼法进行修订，将抽象行政行为纳入到行政诉讼法的可诉讼范围之内并建立对抽象行政行为的有效监督机制以弥补我国司法监督机制的缺陷与不足。
1 我国抽象行政行为不可诉性存在的不足
1.1 合法权益难以得到真正的保护
我国抽象行政行为的不可诉性使得我国实际享有了司法豁免权，法院没有权利否定违法的抽象行政行为。这样就会助长行政机关的肆意性，甚至行政机关，，或者为了某一群体或者是个人的利益制定出损害我国大众利益的的行政决定、命令等文件，而法院却没权利对这些抽象行政行为提起的诉讼，从而使我国处于弱势地位的行政相对人合法权益难以得到保护，这样不仅不利于我国相对人合法权益，也不符合我国依法治国的方针、战略要求。
1.2 法院不能有效行使监督权利
我国行政诉讼法规范了具体行政行为的可诉性，法院可以按照行政诉讼法的规定对不合理、违法、过当等具体的行政行为进行纠偏，从司法上对行政机关进行监督。但是对于一些抽象的行政行为司法机关却不能行使司法的监督权利。抽象行政行为是行政机关对行政相对人做出具体行政行为的依据，而违法的抽象行政行为会导致行政机关还会针对不同的行政相对人做出同样违法的具体行政行为。显而易见，一个违法、不合理的抽象行政行为的负面影响远远大于一个具体的行政行为，其危害性更深。对于行政诉讼法的修改只有在基于对现实因素以及理论知识的研究上，才能有效推动我国抽象行为可诉性的稳定性、专业性以及高效率的发展方法。如果法院不能对于地方政府出台的政府行政文件的合法性进行审查，这样不能从根本上消除我国错误的具体行政行为产生的根源，从而直接导致我国司法进行监督权利不能充分发挥出真正作用。
1.3 违反了我国司法最终解决问题的法治原则
在一个法治比较完善的国家，司法权是非常神圣的，行政权在不具备宪法上的行政时，必须要接受司法的最终审查与处理。司法高于行政已经成为我国法治国家的一项重要原则。但是对于我国现行的行政诉讼制度明显达不到现代法治的原则。
1.4 对社会秩序以及政府公信力造成一定的影响
我国《行政诉讼法》将抽象行为排除在受案范围之外的做法，这样不仅与国际发展的趋势不相吻合，而且在实际的工作中还会带来一系列的弊端。首先，抽象行政行为是针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，其行为的对象的不特定性、行为的约束力导致了一个错误的抽象行为会损害不特定的利益主体，如果错误的抽象行为不予及时的纠正，极有可能引起群众性事件并对正常的司法秩序造成巨大的冲击；其次，抽象行政行为不可诉性会严重损害行政机关的公信力。抽象行政行为制定的主体、范围等性质决定了抽象行政行为数量大，与人们的日常生活息息相关，这就使得错误的抽象行为现实地侵害的相对人的合法权益具有广泛性和严重性的特征。而随着法治观念的不断深入人心，人们的维权意识、民主意识日益提高，对于错误的抽象行政救济途径的不畅，将会激烈地碰撞人们的法治意识，这将在一定程度上损害了政府在人民群众中的公信力。
2 对我国抽象行政行为实行司法审查的建议
我国行政机关制定并具有约束力的规范性文件的抽象行政行为纳入审查的范围之内是非常有必要的，那么使行政诉讼权逐渐完善，并赋予法院对抽象行政行为的审查权就显得非常重要。具体建议如下：
（1）扩大主体的范围。对于抽象行政行为提起的诉讼，原告应该来自两部分，其一是人民检察院。当抽象行政行为可能或者已经发生错误，就会严重侵害公民或者其他组织。为了及时纠正行政机关的错误，由人民检察院进行行政诉讼。其二是受抽象行政行为侵害的公民或者其他组织的联合体。抽象行政行为具有普遍约束力，所以对于抽象形象行为提起的诉讼，原告不应该是公民或者其他组织，而应该是公民与其他组织的联合体。如果是公民或者其他组织，将会在实践中增加诉讼成本，不利于案件及时的解决。
（2）扩大抽象行政行为诉讼的范围。修改目前的《抽象行政行为诉讼法》，把行政机关制定具有普遍约束力的决定纳入受案的范围，同时还应该废除我国行政行为诉讼法第十二条第二款中的“制定并具有约束力决定”的有关条款。
（3）对于不服抽象行政行为的行政诉讼管辖，应该按照上级法院管辖下级行政机关作出的抽象行政行为的案件进行确定。主要表现为：不服县以下的行政机关作出的抽象行政行为所提起的诉讼，应该由基层人民法院进行管制。而不服县级以上行政机关作出的抽象行政行为提起的诉讼应该有地方中级人民法院进行管辖。
（4）修改、完善有关行政行为条款。主要将我国抽象行政行为诉讼法的第二条、第五条、第十一条、第七条、第三十二条等条中的“具有抽象行政行为”修改成“行政行为”，并且通过法院进行解释，将“行政行为”主要定义成行政机关作出的具有行政行为以及具有约束力的行为。总之，只有修改与完善我国有关行政行为条款，才能使我国抽象行政行为充分发挥其主导作用。
3 结语
经上述论证，目前，我国将抽象行为纳入行政诉讼受案的范围之内，已经成为现实要求与行政抽象行为可诉性的发展趋势。然而对于行政诉讼法的修改只有在基本对现实因素以及理论知识的研究上，才能有效推动我国抽象行为可诉性等的稳定性、专业性以及高效率的发展方法。总之，只有建立具有我国特色社会主义的抽象行政行为诉讼制度，才能有效建立、完善我国司法体制，才能使依法行政的最终目标得到实现。
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