行政案件的特点范文
时间：2023-06-21 09:43:53
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篇1
[关键词]永安地区 吉山剖面 坂头组 碎屑组分 物源分析
[中图分类号] P5 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2015）-9-50-3
0引言
中国东南部的浙闽赣粤古陆块之上，广泛发育了寒武纪―三叠纪海相和近海相沉积岩，是中国东南部迄今揭示的最大的海相地层发育区块，主于福建省境内（部分延入广东省）的永安地区，兼具晚古生代海相地层和中―新生代陆相地层信息，是中国东南部一个较典型的多期复式叠合盆地，是研究晚古生代―中―新生代构造环境演化的较佳场所[1]。
华南褶皱系闽西北隆起带上的举岚盆地为燕山运动早期断坳型盆地与燕山运动晚期火山盆地的二期叠合盆地，是浙闽一带典型的山间盆地，地表面积约 1100 km2，盆地基底由上侏罗统南园组（J3n） 火山岩组成，基底埋南深、东北浅，并在盆地东北缘出露。
盆地分析的重要内容是沉积物物源分析，作为连接沉积盆地与造山带的纽带，为研究盆山相作用提供了有效途径，是再现沉积盆地演化、恢复古环境的重要依据[2]。通过对典型的山间盆地――举岚盆地永安吉山中生界剖面下白垩统坂头组进行物源分析，在早期研究的基础上将沉积岩的成分、结构、构造与大地构造背景联系起来。从而对浙闽一带永安地区的物源作系统的研究分析，并在此基础上确定永安地区下白垩统坂头组的沉积物源区以及沉积构造背景。并对该地区盆山相互作用的研究提过科学理论的依据。
1区域地质背景
浙闽一带的举岚盆地内填充沉积河湖相下白垩统坂头组（K1b）浅灰色泥质砂岩，火山岩建造的石帽山群（ K1sh） 及河湖相赤石群（ K2c） 的浅灰色泥质砂岩，K1b 和 K2c 碎屑岩系在全区分布较为广泛，K1sh 仅见于盆地西南部，可见该地区古环境主要为深水沉积。盆地呈南西倾块断状单斜结构，区内断裂非常发育，发育 NE、NW、EW、SN 多组断裂，断层有正有逆，并以正断层为主。据统计，K1b 出露区共有 33 个大小断块组成，构造较为破碎[3]。
盆内永安地区位于政和―大埔断裂带的核心部位，沿 NE―SW 走向分布，地理位置 N24°00' ～ 26°00'，E116°00' ～ 118°30'，整体形态为一山间洼地。大地构造上，永安地区位于浙南闽北华夏块体南部，其东南面为东南沿海火山岩带；邵武―河源断裂，为其北西界，政和―大埔断裂为穿盆而过的控制性断裂。早晚白垩世之交，中国东南部曾发生过一次从挤压到拉张的构造转换； 由此可见，永安地区地层发育于晚古生代，后期又经历动力学改造。现今永安地区的盆山格局是长期地质过程和构造岩浆作用叠加改造的结果[4]。吉山中生界剖面出露保存好、沉积体系相对完整，主要为碎屑沉积，典型的深水沉积环境[5]。以吉山中生界剖面为研究对象通过碎屑岩类法从而进行物源特征的分析。
研究区吉山中生界剖面位于永安市西南3km，剖面起点在永安至连城公路旁，于下吉山村东北山顶结束。露头良好，化石丰富。下段为吉山组总厚>977m，上段为坂头组厚>127m。在永安地区吉山村坂头组――吉山剖面进行了剖面勘测，以吉山村宝应山殿后约25米处为起点，由于采集点位于华南褶皱隆起带故受到多种地质因素的限制到吉山村墙后终止。整个采样区皆位于吉山剖面的层位段，约为162.5米。并在露头良好的层位具体层段的露头剖面用岩石采样器进行采样（表1）。
2坂头组碎屑组分特征
本次的研究对吉山中生界剖面坂头组作了系统的采样，并进行了磨片处理，利用蔡司偏光显微镜进行了详细的研究。坂头组的砂岩从粒度上主要分为细砂岩与粉砂岩两类。碎屑颗粒的含量一般在97%―80%之间。少数砂岩的含量低于了80%。碎屑物的磨圆度中等，分选性较好，各岩石样品的粒度较为均一，大部分的成熟度中等偏差。
砂岩骨架统计表（表2）与薄片鉴定相结合，得出碎屑组分分的基本特征 为：（1）石英颗粒呈次圆状、圆状、椭圆状等形态，磨圆度较好。单晶石英含量一般为 9%一43%； 单晶石英比多晶石英更常见，多晶石英含量一般小于1%。总体样品平均含量达到了24.4%。从而也一定程度上反映了该地区物源的多样化，与当时沉积地层的序列性与沉积环境的变化差异有关。 （2）长石颗粒呈短柱状等，含量总体都在10%以下，平均含量只有4.1%，从而其特征的表现具有很强的指示意义，而长石的种类也可以说明其物源的特征。（3）岩屑颗粒多呈次圆状、次棱角状等。各岩石样品岩屑类型呈现不等的变化。其总体平均含量也达到了59.0%，岩屑是在沉积过程中机械破碎的矿物颗粒的集合体，而其形态的特征也对物源的性质起到了指示意义。岩屑种类也复杂多变主要为火成岩岩屑，其次变质岩岩屑。（4）白云母和绿泥石含量都不高。（5）孔隙极少基本上都少于1%。从而，可以进一步的说明其物源的性质，并且也指示着该地区岩石具有良好的储集性，非渗透性的岩石也为油藏储集提供了良好的条件。（6）填隙物基本上都以粉砂级粘土杂基为主。
坂头组砂岩总体来看，砂岩厚度增大，粒度变不大，石英含量呈现了不等程度的变化 ，长石含量和岩屑含量与石英呈相互消长关系。样品中石英颗粒磨圆度普遍比长石、岩屑更好 ， 说明石英是经过多次破碎、搬运、磨蚀，而长石和岩屑经历的破碎次数少或搬运距离较短。可见其物源的复杂性与多样性。
3物源分析及特征
3.1样品观测统计方法及原理
沉积岩的成分蕴含着大量与地壳发展演化密切相关的信息， 其中砂岩的研究在沉积学领域一直 占有重要的位置。砂岩作为大陆的风化一沉积旋回产物，不仅直接记录了沉积物的母岩组合，改造强度及沉积环境等信息，而且因其碎屑组分与所处大地构造位置密切相关， 还可以反映区域构造演化背景。因此砂岩的碎屑组分及其时空变化，在一定程度上可以反演区域构造活动的强度、性质和延续一转变时间等[6]。根据砂岩的成分判断其物源区的性质与方向，进而探讨物源区的构造性质与物源的特征。
事实上 ，由于露头岩石样品不同程度地存在化学风化和成岩后期改造作用，因此详细 、 准确的砂岩骨架组分鉴定和统计对物源研究尤其重要，其可信度要大大优于化学分析资料[7]。针对永安地区保存比较完整的吉山中生界代表性剖面，进行了系统的砂岩样品采集和薄片鉴定统计。为了保证碎屑骨架组成统计结果的可靠性，本文采用Dickinsonet a1（1979）. 和Dickinson（1983）的经典方法。
3.2坂头组碎屑组分统计及物源特征
符合上述统计原理并参加作图的坂头组有效砂岩样品共11个，统计数据如表2。成分包括 ：单晶石英 （Q m ）、 多晶石英 （Qp ）、 长石 （F ）、 沉积岩岩屑 （Ls） 、火山岩岩屑（Lv） 、 变质岩屑 （L m）、 总岩屑（L ）、填隙物、胶结物与基质（M ） 、孔隙及其它。其它包括来源指数、流动指数、成熟度等。把模式分析各成分的结点个数换算成百分含量，其点计法统计结果和骨架三角图解模式分析结果分别见表2和图3。
砂岩骨架三角图解模式分析结果显示 ： 在 Qp―Lvm―Lsm 图中其物源以混合岩浆弧和断陷大陆边缘物源为主，但是随着火山岩岩屑的增加，出现少量的岩浆弧带的砂岩，有部分的岩石样品落在俯冲带复合体物源区中 ； Lm―Lv ―Ls 图进一步反映永安地区坂头组主要为混合岩浆弧带物源，同时也有俯冲带复合体与缝合带混合物源，也伴随出现少量的岩浆弧带上的砂岩； Q―F―L 和 Qm ―F―Lt图解侧面进一步显示坂头组砂岩物源主要来源于在回旋造山带、在回旋过渡带和岛弧过渡带及未切割岛弧带。由物源区与构造背景对比图进而证明了坂头组的砂岩为混合岩浆弧带物源与在回旋造山带物源（表3）。综上所述，坂头组砂岩主要来源于混合岩浆弧物源区和在回旋造山带物源区。
4结论
（1）永安地区白垩系坂头组砂岩碎屑组分。碎屑组分特征主要为：石英颗粒磨圆度较好。单晶石英含量一般为 9%一43%； 单晶石英比多晶石英更常见，多晶石英含量一般小于1%。长石颗粒含量总体都在10%以下。岩屑颗粒其总体平均含量也达到了59.0%岩屑种类也复杂多变主要为火成岩岩屑，其次变质岩岩屑。孔隙极少。填隙物基本上都以粉砂级粘土杂基为主。
篇2
关键词：非诉讼 行政案件 执行
一、非诉行政案件执行的特点
非诉行政案件的执行具有以下特点：
1、执行机关是人民法院，而非行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是具体行政行为，执行申请人也为行政机关，但非诉行政案件强制执行权的享有者不是行政机关，而是人民法院。
2、执行根据应该是行政机关作出的具体行政行为，该具体行政行为没有进入行政诉讼，没有经过人民法院的裁判，而且已经发生法律效力。
3、执行申请人是行政机关或行政裁定确定的权利人。被执行人只能是公民、法人或者其他组织。非诉行政案件强制执行的是行政机关所作的具体行政行为，该具体行政行为是行政机关行使行政职权的体现，具体行政行为所确定的义务能否履行，直接关系到行政机关的职权是否和以实现。因而，在通常情况下，非诉行政案件的执行申请人应为行政机关。作为行命名行政职权的行政机关不能成为被执行人，而具体行政行为所确定的义务人即公民、法人或者其他组织一般只能成为被执行人，不能成为执行申请人。
不过在特殊情况下，非诉行政案件的执行申请人也可以是生效具体行政行为所确定的权利人或者其继承人、权利承受人。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第90条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。
4、执行的前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为所确定的义务。
根据《行政诉讼法》第66条的规定，行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为必须同时具备两个条件：（1）公民、法人或者其他组织在法定起诉期间内没有对该具体行政行为提起行政诉讼。（2）公民、法人或者其他组织拒不履行该具体行政行为所确定的义务。只有这两个条件同时具备，人民法院才能强制执行行政机关作出的具体行政行为。如果公民、法人或者其他组织已经向人民法院提出了行政诉讼，法院已经受理，即使其没有履行该具体行政行为所确定的义务，行政机关也不能向人民法院申请强制执行该具体行政行为。所以，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第94条规定：在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。
二、非诉行政案件执行的适用范围
根据《行政诉讼法》的规定，非诉行政案件执行的范围是：凡行政机关对具体行政行为没有强制执行权，以及行政机关和人民法院对具体行政行为皆享有强制执行权时，行政机关都可以申请人民法院强制执行该具体行政行为。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第87条规定，法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。
篇3
文 号:公安部令第125号
日期:2012-12-19
执行日期:2013-01-01
修订后的《公安机关办理行政案件程序规定》已经2012年12月3日公安部部长办公会议通过,现予,自2013年1月1日起施行。
公安部部长 孟建柱
2012年12月19日
公安机关办理行政案件程序规定
目 录
第一章 总则
第二章 管辖
第三章 回避
第四章 证据
第五章 期间与送达
第六章 简易程序
第七章 调查取证
第一节 一般规定
第二节 受案
第三节 询问
第四节 勘验、检查
第五节 鉴定
第六节 辨认
第七节 证据保全
第八章 听证程序
第一节 一般规定
第二节 听证人员和听证参加人
第三节 听证的告知、申请和受理
第四节 听证的举行
第九章 行政处理决定
第一节 行政处罚的适用
第二节 行政处理的决定
第十章 治安调解
第十一章 涉案财物的管理和处理
第十二章 执行
第一节 一般规定
第二节 罚款的执行
第三节 行政拘留的执行
第四节 其他处理决定的执行
第十三章 涉外行政案件的办理
第十四章 案件终结
第十五章 附则
第一章 总 则
第一条 为了规范公安机关办理行政案件程序,保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、行政法规,制定本规定。
第二条 本规定所称行政案件,是指公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。
本规定所称公安机关,是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。
第三条 办理行政案件应当以事实为根据,以法律为准绳。
第四条 办理行政案件应当遵循合法、公正、公开、及时的原则,尊重和保障人权,保护公民的人格尊严。
第五条 办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,教育公民、法人和其他组织自觉守法。
第六条 办理未成年人的行政案件,应当根据未成年人的身心特点,保障其合法权益。
第七条 办理行政案件,在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,应当使用当地通用的语言进行询问。对不通晓当地通用语言文字的当事人,应当为他们提供翻译。
第八条 公安机关人民警察在办案中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、索取或者收受他人财物的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二章 管 辖
第九条 行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖,但是涉及、、赌博、的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件,违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据,并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
第十条 几个公安机关都有权管辖的行政案件,由最初受理的公安机关管辖。必要时,可以由主要违法行为地公安机关管辖。
第十一条 对管辖权发生争议的,报请共同的上级公安机关指定管辖。
对于重大、复杂的案件,上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。
上级公安机关直接办理或者指定管辖的,应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。
原受理案件的公安机关自收到上级公安机关书面通知之日起不再行使管辖权,并立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关,及时书面通知当事人。
第十二条 铁路公安机关管辖列车上,火车站工作区域内,铁路系统的机关、厂、段、所、队等单位内发生的行政案件,以及在铁路线上放置障碍物或者损毁、移动铁路设施等可能影响铁路运输安全、盗窃铁路设施的行政案件。
交通公安机关管辖港航管理机构管理的轮船上、港口、码头工作区域内和港航系统的机关、厂、所、队等单位内发生的行政案件。
民航公安机关管辖民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位内和民航飞机上发生的行政案件。
国有林区的森林公安机关管辖林区内发生的行政案件。
海关缉私机构管辖阻碍海关缉私警察依法执行职务的治安案件。
第十三条 公安机关和军队互涉公安行政案件的管辖分工由公安部和中国总政治部另行规定。
第三章 回 避
第十四条 公安机关负责人、办案人民警察有下列情形之一的,应当自行提出回避申请,案件当事人及其法定人有权要求他们回避:
(一)是本案的当事人或者当事人近亲属的;
(二)本人或者其近亲属与本案有利害关系的;
(三)与本案当事人有其他关系,可能影响案件公正处理的。
第十五条 公安机关负责人、办案人民警察提出回避申请的,应当说明理由。
第十六条 办案人民警察的回避,由其所属的公安机关决定;公安机关负责人的回避,由上一级公安机关决定。
第十七条 当事人及其法定人要求公安机关负责人、办案人民警察回避的,应当提出申请,并说明理由。口头提出申请的,公安机关应当记录在案。
第十八条 对当事人及其法定人提出的回避申请,公安机关应当在收到申请之日起二日内作出决定并通知申请人。
第十九条 公安机关负责人、办案人民警察具有应当回避的情形之一,本人没有申请回避,当事人及其法定人也没有申请其回避的,有权决定其回避的公安机关可以指令其回避。
第二十条 在行政案件调查过程中,鉴定人和翻译人员需要回避的,适用本章的规定。
鉴定人、翻译人员的回避,由指派或者聘请的公安机关决定。
第二十一条 在公安机关作出回避决定前,办案人民警察不得停止对行政案件的调查。
作出回避决定后,公安机关负责人、办案人民警察不得再参与该行政案件的调查和审核、审批工作。
第二十二条 被决定回避的公安机关负责人、办案人民警察、鉴定人和翻译人员,在回避决定作出前所进行的与案件有关的活动是否有效,由作出回避决定的公安机关根据案件情况决定。
第四章 证 据
第二十三条 可以用于证明案件事实的材料,都是证据。公安机关办理行政案件的证据包括:
(一)物证;
(二)书证;
(三)被侵害人陈述和其他证人证言;
(四)违法嫌疑人的陈述和申辩;
(五)鉴定意见;
(六)勘验、检查、辨认笔录,现场笔录;
(七)视听资料、电子数据。
证据必须经过查证属实,才能作为定案的根据。
篇4
行政、民事关联案件是行政诉讼中一种特殊的案件类型，本文对该类案件的特点产生及审理方式等方面进行了初步探讨。
随着司法实践的逐步深入，人们越来越感觉到有关相当数量的案件不单纯是行政纠纷，同时也是民事纠纷，行政纠纷和民事纠纷之间存在着内在的联系。在这两个纠纷中，民事纠纷是行政纠纷的起因，行政纠纷的解决是民事纠纷最终得以解决的必要条件。我们把这种既涉及行政争议又涉及民事争议，行政争议与民事争议存在联系的案件，叫做民事和行政相关联系案件。
，在此类案件的审判过程中，对行政、民事争议分别立案、分别审理判决。这样做：一是繁琐，二是造成了人民法院很多重复性工作，同时也造成了当事人的诉累。所以，笔者认为从整体上看，应鼓励对行政、民事关联案件合关审理，因为合并审理符合人民群众的根本利益，减少了当事人的诉累，符合人民法院追求公正效率有机统一的价值取向。我们对此类案件进行探讨和具有重要的现实意义。
关键词：行政、民事关联案件；特征；审理程序；并案审理
一、行政和民事关联案件的概念与特征
（一）行政和民事关联案件的概念
行政诉讼即解决行政争议的一种诉讼制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件时，对具体行政行为是否合法进行审查。”该法第十一条又具体规定了行政处罚、行政强制措施等八类可以向人民法院提起诉讼的行政行为。由以上规定可知《行政诉讼法》审查的核心是具体行政行为的合法性，包括具体行政行为证据是否确凿，适用、法规是否正确，程序是否合法，是否符合法定的行政执法目的。这四个方面的审查构成了人民法院合法性审查的具体内容。也构成了人民法院行政诉讼的主要内涵。但是随着司法实践的深入，人们越来越感觉到有相当数量的案件不单纯是行政纠纷，同时也是民事纠纷，行政纠纷和民事纠纷之间存在着内存的联系。例如不服道路事故责任认定案件。交通责任认定是交警部门根据法定职责对当事人之间就道路交通事故应负的责任作出认定的一项具体行政行为，在这个案件中不仅存在着当事人不服行政机关做出的具体行政行为的矛盾。同时，存在着当事人之间因交通肇事引起的民事赔偿的争议。在这两个纠纷中，民事纠纷是行政纠纷的起因，行政纠纷的解决是民事纠纷最终得以解决的必要条件。两个纠纷存在着内在的联系。我们把这种既涉及行政争议又涉及民事争议，行政争议与民事争议存在内在联系的案件，叫作行政和民事相关联案件。一段时期以来，界曾有学者把这种案件称为行政附带民事诉讼案件。笔者认为，行政附带民事诉讼这种提法主要是套用了刑事附带民事诉讼这一称谓。刑事附带民事诉讼解决的是在追究犯罪嫌疑人刑事责任的同时对因犯罪行为造成的人身伤害和才产损失赔偿一并予以判决的审判方式。在刑事附带民事诉讼中刑事部门是主诉，民事部分是从诉。而在行政、民事关联案件中，民事部分是指民事法院关系当事人之间的民事纠纷且行政争议和民事争议两者之间没有主从之分，二者是并列的关系。如称之为行政附带民事诉讼则可能让人误解为是行政侵权赔偿之诉。不能准确反映这类案件的内涵特点。笔者认为将此类案件称之为行政、民事关联案件反映了行政争议与民事争议之间的相对独立，又反映了二者之间存在在内的联系，较之行政附带民事诉讼这种提法更贴切一些。
（二）行政和民事关联的特征
行政与民事关联案件与普通行政诉讼案件相比具体如下特点：
1、民事与行政关联案件与普通行政诉讼案件权利性质不同。一般的行政案件主要是行政主体行使国家行政管理职权，体现的是公权力。而民事和行政关联案件，则不仅涉及公权力，也涉及私权利。
2、民事与行政关联案件与普通行政诉讼案件法律关系不同。一般的行政案件只体现一种纵向的法律关系，即行政主体与公民、法人或其它组织之间管理与被管理的行政法律关系。而民事和行政关联案件，除具有上述行政法律关系外，公民、法人或其它组织相互之间还具有一种横向的、平等主体之间的民事权利、义务关系。例如不服颁发施工许可证、排污许可证等案件，原告与被告之间是行政管理法律关系，而原告与第三人之间则是平等主体的民事权利、义务关系。
3、民事行政关联案件与普通行政案件在行政裁决是否体现当事人追求的终极目的上有所不同。
普通行政案件，一审行政裁判做出后，当事人的实体权利、义务即得到了实现或确定。因为，当事人的权利和义务正是由行政主体单方面的具体行政为创立和设立的。一旦法院对该具体行政行为的效力做出裁判，当事人的实体权利、义务也就从根本上得到了落实。而民事和行政关联案件，一审行政裁判结果对于当事人来说，往往只是获取最终民事权益的一个条件。行政诉讼结束后，往往还要通过民事诉讼或其它途径解决与他人之间的民事纠纷。
4、民事行政关联案件与普通行政案件在是否必须追加第三人参加诉讼上有所不同。
普通行政案件一般有原告、被告即可独立成讼。有些需要追加第三人的，主要是出于查清案件事实的考虑，第三人一般不能对某种实际利益主张权利。而民事与行政关联案件，第三人是必须追加的诉讼主体，因为，这种第三人与案件的裁判有法律上的利害关系，如果法院未按规定通知第三人参加诉讼而径行判决的话，则构成了程序上的漏列当事人。
5、审查范围不同。行政案件，法院只审具具体行政行为的合法性。行政、民事关联案件，如果一并审理，法院既要对具体行政行为进行审查，还要对民事部分进行审查。且两部分审查，审理的范围，适用的原则不同，对行政案件遵循全面审查原则，即法院审查范围不受当事人诉讼请求范围的限制，从实体到程序逐一审查。而对民事部分的审理由民法属于私法范畴，根据我国《民事诉讼法》第十三条规定“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”。因此，法院对民事部分审理的范围不能超过当事人诉讼请求确定的范围。
6、普通行政案件适用行政诉讼程序，同时补充适用民事诉诉程序。但与行政案件性质相背的民事诉讼规定不能适用。而行政、民事关联案件，由于实际包含了两个性质不同的诉讼。所以，在不同阶段要分别采用不同的诉讼规则。特别是调解、反诉，证据规则，处分原则等诉讼规则的适用，必须和各自的诉讼阶段相适应，不能混同，否则就造成了程序上的违法。如在民事部分的审理中，可以适用调解、反诉，由当事人处分自己的诉讼权利；而在行政案件的审理中，就不能适用调解（行政赔偿除外）、反诉；处分原则不是双向的而是单向的，即做为原告的管理相对人有权处分自己的诉讼权利，而作为被告的行政机关，不能放弃依法进行行政管理的职责。在证据规则上，民事诉讼与行政诉讼有较大区别，民事案件适用谁主张谁举证，不能举证的承担败诉责任；而行政诉讼，除了行政赔偿不作为等几种类型的案件，原告负有相应的举证责任外，由被告对具体行政行为负举证责任，且被告提供证据材料的时间，有着严格的规定。
二、行政和民事关联案件的具体审理
（一）合并审理问题的提出和意义
行政、民事关联案件的存在是客观的。行政、民事关联案件与普通行政案件，普通民事案件相比，也有其自身的特点。这样就给我们提出了一个问题，对这类案件的审理程序应否革新，能否革新？我们来算笔帐，我们知道，行政、民事关联案件、行政案件审结后，并不意味着当中人之间纠纷的彻底解决，当事人之间的民事争议，仍需继续通过民事诉讼或其它途径加以解决。如果当事人选择了民事诉讼解决纠纷。按照我国《民事诉讼法》规定，案件审理期限适用简易程序是三个月。普通程序是六个月，加上行政案件审理期限三个月，对于当事人来说，整个官司打下来快了将近半年，慢则将近一年。这和主义市场的要求和社会人们生活的快节奏显然是不相应适的。为了解决这一问题，方便当事人诉讼，提高人民法院办案效率，有学者提出在行政诉讼法中设立专门的行政附带民事诉讼程序，以对行政、民事关联案件进行合并审理。他们并且论证了合并审理的可能性。这就是行政审判庭在对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查时，必然对与之有关的民事争议有所了解。而且一般情况下可以确定当事人之间的民事权利、义务关系。但也有学者对人民法院在行政诉讼中，合并审理行政民事关联案件提出异议，他们的主要理由：一是行政和民事诉讼审查的对象不同，行政和民事诉讼证据规则不同，在一个庭审程序中解决两个争议，容易造成法庭举证的混乱。笔者认为，以上两种观点，一种阐述了设立行政附带民事诉讼程序的必要性、可能性。一种强调了面临的困难和矛盾，应该说各自都有一定的道理，但从整体上看，应鼓励对行政、民事关联案件的合并审理，因为合并审理符合人民群众利益，符合人民法院追求的公正与效率有机统一的价值取向。
（二）具体审理的程序
1、现行立法的
我国《行政诉讼法》颁布于1989年，受司法实践的制约，当时对行政、民事关联案件尚缺乏系统、深刻的认识，也不可能制定对行政、民事争议一并审理的法律规定。2001年3月8日，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）颁布。《解释》第六十一条规定“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这一规定，实际确立了人民法院在行政诉讼中，可以一并审理行政、民事关联案件的原则、制度。这一制度带来了三方面积极的社会效果：第一，缩短了诉讼周期，提高了审判效率，方便了当事人，节省了诉讼成本和审判资源。第二，彻底消除了纠纷，有利于社会秩序的稳定。第三，避免了因法院审判人员个体差异造成的行政审判结果与民事审判结果的矛盾，维护了法院的同一性、严肃性。从《解释》第六十一条的内容，我们不难看出。
（1）最高人民法院对于一并审理的行政案件的范围有着严格的限制。仅限于行政裁决案件，对其它行政、民事关联案件不能适用一并审理。行政裁决是指国家行政机关根据法律授权，以第三者的身份，依照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的民事、经济纠纷的行政行为。
根据我国目前的行政法律、法规规定以及行政执法实践行政机关作出的可以向人民法院提起行政诉讼的行政裁决，主要包括如下几类：
①行政机关就民事侵权、民事赔偿所作裁决，如环保部门对排放污染物的和受污染损害者之间的赔偿纠纷所作裁决。工商部门对侵犯注册商标专用权行为所作的停止侵害赔偿损失裁决等。
②行政机关就民事补偿所作裁决。如行政机关依《城市房屋拆迁管理条例》所作的强制性拆迁补偿决定；依《土地管理法》所作的土地征用补偿决定等。
③行政确权裁决，即行政机关就公民、法人或其它组织之间，因土地、森林、草原、矿产等资源所有权或使用权发生争议所作裁决。
（2）对一并审理的适用条件有着严格的规定：第一、要有民事关系当事人提出一并审理申请。对此，有一种观点认为，对行政、民事关联案件的一并审理，必须基于当事人的自愿。不仅要有民事关系一方当事人提出要求，而且要有其它民事关系当事人一致同意。笔者认为，当事人提出要求是法院并案审理的前提，这是应该的。但将其进一步扩大理解为，其它民事关系当事人也必须一致同意，笔者不敢苟同。我们知道行政裁决从提起形式上看，既有行政机关依法定职责在处理行政事务时主动作出的裁决，如依《渔业法》所作裁决，也有依当事人申请，行政机关作出的选择性行政裁决；如依《药品管理法》所作裁决；还有行政机关即可以主动作出，也可以根据当事人申请作出的自主型行政裁决。如依《草原法》所作裁决。由以上可知，行政裁决既可以根据当事人申请也可以由行政机关依职权作出。它体现的是国家单方面的意志，而不是当事人和行政机关的共同合意。因此，笔者认为强调当事人“一致同意”既不现实也不符合行政裁决的性质和特性。第二，只有对违法的行政裁决，法院才可以和有必要进行一并审理。因为，如果行政裁决合法，法院就应当作出维持判决。而维持行政裁决，就意味着行政机关对民事权利义务关系的裁决发生效力。在这种情况下如果仍由法院对民事争议进行审理。法院的处理结果如与行政机关的裁决相同，则属于重复，没有必要；如不同，则造成法院判决和行政裁决法律效力上的冲突。考虑到合法行政裁决案件进行民事审理。必然带来逻辑上的矛盾和冲突。所以，最高法院在《解释》中排除了对合法行政裁决进行民事审理的情况。第三、行政、民事两个不同的诉讼请求之间应具有内在的关联性。具体表现在两个方面：一是同一具体行政行为引起了行政和民事两个不同的争议和纠纷。行政行为和民事纠纷之间有直接的因果关系。二是民事纠纷的解决有待于行政争议的解决，行政争议是民事争议解决的中间环节。以上三个条件必须同时具备才可以适用《解释》进行一并审理。
（3）《解释》未对“一并审理”的内涵、具体程序进行规定和说明。一并审理可以理解为是由同一个审判组织在同一审判程序中对行政、民事两个争议并案审理，也可以理解为由同一个审判组织在两个庭审程序中对行政、民事争议分别审理。在一个庭审程序中是分别审理还是交叉在一起统一审理，诉讼规则、证据规则如何适用等方面，《解释》都没有涉及，规定的比较笼统。
综上所述，《解释》对行政、民事关联案件的规定，表现在“严”和“宽”两个方面。“严”主要体现在严格限定受案范围，严格限定审理条件，严的目的是考虑司法实践所处的阶段、考虑行政审判庭的承受能力，以达到少而精确保案件质量。宽的目的是不做过多限制，给大家留下更加广阔的规定具有较强的时间性。相信随着司法实践的深入，随着经验的不断积累，审判能力的不断提高，严和宽的趋势会发生转变。这严和宽的变化将意味着的进步，法制的进步。
2、具体审理程序的设想
最高法院在《解释》中对行政、民事关联案件的具体审理程序未作规定，这给司法实践、探索提供了广阔的空间，各个法院在具体办案中可以大胆尝试适用不同的审判方式。但是无论采用何种具体审判方式，有一个原则不能背离。这就是具体审理程序，必须以《行政诉讼法》、《发事诉讼法》为基础，必须注意保护当事人的诉讼权利不受损害。笔者认为，对一个行政民事关联案件的审理，一般应在一个庭审程序中完成，确因案情复杂或者行政案件审结期限的，可以分别开庭审理。对于行政争议、发事争议在不同的审理阶段，或不同的庭审程序中应适用相应的行政或民事诉讼规则，证据规则。具体设想如下：
（1）认真审查起拆状、答辩状，判断案件性质是否属于可以一并审理的行政、民事关联案件。是否符合法定的一并审理的条件。
（2）对于符合条件的，告知当事人有要求法院在行政诉讼中一并审理民事纠纷的权利，当事人要求并案审理的，写出书面申请。
（3）书面通知民事法律关系对方当事人作为行政诉讼第三人和一并审理民事案件的被告到庭参加诉讼。如商标局将甲的商标专用权确认给乙、甲不服向法院起诉，并附带要求民事赔偿，法院应把乙列为行政诉讼第三人和一并审理的民事案件的补告。否则，审理工作就不能正常进行。
（4）告知当事人诉讼权利，庭审注意事项。
（5）先对具体行政行为进行审理，后就诉讼请求的范围对民事争议进行审理。
（6）经法院主持，民事法律关系当事人可就民事纠纷进行和解。
（7）调解不成的，由法院一并作出行政、民事判决。
（8）对于一并判决可能过分迟延，影响行政案件审理的，法院可先就行政争议作出判决，然后再在民事审理期限内就民事纠纷另行作出判决。
3、办理行政、民事关系案件应当注意的
(1)行政、民事关联案件是作为一个案件审理还是作为两个案件审理问题。这个问题理论界一直存在争议，一种意见认为应作为两个案件审理。由于行政案件与民事案件在审理对象、审理方式、举证责任、当事人称谓等方面有诸多差异，将行政与民事合并审理，下一份判决书，理论上不容易理顺，操作上较困难，因此，主张将行政案件与民事案件分别立案，分别审理，分别判决。另一种意见认为，行政、民事关联案件应做为一个案件审理，一并审理一并判决。这样有助于提高办案效率，减轻当事人诉累。由于对行政、民事案件进行一并审理是一种前所未有的事情。所以，势必对现有的诉讼程序或司法观念带来一定的冲击。这正为大胆实践和理论创新提供了动力和必要。面对挑战不应回避矛盾，而应积极主动探索解决问题和矛盾的途径。诉讼规则本身不是一成不变的。诉讼目的是在一定规则的保障下实际排解纠纷，消除社会矛盾，解决实际问题。因此，只要有利于提高审判效率、有利于方便当事人诉讼，有利于法院做出公正判决。就应大胆去尝试。关于对行征、民事、争议分别立案，分别审理，分别判决，这种观点认为，一是繁琐，二是会造成法院很多重复性工作，实际上和分别提起行政诉讼和民事诉讼没有多大区别，也就失去并案审理的意义。
笔者倾向于后一种意见，即对一般行政、民事关联案件，应做为一个案件在一个庭审程序中审结，制作一份判决书。但也不排除第一种意见，如果案情比较复杂。证据材料多，在一个庭审程序中不易审理，也可以将行政、民事分两个案件进行审理。但是必须注意先行政后民事。因为只有经过对行政案件的先行审理才可能了解行政裁决是否违法、是否符合法定的一并审理的条件。在一并审理过程中遇到的诸如判决书名称、当事人称谓等法律问题只要不违反法律限制性规定，大家都可以大胆探索，如能否将判决书称为“××法院行政及民事判决书”能否将民事法律关系对方当事人称为“行政诉讼第三人兼民事诉讼被告”。大家都可广泛探讨，仁者见仁，智者见智。
（2）在一个庭审程序中，审理行政、民事关联案件时，应注意不同诉讼，证据规则的不同。行政诉讼中被告对所作具体行政行为负举证责任，民事诉讼中适用当事人谁主张谁举证。民事法律关系对方当事人参加诉讼后，为了自身的利益，也可能会提供相应的证据。这种证据有时可能会弥补被告举证的不足，但是法院要注意不能把这种经过他人补证后的具体行政行为确认为合法，因为补告搜集证据作出具体行政行为和向法院提供证据材料都有严格的时间限制，违背这种限制即使事后有证据佐证，也不能发生应有的法律效力。
（3）对于并案审理的行政、民事案件，要注意诉讼费的收交，要对行政案件、民事案件分别计费合并征收，民事案件涉及赔偿、补偿数额的，要按标的比例征收，防止由于并案审理，造成法院诉讼费的流失。
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1、主编：《行政法政府与审判实务》，人民法院出版社2000年12月第一版；
2、作者甘文：《行政诉讼司法解释之评论——理由观点与问题》，法制出版社2000年5月第一版；
3、《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》最高人民法院行政审判编 中国城市出版社2000年6月第一版；
4、《行政审判实用全书》黄杰主编 法律出版社1993年7月第一版；
篇5
〔关键词〕受案范围法律适用行政案件
Abstract：
ThescopeofacceptingcasesinArticle11ofPRCAdministrativeLitigationLawconsistsofadministrativeactsandotheradministrativecases.Soitisamisconstructionoflegalprovisiontoidentifyscopeofacceptingcasesinadministrativelitigationwithspecificadministrativeacts.PRCStateCompensationLawprovidesthatsomenon-specificadministrativeactsbelongtothescopeofstatecompensation，whichisasupplementtoandaembodimentofotheradministrativecases.Whetherfromtheperspectiveoftherealintentionoftheestablishmentofadministrativelitigationsystem，orfromthepracticalperspective，thestandardofthescopeofacceptingcasesinadministrativelitigationshouldbeadministrativecasesbutnotadministrativeacts.Administrativecompensationcasesinthemselvesalsobelongtothescopeofacceptingcases，andtheprocedureofadministrativelitigationshouldbedirectlyappliedtothem.Sothereisnoso-calledadministrativecompensationlitigationbesidesadministrativelitigation.
Keywords：
ScopeofacceptablecasesLegalapplicationAdministrativecase
行政诉讼受案范围是行政诉讼法律制度中一个非常重要的概念，也是一种颇具特色的制度现象。一方面它是界定司法权对行政权及其活动能够实施司法审查的范围，是在防止司法权对行政的过度干预和法律对行政的必要控制之间寻求的一种制度设计；另一方面，它也反映了国家对公民合法权益在司法制度中保护范围的周延性。它甚至是衡量行政法治发展的重要标志。然而，在行政诉讼法律制度面临修改的情况下，如何按照行政法治观念和人权保障的基本要求，积极而又正确解读现行行政诉讼法律制度中有关受案范围的规定，使其既能反映行政法律制度所应具有的特点，又能符合诉讼制度本身的机理与功能，理顺相关法律制度之间的适用关系，进而为行政诉讼法的修改提供一条科学严谨的认识和思路。本文针对司法实践中的受案范围适用现状与现实需要，试图以行政诉讼受案范围与行政赔偿范围的适用关系为视角，对行政诉讼的受案范围进行一次重新诠释。
一、对受案范围与行政案件的理解与认识
我国《行政诉讼法》关于受案范围的内容全部集中在三个条文上，即第2条的概括肯定，第11条的肯定列举和第12条的否定列举等规定。由此一般认为我国关于行政诉讼受案范围的立法模式是混合式。当初之所以有此规定，“考虑我国目前实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定的太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”〔1〕
现有受案范围“系以‘具体行政行为’为中心形成的列举加概括方式确定的，受案范围限于由‘行政机关’作出的‘具体’‘行政行为’中的，由行政诉讼法作出明文规定的那一部分。这部分也就是所有公法性决定中可能会受到司法审查的全部”〔2〕（中文版导读P2）。此范围排除掉了抽象行政行为，同时亦并非所有的具体行政行为皆可诉，按照《行政诉讼法》的规定，只有侵犯行政相对人人身权、财产权的具体行政行为才会受到司法审查。诚然，将行政诉讼完全等同于一种司法审查概念时，只限于“具体”的“行政行为”是正确的。但不能忽视的问题是作为一种诉讼制度，其首要的基本功能在于受理和裁决具备案件特征的利益之争，以向案件请求人提供法律救济和保护。就此意义上而言，行政诉讼“受案范围”是指人民法院所能够受理并进行裁决的“行政案件范围”，尽管这种行政案件可能主要或基本上是由具备行政行为所引起并构成，但不应仅限于此。
行政诉讼法第11条是对行政诉讼受案范围肯定规定的条文，第一款的第一项至第八项是对具体行政行为的列举、示范，是“行为”的集合。第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提讼的其他行政案件”，采取的是“案件”标准。在同一条文当中第一款与第二款规定的标准不同，这究竟是当初立法者用心良苦故意设置的产物，还是不必要的技术上的疏漏，我们无法进行考证。但第二款的规定却蕴涵着大量的信息。“其他行政案件”包括以下几个因素：首先须是法律、行政法规、地方法规、自治条例、单行条例所规定的人民法院可以受理的案件；其次上升为行政案件的行政纠纷可能会因很多不同因素而引起，既可能是具体行政行为，也可能是行政指导、执行职务中的暴力行为等非具体行政行为。“其他行政案件”是否受“具体行政行为”“人身权、财产权”的标准限制呢？从立法技术角度看，第二款是第一款的但书条款，是特别条款与一般条款的关系。这里强调的是其他法律法规，而不是等同于第一款但未列入的其它案件。若仍受第一款“具体行政行为”的限制，则两个条款设置的标准应该是一致的。故我们认为此兜底条款不应受“具体行政行为”的限制，其他行政案件不但包括可诉的具体行政行为（不限于第11条所列），而且包括法律规范规定的具体行政行为之外的其他行政行为所形成的行政案件。另外，还需说明的是构成行政诉讼上一个案件的焦点并非仅仅立足在是否是具体行政行为或其他行为的标准上，而是还可能受到其他因素的制约，基于某些对当事人权益保护原则的价值选择，以一定的利害关系来确立是否构成行政案件。
在《行政诉讼法》第一章总则共十个条文当中就有五个条文提到了“行政案件”，而提到“具体行政行为”的只有两处条文。在此我们并非以条文的多少来判断概念的优劣，只是从诉讼的本意出发，来恢复诉讼范围的“真面目”。一个行为产生纠纷并不必然引讼，也不必然会导致司法对行政的干预。社会纠纷解决机制有着多样性、多元化的特点，诉讼只是扮演了维护正义“最后屏障”的角色。由于公权力的不可处分性决定了行政纠纷的不可调解性，纠纷只能通过公权力的干预来得到解决或缓解。纠纷只有进入代表公权力的纠纷解决程序（如诉讼、复议、申诉等程序）后才能称作为“案件”，于是案件就成为中立者和两造共同针对的标的物。对于行政纠纷而言，人民法院所审查的是行政案件（尽管这种行政案件在行政执法当中经常表现为具体行政行为，但也不一定全是具体行政行为）而且也只能是行政案件，具体行政行为进入诉讼程序中表现形式的载体就是行政案件，并且具体行政行为成为这种载体的主要组成部分，但绝不是唯一部分。
二、行政赔偿范围对行政诉讼受案范围的影响
国家赔偿范围是国家赔偿法律制度中的一项重要制度。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）的规定，可以将国家赔偿范围的含义概括为，是指国家对哪些国家职能机关的哪些侵权行为所造成的哪些权益损害承担赔偿责任的范围。之所以在国家赔偿法律制度中设定赔偿范围，主要是因为国家赔偿责任制度是一个从无到有的渐进发展过程，往往受到一国的政治体制、社会发展、法治化进程、人们的观念和认识及理论因素及国家财力的制约。同时，一国的法律传统、法律体系中是否存在相关救济的法律等等，都在一定程度上对行政赔偿范围的确定产生或多或少的影响。
根据《国家赔偿法》第2条规定，行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得赔偿的权利。而《国家赔偿法》第3条、第4条就行政赔偿范围以列举和概括相结合方式予以规定。根据列举出来的国家承担赔偿责任的行使行政职权情形，可以将其归纳为两类行为：具体行政行为和事实行为。前者如行政处罚、行政强制措施等，后者如殴打、非法拘禁等。而对于两条款分别有一个兜底的概括性规定，即造成公民身体伤害或者死亡的或造成财产损害的其他违法行为。在《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《若干问题的规定》）第1条规定：“《国家赔偿法》第3条、第4条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为”。鉴于法律只能作出原则、概括性的规定，在具体司法实践当中只能采用个案标准。也就是说，一方面要准确把握和理解法律规范的内涵、精神，另一方面针对现实当中所发生的各种不同的事实、关系及其案情进行具体分析，结合法律规定进行个案上的解读和适用，来判断是否构成赔偿案件。“总的来说，只要侵权行为具备了行政赔偿责任的构成要件，并且没有可以免责的抗辩事由，就应当由国家承担赔偿责任”。〔3〕（P265）
基于上述对第3条、第4条的解读和分析，可以看出被法律纳入国家赔偿范围的违法行使职权行为包括了下列几层含义：（1）不但包括行政法律行为，而且还包括行政事实行为（如以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或死亡的即为此类行为）。通常情况下，“事实行为有两种情形，一种是明显的事实行为，如个别工作人员恣意妄为的暴力行为；另一种是包含在具体行政行为之中的行政事实行为，如行政机关在执行具体行政决定的过程中超出行政决定的要求剥夺公民、法人或者其他组织财产权的行为”。〔3〕（P272）（2）不但包括具体行政行为，而且还包括非具体行政行为。在《若干问题的规定》第3条就规定了，针对非具体行政行为侵犯合法权益的，赔偿请求人也可以提起行政赔偿诉讼。此规定避免了理论及实务界简单地采用“抽象行政行为”作为“具体行政行为”的对应概念，可谓一大进步。从逻辑关系上来讲把行政行为划分为抽象行政行为和具体行政行为，在范围上并非周延，并不能把所有的行政行为都涵盖进来。而非具体行政行为其外延比抽象行政行为更大，还包括一些没有被我们完全认识和得到研究的行政行为。（3）违法行使行政职权，不但包括积极主动行使职权，具备了执行职务的外观行为（如所列举的行政强制措施、行政处罚等），还包括行政不作为，即对法定职责的不履行。
根据《行政诉讼法》第11条第二款的规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提讼的其他行政案件”。应当说，《国家赔偿法》有关行政赔偿范围中所包含的具体行政行为造成的损害赔偿，就其具体行政行为合法性的司法审查问题，自然属于行政诉讼受案范围，这是不容置疑的。但行政赔偿范围中所包含的其他行为（如行政事实行为、其他非具体行政行为等）是否也可纳入行政诉讼受案范围呢？对于这些可以提起行政赔偿诉讼的行政案件，若按照“具体行政行为”标准，这些行为违法性的确认则被排斥在诉讼受案范围之外。然而，我们紧抠该条第二款规定的内容可以看出，这里指的是法律、法规规定可以提起行政诉讼的“其他行政案件”而非“其他具体行政行为”。也就是说，行政诉讼法本身所直接规定的可以提起行政诉讼的行政案件是以具体行政行为作为构成标准的，但这既是一个基本规定也是一个一般规定，而法律、法规规定可以提起行政诉讼的“其他行政案件”，既是一个例外规定也是一个特别规定。应当说，这里的“其他行政案件”既包括上述一般规定中的具体行政行为之外的其他具体行政行为引发的行政案件，也包括其他行为或情形所引发的行政案件。其实这正是立法者针对当时社会条件下不能直接就受案范围做到较为宽泛的规定，又考虑到以后社会及法律制度发展应具有的适应性，在“特别法优于一般法”的法律原则指引下而预留的适用空间。其结果就是作为行政诉讼受案范围的“行政案件”从所列举的具体行政行为可以扩展到其他具体行政行为，从具体行政行为可以扩展到非具体行政行为乃至其他情形。
尽管《行政诉讼法》第二章行政诉讼受案范围中并没有明文规定行政赔偿案件，而且行政诉讼和行政赔偿存在着明显的区别，“行政诉讼审查的是具体行政行为的合法性，而行政赔偿诉讼审查的是行政机关及其工作人员行使行政职权是否造成应由国家承担赔偿责任的损害后果；行政诉讼主要是解决具体行政行为的效力问题，而行政赔偿诉讼主要解决的问题是国家是否承担行政侵权赔偿责任”。〔3〕（P270）然而，《行政诉讼法》第九章行政侵权责任中却规定了行政侵权赔偿在程序上采取行政诉讼程序，同时《国家赔偿法》第9条第二款以及第13条的规定确立了诉讼程序最终解决行政赔偿争议的原则。另外，在实体规定的内容上，“行政赔偿虽然是财产权益损害赔偿责任，但是是由行政职权引起的，虽然行为有违法侵权的性质，但属于公法上行为侵权，责任的归属是行政职权主体或个人。”〔4〕（P18）
由于行政诉讼案件与行政赔偿案件的审判机关为同一司法机关，而且两种纠纷皆为行政机关行使行政职权所引起，都涉及到了行政权与公民权利的关系及其法律评价问题。行政权与公民权利都是宪法规定的基本内容，“现代宪法中的权利保护的核心因素是‘合法原则（theprincipleoflegality）’：应受惩罚的行为必须是行为发生时有效力的法律明文禁止的行为”〔5〕（P3）。司法机关在行政诉讼过程中对行政行为进行“合法性审查”，合法性成为行政机关、行政相对人和司法机关所共同针对的焦点，而因具体行政行为引起的行政赔偿诉讼同样要以审查具体行政行为的合法行为前提。那么，行政机关只要是服从和符合法律的规定，既使侵犯行政相对人的权利、自由也不构成违法。因此，“依法行使职权”是对行政机关的职责要求，行政诉讼和行政赔偿只是所采用的视角不同而已，尽管两者存在区别，但两者都是对行政机关违法行使职权所采取的补救性措施，力争把行政机关及其工作人员对行政相对人的损害降到最低限度。另外，从当事人诉讼请求及其救济角度来看，有撤销之诉、确认之诉、责令履行之诉、变更之诉、赔偿之诉等，而从人民法院裁判方式来看，有相对应的判决种类。所以由此形成的行政诉讼法律关系，在行政诉讼受案范围内应当包括行政赔偿之诉，行政案件应当包括行政赔偿案件。
需要进一步说明的是，提起赔偿诉讼首先要解决案件的赔偿要件是否具备，确认侵权行为违法是否存在，行为的合法性则是重中之重。造成侵害的职权行为若被确认为违法，按照现行法律制度规定，当事人可以单独提讼，也可以在确认违法性的同时一并提起赔偿请求。但当当事人单独请求赔偿时，只能提起行政赔偿诉讼，而其前提条件必须是损害行为的违法性已经通过其他途径或方式得到确认（包括行政诉讼）。
在有关确认行为的违法性方面，尽管法律给当事人设定了众多的选择途径（包括赔偿义务机关、复议机关等有关国家机关依照相应的法定程序对违法行为进行的确认），但如果行为违法性应当得到确认这个前提在上述众多选择途径中没有得到解决的话，那么人民法院就应当承担起解决确认侵权行为违法性的职责。其实，《若干问题的规定》第34条关于“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”的规定，也印证和反映了司法实践与这种思路和认识的契合。应当说，认为行政赔偿诉讼只是行政诉讼的一个类型，是符合我国民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼的划分标准的，同时行政赔偿诉讼与行政诉讼都是基于行政管理纠纷引起的诉讼。因此，我们认为行政赔偿诉讼和行政诉讼在本质上应当是一致的，有关违法行为确认途径的多样性也只是增加了当事人的选择机会而已。
从实证角度出发，按照行政诉讼法规定的举证责任规则，被告行政主体应当对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任。而根据《若干问题的规定》第32条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。尽管目前理论界也有很多学者认为，在行政赔偿诉讼中原告承担初步举证责任，但有关初步举证责任的范围、内容是什么，以及其与赔偿义务机关在举证责任方面应当如何界分，却很少具体述及。原告在行政赔偿诉讼中要对因受被诉行为侵害造成的损害事实承担举证责任，应当说既符合上述司法解释的规定，也应为“初步举证责任”观点所包含。然而，对于损害事实与违法行使行政职权之间存在的因果关系以及基于因果关系认定违法侵权行为事实的存在是否也属于原告举证责任范围呢？根据《若干问题的规定》第32条规定以及一般损害赔偿中的“谁主张谁举证”规则来理解，原告应当对此负举证责任。但若以非具体行政行为为例来对此进行初步探讨的话，这样理解是明显存在问题的。因为，依据现行行政诉讼法的有关规定，非具体行政行为是不属于行政诉讼受案范围的，当事人对非具体行政行为请求赔偿应当适用行政赔偿诉讼的举证责任规则。据此，对非具体行政行为违法性的确认也要适用行政赔偿诉讼，应当由当事人承担举证责任。然而，非具体行政行为与具体行政行为都是行政机关及其公务人员在行使职权过程当中形成的，都是与行政公务相关联的行为。行政机关仅对具体行政行为承担举证责任，却把非具体行政行为排除在外，同是职权行为却采取两种举证标准，无疑是与依法行政的要求相背离的。这样也会使原告的取证之路步履维艰，把行政机关及其公务人员应当对自己职权行为负责的要求“转嫁”到了当事人身上，既对原告权益保护不利，也对本来就处于劣势的行政赔偿诉讼原告更加不公平。与此同时，如果坚持要求合法权益受到侵害的当事人负举证责任，以证明其损害与占尽优势地位的行政职权及其行为之间存在因果关系，在客观上也恐怕是一件难以完全做到的事情，对当事人而言也有允公平。因此，我们认为将行政赔偿案件置于行政案件之中适用行政诉讼而非所谓行政赔偿诉讼，在原告负初步证明责任之后，就应该继续由被告负举证责任，更具有公平公正性。这样一来，不仅所有的职权行为都能够直接适用行政诉讼程序，而且行政赔偿案件本身也应当能直接适用行政诉讼程序得到解决。据此，我们认为在行政诉讼程序以外不应当存在所谓的行政赔偿诉讼程序。
总之，国家赔偿法有关行政赔偿范围的规定补充和扩大了行政诉讼诉讼受案范围，使其案件不仅仅局限于具体行政行为，而且进一步扩展到了非具体行政行为。同时，我们认为还应当将行政诉讼受案范围扩大到行政赔偿案件范围。
当然就适用关系而言，行政诉讼受案范围对行政赔偿范围也具有补充与扩大作用。首先，属于受案范围的具体行政行为，也就意味着能够通过司法审查在法律上被确认为违法行为。因为根据行政诉讼法第九章“侵权赔偿责任”之规定，属于行政诉讼受案范围的行为也都是应当能够引起行政赔偿的行为，而同时结合《国家赔偿法》第3条和第4条规定国家还应当对“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”和“造成财产损害的其他违法行为”承担赔偿责任，属于行政诉讼受案范围的行为，也就当然属于行政赔偿范围。其次，最高人民法院对行政诉讼法的司法解释事实上又扩大了受案范围。〔9〕（P11）那么，这也就导致了可通过司法审查确认违法行为的范围的扩大，实际上也就必然扩大了可请求赔偿的范围。
《国家赔偿法》是在《行政诉讼法》颁布之后出台的，在行政赔偿范围和诉讼受案范围上都表现为‘概括加列举’的混合模式，一方面体现了国家立法政策的延续性；另一方面则保证在同一行政法律体系中相同位阶法律能够衔接起来，避免法律冲突。从范围确定标准上看，赔偿范围所采用的“违法行使职权”要比诉讼受案范围所确立的“具体行政行为”和“人身权和财产权”标准更为科学，古拉丁谚语“列举意味着限制”。由此可见我国的立法质量是在不断提高，立法技术日趋完善。
法律制度只有在司法实践当中才能焕发出生命力，现实对法律制度和司法机关都提出了挑战：从现有制度出发，如何才能更广泛地保护行政相对人的合法权益？“行政法的一切制度都是相互配合的。它的各项制度之间配合越默契，那么行政法的效果就会越好。当社会发展变化要求行政法也随之变革时，其内部的各项制度就应当作相应调整。”〔6〕（P24）确定行政诉讼受案范围和行政赔偿范围都是为了保护行政相对人的合法权益，促使行政机关依法行政和更好地发挥人民法院司法公正的职能。他们的内容所体现的理论层次和对现实的法律回应都应当是统一的。
赔偿范围和受案范围的内在逻辑性决定了两者是相互印证的，这也是司法实践的法律依据。两者的互动关系还体现在动态的发展趋势上，一方面行政诉讼受案范围作为行政赔偿范围的前提，为赔偿范围的发展奠定了基础，指明了方向。另一方面行政赔偿范围又拓宽了行政诉讼受案范围。两者相互促进相互补充，形成一种动态上的逻辑互动关系。
三、现实的回应
法律指引和规范着执法实践，也只有在执法实践当中法律才具有生命力。同时执法实践又给法律提出了新的要求，促进了法律的发展。由于行政法的灵活性和不稳定性，行政执法实践在客观上对行政法的推动更是表现的淋漓尽致。社会的发展对公共行政活动提出了更高的要求，单纯的命令服从关系、以强制为主要手段的行政执法已经不能完全适应时代的发展及需求。行政执法手段的多元化、多样性、非强制性逐渐发展起来，行政指导、行政合同等新型活动方式更是应运而生。依照目前行政法学界对具体行政行为所下的定义来看，这些行为既不符合具体行政行为的特征和要素，也不包含在该范畴之内。同时，行政机关和公务人员行使行政职权针对特定的对象所实施的行为也并非都具有法律意义（或产生法律效果），并非都能用具体行政行为予以涵盖或者解释。
然而，不管怎样，行政权的双重属性却决定了上述这些行为既可能会给行政相对人带来利益，也可能会导致合法权益的损害。依照“有损害必有救济”这一法律谚语，在上述行为给当事人权益带来不利影响时，应当赋予其对权益进行救济的渠道或途径。但若按现行“具体行政行为”的含义及其标准，这些行为都不能包含于其中，也就不属于行政诉讼受案范围而能够提起行政诉讼。
梅利曼所言“大陆法系国家法律秩序的运作要依靠两个因素的影响，其一是法典生效的时代；其二，司法机关对旧法疏漏的回应”〔7〕（P150）。行政诉讼法从颁布到现在已经历了十几个年头。司法实践中关于行政诉讼范围争议的案件层出不穷，最高人民法院先后两次颁布司法解释来试图弥补制度漏洞与实践操作的鸿沟。应当说，司法解释无疑是司法机关最有法律意义的回应，当然法院对法律进行司法解释也要遵循很多规则，然而如何更深入准确地挖掘实在法的深层含义，也是司法机关面临的难题之一。正如格雷在论《法律的性质和渊源》的讲演中所说：“之所以出现所谓的解释的困难，是在立法机关对之完全没有概念的时候——当时的立法机关从未想到今天会对该制定法提出这个问题；这时法官并不是确定当年立法机关心中对某个问题是如何想的，而是要猜测对这个立法机关当年不曾想到的要点——如果曾想到的话——立法机关可能会有什么样的意图”〔8〕（P5）。同时“法律根植于文化之中，它在一定的文化范围内对特定社会在特定时间和地点所出现的特定需求作出回应”〔7〕（P155），“行政诉讼案件从十年前的几种发展到现在五十余种，我们无论如何也无法否认行政诉讼受案范围事实上在扩大”〔9〕（P11），1999年11月24日最高人民法院第1088次审判委员会讨论通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对行政诉讼受案范围作了新的规定，“其基本指导思想就是要破除或取消原有的司法解释或者在事实上存在的对受案范围的不当限制，将受案范围恢复到《行政诉讼法》的本来面目上，而不是在《行政诉讼法》规定的基础上扩大受案范围”〔10〕。这对完善我国行政诉讼受案范围制度，保障公民、法人和其他组织的合法权益以及加强司法权对行政的监督和控制有着十分重大的意义。
《若干解释》删去了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见﹙试行》》中对具体行政行为的定义，而代之以学术界普遍认同的“行政行为”的概念，以“产生实际影响”取代了“人身权、财产权”的规定。尽管避免了具体行政行为这一不确定概念的困绕，从广义上对人身权财产权进行解释，但却又进入另一维谷，即：行政行为“作为一个法律术语，行政行为的内涵究竟应当如何界定？其外延又如何划清？原先具体行政行为概念是否仍然保留？”〔11〕“实际影响”本身亦为不确定的法律概念，对是否具有“实际影响”的客观衡量标准，法律规范以及司法解释也并没有给出具体明晰的说明。由此可见，行政诉讼规定的受案范围自身存在的缺陷并没有得到根本解决。
从行政行为概念的发生与演变来看，在我国行政行为最初是作为一个行政管理上的概念来使用的，随后又作为行政法上的一个重要概念在使用。在行政诉讼法的制定过程中为了缩小行政诉讼的受案范围而使用了“具体行政行为”这一概念，但是行政行为进入了行政诉讼法后，其功能就因行政诉讼受案范围的实践需要而发生了扭曲，行政行为不再只是一个实体上的概念而是具有了决定行政诉讼受案范围的功能.因此，在中国的法律实施当中（包括执法实践和司法实践）对具体行政行为就有了不同的界定，有时用作概念，有时又用作标准，使得“行政行为”这个概念难免有些不能承受之重。
“上帝的归于上帝、撒旦的归于撒旦”，应当回归“行政行为”概念的本来涵义、功能及其使用领域。与此同时，也让行政诉讼受案范围的确定标准回到具有易于提供法律救济和解决法律纠纷的功能和意义上来。
四、行政诉讼受案范围的修改设想
“具体行政行为”标准的出现是和行政法学理论发展的初级阶段相联系的，反映了特定历史时期对行政诉讼受案范围的认识，也反映了我国当初司法审查和救济能力的有限性。但现在随着理论和实践的不断发展，这一标准既表现出明显的滞后性，也暴露出我们认识上所存在的偏差，目前到了非改不可的地步。我们认为行政诉讼法的修改，应当对行政诉讼受案范围标准进行重新解读和反思，即用“行政案件”标准代替“行为”标准。
首先、无论何种诉讼都是以相应的纠纷上升为诉讼案件为基本模式，民事诉讼和刑事诉讼、行政诉讼概莫能外。尽管行政诉讼法对受案范围作了专门规定，但其也是就受理“案件”范围的规定。然而，目前理论与司法实践中把具体行政行为等同于案件标准，是与这种基本模式相背离的。其次、行政行为是针对行政领域及行政管理手段而不是针对诉讼领域，它有自己的特殊含义和适用领域。尽管具体行政行为是行政案件的主要表现形式，但行政案件不都是由具体行政行为构成的。同时，在不同的领域有不同的称谓。我们不能“指鹿为马”，造成概念混淆和适用范围上的交叉、混乱与不周延。再次、行政法一个重要的特点就是富有变动性和灵活性，行政领域也是日益发展和扩大，行政诉讼受案范围若采用“行为”乃至“具体行政行为”的标准，显然不能适应公共行政发展及其作用方式的多样性和依法行政对责任政府提出的要求。这样也就会导致司法权对行政权的审查和救济具有滞后性。而采用“行政案件”则是比较客观、稳定且符合诉讼规律性的标准，更具有适应性。再其次、诉讼不但包括行为之诉，而且包括关系之诉。按照“具体行政行为”标准，对于那些涉及到行政法律关系的诉讼（如行政合同关系）则无法纳入受案范围。若采用案件标准，则涵盖了关系之诉。总之，“行政案件”标准的采用一方面缓解了司法机关、行政机关与行政相对人三者之间的紧张关系，使行政相对人的合法权益得到更充分的保护。另一方面也协调了法律与法律之间的关系，使之相互补充，相互促进。
我们认为关于行政诉讼受案范围可以这样规定，“人民法院依法审理行政案件，法律有特别规定的除外”或者“人民法院依法审理行政案件，但涉及到下列事项的除外：（一）国防、外交等国家行为；（二）立法行为（三）司法机关依照诉讼法所进行的行为；（四）行政立法行为；（五）内部行政行为；（六）行政最终裁决行为；（七）对公民、法人、其他组织不产生实际影响的行为；”。除否定列举事项之外的行政案件，都属于受案范围。采取行政案件为标准，只是出于对行政诉讼受案范围周延性的考虑，并不意味着对“行为”标准的绝对排斥。以“具体行政行为”为标准的行政案件在全部可以受理的行政案件中仍占有很大的比例，目前理论界和实务界对“具体行政行为”标准所作的研究和推动，仍然适用于部分行政案件的判断上。此标准比原来的标准更具有操作性和科学性。诉讼的本意是解决纠纷，行政相对人的合法权益遭受与行使行政职权有关的行为损害时，其合法权益能否得到充分的保护与是否有充分的救济途径息息相关。只有这样权益才能得到保护，正义才能得到伸张。
我们认为对行政诉讼的认识定位不能搞一刀切，行政诉讼受案范围的设计绝不能放之四海而皆准。法既非纯粹（伦理）命题，亦非纯粹实然（经验）命题，而是统合二者应然过渡到实然之实践命题或其（自实然过渡到应然之）反命题，其必须同时考虑规范与事实、理性与经验等二种不同认识或认知对象，又须建立起二者间之合理论证〔12〕（P19）。严格意义上说，一切普适性的理论对于具有多元性和相对性的法律现象而言都是削足适履。而一切沉浸于孤芳自赏的地方性知识和“本土资源”，也是“自恋”和狭隘的。行政法的广博庞杂使非此即彼的方法无存身之地，也使任何一种垄断性的方法都显现出不充分的尴尬。一切上帝式的宏大叙事已不再有，小鬼式的占地为王也不存在。〔13〕（P7）一切法律现象都不可避免地要接触、要交流、要沟通、要对话、要变迁。这一切使任何方法对于行政法这门富于变动性的学科而言都是“之一”，而非“唯一”。
从行政诉讼受案范围与行政赔偿范围的适用关系为视角，对行政诉讼的受案范围进行重新解读，本文也仅仅是一种尝试。
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检察机关有权对行政诉讼实行法律监督,是我国行政诉讼法所确定的基本原则之一。我国行政诉讼法已经生效实施五年多时间了,五年的实践表明,正确处理行政权、审判权和检察权三者之间的相互关系,加强检察机关对行政诉讼的法律监督是全面贯彻实施行政诉讼法的基本前提和重要保证。目前,在行政诉讼中实行检察监督仍面临着一系列的困难和问题,理论上不够成熟,实践中仍在试点摸索,因此,有必要重视和加强对行政诉讼检察监督问题进行深入的研究和探讨。本文拟就检察监督的地位、方式、范围及抗诉等问题略陈管见。
一、检察机关在行政诉讼中的法律地位
关于检察机关在行政诉讼中的法律地位问题,法学界和实际部门存在着不同的观点和认识。(1)有人主张检察机关参加行政诉讼处于原告地位;(2)有人主张检察机关在行政诉讼中处于法律监督者的地位;(3)还有人主张检察机关在行政诉讼中具有双重身份,从提讼的角度来看，它处于原告的诉讼地位,同时,它又行使法律监督者的职能。国外立法对这一问题也采取了不同的态度。在英国,检察机关参与行政诉讼的基本方式是提讼和参加诉讼。法律明确规定了检察机关参与行政诉讼的情形并规定应有检察长参加的案件，检察长应该参加。英国总检察长提讼或以检察长的名义提讼,都以总检察长作为诉讼形式上的原告人。在英王诉讼中,由有关的部充当原告人或被告人,如果没有这样的部,总检察长充当诉讼中的原告人或被告人〔1〕.在德国,行政法院法规定了行政诉讼的公共利益代表人制度,就是联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人,州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方公共利益的代表人,他们分别是行政诉讼的参加人。〔2〕可见,在德国,检察机关在行政诉讼中有自己的特点,它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。
我们认为,检察机关在行政诉讼中始终处于法律监督者的地位,而不等同于一般诉讼当事人,无论是提讼还是参加诉讼,其法律地位只能是国家的法律监督机关,主要理由如下:
第一,这是检察机关的性质和任务决定的。我国宪法第129条明确规定:“人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第4条规定的检察机关的任务是“通过行使检察权,……维护社会主义法制,维护社会秩序……保护公民的人身权利、民利和其他权利,保卫社会主义现代化建设的顺利进行。”
第二,这是国家干预原则所决定的。检察机关代表国家实行干预的目的是保证行政审判机关正确行使审判权,确保行政裁判的公正、合法,保证行政诉讼立法目的的实现。检察机关依法对行政诉讼活动实行法律监督,对那些损害国家和社会公共利益的违法行为进行必要的干预,确保行政诉讼法的顺利实施,这是行政检察监督的重要任务。
第三,这是由行政诉讼法明确规定的。行政诉讼法第10条明确规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。有人主张,检察机关在参加诉讼时是处于法律监督者的地位,在提讼时则处于原告的地位。这种观点是不能成立的,我们认为,检察机关在提讼时,仍然处于法律监督者的地位,因为检察机关提讼与当事人提讼不同。检察机关提讼的权力来源于其法律监督的职能,是由其法律监督权派生出来的,因而具有法律监督的性质。检察机关提起行政诉讼,既是对行政违法行为的监督,又是对行政相对人放弃诉权的行为的监督。因而检察机关在行政诉讼中不是处于一般当事人的诉讼地位,而是处于法律监督者的诉讼地位。
检察机关的行政诉讼中的法律地位体现在它既享有行政诉讼活动程序意义上的监督权,监督行政诉讼活动是否合法,又享有实体意义上的监督权,监督行政裁判是否合法、正确。因此,检察机关在行政诉讼中应该享有独立的诉讼权利,承担相应的诉讼义务。诉讼权利主要包括:(1)有权提讼;(2)有权在行政诉讼的任何阶段参加诉讼;(3)有权对案件的事实和证据进行调查;(4)有权查阅案卷、审查证据;(5)有权参加法庭审理并对案件认定的事实和适用法律问题下发表意见;(6)有权对行政诉讼中的违法行为进行及时制止并提出修改意见;(7)有权对法院违法的一审裁判提出上诉;(8)有权对法院违法的二审裁判提出抗诉。诉讼义务主要包括:(1)严格按照行政诉讼程序办案;(2)不影响行政审判人员依法独立行使职权;(3)保持法律监督者的地位,不介入当事人之间的具体权利义务之争。〔3〕
二、行政检察监督的方式
行政检察监督的方式是指检察机关对行政诉讼实行法律监督的具体途径和方法。我国行政诉讼法第64条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉”。由此可见,行政诉讼法明确规定了提出抗诉这种行政检察监督的方式。
除了法律明确规定的抗诉方式之外,是否还可以采取其他的行政检察监督的方式,如提讼、参加诉讼等,对此,法学理论界和实际部门存在着不同的认识和观点,有的肯定,有的否定,并各自提出了自己的理由和根据。我们认为,从行政诉讼的立法目的出发,根据我国检察机关的性质、地位和目的任务,行政检察监督的方式应当既包括提讼,又包括参加诉讼,主要理由如下:
第一,我国行政诉讼法第10条明确规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。行政诉讼法在总则中用专门的条文规定,其目的就在于行政检察监督是全方位、多角度的,是实施全面的、完整的法律监督,而不是局部的、有限的法律监督。检察机关不仅要监督审判结果——已经发生法律效力的判决和裁定,而且还要监督诉前的行为和诉讼的全过程。如果行政检察监督的方式仅限于事后的抗诉监督则不符合行政诉讼法第10条的立法精神,在实践中不利于行政检察监督活动的全面开展。
第二,由于行政纠纷的双方当事人的法律地位不平等,在行政相对人不敢或无力提讼的情况下,行政相对人就会被迫放弃诉权或改变自己的诉讼请求,对行政机关的行政违法责任就难以追究。由检察机关提讼,就可以有效地保护行政诉权的行使,全面保护行政相对人的合法权益。
第三,为了保护国家和社会公共利益,必须实行全面的行政检察监督方式。在现实生活中普遍存在着行政机关的具体行政行为侵害了不特定群体的合法权益,而出现无人就全部损害提讼的情况。此外,行政机关为了逃避当被告,以牺牲国家利益为代价,降格执法,这种违法的具体行政行为不仅侵犯了相对人的合法利益,而且使国家社会公共利益遭受损害。在上述这两种情况下,必须对行政诉讼实行全面的行政检察监督。
第四,对行政诉讼实行全面的监督,是维护社会主义法制统一的需要,由于检察机关提起行政诉讼是基于法律监督权,而不是基于行政诉讼当事人的行政诉权,因而它的意义不仅仅在保护行政相对人的合法权益，而且是维护社会主义法律的统一实施所必需。从这一环节开始对行政诉讼实行检察监督,对于保证行政相对人诉权的实现,协助行政审判机关做好审查受理工作,具有重要的意义。由于对行政案件实行“不告不理”的原则,是否对违法具体行政行为提讼直接关系到该违法行为是否接受司法审查,因此,检察机关对行政违法行为不应该采取消极的态度,在案件受理后再进行监督,而应该采取积极的态度,赋予检察机关提讼的权利,对行政诉讼实行事前的监督,以切实保障行政诉讼立法目的的实现。
第五,检察机关采取提讼和参加诉讼的方式对行政诉讼进行监督是国外行政检察监督的基本监督方式。在英国,英国的总检察长对公共机构的越权行为,有权向法院提讼,要求法院阻止令或作出确认判决;对于公民的告发，总检察长也可在审查后由公民以总检察长的名义向法院提起这方面的诉讼。如前所述,在德国,检察机关有权以公益代表人的身份提讼等等。1985年9月公布的波兰检察院法第45条规定,检察官要监督行政法律的实施,并要求提起这类案件的诉讼。检察官诉讼的任何阶段都可以参加进去。匈牙利民事诉讼法典第337条第4款规定,如行政机关不同意检察长的抗议,检察长有权从这一决定通知在30天以内向法院提讼并可参加诉讼。〔4〕
除了上述三种行政检察监督的方式之外,有的同志还提出,检察机关应采取支持方式。我们认为,支持不应成为行政检察监督的方式。支持是指检察机关对行政侵权行为所造成的后果比较严重的,要支持行政相对人向法院提讼。采取支持的方式。由检察院支持当事人,实际上是把民事诉讼法第15条确定的支持的原则应用到行政诉讼法中来,支持的实质是一种社会监督的方式,而不具有国家权力的性质,检察院作为国家专门法律监督机关既然有权实行提讼和参加诉讼的方式,其效力和作用远远超过了社会监督的方式,因而没有必要采取这种监督方式。〔5〕
三、行政检察监督的范围
行政检察监督的范围问题,我国法律未作明确的规定。法学界和实际部门对此认识也很不一致。有的同志认为检察机关有权对所有的行政案件实行全面的监督,有的同志则认为只能对一部分行政案件实行重点的监督,但对应当实行检察监督的一部分行政案件如何界定,又存在不同的观点:(1)其中一部分人认为行政检察监督的范围是“公益性的行政案件”,以及根据行政相对人的申请参与的“重大个人权益的行政案件”;(2)另一部分人认为行政检察监督的范围应根据诉讼请求来确定,只有在行政相对人不便或不敢并且案情基本清楚的情况下才属于行政检察监督的范围;(3)还有一部分人认为行政检察监督的范围包括三大类案件:一是行政机关的违法侵权行为涉及到社会公共利益以及行政机关的行政违法行为后果比较严重并且受害人又放弃诉权的行政案件;二是检察机关自己发现并认为应当监督的重大行政案件;三是涉外的行政诉讼案件。〔6〕
在确定行政检察监督的范围时,我们认为应当注意到以下两个问题:
第一,检察机关实行法律监督的权限问题。我们认为,人民检察院作为国家专门的法律监督机关,行政检察监督是检察机关的一项职务行为,体现了国家意志,具有国家强制性。因此,它的监督权限是不受限制的,对行政诉讼中的一切违法行为都有权进行监督。不论行政案件的性质如何,也不论是什么种类的行政案件,检察机关都有权依法自行决定是否实行法律监督,在监督的范围上不受任何限制。
第二,在行政检察监督实践中的必要性和可能性的问题。行政检察监督是一项全新的工作,在我国刚刚起步,目前实践中仍在试点摸索,人员缺乏,经验不足,又缺少成熟的理论指导和明确的法律依据,因此,我们认为,目前在确定行政检察监督的范围时应当分阶段有选择有重点地进行,没有必要也没可能将全部的行政案件纳入监督的范围,这是因为:(1)我国行政诉讼法规定的行政诉讼的范围较为广泛,种类复杂,检察机关如果要对全部的行政案件进行监督显然是不现实的。(2)相当一部分行政案件并没有出现诉讼障碍,诉讼活动进行得较为顺利,没有发生违法行为,因此,检察机关没有实行法律监督的必要。(3)行政诉权是行政相对人依法享有的一项重要的权利,是否行使或怎样行使应由行政相对人自行选择,检察机关在进行检察监督时应当尊重行政相对人的选择权和处分权,正确处理国家干预与行政相对人自由选择和处分的关系。
第三,借鉴国外确定行政检察监督范围的立法规定。在英国,法律规定了行政检察监督的范围,检察长在下述情况下参与行政诉讼:(1)凡涉及公共权利和利益的诉讼,并要颁布训戒令或宣言加以保护的,必须有检察长参加;(2)为防止损害公共利益或约束公共机关不致发生违法行为,经检察长许可后,私人和地方机关可以假借检察长的名义提讼;(3)选举法院审理有关选举的案件时,需有公共控诉局长的代表参加,选举法院关于选举中有无不法行为向高级法院的报告,须抄送检察长,以便研究决定是否实行控诉。〔7〕
在现阶段,我们在确定行政检察监督的范围时,既要注意检察机关有权实行全面的监督,行政检察监督的范围不受任何限制,同时又要从目前行政检察监督的必要性和可能性出发,只能有选择有重点地进行监督,监督范围又是有限制的。我们必须把行政检察监督范围的无限性和有限性结合起来,把应有状态和现有状态结合起来,实行全面监督和重点监督相结合的原则,同时借鉴国外的有益经验,并以此来确定我国目前行政检察监督的范围。
目前,从我国行政检察监督的现实情况出发,考虑到作为监督对象的行政案件的客观情况,如案件的性质、影响、复杂程度等等,将行政检察监督限定在以下范围之内:
(1)涉及到社会公益的行政案件。(2)行政违法后果严重,案情重大,而无人提起的行政案件。这里的案情重大,包括损害严重的案件和情节恶劣的案件。(3)具有重大政治影响的行政案件。(4)具有涉外因素的行政案件。因为这类案件直接关系到国家的和我国在国际上的声誉。(5)行政审判机关或行政诉讼当事人要求检察机关参加,检察机关也认为有必要参加的行政案件。(6)检察机关认为有必要监督的其他重大的行政案件。主要是检察机关自己发现并认为应当监督的行政案件。
四、行政检察监督中的抗诉问题
行政诉讼法第64条明确规定了检察机关对行政诉讼有权提出抗诉,这是我国目前唯一从立法上予以确认的行政检察监督的方式。为了具体贯彻实施行政诉讼法的这一规定,最高人民检察院制定了《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》(以下简称暂行规定),明确规定了检察机关提起抗诉的途径和方式。关于检察机关行使抗诉权虽然在立法上有明确规定,是法定的检察监督方式,但是,由于立法规定过于简略,很不完善,致使检察机关在行使抗诉权时面临着许多问题和困难。我们认为,根据行政诉讼法第64条以及司法解释的精神,从我国行政检察监督的现实出发,应当全面理解和把握抗诉权的立法规定,抗诉权应当包括以下三方面的内容:一是提出抗诉权;二是在抗诉案件审理中的法律监督权;三是抗诉案件审结后的法律监督权。即包括抗诉案件的事前、事中和事后三种监督权，是三种监督权力的统一体。
(一)提出抗诉权提出抗诉权中主要包括两方面的问题:一是应拓宽提出抗诉权的主体范围;二是应确定能够提出抗诉的裁决的种类。
1.关于提出抗诉权的主体范围。最高人民检察院的《暂行规定》第2条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,应当按照审判监督程序提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,应当建议上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”这一规定具体设定了检察机关在审判监督程序中的抗诉权,但是,对抗诉主体的规定有一定的缺陷。《暂行规定》中明确规定只有上级检察机关才能成为抗诉主体,而同级检察机关不能行使抗诉权,只享有提出抗诉的建议权,不能直接成为抗诉的主体。这一规定给行政检察监督的实践带来了许多问题和困难,主要表现在:其一,抗诉权过于集中,容易造成抗而不决的现象。由于大量生效的行政判决、裁定发生在基层人民法院,抗诉权就会集中在分检、市检以上的检察机关,由于这些机关没有直接参加行政诉讼活动,对案情不熟悉,再加上交通、办案时间和数量条件的限制,因而难以及时发挥行政检察监督的职能。
其二,在监督实践中,抗诉任务将主要集中在省一级检察机关,而省一级检察机关在对全省检察工作进行业务指导的同时,还得应付大量的抗诉案件,在目前这种情况下,难以及时和有效地行使抗诉权。
基于上述理由,我们认为,为了确保行政检察监督的顺利进行,应当拓宽行使抗诉权的主体范围,赋予同级检察院在审判监督程序中的抗诉权,使其成为真正的抗诉主体而不是抗诉的建议主体,这在理论上和实践中都是切实可行的。在理论上,同级检察院和上级检察院都是国家的法律监督机关，赋予同级检察院享有抗诉权只是检察机关内部的职权划分问题。在实践上,同级检察院监督同级法院的行政审判活动案情熟悉并且交通等条件便利,有利于迅速及时地纠正错误的行政裁判。
2关于能够提起抗诉的裁决的种类问题。在行使行政检察监督的抗诉权时,应确定能够提起抗诉的裁决的种类。
行政审判机关作出的行政判决如果违反法律、法规的规定,无论是哪一种类的行政判决,都可以成为行政检察监督的对象。而行政裁定的种类较多,情况比较复杂,按照是否涉及行政案件的结论,可以分为两大类;第一类是对行政案件进行根本性的处理,对行政诉权产生实质性的影响,直接涉及到案件的结论问题,如终止诉讼裁定、不予受理的裁定、准许原告撤诉的裁定等,这三种行政裁定虽然没有直接作出审判结论,但间接确认了被诉行政行为的合法性。第二类只是涉及诉讼程序或与诉讼有关的具体问题,对案件的结论不发生影响。如中止诉讼裁定、停止具体行政行为执行裁定等。我们认为,在行政裁定的众多种类中,检察机关只能针对第一类行政裁定提起抗诉,不能针对第二类行政裁定提出抗诉。因此,在行使法定的抗诉权时,应当确定能够提起抗诉的裁定种类,这样在实践中才有利于我们有效地行使行政检察监督的职能。〔8〕
(二)在抗诉案件审理中的法律监督权，抗诉权的行使不仅包括对确有错误的违法的行政裁决有权提出抗诉,而且还包括在抗诉案件审理中的法律监督权。关于在抗诉案件审理中实行法律监督的形式问题,法律未作明确的规定。最高人民检察院的《暂行规定》第8条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,应当派员出席法庭,对诉讼活动是否合法实行监督。”这一规定只是明确了在抗诉案件的审理中检察机关应当派员出席法庭这种监督形式,对于其他监督形式未作明确的规定。我们认为,在抗诉案件审理实行法律监督的形式有许多问题值得进一步深入探讨:(1)在抗诉案件审理过程中,检察机关派出人员的称谓问题,以及在法庭上的席位设置问题,在开庭时享有哪些具体权利等等。(2)抗诉案件的具体审理方式应如何确定。(3)抗诉案件审理中的一些具体的程序问题,如案卷移送问题、抗诉书的送达及期限问题、当事人的权利和义务等等。
(三)抗诉案件审结后的法律监督权，检察机关行使的抗诉权应当延续到抗诉案件审结之后,检察机关应依法享有抗诉案件审结后的法律监督权。在实践中,如果检察机关认为抗诉案件审结之后,抗诉案件的再审判决、裁定仍然违反法律、法规规定,能否进行监督,我国现行立法没有明确规定。我们认为,必须赋予检察机关对抗诉案件审结后的法律监督权,主要理由有:
第一,应当全面完整地理解和把握行政诉讼法第10条的规定,行政检察监督是一个有机的整体,不能简单地、孤立和静止地看待某一种监督权力,目前立法所确认的抗诉权应当包括提出抗诉——事前的监督权、在抗诉案件审理中实行法律监督——事中的监督权和在抗诉案件审结后实行法律监督——事后的监督权,我们不能将抗诉权这三方面的内容分割开来。
第二,在审判实践中,对抗诉案件审结之后,如果当事人不服可以通过行使申诉权要求再一次再审。而检察院作为国家专门的法律监督机关如果发现抗诉案件的裁决违法而无权实行监督的话,检察机关在这方面的监督权还不如当事人的申诉权,这样背离了行政检察监督的宗旨和目的,不利于行政检察监督职能的发挥。〔9〕
注:
〔1〕〔2〕〔4〕〔7〕参见柯汉民主编:《民事行政检察概论》,中国检察出版社1993年12月第1版,第17～27页。
〔3〕参见王德意等主编:《行政诉讼实务导论》,法律出版社1991年1月第1版,第207～241页。
篇7
一、行政审判存在的问题
自人民法院成立行政审判庭以来，从依照相关法律、法规和政策审理极少的案件，到《中华人民共和国行政诉讼法》颁布，各类型行政案件纷纷进入诉讼，行政审判取得了重大进展，同时也为促进依法行政作出了巨大努力，取得了一定成就。但一直以来行政诉讼作为人民法院三大诉讼之一，与民事诉讼、刑事诉讼相比，由于受法院内、外部环境诸多因素的困扰，发展缓慢或者说徘徊不前，如笔者所在法院每年行政案件数量就不超过10件。一方面公民的维权意识在提高，行政纠纷日渐增多，但行政审判案源却不见增加；另一方面行政案件难度大，干扰也大，致使行政案件质量不高，行政相对人望而却步。笔者通过对所在法院近几年审理的行政案件的调查分析，发现行政审判存在以下几个方面的问题：
（一）当事人行使诉权的保障机制不健全
最高人民法院院长肖扬曾经说过，在中国开展“民告官”的行政审判是一个了不起的历史跨越。任何一个国家，其民主法制建设都要经历一个或长或短的历史进程，处在依法治国进程中的每一个人，都应该有一份崇尚法律文明的使命，如果我们每个人都能掌握并运用好《行政诉讼法》，行政诉讼权利的行使得到充分保障，那么，加快我国民主法制建设的进程将不再是一句空话。然而，在目前的中国，保障当事人很好地行使行政诉权的渠道还不畅通，保障机制也不很完备，主要表现在在：
1、当事人诉讼意识不强。我国《行政诉讼法》颁布初期，行政诉讼案件逐年增加，然而近几年来，当事人对行政诉讼的热情在下降，相反行政机关申请人民法院强制执行的非诉讼案件则成倍增加。其原因很多，但主要是有的当事人由于受封建传统意识的影响，不同程度存在“民不和官斗”、“屈死不告官”、“不惹官非”等观念。总认为“官官相护”，大凡与“官府”或者“长官”打官司，凶多吉少，弄不好惹得一身“骚”，视“民告官”为畏途，对行政机关在执法时侵害其合法权益的行为不愿意或者不敢到人民法院进行诉讼；有的当事人在自己的权益受到行政机关的损害后，觉得自己势单力薄，对行政诉讼顾虑重重，还怕胜诉后行政机关日后报复；有的当事人不知我国《行政诉讼法》的本质是着力保护公民、法人或其他组织的合法权益，制裁违法的行政行为，维护和监督行政机关依法行政，同时，促使其履行相应的义务。不了解法律对行政诉讼的时效规定，在法定期限内不提起行政诉讼，而失去启动司法程序解决行政争议的机会，使自己的合法权益得不到法律有效保护。
2、法院立案时审查过于严格。由于行政诉讼的特殊性和被告的特殊地位，法院在审查是否立案显得很小心，主要考虑到与当地行政机关的种种关系，以及法院工作环境等。即使相对权利人的起诉符合法律规定的立案受理条件，也并不一定马上立案受理，通常是在与行政机关进行所谓“通气”“协调”后才立案受理。在审查那些影响大、涉及行政机关切身利益，党委政府关注的热点、敏感案件时，常去审查相对权利人起诉中的问题，找一些理由让其放弃行政诉讼，即使法院立案受理也要层层请示汇报。
3、忽视双方当事人地位平等性。法院庭审方式的改革，行政审判实行控辩式诉讼已是大势所趋，但现阶段纠问色彩仍然较浓。审判人员在庭审中常常不自觉地对双方当事人进行纠问，有时还针对原告的起诉是否合法进行调查，忽略了行政诉讼审理的重点和核心是被告的具体行政行为，违反了行政诉讼是对被告具体行政行为合法性审查的原则。在辩论中行政机关也不习惯与原告辩论，常以管理者的身份进行“纠问”，给人的感觉不是在审行政机关具体行政行为的合法性，而是在审原告行为的合法性。
（二）行政行为可审查范围狭窄
可诉的行政行为范围，简单来说就是受案范围，是行政诉讼程序启动非常重要的条件之一，只有属于受案范围的行政行为才能启动行政诉讼。行政诉讼法对于一些不是显而易见的行政行为可否进入诉讼程序规定很模糊，导致受案范围之争不能通过司法审查方式转化成可实体审查之争。
1、受理案件范围的局限性。受案范围是行政诉讼制度的核心内容之一，它反映了行政权利受司法审查的范围和程度，也决定着当事人的诉讼权利可以得到司法保护的范围和程度。准确界定受案范围是保护当事人诉权的首要问题。《行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》中，对行政行为只涉及具体行政行为，而不对抽象行政行为进行调整，原则上限制了人民法院对行政行为的合理性进行审查的权利。特别是一些与行政管理相对人息息相关的抽象行政行为没有纳入行政诉讼中，使行政相对人的合法权益难以得到切实有效的保障。如地方政府作出的侵犯行政相对人权益的非行政立法的抽象行政行为取得了司法豁免权，当事人有意见起诉也无法律、法规依据。
2、行政审判审查滞于表面。根据我国《行政诉讼法》及相应的司法解释的规定，行政诉讼的根本任务是审查具体行政行为的合法性，而不审查行政行为的合理性，这是行政审判的一项原则。而这一司法审查权有限原则在司法实践中导致法院发现具体行政行为明显不合理，又无法予以纠正。法院依法裁判后，行政相对人难以接受这样的裁判结果，对司法公正产生怀疑。
3、裁判文书说服力不强。裁判文书是法院审判活动的最终产品，质量的好坏关系法院的形象。行政案件裁判文书还存在公式化，说理不够充分，特别是对行政机关败诉的案件，为了回避某些敏感问题，顾及诸多因素的影响，法律文书说理很含糊，裁判理由也未加阐明，不能做到让行政机关赢得堂堂正正，相对权利人输得明明白白。
（三）独立行使行政审判权难以全面实现
人民法院独立行使审判权是我国宪法赋予法院的神圣职责和权利，是诉讼制度中的一项基本原则，这一原则精神在行政诉讼中有着特别重要的意义。因为在行政诉讼中，被告一方总是国家行政机关，行政机关与人民法院同为国家机关，但行政机关在事实上拥有许多可能影响人民法院独立行使审判权的手段，而表现为行政权优于司法权。由于行政诉讼所要解决的是行政机关与行政管理相对人之间的纷争，一旦发生诉讼纷争，行政机关会通过各种方式向主持审判的人民法院施加压力，且这种压力又与一定的物质利益联系在一起。因此，行政诉讼中外来干涉的广泛、严重和复杂程度远远超过民事诉讼、刑事诉讼。
1、受行政机关的影响较普遍。由于人民法院审判的行政诉讼案件，触及行政机关的切身利益，而在我国现行的法院管理体制下，人民法院的很多实际问题有求于行政机关，在行政审判中也就无法摆脱庞大的社会关系网，无法与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡，对公正裁判常常是“心有余而力不足”。在此情况下，法官想方设法作相对人思想工作，动员放弃起诉权或者违反行政诉讼原则进行所谓的“协调”来维护行政机关的利益，导致行政审判案件虽少，但撤诉率较其他诉讼撤诉率高的现象存在。
2、公开审判透明度不够。公开审判制度是反映司法的文明，提高审判透明度，提高办案质量，同时有利于当事人充分行使诉讼权利，有效防止限制当事人行使诉权现象的发生，更好地保护当事人的实体权益。但在行政诉讼中，仍存在暗箱操作的现象，法官为了保证开庭的成功，庭前频繁会见当事人，反复询问，不按规定查证，甚至为和行政机关维持某些关系做些不利于相对人的工作等。庭审后，能当庭宣判的行政案件甚少。
3、合议庭未充分发挥作用。在行政诉讼中，审理的对象是行政主体的具体行政行为，被告是履行行政职权的行政机关或者是法律、法规授权的组织，涉及到方方面面的的问题。审判法官怕出现错误，常常不愿对案件结果作出决策，把自己置于证据的收集、运作诉讼程序的地位，每一阶段都向庭长或分管院长汇报请示，案件如何处理合议庭也往往不作决定，而提交审判委员会讨论决定。
4、超越证据规则调查取证现象较突出。我国《行政诉讼法》和最高法院的两个司法解释都对举证作了具体规定，行政行为的合法性的举证责任应由被告承担，只有在特定条件下举证责任才化为原告举证，除此之外不得要求原告举证。但在审判实务中，个别审判人员超越法律和司法解释的规定，擅自扩大法院调取证据范围，主动为行政机关具体行政行为寻找、收集依据，甚至要求原告负担不应有的举证责任，违背了法院中立裁判原则。在庭审过程中，审判人员一般不当庭对证据进行认证，主要是怕认证错误或虽是正确的，但却难以对抗某些干扰，给以后处理造成困难，往往是在休庭后，结合各方面的因素综合予以认定，从而出现行政案件当庭认证率低的情况普遍存在。
二、走出行政审判困境的对策
行政审判是与法制进程联系最紧密的一项审判，行政审判的枯荣可以成为法治状况的晴雨表。新形势下行政审判面临诸多困难，同时也提供了许多发展机遇和空间，我们要充分估计行政审判面临的不利因素，找准行政审判的历史方位，以“有为”争“有位”的思想，积极开展司法延伸工作，努力改善执法环境。把改革和创新作为行政审判不竭的力量，积极探索，大胆实践，并将成熟的审判实践经验和调研成果逐步形成制度规范。
（一）加强法制宣传，做好司法延伸。首先，要抓住一切有利时机广泛开展行政诉讼法制宣传，让更多的公民学会用行政诉讼法这一法律武器保护自己的合法权利；其次，要重视向行政机关领导的宣传，使行政机关领导了解行政审判工作在服务大局、促进依法治国方略实施方面的特殊作用，重视和支持行政诉讼工作；再次，要注意与行政机关联系，了解执法情况，熟悉行政管理事项和行政管理动态，对行政机关执法不规范或违法的现象，及时提出建议，促使依法行政。
（二）扩大行政诉讼收案范围。随着依法治国进程的加快，行政诉讼的作用越来越大。要充分发挥行政审判职能作用，应当扩大行政诉讼的调整范围，在立法上，应规定当事人不服具体行政行为提起诉讼时，有权附带请求对抽象行政行为进行合法性审查；对不服部分非行政机关但具有行政管理职能的行为纳入行政诉讼范围。在司法上，法院要加大行政审判权的介入深度，立足行政诉讼法的宗旨，正确理解立案条件，大胆受理边缘案件，积极拓宽审判领域。对行政行为虽然合法，但显失公平的，应当予以纠正，以维护社会的正义。
（三）坚持具体行政和行为审查原则。《行政诉讼法》第五条规定，一是行政案件审查的对象只能是可诉的行政机关的具体行政行为；二是审查的内容是对具体行政行为是否合法作出法律评价。在审判实践中，应严格把握原告行为不是行政案件审查对象，原告行为是行政机关实施具体行政行为的对象，如果作为司法审查对象，可能出现法官与被告共同审原告现象，就明显违背了《行政诉讼法》的立法宗旨。
（四）强化被告的举证意识，坚持被告举证原则。在行政诉讼中，举证责任不能由原告承担，对被告作出的具体行政行为不向人民法院举证或者所举的证据不足，或者在裁决之前没有获得主要证据，即使在案件审理过程中取得了一些证据，那么这些证据仍不能证明其事前决定的合法性，就应承担败诉的法律后果。
（五）加强对妨碍行政审判行为的处罚。对原告申请撤诉的案件，人民法院要认真审查，如果发现是受外来因素的影响，或者担心打击报复，或者受他人威胁、诱骗而非本人自愿撤诉，除要依法作出不予撤诉的裁定外，还应对相关单位和人员给予适当的处罚和制裁。
（六）建立和完善符合行政审判规律的审判制度。行政审判必须从建设社会主义政治文明、落实依法治国实际出发，从我国加入WTO后承担司法审查职责的新情况出发，妥善处理庭审模式的统一性与多样性关系，做到繁简适当，提高庭审的效果和效率。抓住庭审方式的类型化，根据诉讼类型不同确定不同的庭审方式，实现庭审方式的科学化、规范化。
篇8
一、关于案由的确定问题
行政案件的案由在裁判文书及档案的卷宗上的表述不统一、不规范，是一个普遍问题。分析其原因：一是案件在立案和结案的合议时对案由如何确定未讨论，一般由承办人根据原告的诉讼请求和被诉行为自行确定，文书签发人对案由的确定是否正确也未进行把关。二是裁判文书中表述的案由未进行归纳、提炼，随意性大。如有一份判决书中对案由表述为“原告×××诉被告××××年×月×日对原告×××作出的关于×××林地使用权争议行政处理决定一案”，其文字冗长。如进行归纳提炼后，用“原告诉政府林地确权”，只用九个字，其表述的基本内容相同。三是有关案由的确定和表述的相关规范不衔接，造成在具体操作时无所适从。
案由是一个案件内容的提炼，反映案件的性质和基本内容，准确的确定案件的案由对于提高案件质量，正确的适用法律，规范行政审判活动，保证司法统计的准确性，具有十分重要的作用。2004年1月14日最高人民法院下发了《关于规范行政案件案由的通知》（以下简称《通知》），并要求各级法院试行。但在试行《通知》规定的过程中，也暴露出来一些问题，对这些问题上级有关部门未进行统一和明确，因此，致使案由表述现在全国仍然存在不统一、不规范问题。在具体适用中凸现的问题表现：一是《通知》对诉被告作为的具体行政行为的案由去掉了过去通用的“诉……案”模式，规定直接表述为管理范围＋行政种类，如按诉案模式表述为“原告诉治安行政处罚案”，按《通知》规定则表述为“治安行政处罚”。二是对案由在裁判文书中的位置未明确，按裁判文书的格式和惯例写法，案由应当是在案件的由来第一句中表述，民事案件的案由的表述也是如此。《通知》未规定案由应当单列一行，但如按《通知》规定确定的案由，去掉诉案模式，在案件的由来中表述会出现前后不衔接的问题。三是2004年12月8日最高人民法院印发的《一审行政判决书样式（试行）》（以下简称《样式》），对作为类的行政案件的案由表述，仍采用“不服”模式，如“原告×××不服×××（行政主体名称）×××（具体行政行为）”。该《样式》格式的规定与《通知》关于案由的规定不衔接。四是在《通知》和《样式》试行后，最高人民法院公报中刊登的行政案件的裁判文书对案由的表述，既不统一，也不规范，难以判定是执行的《通知》规定，还是执行的《样式》规定。
上述情形的存在，给案由的确定造成了混乱。笔者认为，案由的确定应当结合《通知》的规定和《样式》的表述进行必要的统一规范，允许根据个案的不同情况确定相对应的案由。如何进行统一规范，一是要弄清《通知》规定的确定案由的构成要素及方法，二是要弄清《样式》中对案由的表述与《通知》规定的区别，三是要根据法律规定，结合审判实践的有效作法和《通知》及《样式》规定的原则精神进行统一规范。下面就上述问题分析探讨如下：
（一）按《通知》规定确定案由的构成要素及方法
按《通知》规定确定案由的时间：
确定案由的时间分为二个阶段：一是立案阶段，在立案阶段通过对当事人的诉辩情况的审查，初步确定案由。二是在审理结案阶段，在审理结案阶段通过审理查明的事实和法律关系的性质确定结案案由。
（二）《样式》中对案由的表述与《通知》规定的案由的比较
（三）统一规范案由表述的探讨
由于《通知》和《样式》都是最高人民法院下发的，全国各级人民法院都应当按要求试行。结合其规定，在统一规范案由的表述时应明确以下几点：
一是要明确确定行政诉讼案件案由的基本原则。其基本原则应体现：行政诉讼的特点；用语要规范易懂；要具备一定的开放性。
二是要明确按《通知》规定确定的案由直接适用的范围。直接适用的范围包括：档案卷宗封面的案由；各类统计报表的案由；撰写案例分析的案由等情形。
三是要明确案由在裁判文书中表述的地位。案由在裁判文书中的表述是为了叙述案件的由来经过，其案由只是案件由来中的一部分，而不是全部。
四是根据《通知》的规定和《样式》对案由表述的原则及精神，结合审判实践的实际需要，具体确定案由在裁判文书中的表述列举。
案由在一审诉讼裁判文书中的具体统一规范列举
案由在裁判文书中的表述分类举例：
作为类：原告诉治安行政处罚，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
不作为类：原告诉房管不履行产权登记法定职责，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
一并提起行政赔偿类：原告诉治安行政处罚及行政赔偿，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
单独行政赔偿类：原告诉税务行政赔偿，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
上述案由表述理由：1、行政诉讼一审程序只能由原告起诉才能起动，因此，用“原告诉”表述符合行政诉讼法关于行政诉讼程序起动的规定。
2、解决了按《通知》规定确定的案由在裁判文书中前后衔接问题，且案由的表述体现了《通知》的规定和要求。
3、文字表述简洁易懂，突出了行政诉讼案件的特点，反映了表述案件由来的要求，同时避免了在同一文书中的前后重复。如按《样式》的格式要求，要写明原告的姓名或名称，被告的名称及被诉的具体行政行为的名称，则在文书中会出现前后重复的问题。因在《样式》的格式中有单列专门写明被告作出的具体行政行为或原告申请被告不作为的内容，同时当事人的姓名或名称在当事人的基本情况中已写明，在案件的由来中可以不写姓名或名称，有利于减少文字、压缩篇幅，也不会因简称产生歧义。
案由在二审裁判文书中的具体表述列举
二、关于证据规则的适用问题
最高人民法院颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）自2002年10月1日起施行，法院在实践中通过贯彻执行《证据规定》，进一步规范了审判活动，增强了案件的公开透明度，有效的保障了当事人诉讼权利的行使，提高了案件的质量和效率。但在执行《证据规定》的过程中，也还存在着不规范、不严谨、不到位等问题。具体表现如下：
一是在举证或证明责任的分配上，有的法院未根据个案的不同情况及《证据规定》的要求向当事人释明举证或证明义务，未体现保障当事人充分正确的行使诉讼权利。
二是对被告要求延长举证期限的规定执行不严格，有的被告口头或电话提出延期举证要求，法院也以相同形式答复同意，在原告对被告的举证期限提出异议时，法院不能提供文字证据说服原告，致使原告认为法院与被告官官相护。
三是对当事人提供的证据材料应当填写好清单和法院应当出据收据的规定，有的法院执行不到位。在上诉的卷宗中有的案件很难分清证据材料是谁提供的，有的当事人还认为一审法院未全部移送证据材料，给案件的审理和当事人对法院信任度造成了负面影响。
四是证据的认定环节不到位。虽然判决书中对当事人提交的证据写明了采信与不采信的依据和理由，但在庭审、合议环节中，对证据是否采信没有反映。有的庭审笔录只反映了庭审中的举证、质证的过程，没有对证据认定的记录。有的合议庭笔录也没有反映合议庭对当事人提供证据的分析认定，致使判决中对证据认定缺乏合法的基础。
上述现象反映出来的问题，说明法院对《证据规定》的执行需要进一步加强。为此，笔者认为，行政审判人员除了需要进一步加强对《证据规定》的学习外，还要针对存在的问题，注意把握好以下几个方面的要求。
一是依法履行释明义务，保障当事人平等和充分的行使诉讼权利，具体明确当事人的举证责任。根据行政诉讼法及其司法解释的相关规定，按当事人诉讼中不同地位，举证责任大体上分为被告和原告的举证责任。
被告举证责任是：在作为类案件中，被告对被诉具体行政行为是否合法承担举证责任；在不作为类案件中被告对不作为是否合法，承担举证责任；在行政赔偿类案件中，被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据；被告认为原告起诉超过法定期限的，应承担举证义务；被告对其在诉讼中提出的其他主张承担举证义务。原告的举证责任或称证明责任：原告在提起诉讼时，承担证明其起诉符合法定条件的责任；在起诉被告不作为的案件中，申请是必经程序的，承担证明其提出申请事实的责任；在行政赔偿案件中，承担证明因受被诉行为侵害而造成损害后果事实的责任；原告有权提供证据证明被诉行为违法；原告对在诉讼中提出的其他主张应承担举证责任。
二是根据《证据规定》要求，被告要求延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内提出书面申请，法院经审查准许逾期提供证据的也应当以书面通知形式作出。从程序公正的角度考虑，法院准许被告延期提供证据的，还应当告知原告。
三是根据《证据规定》的要求，当事人向法院提交证据材料，法院应当指导当事人填写好证据材料清单，清单中的内容包括：编号、证据材料的来源、证明的对象、简要内容说明，由提交证据的当事人签名盖章，注明提交日期。法院在接收当事人的证据材料时，应当出据收据，收据的内容包括：证据名称、份数或件数、种类、收到的时间、收件人签名或盖章。
四是合议庭对证据的认定应当执行《证据规定》的要求。证据经庭审质证后，合议庭可以休庭合议，经合议认为能够当庭认定的，应当当庭认定。认为不能当庭认定的，应当当庭说明理由，并在合议时再认定。合议庭对证据的认定应当围绕证据的合法性、真实性、关联性及证明力的大小进行分析，说明采信与否的依据和理由。裁判文书中阐述对证据是否采信的依据和理由，应当以合议庭（或审委会）的认定为前提，按照多数人的意见或一致意见执行，承办人个人对合议庭（或审委会）认定的证据无权取舍，但可以根据认定的内容在文字上进行提炼归纳。
三、关于法律规范规则的适用问题
2004年5月18日，最高人民法院印发了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》（以下简称《纪要》）。《纪要》对不同层级的法律规范及其他规范性文件在案件中适用规定了具体规则。在审判实践中，通过对这些规则的适用，保证了《行政诉讼法》有关规定的具体落实，促进了审判质量的进一步提高，但对规则的适用也还存在一些问题，主要表现为：
一是在案件的审理裁判过程中，对不同层级法律规范未依照《纪要》规定的规则进行判断。如有起诉渔政行政处罚案件，涉及《渔业法》与民族区域自治条例（以下简称《条例》）规定的适用问题，《渔业法》规定应给予处罚的违法行为是在禁渔区、禁渔期内销售非法捕捞的渔获物。《条例》中设定应给予处罚的违法行为有在禁渔区、禁渔期内收购鱼类产品的行为。根据《行政诉讼法》第五十二条的规定，人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。据此，法院以该《条例》的规定为依据，判决维持被告依据《条例》作出的处罚。本案的法律适用问题涉及到对《纪要》规定的法律规范规则的适用。《纪要》规定，“在一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法、特别法优于一般法等法律适用规则判断和选择所应适用的法律规范”，在本案中，按层级《渔业法》属于上位法，《条例》则属于下位法。《纪要》规定“人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断，经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性”。下位法不符合上位法的表现形式，《纪要》列举的其中有“下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围”。本案中《条例》规定的在禁渔区、禁渔期内收购鱼类产品的行为为违法应给予处罚的行为，应属于下位法扩大了上位法规定的给予行政处罚的行为。按《纪要》规定的法律规范适用规定，下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。据此，法院应当依据《渔业法》的规定，认定被诉的具体行政行为是否合法。
二是对被诉具体行政行为所适用的规范性文件是否合法、有效，法院是否承认其效力，因判定的难度大，有的在裁判文书中对此避而不谈，或片面否定，或不说明理由即认定其效力。此类问题涉及的案件主要有劳动教养和劳动类行政案件及移民类行政案件等。按照《纪要》规定，审判实践中所称的规范性文件包括两个方面：一是国务院部门及省、市、自治区和较大的市级人民政府或其主管部门对具体适用法律、法规、规章作出的解释。二是县级以上人民政府及其主管部门的具有普遍约束力的决定、命令等。这些规范性文件不是正式的法律渊源，根据行政诉讼法关于人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，并参照规章的规定，这些规范性文件对人民法院在审理行政案件中应当说不具有法律规范意义上的约束力，但被诉具体行政行为具体应用了相关的规范性文件的，人民法院应根据相关法律规范的规定进行判断，经判断认为其应用的规范性文件合法有效、合理或适当的，应当承认其效力。对被诉行为应用的规范性文件，是承认或不承认其效力，均应在裁判文书的本院认为中予以评述，并依据《纪要》的规定和法理说明其理由。规范性文件属于抽象行政行为，目前还不属人民法院行政案件的受案范围，因此，法院在裁判文书中不宜认定规范性文件违法或无效，但对其合法有效的可以选择适用，对认为违法无效的可以不选择适用。
三是在裁判文书中引用实体法的作法不统一。有的在“本院认为”中引用，作为评判对被诉行为是否合法的依据。有的在裁判的主文前引用，作为裁判主文的依据。对于实体法应当在裁判文书中引用已成共识，但在裁判文书的什么地方引用又有不同观点，前述的两种作法，就是两种不同观点的具体表现。笔者主张，实体法一般应在“本院认为”中引用。理由是，根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审查。“本院认为”的内容就是审查被诉行为是否合法的具体意见，这些具体意见，应当是依据实体法的相关规定，对被诉行为是否合法作出的评判。“本院认为”除了对被诉行为是否合法进行评判外，还要对当事人的诉讼请求进行评判，阐述是否支持的理由，这些理由的基础除了要依据证据外，仍然还是要依据实体法相关规定。裁判文书中的主项是以“本院认为”为前提而得出的结论性处理意见，即对一个案件的结案处理形式。结案处理形式在实体法中一般均未作规定，只有相关的程序法及其司法解释对结案形式分别不同情况进行了设定，因此，在裁判主项前应当引用相对应的程序法及其司法解释的规定。
四、关于立案审查的范围问题
根据最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》要求，案件的立案审查工作由立案庭负责。对行政案件组成合议庭进行立案审查，法院的做法有以下三种形式：一是由立案庭的人员组成合议庭；二是由行政庭派人参加立案庭组成的合议庭；三是由行政庭人员组成合议庭。立案审查阶段反映出的问题主要有：一是超审查范围，进行实体审查，认为难审、难判、难处理关系的，不及时立案受理，有的即开始先作协调工作，促使起诉人放弃起诉。二是对前述“三难”案件应当进入实体审理的而作程序上的处理，如裁定不予受理或裁定驳回起诉，把矛盾上交。三是法院未依法履行释明权。对原告错列被告，诉讼请求不清楚的，未进行正确引导。
对组成合议庭进行立案审查不统一的问题，笔者主张，可以统一由行政庭派业务骨干参加立案庭组成合议庭对案件进行立案审查评议。理由是：行政诉讼案件的立案审查既要执行最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》要求，又要兼顾行政诉讼案件的特殊性。行政诉讼案件在立案阶段的特殊性，主要表现为如何正确把握行政诉讼案件的受案范围。根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）规定，原则上只要是对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，未被《解释》规定排除在受案范围之外的，均应属行政案件的受案范围。但由于行政行为在社会管理活动中表现的复杂性和多样性，加上《解释》作出的规定又比较原则，因此在把握具体个案是否属行政案件的受案范围时有的难度较大。由行政审判庭派业务骨干参加立案庭组成合议庭，对案件的立案受理进行审查评议，有利于进一步把握好案件的立案关，共同保障起诉人的诉权。
对案件在立案阶段审查的范围，笔者认为，根据行政诉讼法及其司法解释关于起诉和受理的有关规定，审查的范围应当包括以下几个方面的内容：
一是起诉人是否具备原告的主体资格。行政诉讼中的原告要与被诉的行为或不作为行为之间存在着利害关系，这种利害关系表现为被诉的作为或不作为的行为使其权利或义务发生变化，包括赋予新的权利，科以新的义务。是否与被诉行为存在着利害关系，根据《解释》第二十七条规定，由起诉人负证明责任。起诉人只要能证明与被诉行为存在利害关系即属适格的原告。至于被诉行为对其权利或义务产生的影响是否合法，不属立案阶段审查的范围。
二是审查原告指控的被告是否适格。被告应当是被原告指控的作为或不作为的行政机关，或法律、法规、规章授权的组织。被诉行为与被告在一般情况下应当是相对应的。在具体确认适格被告时，应依据法律及司法解释的具体规定进行审查，发现原告错列被告的，法院应当履行释明义务，告知原告变更适格的被告。原告不同意变更的，才能在程序上作裁定处理。如在立案阶段对被告是否适格难以确认的，依照《解释》规定可以先立案，再由业务庭进行审查并依法作出处理。
三是审查原告的诉讼请求是否清楚，是否与被诉行为相关联。对诉讼请求不明确，或诉讼请求不属行政案件管辖的范围，或明显不属于所诉案件审理的范围的，法院要通过履行释明义务，引导原告有针对性的明确诉讼请求，或变更诉讼请求，但法院不得直接变更原告的诉讼请求。关于对行政诉讼法规定原告应当提供事实依据的规定，在审判实践中有不同理解，但一般认为是指原告起诉时要提供证据证明被诉的具体行政行为存在，包括作为和不作为。作为的具体行政行为一般是以书面的形式表现，未以书面形式表现的，原告可以提供被诉具体行为存在的线索，法院应当核实，经核实认定被诉具体行为是否存在和是否可诉。对诉被告不作为的案件，申请是必经程序的，原告要提供证据证明已提出申请的事实。
四是审查是否属人民法院行政案件的受案范围和受诉人民法院管辖。行政案件的受案范围应执行《行政诉讼法》第十一条、第十二条和《解释》第一条至第五条的规定，并严格执行起诉与受理一章中有关时限规定和管辖的规定。
五是审查是否有前置程序。根据《行政诉讼法》和《解释》的规定，前置程序包括：1、法律、法规规定的复议的前置程序。如被诉行为依据的法律、法规规定，当事人对具体行政行为不服，应当先申请行政复议，对复议决定不服的可以依法提起诉讼。2、《解释》规定的申请前置程序。如原告诉被告不履行法定职责，根据相关法律、法规及规章的规定，被告履行该法定职责需经申请才能履行的，在此种情形下，原告应向被告先提出申请就属前置程序，未经申请前置程序的法院不应受理。但原告所诉被告未履行法定职责，依法不需申请被告在法定条件具备时，应主动履行的除外。3、单独提起行政赔偿诉讼赔偿义务机关先行处理前置程序。单独提起行政赔偿诉讼的案件是指赔偿义务机关作出的具体行政行为违法已被依法确认，包括行政确认和司法确认，原告起诉只请求赔偿。依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，原告单独提起行政赔偿诉讼，应以赔偿义务机关即被告先行处理为前置程序。先行处理是指违法行为被依法确认违法后，被告对其赔偿问题已作出处理，包括作出不予赔偿决定或作出赔偿决定及原告申请被告赔偿，被告逾期不予赔偿的均属于已经被告先行处理程序。
六是审查起诉期限是否符合法律和司法解释的相关规定。在审查起诉期限时应区别以下几种不同情形：1、被告在作出的具体行政行为中告知的起诉期限属于法律规定的起诉期限的，应当以其告知的为准。2、被告在作出的具体行政行为中告知的起诉期限属于法规、规章及其他规范性文件规定的起诉期限的，且该期限少于法律规定的起诉期限的，应以法律的规定为准。部门法律未作规定的，应以行政诉讼法的规定为准，但告知的起诉期限长于法律规定的起诉期限的，可以以告知的起诉期限把握。3、对被告作出具体行政行为未告知起诉期限或未告知作出具体行政行为的内容的，应依照《解释》第四十一条、四十二条的规定把握原告的起诉期限。4、《解释》第四十二条中规定的公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为的内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的，法院不予受理。《解释》于2000年3月10日起施行，对此前的具体行政行为具有溯及既往的效力，此前的具体行政行为是指1990年10月1日以后作出的具体行政行为，符合上述规定的，其起诉期限按《解释》第四十二条规定执行。1990年10月1日前作出的具体行政行为不适用第四十二条规定，应按当时的有关规定执行。
以上六个方面的内容应当是立案阶段要审查的范围，经审查，其符合法律及司法解释规定的，应当立案受理。不符合其规定的，应在七日内作出不予受理的裁定，七日内不能决定是否受理的，应当先予受理。
篇9
行政案件的案由在裁判文书及档案的卷宗上的表述不统一、不规范，是一个普遍问题。分析其原因：一是案件在立案和结案的合议时对案由如何确定未讨论，一般由承办人根据原告的诉讼请求和被诉行为自行确定，文书签发人对案由的确定是否正确也未进行把关。二是裁判文书中表述的案由未进行归纳、提炼，随意性大。如有一份判决书中对案由表述为“原告×××诉被告××××年×月×日对原告×××作出的关于×××林地使用权争议行政处理决定一案”，其文字冗长。如进行归纳提炼后，用“原告诉政府林地确权”，只用九个字，其表述的基本内容相同。三是有关案由的确定和表述的相关规范不衔接，造成在具体操作时无所适从。
案由是一个案件内容的提炼，反映案件的性质和基本内容，准确的确定案件的案由对于提高案件质量，正确的适用法律，规范行政审判活动，保证司法统计的准确性，具有十分重要的作用。2004年1月14日最高人民法院下发了《关于规范行政案件案由的通知》（以下简称《通知》），并要求各级法院试行。但在试行《通知》规定的过程中，也暴露出来一些问题，对这些问题上级有关部门未进行统一和明确，因此，致使案由表述现在全国仍然存在不统一、不规范问题。在具体适用中凸现的问题表现：一是《通知》对诉被告作为的具体行政行为的案由去掉了过去通用的“诉……案”模式，规定直接表述为管理范围＋行政种类，如按诉案模式表述为“原告诉治安行政处罚案”，按《通知》规定则表述为“治安行政处罚”。二是对案由在裁判文书中的位置未明确，按裁判文书的格式和惯例写法，案由应当是在案件的由来第一句中表述，民事案件的案由的表述也是如此。《通知》未规定案由应当单列一行，但如按《通知》规定确定的案由，去掉诉案模式，在案件的由来中表述会出现前后不衔接的问题。三是2004年12月8日最高人民法院印发的《一审行政判决书样式（试行）》（以下简称《样式》），对作为类的行政案件的案由表述，仍采用“不服”模式，如“原告×××不服×××（行政主体名称）×××（具体行政行为）”。该《样式》格式的规定与《通知》关于案由的规定不衔接。四是在《通知》和《样式》试行后，最高人民法院公报中刊登的行政案件的裁判文书对案由的表述，既不统一，也不规范，难以判定是执行的《通知》规定，还是执行的《样式》规定。
上述情形的存在，给案由的确定造成了混乱。笔者认为，案由的确定应当结合《通知》的规定和《样式》的表述进行必要的统一规范，允许根据个案的不同情况确定相对应的案由。如何进行统一规范，一是要弄清《通知》规定的确定案由的构成要素及方法，二是要弄清《样式》中对案由的表述与《通知》规定的区别，三是要根据法律规定，结合审判实践的有效作法和《通知》及《样式》规定的原则精神进行统一规范。下面就上述问题分析探讨如下：
（一）按《通知》规定确定案由的构成要素及方法
按《通知》规定确定案由的时间：
确定案由的时间分为二个阶段：一是立案阶段，在立案阶段通过对当事人的诉辩情况的审查，初步确定案由。二是在审理结案阶段，在审理结案阶段通过审理查明的事实和法律关系的性质确定结案案由。
（二）《样式》中对案由的表述与《通知》规定的案由的比较
（三）统一规范案由表述的探讨
由于《通知》和《样式》都是最高人民法院下发的，全国各级人民法院都应当按要求试行。结合其规定，在统一规范案由的表述时应明确以下几点：
一是要明确确定行政诉讼案件案由的基本原则。其基本原则应体现：行政诉讼的特点；用语要规范易懂；要具备一定的开放性。
二是要明确按《通知》规定确定的案由直接适用的范围。直接适用的范围包括：档案卷宗封面的案由；各类统计报表的案由；撰写案例分析的案由等情形。
三是要明确案由在裁判文书中表述的地位。案由在裁判文书中的表述是为了叙述案件的由来经过，其案由只是案件由来中的一部分，而不是全部。
四是根据《通知》的规定和《样式》对案由表述的原则及精神，结合审判实践的实际需要，具体确定案由在裁判文书中的表述列举。
案由在一审诉讼裁判文书中的具体统一规范列举
案由在裁判文书中的表述分类举例：
作为类：原告诉治安行政处罚，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
不作为类：原告诉房管不履行产权登记法定职责，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
一并提起行政赔偿类：原告诉治安行政处罚及行政赔偿，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
单独行政赔偿类：原告诉税务行政赔偿，于××××年×月×日向本院提起行政诉讼。
上述案由表述理由：1、行政诉讼一审程序只能由原告才能起动，因此，用“原告诉”表述符合行政诉讼法关于行政诉讼程序起动的规定。
2、解决了按《通知》规定确定的案由在裁判文书中前后衔接问题，且案由的表述体现了《通知》的规定和要求。
3、文字表述简洁易懂，突出了行政诉讼案件的特点，反映了表述案件由来的要求，同时避免了在同一文书中的前后重复。如按《样式》的格式要求，要写明原告的姓名或名称，被告的名称及被诉的具体行政行为的名称，则在文书中会出现前后重复的问题。因在《样式》的格式中有单列专门写明被告作出的具体行政行为或原告申请被告不作为的内容，同时当事人的姓名或名称在当事人的基本情况中已写明，在案件的由来中可以不写姓名或名称，有利于减少文字、压缩篇幅，也不会因简称产生歧义。
案由在二审裁判文书中的具体表述列举
二、关于证据规则的适用问题
最高人民法院颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）自2002年10月1日起施行，法院在实践中通过贯彻执行《证据规定》，进一步规范了审判活动，增强了案件的公开透明度，有效的保障了当事人诉讼权利的行使，提高了案件的质量和效率。但在执行《证据规定》的过程中，也还存在着不规范、不严谨、不到位等问题。具体表现如下：
一是在举证或证明责任的分配上，有的法院未根据个案的不同情况及《证据规定》的要求向当事人释明举证或证明义务，未体现保障当事人充分正确的行使诉讼权利。
二是对被告要求延长举证期限的规定执行不严格，有的被告口头或电话提出延期举证要求，法院也以相同形式答复同意，在原告对被告的举证期限提出异议时，法院不能提供文字证据说服原告，致使原告认为法院与被告官官相护。
三是对当事人提供的证据材料应当填写好清单和法院应当出据收据的规定，有的法院执行不到位。在上诉的卷宗中有的案件很难分清证据材料是谁提供的，有的当事人还认为一审法院未全部移送证据材料，给案件的审理和当事人对法院信任度造成了负面影响。
四是证据的认定环节不到位。虽然判决书中对当事人提交的证据写明了采信与不采信的依据和理由，但在庭审、合议环节中，对证据是否采信没有反映。有的庭审笔录只反映了庭审中的举证、质证的过程，没有对证据认定的记录。有的合议庭笔录也没有反映合议庭对当事人提供证据的分析认定，致使判决中对证据认定缺乏合法的基础。
上述现象反映出来的问题，说明法院对《证据规定》的执行需要进一步加强。为此，笔者认为，行政审判人员除了需要进一步加强对《证据规定》的学习外，还要针对存在的问题，注意把握好以下几个方面的要求。
一是依法履行释明义务，保障当事人平等和充分的行使诉讼权利，具体明确当事人的举证责任。根据行政诉讼法及其司法解释的相关规定，按当事人诉讼中不同地位，举证责任大体上分为被告和原告的举证责任。
被告举证责任是：在作为类案件中，被告对被诉具体行政行为是否合法承担举证责任；在不作为类案件中被告对不作为是否合法，承担举证责任；在行政赔偿类案件中，被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据；被告认为原告超过法定期限的，应承担举证义务；被告对其在诉讼中提出的其他主张承担举证义务。原告的举证责任或称证明责任：原告在提讼时，承担证明其符合法定条件的责任；在被告不作为的案件中，申请是必经程序的，承担证明其提出申请事实的责任；在行政赔偿案件中，承担证明因受被诉行为侵害而造成损害后果事实的责任；原告有权提供证据证明被诉行为违法；原告对在诉讼中提出的其他主张应承担举证责任。
二是根据《证据规定》要求，被告要求延期提供证据的，应当在收到状副本之日起十日内提出书面申请，法院经审查准许逾期提供证据的也应当以书面通知形式作出。从程序公正的角度考虑，法院准许被告延期提供证据的，还应当告知原告。
三是根据《证据规定》的要求，当事人向法院提交证据材料，法院应当指导当事人填写好证据材料清单，清单中的内容包括：编号、证据材料的来源、证明的对象、简要内容说明，由提交证据的当事人签名盖章，注明提交日期。法院在接收当事人的证据材料时，应当出据收据，收据的内容包括：证据名称、份数或件数、种类、收到的时间、收件人签名或盖章。
四是合议庭对证据的认定应当执行《证据规定》的要求。证据经庭审质证后，合议庭可以休庭合议，经合议认为能够当庭认定的，应当当庭认定。认为不能当庭认定的，应当当庭说明理由，并在合议时再认定。合议庭对证据的认定应当围绕证据的合法性、真实性、关联性及证明力的大小进行分析，说明采信与否的依据和理由。裁判文书中阐述对证据是否采信的依据和理由，应当以合议庭（或审委会）的认定为前提，按照多数人的意见或一致意见执行，承办人个人对合议庭（或审委会）认定的证据无权取舍，但可以根据认定的内容在文字上进行提炼归纳。
三、关于法律规范规则的适用问题
2004年5月18日，最高人民法院印发了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》（以下简称《纪要》）。《纪要》对不同层级的法律规范及其他规范性文件在案件中适用规定了具体规则。在审判实践中，通过对这些规则的适用，保证了《行政诉讼法》有关规定的具体落实，促进了审判质量的进一步提高，但对规则的适用也还存在一些问题，主要表现为：
一是在案件的审理裁判过程中，对不同层级法律规范未依照《纪要》规定的规则进行判断。如有渔政行政处罚案件，涉及《渔业法》与民族区域自治条例（以下简称《条例》）规定的适用问题，《渔业法》规定应给予处罚的违法行为是在禁渔区、禁渔期内销售非法捕捞的渔获物。《条例》中设定应给予处罚的违法行为有在禁渔区、禁渔期内收购鱼类产品的行为。根据《行政诉讼法》第五十二条的规定，人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。据此，法院以该《条例》的规定为依据，判决维持被告依据《条例》作出的处罚。本案的法律适用问题涉及到对《纪要》规定的法律规范规则的适用。《纪要》规定，“在一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法、特别法优于一般法等法律适用规则判断和选择所应适用的法律规范”，在本案中，按层级《渔业法》属于上位法，《条例》则属于下位法。《纪要》规定“人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断，经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性”。下位法不符合上位法的表现形式，《纪要》列举的其中有“下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围”。本案中《条例》规定的在禁渔区、禁渔期内收购鱼类产品的行为为违法应给予处罚的行为，应属于下位法扩大了上位法规定的给予行政处罚的行为。按《纪要》规定的法律规范适用规定，下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。据此，法院应当依据《渔业法》的规定，认定被诉的具体行政行为是否合法。
二是对被诉具体行政行为所适用的规范性文件是否合法、有效，法院是否承认其效力，因判定的难度大，有的在裁判文书中对此避而不谈，或片面否定，或不说明理由即认定其效力。此类问题涉及的案件主要有劳动教养和劳动类行政案件及移民类行政案件等。按照《纪要》规定，审判实践中所称的规范性文件包括两个方面：一是国务院部门及省、市、自治区和较大的市级人民政府或其主管部门对具体适用法律、法规、规章作出的解释。二是县级以上人民政府及其主管部门的具有普遍约束力的决定、命令等。这些规范性文件不是正式的法律渊源，根据行政诉讼法关于人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，并参照规章的规定，这些规范性文件对人民法院在审理行政案件中应当说不具有法律规范意义上的约束力，但被诉具体行政行为具体应用了相关的规范性文件的，人民法院应根据相关法律规范的规定进行判断，经判断认为其应用的规范性文件合法有效、合理或适当的，应当承认其效力。对被诉行为应用的规范性文件，是承认或不承认其效力，均应在裁判文书的本院认为中予以评述，并依据《纪要》的规定和法理说明其理由。规范性文件属于抽象行政行为，目前还不属人民法院行政案件的受案范围，因此，法院在裁判文书中不宜认定规范性文件违法或无效，但对其合法有效的可以选择适用，对认为违法无效的可以不选择适用。
三是在裁判文书中引用实体法的作法不统一。有的在“本院认为”中引用，作为评判对被诉行为是否合法的依据。有的在裁判的主文前引用，作为裁判主文的依据。对于实体法应当在裁判文书中引用已成共识，但在裁判文书的什么地方引用又有不同观点，前述的两种作法，就是两种不同观点的具体表现。笔者主张，实体法一般应在“本院认为”中引用。理由是，根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审查。“本院认为”的内容就是审查被诉行为是否合法的具体意见，这些具体意见，应当是依据实体法的相关规定，对被诉行为是否合法作出的评判。“本院认为”除了对被诉行为是否合法进行评判外，还要对当事人的诉讼请求进行评判，阐述是否支持的理由，这些理由的基础除了要依据证据外，仍然还是要依据实体法相关规定。裁判文书中的主项是以“本院认为”为前提而得出的结论性处理意见，即对一个案件的结案处理形式。结案处理形式在实体法中一般均未作规定，只有相关的程序法及其司法解释对结案形式分别不同情况进行了设定，因此，在裁判主项前应当引用相对应的程序法及其司法解释的规定。
四、关于立案审查的范围问题
根据最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》要求，案件的立案审查工作由立案庭负责。对行政案件组成合议庭进行立案审查，法院的做法有以下三种形式：一是由立案庭的人员组成合议庭；二是由行政庭派人参加立案庭组成的合议庭；三是由行政庭人员组成合议庭。立案审查阶段反映出的问题主要有：一是超审查范围，进行实体审查，认为难审、难判、难处理关系的，不及时立案受理，有的即开始先作协调工作，促使人放弃。二是对前述“三难”案件应当进入实体审理的而作程序上的处理，如裁定不予受理或裁定驳回，把矛盾上交。三是法院未依法履行释明权。对原告错列被告，诉讼请求不清楚的，未进行正确引导。
对组成合议庭进行立案审查不统一的问题，笔者主张，可以统一由行政庭派业务骨干参加立案庭组成合议庭对案件进行立案审查评议。理由是：行政诉讼案件的立案审查既要执行最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》要求，又要兼顾行政诉讼案件的特殊性。行政诉讼案件在立案阶段的特殊性，主要表现为如何正确把握行政诉讼案件的受案范围。根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）规定，原则上只要是对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，未被《解释》规定排除在受案范围之外的，均应属行政案件的受案范围。但由于行政行为在社会管理活动中表现的复杂性和多样性，加上《解释》作出的规定又比较原则，因此在把握具体个案是否属行政案件的受案范围时有的难度较大。由行政审判庭派业务骨干参加立案庭组成合议庭，对案件的立案受理进行审查评议，有利于进一步把握好案件的立案关，共同保障人的诉权。
对案件在立案阶段审查的范围，笔者认为，根据行政诉讼法及其司法解释关于和受理的有关规定，审查的范围应当包括以下几个方面的内容：
一是人是否具备原告的主体资格。行政诉讼中的原告要与被诉的行为或不作为行为之间存在着利害关系，这种利害关系表现为被诉的作为或不作为的行为使其权利或义务发生变化，包括赋予新的权利，科以新的义务。是否与被诉行为存在着利害关系，根据《解释》第二十七条规定，由人负证明责任。人只要能证明与被诉行为存在利害关系即属适格的原告。至于被诉行为对其权利或义务产生的影响是否合法，不属立案阶段审查的范围。
二是审查原告指控的被告是否适格。被告应当是被原告指控的作为或不作为的行政机关，或法律、法规、规章授权的组织。被诉行为与被告在一般情况下应当是相对应的。在具体确认适格被告时，应依据法律及司法解释的具体规定进行审查，发现原告错列被告的，法院应当履行释明义务，告知原告变更适格的被告。原告不同意变更的，才能在程序上作裁定处理。如在立案阶段对被告是否适格难以确认的，依照《解释》规定可以先立案，再由业务庭进行审查并依法作出处理。
三是审查原告的诉讼请求是否清楚，是否与被诉行为相关联。对诉讼请求不明确，或诉讼请求不属行政案件管辖的范围，或明显不属于所诉案件审理的范围的，法院要通过履行释明义务，引导原告有针对性的明确诉讼请求，或变更诉讼请求，但法院不得直接变更原告的诉讼请求。关于对行政诉讼法规定原告应当提供事实依据的规定，在审判实践中有不同理解，但一般认为是指原告时要提供证据证明被诉的具体行政行为存在，包括作为和不作为。作为的具体行政行为一般是以书面的形式表现，未以书面形式表现的，原告可以提供被诉具体行为存在的线索，法院应当核实，经核实认定被诉具体行为是否存在和是否可诉。对诉被告不作为的案件，申请是必经程序的，原告要提供证据证明已提出申请的事实。
四是审查是否属人民法院行政案件的受案范围和受诉人民法院管辖。行政案件的受案范围应执行《行政诉讼法》第十一条、第十二条和《解释》第一条至第五条的规定，并严格执行与受理一章中有关时限规定和管辖的规定。
五是审查是否有前置程序。根据《行政诉讼法》和《解释》的规定，前置程序包括：1、法律、法规规定的复议的前置程序。如被诉行为依据的法律、法规规定，当事人对具体行政行为不服，应当先申请行政复议，对复议决定不服的可以依法提讼。2、《解释》规定的申请前置程序。如原告诉被告不履行法定职责，根据相关法律、法规及规章的规定，被告履行该法定职责需经申请才能履行的，在此种情形下，原告应向被告先提出申请就属前置程序，未经申请前置程序的法院不应受理。但原告所诉被告未履行法定职责，依法不需申请被告在法定条件具备时，应主动履行的除外。3、单独提起行政赔偿诉讼赔偿义务机关先行处理前置程序。单独提起行政赔偿诉讼的案件是指赔偿义务机关作出的具体行政行为违法已被依法确认，包括行政确认和司法确认，原告只请求赔偿。依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，原告单独提起行政赔偿诉讼，应以赔偿义务机关即被告先行处理为前置程序。先行处理是指违法行为被依法确认违法后，被告对其赔偿问题已作出处理，包括作出不予赔偿决定或作出赔偿决定及原告申请被告赔偿，被告逾期不予赔偿的均属于已经被告先行处理程序。
六是审查期限是否符合法律和司法解释的相关规定。在审查期限时应区别以下几种不同情形：1、被告在作出的具体行政行为中告知的期限属于法律规定的期限的，应当以其告知的为准。2、被告在作出的具体行政行为中告知的期限属于法规、规章及其他规范性文件规定的期限的，且该期限少于法律规定的期限的，应以法律的规定为准。部门法律未作规定的，应以行政诉讼法的规定为准，但告知的期限长于法律规定的期限的，可以以告知的期限把握。3、对被告作出具体行政行为未告知期限或未告知作出具体行政行为的内容的，应依照《解释》第四十一条、四十二条的规定把握原告的期限。4、《解释》第四十二条中规定的公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其期限从知道或者应当知道该具体行政行为的内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的，法院不予受理。《解释》于2000年3月10日起施行，对此前的具体行政行为具有溯及既往的效力，此前的具体行政行为是指1990年10月1日以后作出的具体行政行为，符合上述规定的，其期限按《解释》第四十二条规定执行。1990年10月1日前作出的具体行政行为不适用第四十二条规定，应按当时的有关规定执行。
以上六个方面的内容应当是立案阶段要审查的范围，经审查，其符合法律及司法解释规定的，应当立案受理。不符合其规定的，应在七日内作出不予受理的裁定，七日内不能决定是否受理的，应当先予受理。
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论文摘要：行政诉讼基本原则是指反映行政诉讼基本特点、一般规律与精神实质，贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段，对行政诉讼活动具有普遍指导意义的基本行为准则，具有法律性、客观性、普遍指导性的特点。本文对行政诉讼基本原则的概念、/特征进行了介绍，并对行政诉讼基本原则的具体种类进行了分析。
行政诉讼法的颁布及实施不仅为行政相对人提供了一条救济通道，更重要的意义在于推进了我国的发展、法治的进步，而基本原则作为“体现法的根本价值的原则，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系或法律部门的神经中枢”，因此，研究行政诉讼的基本原则，显得尤为重要。
一、行政诉讼基本原则的概念
关于行政诉讼基本原则的含义，学界主要有以下几种观点：（1）行政诉讼基本原则，是指反映行政诉讼基本特点和一般规律，贯穿于行政诉讼活动整个过程或主要过程，指导行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要准则。（2）是指由宪法和法律规定的，反映行政诉讼的基本特点，对行政诉讼具有普遍指导意义，体现并反映行政诉讼的客观规律和法律的精神实质的基本准则。（3）是指反映行政诉讼法本质要求，表现行政诉讼法各种制度和具体规则间的内在关系，指导行政诉讼活动基本方向和基本过程，调节基本行政诉讼关系的概括性法律规则。（4）是指行政诉讼法规定的，贯穿于行政诉讼的主要过程或主要阶段，对行政诉讼活动起支配作用的基本行为准则。（5）是指行政诉讼法总则规定的，贯穿于行政诉讼活动整个过程或主要过程，调整行政诉讼关系，指导和规范行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要规则。（6）是指反映着行政诉讼的特点，对行政诉讼活动具有普遍指导意义，在审理和解决行政案件过程中必须遵循的基本准则。（7）是在行政诉讼的整个过程中起主导、支配作用的规则，它反映着行政诉讼法的基本精神，是行政诉讼法的精神实质和价值取向。
分析学界的几种比较有代表性的观点，从中可以发现一些共同之处：行政诉讼基本原则是基本行为准则；贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段；对行政诉讼活动具有普遍指导意义；反映行政诉讼基本特点或一般规律或精神实质。存在分歧或不一致之处包括：有的认为行政诉讼基本原则是由宪法和法律规定的，有的认为是由行政诉讼法总则规定的，有的没有指明是由什么法规定的；有的强调行政诉讼基本原则调整行政诉讼关系、指导和规范行政诉讼法律关系主体诉讼行为，有的强调在审理和解决行政案件过程中必须遵循。
二、行政诉讼基本原则的特征
根据以上分析，本文认为行政诉讼基本原则是指反映行政诉讼基本特点、一般规律与精神实质，贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段，对行政诉讼活动具有普遍指导意义的基本行为准则。基于此含义，行政诉讼基本原则具有以下特征：
（1）行政诉讼法的基本原则具有明确的法律性。基本原则以宪法和法律为依据，并由行政诉讼法加以明确规定。基本原则是反映行政诉讼立法精神的活动准则。它与行政诉讼具体制度一样具有法律效力。行政诉讼的各个诉讼阶段都必须遵循这些原则规定,违反行政诉讼基本原则同样是违法和无效的。
（2）行政诉讼法的基本原则具有客观性。基本原则必须能够真实反映行政诉讼的客观规律和精神实质，概括行政诉讼的基本行为规范和行政诉讼自身的特点，体现国家行政管理和社会主义民主与法制对行政诉讼的客观要求。
（3）行政诉讼的基本原则具有普遍指导性。它贯穿于行政诉讼整个过程之中,不仅是行政诉讼主体进行诉讼活动的基本准则,而且也是司法机关处理和解决行政案件的基本依据,特别是法律、法规没有明文规定的重大疑难问题,可以根据行政诉讼的精神处理和解决。基本原则能够有助于我们理解行政诉讼法律制度的精神实质，把行政诉讼法的规定准确应用于每一个具体的诉讼活动中去，保证法律的贯彻实施。
三、行政诉讼基本原则的具体种类
关于行政诉讼基本原则的种类，学者比较一致的观点包括：人民法院独立行使审判权原则；以事实为根据，以法律为准绳原则；合议、回避、公开审判和两审终审原则；当事人诉讼法律地位平等原则；使用本民族语言文字进行诉讼原则；辩论原则；人民检察院对行政诉讼进行法律监督的原则；人民法院对行政机关的具体行政行为进行合法性审查原则。有学者认为行政诉讼基本原则就包括以上这些。有学者提出了当事人诉讼权利平衡原则；行政被告不得处分法定职权的原则。有学者提出了保障相对人充分有效地行使诉权的原则；被告负举证责任原则；人民法院享有司法变更权原则；不停止具体行政行为执行原则；审理行政案件不适用调解原则。有学者在此基础上还提出了人民法院特定主管原则；行政复议和行政诉讼的关系依法灵活设定原则；人民法院部分管辖原则；司法最终裁决原则等。另外，有学者采用学理概括的方法，得出了行政诉讼的四大基本原则：具体行政行为的合法性审查；给予公民权益以特殊保护；适当考虑公共利益的需要；保证人民法院公正审理行政案件。
