民事诉讼和行政诉讼范文

导语：如何才能写好一篇民事诉讼和行政诉讼，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

行政诉讼，是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种诉讼制度。民事诉讼，是解决平等民事主体民事纠纷的一种诉讼制度。在司法实践中，经常出现民事诉讼涉及行政诉讼，行政诉讼涉及民事诉讼的交叉问题，如何对这些交叉问题进行解决，从审理中出现的交叉问题进行探讨。

实践中行政诉讼与民事诉讼交叉问题的表现形式，国家对民事主体在经济交往领域中的干预和限制，实践中民事诉讼涉及到对行政主体具体行政行为的审查是经常出现的，主要是行政机关确认性行政行为和许可性行政行为，具体行政行为是行为人行使权利依据，而民事诉讼为了查清事实，依法也必须对当事人主张的权利的依据进行审查，以查明其是否合法。

司法实践中对此交叉问题有三种不同的处理方法：一是出现交叉问题后，先中止诉讼，建议当事人对具体行政行为或民事行为提起诉讼，待有结果后再恢复诉讼；二是可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定；三是在诉讼中涉及到对具体行政行为的合法性审查或对民事行为的效力认定问题时，应首先审查行政机关作出的具体行为是否已超过了法律法规规定的救济期限，民事行为是否已超过诉讼时效，若不超过，可以告知当事人提起民事诉讼或行政诉讼，若当事人同意提起诉讼，应当先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼，若当事人明确表示，不再提起诉讼，法院在民事或行政诉讼中可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定，但在对具体行政行为的合法性审查或对民事行为的效力作出认定时，必须依据其所对应的实体法规规范作出判定，不能只审查其形式是否符合规范的要求。

一、论文前提

行政诉讼，是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种诉讼制度。民事诉讼，是解决平等民事主体民事纠纷的一种诉讼制度。二者是两种不同类型的诉讼制度，存在着本质区别。但在司法实践中，经常出现民事诉讼涉及行政诉讼，行政诉讼涉及民事诉讼的交叉问题，这种交叉问题是如何产生的，两大诉讼在哪些方面存在交叉，如何对这些交叉问题进行解决。笔者试从个方面对两大诉讼存在的交叉问题进行探讨。

二、实践中行政诉讼与民事诉讼交叉问题的表现形式

（一）受理中的交叉问题的表现形式

1、法律法规或规章授权部分垄断性企业及事业单位一定的行政职能，该单位向服务对象收取服务费用时，若法律法规对此均未规定如何处理，应由法院还是行政机关主管。如《广播电视设施保护条例》授予广播电视局（虽然冠以局的称号，但实为事业单位）对破坏有线电视传播系统的违法行为享有处罚权，但对有线电视服务费的案件，相关的法律、法规均未规定，在实践中，各地的作法不尽一致，有些地方认为广电局属于法律、法规授权的组织，享有行政职能，广电局可直接作出征收决定，逾期有线电视用户不起诉，不申请复议的，广电局可申请人民法院强制执行；而另外一些地方则认为，有线电视用户拒交有线电视收视费的，广电局只能向人民法院提起诉讼，其理由是，广电局虽经法规授权取得了行政执法主体资格，但其毕竟不是行政机关，其只能在法规授权的职责范围内行使其有限的行政权，对于法规没有明确授权的则不能行使，用户安装有线电视后，与广电局形成了一种合同关系，用户拒交收视费的，属合同违约行为，应按民事诉讼程序进行处理。这里就存在具有行政职能的组织主管范围与法院民事诉讼主管范围的交叉问题，若广电局作出征收决定，用户不服，提起的是行政诉讼，而广电局起诉，法院则只能按民事案件处理，以上是法律、法规授权的组织在征收服务费时遇到的实际问题；实践中还有一类值得注意的问题是，部分行政机关或其下属的事业单位向公民提供了有偿服务，而公民拒交服务费时，部门规章规定该行政机关享有征收权，如建设部的《城市生活垃圾管理办法》第十四条规定，凡辖区内的公民、法人或其他组织使用公用垃圾中转设施而拒交垃圾清运费的，由建设行政主管部门负责征收。在处理拒交垃圾清运费的案件中，有三种不同的作法：一由建设行政主管部门作出征收决定，相对人逾期不起诉又不申请行政复议的，可以申请人民法院强制执行；二是由建设主管部门下属的环卫所作为原告，向人民法院强提起民事诉讼；三是对建设主管部门作出的征收决定法院因其依据的规章授权不合法为由不予执行。其中第二种情形环卫所提起民事诉讼因不属民事诉讼主管范围而裁定驳回起诉，出现了行政机关不能管法院不去管的两难境地。

2、对涉及自然资源物权纠纷的案件，法律法规规定了行政机关及人民法院民事诉讼案件各自的管辖范围，但在实践中经常存在交叉问题。如《中华人民共和国土地 管理法》条十六条规定，涉及土地 确权纠纷案件，根据纠纷主体确定由各级人民政府作为行政确权案件处理；而《河南省实施〈土地管理法〉办法》规定，侵权纠纷案件，由人民法院直接作为民事案件受理，确权案件和侵权案件主管机关已经明确，似乎不存在交叉的问题，但在司法实践中，这种交叉是经常存在的，如甲拥有宅基地一块，县政府为其颁发了宅基地权属证明文件，乙是其邻居，因双方宅基地边界不清，且乙没有取得合法的宅基地权属证明文件，甲以乙侵犯其宅基地使用权为由，向法院提起民事诉讼，法院审查甲所持的权属证明文件载明的四至及长宽尺寸与其实际使用状况不相符合，认为甲乙纠纷属土地 使用权纠纷，遂裁定不予受理；而甲又向某政府提出申请，要求确认其与乙的宅基地边界，而某政府以甲的宅基地已经政府确权，其与乙的纠纷属侵权纠纷为由通知甲不予受理该案。甲在申请处理其与乙的土地 纠纷案件中可谓处处碰壁，问题在是属于侵权纠纷还是确权纠纷的争论中迟迟得不到解决。

（二）审理中出现的交叉现象

1、民事诉讼中涉及行政诉讼问题的交叉现象。

由于国家对民事主体在经济交往领域中的干预和限制，实践中民事诉讼涉及到对行政主体具体行政行为的审查是经常出现的，主要是行政机关确认性行政行为和许可性行政行为，都是由当事人提出申请，行政机关依据有关行政法规审查后予以确认或许可，是国家允许当事人行使某项权利的证明。民事诉讼与具体行政行为并无直接的联系，它的任务是在平等主体的当事人的参加之下，查清事实，分清是非，依法确认当事人之间的民事权利义务关系，维护当事人的合法的民事权益，由于法律或行政法规规定了当事人的某项权利的取得或行使必须得到行政机关的确认或许可，具体行政行为是行为人行使权利的依据，当事人为了证明请示司法保护的民事权益的合法性，必然要提供具体行政行为加以证明，而民事诉讼为了查清事实，依法也必须对当事人主张的权利的依据进行审查，以查明其是否合法，正因为如此，具体行政行为才出现在民事诉讼之中，而对具体行政行为的合法性审查是行政诉讼的任务，这里就产生了民事诉讼和行政诉讼的交叉现象，如何解决这一问题，司法实践中有不同的作法，笔者试图从判决已生效的三个案例加以说明：

案例一、甲与乙协议离婚，房产归乙所有，但甲背着乙将该房卖于丙，并办理了房屋产权过户手续，丙领取了该房屋的房屋所有权证书，乙发现后，以丙为被告向法院提起民事诉讼，诉讼中丙出示了房产局颁发的产权证，但法院以该房屋系甲与乙的共有财产，出售该房时未征得乙的同意，甲与丙的买卖协议无效为由，否定了丙所持房产证的合法性，将该房屋判归乙所有。

案例二、甲与乙系兄弟，甲将土地 使用权转让给乙，乙持该转让协议到土管部门办理了土地使用证变更登记，政府为乙颁发 了土地 使用证，并持该证到房管部门办理了房产证，甲死之后，其妻丙向法院提起民事诉讼要求乙返还该块土地的房屋，乙出示了土地 使用证和房产证，法院中止诉讼后，丙向法院提起行政诉讼，要求法院撤销县政府和房管局为乙颁发的土地 使用证和房产证，法院审查后，撤销了这两个产权证；法院恢复了民事诉讼，在查清事实的基础上，将房屋判归丙所有。

案例三、李某诉吴某排除妨碍一案，一审二审均认为：李某“三证”齐全、合法，判决李某胜诉。吴某随后又以行政机关为李某发放的《建设工程规划许可证》违法为由，向一审法院提起行政诉讼，行政审判庭经审理后判决撤销了行政机关为李某发放的《建设工程规划许可证》。

上述三案中涉及的土地 使用证，房屋产权证、建设工程规划许可证，均是行政机关具体行政行为的表现形式，当民事诉讼中涉及到对这些行政行为的合法性审查时，就涉及到民事诉讼与行政诉讼的交叉问题，实践中，由于法官的认识不统一，导致对此问题的处理方式不尽相同，破坏了法律的统一性和司法的权威性。

2、行政诉讼中出现的与民事诉讼交叉现象

现代行政法的创设，是国家公权力在对民事主体的法律行为的干预下发展起来的，大量的行政行为是行政机关干预民事主体从事民事活动时而与民事主体产生行政法上的权利义务关系。因此，行政机关在作出涉及民事主体权利义务关系的行政行为时，必然涉及到对民事主体所为的民事行为的效力认定问题，若相对人不服，提起行政诉讼，法院在对行政机关认定的案件事实进行合法性审查时，也会涉及到对相对人所为的民事行为的效力认定，而对民事行为效力的认定则是民事诉讼所要解决的问题，这样就存在行政诉讼中对民事诉讼领域若干问题的审查，与事事诉讼产生交叉。司法实践中有这样一个案例，甲与乙是兄弟关系，其父拥有宅基地一块，其父死亡之后，弟兄二人对该块宅基地及该土地 上的房屋进行分家析产，并立了分单，但未办理土使用权变更登记，后甲在该宅基地上建房时，乙以甲所建房屋的土地 分家时归乙使用为由予以阻拦，与甲产生纠纷，甲申请某政府予以处理，某政府依据甲乙二人所立分单，将争执土地确权归乙使用，某甲不服，向法院提起行政诉讼，该法院行政庭审理后认为，甲与乙所立分单系民事法律行为，应由法院作为民事案件予以审理，遂以某政府超越职权为由判决撤销了某政府的处理决定。判决生效后，某乙申诉，该院审监庭复审后认为甲与乙所立分单虽然是民事法律行为，但土地产生权属纠纷后，依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，土地产生权属纠纷应由政府予以处理，某政府依据兄弟二人所立分单作出处理决定并未超越职权，判决撤销了行政判决，维持了某政府作出的处理决定。司法实践中之所以存在认识上的不统一，是因为法律、法规对此没有作出相应的规定而造成的。因此，对此类问题进行深入的探讨和研究是非常必要的。

行政诉讼在对行政机关的行政行为所认定的事实进行合法性审查时，有时为了验证行政行为的合法性，有可能涉及到对行政相对人所为的民事行为的效力的认定问题，而该民事行为的效力行政机关在行政程序中没有必要涉及即可作出行政行为。因为行政诉讼对行政行为的合法性进行的是全面的排除式的审查，这是行政诉讼中与民事诉讼产生交叉的第二种现象。实践中有这样一个案例，甲村委会与乙签订果园承包合同一份，该合同约定甲村委会授权乙可以对果园内的果树进行更新、采伐，合同签订后，乙得知果园内的梨树可以冒充红木做家俱，乙持承包合同及该果园的林权证书，申请县林业部门为其办理了采伐许可证，乙将果园内的梨树砍伐，引起群众不满，新任村委班子研究后，向县法院提起行政诉讼，要求撤销林业局为乙颁发的采伐许可证，并要求县林业局陪偿其经济损失，其理由是乙与甲村委所签订的果园承包合同是村委的部分干部与乙恶意串通后签订的，林业局依据无效合同的约定为乙颁发采伐许可证是错误的，法院审理后认定甲村委与乙签订的承包合同确系恶意串通后签订的，属无效合同，判决撤销了林业局为乙颁发的采伐许可证。后乙向人民法院提起民事诉讼，要求法院依法确认合同的效力，法院审理后认为甲村委与乙签订的果园承包合同合法有效，判决双方继续履行合同。

三、审理中交叉问题的解决方法

在审判实践中，民事诉讼和行政诉讼的交叉主要表现形式有二种，一是民事诉讼涉及到具体行政行为的合法性审查，二是行政诉讼中涉及到民事行为的效力认定，而具体行政行为与民事行为的载体均是作为证据而出现在诉讼之中，限于篇幅，笔者把这二种交叉问题在司法实践中的处理方式及解决方法放在一起论述。

司法实践中对此交叉问题有三种不同的处理方法： 一是出现交叉问题后，先中止诉讼，建议当事人对具体行政行为或民事行为提起诉讼，待有结果后再恢复诉讼，理由是：两大诉讼法都规定了法院审理民事案件或行政案件时，必须遵循以事实为依据，以法律为准绳的基本原则。同时规定，证据必须查证属实，才能作为定案依据。行政机关的具体行政行为作为民事诉讼证据之一，而民事法律行为作为行政诉讼的证据之一，在诉讼中当然应进行全面、客观的审查，否则不能作为定案依据，但是，由于法律规定对具体行政行为合法性审查的认定，是行政诉讼的任务，而对民事行为效力的认定是民事诉讼的任务，而行政诉讼与民事诉讼在诉讼主体、适用法律、任务和目的、举证责任等方面完全不同，不能相互替代，因而，在诉讼中当当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题时，应当中止诉讼，建议当事人另行提起行政或民事诉讼，待有结果后再恢复原诉讼。

二是可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定。理由：民事诉讼中当事人请求司法保护的是基基于具体行政行为所产生的民事权利，民事诉讼必须审查当事人的请求是否符合国家的法律、法规，而具体行政行为本身不是法律、法规，当事人主张的权利或实施的行为违反了法律或社会公共利益，或侵害了其他民事主体的合法权益时，尽管其权益已被具体行政行为所确认，同时虽然具体行政行为具有公定力，拘束力，执行力的效力，但根据法治国家司法最终原则以及本着事实求是的原则，民事诉讼必然涉及到对具体是否合法的审查。从诉讼理论上讲，具体行政行为在民事诉讼中是诉讼证据民事诉讼审查其是否合法是为了确认当事人依此主张的民事权利是否合法，最终裁决也只涉及当事人主张的民事权利能否得到保护，而不涉及具体行政行为的合法性，而行政诉讼是对行政机关具体行政行为的合法性审查，通过对行政行为合法性的审查保护当事人的合法权益，而行政诉讼中涉及对民事行为效力的认定，表现在二个方面，一是行政机关基于对行政相对人的民事行为效力的认定而作出的具体行为，法院在审查时需要对该民事行为效力重新予以认定，二是法院在具体行政行为进行合法性审查时，需要对与行政行为有关连的民事行为的效力认定，这二种情况中法院对民事行为效力认定是不能回避的，因为这涉及到具体行政行为所依据的证据是否确凿或者具体行政行为所认定的事实是否充分的合法性审查。而对民事行为效力的认定恰恰是法院主管范围内的事情，且在行政诉讼中，民事行为所涉及到的当事人一般均参加诉讼，法院可以依据民事法律规范对民事行为的效力直接作出确认从而为法院审查具体行政行为的合法性扫清障碍。

三是在诉讼中涉及到对具体行政行为的合法性审查或对民事行为的效力认定问题时，法官应首先审查行政机关作出的具体行为是否已超过了法律法规规定的救济期限，民事行为是否已超过诉讼时效，若不超过，可以告知当事人提起民事诉讼或行政诉讼，若当事人同意提起诉讼，应当先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼，若当事人明确表示，不再提起诉讼，法院在民事或行政诉讼中可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定，但在对具体行政行为的合法性审查或对民事行为的效力作出认定时，必须依据其所对应的实体法规规范作出判定，不能只审查其形式是否符合规范的要求。

笔者同意第三种作法，这是因为：

一、第一种作法虽然便于区分案件性质，以保证处理的准确，合法。缺点是中止民事诉讼或行政诉讼后，必然会出现两种情况，一是当事人既不起诉又不放弃权利，法院既不能动员又不能限期当事人起诉，从而使法院限于被动的两难境地；恢复审理无法对具体行政行为的合法或民事行为的效力作出确认，裁判因缺乏依据而不能作出，继续中止，案件久拖不决，有违“公正与效率”的世纪主题，案件因为久拖不决而影响法院的形象。

二、第二种作法虽然维护了法院的严肃性和权威性，有助于提高办案效率。但问题是：由于没有告知当事人若对具体行政行为的合法性或民事行为的效力有异议可以提起诉讼，法院判决后，当事人可能提起行政或民事诉讼，由于基于法官的专业性及知识的局限性，难免有审查不到之处，从而有可能出现民事审判认定有效，而行政审判予以撤销的现象。

三、第三种作法克服了上述二种作法的局限性，吸收了其操作的优点，即保证了办案效率，同时又保证了办案质量，是当事主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的完美结合，同时又避免了因认识上的不统一出现民事诉讼认定有效，而行政诉讼予以撤销的现象。其理由如下：1、二大诉讼对当事人诉权的保护期限均有明确规定，因此在告知当事人权有权提起诉讼前必须对当事人是否具有明确规定，因此在告知当事人有权提起诉讼前必须对当事人是否具有诉权进行审查。2、明确告知当事人可以提起诉讼，是尊重当事人意思自由的体现，同时也是法定对当事人进行诉讼指导的必然要求，民事诉讼和行政诉讼两大证据规则均规定人民法院应当向当事人说明举证的要求及法律后果，促使当事人在合理期限内积极、全面、正确地完成举证，这一规定表明法院在当事人举证中承担释明权的义务。3、是法院重要职能的体现。无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是在法院主持下进行，行政诉讼法赋予法院在行政诉讼中的司法审权具有撤销或者维持具体行政行为的效力，民事诉讼法赋予法院在民事诉讼中的司法审查权具有全面、客观地审查所有诉讼证据，确认其有效或无效的效力，可见，对作为民事诉讼证据具体行政行为的审查，或是对作为行政诉讼证据的民事行为的审查，是法律赋予法院的重要职能，只是诉讼程序不同，审查的方式、角度、结果的处理等不同而已。4、是法院公正司法的本质要求，法院代表国家行使审判权，享有处理社会各种民事权益及大部分行政争议的最终裁决权，独立、公正、权威是其本质要求，这就决定法院主持进行民事诉讼，必须平等对待和审查双方当事人所提出的证据，不因证据制作主体不同而有区别；同时，法院主持行政诉讼，必须对行政机关所认定的事实进行全面的审查，而不能仅仅以行政机关的具体行政行为所认定的事实为依据，唯此也才能体现法院行政诉讼和民事诉讼的独立、公正与权威。

值得注意的是，笔者设计的解决两大诉讼交叉问题的方法，还有待于立法上的支持。矛盾焦点体现在告知当事人对证据有异议，具备诉权的可以提起诉讼，而当事人明确表示不再另案提起诉讼，法院审查认定作出判决后，当事人另案提起诉讼是否应予立案的问题。笔者认为，在此情况下，应当对当事人起诉作出限制，因为在诉讼中当事人明确表示不再提起诉讼是其放弃诉权的意思表示，应当理解为是当事人的诉讼行为，法院依据当事人放弃诉讼的意思表示，依职权启动了对涉及其它诉讼领域的证据效力的审核认定，可以避免当事人滥用诉权，有利于司法的公正与统一。如果不限制当事人的诉权，法院的告知和当事人的意思表示已无实际意义，不能从根本上避免判决不统一的现象。综上，民事诉讼与行政诉讼的交叉问题是困扰法院的一个难题，正确处理好两大诉讼在受理与审理中的交叉问题，对于化解社会矛盾，避免当事人缠诉，提高诉讼效率，维护社会稳定起到积极的推动作用。

四、注释：

1、建设部的《城市生活垃圾管理办法》第十四条规定 P15

2、《中华人民共和国土地管理办法》第十六条规定 P10

五、参考文献：

1、《行政法与行政诉讼》作者：姜明安

出版社：北京大学出版社

2、《民法学》作者：王耀琪 出版社：法律出版社

3、《法律的运作行为》　作者：唐纳德 J.布莱克 著

篇2

2．收集证据的目的不同。刑事诉讼证据目的是证明被告人有罪或无罪、罪轻或罪重，是法庭给被告人定罪量刑的法律依据。而民事诉讼证据是围绕原告提出的诉讼请求，证明被告的行为给原告造成的损害，以便通过确认这些损害而从被告处获得赔偿的目的。

3．证人作证的态度不同。对国家机关收集证据，证人一般能严肃对待，所反映的情况真实性较高；民事诉讼证据的收集，除了法院通知证人当庭作证外，民事诉讼原告或人收集证据时，证人可能受其要求、利，全国公务员共同天地诱、威胁、恐吓等原因，所作证词的真实性就打了折扣。

4．收集证据的人对法律的认识理解不同。侦查机关侦查人员一般都经过专业学习或培训对法律的理解比较准确和全面，而原告及其人认识法律较偏颇，往往断章取义地理解法律，因此双方所收集的证据易产生差异。

>>刑事诉讼证据与附带民事诉讼证据冲突的情形

1．两者存在矛盾。即一方证据证明行为人行为构成犯罪，而另一方证据则证明不构成犯罪。

2．两者存在排斥。互相排斥的情形常出现在涉及财产的侵害案中，两种证据的排斥产生在财产损害的金额上。如王某盗窃了周某家的一台电视机。法庭上公诉人根据物价部门的价格鉴定认定盗窃金额为9600元，而附带民事诉讼原告人周某根据该电视机购买时为1．6万多元、使用不满两年以及销售公司的估价报告，认为被盗电视机仍值1．2万元。这两方面的证据不影响案件的定性，但不同的价格认定将直接影响对被告人的量刑。根据刑法第二百六十四条和该地区的有关规定，盗窃金额为9600元为盗窃数额较大，被告人将被判处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；盗窃金额为1．2万元则为盗窃数额巨大，被告人将被判处三年以上十年以下有期徒刑。

3．两者出现差异。在某案中，公诉方证据表明，曾某对李某（5岁）实施了奸（性器官接触），但没有证据表明李某处女膜破裂。而李某的法定人在法庭上出示了某权威机构的证明材料，证明被害人李某处女膜破裂。除了要求被告人赔偿被害人的精神损失外，还要赔偿处女膜修复费1万元，由此与公诉方的证据产生差异。

>>解决冲突的途径

为了有效打击犯罪，维护被害人、被告人的合法权益，有利于案件审理的顺利进行，必须解决刑事诉讼证据与附带民事诉讼证据的冲突。笔者认为合理合法解决这种冲突的途径有以下几条：

1．认真审查刑事诉讼证据。依据刑事诉讼法第一百三十七条之规定认真审查公诉证据，根据需要可按照刑事诉讼法第一百四十条之规定退回公安机关补充侦查，或自行收集补充证据，防止与附带民事诉讼证据发生冲突。

2．详细交待附带民事诉讼当事人的权利义务。根据刑事诉讼法第四十条第二款之规定，公诉机关在受理案件三日内告知被害人的权利。笔者认为同时也应详细告知法律规定的相关义务，防止被害人或人为达到个人目的，制造伪证造成刑事诉讼证据与附带民事诉讼证据的冲突。

3．认真听取被害人及其人的意见。对于被害人及其人的正确意见要及时调查落实；对于他们的无理要求要有理有据依法向他们说明，以便在庭审时协调一致，更好地打击犯罪，保障人权。

4．庭前核实刑事诉讼证据与附带民事诉讼证据的冲突。庭审前最好先了解附带民事诉讼原告及其人提供的相关证据，对有冲突的证据及时核实。必要时可以同附带民事诉讼原告及其人交换意见，以便使刑事附带民事诉讼案件顺利审理。

>>[案例]关于交通肇事引发的刑事附带民事诉讼

〔案情〕：

公诉机关民权县人民检察院。

附带民事诉讼原告人赵启田，男，1950年10月18日生，汉族，农民，小学文化程度，住民权县顺河乡帅庄村委卞庄村。本案被害人伏秀荣之丈夫。

被告人郭海亭，男，1971年6月3日出生于河南省新密市，汉族，农民，初中文化程度，住河南省新密市城关镇梁沟村纪垛24号。因涉嫌犯交通肇事罪于2004年5月23日被民权县公安局刑事拘留，同年6月8日被逮捕。

附带民事诉讼被告人郭海群，男，1965年3月8日生，汉族，农民，初中文化程度，住河南省新密市城关镇梁沟村纪垛25号。

附带民事诉讼被告人河南亚联汽车运输有限公司（以下简称“亚联运输公司”），住所地郑州市金水区北环路18号。

法定代表人袁建国，该公司经理。

公诉机关指控，被告人郭海亭于2004年5月23日上午8时许，驾驶豫A51158号东风大货车，由西向东行驶至民权县顺河集十字路口时，因靠左侧行驶将在此处卖水果的顺河乡帅庄村民伏秀荣当场轧死；郭海亭负此事故的全部责任；案发后，郭海亭主动到公安机关投案并如实供述了事故发生的经过。认为被告人郭海亭的行为已构成交通肇事罪，请求对被告人郭海亭依法惩处。

附带民事诉讼原告人赵启田诉称，其妻伏秀荣于2004年5月23日被郭海亭驾驶的豫A51158号东风货车轧死，司机郭海亭是为郭海群所雇往民权顺河运煤，肇事车行车证登记车主为亚联运输公司，请求判令郭海亭、郭海群和亚联运输公司共同连带赔偿给其造成的经济损失丧葬事宜交通费、死亡赔偿金、精神损害抚慰金等共计人民币10万元，并表示获赔依法应得赔偿款后不再要求追究肇事司机的刑事责任。

被告人郭海亭对公诉机关指控的犯罪事实无异议，愿依法足额赔偿给被害人造成的一切经济损失。辩称系投案自首，且已预缴事故赔偿金，请求从轻处罚；认为自己在承担刑事责任后，应驳回附带民事诉讼原告关于精神损害赔偿的诉讼请求。

附带民事诉讼被告人郭海群辩称，其安排郭海亭驾驶豫A51158号货车去民权顺河运煤途中造成交通事故属实，但不应承担全部赔偿责任，司机亦应承担部分赔偿责任，请求法院依法判决。

附带民事诉讼被告人亚联运输公司辩称，豫A51158号东风货车是由郭海群以分期付款方式向其公司出资购买，公司依合同约定在郭海群付清车款前保留车辆所有权，但公司不收取豫A51158号货车任何利润费用，公司依法不应承担赔偿责任，请求驳回附带民事诉讼原告对其公司的诉讼请求。

〔审判〕：

民权县人民法院经审理查明的事实与公诉机关指控的事实相同。另查明，郭海亭是为郭海群驾驶豫A51158号货车，郭海群每月给付郭海亭工资1000元；豫A51158号东风货车系由郭海群采取分期付款方式向亚联运输公司购买，亚联运输公司依合同约定在郭海群付清车款前保留车辆所有权，代豫A51158号货车办理各种规费手续，车辆由郭海群自主支配经营，亚联运输公司不享有运营利润。

法院审理认为，被告人郭海亭驾车靠左侧通行，违反了交通运输管理法规，造成一人死亡，其行为已构成交通肇事罪。被告人郭海亭交通肇事后主动到公安机关投案并如实供述其犯罪事实，系自首，依法可从轻处罚。被告人郭海亭认罪态度较好，且预缴了事故赔偿金，可酌情从轻处罚。郭海亭根据郭海群安排驾车途中发生交通事故，郭海群依法应承担赔偿责任；郭海亭应当承担连带赔偿责任。亚联运输公司不享有豫A51158号货车营运利润，不应承担赔偿责任。附带民事诉讼原告人要求赔偿丧葬费、死亡赔偿金、交通费等符合法律规定，但要求赔偿精神损害抚慰金于法无据，不予支持。遂依照《中华人民共和国刑法》第一百三十三条、第六十七条第一款、第七十二条第一款、第七十三条第二款、第三款、第三十六条第一款、《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十七条第一款和《中华人民共和国民法通则》第一百一十九条、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十七条第三款、第二十七条、第二十九条、第九条第一款、《最高人民法院关于人民法院是否受理刑事案件被害人提起精神损害赔偿民事诉讼问题的批复》及《最高人民法院关于购买人使用分期付款购买的车辆从事运输因交通事故造成他人财产损失保留车辆所有权的出卖方不应承担民事责任的批复》等规定，判决：一、被告人郭海亭犯交通肇事罪，判处有期徒刑二年，缓刑三年；二、附带民事诉讼被告人郭海群赔偿附带民事诉讼原告人赵启田丧葬费5374.5元、死亡赔偿金44713.6元、交通费520元，合计50608.1元，郭海亭对上述赔偿款负连带赔偿责任。驳回附带民事诉讼原告人赵启田其他诉讼请求；三、河南亚联汽车运输有限公司不承担赔偿责任。一审宣判后，当事人均未上诉，现判决已发生法律效力。

〔评析〕：

本案是一起因交通肇事犯罪而引发的刑事附带民事诉讼案件。各方当事人对犯罪事实无争议，争执焦点在民事赔偿方面，主要有三点：一是应否赔偿附带民事诉讼原告人主张的死亡赔偿金和精神损害抚慰金；二是肇事司机即本案刑事被告人郭海亭应否承担民事赔偿责任；三是亚联运输公司应否承担民事赔偿责任。

一、关于应否赔偿民事诉讼原告人主张的死亡赔偿金和精神损害抚慰金。要解决这一问题，首先应明确死亡赔偿金的性质。在最高人民法院颁布的于2004年5月1日生效的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称新《人身损害解释》）之前，除《国家赔偿法》中规定的死亡，全国公务员共同天地赔偿金，死亡赔偿金通常被认为是精神损害抚慰金的性质，《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（以下简称《精神损害解释》）第九条明文规定为：“致人死亡的精神抚慰金形式为死亡赔偿金”；新《人身损害解释》为了使受害人的近亲属获得相对公正的司法救济，在不改变现行刑事案件受害人不能提起精神损害赔偿的现有模式下，以“继承丧失说”为理论依据，在第二十九条明文规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算”，从而明确了死亡赔偿金的性质赔偿的是“假如死者正常生存未来二十年创造的财富”，即物质赔偿，而非对受害人亲属的精神抚慰金。根据新《人身损害解释》第三十六条第二款关于该解释时效的规定，上述《精神损害解释》第九条的规定，应视为已被废止；而《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》（法释〔2000〕47号）第一条第二款和《最高人民法院关于人民法院是受理刑事案件被害人提起精神损害赔偿民事诉讼问题的批复》（法释〔2002〕17号）规定的“刑事案件被害人不得提起精神损害赔偿的民事诉讼”，仍然继续有效。所以，自2004年5月1日后，受害人在刑事附带民事诉讼案件中主张赔偿死亡赔偿金的，人民法院应予支持；但若要求赔偿精神损害抚慰金则仍于法无据。本案是民权县人民法院于2004年5月1日后新受理的一起因交通肇事致人死亡引发的刑事附带民事人身损害赔偿案件，法院判令被告人郭海亭承担刑事责任的同时，判决支持附带民事诉讼原告人赵启田主张的死亡赔偿金，而驳回其关于精神损害抚慰金的诉讼请求，符合上述司法解释的规定。需要说明的是，根据新《人身损害解释》第十八条：“受害人或者死者近亲属遭受精神损害，赔偿权利人向人民法院请求赔偿精神抚慰金的，适用《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》予以确定”的规定，在非刑事案件中，受害人近亲属因遭受精神痛苦仍可依据《精神损害解释》之规定，要求赔偿义务人赔付适当的“精神损害抚慰金”（但不能再称呼为“死亡赔偿金”）。

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《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）将于今年10月1日起施行。行政诉讼法的制定和施行，是我国社会主义法制建设的一件大事，也是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。它对于贯彻执行宪法关于保障公民合法权益的原则，维护和促进行政机关依法行使职权，加强廉政建设，提高工作效率，都有重要的意义；对于进一步贯彻执行治理整顿和深化改革的方针，也将起积极的作用。地方各级人民政府、国务院各部门对行政诉讼法的施行必须予以高度重视，切实做好各方面的准备工作。为此，特作如下通知：一、认真学习行政诉讼法，提高对施行行政诉讼法重要意义的认识行政诉讼是公民、法人和其他组织以行政机关为被告向人民法院提起的诉讼。行政诉讼法的施行，标志着我国的行政活动将在更大范围内接受司法监督。随着行政诉讼法的施行，行政机关会经常作为被告，与作为原告的公民或组织，以平等身份出庭应诉，接受司法审判，并可能承担诸如赔偿等相应的法律后果，这无疑对行政机关依法行政提出了更高的要求。但是，许多行政机关工作人员对这一制度还不熟悉，加之“只准官告民，不准民告官”和“法律只管老百姓”等传统观念的影响，在思想认识上需要有一个提高和转变的过程。因此，地方各级人民政府、国务院各部门要抓紧利用行政诉讼法施行前的这段时间，认真组织学习。通过学习，掌握行政诉讼的基本知识，充分认识行政诉讼制度的重大意义，克服与行政诉讼制度不相适应的思想观念，以积极的态度，做好行政诉讼法施行前的各项准备工作。行政诉讼法施行后，地方各级人民政府、国务院各部门要积极主动配合人民法院开展工作。

为了切实做好行政诉讼法的贯彻实施工作，地方各级人民政府、国务院各部门的负责同志要带头学好行政诉讼法，并切实加强对这项工作的领导。要通过举办学习研讨班等形式，分期分批组织本地区、本部门的负责同志学习行政诉讼法。二、加强法律、法规和规章的起草工作，进一步完善立法行政诉讼制度的基本要求之一，是行政行为要有法可依，行政管理活动的各个方面和各种行政管理手段都要有相应的法律依据。为此，必须不断完善立法。在我国，法律和地方性法规大部分由政府部门起草，行政法规和规章由政府制定。现在，我国的立法还不完善，有关部门要抓紧法律、法规和规章的起草工作，加快立法工作的进度。当前，除大量的行政管理法规急需制定外，还要抓紧制定行政复议条例、行政强制执行条例和规章制定办法等与行政诉讼法配套的法规。

为了保证规章不与法律、法规相抵触，地方人民政府、国务院各部门要加强规章清理工作，并严格执行规章备案制度。三、加强行政执法监督检查，提高行政执法水平建立行政诉讼制度的目的，就是要维护和监督行政机关依法行使职权，保证行政机关严格依法办事。地方各级人民政府、国务院各部门要采取切实有力的措施，加强对行政执法人员的法制教育，增强其工作责任心和依法办事的自觉性，杜绝执法过程中任意处罚、滥施处罚等违法现象，提高行政执法水平。地方各级人民政府、国务院各部门要对正在实施的罚款、吊销许可证和执照，以及限制人身自由等具体行政行为进行一次清理，对于违法的和没有法律依据的要及时禁止和纠正。各级行政机关工作人员要牢固树立全心全意为人民服务的思想，积极履行法定职责，既要避免因随意执法而引起行政诉讼，也要防止因担心当被告而放任违法行为。

为了提高行政执法水平，必须加强执法监督检查。地方各级人民政府、国务院各部门要结合本地区、本部门的实际情况，尽快制定行政机关工作人员守则，严格行政纪律。监察部和国务院法制局等部门要认真调查研究，总结经验，尽快制定执法监督检查方面的法规，使行政执法监督检查工作规范化、制度化。四、加强对政府法制工作的领导，进一步做好政府法制工作行政诉讼法的施行，对政府工作的法制化提出了更高的要求。政府既担负立法方面的大量工作，又承担严格执法的艰巨任务，同时，还要承办大量的行政诉讼事务和其他有关的法律事务。因此，各级人民政府和国务院各部门的领导同志，要高度重视政府法制工作，并切实加强对这项工作的领导。加强政府法制工作，必须完善组织机构。各级人民政府要在调整和改善人员结构、提高人员素质的基础上，进一步充实政府法制工作队伍，使政府法制工作机构与其所承担的工作任务相适应。

国务院要求，地方各级人民政府、国务院各部门接到本通知后，要结合本地区、本部门的实际情况，认真组织研究，并尽快提出贯彻实施行政诉讼法的措施。各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部门要将贯彻落实本通知的情况，于今年八月底前书面告国务院法制局，由国务院法制局汇总向国务院报告。有关重要情况和问题，要及时告国务院法制局。

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一、行政诉讼不存在附带民事诉讼的基础

主张确立行政附带民事诉讼制度的学者认为，在行政附带民事诉讼中，行政诉讼是“主诉讼”，而民事诉讼是“从诉讼”。这种观点值得商榷。行政诉讼解决的是被诉具体行政行为是否合法，而附带的民事诉讼需要解决的则是行政相对人与第三人之间的民事争议。虽然该民事争议与被诉具体行政行为有关，但两者并非同一事实引起的法律关系。行政诉讼中确认的事实，目的是为审查具体行政行为是否合法，该事实显然并非民事诉讼中行政相对人与第三人之间民事争议的事实，即行政争议的解决并不必然地使与之相关的民事争议也迎刃而解，行政诉讼并不能成为民事争议解决的前提和当然的依据，由此可见，在所谓的行政附带民事诉讼中，民事诉讼是完全独立的一种诉讼，并非是行政诉讼这一“主诉讼”的“从诉讼”。如在房屋登记行政案件中，原告认为登记机关为第三人颁发的房产证侵权而提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给第三人的房产证，这就涉及到原告与第三人之间的房屋所有权的民事争议。如果登记机关的登记行为程序违法，被告颁发给第三人的房产证将被撤销，但并不能因此而认定原告就对该房屋享有所有权的事实，该房屋的所有权的归属仍应通过民事诉讼的举证、质证和认证规则来确认，显然是另一种诉讼途径，行政诉讼中认定的事实并不是民事诉讼中争议的事实，民事诉讼争议的事实有待于在民事诉讼中认定，行政诉讼不是民事诉讼的必然前提，两种诉讼的性质截然不同，民事诉讼具有其独立性而非从属于行政诉讼，因而不能合并进行，不具有附带的基础。

二、与刑事附带民事诉讼的区别

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首先笔者对行政附带民事诉讼是建立在关联性理论基础之上的这个观点表示认同。②关联性理论为行政附带民事诉讼划定了一个有限的范围，因此当法院面对当事人提起行政附带民事诉讼时，对关联性的审查就显得十分必要。因为当事人对诉讼途径的选择往往表现出任意性，他们只是希望通过诉讼可以使自己被损害的权利得以弥补。对于普通民众，我们也没有权力要求他们在提讼的时候充分考虑诉讼效率问题以及司法资源的配置和合理利用问题。那么在立案审查阶段就需要通过关联性的审查发挥法院诉讼选择权的作用。③一方面法院对哪些案件的附带民事诉讼会造成行政诉讼的过多延误是清楚的;另一方面，法院对于不会造成多大麻烦的民事请求一般也不会推出不管。确立法院对附带民事诉讼选择权可以在很大程度上对当事人诉讼选择权进行检验和校正，消除当事人选择随意性。因此法院立案阶段的关联性审查平衡了诉权、审判权之间的关系，有助于实质性化解纠纷。但笔者认为在立案审查阶段的关联性审查只能是形式审查，因为行政争议与民事纠纷的关联关系的审查处理涉及到案件的审理、判决以及执行等各个环节，如果立案阶段的审查涉及过多实质性的内容就会导致附带诉讼立案难、门槛高，使当事人对“附带”诉讼望而生畏，转而选择分别的方式，使附带诉讼的制度设计失去意义。此外这也降低了法院的立案效率，不符合高效司法的理念。一般来看，立案阶段的关联性审查主要考虑以下几个方面。

(一)关联性审查的前提条件首先必须保证行政诉讼的成立。所谓行政附带民事诉讼就是一种人民法院在审理行政案件的过程中将与行政纠纷有特定关联性的民事纠纷与行政纠纷一并审理的诉讼模式。行政附带民事诉讼是以行政诉讼的存在为依托的，必须以行政诉讼的成立为前提和基础。如果行政诉讼在立案阶段经过法院立案庭的初步审查，认为不符合立案条件，那么与其相关联的民事纠纷就只能通过提起民事诉讼或其他方式加以解决。因此关于行政诉讼成立与否的审查标准就成为十分重要的问题。现行立法关于提起行政诉讼的条件，已经不能充分满足人民群众日益增长的司法需求，不能充分回应行政法治建设的客观需求，亟需进一步修改完善。④最突出的问题表现在受案范围和原告资格的界定上，现行规定不能保证权利救济的有效性，因此必须扩大行政诉讼的受案范围，重新界定行政诉讼标的，增加对行政行为的合法性审查，扩大权利保护范围，适当放开可诉行政行为的范围，并适当引入规范审查。对于原告资格问题必须重新进行科学界定，改变原有的“认为”标准，增强原告资格的客观准确性。因此关于行政附带民事诉讼中行政诉讼的成立问题，必须在一个更高更科学的角度上去思考，立足于法条，但不僵化于法条。其次，进行关联性审查必须以附带民事诉讼原告提起附带审理的请求为前提。“附带”地位并未改变民事诉讼的本质，它只是民事诉讼的一种特殊表现形式，因此应当坚持“自愿”的原则，尊重民事诉讼原告的意愿。但在行政附带民事诉讼中当事人具有双重身份。如果一个行政诉讼经过法院对事实部分的初步审查即认定其中必然包含一个与行政争议相关联的民事纠纷，且该民事纠纷如果提讼，其原告与行政诉讼部分的原告同为行政相对人。那么这种情况下应出现一种“不告不理”的例外情形，即法官释明权的行使。释明权适用范围的原则性规定可以表述为:法官为了明确法律关系，在整个诉讼过程中，根据当事人已有请求或陈述的线索，就有关事实及法律上的问题与当事人进行必要的交流，敦促其完善有瑕疵的声明或陈述，提出相关证据。⑤基于该定义，由法官告知行政相对人在提起行政诉讼的同时提起附带的民事诉讼属于释明权的行使。否则，如果任由行政相对人分别提起行政诉讼和民事诉讼，同一个行政行为将会被法院进行两次甚至更多次的审查，这不仅不利于诉讼效率，也不利于维护行政行为的权威性，更使得行政附带民事诉讼模式没有制度上的保障。释明权行使也有助于引导当事人合理诉讼，一定程度上避免滥诉的发生。

(二)关联性审查的内容一方面要求行政诉讼与附带的民事诉讼之间具有诉讼主体之间的关联性，即在要求当事人主体适格的同时，还要满足附带诉讼中所特有的要求，即诉讼主体在诉讼中的双重地位。关于行政附带民事诉讼的当事人问题在学界已有相当广泛的讨论，因此本文不复赘述。要强调的是，诉讼主体之间的关联性是指行政主体所做出的行政行为的合法性问题关系到行政相对人和与其相对应的民事主体之间的权利义务关系，而非行政行为本身对第三方主体造成了权利侵害。简而言之就是要将行政诉讼第三人与附带民事诉讼当事人区分开来。另一方面要求诉讼请求之间具有关联性。诉讼请求之间的关联性表现为行政行为的合法性是民事争议解决的前提条件(一般出现在行政许可相关案件中)，或者行政行为因民事争议的存在而产生(一般出现在行政裁决、行政处罚相关案件中)。⑥但并不是说被提起的任何附带诉讼都会被受理，立案阶段的主要工作就是将不具有可附带性的案件或者具有可附带性但是附带审理并不能实现行政附带民事诉讼模式所预想的诉讼效益的案件排除在外。在立案阶段关于诉讼请求之间的关联性审查主要包含必要性审查和可行性审查。其中必要性审查是可行性审查的前提和基础。必要性审查主要研究附带的民事诉讼与行政诉讼之间的紧密程度问题。必要性审查要求行政诉讼与民事诉讼本身各自成诉且诉讼标的具有重合性，即两个诉讼都关系到具体行政行为的合法性审查，但是并不要求两个诉讼请求均发自同一法律事实。可行性审查主要研究所附带的民事诉讼本身的复杂程度，重在为庭审的顺利进行做准备。民事诉讼与行政诉讼所要保护的法益是不完全相同的，行政诉讼在这一方面明显“偏袒”了行政效率。所以如果附带提起的民事诉讼本身过于复杂，则不宜附带审理。判断某一案件本身是否复杂，主要考虑该争议所涉及的法律关系是否简单、诉讼标的是否复杂等因素。

(三)关联性审查后的处理与救济一般而言，如果行政附带民事诉讼符合诉讼主体关联性和诉讼请求关联性两个要件，应当采取一并立案的方式。但如果当事人合并审查的请求经过立案庭的初步审查，认为不符合合并立案的条件，那么对于附带的民事部分的诉讼请求应当如何处理?目前少有文章对附带民事部分不予受理裁定的救济问题进行研究，本文在此做一些尝试性探索。对于不予受理的附带民事诉讼请求应当依据行政诉讼的管辖法院对该诉讼请求是否享有管辖权为依据分为两类情况予以处理。如果本院对民事诉讼部分不享有管辖权，则应当在不予受理裁定中告知其享有向上级法院上诉的权利。由上一级法院立案庭对附带的民事诉讼与作为本诉的行政诉讼之间的关联性予以审查。如果上一级法院认为符合关联性要件，则直接责令下级法院合并立案;如果认为不符合，则告知民事诉讼原告向有管辖权的人民法院单独提起民事诉讼。如果本院对民事诉讼部分享有管辖权，民事诉讼原告又对立案庭不予合并立案的裁定不服，则法院对于民事诉讼部分，可以采取一种特殊的立案方式———立案登记制度。这里的立案登记制度不完全等同于民事诉讼制度中的立案登记制度。⑦它不收取当事人任何费用，民事诉讼部分和行政诉讼部分分别由不同的审判组织进行审理。如果在民事案件的审理过程中发现，民事纠纷的解决必然依赖于行政行为合法性的审查，则由法院内部进行案件整合，将民事纠纷附带进入正在进行的行政诉讼，由法院行政庭以同一案号审理并结案。如果在民事案件的审理过程中发现，民事纠纷的解决不必然依赖于行政行为合法性的审查，则由法院责令民事诉讼原告补缴诉讼费用，并由民事审判庭和行政审判庭分别审理、分别结案。

二、管辖权审查

民事诉讼法和行政诉讼法对管辖问题分别作出了不同的规定。从地域管辖来看，行政诉讼一般由最初做出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖，而民事诉讼由被告住所地的人民法院管辖。从级别管辖来看，行政诉讼法级别管辖的确定，往往依据的是被告也就是行政主体级别的高低，民事诉讼法级别管辖的确定往往考虑到当事人的数量、诉讼标的的大小等要素。因此管辖权的冲突在行政附带民事诉讼中是常有发生的事情，这就需要在这些冲突之中为行政附带民事诉讼管辖法院的确定找到一个合适的标准。

(一)地域管辖问题关于地域管辖问题主要有三种观点:如果存在管辖人民法院的不一致，案件应由有管辖权的人民法院分别受理，也就不存在行政附带民事诉讼的问题;行政附带民事诉讼应由同一人民法院审理，如果出现管辖上的冲突应提交上级人民法院指定管辖;管辖问题不应成为行政附带民事诉讼的障碍，否则有悖于建立该项制度的宗旨。⑧第一种观点和第三种观点表述的过于绝对，不能为了实现行政附带民事诉讼而违背两种不同诉讼种类所一贯以来遵循的运行规则，但是也不能不做丝毫的变通，使僵硬的制度规定阻碍一种新的诉讼模式的形成。整体上笔者赞同第二种观点，但认为应依据附带的民事诉讼部分的管辖原则来确定整个案件的管辖法院。事实上，笔者的主张并不会使行政诉讼丧失其在整个行政附带民事诉讼中的主导地位。首先，行政诉讼的整个进程之中并没有体现很强的地域依托性，恰恰相反的是，我们的司法实践正在努力地“去地域化”。2008年1月14日最高法院司法解释，异地管辖作为一种制度创新，正式开始向全国推广。这一制度的推出就是为了改变同一地域范围之内司法权并不能对行政权作到完全客观公正地监督和纠正的现状。这种一个地区司法权对行政权的整体“回避”模式为中国式的、疏远的、权威的行政审判制度的形成创造了条件。⑨其次，法律并没有规定行政案件的管辖法院必须与该行政争议之间具有地域上的联系。⑩相反民事诉讼较之于行政诉讼在管辖法院的选择上对地域的要求表现得十分突出，给予当事人的管辖选择权也体现出很强的地域约束性。瑏瑡因此笔者认为依据附带的民事诉讼来决定整个案件的管辖法院具有合理性。就具体操作而言，笔者倾向于将异地管辖制度引入行政附带民事诉讼制度。管辖法院的冲突为异地管辖的实施创造了前提条件和选择空间，这在某种程度上也缓解了法院推行异地管辖制度的现实尴尬，使异地管辖师出有名。

(二)级别管辖问题相对于地域管辖而言，级别管辖的问题就明朗许多。如果民事诉讼部分与行政诉讼部分的管辖法院的级别相一致，就不存在管辖权的冲突问题。即使二者的级别管辖不一致，由于不管是行政诉讼法还是民事诉讼法都赋予了当事人很小的选择空间，在选择最终的管辖法院的时候也就不会引起很大的争议。具体说来，如果行政诉讼部分的管辖法院的级别高于民事诉讼部分，那么民事诉讼作为附带诉讼则应提高审级，与行政诉讼部分保持一致。这样做并不会过分增加行政案件一审法院的诉讼成本，因为在关联性审查过程中对附带诉讼的可行性审查中已经排除了过于复杂的民事诉讼，以保证行政诉讼的效率。但是如果民事诉讼由于诉讼标的要求导致管辖级别过高时，此时的民事诉讼部分与行政诉讼部分应当分案处理，而不宜附带审理。如果选择按照行政诉讼部分的审级来确定管辖法院，则不能满足民事纠纷对审级的要求;如果按照民事诉讼部分的审级来确定管辖法院，则会使原本属于下级法院管辖的行政纠纷涌入上一级法院，破坏行政审判原有的审级制度，加大上一级特别是中级法院行政审判庭的工作压力，也会导致司法资源的浪费。因此笔者认为在级别管辖的问题上应当依据行政诉讼的审级确定管辖法院。

三、期限审查

行政诉讼法和民事诉讼法关于期限的审查有不同的规定。瑏瑢这种不同不仅表现在时间的差别上，更体现着立法理念的不同。民事诉讼中更多地体现着私权自治的色彩，为了保护当事人的诉权，法院并无权对案件的期间是否经过问题进行审查，即使期间已经经过，当事人仍然享有权，只不过其对诉讼结果丧失了胜诉的可能，却并不影响对方当事人义务的履行;而行政诉讼在救济公民权利的同时必须考虑到对政府行政效率的保障。因此法院有权在行政诉讼的立案阶段主动审查期限问题，如果超过期限则不再对行政行为的合法性问题进行审理，也即超过期限的行政纠纷的当事人丧失的是权而非民事诉讼意义上的胜诉权。行政诉讼附带民事诉讼中的民事诉讼部分固然是一种特殊的民事诉讼，但本质上是民事诉讼。虽然处于诉讼的“附带”地位，但并不能改变其作为民事诉讼所固有的特质。鉴于此，笔者认为只需对行政诉讼部分的期限问题进行审查。

但这样会产生两种不同的结果:行政诉讼部分的原告在法定的期限向法院提出了诉讼;行政诉讼部分的原告在法定的期现经过后才向法院提出了诉讼。对于前者法院可以直接合并立案，将其作为行政附带民事诉讼进行处理。但对于后者，行政诉讼的原告因丧失了权而导致行政诉讼本身并不能成立，当然附带诉讼也就无从谈起。这里就出现了学者所谈到的“行政附带民事诉讼中存在着的诉讼时效的冲突”。这种情况之下如果再允许当事人对民事诉讼部分另行，则必然会与生效的行政裁决相悖;如果不允许当事人对民事诉讼部分另行，则剥夺了当事人的民事诉权。瑏瑣因此在这个问题上基于对当事人民事诉权和行政行为公定力的双重思考，必须既不对侵害当事人的诉权，又不会破坏行政行为的公定力和政府公信力。通过对民事立案调解制度的研究可以发现，将其引入行政附带民事诉讼制度，会对化解行政诉讼与民事诉讼期限的矛盾有一定的帮助。

所谓的民事立案调解制度是指“案件在当事人后、案件移送相关审判庭审理之前，由人民法院组织进行的调解工作”。瑏瑤由于长期以来我国坚持审理与立案分离的制度，习惯上将调节作为案件审理而非立案的一部分，所以不管是在立法层面还是在实务操作方面都没有赋予立案庭调解纠纷、解决争议的职能。但是在大调解和构建和谐社会的背景之下，应认识到将“调解”这种完全契合中国人民思维习惯的纠纷解决手段仅规定在案件的审理阶段，并不利于法治工作的推进和司法效率的提高。此外由于调解并不是法院解决纠纷的最终手段，许多案件在经过审判庭法官的调解之后往往还需要进入审判程序，这样就容易使法官对经过调解的案件产生一种潜在的先入为主的偏见，将在调解过程中对双方当事人产生的印象以及所接触到的证据运用到案件的判决之中，从而破坏了司法的公正客观性。因此近年来民事诉讼领域对立案调解制度进行了较为深入的研究。有大量的论文对立案调解制度进行研究论证。学者们也对现行法律以及司法解释进行了深入剖析，赋予立案调解制度一种合法化的制度保障。

在行政附带民事诉讼制度的分析中引入立案调解制度，主要有以下几方面的思考:第一，不管是行政附带民事诉讼还是立案调解，所追求的价值目标和司法理念是一致的，都在兼顾实质性能够化解纠纷与司法效率的统一。第二，立案调解发生在立案阶段，附带的民事诉讼部分在立案阶段进行调解避免了主诉不成立条件下附带诉讼进入审理程序的尴尬。第三，调解这种解决纠纷的手段明显区别于法院的判决，在保护民事主体受侵害的法益的同时，不会对政府行为的公信力和时效性造成过分的破坏。但并不是所有被附带的民事纠纷都具有立案调解的可能性，其必须满足以下条件:首先，附带的民事纠纷具有可调解性。其次，必须是在作为主诉的行政诉讼因超过了法定的期限而丧失权的情况下，单独提起民事诉讼会变更已经发生法律效力的行政行为，并且这种变更会对社会公共利益造成可以预期的重大危害时，才可以对附带民事诉讼进行立案调解。最后，进行立案调解必须经过当事人的同意，必须是自愿的公平的调解。即便是当事人不同意进行立案调解，受诉人民法院也不能以公共利益可能受损为由，剥夺当事人向有管辖权的人民法院提起民事诉讼的权利，并且受诉法院负有告知当事人可以另行提讼的义务。此外基于关联性理论的考量，在行政附带民事诉讼案件中行政主体必须成为民事部分立案调解的参与主体，并且在不损害公共利益的情况下，行政主体有责任为实现调解的顺利进行而对行政行为做出一定变更。

四、结语

篇6

蔡某于1986年购买位于某县东风居委会东堤2巷13号房产，1988年6月办理了房屋所有权证。1993年迁往广州市居住。1999年9月，第三人张某向某县建设局申办该房屋的所有权转移登记，并向某县建设局提供了该房原房屋所有权证、该房国有土地使用权证，房屋买卖契约，张某、蔡某的居民身份证复印件等有关证件资料，要求某县建设局给予办理房屋所有权转移登记。某县建设局经过审查，根据建设部《城市房地产转让管理规定》，于1999年9月，核发了某县东风居委会东堤2巷13号房产的房屋所有权证给予张某，原房屋所有权证被某县建设局收回作废存档。遂后，张某以该房屋所有权作为抵押物向信用社贷款。2006年4月，蔡某向某县建设局申请撤销核发给张某的房屋所有权证，某县建设局予以拒绝，蔡某于2006年6月向法院提起行政诉讼，以其没有与张某签订房屋买卖契约为由，请求法院撤销核发给张某的房屋所有权证。针对原被告双方的意见，法院内部就诉讼程序的适用形成了三种不同的意见：第一种意见认为，本案涉及两种不同的法律关系：一种是本案蔡某与张某之间的民事法律关系；另一种是本案蔡某与某县建设局之间的行政法律关系，行政法律关系的处理必须以民事法律关系的处理为前提，因此建议蔡某以张某作为被告另行提起民事诉讼，同时本案裁定中止诉讼，待民事诉讼产生生效判决后再依据相关判决作出行政判决；第二种意见认为，第一种意见对两种法律关系的分析是正确的，但基于诉讼经济性和及时保护当事人合法权益的需要，建议将民事案件与行政案件合并审理，即采取行政诉讼附带民事诉讼的模式审理本案。第三种意见认为，本案涉及房屋买卖契约的合同有效性问题，本案为民事诉讼，因此应当裁定驳回蔡某的起诉，通知蔡某另行提起民事诉讼。

二、问题的提出

行政诉讼是解决作为行政相对人的公民、法人或者其他组织与具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员之间因行政管理而引起的纠纷。本案是蔡某不服某县建设局房屋转移行政登记纠纷，属于不平等主体之间的行政纠纷，是人民法院行政诉讼的主管范围。上述第三种意见无疑是不正确的。在本案中，房屋买卖契约的合同有效性是一个至关重要的事实问题。房屋买卖契约的合同有效性直接影响关系到建设局核发房屋所有权证行政行为的合法性。法院要撤销建设局核发的房屋所有权证，必须要确认房屋买卖契约的合同无效，只能依照民事诉讼程序和民事法律规定，审查房屋买卖契约的合同效力。因此，本案涉及两个不同类型的法律关系，一个是本案原告与被告之间的行政法律关系，另一个是本案原告蔡某与张某之间的民事法律关系。

根据我国现行的民事诉讼法与行政诉讼法的规定，解决民事纠纷和行政纠纷应当分别适用民事诉讼程序和行政诉讼程序。但是，当一个案件涉及两种不同性质的法律关系纠纷时，究竟应当适用何种诉讼程序，我国现行法律没有做出明确的规定，以至于审判人员在面对像上述案例的案件时往往感到无所适从。上述的第一种意见实际上是目前司法实践中惯用的处理不同性质的法律关系交叉的案件的方法。事实上，这种方法是符合现行法律的规定的。

然而，第一种意见所主张的做法也存在诸多弊端，其中比较突出的问题是诉讼拖沓迟延的问题。“迟到的正义不是正义”，让当事人另行提起民事诉讼，同时中止行政诉讼的审理，等待民事诉讼作出裁判后再恢复行政案件的审理，这种做法无疑会严重迟延对当事人合法权益的保护；同时，若当事人不同意另行提起诉讼，应该如何处理，这也是我们必须面对解决的问题。

从提高诉讼效率的角度来考虑，第二种意见也具有可取之处。但由同一个合议庭适用民事诉讼程序和行政诉讼程序两个不同的诉讼程序，审理民事法律关系和行政法律关系两个不同的法律关系，确实也为难我们的法官，是否有利于法官的专业化、职业化建设，是否有利于诉讼的进行，是否有利于对纠纷的解决，有待实践的检验。但如何由同一个合议庭适用两个不同的诉讼程序，同时审理两个不同的法律关系，现行法律也没有专门对此作出规定，合并审理的模式不符合现行法律的规定。可见，第一种意见是法院在处理类似案件时的唯一选择。

从法治理念的角度来考虑，解决行政法律关系与民事法律关系交叉审理的问题有其必要性，但需要从依法治国的理念上对两种诉讼程序进行分析。为完善我国程序法律制度，需要解决民事与行政交叉案件的审理与解决的问题，下面，就民事与行政交叉案件的审理与解决，提出我们关于适用民事诉讼程序与行政诉讼程序审理交叉案件的一些观点。

上述这种混合了民事法律关系和行政法律关系的案件我们可以简称为民事行政争议交叉案件。

对审理民事行政交叉案件的程序研究必须解决以下几方面的问题：1.民事行政交叉案件的类型。2.不同类型的民事行政交叉案件应当采取何种处理方式。3.在审理民事行政交叉案件中具体的程序应该如何安排。

三、 民事行政争议交叉案件的类型

所谓民事行政争议交叉案件，是指行政争议与民事争议因在法律事实相互联系，在处理上分为因果或者互为前提、相互影响的案件。近几年来，民事行政交叉案件呈逐年增长的势头，这是现代社会行政权扩张、民法与行政法相互渗透的必然结果。民事行政争议交叉案件，在审判实践中的表现形式多种多样，但归纳起来，民事行政争议归纳案件的具体表现可以划分为以下三类：

（一）以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件

以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件，通常出现在民事诉讼过程中，是因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中，民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。主要包括两种情况：一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。其二，当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时，法院也须解决该具体行政行为的合法性问题。例如，若蔡某先向法院提起民事侵权诉讼，而张某向法院提交了建设局核发的房屋所有权证，蔡某则认为建设局核发的房屋所有权证不合法；这时，建设局核发的房屋所有权证是民事侵权案件关键事实认定的依据，而建设局核发的房屋所有权证这种具体行政行为的合法性就成为了解决民事纠纷的前提。

我们认为，以民事争议为主，涉及行政争议的交叉案件具有以下的特点：第一、这类争议案件发生在平等主体之间，是因民事行为而非行政行为引起，因而本质上属于民事争议案件。不过，由于行政行为的介入，民事争议变得更为复杂。第二、在这类案件审理中，行政问题具有重要地位，是民事审判的前提。不解决行政行为的合法性问题，民事诉讼程序便无法继续进行。

（二）以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件

以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件通常出现在行政诉讼过程中。它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。本文的案例即属这种情况，蔡某不服某县建设局核发的房屋所有权证的具体行政行为，直截了当的提起行政诉讼，请求法院判决撤销该具体行政行为，这涉及蔡某与张某签订的房屋买卖契约的有效性。

我们认为，以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件具有以下特点：第一、这类案件既存在行政争议，也存在民事争议，但行政争议处于核心地位；第二、这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性。第三、这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理，但行政争议解决以民事争议的解决为前提，民事争议的解决不以行政争议的解决为先决条件。本案中，即对买卖合同有效性审查不以行政争议的解决为先决条件。

（三）行政争议与民事争议并重的交叉案件

行政争议与民事争议并重的交叉案件，是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。例如，甲单位在建房时超过规划部门批准的范围建设围墙，影响邻居乙居住的通行。乙向法院提起行政诉讼，请求判令规划局履行法定职责，对甲予以处罚；同时向法院提起民事诉讼，请求法院判令甲停止侵害，排除妨害。

行政争议与民事争议并重的交叉案件具有以下特点：第一、行政争议与民事争议相对独立，一案的处理结果并不影响对另一案的处理。第二、法院完全可以分开审理，分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据。

四、民事行政争议交叉案件的处理方式

1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”人民法院开始受理行政案件，我国行政审判开始起步。但当时，我国人民法院内部没有设置行政审判庭，因此，法律规定由法院受理的行政案件，是由民事审判庭或者经济审判庭适用民事诉讼程序审理。1989年我国颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，行政诉讼有了专门的程序法规定，各级法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政争议案件。行政审判庭和民事审判庭分别依据行政诉讼法与民事诉讼法审理行政争议案件与民事争议案件。

虽然行政案件和民事案件分开、分别按照各之的程序法规定审理案件，但在行政审判和民事审判实践中，出现了行政争议与民事争议相交叉的客观现象，出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况，也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。如何处理行政争议与民事争议相互交叉的案件，在行政诉讼法中没有明确的规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，中止诉讼。这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。本文案例的第一种处理意见是有明文法律依据的。但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这样规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。有些观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”，并不等于“行政审判庭可以一并审理”，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议，而且要有当事人的请求为前提。

在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是分别进行还是合并进行，成为了理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。这个问题实质上有两种不同的观点，一种观点认为可以合并附带审理，一种观点认为不能合并审理。

认为可以合并审理的观点认为，民事诉讼中可以合并审理涉及行政争议的问题，行政诉讼中可以合并审理涉及民事争议的问题，即民事诉讼可以附带行政诉讼，行政诉讼可以附带民事诉讼。

（一）民事诉讼中解决行政争议的问题

所谓民事诉讼中解决行政争议，是指民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提，但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的，却影响着民事案件的裁判结果。这实际上就是上面所陈述的以民事争议为主、涉及行政争议解决的案件。

在民事审判实践中，有的法院往往不对行政机关的行政行为合法性进行审查，直接将行政行为作为证据直接使用进行裁判。一方当事人在民事诉讼中知道对方持有行政机关颁发的不利于自己民事诉讼的证据时，往往又针对该具体行政行为提起行政诉讼，由此而出现民事诉讼中作为有效证据适用的具体行政行为，在行政诉讼中被撤销或者被确认为违法，又据此对民事案件申请再审，不仅损害了法院裁判的权威性，且使当事人不断的为诉讼所累，社会效果、法律效果不好。

在民事诉讼中是否可以审查行政行为的合法性问题，存在不同的观点，第一种观点认为，人民法院在民事诉讼中无权审查具体行政行为的合法性，应直接将其作为民事裁判的依据，理由是，行政行为是具有行政管理职权的机关在其职权范围内作出的具有法律约束力的行为，根据现行行政诉讼法及有关行政法律、法规的规定，该行为非经行政诉讼程序和行政程序，不得被改变，因此，民事诉讼中不能对行政行为的合法性进行审查，否则属民事审判权对行政权的不当干预。第二种观点认为，人民法院在民事诉讼中应当避免对行政行为的合法性进行审查，而直接运用民事法律和其他事实根据作出裁判。第三种观点认为，民事诉讼中的人民法院可以审查行政行为的合法性。

在民事诉讼中，若具体行政行为具有明显暇疵，仍不予审查而直接作为民事裁判的依据，则可能产生错误的裁判。因此，第一种观点是不可取的。若按照第二种观点，人民法院直接运用民事法律和其他事实根据作出裁判，则可能出现与行政行为完成矛盾的结果。

我们认为，在民事诉讼中，法官应当行使释明权，告知当事人行政行为对案件裁判的影响，征求当事人是否另行提起行政诉讼，请求人民法院对行政行为的合法性进行审查；若当事人另行提起行政诉讼，则应中止民事诉讼。若当事人不另行提起行政诉讼，只是请求人民法院对行政行为合法性进行审查的前提下，人民法院可以审查行政行为的合法性，但应先中止民事诉讼，将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分移送行政审判庭依照行政诉讼程序进行审理并作出裁判。

还有观点认为，在民事诉讼中，人民法院可以附带直接审查行政行为的合法性，其观点理由之一，认为行政行为在民事诉讼中是作为当事人支持自己主张或者抗辩理由的证据形式出现，根据证据审查规则，人民法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此，对行政行为的合法性审查，属于人民法院的职责范围。其观点的理由之二，认为从司法权与行政权的关系来看，尽管行政权与司法权是相互独立的权利，但是，根据“司法最终解决原则”，司法权在一定意义上优于行政权。对于行政机关作出的行政行为，司法权可以通过一定程序介入，对行政机关的行政行为进行审查。

我们认为，这种观点违背了人民法院不诉不理的原则，人民法院主动直接对行政行为的合法性进行审查，在一定程度上是司法权对行政权的逾越，不应提倡。是否对行政行为的合法性进行审查应当由当事人自己主张并承担相应的法律后果。

同时有观点认为，尽管现行法律对行政行为合法性予以审查的职能是赋予了行政审判庭而非民事审判庭，但是，行政审判庭、民事审判庭等都属于法院内部的分工问题，它们行使的都是国家的司法权，相互之间并非矛盾对立关系，其内部分工主要是为了更好地审理案件，因此，不能说民事审判庭审查了行政行为的合法性，就等于越权审查。

我们认为，这种观点是违背现行法律的规定的，人民法院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法明确规定了法院内部的分工，规定了民事审判庭、行政审判庭不同的职能，它们审理不同类型的案件程序所依据的诉讼法有所不同，作为执行法律的专门审判机关，更应当严格执行现有法律的规定，民事争议的案件由民事审判庭依照民事诉讼法的规定程序进行审理，行政争议的案件由行政审判庭依照行政诉讼法规定的程序进行审理。在民事诉讼中涉及需要对行政行为的合法性进行审查时，应当行使法官的释明权，由当事人行使自己的权利，决定是否请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，并承担相应的法律后果。若当事人请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，民事审判庭应当中止民事诉讼，将当事人的请求移送行政审判庭进行审查，由行政审判庭对具有行政行为的合法性作出裁判，裁判结果作为民事审判的依据，由民事审判庭对当事人的民事争议作出裁判。这样的处理方式符合民事诉讼法第136条的规定。

（二）行政诉讼中解决民事争议的问题

行政诉讼中存在民事争议，是指法院在行政诉讼过程中，根据当事人的请求，解决与行政诉讼相关的民事争议的诉讼活动。

对于行政民事争议交叉案件，选择什么程序来解决这两种性质不同而又相互交叉的问题，目前存在不同的观点，一种观点认为，行政诉讼中不存在解决民事纠纷的条件，即使一定要在行政诉讼中解决民事纠纷，也应将行政争议和民事争议分开审理。另一种观点认为，在行政诉讼中解决民事争议，不仅符合行政诉讼目的，而且还能体现诉讼经济，方便审理，符合判决的确定性、严肃性原则，维护司法统一等。

随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，如环境保护法、治安管理处罚法等，人民法院受理这类案件后，必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。

我们认为，这一观点是正确的，但问题仍然在于是合并附带审理还是分开审理的问题。

认为应当合并审理的观点的理由是，一有利于简化程序，符合诉讼经济的需要。二有利于避免法院作出相互矛盾的判决。提这种观点的人同时认为，对于法院在行政诉讼中同时可以解决民事纠纷，仍然属于民事法律规范的调整范围，立法并没有排斥法院对这类纠纷的处理权。这类纠纷与行政机关的行政管理内容紧密相关，当事人不服行政机关的处理决定而向法院起诉，由法院一并处理，具有一定的优势。

我们认为，这一观点仍然没有分清行政诉讼程序与民事诉讼程序的不同，以及行政案件和民事争议案件审理的不同，只看到法院一并审理的大前提，没有看到法院依照不同诉讼法审理案件的小前提。

认为应当分开审理的观点的理由是，法院在行政诉讼中主要行使的是司法监督权，对行政机关的具体行政行为只作合法性审查，对违法的行政行为，通常只能判决撤销，由行政机关重新作出具体行政行为，而无法对民事争议作出实体判决；若设立行政诉讼中同时解决民事争议，对民事争议在行政判决书中作出判决，这违背了行政诉讼的目的，在行政诉讼程序中解决民事争议只能造成程序的混乱。

对这一观点我们认为基本正确，但应该进一步细化，在行政诉讼程序中规定，行政诉讼中涉及民事争议，并且民事争议的解决影响到行政争议的解决，即民事争议的解决是行政争议解决的前提时，法官应该行使释明权，告知当事人就民事争议部分另行提起民事诉讼，中止行政诉讼，待民事争议作出裁判后再行恢复行政诉讼，作出行政裁判。若当事人不另行提起民事诉讼，只是对民事争议部分提出审查的请求，则应先中止行政诉讼，将民事争议部分移送民事审判庭组成合议庭进行审查并作出裁判。

还有观点认为，目前行政诉讼中的第三人制度能够起到行政诉讼同时解决民事争议的作用。根据行政诉讼法第27条的规定，“同提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或由人民法院通知参加诉讼。”这一观点也是不全面的。本文案例中第三人张某的追加，就是依据行政诉讼法第27条的规定予以追加的，这是因为某县建设局核发了房屋所有权证给予张某，张某将房屋所有权证作为抵押物向信用社贷款。并且法院的判决有可能对张某的权益产生影响，通知张某参加诉讼可确保张某的权益不受侵犯，并非为了解决处理行政诉讼原告人与张某之间的民事争议，在这种情况下，行政争议的审理和判决只能围绕具体行政行为的合法性进行审查，所要解决的是行政争议，当事人之间的民事争议无法通过列第三人的办法来解决。可见，行政诉讼中的第三人制度不能代替行政诉讼中解决民事争议问题的解决。应该通过法官行使释明权，告知行政争议的原告人，就房屋买卖契约的合同有效性另行提起民事诉讼，或者由行政审判庭将民事争议部分移送民事审判庭审查，中止本案行政诉讼，等待民事争议的裁判结果作为行政诉讼裁判的依据。

五、民事行政争议交叉案件处理中的其他问题

（一）行政诉讼与民事诉讼审理的先后顺序的探讨

当行政诉讼与民事诉讼分开审理时，首先要考虑的一个问题，即是先中止行政诉讼还是先中止民事诉讼，先审理民事诉讼还是行政诉讼。对此，理论界和实务界存在不同的观点。

有人主张确立“先行后民”原则，即对民事行政争议交叉案件，在审理程序上，由行政审判庭对行政争议案件作出判决，然后由民事审判庭解决民事争议；如果当事人先提起民事诉讼，则应先中止民事诉讼程序，由当事人提起行政诉讼，待行政争议案件有裁判结果后，再恢复民事诉讼程序。提这种观点的人认为，“先行后民”是行政优先原则在诉讼领域的体现，“先行后民”既有利于关联争议的实际解决，也与法院的内部分工相一致。也有人主张，对于这类案件，“先行后民”是一般原则，“先民后行”是特殊方式，“行民并行”是个别方式。

我们认为，应该根据不同案件的情况分别处理，（1）当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不会产生相互影响和相互依赖，没有因果关系时，即不会影响两种诉讼顺利审结时，人民法院就应实行“行民并行”的原则，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理。（2）当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼发生因果关系时，民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先行后民”，中止民事诉讼。如若蔡某先向法院提起民事侵权诉讼，则应当在对房屋买卖合同有效性作出裁判后，中止民事诉讼，先通过行政诉讼确认建设局核发给张某的房屋所有权证的合法性，再以行政诉讼的结果作为依据作出民事裁判。（3）当因民事行政争议交叉案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先民后行。例如本文所述的案例，蔡某诉某县建设局颁发房屋所有权证的具体行政行为合法性，涉及到蔡某和第三人张某签订的房屋买卖契约的合同有效性问题，需要对该合同进行审查，作出民事裁判，然后再以民事裁判结果作为行政诉讼的依据作出行政裁判。故本案应先中止行政诉讼，由法官行使释明权，告知蔡某

应当先提起民事诉讼，审查房屋买卖契约合同的有效性。在本案中，房屋买卖契约是否有效是建设局应否办理产权转移登记手续的前提条件，因此，只有先处理民事诉讼，行政诉讼才能确定建设局办理产权转移登记的行为是否正确。

上述的处理方式我们可以概括为“基础优先审理”原则，即当民事和行政案件出现交叉的情况时，民事和行政谁是基础谁优先审理。当民事是行政的基础时，优先审理民事案件；当行政是民事的基础时，优先审理行政案件。

（二）行政争议中解决民事争议的范围界定的探讨

行政争议中需要解决民事争议的范围，即行政争议在什么情况下才需要解决民事争议，解决民事争议在何种条件下才能成为行政诉讼解决的前提。我们认为，第一、必须以行政诉讼成立为前提；如果行政诉讼被法院裁定不予受理或者驳回起诉，就不存在行政争议中需要先解决民事争议的问题；第二、行政诉讼与民事诉讼必须存在因果关系，即存在交叉性。第三、民事诉讼的裁判结果是行政诉讼、行政争议解决的前提条件；第四、民事诉讼必须由民事争议的当事人在行政诉讼过程中自己提起或提出。如果行政诉讼的当事人在行政诉讼过程中经法官行使释明权后仍然不提起民事诉讼只是请求法院审查，则法院必须依法就民事争议部分移送民事审判庭予以审理。这样的处理方式符合最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第61条 “被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”的规定。

审判实践中行政争议为主交叉民事争议的诉讼主要有以下三种情形：

（1）对权属争议的行政裁决不服而引起的行政民事交叉诉讼。

（2）对涉及民事损害赔偿的行政裁决不服而引起的行政交叉民事诉讼。

（3）对行政机关作出的强制性补偿决定不服而引起的行政交叉民事诉讼。

（三）行政民事交叉关联案件，不宜采用行政附带民事诉讼的模式或者民事附带行政诉讼模式的主要原因及理由：

行政诉讼与民事诉讼存在着明显不同的原则、制度和程序。这些区别势必造成行政附带民事诉讼或者民事诉讼附带行政诉讼在适用法律上的相互冲突问题。

1.法律原则方面的冲突情形

1）处分原则上的冲突情形

行政诉讼中，作为被告的行政机关不享有对实体权利的处分权，而在民事诉讼中，当事人双方均享有实体上的处分权。

2）调解与反诉原则上的冲突情形

民事诉讼中适用调解原则和反诉原则，但行政诉讼中则不能适用调解原则和反诉原则。

3）举证责任原则上的冲突情形

民事诉讼中一般实行“谁主张，谁举证”的原则，而行政诉讼中则要求被告行政机关负举证责任。

4）案件审理原则上的冲突情形

民事诉讼中，法院审理案件时要审查有关行为的合法性和合理性，且受当事人诉讼请求的限制；而在行政诉讼中，法院仅仅审查具体行政行为的合法性，而不审查其合理性，其审查范围不受当事人诉讼请求的限制。

2.诉讼程序方面的冲突情形

1）诉讼管辖上的冲突情形

民事诉讼法规定的民事案件的一般管辖原则是“原告就被告”，而行政诉讼法规定行政诉讼一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。

2）诉讼时效上的冲突情形

根据行政诉讼法第39条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。对于申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起或者复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。逾期不起诉的，当事人将丧失胜诉权。民法通则第135条则规定向人民法院请求民事权利救济的一般诉讼时效为2年。这样，可能就出现了行政机关作出的包括有关民事权益争议在内的行政裁决因行政诉讼时效逾期而生效，但民事诉讼部分的时效尚未逾期的情况。

4.审理方式、判决和上诉问题上的冲突情形

行政诉讼与民事诉讼上诉审的审理原则有所不同，行政诉讼上诉审实行全面审查原则，而民事诉讼的上诉审则受上诉请求范围的限制。

5.执行上的冲突情形

民事诉讼中，被执行人不履行生效裁判的，申请人可以申请法院强制执行，而行政诉讼的判决则可由法院和依法享有执行权的行政机关来执行。

民事诉讼和行政诉讼基于上述不同的原则、制度、程序，在审判实践中采取行政附带民事诉讼或者民事附带行政诉讼的模式都势必造成在适用法律上的相互冲突问题。

本着依法、遵循程序的理念，本着法院、法院的法官应当是保守的社会属性，从有利于法院依法审理公正裁判案件的角度出发，我们提倡对在审判实践中碰到的行政民事争议交叉的案件实行法官行使释明权，中止正在审理的争议诉讼，解决需要先行解决的争议，依照诉讼法规定的程序循序渐进的开展民事行政交叉案件的审判，解决民事争议与行政争议交叉案件。即在诉讼中当当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题时，民事与行政争议出现交叉后，法官应首先审查行政机关作出的具体行为是否已超过了法律法规规定的救济期限，民事行为是否已超过诉讼时效，若不超过，可以告知当事人提起民事诉讼或行政诉讼，若当事人同意提起诉讼，应当先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼。若当事人提出异议或法官认为具体行政行为有不合法之处或民事行为的效力存在问题后，又明确表示不再另行提起诉讼，法院在民事或行政诉讼中可以一并对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定，但对具体行政行为的合法性审查部分必须移送行政审判庭进行审查；对民事行为的效力作出认定部分必须移送民事审判庭进行审查；并依据其所对应的实体法规规范作出判定。即先中止原诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复原诉讼。

这样操作既保证了办案效率，同时又保证了办案质量，是当事主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的完美结合，同时又避免了因认识上的不统一出现民事诉讼认定有效，而行政诉讼予以撤销的现象。

无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是在法院主持下进行，行政诉讼法赋予法院在行政诉讼中的司法审权具有撤销或者维持具体行政行为的效力，民事诉讼法赋予法院在民事诉讼中的司法审查权具有全面、客观地审查所有诉讼证据，确认其有效或无效的效力，可见，对作为民事诉讼证据具体行政行为的审查，或是对作为行政诉讼证据的民事行为的审查，是法律赋予法院的重要职能，由于诉讼程序不同，审查的方式、角度、结果的处理等不同决定了民事与行政交叉案件的审理与解决只能是遵循“基础优先审理”的原则和由民事审判庭与行政审判庭分别审理并作出裁判的方式。

参考文献：

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2、刘 峥　刘 洋：《对我国民事与行政纠纷交叉制度的初步构想》　载人民法院报

3、陆学兵：《商品房“一房二卖”谁享有所有权》　载中国法律法规网

4、李桂英：《试论解决民事、行政交叉案件的方式》

5、韩刚：《行政行为在民事诉讼中的证据效力》

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一、行政附带民事诉讼的必要性

首先，这是诉讼程序效益原则的要求。司法实践中出现行政纠纷与民事纠纷并存时，通常有以下几种处理方式：（1）行政诉讼先行，民事诉讼中止。根据行政诉讼的结果确定当事人之间的民事关系；（2）行政诉讼与民事诉讼同时进行。可能导致行政判决结果与民事争议处理结果矛盾；（3）先立案的先审理，后立案的中止诉讼。以上的处理方式或者导致案件久拖不决，或者造成两种判决结果相互冲突，而且增加诉讼成本。行政附带民事诉讼有利于节省当事人的诉讼费用和时间，提高审判效率，节省诉讼成本。

其次，能确保法院裁判的权威性和公信力。司法权威性主要表现在两个方面：其一是对于当事人而言的权威性，当事人不仅在诉讼过程中要充分尊重审判人员，而且必须服从法院作出的判决；其二是其他机关、社会团体和个人必须尊重司法机关的地位及司法权的行使，不得对法院审批进行不适当的干涉。而司法裁判的权威主要体现之一就是裁判的最终性，如果法院针对同一案件所作出的裁判相互矛盾则必然影响和削弱法院的权威。实践中不同法院作出的判决相互矛盾或同一法院内部不同审判庭之间裁判相互矛盾冲突的现象比比皆是，使当事人无所适从，争议无法得到解决。法院裁判相互矛盾的情况最经常出现在行政争议与民事争议相互关联诉讼案件中，因此将其合并审理，行政附带民事则是一种很好的解决途径。

二、行政诉讼附带民事诉讼可行性

行政附带民事诉讼不仅必要，而且可行。现代社会由于大量的民事争议具有极强的专业技术性，由法院来审理这些案件有时难以胜任。因此专门行政机关被法律授予权力以解决这类民事争议，如有关房屋、自然资源、专利、商标等的争议。但是这些领域中行政机关所作出的行政确认、行政裁决等行为往往并不能解决民事争议，而且还会引发民事争议双方当事人与行政机关之间的行政争议，从而出现行政争议与民事争议并存的局面。法院在解决行政争议的基础上附带解决民事争议，是否会造成行政审判权对行政权的干预？在司法实践中，法院也多是基于这种考虑，在这类案件中往往会作出两项判决：一是撤销行政机关的决定；二是责令行政机关重新作出决定。笔者认为这种担心是多余的，因为法律虽然赋予了行政机关解决民事争议的权力，但最终解决争议的权力仍然保留在法院手中，行政机关对民事争议不拥有最终裁决权，因此当事人对裁决或确认行为不服向法院，法院对行政争议与民事争议一并加以解决并不是对行政权的干预。

而且，在行政争议与民事争议相关联的案件中，法院在对行政案件进行审理的过程中事实上已经对民事争议进行了审理，虽然民事争议的解决要依赖于行政争议的解决，然而行政争议的解决不可能完全抛开民事争议，法院在审查行政行为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民事争议，以林木确权行政案件为例，法院的判决书查明的事实几乎完全围绕着原告与第三人（林木产权争议的另一方当事人）之间的林木所有权争议，原告与第三人所提供的证据主要也是以林木所有权为中心。双方在行政诉讼过程中竭力想要证明自己对争议林木拥有所有权，法院在审理过程中主要针对民事争议作出裁判，结果却是撤销或维持行政行为，民事争议无从解决。这种做法既不符合诉讼程序效益原则，也可能会造成民事诉讼判决与行政裁判相矛盾的局面。

司法实践中已经有法院尝试将行政诉讼与民事诉讼相结合，用行政附带民事诉讼的方式处理行政争议与民事争议相关联的案件，通过这种方式彻底解决以往行政诉讼中“官了民不了”的难题。

三、行政诉讼附带民事诉讼符合的条件及范围

（一）行政诉讼附带民事诉讼符合的条件

1、以行政诉讼的成立为前提。如果行政诉讼被法院裁定不予受理或判决驳回，则附带民事诉讼也将被裁定不予受理或判决驳回。

2、民事争议与行政争议具有关联性。这种关联性表现为：行政争议因民事争议而发生；或民事争议因行政争议而发生；或行政争议夹杂着民事争议。

3、两种争议的诉讼请求之间具有关联性。这种关联性表现为：两种性质的争议是由同一具体行政行为引起的，且民事争议的解决有待于行政争议的解决。

4、民事诉讼必须在行政诉讼过程中提起。至于具体在什么时间提起，理论界尚未定论，有学者认为“可以在提起行政诉讼时同时提起，也可以在行政诉讼开始后、终结前的任何时候提起。”也有学者认为“附带提起的民事诉讼，最迟应在一审法庭辩论结束前提出。”

（二）行政附带民事诉讼的范围

行政附带民事诉讼的范围，有的国家由法院判例加以确定，有的国家由法律加以规定。但附带民事诉讼的范围宽窄不一，最窄的仅仅附带解决行政行为所引起的行政机关与相对人之间的损害赔偿，最宽的可附带解决所有与行政案件相关的民事争议。从理论上而言，如果把两个不同性质但又有关联的案件一并审理有利于实现诉讼程序效益原则，有利于保障法院判决的统一性，就可以考虑采取“附带”的方式加以解决。然而也不能无限制地拓宽行政附带民事诉讼的范围，否则会与建立行政附带民事诉讼制度的初衷南辕北辙。结合实践，行政附带民事诉讼应当包括以下几种情况：

（1）对行政确认行为不服提起的诉讼。所谓“行政确认，是指行政主体依法对行政行为相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为”。行政确认属于准行政行为中的一种。行政确认行为的特点是并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。由于这种确认来源于国家授权，所以不同于民间的确认，是能够间接产生行政法效力的行为。行政确认行为主要采取以下几种形式：确定、认定、登记、鉴证、证明等，实践中常见的主要有确定、鉴定、责任认定和证明行为。其中确定主要包括颁发土地使用权证、宅基地使用证与房屋产权证书；认定包括对解决合同效力的确认，对交通事故责任的认定；证明包括各种学历、学位证明及居民身份、货物原产地证明等，鉴证包括工商行政管理机关对经济合同的鉴证，此外还有医疗事故鉴定、劳动局对工伤事故确认等等多种形式。

（2）对行政裁决行为不服提起的诉讼。所谓“行政裁决，是指行政机关依照法律法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行为。”在一些特殊领域，行政裁决得到了广泛的运用，其形式包括以下几种：其一，权属纠纷的裁决，即双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议时双方当事人依法向有关行政机关请求裁决；其二，侵权纠纷的裁决，即一方当事人的合法权益受到他方的侵犯产生纠纷，当事人请求行政机关予以裁决，如商标权、专利权的侵权纠纷分别由工商行政管理部门和专利管理机关进行裁决。其三，损害赔偿纠纷的裁决，即一方当事人的权益受到损害后要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷，这种纠纷广泛存在于治安管理、仪器卫生、药品管理、环境保护等领域。

由于行政裁决是由法定的行政机关依照法律、法规授权，居间裁判某一领域中与行政管理密切相关的民事争议的一种行政行为。这种行政行为不同于一般行政行为的特殊之处在于行政裁决必须以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服就会出现民事争议与行政争议并存的局面，即行政裁决机关与行政相对人之间的行政争议以及行政相对人之间原有的民事争议并存。行政相对人提出诉讼请求要求撤销行政裁决，其实质是为了解决民事争议双方当事人之间的民事争议。例如，甲、乙两村因一片耕地的所有权发生争议，县政府依申请作出裁决确认该耕地所有权归甲村所有，乙村对此裁决不服，遂提起行政诉讼，认为该裁决错误，耕地应当归自己所有。在该诉讼中乙村的根本目的不在于撤销县政府的确权决定，而是在于通过法院纠正县政府的行政裁决，确认自己对耕地的所有权，这类案件民事争议的解决与行政争议的解决密不可分。如果采取行政附带民事诉讼的方式，法院在判决撤销行政裁决之后继而对民事争议作出判决不失为一个便捷的方法，同时也彻底解决了民事争议。

（3）存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件。行政诉讼中最常见的行政处罚案件，但是并非所有的行政处罚案件均须用行政附带民事诉讼的方式来解决，应仅限于存在侵权行为被害人的行政处罚案件，即因侵权行为而发生损害赔偿。损害赔偿是指“当事人之间原无法律关系之联系；因一方之故意或过失行政不法侵害他人权利（或法益）运行时。前者为侵权行为之行为人，后者为侵权行为之被害人。行为人因其行为而加害于被害人，因而应负赔偿之责任。”这类案件中被采取行政处罚的公民、法人或其他组织所实施的某一行为既违反了相关行政法律法规，同时又构成了民事侵权，因而既要承担行政法律责任，又要承担民事法律责任，这两种法律责任基于同一行为而产生，因而具有紧密的关系。实践中最常见的是某些治安处罚案件、环境保护行政处罚案件等。最适宜的解决办法是法院在解决行政争议的同时附带解决民事争议。

四、如何完善行政附带民事诉讼制度

（一）当事人问题。行政附带民事诉讼中行政诉讼部分当事人地位是明确的。原告为有权提起行政诉讼的公民、法人或其他组织，被告是作出具体行政行为的行政机关。附带民事诉讼的当事人应当为民事争议的双方主体，行政诉讼的原告和第三人既可能是附带民事诉讼的原告，也可能是附带民事诉讼的被告。但行政机关不能作为附带民事诉讼部分一方当事人，因为行政机关并非民事争议的当事人。

（二）行政附带民事诉讼的审理。

1、证据问题。行政附带民事诉讼涉及到行政法律关系和民事法律关系两种不同性质的法律关系，行政诉讼部分或附带民事诉讼部分应当分别适用《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的规定。在证据问题上，行政诉讼部分遵循《行政诉讼法》所遵循的证据规则。以举证责任为例，在行政诉讼过程中被告行政机关对具体行政行为负有举证责任，应当提供具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并且在诉讼过程不得自行向原告和证人收集证据。在附带民事诉讼部分则实行“谁主张谁举证”的证据规则，附带民事诉讼双方当事人各自负有举证责任提出证据以证明自己的主张。

2、调解问题。根据现行行政诉讼法的规定，行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解，但行政附带民事诉讼中的附带民事部分可以适用调解，因为附带民事诉讼从本质上而言属于民事诉讼，作为民事诉讼基本原则之一的调解原则当然适用。根据《民事诉讼法》第9条规定：人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。因此，法院对附带民事诉讼当事人之间的民事争议在双方自愿的前提下应当依法进行调解，经调解达成协议的，审判庭应当及时制作调解书，如果经调解无法达成协议或者调解书在签收之前，当事人反悔的，法院应当将附带民事诉讼部分与行政诉讼一并审理判决。

3、审理方式问题。行政附带民事诉讼的审理一般有三种方式：其一，附带民事诉讼与行政案件一并审判。附带民事诉讼与行政诉讼之间的因果关系清楚、案件事实简明无异议时，人民法院就将两种诉讼一并审理及判决，以迅速、及时地解决争议。其二，附带民事诉讼与行政案件分开审理，一并作出判决。这种方式下人民法院首先对行政案件进行审理，然后在此基础上审理民事争议、附带将其解决。其三，附带民事诉讼与行政案件分别审理、分别判决。附带民事诉讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性含混不清、一时难以查明，如果一并审理，会超过行政诉讼的法定审理期限，影响行政案件的及时解决。此外，如果附带民事诉讼当事人因故不能出庭的，也应当考虑先对行政诉讼案件审判后再解决民事争议。在此情况下，人民法院应当将两种诉讼分开审理，先审理行政案件，待行政案件审理完结后，再由同一审判组织继续审理附带民事诉讼，并另行作出判决，这样处理有利于人民法院按照法定程序、集中时间和精力，准确、谨慎地解决好两种不同性质的争议。

4、审理期限问题。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院应当在立案之日起3个月内作出第一审判决，《民事诉讼法》则规定适用普通程序的案件审理期限为6个月。行政附带民事诉讼的审理期限一般应为3个月，一般在3个月之内法院能够将案件审结，但如果附带民事诉讼部分较为复杂或出现其他原因不能在3个月之日审结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续审理附带民事部分，但必须在受理附带民事诉讼之日起3个月内审结。值得注意的是，如果附带民事诉讼是在行政诉讼进行过程中提起的，附带民事诉讼的审理期限应当自人民法院受理附带民事诉讼之日起计算，而不是一律从行政诉讼立案之日起计算。

5、审判组织问题。《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件由审判员组成合议庭，或者由审判员、人民陪审员组成合议庭。行政诉讼排除了简易程序的适用。但根据《民事诉讼法》的规定，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件适用简易程序处理。简易程序可以由基层法院或基层法院的派出法庭审理。对于行政附带民事诉讼而言，其审判组织应当统一为合议庭，不适用简易程序。

6、判决问题。在审理的第一种方式和第二种方式下，法院对行政诉讼部分与附带民事诉讼部分应当一并作出判决，并制作一张行政附带民事诉讼判决书。判决书的事实部分对具体行政行为合法性的事实和民事争议的事实应当予以叙述；判决书的理由部分应当分别阐述行政诉讼部分和附带民事诉讼部分的判决理由；判决主文部分应当将行政诉讼部分与附带民事诉讼的主文分开撰写。

如果由于客观原因行政诉讼部分与附带民事诉讼部分不能一并判决的，可以分别制作判决，但是两份判决书对各自未处理的民事或行政部分应当有所交代。

如果附带民事部分是调解结案的，应当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。

（三）行政附带民事诉讼的诉讼期限问题。根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道或者应当知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者期限的，根据最高人民法院司法解释，该期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年；公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其期限从知道或应当知道该具体行政行为之日起计算，具体为涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年，其他具体行政行为以作出之日起不超过5年。这是以行政机关作出具体行政行为时是否告知公民、法人或其他组织诉权或者期限以及公民、法人或其他组织是否知道具体行政行为内容为界限，分三个不同层次的诉讼期限。

根据《民法通则》的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为2年，对涉及身体受到伤害要求赔偿等四种情况，诉讼时效期限为1年；诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，但是从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。相比较而言，行政机关作出的具体行政行为，相对人期限为3个月，这是最短的诉讼时效；在行政机关未告知诉权或者期限时诉讼时效期限为2年，正好与民事诉讼中的一般时效期限相吻合。

那么，在行政附带民事诉讼中应当如何确定诉讼时效期限呢？行政附带民事诉讼中的行政诉讼部分与附带民事诉讼部分分别适用各自的诉讼时效期限。若民事争议的当事人提起行政附带民事诉讼已经超过行政诉讼法上所规定的诉讼期限，则民事争议当事人只能单独提起民事诉讼，不能提起行政附带民事诉讼。

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三大诉讼法的共同点：

刑事诉讼法与民事诉讼法、行政诉讼法同属于程序法，都是进行诉讼活动应当遵守的法律规范，都是为正确实施实体法而制定的，有着很多共同适用的原则和制度，如司法机关依法独立行使职权，以事实为根据、以法律为准绳，审判公开，

以民族语言文字进行诉讼、合议制，在程序上实行二审终审制，有一审程序、二审程序以及对已生效裁判的审判监督程序等。Www.133229.cOM

三大诉讼法的区别：

一、因三大诉讼法所要觖决的实体问题不同，故在诉讼主体、原则、制度、举证责任、证明标准和具体程序上，三大诉讼法有着不同的特点。（一）刑事诉讼法保证刑法的正确实施，所要解决的实体问题是追诉犯罪和犯罪嫌疑人、被告人的刑事责任问题。（二）民事诉讼法保证民商法、经济法的正确实施，所要解决的问题是双方当事人之间的权利、义务的争议纠纷问题。（三）行政诉讼法保证行政法的正确实施所要解决的问题是公民、法人和其他组织与行政机关之间因具体行政行为发生的争议纠纷，即维护和监督行政机关依法行政，保护公民和法人组织合法权益的问题。

二、三大诉讼法所解决的实体内容不同，决定了各自的诉讼原则、制度、程序上有很大差异。例如：刑事诉讼法与民事诉讼法的区别是：（一）刑事诉讼多数由检察机关行使起诉权，民事诉讼则由直接利害关系人行使起诉权；（二）刑事诉讼实行国家干预原则，民事诉讼实行当事人处分原则；（三）两者在证明责任的划分、证明标准的要求、诉讼阶段等方面也不相同。又如：刑事诉讼法与行政诉讼法的区别有：（一）刑事诉讼依法由公、检、法三机关进行而行政诉讼只能由人民法院进行；（二）在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人一般不负举证责任而在行政诉讼中由被告一方负举证责任；（三）刑事诉讼解决的问题是被告人的行为是否构成犯罪，应否给予刑事惩罚和给予什么惩罚的问题，而行政诉讼所解决的问题是国家行政机关与公民、法人之间的行政纠纷，并不是犯罪方面的问题。综合所述，三大诉讼法的区别具体表现如下：

第一，诉讼主体方面：（一）刑事诉讼法规定的国家专门机关为人民法院、人民检察院和公安机关，而民事诉讼法、行政诉讼法为人民法院。（二）当事人在刑事诉讼中为被害人和犯罪嫌疑人、被告人以及附带民事诉讼的原告人、被告人，而在民事诉讼和行政诉讼中为原告、被告以及第三人。

第二，诉讼原则方面：（一）刑事诉讼法特有的原则是：未经人民法院依法判决对任何人都不得确定有罪，犯罪嫌疑人、被告人有权获得辩护；（二）民事诉讼法特有原则是：当事人平等原则、调解原则、处分原则；（三）行政诉讼法特有原则是：对具体行政行为进行合法性审查原则，不适用调解原则。

第三，证据制度方面：（一）在举证责任上：刑事诉讼法实行控诉方负举证责任，被告方不负举证责任；民事诉讼法实行谁主张谁举证，原告、被告都负有举证责任；行政诉讼法实行被告负举证责任。（二）在证明标准上：刑事诉讼法是犯罪事实清楚，证据确实充分；民事诉讼法是合法证据优势；行政诉讼法是事实清楚，证据确凿。

第四，强制措施方面：（一）刑事诉讼法规定对犯罪嫌疑人、被告人采取的强制措施有：拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕；（二）民事诉讼和行政诉讼，对诉讼参与人和其他人可采取训诫、罚款、拘留、责令具结悔过。

第五，诉讼程序方面：（一）民事诉讼、行政诉讼的程序分为第一审、第二审、审判监督程序和执行程序；（二）刑事诉讼，要复杂许多，审判前有立案、侦查和起诉程序，审判程序中另有死刑复核程序。

黑龙江省北安市人民法院 田永东

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关键词：民事诉讼 行政诉讼

1 民事、行政交叉案件的分类

1.1 以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件。此类案件通常出现在民事诉讼过程中，是因民事纠纷而引起的诉讼。在此类案件中，民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。

主要包括两种情况：一种情况是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。但是在当前法律规定的框架那，抽象具体行政行为不属于法院行政诉讼的受案范围，故遇到这种情况时，法院也只能就抽象行政行为的真实性进行审查，而不能进行实质性审查。

另外一种情况是当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或者抗辩理由时，法院也须解决该具体行政行为的合法性问题。

例如，在某宅基地纠纷案件中，原告诉被告侵犯其宅基地使用权，并拿出宅基证，而被告称原告所持的宅基证系违法办理，这时，宅基证就成为了民事案件认定事实的关键依据，法院就必须先解决这种具体行政行为的合法性（例1）。

这类争议案件是因民事行为而非行政行为引起，从本质上讲，属于民事争议案件的范畴，它通常发生在平等主体之间，只是由于行政行为的介入，使其内容变得更加复杂，不解决行政行为的合法性问题，此类民事诉讼便无法解决，行政行为在这类案件里具有重要地位，它是民事审判的前提。

1.2 以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件。这类案件中的行政争议与民事争议可以分开审理，因为它的行政争议与民事争议在事实上或者法律上存在内在的交叉性。它既有民事案件的内容，又涉及行政案件的范围，但行政争议处于核心地位。该类案件通常出现在行政诉讼过程中。行政争议解决必须以民事争议的解决为前提，它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的。同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。

例如，在某行政诉讼中，原告请求确认房管部门颁发给被告的房屋所有权证系违法，该房应系其所有，请求法院判决撤销该具体行政行为，被告答辩原告已将该房出售给其。这时候具体行政行为的合法性已经取决于原被告之间房屋买卖行为真实性、合法性和有效性（例2）。

1.3 行政争议与民事争议并重的交叉案件，此类案件，是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。例如，甲单位在建房时超过规划部门批准的范围建设围墙，影响邻居乙居住的通行。乙向法院提起行政诉讼，请求判令规划局履行法定职责，对甲予以处罚；同时向法院提起民事诉讼，请求法院判令甲停止侵害，排除妨害（例3）。此类案件中行政争议与民事争议相对独立，一案的处理结果并不影响对另一案的处理。法院完全可以分开审理，分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据。

2 民事、行政交叉案件的处理程序

根据我国现行的民事诉讼法与行政诉讼法的规定，解决民事纠纷和行政纠纷应当分别适用民事诉讼程序和行政诉讼程序。但是，当一个案件涉及两种不同性质的法律关系纠纷时，究竟应当适用何种诉讼程序，我国现行法律没有做出明确的规定，以至于审判人员在面对像上述案例的案件时往往感到无所适从。

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定”。民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，中止诉讼。这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。因此，实践中我们应该根据不同案件的情况分别处理。

2.1 当因民事行政交叉案件，民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时，就实行“先行后民”，中止民事诉讼。

如在例1中，被告是否侵犯原告宅基地使用权，取决于原告所持有的宅基地所有权证书的合法性，在这种情况下，就应“先行后民”，中止民事诉讼，待行政诉讼处理完毕后再依据行政诉讼的结果审理民事诉讼。

2.2 当因民事行政争议交叉案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的处理结果为前提时，就实行“先民后行”。

如在例2中，具体行政行为的合法性取决于原被告之间房屋买卖行为真实性、合法性和有效性问题，就需要实行“先民后行”，中止行政诉讼，先就该合同进行审查，作出民事裁判，然后再以民事裁判结果作为行政诉讼的依据作出行政裁判。

上述的处理方式即当民事和行政案件出现交叉的情况时，民事和行政谁是基础谁优先审理。当民事是行政的基础时，优先审理民事案件；当行政是民事的基础时，优先审理行政案件。

2.3 当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不会产生相互影响和相互依赖，没有因果关系时，即不会影响两种诉讼顺利审结时，就实行“行民并行”的原则，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理。例3中所述的案件即属于此类。

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关键词：行政诉讼费用诉讼成本国家承担诉讼成本追偿对等原则

一、引言

1982年《民事诉讼法（试行）》出台，我国民告官的制度──行政诉讼得以确立。《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”这是行政诉讼最直接且又最早的法律渊源。与之相对应，根据《民事诉讼法（试行）》第80条、第178条、第190条、第200条之规定，行政诉讼收费制度也随之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后两次颁布了《人民法院诉讼收费办法》①，使行政诉讼收费制度进一步具体化。

行政诉讼收费是指当事人进行行政诉讼活动，应当向人民法院交纳和支付一定数额的费用。行政诉讼通行的说法是指行政相对人与行政主体②在行政法律关系领域发生纠纷后依法向人民法院提讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，作出裁判的一种活动。显然行政诉讼的时间区域为：从当事人提起行政诉讼时起至行政裁判作出时止。行政诉讼收费即当事人在该时间区段应向人民法院所交纳的诉讼费用。根据1989年《人民法院诉讼收费办法》第一章规定行政诉讼收费分为三类：1、行政诉讼案件受理费和其它诉讼费用；2、行政诉讼案件执行申请费和其它执行费用；3、非诉行政案件执行申请费和其它执行费用。显然前述行政诉讼收费只包含《人民法院诉讼收收费办法》中的第一类，而不包括后两类收费。实际上，行政诉讼案件执行是指行政诉讼终结后，依国家强制力将发生法律效力的判决，裁定及其它法律文书，按其内容和要求加以实现的活动；非诉讼行政案件执行是依国家强制力将没有经过行政诉讼程序，但已发生效力的行政法律文书的内容和要求加以实现的活动。可见行政诉讼、行政诉讼案件执行、非诉行政案件执行，是三个不同的，有着质的区别，又相联系的概念。三个概念，泾渭分明，不容混淆。《人民法院诉讼收费办法》第一章将上述三种收费统一称为行政诉讼收费的作法，很值得商榷，由于不是笔者今天所要讨论的范围，姑且不议。笔者所要讨论的是设立上述三种收费制度的合理性与其改革方向的问题。为了行文方便，本文以《人民法院诉讼收费办法》为准，将上述三类收费统称为行政诉讼收费(广义)，而将第一类收费称为行政诉讼收费(狭义)。如无特别说明本文中行政诉讼收费均指上述三种收费，即广义上的行政诉讼收费。

在讨论行政诉讼收费时，我们不能考究设立诉讼收费的必要性。概观设立行政诉讼收费的原因，大抵有以下几种：设立行政诉讼收费制度。⒈可以减少国家财政支出,减轻人民群众负担。⒉有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念,防止滥用诉权。⒊有利于行政机关行使职权，促进依法行政。⒋有利于体现当事人在在诉讼中法律地位的平等。⒌有利于维护国家的和经济利益。但笔者认为上述理由存在着逻辑上的缺陷，也严重不符合客观实际。

此外，我国行政诉讼收费的标准，没有考虑行政诉讼本身的特殊性，完全照搬民事诉讼的收费模式，将案件分为财产案件与非财产案件。非财产案件按件征收，财产案件按财产的价值的一定比例征收，数额越大，费用越高。从理论上讲，司法实践中将行政诉讼分为财产案件与非财产案件的做法是行不通的，因为所有的行政诉讼法律关系的客体均为具体行政行为的合法性，而非象民事诉讼法律关系中的客件，可分为：财产类客与非财产类客体。因此现行的行政诉讼收费制度须改革。

二、对行政诉讼收费制度质疑

现行的行政诉讼收费制度的主要依据是《民事诉讼法(试行)》和依该法制定的《人民法院诉讼收费办法》及其补充规定。从《人民法院诉讼收费办法》规定来看，行政诉讼收费制度基本上是民事诉讼收费制度的翻版。由于民事诉讼与行政诉讼不仅是量的不同，在质上也有明显区别，故现行的行政诉讼收费制度有几点值得商榷。

(一)对行政诉讼收费制度设立原因的质疑。

1、实行行政诉讼收费制度并不一定会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。

有人认为人民法院审理行政案件是解决相对人与行政主体之间的行政争议，这毕竟是一部份当事人自己的事情。把少数人花费的诉讼费用由国家包下来，增加了财政支出，从而间接加重了人民群众负担，显然不合理。实行行政诉讼收费制度，则可以减少国家财政支出，减轻人民群众负担。

但一个不可忽视的客观事实是──当作为原告的行政相对人为行政主体或作出具体行政作为的行政主体败诉或部分败诉时，并不会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。在我国人民法院，行政主体均不从事生产经营活动，属非营利性机构，其经费都来源于国家财政拨款，其财产所有权归属国家。此时无论是当事人胜诉还是败诉，还是部分胜诉或部分败诉，其所承担的诉讼费用也必然由国家财政支付。实行行政诉讼收费从表面上看，使人民法院在行政诉讼中损失的诉讼成本似乎得到了弥补，但实际上由于人民法院与行政主体的经费都来自于国家财政拨付，故行政诉讼成本的最终承担者仍为国家。行政主体向人民法院所交纳的诉讼费用，在国家财政内部，只不过由一帐户转移到另一个帐户上面。同时，这笔诉讼成本也间接转嫁到广大人民群众身上。

2、以防止滥用诉权，作为实行行政诉讼收费的理由，有限制公民的基本权利之嫌。

一些学者认为设立行政诉讼收费制度有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念，防止其滥用诉权。《民事诉讼法（试行）》与《行政诉讼法》均规定诉讼费用由败诉一方承担，双方都有责任的由双方分担。这一规定具有一定的惩罚性质，可以对滥用诉讼权的行政相对人在经济上课以一定的约束，这是其一；其二，收取行政诉讼费用还可以促使当事人慎重对待自己的诉权，从而预防纠纷，减少缠诉，防止诉累。但笔者认为，以此作为设立行政诉讼收费制度的理由，有限制公民的基本权利之嫌。

第一，我国《宪法》第41条规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这也是我国实行行政诉讼制度，制定《行政诉讼法》的宪法依据之一。可见公民提起行政诉讼是其实现基本权利的一种形式。实行行政诉讼收费制度，在一定程度上限制了公民基本权利。第二，滥用诉权的标准不清，人民法院在判断何为滥用诉权时主观意向大，具有很强的伸缩性。俗话说“苍蝇不叮无缝的蛋”。如果行政主体的具体行政行为无懈可击，行政相对人也不会无事生非，将行政相对人对行政主体的具体行政行为不服或稍有不服而提起行政诉讼视为滥用诉权的话，恐有失《行政诉讼法》立法本意。事实上，是否实行行政诉讼法收费制度与滥用诉权是两码事。对某些有钱人来讲，行政诉讼是否收费，其仍都可以滥用诉权。第三，提起行政诉讼本来就是公民享有的一项基本权利，也是一个国家法治文明的体现。以收取诉讼费用作为行政诉讼的前提条件，很可能导致某些人因无法交纳或暂时无法交纳行政诉讼费用，而使自己的合法权益得不到法院的保护，从而对作出侵犯其权益的具体行政行为的行政主体“敢怒不敢言”，有冤无处申的尴尬局面。那种认为老百姓是刁民的“防民”思想应当向“为民”观念转变。

3、实行行政诉讼收费制度与体现当事人在行政诉讼中法律地位平等没有必然的联系。

有人认为设立行政诉讼收费制度，收取诉讼费用，反映了当事人在行政诉讼中法律地位是平等的。因为在具体行政行为中，双方当事人的实体地位是不同的。一方为拥有行政管理权的行政主体，另一方是被行政主体管理的相对人，双方属于行政隶属关系。双方的权利义务不对等，这样双方在实体法律关系中，是处于法律地位不平等的双方当事人。因而在行政诉讼中实行平等的行政诉讼费用原则，显得更为重要。这样充分体现了我国法律面前人人平等的思想以及保护公民法人和组织的合法权益的立法性质。

然而当事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交纳诉讼费为标准，而以双方在行政诉讼中所享有的权利和承担的义务是否平等为标准。行政诉讼收费的主要目的是为了弥补国家诉讼成本的损失。那种认为实行行政诉讼收费制度，能改变当事人在诉前不对等的法律地位，体现了法律面前人人平等的观点。笔者认为有失偏颇。以此作为设立行政诉讼收费制度的理由实在是牵强附会。

4、实行行政诉讼收费制度并不一定会使行政主体依法行使职权促进依法行政。

收取行政诉讼费用能促使行政主体依法行使职权，促进依法行政，一个重要理由是：通过对行政主体课以经济上的约束，以达到依法行政的目的。这实际上是混淆了一个概念，即行政主体财产所有权究竟归国家还是归该行政主体。如果说行政主体财产归该行政主体所有的话，还有可能够体现行政诉讼收费的惩罚性，促进行政机关行使职权。如行政主体财产属国家的话，则受到损失的仍旧是国家，即所谓“崽用爷钱不心疼”，因而未必能促进行政主体依法行政职权，依法行政。

5、实行行政诉讼收费制度，有利于维护国家的与经济利益，是对国家原则的一个误解。

在世界上，一些国家也实行行政诉讼收费制度。随着我国对外开放的发展进程的加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多。如我国不实行行政诉讼收费制度，则有损于国家与经济利益。这体现了一个国家的尊严，因而一些人认为在我国实行行政诉讼收费制度不仅需要，而且必要。

笔者认为国家是一个国家固有的权利，是国家最重要的属性，表现为对国内最高权和对外独立权。对外国的一些做法，应当批判地接受。因为是否实行行政诉讼收费制度是一个国家份内的事情，是一个国家对内最高权的表现。不能说一个没有实行行政诉讼收费制度的国家就有损于国家。在涉外行政诉讼中我们可以根据对等原则来维护国家与经济利益。

(二)对现行行政诉讼收费制度的法律依据和征收标准的合理性质疑。

退一步讲，既便上述理由成立，但现行的行政诉讼收费制度也值得商榷。

1、现行《人民法院诉讼收费办法》的法条依据失效，其合法性值得怀疑。

现行的《人民法院诉讼收费办法》是依据1982年的《民事诉讼法(试行)》而制定的。由于该法已经失效。故1989年《人民法院诉讼收费办法》的法条依据也随之失效，从而使《人民法院诉讼收费办法》的根基得到了根本性动摇。皮之不存，毛将焉附，该《办法》的合法性很得推敲。在《行政诉讼法》实施11年和《民事诉讼法》实施10年的今年，《人民法院诉讼收费办法》仍涛声依旧，不能不说是一种人为的遗憾。

2、现行《人民法院诉讼收费办法》所确的行政诉讼费用征收标准不合理。

《人民法院诉讼收费办法》将行政诉讼收费与民事诉讼收费合二为一，在费用征收上两者可互相通用。行政诉讼收费和民事诉讼收费一样将案件分为非财产案件与财产案件。非财产案件按件征收；财产案件④，以其所涉金额与价款按比例征收。非财产案件的行政诉讼费用按件征收倒不难理解，但财产案件按比例征收则有点过份附会于民事诉讼收费制度。第一，所有行政诉讼案件所争议的标的是具体行政行为的合法性，而非财产问题。行政案件所涉财产的金额或价款只是具体行政行为所导致的后果，而不是行政诉讼案件所争议问题的本身。因此不能将行政案件当财产案件看待；第二，行政主体有时作出的具体行政行为是难以估价或者是金额与价额巨大的，如大片森林、国土、水体、滩涂、珍稀文物等。这些案件如以金额或价款的比例来计算征收行政诉讼费用，其巨额费用无论是相对人还是行政主体都难以承受，特别是行政主体作为国家部门并不是经营性或营利性单位，其单位行政行为的财产也不归其所有。该笔巨额费用的最终承担者仍旧是国家财政，显然这种行政诉讼收费不合理，仍只不过是巨额的行政诉讼费用在国家财政内部由一个帐户转移到另一个帐户。诉讼成本仍间接地转归广大人民群众承担。因而我国的行政诉讼收费制度带有很大的民事诉讼收费性质。行政诉讼收费制度没有体现，行政诉讼维护社会公共利益等公权利的自身特点。

三、改革行政诉讼收费制度初探。

由于我国现行的《人民法院诉讼收费办法》的法条依据已失效。诉讼收费行政、民事不分的办法已不适应现代市场经济的发展。改革行政诉讼收费制度迫在眉睫。如何改革行政诉讼收费制度，笔者曾作如下探讨。

(一)建立诉讼成本国家承担制。

行政诉讼必竟不象民事诉讼那样解决的是平等主体民事权利和民事义务之争，它所要解决的是行政主体的具体行政行为是否合法，行政法律关系上的权利或义务如何落实的问题，因而在行政诉讼中必有一方是代表国家行使行政权的行政主体。换言之即国家为行政权利、义务的终极享有者或承担者。相对人提起行政诉讼的目的起因是因为其认为行政主体的具体行政行为存在法律上的缺陷，是其作为国家的主人参政的一种形式，因而在行政诉讼中产生行政诉讼费用应当由国家承担，实行行政诉讼成本国家承担制度。其次，作为行政诉讼和行政诉讼案件或非诉行政案件的执行的客体所依据的法律源于行政法，而行政法属公法领域，维护的是整个国家的公共利益公共秩序等公权利，公法的混乱将会造成整个法律体系的混乱的。故行政法的公法性质也决定行政诉讼收费不宜象民事诉讼那样，实行诉讼成本按过错原则由当事人承担。（建立行政公诉制度是实行诉讼成本国家承担的一个比较好的方式，可以与相对人行政自诉方式一同构成我的行政诉讼提起方式）。第三，人民法院作审判机关对行政主体的具体行政行为进行监督，是其职责所在，即国家机关对国家机关监督，是国家机关内部的事务，诉讼成本理由国家财政支付。如由当事人承担，则不尽合理。只有实行诉讼成本国家承担才能扭转这一不合理体制。

(二)建立行政诉讼成本追偿制度。

行政诉讼成本追偿是指在行政诉讼，行政诉讼或非诉行政案件执行过程中，所发生的诉讼成本损失，国家有权向有关责任人员要求予以赔偿。它包括国家对原告、被告、第三人的行政诉讼成本的追偿。从当事人是否为行政主体为标准。行政诉讼成本追偿可分为对非行政主体的诉讼成本追偿，和对行政主体诉讼成本的追偿。在对非行政主体行政诉讼成本追偿中，诉讼成本由非行政主体承担，在对行政主体的诉讼成本追偿中，则将责任落实到有关直接责任人承担。这样才能够真正减少国家财政开支，减轻广大人民群众的负担。

(三)建立滥用诉权惩罚制度。

提起行政诉讼是公民、法人、其它组织的一项基本权利，但权利不能滥用。为此在行政诉讼中有必要建立滥用诉权惩罚制度。在建立滥用诉权惩罚制度上，可以参考以下因素：一是对滥用诉权的界定。界定时应当考虑到行政主体的具体行政行为是否存在法律上的缺陷，原告提起行政诉讼的目的是否出于维权的正当需要。行政案件本身导致金额、价款的有无大小不能作为判定滥用诉权的标准。滥用权诉的具体表现形式应当以法律的形式规定下来，不宜给予人民法院较大的主观随意性。二是对滥用诉权者给以一定的制裁。追究其相应的民事责任，行政责任，造成国家财产损失巨大的，可以追究刑事责任。

(四)对于涉外行政诉讼，实行对等原则。

随着我国对外开放发展进程和我国加入WTO的步伐加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多，是否实行行政诉讼收费制度各国做法不一。对此类行政诉讼，如机械地坚持诉讼成本国家承担，则可能有损我国与经济利益。因而从平等的原则出发，在实行行政诉讼成本国家承担的同时引入对等原则，这样既维护了国家，又避免了国家经济利益的损失。在实行对等原则中应当考虑以下两个因素：一是诉讼成本的核定；二是该外国对中国公民、法人、其它组织实行行政诉讼权利的限制程度。

注：

①1982年的《人民法院诉讼收费办法》为试行办法；

②含法律法规授权组织，下同。

③此处指的是一般情况，因为人民法院诉讼费的免除是有限的，且程序繁索；

④严格地讲为行为后果涉及财产权的行政案件。

参考资料：

1、《行政诉讼法学》，应松年主编，中国政法大学出版社2000年1月修订版。

2、《行政法与行政诉讼法》，姜明安主编，北京大学出版社高等教育出版社出版，1999年10月第一版。

3、《行政诉讼法释论》，黄杰主编，中国人民公安大学出版社1989年6月第一版。

4、《行政诉讼法讲座》，黄杰主编，中国人公安大学出版社1989年6第一版。

5、《行政法学》，罗豪才主编，2000年高教自考版，北京大学出版社。

6、《民事诉讼法学》，柴发邦编，2000年高教自考版，北京大学出版社。

7、《国际法》，端木正主编，2000年高教自考版，北京大学出版社。

8、《宪法学》，魏定仁主编，2000年高教自考版，北京大学出版社。

9、《法学基础理论》，沈宗灵主编，2000年高教自考版，北京大学出版社。

10、《依法治国与法律体系建构学术研讨会综术》──《法学研究》第二十二卷第五期。

11、《民事诉讼法(试行)》。

12、《行政诉讼法》。