土地承包行政诉讼范文
时间：2023-06-21 09:44:25
导语：如何才能写好一篇土地承包行政诉讼，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
2001年2月18日，某县级市市政府根据某镇政府审核的附有某村民委员会意见的上报材料，对该村村民孙某申请的宅基地予以批准。孙某遂持有关审批文件使用该地建设住宅。邻居张某以镇政府给其颁发的《土地承包经营证》为据，制止孙某的建房行为。孙某以宅基地审批文件为据向市法院提起民事诉讼，请求排除张某侵权妨碍。在庭审中，张某出具了其作为该块土地承包经营者、镇政府1994年签章作为鉴证机关但没有土地发包方签章的《土地承包经营证》。法庭以诉争土地发生使用权争议为由，中止审理。
其后，孙某向法院提起行政诉讼，要求确认张某持有的《土地承包经营证》无效，法院驳回了孙某的。张某向法院提起行政诉讼，要求确认市政府批准孙某使用宅基地行为违法，批准文件应予撤销。法院认为，经实地勘验，张某的土地承包经营证与孙某的宅基地审批文件所确定的土地部分重叠，产生使用权争议，事实清楚，证据充分。依据《土地管理法》第十六条规定，土地使用权争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院。本案的争议属张某与孙某两人之间的土地权属争议，而不应提起行政诉讼。故裁定驳回张某的。
对于孙某、张某的诉请和法院的判决，存在以下两种意见：
第一种意见认为，法院的判决事实清楚，证据充分，裁定驳回张某并指出应由孙某与张某协商解决土地使用权争议或者由县乡两级政府之一作出土地使用权争议的处理决定，是正确的。第二种认为，在孙某依法应当取得新批宅基地。且市政府审批宅基地程序合法的情况下，法院应向原告张某释明，将村民委员会及镇政府列为共同被告或者第三人后，再予审理该案，并确认张某所持《土地承包经营证》无效，维持市政府对批准孙某宅基地行政行为的合法性。
分析
篇2
关键词：村民委员会；村民自治权；公共行政；行政诉权
一、问题的提出
近年来出现了村民委员会（以下称村委会）被当成行政诉讼被告而法院对也予以受理的一些案件，如“某村委会对合同到期的所有承包土地重新发包时，对出嫁外村的妇女一律不予分配承包地。‘外嫁女’多次找村委会要求分配土地，村委会不予解决，……‘外嫁女’以村委会不作为为由提起行政诉讼。法院判决村委会限期履行法律责任。”［1］但是现行法律并未将其纳入行政诉讼的受案范围，村委会一直以来被排除于行政诉讼的被告资格之外。由此就产生这样的怀疑，“县长、乡长我都可以告，为何不能告村长”［2］。行政诉讼被告的范围界定历来是行政诉讼法学界研究的热点问题，如果从行政诉讼实践的角度来考察，准确界定行政诉讼被告的范围无疑具有重要的意义。
二、我国现行的法律规定及其分析
（一）村委会的法律地位与村民自治权的界定
按照宪法的规定，村委会的性质是“基层群众性自治组织”，但在法律地位上存在许多不同的理解。“《村民委员会组织法》第9条规定，村民委员会由主任、副主任和委员共3至5人组成。这个组织实际上只是基层群众性自治组织的次级组织，因为按照规定，我国的村民自治组织由村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组、村民选举委员会等组织构成。村委会只是一种类似于村民自治组织的执行机构的组织，所以将村委会定位于基层群众性自治组织在法律地位上不甚准确。但是将其定位为基层群众性自治组织的执行机构却是准确的。在一定条件下，这个执行机构履行着行政管理职能。”［3］村委会对村民负有自治范围内的管理和服务职责。
村民自治权既是一种权利，也是一种权力。“从本质上讲，该权力来源于村民的让渡，这种让渡的权力通过章程和规约体现出来。……当这种村民自治权力在《村民委员会组织法》中得到确认以后该权力就拥有了对抗政府机构的威力。”［4］因此，村民自治权具有双重性质：从来源上看，它是法律赋予村民自治主体的一种权利；而村民自治主体在行使村民自治权时，对构成村民自治主体的每一个村民来说，又是一种具有内部管理色彩的公共权力。因此，作为村民自治组织执行机构的村委会行使村民自治权的行为也具有类似公共权力的性质。
（二）我国现行法律规定
我国目前尚无法律、法规及司法解释明确村委会在行政诉讼中的被告地位。在实践中，对于村民村委会在申请用地中不予出具证明等不履行职责的不作为行为，法院往往以不属于民事诉讼法所规定的因财产关系和人身关系发生的纠纷为由拒绝受理，而行政审判庭又以村委会不是适格的行政诉讼主体为由而不予立案，形成诉讼上的盲区。而更多的情况是，村民与村委会发生法律纠纷时，村委会是以积极作为的角色出现的。最常见的是以下几种情况：第一种是村委会滥用财政权力，向村民乱摊派或非法集资；第二种是村委会剥夺村民基于自治团体成员身份的可期待的财产利益，如中止承包合同，不分给责任田或土地征用补偿费等；第三种是村委会为管理公务而行使罚款等处罚权［5］。而这些法律纠纷除承包合同纠纷被纳入民事诉讼范围外，其余的是纳入民事诉讼还是行政诉讼，立法上尚不明确，导致村民告状无门。“最高人民法院认为……农村集体经济组织成员和农村集体经济组织之间因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。……对于因安置补助费发生的争议应否由人民法院受理的问题，应具体情况具体分析。如需要安置的人员由农村集体经济组织安置的……不属于人民法院受理民事诉讼的范围……对于不需要由农村集体经济组织安置的人员，安置补助费应直接支付给有关人员，因此而发生的争议，属于平等主体之间的民事权利义务争议，人民法院应当作为民事案件受理。”［6］司法解释已经明确规定，村民委员会的有些行为不应作为民事诉讼来受理，但是否作为行政诉讼，则未明确。
（三）现行法律规定的弊端
现行的《行政诉讼法》及其相关的司法解释未将村民自治权纳入行政诉讼的受案范围，并不符合法律的基本原则与精神。“村委会行使的是基层群众性自治组织中的自治行政权，……其权力虽然是村民会议授予的，但仍然应该属于公共权力的范畴。”［7］村委会的职权突出的特点是以公共权力作为构建和运作的基础，即“村委会办理本村的公共事务和公益事业”。这种公共权力体现为强制性与职责性相结合，强制性意味着村民必须服从村委会的管理，职责性则意味着村委会必须承担其在公法上所履行的义务。本文开头提到的土地承包权争议，的确属于“村民委员会依照法律规定，管理本村集体所有的土地”的范畴，因此将其定性为“村委会行使村民的自治权的范畴”是没有任何问题的。但是村委会的决定在事实上剥夺了“外嫁女”的土地承包权，侵害了村民的合法权益，而其依据的仅仅是村民会议的表决结果，并无任何法律依据。如果该村民不能通过行政诉讼的途径使自己的合法权益得到保护,就只能提起民事诉讼。但是从民事诉讼的“谁主张，谁举证”的举证原则和行政诉讼的被告负主要的举证责任的规定来看，将其纳入行政诉讼，更有利于保护村民的合法权益。如果这个案件也无法通过民事诉讼程序得到解决，我们将会看到这个村民可能获得的法律救济就几乎穷尽了。对于《村民委员会组织法》第4条目前还没有明确的官方解释，在这种情况下，乡镇政府介入的合法性仍然悬而未决。而且，目前法院尚不受理以村委会为被告的行政诉讼，剩下的法律救济可能只有尚未制度化的，并且很难启动的人大监督程序了。
三、立法建议
（一）确立村委会的行政诉讼被告主体地位
笔者认为将村委会行使村民自治权，对村民进行管理和服务的行为纳入行政诉讼的受案范围，将是最适当的法律救济方式。罗豪才先生指出：“行政诉讼实质上是一种司法审查。《行政诉讼法》赋予法院审查具有行政职权的行政机关、机构以及法律、法规授权的组织所实施的具体行政行为的权力；而对于据以作出具体行政行为的普遍性规则，在规章以下，法院具有司法审查权，可以判断其合法性并确定是否适用。这种审查对于行政过程是一种监督，而正是由于这种监督，它能为权利被行政权力侵害的相对人提供有力的法律救济。”［8］148如果村委会可以作为行政诉讼的被告，法院可以深入考察村委会行使自治权的合法性和合理性问题，不仅可以审查村委会的个别行为，而且可以审查支持这些行为的村规民约。行政诉讼中被告一般承担更重的举证责任，相比于民事诉讼，原告显然处于更有利的地位。因此，这种救济对于个体来说是最优的选择。按照我国的行政诉讼的受案标准，判断一个组织能否成为行政诉讼的被告，关键在于看其是否具有行政主体资格。既然村委会不是行政机关，那么其是否具有行政主体资格呢？所谓行政主体是指具有管理公共事务的职能，以自己的名义实施公共行政管理活动并能独立承担由此产生的法律责任的组织。由此判断一个组织能否成为行政诉讼的被告，关键看其能否以自己的名义实施公共行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任。村委会不是行政机关，村委会只有在有法律法规授权的情况下才可能具有行政主体资格。
（二）村委会行政诉讼被告主体资格确立的分析
村委会应当纳入民事诉讼主体还是行政诉讼主体的关键，是看村委会基于何种身份与村民发生法律上的关系。考察一下《村民委员会组织法》中对村委会职能的规定，我们能清楚地看到村委会的三种身份。“村委会基于三种身份而与村民发生法律关系，第一种身份是集体财产的管理人，依照法律规定管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，这又包括两种情况：一种情况是以集体财产所有人的名义进行民事活动；另一种情况则是对村民进行经济管理，向村民收取集体提留以及其他款项，分配集体收入等。第二种身份是农村社区的管理者，如调节纠纷，维护治安，兴修水利，兴办公共事务和公益事业等。第三种身份则是基层政府行政的受托人，受基层政府的委托实施一些行政行为，主要是催粮派款，审批宅基地，开具结婚登记证明等。这三种身份中的第一种身份和第二种身份与村民自治的范围是重合的。村民委员会的身份应当采用两分法，从宪法和村民委员会组织法的规定来看，其职责主要是办理本村的公共事务和公益事业，并协助政府开展工作，因此具有两种身份，即所谓村民当家人身份和政府人身份。”［9］
村民委员会作为政府人的身份又分为两种情况。一种是由经济法律法规或规章授权而实施某一方面的行政管理，此时的村民委员会属于行政法上的法律法规授权的行政主体，应当属于行政诉讼的受案范围。另一种情况是法律法规规章未授权，但村民委员会接受乡级人民政府委托而办理行政事宜，这实质上属于乡级政府的一种具体行政行为，村民如果不服到法院，应当以委托的乡级政府为行政诉讼的被告，这种行政诉讼，不论委托的乡级政府是否符合法律法规规章授权的情况，只要是乡级政府授权村民委员会行使行政职权的，就应当视为委托成立，即以委托的乡级政府为被告。根据2000年《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第21条规定:行政机关在没有法律法规或规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。当事人不服提讼的,应当以该行政机关为被告［8］42。
村委会的村民当家人身份，从我国目前的法律制度来看又分两种情况。第一种情况是村民委员会以集体土地发包人身份出现。因土地承包合同发生纠纷的，我国有关法律法规已经明确规定适用民事诉讼程序，村委会虽然以民法上的主体地位出现，与本村村民签订土地承包合同，但在事实上却与村民处于不平等的法律地位。村委会作为集体土地的发包人，可以与本村村民签订承包合同，也可以与非本村村民签订承包合同，其中村委会与本村村民签定承包合同，其性质属于行政合同的范畴，虽然将其理解为民事合同也可以获得司法救济，但从民事诉讼的“谁主张，谁举证”原则和行政诉讼的被告负主要举证责任的规定来看，将其纳入行政诉讼，更有利于保护农民的合法权益。村民委员会在很大程度上属于依照法律从事公务的人员，这在立法上已明确村委会的某些行为属于公务。第二种情况则是村委会办理公共事务和公益事业，分配集体收入以及摊派集资等。村委会虽然不属于我国的行政机关，但办理本村的公共事务和公益事业在事实上行使着一种类似国家权力的公共权力，与村民之间是一种管理与被管理的关系，不属于平等的法律关系，而属于公共行政的范畴。因此村委会在行使村民的自治权时，与村民发生的纠纷是管理和服从的关系，并非完全平等的民事法律关系，仍然应当将其视为法律法规授权的组织，而可以成为行政诉讼的适格被告。
所以，村委会的行为只要具有办理本村公共事务和公益事业性质，都属于法律法规授权行使行政权力的公共行政范畴，原则上都应当纳入行政诉讼，但如果能够证明是接受乡级政府的委托而办理行政事宜的，则应当以委托的乡级政府作为行政诉讼的被告。另外，目前有关农业承包合同纠纷适用民事诉讼程序解决的机制也应当得到部分修改，其中村民与村委会就农业承包合同发生纠纷的，应当纳入行政诉讼，而非本村农民承包本村土地发生纠纷的，其与村委会则属于平等的民事主体，应纳入民事诉讼。
四、对村民行政诉权的保护
目前学者对行政诉权的研究并不多。学者们普遍认为行政诉权是行政活动中的权利主体按照法律预设的程序，请求法院就有关行政纠纷作出公正裁判的程序性权利。这里的行政诉权概念是广义的，既包括行政相对人的权也包括行政主体的应诉权，笔者认为这是可取的。
村委会作为我国农村最基层的行使管理和服务职能的组织，其行为直接关系村民的利益，关系国家的安定团结以及人民对法治的信仰。因此，从行政诉讼的角度来看，村委会无疑是最有可能被村民提起行政诉讼的组织。
现实中，村委会的行为具有较强的“强制性”，一般认为其权力来源于“传统”、“威信”和乡镇人民政府的“支持”。这种对权力来源的认识在本质上是不正确的，是基层民主需要纠正的地方。但是我们不能因为其权利来源的不正当性否认其权利存在的客观事实，更不能因此放纵该权利的行使，并使得因该权利行使而遭受损害的村民的合法权利处于失去救济渠道的境地。新晨
村民中产生的许多纠纷在提讼时往往因为诉讼主体不对而得不到迅速有效地处理。村委会作为基层群众性自治组织的执行组织，其行使村民自治权的最终目的在于满足公共利益的需要。其权力虽然是村民会议授予的，但仍然属于公共权力的范畴。正如有的学者指出：“多数农民由于几十年的思维习惯和几千年的文化沉淀，仍然将这一管理的机构认同为一级行政机关，而这一自治管理过程中仍然存在行政行为。”［10］这里行政的内涵包含了国家行政和公共行政，而村委会行使村民自治权，对村民进行管理和为村民提供服务的行为，则属于广义的行政行为范畴。这些行为完全有可能像前述案例中提到的那样侵害公民的合法权益，如果对这类行为不予受理则是对村民行政诉权的侵害。因此，只有将村委会行使村民自治权的行为纳入行政诉讼的受案范围，才能对村民的行政诉权进行更为有效的保护。村委会的行为对村民权利的影响是巨大的，没有审判的介入几乎没有任何最终的和有效的途径保护村民的合法权利。村委会作为行政诉讼的被告在理论上是行得通的。
因此，笔者认为要切实保护村民合法行使行政诉权，进而有效地维护村民自身的合法权益，就必须对现行的《行政诉讼法》加以修改，将村委会在行使村民的自治权时，对村民进行管理和服务的行为纳入行政诉讼的受案范围。
［参考文献］
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篇3
行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对方就有关事项通过协商一致的方式所达成的协议。
行政合同它是公法和私法相互渗透，公法精神和契约自由的结合，它既不同于一般的具体行政行为，更不同于民事合同，在性质上、法律适用上、调整原则上出现与民事合同、一般具体行政行为不同的特征，它同时具备行政性和合同性的两大特点。
区别于民事合同，行政合同的行政性体现在以下几个方面：
首先，从签约主体上看，一方当事人必定是国家行政主体。
其次，签订行政合同以行使行政职权、履行行政职责为目的。
第三，行政合同的内容是行政管理的公共事务，具有公益性。如前所述，行政主体与相对人签订合同的目的是为了行使其行政职权，而此目的也是通过双方履行合同来实现。在行政合同中约定的内容，从本质上说是属于行政主体管理社会事务的范畴，从其内容上看，仍不能摆脱公法的性质。
第四，行政合同中，行政主体一方拥有行政优益权。一般而言，民事合同的双方当事人的法律地位是平等的而权利义务关系是对等的，双方之间没有隶属关系。而在行政合同中，由于行政合同是以实现行政管理为目的而订立的，故行政主体在行政合同中不仅是合同的一方当事人，还具有行政管理者的身份。作为管理者，行政主体拥有行政优益权，例如行政机关享有监督合同履行的权力，对履行过程中相对人违反合同的行为进行纠正；在一定条件下，对相对人的严重违反合同的行为还可以依据法律赋予的权利对相对人行使制裁权。
区分一般的具体行政行为，行政合同的合同性体现在：
首先，行政合同是一个双方行为，它是双方当事人意思表示一致的协议。这是行政合同区别于其他行政行为的最明显的特征。一般的行政行为只需行政主体一方做出决定就可形成，而行政合同则不然，它具有一般合同的基本属性，即合同必须由双方当事人达成合意方可成立。
其次，行政合同需要双方协商，并达成一致。行政相对人一方对于合同是否订立、合同内容拥有一定的选择权。这也是契约自由原则在行政合同中的体现。
第三，它是一种非强制性的行政行为，即行政合同的内容具有可妥协性。不同于一般的行政行为，以国家的强制执行力为直接后盾。行政合同虽然要求行政主体和行政相对人都要按约定，履行合同的权利义务。由于行政合同是双方协商一致订立的，所以行政主体可以根据具体情况对行政相对一方做出一些让步。
行政合同案件的出现，是行政方式变化带来的必然后果。但是行政合同的双重属性却在法律适用上制造了相当大的麻烦，一方面，由于行政合同不同于私法合同，故不能完全适用民事诉讼规则；另一方面，行政合同亦不同于单方强制性为特质的行政命令行政行为，故也不能完全适用行政诉讼规则。
由于法律制定的滞后性，我国目前没有对行政合同进行专门规定的行政法律法规。从我国目前对行政合同案件的审理现状来看，笔者以为存在以下难点：1、面对法律对行政合同规定的缺失，行政合同能否纳入行政诉讼不明确；2、面对法律对行政合同规定的缺失，行政合同之诉能否适用《中华人民共和国合同法》的规定不明确。3、面对法律对行政合同规定的缺失，行政合同中作为行政机关一方的当事人，其依法行政如何保护，即是否应当赋予行政机关一方当事人诉权问题不明确。4、面对法律对行政合同规定的缺失，行政合同之诉能否进行调解不明确5、面对法律对行政合同规定的缺失，被诉合同的性质确定，即行政合同与民事合同的区分标准不明确。
(一)行政合同能否纳入行政诉讼受案范畴
1、行政合同纳入行政诉讼受案范围的理论基础
行政合同从特征上来说，具有双重属性，但从根本属性上来说，它并不是一个纯粹的民事行为，而是公法契约的一种，是一种非强制性的公法行为，以非强制性的自愿接受、自觉履行为原则。
这是因为，在行政合同的双重属性中，笔者以为，行政性是第一性，而合同性则是第二性。“行政合同其实质就是受行政权监督的契约关系”。
(1)、虽然行政合同具有合同性，但“行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触”，这是行政行为合法性的要求。而行政合同产生的基础在于公法，特别是行政法律法规的设定，所以行政合同设定的是公法意义的上权利义务。
(2)、行政合同中行政相对人一方的私法权利受到行政机关公法权利的限制，外在表现为，行政机关一方拥有行政优益权。行政机关在行政合同上不可能享有一般合同法意义上的契约自由。例如，在缔结合同方面，行政机关受行政合同适用范围的限制，哪些行政事务可以采用行政行为方式处理，哪些事项可以采用合同方式进行，并不能由缔约的行政机关自主决定。
由于行政合同仅能约束合同双方当事人，所以行政合同本身为一具体行政行为。依据行政诉讼法相关司法解释，行政合同案属于行政诉讼受案范围。
2、行政合同纳入行政诉讼的现实需要
将行政合同纳入行政诉讼，这一方面可以监督行政机关依法履行职责，防止行政机关以订立合同的方式规避法律；另一方面可以加强对行政机关的强权进行监控，防止行政机关利用强权或，侵害另一方当事人的合法权益。这两点是民事诉讼所无法完成的。
3、相关案例的判决
1999年，龙岩市武平县熊某等16名委培生向法院诉请判令该县教育局履行委托代培合约案，法院最终判定该案所涉“委培代培合约”为行政合同，并受理了该案进行审理。
(二)、行政合同案件审理过程中，能否适用合同法的原则？
1、行政合同案适用合同法原则的法理分析
行政合同的双重属性决定了它的调整原则也是双重的，依法行政原则是行政机关所有公法行为的最高原则，对于行政合同中的行政当事人来说也不例外；契约自由是合同法的基本原则，行政合同也应遵从这一原则。即，行政合同同时需要遵从依法行政和契约自由两大原则。
正如行政合同其行政性为第一性一样，“在依法行政理念和符合行政目的性原则的支配下，契约自由在行政契约中的适用空间要受到一定的限制”,依法行政原则对契约自由原则的限制就体现在行政机关所拥有的行政优益权上。例，如果合同所规定的合同义务与行政机关正在或将要执行的公共管理义务发生矛盾，公共管理机关在履行契约义务时有合法的特权，例如可以不履行契约义务，可以单方面变更或者终止契约等。
2、行政合同案适用合同法原则审理的现实需要
契约自由原则，体现在行政合同上，表现为行政相对人一方拥有签约的选择权，行政机关不得加以强迫或干涉；行政相对人一方对行政合同内容具有一定的决定权。那么，如何认定行政机关的行为是否侵犯行政相对人的签约自由权和内容决定权呢？在没有相关行政合同法规定的情况下，适用《中华人民共和国合同法》的相关原则成为法院行政审判的必要选择。
具体审查时，首先依据法律、法规和参照规章及其他规范性文件对行政合同的合法性进行审查，在合同合法的前提下以合同的约定作为审查双方行为的补充依据，这样既防止“贩卖高权”之行为的发生，保证“契约不能限制行政主体法定的自由裁量权”原则的实现，同时保护合同相对人的利益。从而起到行政诉讼法的“解决权利纠纷，监督和维护国家行政职权依法行使”的作用。
（三）、面对法律对行政合同规定的缺失，行政合同中作为行政机关一方的当事人，其依法行政如何保护，即是否应当赋予行政机关一方当事人诉权问题不明确。
1、赋予行政机关诉权的法理分析
行政机关在合同中具有行政主体与合同当事人的双重身份，且行政合同不同一般具体行政行为，具备双向性的特点。从民事诉讼法角度来看，行政机关理应拥有诉权。
而现行行政诉讼法，没有规定行政主体一方可以提讼程序，而是从保障相对人权益出发，出于平衡权力的目的，设定了单向性结构，即只由行政相对一方提起行政诉讼。在这种框架中，除了出于公共利益必需以外的契约履行中的问题，行政机关不能以自己的单方意志强加于相对一方。这就要求突破现行诉讼框架，赋予行政机关相应的诉权。
2、赋予行政机关诉权的现实需要
第一，是保护行政机关依法行政的需要。在行政合同被普遍纳行政诉讼后，如果不赋予行政机关诉权，那么保护行政机关依法行政，将成为一句空谈。
第二，是保护当事人合法权益的需要。如果行政机关的依法行政不能通过行政诉讼得到保护，行政机关自身便会选取对自己有利的途径进行操作，可能就会出现更加不利于行政相对人的情况。
这就要求在审理案件的过程中，也应根据原告的诉讼请求而对有关的双方行为进行审查，而不是现在的只审查行政行为的合法性；审查的结果也不应只是对行政行为的处理。
（四）、调解原则能否在行政合同诉讼中适用
1、调解原则在行政合同诉讼适用的法理分析
我国行政诉讼法明文规定，“行政诉讼不允许调解。”通说认为行政诉讼不同于民事诉讼，民事诉讼中所涉当事人的民事权利义务，系当事人意志自由设定，当事人具有完全的处分权。而在行政诉讼中，行政机关的权力义务系由法律明确规定的，行政机关本身不具备处分权，行政法律关系当事人不能任意放弃权利或相互免除义务，否则会侵害国家和公共利益。所以不能实施调解。
但行政诉讼法本身也规定了例外。在行政赔偿之诉中，针对赔偿数额，可以进行调解。
在行政合同之诉中，笔者以为，也可以进行调解。基于行政合同的双重属性，它具有合同性。外在表现为，行政合同本身的内容是系行政机关及行政相对人双方合意达成的，双方行政合同当事人双方至少有部分权利义务是由双方约定产生的，这就为调解打下了基础。
2、调解在行政合同中适用的现实需要
行政合同的出现，就是为了弱化矛盾、调和矛盾、化解矛盾的需要。而调解本身的功效也正是如此。二者之间并不矛盾，且相互需要。
但调解应在合法、自愿的原则上进行，并且仅限于行政合同中行政主体与行政相对人双方约定的部分。
（五）、行政合同与民事合同区分标准
行政合同与民事合同最主要的区别自然是行政合同的行政性这一重要特征,如前的述，应主要从主体、内容、目的这三方面进行区分。
但由于我国缺乏专门的行政合同立法，一方面，理论上所确立的标准过于抽象。在实践中，一些被诉合同，仍不能通过其来获得区分，这就有赖于法律规定的进一步细化；另一方面，现行的一些法律之间存在一些矛盾。典型的例子是农村土地承包合同。我国《行政复议法》第6条第6项规定：认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法提起行政复议。根据这条规定，农村承包合同属于行政合同。但2002年8月29日颁布的《农村土地承包法》第五十三条规定：任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。第五十六条，当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任，根据这些规定，农村土地承包合同似又属于民事合同。
篇4
一、农业局行政执法部门的职能权限、机构设置
农业局所属行政执法部门有：市农村经济管理总站、市种子管理站、市农药管理监测站（市植物检疫站）、市农机监理站和市农村能源环保监测站（市农产品质量监督检验站），其职能权限为：
（一）市农村经济管理总站
1、负责全市农村土地承包合同管理，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定；
2、负责监督检查有关农民负担法律、法规和政策的贯彻执行情况；协助查处涉及农民负担案件；制止非法要求农民无偿提供财力、物力和劳务的行为；培训农民负担监督管理工作人员；
3、负责全市村范围内“一事一议”筹资筹劳管理、监督和审计；
4、负责对乡镇、街农村经济管理站、村、社集体经济组织，农村集体经济组织共同兴办的经济联合体，有农村集体经济组织集体资产的其它有关单位进行审计监督；
5、负责农村集体经济组织集体资产管理工作；
6、负责农村经济管理队伍的业务培训工作；
7、负责农村专业合作经济组织建设工作。
（二）市种子管理站
1、贯彻执行《中华人民共和国种子法》及其相关法律、法规。
2、负责种子计划、生产、经营和品种及种子质量的检验管理；
3、审核签发和管理《种子生产许可证》、《种子经营许可证》、《种子质量合格证》。
4、负责查处违法生产、经营种子的单位和个人，调解种子纠纷，培训种子技术和管理人员。
5、培训种子技术和管理人员。
（三）市农药管理站（市植物检疫站）
市植物检疫站与市农药管理站合属一个机构。
1、负责本行政区域内的农药监督管理工作
2、负责本行政区域内的农药经营单位经营资格审查
3、负责本行政区域内农药安全合理使用管理、农药产品质量监督和农药残留检测工作
4、对违反《条例》和《条例实施细则》有关规定的行为实施行政处罚
5、贯彻《植物检疫条例》及国家地方各级政府的植物检疫法令和规章制度，向基层干部和农民宣传检疫知识。
6、拟订和实施当地植物检疫工作计划。
7、开展检疫对象调查，编制当地的检疫对象分布资料，负责检疫对象的封锁，控制和消灭工作。
8、在种子，苗木和其它繁殖材料的繁育基地执行产地检疫，按照规定承办应施检疫的植物、植物产品的调运检疫手续。对调入的应施检疫的植物，植物产品必要时复检。
9、监督指导有关部门建立无检疫对象的种子、苗木繁育生产基地。
10、在当地车站、机场、港口、仓库及其它有关场所执行植物检疫任务。
（四）市农村能源农业环保监测站（市农产品质量监督检验站）
农村能源农业环保监测站和农产品质量监督检验站是一套人马，两块牌子。
1、宣传贯彻国家、省和吉林市有关农村能源农业环境保护的法律、法规和政策；
2、制定农村能源、农业环境保护规划和年度计划；
3、组织推广生态农业，发展农业环境保护产业，开发绿色食品；
4、宣传普及农村能源、农业环境保护知识，组织开展农村能源、农业环境保护的科学研究和技术推广工作；
5、组织、指导农村生产、生活对农业环境污染的预防和治理工作，依法调查或参与调查处理农业环境污染事故；
6、负责农村能源、农业环境保护的技术培训、咨询、服务等工作。
7、行使农产品监督检验职能，负责市农产品的定点、定位检测；
8、监督农产品质量，提供农产品质量信息；
9、对实施生产许可证和质量认证的农产品进行检验；
10、负责有关农产品质量的仲裁检验和其他委托检验等项工作。
（五）市农机监理站
1、负责上道行驶的专门从事运输和既从事农田作业又从事运输的拖拉机安全技术检验。
2、驾驶员考核、核发全国统一的道路行驶牌证。
3、农机事故处理。
二、行政许可、批准、审核、审验、确认、登记等行政审批项目的办理条件、程序、时限以及所依据的法律、法规和规章、政策
（一）、市农业经济管理总站
开展工作的法律依据：《中华人民共和国农村土地承包法》、《国务院关于农民承担费用和劳务管理条例》、《吉林省农村审计条例》、《吉林省农村集体经济组织承包合同条例》、《吉林省农村集体资产管理条例》、《吉林省集体土地承包经营管理条例》、《吉林省农民负担监督管理若干规定》、《吉林省村范围内一事一议筹资筹劳管理暂行办法》等八部法律、法规。
（二）、种子管理站
种子生产许可审批依据：《中华人民共和国种子法》
种子生产许可审批条件：1、生产许可证申请表2申请者的 《种子经营许可证》及相关文件3、品种审定证明文件4、质量检验人员生产技术人员考核合格证明5、注册资本和流动资金证明6、加工、包装、贮藏、保管设备的照片及产权证明7、种子检验设施和仪器的照片及产权证明。
种子生产许可审批程序：申请审核审批发证
种子生产许可审批时限：10天
种子经营许可审批条件：①经营许可申请表②注册资金的资信证明③检验人员资格证书④种子检验仪器清单和照片
种子经营许可审批程序：申请实地考察审批发证
种子经营许可审批时限：30天
（三）、市农药管理站（市植物检疫站）
农药管理审批依据：《中华人民共和国农药管理条例》
农药经营条件：下列单位可以经营农药：1、供销合作社的农业生产资料经营单位。2、植物保护站。3、土壤肥料站。4、农业、林业技术推广机构。5、森林病虫害防治机构。6、农药生产企业。7、国务院规定的其它经营单位。
农药经营审批程序：申请审核审批发证
农药经营审批时限：30天
（四）、市农机监理站
①申报农业机械驾驶证条件：年龄在16－55周岁；具有初中（或相当于初中）以上文化程度；身高150厘米以上，身体健康，无妨碍驾驶机动车的生理缺陷或其它疾病的辖区内居民或以申领暂住证的外埠人口。
程序：申领学习驾驶农机者，凭居民身份证或户口（暂住证），到农机校报名，参加学习；到乡（镇）以上医院体检；培训学习结业后由监理机关进行考核；主管人员审批签字；吉林市所制证；内勤登记建档；核发驾驶证。
时限：考核合格的驾驶员一周之内核发驾驶证。
法律依据：《吉林省农业机械驾驶（操作）员管理办法》。
②拖拉机检验、核发牌照、行驶证。
条件：须持车主身份证明，农机来历证明（购车发货票），产品合格证到农机监理机关办理。
程序：提交相关材料；检验；登记建档；交费；审批签字；制证；核发牌照、行驶证。
时限：相关材料齐全的一个工作日内办理完毕。
依据：《吉林省农业机械管理条例》。
三、行政处罚、税费征收、行政仲裁、优抚救助、社会保险、考试录用等行政管理事项的依据、程序和结果及便民措施、服务承诺等
（一）、市农村经营管理总站
处罚依据：《吉林省农村审计条例》
行政处罚程序：根据农村审计工作计划和群众举报确定审计项目成立审计小组，制定审计方案，下达审计通知书对凭证、帐薄、报表进行审计，取得证明材料形成审计报告，征求被审单位意见违法、违纪处罚告知（符合听证条件的履行听证程序）根据审计报告做出审计结论和处理决定送达审计结论和处理决定构成犯罪的移交司法机关追究武刑事责任结论、立卷、存档
服务承诺：在接案的7天内给举报人明确答复，立案的在60天内结案。
便民措施：设立举报电话，举报电话6223421
（二）、市种子管理站
行政处罚依据：《中华人民共和国种子法》
行政处罚程序：立案阶段：举报登记立案审批案件调查、证据核实提交案件处理意见。处理阶段：违法行为处理事告知（符合听证条件履行听证告知）重大案件农业行政机关负责人集体讨论做出行政处罚决定送达行政处罚决定执行行政处罚决定结案存档
便民措施：设立举报电话，举报电话6243738
服务承诺：在接案的7天内给举报人明确答复，立案的在60天内结案。
（三）、市农药管理站（市植物检疫站）
行政处罚依据：《中华人民共和国农药管理条例》
处理程序：举报立案检查告知处罚结案
服务承诺：审核农药经营单位提出的经营申请、在七个工作日内完成。繁育单位提出的产地检疫申请、七个工作日内田检完成。调运单位或个人提出的调运检疫要求，不论节假日两天内办理完毕。
便民措施：设立举报电话，举报电话6230611
（四）、市农村能源环保监测站（农产品质量监督检验站）
行政处罚依据：《吉林省农业环境保护管理暂行规定》
处理程序：举报人举报 确定是否立案对立案的进行现场调查组织专家分析鉴定并作出结论下达调解书作出裁决决定送发当事人。
便民措施：设立举报电话，举报电话是6224949
服务承诺：在接案的7天内给举报人明确答复，立案的在60天内结案。
（五）、市农机监理站
行政处罚依据：《吉林省农业机械管理条例》
处理程序：向当事人出示合法有效的行政执法证件告知当事人违法事实处罚理由和依据填写统一制作的预定格式、编有号码的行政处罚决定书将处罚决定书当场交付被处罚的当事人造知当事人不服行政处罚决定，有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利在2日内将行政处罚决定书报所属行政机关备案依法可以当场收缴罚款的，应当向当事人出具省财政部门统一制发的罚款收据。
便民措施：1、实行一站式办公，最大限度地为农民提供方便，节省时间；2、深入基层考核驾驶员3、上门服务，为养机户检验车辆办理牌证。
服务承诺：以服务“三农”为宗旨，做到“文明监理、优质服务”。对手续齐全，符合条件申领牌证者，一个工作日内办理完落籍手续。对培训考验合格的驾驶员，7日内核发驾驶证。深入基层现场办公，上门服务。
四、行政相对人的权利：获得法定利益的权利、知情权、拒绝权、陈述申辩权、申诉控告权、行政复议权、提起行政诉讼和要求国家赔偿的权利等
（一）、市农业经济管理总站：
行政相对人权利：农村审计实行一级复议制。被审计单位对农村审计站作出的审计结论和处理决定不服的，可以在收到审计结论和处理决定之日起六十日内向上一级农村审计站申请复议。上一级农村审计站在收到复议申请之日起三十日内做出复议结论和处理决定。特殊情况下做出复议结论和处理决定的期限可以适当延长，但必须经其上一级农村审计站批准。
被审计单位对复议结论和处理决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
（二）、市种子管理站
行政相对人权利：知情权、陈述申辩权、申诉控告权、行政复议权、行政诉讼权、行政赔偿权
（三）、市农药管理站（市植物检疫站）
行政相对人权利：知情权、陈述申辩权、申诉控告权、行政复议权、行政诉讼权、行政赔偿权
（四）、市农村能源环保监测站（农产品质量监督检验站）
行政相对人权利：当事人具有获得法定利益的权利，具有知情权、陈述申辩权、申诉控告权、行政复议权和行政诉讼权。
（五）、市农机监理站
行政相对人权利：当事人对行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的机关可申请人民法院强制执行。
五、工作纪律、廉政勤政制度，对违法违纪违诺行为的监督办法、责任追究办法及申诉控告途径等
（一）、坚持组织原则，服从组织分配，听从领导的工作安排。
（二）、自觉遵守单位作息时间，按时上下班，不迟到，不早退，工作时间不办私事；
（三）、事业心和责任心要强，工作积极主动，任劳任怨，不计较个人得失，服务态度好，对群众和外来办事人员要热情接待，竭诚服务。
（四）、上岗执勤要两人以上，着装整洁，配带胸签，使用文明用语。工作专心致致，精益求精，高质高效地完成各项工作任务。
（五）、工作时间不准玩扑克、打麻将、下象棋；
（六）、认真参加站内组织的政治学习和业务学习，无故不得缺度；
（七）、积极参加局党委召开的各种会议和组织的各种活动。
廉洁自律“十不准”：
（一）、不准利用工作之便，与被管理对象拉关系，交人情；
（二）、不准以权谋私，不准到企业或基层吃、拿、卡、要；
（三）、不准参加和从事与本行业有关的生产、经营、活动；
（四）、不准在工作期间酗酒闹事、误事；
（五）、不准失去原则，为被查处的违法者通融说情；
（六）、不准失密泄密，将举报线索，执法检查内容等情况透漏给他人；
（七）、不准在执法过程中耍“特权”不讲文明。
（八）、不准用公款互相宴请，正常招待不超标准。
（九）、不准用公款到营业性的娱乐场所活动。
（十）、不准用公款支付个人生活消费用品的费用。
对违规违纪行为的处理
（一）、因工作人员玩忽职守、以权谋私、徇私枉法的，由所在单位的主管机关给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
（二）、工作人员违规违纪行为较轻的，给予警告。
（三）、工作人员违规违纪行为比较大的，追究行政责任。
篇5
1985年土地承包时，谢文瑞作为户主承包了筋竹镇筋竹社区塘面四组的三份责任田，谢文瑞及其丈夫陈光、女儿陈丽华各占一份。原告谢静梅于1986年与谢文瑞的儿子结婚，并将户口迁入塘面四组谢文瑞户，此后，谢文瑞、陈光夫妻二人户口转出本组，承包的两份责任田亦由发包方收回，这样该户仅剩下陈丽华一人承包的责任田。此后陈丽华结婚，并于1988年将户口从筋竹社区塘面四组迁到筋竹社区三组。1994年土地延包时，由于谢文瑞、陈光、陈丽华的户口均已转出筋竹社区塘面四组，原谢文瑞户在塘面四组的户口只剩下谢静梅和她的两个孩子，于是谢静梅与塘面四组签订了延包合同，并领取了《土地延期承包证》。2010年4月，陈丽华得知属于她承包的责任田在1994年延包时被发包给了谢静梅引发纠纷。塘面四组向筋竹镇农村合作经济经营管理指导站提出申请，请求将谢静梅的土地延包证收回或宣告作废。筋竹镇农村合作经济经营管理指导站于2012年4月21日作出《公示》，内容为：“……由于塘面四组不注意，造成谢静梅以自己的名义把陈丽华承包的水田进行登记延包，根据《中华人民共和国土地承包法》第六条、第九条、第十六条、第二十二条、第三十条的规定和本着有错必纠的原则，现把谢静梅的土地延包证撤销并宣告作废。如谢静梅对本公示取消其土地延包证不服的，可在本公示之日起的三十天内提讼。”谢静梅对该《公示》不服，于2012年5月7日向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告筋竹镇农村合作经济经营管理指导站于2012年4月21日违法作出的《公示》。
争议焦点
被告筋竹镇农村合作经济经营管理指导站是否有权确认谢静梅与塘面四组签订的延包合同的效力，是否有权撤销原告的延包证。
原告方认为，原告谢静梅与塘面四组签订了土地延包合同书后，领取了《土地延期承包证》，在该延包证中，只有被告筋竹镇农村合作经济经营管理指导站作为鉴证机关加盖了印章，没有其他单位的印章。被告只是原告与塘面四组签订延包合同的鉴证机关，无权确认原告谢静梅与塘面四组签订的延包合同的效力，亦无权撤销原告的延包证，其作出的撤销原告土地延包证的《公示》行为，超越其法定职权，违反了法律规定。
被告方认为，原告所持的《土地延期承包证》是经被告作为鉴证单位盖章后发给原告的，现有证据证明该证存在错误，根据《广西壮族自治区农村集体经济承包合同管理办法》第十七条“无效承包合同的确认权，归乡（镇）、县（市）农村集体经济承包合同管理机关或人民法院”的规定，乡镇农村合作经济经营管理指导站作为乡镇农村集体经济承包合同管理机关，有权确认承包合同无效，既然有权确认合同无效，也就有权撤销承包证，而且本案的延包证中也只盖有镇农村合作经济经营管理指导站的印章。本案原告所持的《土地延期承包证》相关内容存在错误，被告对该证内错误的内容进行鉴证是错误的，被告撤销自身鉴证有误的《土地延期承包证》符合法律规定。
裁判结果
本案在审理过程中，被告筋竹镇农村合作经济经营管理指导站以《公示》的部分内容有误为由作出“关于撤销本站2012年4月21日作出的《公示》的决定”，原告向法院书申请撤诉，法院经审查后，准许原告撤回。
案例评析
篇6
一、行政合同的界定
中国近代以来的所谓法律思维方式，无论是从辗转继受大陆法系的角度来说，还是从经受马克思辩证唯物主义洗礼的角度来说，其逻辑起点莫不是概念。而我国当今法学研究的场合，尤其是在一些重大法学争论中，在很多意见对立的场合，争论的原因和焦点往往是由概念的歧义引发。③因此，笔者从考察行政合同在不同法系的国家和地区的界定入手，以求得出我国对行政合同界定所应把持的立场。
行政合同，又称行政契约、公法契约，是以区分公法、私法为理论背景的大陆法系的概念。由于法律传统的原因，在行政法学理论中最早形成行政合同理论的是法国，今日法国的行政合同制度及其理论也是特别发达。该国没有任何一部法律直接对行政合同的意义进行明文规定，行政法院为将其与民事合同加以区别以确定管辖，通过行政判例确定了行政合同的三个识别标准：合同当事人必须有一方是行政主体，合同内容是直接执行公务，合同超越私法规则。④德国法上行政合同系指以行政法律关系为客体，设立、变更或者消灭行政法权利义务的合同⑤，1976年《联邦德国行政程序法》对行政合同进行了专章规定。在日本，学者对行政合同的定义有狭义和广义两种，狭义认为，行政合同是以公法关系的设定、变更或废止为目的的公法合同，这与法、德的有关界定是大体相类似的；但现在日本占据统治地位的却是广义定义，该定义认为，行政合同就是“行政主体作为当事人的合同”（室井力语），⑥这就使得日本的行政合同概念在性质上包括公法意义上的行政合同和私法意义上的民事合同。相较而言，在英美法系国家没有形成如同前述大陆法系国家的明确的行政合同的概念，但存在着政府合同的概念。
由于英美法系不存在大陆法系上公法、私法的划分，所以其政府合同适用一般合同法的规则，因此其很少对政府合同进行界定，但鉴于此类合同的特殊性，行政法学也研究适用一般合同法规则的例外情况。在美国，政府合同是从法院保护相对人的权利到什么程度以及政府在合同中的权利属于什么性质的角度来进行研究的，因此，特许权是政府合同及政府雇员案件中的重要概念。⑦英国则比较注重缔约的权力和程序，合同效力的特殊性等问题。⑧我国台湾地区于1999年公布其“行政程序法”以专章规定行政合同制度，其内容大体沿袭德国行政程序法的有关规定。⑨香港特别行政区沿袭英国普通法制度，在合同上与英国一样不大区分公法合同、私法合同，而适用同样的规则。⑩澳门特别行政区则沿袭葡萄牙的规定，认为行政合同是设定、变更或者消灭某一行政关系的合意⑾，其1994年“行政程序法”设专章规定行政合同。
通过上述比较，我们基本可以得出结论，即在区分公法、私法的大陆法系，主流观点认为所谓行政合同，是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关行政法律关系设立、变更和终止经协商一致而达成的协议。我国法学界也存在这种观点⑿，即认为行政合同是行政主体与行政相对人之间的一种合意。此外，还存在第二种、第三种观点。第二种观点认为，行政合同是国家行政机关为了实现行政管理目的，而与公民、法人和其他组织之间或者国家行政机关相互之间经过协商，双方意思表示一致达成的协议。⒀第三种观点认为，行政合同是指为了实施行政管理目标，行政机关相互之间、行政机关与相对人之间、或者行政机关监督下的相对人之间，经相互协商，意思表示一致所达成的协议。 ⒁通过比较可见，我国法学界的三种观点的分歧集中在行政合同主体的问题上。
第二种观点坚持认为行政主体之间、行政机关与其所属下级机构或者工作人员之间也可能存在行政合同关系，如行政机关内部通过层层签订责任书的方式落实责任制的现象。这种观点不妥当。首先，从本文引言所述及的行政合同的产生背景来看，行政合同主要是适应民主、法治的发展、政府职能转变的需要而采取的与行政相对人之间的关系的调整措施，它涉及的是行政主体和行政相对人之间的关系，而这才是现代行政法调整的主要对象和核心。现代行政法的产生和行政合同的产生背景都是为了保障民权，限制公权。其次，行政合同作为行政行为的一种，是直接调整社会，实现社会管理目的的，而不是先调整行政主体内部关系再去调整社会管理关系，它应当是外部行政行为而非兼具内部行政行为和外部行政行为的双重性质。再次，这类合同中，有些合同的签订，当事人一方并无选择权，只能签订而不能不签，限制了弱势一方的意志，有违合同的本质，即便因为它是行政合同也不能如此。严格意义上讲，这种做法只是内部管理行为的选择模式。最后，按照我国现行行政法律制度，当事人之间就此发生纠纷也无法为其提供合理、便捷的救济途径，同时，所谓行政纠纷是发生在行政主体和行政相对人之间的纠纷⒂，上述合同的纠纷根本不应列为行政争议，当然也就不应由行政法上的法律手段加以解决。
第三种观点除了认为行政主体之间、行政机关与其所属下级机构或者工作人员之间也可能存在行政合同关系外，还坚持认为非行政主体之间也可能存在行政合同，认为这时当事人虽然没有行政主体，但其签订合同是根据行政机关的命令或者有行政机关监督，合同的目的是公共利益。这种观点也不妥当，它混淆了民事合同和行政合同的界限。当事人双方均为非行政主体之时，所签订的合同当然为平等主体之间签订的合同，也就是民事合同。双方为履行合同而发生争议时，也当然应当运用合同法加以解决，完全没有必要将其列入行政合同。以往这类的供用电、水、气、热力合同、农村土地承包合同等，在 1999年《中华人民共和国合同法》、2002年《中华人民共和国农村土地承包法》中分别被专章或者专条明确其民事合同性质。笔者认为，把行政合同的主体过于扩大是不符合行政合同概念所指称的社会现象的本质的，其主体只能限定在行政主体和行政相对人之间。
基于上文论述，笔者认为行政合同具有如下特点：第一，行政合同的主体一方是行政机关，即具有法定行政职权、可以签订行政合同的行政机关或者法律、法规授权的组织，另一方是行政相对人，即公民、法人和其他组织；第二，行政合同的内容是法律、法规规定可以使用合同手段或者不排除使用合同手段进行行政管理的公共事务，具有公益性；第三，行政主体在行政合同中居于主导地位，在合同的履行过程中依法享有监督控制权、指挥权，在合同的变更、解除上依法享有行政优益权，对违约的行政相对人依法享有制裁权。这三点是行政合同的行政属性。第四，行政合同是双方协商一致的产物，行政相对人对合同是否签订、合同内容有一定的选择权；第五，行政合同内容具有可妥协性，行政相对人有权提出修正合同内容的建议，行政主体可以根据具体情况做出适当让步。这两点是行政合同的民事属性。这五方面的特点也就是判断某合同是否属于行政合同的认定标准。
二、行政合同纠纷解决机制
有合同难免会有纠纷，有救济方有权利。行政主体与相对人在行政合同运动过程中难免会因为合同的签订、合同的履行、行政主体前述特权的行使、情势变更等问题发生各种纠纷。⒃ 基于行政合同所具有的占主导地位的行政属性和处于从属地位的民事属性，其纠纷解决机制也应循此而构建。
行政合同本质上是一种行政行为，或者说是一种与行政行为有关的行为，其纠纷解决机制应当适用现有的行政纠纷解决机制。我国目前的行政纠纷解决机制可分为司法外解决机制和司法解决机制。其中司法外解决机制主要是行政复议机制，我国现行行政复议法第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关体出行政复议申请……”，现行《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》将“具体行政行为”解释为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为”，实质上是将原来的“具体行政行为”从仅指行政主体的单方行为扩展到了双方行为，从而已然扩大了行政复议的受案范围，将行政合同纳入了行政复议的视野。同时行政复议法第6条第（六）、（七）两项具体指出了两种行政合同即企业承包经营合同和农业承包合同的复议适用。另一种司法外解决机制则是所谓的政府协调。这在行政管理过程中是比较常见的行政纠纷解决方法，在行政合同纠纷解决过程也是完全可以适用的。
司法解决机制则是行政诉讼制度。如前所述，行政诉讼中的所谓“具体行政行为”已被解释成双方行为，行政合同也在行政诉讼的受案范围之内。但由于行政合同具有民事属性，所以一方面，在案件审理的法律适用上需要同时适用行政法律规范和民事法律规范，尤其是合同法原则。在审理行政合同案件时适用合同法原则是很多国家的做法。大陆法系德国和法国分别以法律和判例规定、确立了法院审理行政合同案件适用合同法原则的规范。我国目前虽无类似规定，但2003年最高人民法院行政审判工作会议主题报告中指出，审理行政合同案件，法律有特别规定的，适用法律的规定，没有规定的，可以适用合同法的规定。另一方面，我国现行行政诉讼法第50条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解”，但由于该条规定的出发点是为限制行政机关裁量权滥用，以防止其单方具体行政行为侵害国家利益、社会利益、公民利益。但行政合同行为不同于一般的具体行政行为，存在着与行政相对人的合意，即行政主体在一定范围、一定程度上有处分的权力，行政合同的形成就是建立在行政主体与行政相对人意思表示一致的基础之上，因此，法院在审理行政合同案件的过程中，完全可以进行调解，使双方当事人在合意范围内达成和解。当然，由于行政合同具有公益性，应同时建立相对严格的调解、和解制度，以防侵害公共利益。
此外，同样是基于行政合同的民事属性，行政合同纠纷也可以通过双方协商加以解决。尤其在由于诚实信用、显失公平、不可抗力、情更等原因而发生行政合同纠纷的场合。
因此，行政合同纠纷解决机制包括两个部分，一是司法解决机制，即行政诉讼制度；二是司法外解决机制，包括协商、政府协调、行政复议三种形式。
注释：
①参见曾繁正、赵向标等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社，1998年第1版，第102页以下。
②参见王平：“民事合同与行政合同之比较及启示”，载《武汉大学学报（人文社科版）》2000年第3期。
③参见张文显：《法哲学基本范畴研究》，中国政法大学出版社2001年修订版，第19页。
④参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第1版，第186页以下。
⑤参见［德］哈特穆特。毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年第1版，第349页。
⑥参见曾繁正、赵向标等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，第252页。
⑦参见曾繁正、赵向标等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，第99页。
⑧参见曾繁正、赵向标等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，第100页。
⑨参见马永欣：“完善行政合同司法救济制度的构想”，载《行政执法与行政审判》总第9集，法律出版社2004年第1版。
⑩参见马永欣：“完善行政合同司法救济制度的构想”。
⑾参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年第1版，第618页以下。
⑿类似定义参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年第1版，第251页，马永欣：“完善行政合同司法救济制度的构想”，等。
⒀参见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年第1版，第255页。
⒁参见任中杰主编：《行政法与行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年版，第158页。
⒂参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，第295页。
篇7
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）2011年1月起施行，取代了原《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），对有效规范城市房屋征收活动，切实保障公共利益的实现，维护被征收人的合法权益，具有重要的现实意义。《征收条例》许多制度规定，如征收决定、征收补偿决定、征收补偿协议、取消行政强拆等成为各界关注的焦点。履行征收补偿协议发生纠纷时，《征收条例》赋予了一方当事人提起诉讼的权力。但同时《征收条例》规定了先补偿后搬迁的基本原则，政府征收部门在履行征收补偿协议时应承担先履行义务。实践中政府征收部门在先履行补偿义务后要求被征收人搬迁时，难以避免发生被征收人反悔拒绝履行搬迁义务。法律适用上的困境使政府征收部门很难采取有效法律措施以解决征收补偿协议纠纷。
一、征收补偿协议性质：民事合同或行政合同
所谓征收补偿协议，就是房屋征收部门为了公共利益的需要，与公民、法人和其他组织，经过协商一致后订立的解决房屋征收、补偿、安置等问题的协议。《征收条例》第25条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”从该条规定并不能看出征收人与被征收人所签订的征收补偿协议到底属于何种性质？是民事合同还是行政合同？而征收补偿协议的法律性质是解决征收补偿协议争议的前提。
根据我国《合同法》，民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。对于行政合同，目前尚无国家立法层面的界定，一般指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。民事合同当事人之间属于民事法律关系，行政合同当事人之间属于行政法律关系。两类合同对应的实体法律关系是不一致的。民事合同与行政合同主要区别如下：
1.合同主体。民事合同的主体是具有民事权利能力和行为能力的自然人、法人和其他组织，民事合同主体间的地位平等，平等地享有法律规定的权利与义务。行政合同的主体中一方恒定是行政主体，表现为不平等状态。行政主体作为合同一方当事人，并没有因合同行为而变成民事主体，其仍保持着行政主体的身份，从而保留了其作为行政主体的行政管理权，从而使其与行政合同的另一方当事人在法律地位上不平等。
2.合同依据。民事合同主体在不违背法律的禁止性规定的前提下，遵循意思自治原则，也就是说民事主体在签订民事合同时，可以自由决定合同的内容，包括缔结合同的自由、选择相对人的自由、决定合同内容的自由、变更解除合同的自由、决定合同方式的自由，不需要有特别的法律依据，其遵循的是“法不禁止即自由”的原则。但在行政合同的签订中，作为合同一方的行政主体都有自己的权限，其行为的方式遵循着“法无授权即禁止”的原则。因此，行政合同的依据不能仅仅是双方的合意。如果合同是依据某一行政法律规范签订，并且该行政法律规范对行政机关缔结合同的权限或程序都做了明确的规定，那么行政机关在合同当中行使的权力就是一种公权力，也就是行政合同。
3.合同目的。民事合同的主体基于自身私益的最大化签订合同，合同的目的呈现单一的私益性。行政合同则因行政主体的参与，使得行政合同的目的区别于单纯的私益性而具有了公益性。同时，在行政合同的行政性与合意性之间，行政性应是其基本的属性，合意性是对传统行政性的修正，使行政行为的行使方式更加柔性化。
4.合同内容。从合同的内容角度来对合同的性质进行判定，常见于德国的行政合同理论，其判断某一合同是行政合同还是民事合同，是看该合同在形成、变更或消灭行政法律关系还是在形成、变更或消灭民事法律关系。合同的性质应根据合同的内容确定，特别是合同约定的给付义务和履行义务是否具有公法性质为根据。
5.行政优益权。民事合同在签订、履行、变更和解除的过程中，双方平等地享有法律上的权利义务，无法律上的特权，除非合同约定，赋予一方法律不禁止的特权。但是在行政合同中，行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。具体体现为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。当然，行政主体只有在合同订立后出现由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须变更或解除时，才能行使单方变更权、解除权。由此造成相对人合法权益损害的，要予以补偿。
根据《征收条例》，市、县级人民政府是国有土地上房屋征收补偿的唯一主体，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，也可以自行实施房屋征收与补偿的具体工作。因此，房屋征收部门是法规授权的代表市、县级人民政府实施房屋征收与补偿工作的行政机关，具有管理辖区内国有土地上房屋征收与补偿事务的权限。因此，从立法条文的基本精神实质来看，房屋征收部门与被征收人应属于管理者与被管理者的关系，属于行政法律关系，在法律关系地位上不是平等的。房屋征收部门为了公共利益的需要行使其行政职能，为了实现国有土地上房屋征收的行政管理目标，与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致后订立房屋征收补偿协议。
可见，征收补偿协议不是民法意义上平等主体之间订立的协议，其法律性质不是民事合同，符合行政合同的各项构成要件，属于行政合同的范畴。房屋征收部门签订征收补偿协议，是一种具体行政行为。
二、征收补偿协议诉讼方式：民事诉讼或行政诉讼
《征收条例》第25条规定，“征收补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。根据这一规定，可以明确的是，征收部门不履行协议时，被征收人可以提起诉讼；被征收人不履行协议时，征收部门也可以提起诉讼。但是该条未明确征收补偿协议发生争议时，当事人所采取诉讼方式的性质。
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我们已经判断，征收补偿协议属于行政合同性质，其法律关系是行政法律关系，所以征收补偿协议发生纠纷时，应当适用我国《行政诉讼法》。根据我国《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 所以，当征收部门不履行征收补偿协议约定义务时，被征收人可以利用《行政诉讼法》来保护和救济自己的合法利益。但是，被征收人不履行征收补偿协议约定时，房屋征收部门却无法同样根据《行政诉讼法》第2条规定提起行政诉讼。因为按照我国《行政诉讼法》相关规定，行政诉讼被告只能是行政主体。由此导致征收补偿协议纠纷发生时法律适用陷入困境的问题。我们不禁猜想，《征收条例》制定之时，立法者是否假定，政府部门可能会出现违约行为，而被征收人不会出现违约行为？显然这一假定是没有充分理由的。
《征收条例》第27条规定，“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁”。这是保护被征收人合法利益的重要规定。先补偿后搬迁的制度对房屋征收部门规定了先履行义务。实践中，房屋征收部门履行补偿义务后，被征收人反悔拒绝搬迁的情形也时有发生。那么此时，房屋征收部门根据什么法律来保护国家利益，要求被征收人履行义务呢？现实中的法律逻辑是矛盾的。
按照行政诉讼方式处理，征收补偿协议双方当事人享有不同的救济途径。在行政合同的履行过程中，如果行政主体不履行合同义务，行政相对方可以依据《行政诉讼法》对行政主体提起行政诉讼。如果行政相对人（被征收人）不履行协议，行政主体并不享有诉讼权利。从这个角度来看，《征收条例》第25条第2款的规定与现行诉讼制度不符，这或属立法弊漏，或属立法者假定征收部门不需要诉讼权利。
那么征收补偿协议发生争议时，可否按照民事诉讼方式处理呢？首先，征收补偿协议属于行政法律关系，不属于民事诉讼受案范围。我国《民事诉讼法》第3条规定，“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。 其次，按照民事诉讼方式处理，则不利于保护被征收人的合法利益。因为在民事诉讼中，举证责任一般由谁主张谁举证，也就是被征收人提起诉讼的话，要承担举证责任。而在行政诉讼过程中，被征收人因征收补偿协议提起行政诉讼，举证责任在于被告即房屋征收部门。在征收补偿协议签订过程中，被征收人收集相关证据的难度较大。最后，我们也无法假设，同一征收补偿协议发生争议时，被征收人提起诉讼为行政诉讼，适用《行政诉讼法》；而房屋征收部门提起诉讼为民事诉讼，适用《民事诉讼法》。毫无疑问，这种处理方式是自相矛盾的。
这样看来，征收补偿协议发生争议时，不宜用民事诉讼方式进行立案处理。因此，《征收条例》第25条则由于存在极大漏洞而无法适用，不利于国家公共利益的实现，不利于规范城市房屋征收行为。
三、征收补偿协议法律适用的司法救济
征收补偿协议所遭遇的尴尬并非独有，一直饱受争议的国有土地使用权出让合同和农村土地承包经营合同也面临同样问题，根源还得从行政合同法律制度体系建立入手。在现代行政管理实践中，行政主体运用行政合同的方式实现行政管理目标已成为一种趋势。有合同就有争议，有争议就需要解决。解决行政合同所引起的纠纷需要建立行之有效的救济制度。
众所周知，现行《行政诉讼法》是在人们尚未充分认识行政合同性质的情形下出台的，因此该法难免存在不适合对行政合同进行审查之处，具体表现在救济制度的构建上仅是对相对人的单向救济。例如《行政诉讼法》规定，只有受行政机关具体行政行为侵害的相对人才能提起行政诉讼，被告不得反诉；在诉讼中被告行政机关负主要举证责任。这种单向性救济制度实际上剥夺了行政机关寻求救济的权利。事实上，行政合同争议是在双方达成合意的条款基础上产生的，要求解决争议的一方不一定就是相对方，也可能是行政机关，故现行行政诉讼制度的单向性规定不能满足行政合同救济的需要。
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行政合同是和民事合同相对而言,它是当事人设立、变更、终止行政权利义务关系的协议。《国有土地使用权出让合同》属于行政合同,它是土地行政主管部分和相对人协商,对双方在土地行政治理中的权利、义务的约定。将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同,利于维护相对人的正当权利,也利于土地行政主管部分行使土地行政治理权。
对于《国有土地使用权出让合同》的性质,我国法律界熟悉不一。就理论界而言,民法学者以为其属于民事合同,行政法学者以为其属于行政合同。在审判实践中,以前法院将《国有土地使用权出让合同》大多作为民事案件来受理,依据是最高人民法院《民事案件案由规定(试行)》,该规定将土地使用权出让合同纠纷规定为第五个民事案由,属于房地产开发经营合同纠纷①。但是,最高人民法院在2004年1月有关规范行政案件案由的通知中,把行政合同列为行政行为之一。依据该通知,《国有土地使用权出让合同》纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷,应该属于行政诉讼范围了②。这使实践和理论的理解上就更加混乱了。笔者以为,《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同。本文拟就《国有土地使用权出让合同》的性质,谈以下三个新题目:1、行政合同的起源及和民事合同的区别;2、《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同的理由;3、将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同的意义。不对之处,敬请批评指正。
一行政合同的起源及和民事合同的区别
要讲行政合同的起源,就要先讲合同的起源。合同,又称为契约,英文称为“Contract”,法文称为“Contrat”或者“Pacte”,德文称为“Vertrag”或者“Kontrakt”。这些用语都是来源于罗马法的合同概念。罗马法中合同称为“Contractus”。根据罗马法,契约是指“得到法律承认的债的协议”③。从本质上说,契约是双方当事人的合意。双方当事人以发生、变更、担保或消灭某种法律关系为目的的协议,就叫契约。在罗马法上,不仅私法上有契约的概念,公法和国际法上也有这个概念。优帝《学说汇纂》就把协议(Conventio)分为国际协议、公法协议和私法协议三种。在私法上,则不仅债法中有契约的概念,而且物权、支属和继续法上也有这个概念。例如物权的设定和转移、婚姻关系的成立、分析遗产的协议等,凡能发生私法效力的一确切事人的协议,就是契约④。从以上分析我们可以看出,合同的概念有广义、狭义等不同层次的区分,合同在不同的语境中有不同的具体含义。我们现在所说的合同,实际也有这种区分。《民法通则》中的合同,是指当事人之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。《合同法》中的合同,是指同等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议,但是不包括婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议。从以上比较,我们可以看出,以上两个合同的概念,外延是不同的,《合同法》中的合同概念要比《民法通则》中合同的概念外延小。但是它们都限定为设立、变更、终止当事人之间的民事法律关系,属于民法上的合同,即民事合同。
行政合同是和民事合同相对而言的。固然,在罗马法时期就有国际协议、公法协议和私法协议之分,但是,行政合同成为行政机关自觉运用的一种行政手段却是在资本主义完成产业革命以后。资本主义产业革命的完成,使经济的社会化程度大大进步,很多社会经济发展所提出来的新题目,例如失业、经济危机、环境污染、生态平衡等,个人是没有能力解决的,于是政府职能扩展,政府从很少干预经济发展到越来越多的干预经济。行政合同相对于行政命令,有它自己的上风:行政机关只有得到相对人的同意,合同所设立的权利义务才对相对人具有法律约束力,它比行政命令相对缓和得多,这样,既淡化了强制命令的色彩,使相对人乐于接受,又使行政机关利用合同的方式推行了国家的法律法规及政策。到二十世纪四十年代,现代社会进进所谓福利主义国家时代,政府开始启用行政合同作为进行行政治理的一种手段。法国事行政法母国,行政合同制度比较完备,英国、德国、美国、日本的行政合同制度也都得到发展。我国行政合同的发展是在改革开放以后,现在,行政法学者一般把行政合同分为国有土地出让合同、全民所有制产业承包合同、全民所有制小型产业企业租赁经营合同、农村土地承包合同和粮食定购合同、国家订货合同、公共工程承包合同等⑤。
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为深入贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，深入学习实践科学发展，以全面开展“工作效能年”活动为载体，围绕县委、县政府中心工作，把保障和促进经济平稳较快发展作为检察机关服务大局的首要任务，充分立足职能，全力服务经济发展，全力保障和改善民生，为**赶超式发展提供强有力的法律保障，特提出如下实施意见，并接受社会各界监督。
一、维护良好的市场经济秩序。积极参加整顿和规范市场经济秩序专项行动，依法打击严重破坏市场经济秩序特别是金融、证券、房地产等领域的犯罪活动，促进资本市场和房地产等市场健康发展。积极参与治理商业贿赂，突出查办发生在工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发等领域的商业贿赂犯罪案件，努力净化公平竞争的市场环境。积极发挥对民事审判的法律监督职能，促进依法调节民事经济关系，促进各类市场主体公平竞争。
二、强化对重大项目建设安全的保障。充分发挥检察职能，认真做好民生工程、基础设施、生态环境等重大项目建设关键部位和环节的预防性监督工作，积极开展重大项目建设中的行贿犯罪档案查询，依法严惩损害重大项目建设的各类刑事犯罪，严肃查处国家机关工作人员侵犯重大项目投资者和经营者合法权益的职务犯罪案件，推动重大项目建设健康规范进行。
三、注重保护能源资源和生态环境。依法打击造成重大环境污染、严重破坏生态环境等犯罪，继续抓好查办危害能源资源、破坏生态环境渎职犯罪专项活动，促进能源资源节约和生态文明建设。对于行政不作为造成环境污染和自然资源破坏的情形，积极探索运用公益诉讼的方式，依法保护社会公共利益。
四、切实改进办案方式和方法，保障企业正常生产经营。从有利于促进经济社会秩序稳定的高度，规范执法，文明办案。对受理的举报线索，慎重初查、慎重立案。对涉及企业经营管理和关键岗位工作人员的职务犯罪案件，慎重选择办案时机。对法律政策界限不明的，严格区分工作失误与渎职犯罪，依法慎重处理。切实改进执法的方式方法，慎重使用查封、扣押、冻结、拘留、逮捕等措施，特别是对企业法定代表人采取强制措施，做到慎之又慎，决不因为执法不当给企业的正常生产经营造成不利影响。加强对涉及企业生产经营的民事审判和行政诉讼活动的法律监督，依法保护企业的合法权益。认真倾听企业的意见和建议，立足检察职能，及时有效地提供法律支持和司法服务，促进企业健康发展。
五、积极服务农村改革发展。依法打击侵害农民利益、危害农业生产、影响农村稳定的犯罪，坚决打击农村黑恶势力犯罪、严重影响农民群众安全感的“两抢一盗”、拐卖妇女儿童等犯罪，以及利用组织破坏法律实施和利用宗教、宗族势力破坏农村政权建设的犯罪活动；积极参与农村社会治安综合治理和平安创建活动，结合办案加强法制宣传，维护农村社会大局稳定。继续深入开展查办涉农职务犯罪工作，重点查办发生在惠农支农资金发放、农村基础设施建设、农村土地征用等领域和环节侵害农民切身利益的案件，并及时将追缴的赃款全额返还给受损农民；认真办理土地承包经营流转、农产品生产经营、农村金融等领域和涉及农民工劳资等纠纷的民事行政申诉案件，切实维护农民土地承包经营等权益。有针对性地加强涉农职务犯罪预防，保障中央各项支农强农惠农政策的有效落实。深入农村开展调查研究，积极探索加强农村检察工作的有效措施，不断提高服务农村改革发展的能力和水平。
六、高度关注和保障民生。抓住关系民生的突出问题，加大法律监督力度，切实维护人民群众合法权益。严肃查办发生在社会保障、劳动就业、征地拆迁、移民补偿、抢险救灾、医疗卫生、招生考试等领域的职务犯罪，以及国家机关工作人员利用职权实施的侵权犯罪，切实保障人民群众依法享有的政治、经济、文化、社会等各项权利。积极参加食品、药品安全专项整治活动以及“质量和安全年”活动，依法严厉打击制售有毒、有害食品、药品等涉及群众切身利益的犯罪，坚决查办重大安全生产事故、重大食品安全事件背后的受贿、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等职务犯罪，切实保障生产安全和食品卫生安全。强化对涉及劳动争议、保险纠纷、补贴救助等民事审判和行政诉讼活动的法律监督，坚决监督纠正侵害弱势群体利益的现象。及时执行已复查纠正的案件和刑事赔偿决定，探索实行对生活确有困难的被害人司法救助制度，体现司法的人文关怀。
七、强化法律监督，确保司法公正。全面梳理有损公平正义的突出问题和法律监督的薄弱环节，加大对侵害企业利益、危害市场经济发展等犯罪案件的立案监督、审判监督力度，特别是涉外民商事案件审判活动的监督力度，切实依法纠正因地方保护主义导致的司法不公，严肃查处其中的徇私舞弊、枉法裁判等犯罪案件，切实维护社会公平正义。
八、建立预防职务犯罪联系制度，增强企业防护能力。结合办案帮助 企业建立健全规章制度，堵塞漏洞，消除隐患，并认真搞好行业预防和重点预防，与重要行业、重点产业部门建立联系制度，互通情况，密切配合，坚持每季度召开一次联席会议，共同做好预防犯罪工作。各业务科室分别与一个以上企业建立法律服务联系点，加强与企业负责人和客商的联系，主动无偿提供法律咨询和法律服务，帮助排忧解难，支持合法经营，协助企业开展法律宣传教育，增强企业依法经营，依法管理的自我保护意识和保护能力。
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所谓行政合同（又称行政契约），通说是指行政主体为了行使行政职权，实现特定的行政管理目的，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的设立、变更、终止相互间权利义务的协议。一般认为，行政合同包括以下三种形态：其一是行政主体相互间的合同；其二是行政主体与行政相对人之间的合同；其三特定领域中受行政主体支配的行政相对人之间的合同。行政法学研究的合同，主要是第二种形态的合同，即行政主体与行政相对人之间的合同。该形态合同亦是本文所论行政合同救济问题的主要指向。
一、行政合同法律救济的必要性
行政合同作为政府管理国家的一种行政手段，是随着社会的发展、国家职能的扩张、人民民主观念和国家意识的加强、经济发展的需要而产生和发展；并进一步随着政府职能的转变、行政作用的改变而突显出来。他的出现，一方面可以提高行政机关的工作效率，突出了在民的思想，让“合同”进入“行政”域，使以支配和服从为特征的高权利行政更加柔和和富有弹性，充分体现了其旺盛的生命力及日益重要的作用。但是，另一方面，由于我国法学界对行政合同的定性问题争议不一，结果导致行政合同徘徊在民事契约与行政契约之间，对于层出不穷的各种实际问题，往往出现“阴不收阳不管”或搞不清到底由谁来管的混乱而尴尬的局面，严重影响了行政合同积极作用的发挥。同时，行政合同救济制度的不完善必然导致行政相对人对行政合同的参与性、民主性的信心下降，势必影响行政合同制度的进一步发展，也从根本上违背了行政合同更好的实现国家行政管理目标、更好的发挥行政相对人的积极性和创造性、合同争议投诉有门，解决有据的初衷。因此，为行政合同建立一个合理、健全且与现行体制不相冲突的救济制度是十分必要的，也是迫切需要的。
二、行政合同救济在国的现状
我国目前行政合同救济的现状是：行政合同法还没有出台，行政合同的救济没有明确的法律依据。行政合同的种类不明确，救济方式混乱。
在行政合同法律关系中，行政主体享有必要的统治者特权，即其享有行政合同的发起权；对行政合同履行的监督权、指挥权；单方变更、解除合同权；对不正当履行合同的制裁权。而相对人除享有合同缔结权外并无其他相应性权利。因此，在行政主体行使上述特权时，相对人的权利都极可能也极易受到损害。而在受到损害之后，行政主体大多不予理会、拒绝承担任何责任。此种不良现象的直接根源在于：我国行政合同法还没有出台，行政合同的救济还没有明确的法律依据。同时，目前我国行政合同种类不明确，救济方式混乱。实践中已大量存在行政合同，如：土地承包合同；政府采购合同；人事聘用合同；科研合同；计划生育合同；公用征收合同；公共工程承包合同；工业企业承包、租赁合同。对于这些合同的种类、定性问题，学术界至今没有统一。而相应的救济，在制度上将他们纳入了行政法的范畴，并且予以相应的行政法上的司法救济；但在实践中，一般将行政合同的救济纳入民事救济的范畴，多采用民事手段来处理。这是解决我国目前急待完善的行政合同救济制度与实践中纷繁多样的行政合同实务之间的矛盾不得已的措施
总之，我国目前行政合同救济水平在事实上导致行政合同双方的权利、义务不稳定，或处于悬空状态（主要是相对人利益上的缺失），行政合同法律秩序一片混乱。
三、行政合同分阶段性救济制度构想
为了遏止上述恶果的涌现，追求当事人双方行政合同法律关系的和谐，必须而且只能从根源入手，即：努力寻求当事人双方权利的平衡，并通过其他途径给予相对人的权利予更多的救济。具体到行政合同相对人的权利救济包括以下四个方面。
（一）合同定立过程中的救济——质询
以合同本身的要约——承诺规则解释，行政合同的主要条款是由行政主体以要约形式提出，由相对人作出承诺形成的。同时对于和谁缔结、如何缔结合同，行政主体占据主导地位。因此，在那些能够使相对人获利的合同的订立中，那些参与而未能与行政主体订立合同的当事人就应能够要求行政主体对：为什么选择他人而非自己、根据是什么等作出具体说明，以能够进一步明确、主张自己的权
（二）合同履行过程中的救济
1、对行政主体在行使指挥权时的抗辩。行政主体对合同的履行享有监督权和控制权的同时，对涉及公共利益合同的具体执行措施还享有指挥权。这是因为行政主体享有大量的信息和相应的能力，是为了更好的促使公共利益的实现。同时相对人在客观上也是为了公共利益。为此，相对人对行政主体的指挥权享有抗辩权不是为了抵制行政主体的指挥权；相反，恰恰是为了在行政主体的指挥下，更明确、充分的对产生的后果负责。
2、行政主体单方面变更、解除合同和行使制裁权时相对人的听证。行政主体为了公共利益的需要或由于情更、政策上的变更而单方面变更、解除合同或对不适当履行合同义务当事人实施的多种制裁手段（如：罚款、强制执行和代执行、解除合同而不给相对人任何补偿）是比较严厉的，对相对人利益影响甚大。对此，相对人应有要求召开听证会的权利。通过听证，要求行政主体说明理由，听取相对人的陈述、申辩，给予相对人充分表明自己意见的机会。
(三)行政上的救济。在合同履行、订立过程中为相对人设立的质询、抗辩、听证是在程序上对其权利的救济，是没有实体保障的，还需进一步有赖于行政救济。
1、行政仲裁。随着我国仲裁制度的改革，依据仲裁法重新建立的仲裁机构性质转变为民间组织。而行政合同争议涉及公法（行政法）上的权利义务的争议根本不适用民间仲裁机构的救济。因此，行政合同的救济不宜借助此类仲裁体系，对此，仲裁法也予以肯定。但仲裁制度的变革并不否认仲裁作为解决纠纷的有效方式也能够用于行政合同纠纷。目前，行政机关在行政体系内部设立了专门的仲裁机构，解决特定的行政赔偿。例如：人事部设立了人事仲裁厅，受理因履行聘任合同发生的争议。这种模式对解决行政机关之间、行政机关与其下级机构及其所属公务员之间的行政合同纠纷具有较强的示范和借鉴作用，落实在制度上就是考虑能否在行政机关体系内设立专门的具有一定独立性的仲裁机构。
2、行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第二章行政复议范围中的明确规定，相对人“认为行政机关变更或废止农业承包合同侵犯其合法权益的”可以提起复议。由此，农业承包合同相对人合法权益的保护就有了明确的法律依据。一旦农业承包合同纠纷出现，便可选择直接进行行政复议，将相对人的损失降到最小。基于农业承包合同立法上的积极成就，该模式的立法应大力推广到其它种类的行政合同中。
3、行政赔偿。行政赔偿是国家赔偿责任之一，是指行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯自然人、法人和其它组织合法权益造成损失的，由国家给予受害人的赔偿。其构成要件是：①必须是行政机关及其工作人员与职权有关的行为；②必须是行政机关的违法行为；③违法行为与受害人的损失存在法律上的因果关系；④受害人的损失确已发生。由此来看，行政赔偿当然应适用于行政合同纠纷，但我国赔偿法第二章行政赔偿范围却没有将行政合同明确纳入赔偿范围。笔者认为，应在我国赔偿法中直接、明确地对行政合同纠纷的行政赔偿予以规范。
（四）司法救济。司法救济是行政合同的终极救济，是树立在程序救济、行政救济之后最坚实的屏障。司法救济既屏除了程序救济无实体保障的缺陷，又能有效防止行政救济“自己做自己法官”而产生不公正的出现。
行政诉讼（即行政合同司法上的救济）是由司法机关依司法程序解决行政争议的一种诉讼制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人和其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提讼”。但《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》在关于具体行政行为的界定上将行政合同拒之门外。而《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的不可诉行为亦不包括行政合同纠纷。正是因为此种立法漏洞，尽管在实践中行政法庭有受理行政合同纠纷案件的实例，但严格的说，行政诉讼制度并没有将行政合同纳入救济范围，而是将其作为民事合同，按民事诉讼程序进行审理。这一后果使行政合同救济状况又落回到了初始的低劣层级。为了确立切实、明确的司法救济手段，有学者认为：应将行政合同纳入具体行政行为范畴之内，理由是：（1）行政合同都是基于一定的行政目的，行使行政权利的方式。（2）行政合同事实上能够引起行政法上的效果，产生行政法律关系。（3）行政合同是行政主体与特定的相对人订立的，产生直接的法律效力。笔者非常支持此观点，认为我国相关法律、法规和法学著作中对具体行政行为界定不够周延，理论界需要在行政法基础理念的基础上对具体行政行为的范围进行反思、重构，以便为行政合同的司法救济找到一个有效、合理的诉讼救济途径。
总之，行政合同纠纷在我国实践中是大量存在的，这对我国行政法制进程有所阻碍的事实是不可忽视的。解决这些纠纷的救济途径必须明确，应当在最短时间内，确立一个贯穿其始终、分阶段性、具有针对性的救济制度，以能够有效保障相对人的合法权益和行政管理的高效率。
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