土地征收补偿的法律范文

导语：如何才能写好一篇土地征收补偿的法律，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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农村集体土地提前补偿安置法律建议

提前补偿安置与一般的补偿安置区别在于：一是制定政策的主体不同，提前补偿安置是由地方政府探索出的新模式；二是补偿安置的方法和时间不同，提前补偿安置将补偿安置工作提前，利于缩短用地取得时间；三是补偿安置的对象不同，提前补偿安置的对象为因建设国家、省市重点项目、基础设施或民生工程而被征地的农民；四是实施的空间范围不同，目前提前补偿安置仅在少数城市独立实行，并未形成全国性政策。

农民土地征收的立法和相P文献不在少数，而关于提前补偿安置政策的不仅立法不够完善，相关文献资料也是少见，有关农村集体经营性建设用地入市的法律调整和法治保障的研究成果极少，因而此政策的法理基础缺少力度。

对此提出以下建议：

一、限定提前补偿安置适用范围

限定提前补偿安置适用范围，按照《南京市转变土地利用方式创新试点方案》，适用范围为“国家、省、市重点工程、重大基础设施、能源交通等项目”。超出上述范围的项目，则规定不能以市政府办文单或会议纪要的形式启用集体土地提前补偿安置政策，建议各区政府作为提前补偿安置实施主体，与村集体和农民在自愿协商的基础上，先行签订补偿安置协议，引导农民自愿退出土地。土地在没有被用地单位使用之前，不改变其用途和性质，即仍由农民耕种，不能丢荒，不能搞任何建筑物。如果建设需要用地，仍按法定程序报批和办理手续。也可以借助南京市推行的农村土地综合整治平台，引导农民自愿退出土地。土地在没有被用地单位使用之前，不改变其用途和性质；如果建设需要用地，仍按法定程序报批和办理手续。

通过“区别对待、分类指导”，既明确了提前补偿安置项目的实施范围，又能为提前补偿安置政策做出相应的补充和配合，从而真正有效地将提前补偿安置实施项目范围严格限定在“国家、省、市重点工程、重大基础设施、能源交通等项目”上。

二、规范提前补偿安置实施程序

规范提前补偿安置实施程序，提前补偿安置政策的实施需要受到严格的程序规范，各政府部门应严格把关。

首先，区政府提出提前补偿安置实施工作申请，提交相关材料，主要包括用地单位、建设项目、用地范围以及提前实施的理由；其次，国土管理部门对申请材料进行审核。对于符合提前实施条件的项目，则提交市政府申请下发市政府办公厅办文单或拟定市政府会议纪要，启用集体土地提前补偿安置政策，与村集体签订补偿安置协议。土地在没有被用地单位使用之前，不改变其用途和性质；如果建设需要用地，仍需按照法律规定的“征地报批”、“征地批后实施”等要求的程序报批和办理手续。对于不符合提前实施条件的项目，则退回区政府的申请材料，区政府可通过农村土地综合整治平台或与农民协商自行实施；但是，土地在没有被用地单位使用之前，不改变其用途和性质；如果建设需要用地，仍需按照法定程序报批和办理手续。

三、建立提前安置的救济方式

我国法律对被征地农民安置争议解决机制的规定并不完善，导致被征地农民告状无门，导致征地问题无法转变成法律问题，从而演变成社会问题，最后变成政治问题。实践中，有的被征地农民选择冲进政府大楼自杀等方式来显示自己的不满，这些问题的解决需要建立一套高效的征地争议解决制度，并通过法律来完善。

（一）完善争议解决机制的法律规定

我国土地管理法及相关法律规定，当农民与政府之间就安置制度产生争议的时候，农民可以通过、调解、行政裁决和诉讼等途径维护自己的权利。虽然很多争议可以通过解决，但是的答复没有约束力，更没有强制力，因此并没有成为制度化的法律救济途径。调解的前提是双方达成协议，调解不具有法律效力。行政裁决的裁决者是政府，政府还是土地征收政策的决定者，因此行政裁决的公平受到大家的质疑。法律对政府裁决的效力也没有做出明确规定，因此存在到底是终局裁决还是允许复议或者诉讼的争议。新的土地征收法应当对征地争议的解决作出明确规定，行政裁决方面对行政机关内部监督机制进行完善，行政复议方面完善被征地农民的利益诉求保障机制。新的土地征收法应当对征地补偿争议和征地安置争议进行区别规定。规定征地补偿争议解决采用“第三方评估和司法判决”的模式，可以维护社会公平。规定征地安置争议解决采用和人民调解，可以充分体现农民的想法，尊重农民的选择，这样才能共同实现农民和政府的利益。

（二）建立专门的土地裁判机构

我国地方人民法院根据《土地管理法实施条例》的规定，对当事人因征地补偿标准争议向人民法院提出的诉讼，一般都不予受理或受理后驳回，将批准征收土地的人民政府的裁决作为法院审理征地补偿标准争议案件的前置程序。

对法国、美国、日本、加拿大等国家的土地征收争议进行研究发现，这些国家所有土地征收方面的争议都可以得到法律救济，至少都可以提讼，这些国家的征地争议解决机制存在一些共同点，值得我们借鉴。第一，各国都有专门的机构（委员会或裁判所）解决土地征收的争议。解决争议的机构相对独立，而且采用正规的听证程序，相当于一个简易法庭。如果征地当事人对裁决的结果不满意，针对法律问题可以向法院提讼。第二，各国负责解决征地争议的都是专业人士。如英国的裁判员都是征地争议领域中的专家，一般都具有律师资格，加拿大和日本的土地赔偿委员会委员都是由长期从事本专业工作、具有丰富经验的人担任。

我们应该借鉴国外的征地争议解决经验，建立专门的土地裁判机构来解决征地争议，该机构与劳动争议仲裁类似，现阶段土地裁判机构应当设立在省级国土资源部门内，慢慢地再从国土资源部门独立出来，最终成为不受其他行政部门领导的独立机构，土地裁判机构作出的裁判具有法律效力。这样就可以消除公众对政府集行政裁决权与土地征收政策决定权于一身而产生的对公正的质疑。土地裁判机构类似于仲裁委的运作，裁判员由争议双方当事人各自挑选。土地裁判机构不仅可以受理行政争议，也可以受理行政争议。

综上所述，应当制定一部单独的征地安置法律，新的征地安置法律明确被征地农民安置与补偿的制度的差异，完善被征地农民安置的实施主体，构建农村征地安置监管体系，应当完善被征地农民的安置法律程序和被征地农民安置争议解决法律机制，帮助被征地农民解决安置问题，维持其长远生计，真正保障被征地农民的基本权利。

四、建立集体土地提前补偿安置的反馈机制和沟通机制

（一）建立集体土地提前补偿安置实施情况的分析反馈机制

集体土地提前补偿安置项目实施情况定期分析反馈机制是国土管理部门对一段时期区域内提前实施项目的数量、涉及土地面积、分布、实施过程中遇到的困难以及问题等进行统计分析，及时向党委、政府的决策反馈作用到征地“办文单”的签发和项目规范实施过程中。做好集体土地提前补偿安置项目实施情况统计和分析工作、编制集体土地提前补偿安置项目实施社会稳定风险评估报告以及汇报和建议工作。

（二）构建与被征地农民的服务沟通机制

随着农民权益保护思想的深入贯彻和征地补偿标准的逐渐提高，农民对征地补偿的期望值越来越高，农民的补偿期望与实际补偿款有较大差距，难免使被征地农民在心理上产生“相对剥夺感”。为了获得更多的补偿，一些被征地农民通过方式，要求政府信息公开并出示征地批文，他们找准了集体土地提前补偿安置项目的缺陷，使得政府部门处于相当被动的地位。但是满足这些人的不合理补偿要求并不是解决集体土地提前补偿安置项目问题的有效途径，因为这不符合现行的征地补偿政策和补偿公平的原则。鉴于此，建议建立被征地农民的服务沟通机制，即在遵循相关补偿政策的前提下，与被征地农民进行充分沟通，进行心理疏通和安慰，充分了解其困难和诉求，努力在安置、就业等方面提供便利，积极促进“和谐征地”。

五、结语

在我国土地资源愈来愈紧张而用地需求高涨的形势下，农村土地征收俨然成为不得不深思的问题，而之前已有的土地征收立法及政策并不尽然符合效益原则和公平原则，故而提前补偿安置政策的推行、试行及改进就成为必然。在南京市等地提前补偿安置政策已取得瞩目的成果，但同时不得不承认带来了诸多新的问题。另一方面，随着农民权利观念的进步，其权利诉求亦必然增多，向农民提供更全面更公平的司法救济便也成为重中之重。如何完善《土地管理法》和《行政诉讼法》，平衡公共需求和农民利益、如何依法客观处理农民的事件、征地后如何完善补偿安置措施将成为相关政府在土地征收过程中的重点工作。

参考文献：

[1]任浩.征地制度中地价补偿标准的研究[D].北京：中国农业大学，2003-06-01.

[2]郑财贵，朱玉碧.失地农民几种主要补偿安置方式的比较分析[J].中国农学通报，2006，22（7）.

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关键词：国有土地 房屋征收 公平补偿 革新 局限性 社会影响

社会经济文化的不断发展，需要相应的法律法规与之相配套，在国有土地房屋征收政策方面，2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》已经不能适应现在的社会发展，因此，《条例》的出台，对国有土地的征收程序以及条件做了更加规范、严格的要求和补偿标准，一定程度上，使我国的国有土地征收与补偿制度从根本上发生了变化。

一、国有土地上房屋征收与补偿法律的改革完善

（一）征收条件做了严格限制

《条例》中明确规定国有土地房屋的征收只能用于“公共利益”，商业建设对土地的征用不适用于本条例，《条例》主要维护的是被征收人的利益和社会公共利益，并在第八条里对公共利益的所涵盖的范围做了详细的限制，严格的征收条件从一定程度上维护了国家和人民的公共利益。另外，政府对房屋进行征收前，一定要走严格的法律法规程序，进行风险评估。

（二）房屋征收部门与被征收人的关系得以明确

房屋征收的当事人是征收部门和被征收人，两者之间是补偿与被补偿的关系，征收部门指的是县级以上负责房屋拆迁管理的部门，而之前《城市房屋拆迁管理条例》中的拆迁人，包括了商业建设单位，在《条例》中规定了政府才是房屋征收的补偿主体，避免了建设商与被征收人之间的矛盾冲突，更好的维护了被征收人的利益，促进征收工作的顺利进行。

（三）房屋征收和补偿程序更加规范具体

在房屋征收过程中，要坚持民主的基本原则，要严格按照标准程序进行房屋征收，结果要公开、公示，要维护公众的知情权、监督权，房屋征收部门应该将相关征收法律和相关内容以宣讲、公告的形式传达给被征收人，《条例》还赋予了被征收人参加听政会、自主选择评估机构等，公众的意见由政府和专家认真考虑并给出最后结果和原因，这种相对民主化的方式有效维护了被征收人的权利，提高了公平、公正、公开的透明化程度。此外，严格按照先补偿、后搬迁的房屋征收原则，在走正规程序的同时，最大程度的保护了被征收的合法权益；《条例》中规定，土地被征收后，被征收人的土地所有权被收回，国有土地根据公共利益需要重新核发国有土地使用权证。

（四）完善了补偿机制

《条例》结合了《物权法》的相关内容，将公平作为最基本的补偿原则贯穿始终，只有保证了公平公正，才能使社会和谐稳定，因此，补偿价格作为敏感问题，一定要做到相对公平，要给被征收者最基本的公平对待，避免因赔偿引起的上诉、纠纷等现象；之前，房地产价格评定机构都是由拆迁人选定，容易出现不公平或者让被征收者心理产生不公平的现象，因此《条例》中规定评估机构可有被征收者选定，以保证民主和公平；《条例》中还将补偿内容作了补充，被征收者可以选择货币补偿或房屋补偿等，规定补偿安置资金不得挪为他用，必须专款专用，并确立奖励机制，鼓励被征收者积极配合，降低起抵触情绪；对于等级范围之外的违建建筑，坚决维护国家财产，不给予补偿。条例的补偿标准比《城市房屋拆迁管理条例》更具体、公平，更好的保护了被征收人的合法权益，维护了社会安定。

（五）建设单位不得参与搬迁活动

过去，建设单位为了满足自己的利益目的，采取一些过激乃至违法等暴力行为，强迫拆迁人搬迁，因此引发了不少事故，影响了社会和谐，所以，《条例》中明确规定，建设单位等有利益关系的部门单位不能参与拆迁活动。

（六）完善“行政裁决”体制，取消强制拆迁

《条例》中规定的房屋征收部门也就是政府既是补偿主体也是拆迁当事人，那么政府享有裁决权就不合理了。因此，法律规定的事项和被征收人对征收决定不服的情况才能申请行政裁决，还可以提起行政诉讼和行政复议。此外，为了维护被征收者的权益，防止强制拆迁激发政府与公民的矛盾，所以不保留政府强行拆迁的权利。

二、国有土地房屋征收与补偿法律制度的局限性

尽管《国有土地房上房屋征收与补偿条例》的颁布，进一步规范并具体规定了一些内容，但是仍存在一些问题需要进一步完善。

集体土地房屋征收未纳入规定。《条例》中只保障了国家土地上房屋征收规范内容，却忽略了城中村集体土地的征收，集体土地和国有土地的性质都是为了公共利益，但是房屋征收问题被区别对待，而没有确立统一的法律法规。

偿价格是国有土地房屋征收中最受关注的问题，《条例》中虽然规定评估机构由被征收人选择，但是最后的评估费用都是由房屋征收部门出资，因此，评估结果存在“泡沫”，难以达到真正的公平公正。

土地使用权的相关补偿没有在《条例》中明确规定，而且只对房屋所有权者进行了赔偿，承租人作为受害者，没有对其给予一定的补偿，只能通过合同法来维护自身权益；搬迁过程中，执行力度有待完善，《条例》中规定了防止政府的强制征收权利，但是遇到特定情况和紧急需要时，就会因此耽误拆迁进程。

三、结束语

总而言之，《国有土地房上房屋征收与补偿条例》的颁布虽然一定程度上完善革新了征收补偿制度，一定程度上避免了纠纷，但是法律治理是一个长期的过程。《条例》中部分补偿价格、承租人补偿机制和行政诉讼等相关机制还不够完善，这些问题都会影响公平公正，不利于维护社会稳定。因此，新《条例》是我国法治的进步，在此基础上，国有土地房屋征收与法律制度有待进一步完善。

参考文献：

[1]陈坦文.我国城市国有土地上的房屋征收补偿制度完善研究[D].安徽大学，2012

[2]路天飞.国有土地上房屋征收补偿范围及程序的完善[D].吉林大学，2014

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【关键词】集体土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善

一、目前我国土地征收的法律概况

我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。

二、当前土地征收制度的缺陷

（一）土地征收权被滥用

当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。

（二）土地征收补偿标准和范围不合理

1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6―10倍来计算的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。

2、征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。

（三）土地征收程序不规范，缺乏民主

我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。实质上不管是土地管理法及其实施条例或是村民委员会组织法，其立法目的都是为了规范和监督在土地征收过程中存在的问题。也就是防止征收权利被滥用，在这里主要是指村民委员会和村民小组的主任、组长，因为他们的民主法律意识很淡薄，有些事情不要说召开村民会议，甚至事后也不通知群众，严重违反村民委员会组织法19条规定的民主议定原则。一个小组长甚至连上百亩的土地都敢私自出卖，完全不顾村民的利益，更不考虑失去土地的农民以后的生计，这也是近年来土地上访案件逐渐增多的原因之一。

三、对完善土地征收法律制度的思考

（一）从立法上明确“土地征收”和“土地征用”的概念

我国2004年《宪法》第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。现行《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款也规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。上述两部法律虽然对土地征收和征用作出了规定，但土地管理法实施条例及其他有关土地征用的法律法规、部门规章还未作出相应修改，立法上有点滞后，在现行土地征收、征用的操作过程中出现了法律空挡。那么什么是土地征收？什么是土地征用？实际上征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。

（二）尽快制定《土地征收法》

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关键词：土地储备；法律；行政体制；实施技术

Abstract: urban land reserve is a complex and important engineering, the current land reserve system has a lot to perfect place, this new time how to perfect our country's land reserve system are studied, separately from the laws, administrative, technology and so on, were analyzed.

Keywords: land reserve;law; Administrative system; Implementation technology

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

一项制度的完善，涉及法律基础、行政体制、实施技术等多个方面，是一个系统的过程。我国城市土地储备制度的完善，除了土地储备规模与成本控制问题外，还存在着其他需要改进和完善的地方，包括法律法规的健全，融资渠道的拓宽，土地供应的合理引导，以及储备各部门之间协调与沟通工作的加强等。

一、建立健全土地储备法律支撑体系

建立健全城市土地储备制度的法律支撑体系是保证城市土地储备制度有效运行的重要手段。土地储备制度作为我国深化土地使用制度改革的一项气度创新，目前国家还没有专门的法律对其进行规范，各地以地方法规的方式出台了一些相关的规范性文件，但都不够完善齐全。

我国现行的《土地管理法》第二条第一款规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。《土地管理法》第九条规定：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。但对土地的所有权和使用权的内涵未做出明确的界定。《土地管理法》第五十八条和第六十五条规定：为公共利益需要使用的土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，可以依法收回或调整使用国有土地或集体土地。收回或调整的国有土地的，对原土地使用者给予充分的补偿。

上述规定虽然为建立城市土地储备制度提供了一定的法律依据，但不尽明确和完善，覆盖范围太小，对政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购以及规范土地市场操作都没有明确的规定。此外，对土地储备机构的定位，储备资金的筹集，旧城区拆迁的货币补偿、土地整理、改造成本的协调，企业土地收购，公益性用地管理和划拨等方面亦缺乏必要的立法。因此，必须建立健全相应的法律规范对土地储备进行明确，使土地储备工作有法可依。首先，应当明确土地储备的立法原则。立法原则来源于城市土地储备经营的政策目标。目前，各地土地储备的政策目标主要集中在合理利用土地、盘活国有存量土地和有效配置土地资源三个方面，从实践来看，重视经济效益轻视社会效益现象较为严重。笔者认为，我国土地储备的政策目标主要应当包括保障社会公共利益、保证政府社会经济目标的实现以及合理有效配置国土资源三个方面。其次，应当颁布适用于全国的土地储备法规。该法规中应当对城市土地储备经营的目标、含义及性质、征用与征收、储备、出让、补偿等做出明确的规定，为土地整理提供法律保障。第三，应当根据城市土地储备经营的目的对目前涉及土地储备的相关法规进行清理和调整，特别是加强对部门规章、地方性法规和规章的清理；在做好上述工作的基础上从土地价格、土地市场、土地管理、城市规划、国有资产管理监督等方面对土地储备法规进行完善，并构建法律体系。

2011年1月21日，备受关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收补偿条例》)在经过先后两次面向全社会公开征求意见后。终于正式公布实施。新条例的实施，让实施九年多、广受争议的《城市房屋拆迁管理条例》(2001年11月1日正式实施)寿终正寝。因此，笔者对《征收补偿条例》进行了检读，就自己的感触与思考谈谈自己的看法。

《征收补偿条例》的颁布和实施，其确立的补偿标准市场化、征收程序透明化、公共利益明晰化、强制征收司法化等新制度、新原则，对遏制目前社会中频繁出现的暴力拆迁行为，规范国有土地上房屋征收与补偿行为，化解我国城市房屋征收中长期存在的矛盾与利益冲突，促进我国当前经济社会和谐发展，有着十分重要的意义。

（1）立法理念发生了很大转变。《征收补偿条例》的公布，首先让人们最直接感受到了政府的立法理念明显地从国家利益、公共利益至上转变为公共利益与个人利益并重保护，使私权进一步在法律上获得与公权一样应有的平等地位。

（2）房屋征收和拆迁活动得到进一步规范化。相比《城市房屋拆迁管理条例》，《征收补偿条例》对房屋征收和拆迁活动进行了更有效的规范，主要表现为：第一，明确了政府征收补偿的主体地位，理顺了行政征收法律关系，规定了各级政府征收与补偿的职责与义务，克服了以往城市拆迁中政府遁形的弊端。这一明确规定有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。第二，增强了被征收人的参与性。《征收补偿条例》明确了被征收人多数决、召开听证会、被征收人选定房地产评估机构、被征收人对补偿决定不服可以申请行政复议也可以提起行政诉讼等，赋予被征收人参与权、表决权和复议诉讼的权利，这是一个很明显的进步；第三，规范了政府征收程序及确立司法救济程序，包括征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序；第四，公共利益的范围界定，明确了征收前提条件。

（3）补偿制度的完善，有利于确保私人利益不受侵犯。《征收补偿条例》充分保护被征收人的合法权益，集中体现在强化被拆迁人的补偿规定。该条例最凸显的方面是体现了强化补偿，充分维护了被征收人的利益。

（4）征收补偿的程序得到进一步完善。程序是制度的保障。《征收补偿条例》也正是通过程序的完善，从而保障了征收和拆迁的有序进行，切实保护了被拆迁人的合法权益。

二、拓宽融资渠道，实现土地储备资金的良性循环

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关键词：集体土地征收；现状；征地程序；补偿制度

由于现行集体土地征收的法律和政策规定等制度缺陷及政府在征地实践中的弊端，导致农民土地权益频繁受损。失去土地的同时，农民失去了基本生活保障，社会身份无所依托，就会成为一个就业困难、没有保障的社会新群体，这将是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题，这一现象必须引起我们的重视和关注。

一、农村集体土地征收机制的现状分析

近年来集体土地征收中暴露出来的矛盾和问题越来越多，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，因征地引发的居高不下，时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些都暴露出我国集体土地征收上制度性的缺陷，有关法规规定严重滞后于现实需要。以下就来分析一下我国集体土地征收及补偿安置制度所存在的问题。

（一）法律中“公共利益需要”缺乏明确界定

我国只是原则性地规定了集体土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定，这就导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。

（二）集体土地征收程序缺乏具体规定

土地征收应该具有严格的法律操作程序，但我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的规定更是简单、粗糙，土地征收程序在法规中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰规定，导致政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；征收及利益分配机制还缺乏应有的司法救济程序，很有可能损害农民的土地权益。正是由于法律程序的缺位，导致在集体土地征收的过程中严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权，这就难免导致纠纷的发生。

（三）集体土地征收补偿标准过低

根据《土地管理法》的规定，土地补偿费以征地年产值为标准。因我国农业粗放经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用必定偏低。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐的主要原因，农民对过低的征地补偿难以理解。而与此相对比的是，集体土地被低价征收后，土地出让收益则高出很多。这种不平衡造就了土地补偿费与土地出让收益之间的巨大差距，巨大的差距也就意味着政府所能获得的巨大利益，政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。

（四）政府在征收程序中权力集中，暗箱操作，腐败滋生

政府在征收过程中集众多角色与一身，既是征收决定者，又是补偿标准制定者，还是正义的裁决者，由于法律、法规的不完善导致土地征收过程中政府的征收权得不到程序的制约，权力容易被滥用。在完全市场化的土地出让市场，通过出让土地能够获得巨大利益，这就驱动了一些地方政府为卖地而征地的行为。地方政府成为“卖地财政”。政府官员与开发商“共同运作”使许多非公益目的的用地以公益目的的名义被征收。在利益面前不少官员铤而走险收受贿赂，为违法的征收行为保驾护航，部分政府将土地以低廉的价格用来招商引资以实现自己的政绩。

二、对完善土地征收制度的一些建议

土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多地发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。

（一）提升农民的法制观念及了解政策的意识

在现实中了解到，因为农民的法制意识薄弱或者对国家相关的征地及征地补偿制度不了解，虽然觉得征地的程序或者补偿不合理，可往往拿不出相关知识出来而蒙受损失。这就不仅需要农民自己主动去了解国家的一些切实关乎自身利益的法规政策，而且，各级政府应该将国家颁布的相关法规政策及时宣传到位，提升村民的法律意识，避免在征地过程中出现不和谐的事件发生。

（二）制定《土地利用规划法》，明确土地用途规划的产生和变更程序

土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，划定土地用途区，确定土地使用限制条件，并要求土地的所有者、使用者严格按照国家规定的土地用途利用土地的制度。虽然中国土地管理法也确立了相应的土地用途管制制度，但是对于土地用途规划的制定、变更程序以及用途规划变更的附随补偿义务等都缺乏具有可操作性的规定。因此，中国应尽快制定土地利用规划法，完善土地用途的产生和变更程序，明确用途规划变更的补偿义务。

（三）制定《土地征收法》，确立科学合理的集体土地征收制度

必须由法律来规定按市场价格为补偿计算标准的制度，同时要实现安置方式的多样化。世界各国的土地征收补偿均以土地的市场价值为补偿的计算标准，并且同时也建立了完善的市场价格评估机制。中国承认农民对土地的完整转让权后，必然建立与之对应的以土地市场价值为补偿基准的补偿标准。此外，还应当实现土地征收补偿方式的多样化。从中国目前各地的实际做法来看，留地补偿是一种非常受欢迎的补偿安置方式。因此，中国应当确立多元化的征地补偿安置方式。

（四）公平合理地进行土地征收补偿

为确保被征收者在因征收而受到权益侵害时可以获得补偿，法律必须规定补偿的范围、标准、种类等条款。为了更好地维护农民权益，首先，对于土地征收的补偿标准而言，应采公平补偿方式，由被征地方与用地方以平等主体的方式对土地价格、地上物价值、搬迁费用等进行一系列的要约与承诺来完成，这种方式也最能充分体现土地所有者及使用者的权能，也很好地维护了谈判双方的利益。其次，法律应该明确土地征收补偿的范围，不仅包括土地的价格，而且青苗及附着物补偿费、新菜地开发建设、移民安置补助费等都应包括在补偿的范围内。再次，明确土地征收补偿的发放主体，尽管土地的所有权为农民集体组织所有，但土地征收也损害了农民的土地使用权，所以，土地补偿费用也应该分配给农民一部分，针对出现的农民坐吃山空的现象，农民此部分的收益可以通过社会保障的形式实现。集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。而地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收补偿费用的发放方式也鼓励创新，我国主要实行货币化的安置方式，但由于现在农民未纳入社会保障体系，为了保证社会的安定以及农民个体的长远利益，在符合法律规定和适应本地实际情况的前提下，鼓励多种模式的补偿办法。

（五）提高征地程序的透明度，完善征地听证制度

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关键词：人的城镇化；立法现状；补偿制度不足；完善补偿制度

征地补偿制度是社会主义制度下的重要制度，对于加快城镇化的发展、完善基础设施等都有重大影响，征地补偿制度作为我国征地制度的最主要问题，是我国现行征地制度备受的焦点，同时也是我国现行征地制度改革的难点。“人的城镇化”是一项系统工程，须统筹推进，须循序渐进，在此背景下，土地征收更需要弥补不足、完善制度。

一、集体土地征收补偿制度的立法现状

2004年宪法修正案颁布以前，我国土地征收补偿的概念比较模糊。直到第四次对1982年宪法进行修正以后，才对土地征收和土地征用作了区分。

在宪法层面，在2004年以前的宪法中，并没有区分土地的“征用”和土地的“征收”，而且在现实实践中，“征用”与“征收”的程序与补偿方面也不同，所以这就意味着土地征收补偿问题存在很大的不确定性。直到2004年《宪法修正案四》对宪法第10条第3款进行了突破性的修改，而该宪法修正案使土地征用与土地征收的区分第一次在我国的宪法层面上得到了明确，从而为我国在处理征收补偿问题时提供了宪法基础。

从行政法规、部门规章及他规范性法律文件层面来看，第一、《决定》第3节的第12条至第15条的规定体现了国家对土地征收补偿制度中的重点和核心内容的重视。第二、国土资源部2004年的《意见》中，关于征地补偿标准的描述对统一年产值标准的制定、统一年产值倍数确定、征地片区综合地价的制定以及土地补偿费的分配也做出了意见；同时对被征地农民的安置途径、征地工作程序、征地实施监管方面也做出了明确的指导意见。

二、集体土地征收补偿制度中的不足

1.征地的补偿方式不科学

第一，补偿的标准不科学。目前来说，我国土地征收的补偿标准，土地的补偿费用都是按照前三年的平均年产值倍数计算出来的。但是每亩地前三年的平均年产值统计起来很困难，第二，土地的使用性质不相同，比如在土地上种蔬菜和种粮食产值肯定不同。因此在算补偿数额的时候按照全乡平均年产值计算是非常不科学的。第三，省、自治区、直辖市政府规定的对地上附着物和青苗补偿费补偿标准，也使得补偿费用低、补偿标准不统一。

土地是农民的根，那些失去土地的农民，因为市场配置劳动力，文化程度低的农民想要找到一份工作十分困难，对于他们来说，补偿费用就是他们的唯一生活来源，而那些微薄的补偿只会使他们的生活更加贫困。

2.征收补偿过程中的监督缺位

如今我国的征地补偿监督流于形式。基本全靠行政权力的自我约束，而没有司法程序的监督保障。相关的法律法规中，虽然做了一些规定，例如如果征地的单位不按征地的批准用途使用土地，农村集体经济组织经批准可以行使他们对土地的回收权，但是这一规定仅说明了未按批准用途使用的后果，对于怎么监督和如何确定责任却没有做出明确的规定。即使农村集体经济组织成员行使了监督权，农村集体经济组织不闻不问，而法律有没有给他们相应的权利。更何况，在实际生活中，农民参与监督少之又少，对征地补偿的监督就只能是表面工作罢了。

3.补偿标准的标准低、范围小

根据《土地管理法》第47条的相关规定内容，如今国家对农民用地进行严格的控制，但市场对土地的需求量却很大。供求关系的失衡必定造成土地抬价，而以年产值作为计算征地补偿标准的方法却没有考虑过土地的市场价格，补偿标准低是其必然结果。

三、集体土地征收补偿制度的完善

1.明确合理的征收补偿制度

我国可以采用目前各国通行的做法，不但考虑土地原有用途，也要对土地的附着物进行补偿。对被征收的土地进行市场评估，然后再提出补偿办法。此外，对于土地征收补偿数额的标准，也应该修改先前所规定的依照产值倍数的计算标准。过去国家的征地补偿国家意志体现的太强，如今土地的，土地的价格市场价值的标准已经确立，随之市场的变化改变征地标准也会使得其更加的合理，公平。

2.建立多元化的土地征收补偿方式

如今我国主要靠货币来补偿，除了货币补偿，其他的补偿方式也许可以更好的保障农民的利益，如替代补偿、债券补偿、留地补偿或股权补偿等。替代物补偿主要针对被征收人重要生活资料的安排。而留地补偿就是给被征地农民集体留下一定土地，让他们自己进行第二三产业的开发利用，这种方式可以很好的解决被征地农民的后顾之忧。称股权补偿或债券补偿是指对于一些有稳定收益的公共事业项目，可以取将被征收土地折价入股的方式进行补偿，对于解决农民的生活问题不失为一种很好的办法。

3.加强对征地补偿费用收支情况的监督

《土地管理法》第49条比较原则规定被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受成员监督。但是对于如何实行监督等细节方面都未进行规定，《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等也没有做出细节的规定，如果在立法中做出对入如何实施监督以及监督的时间地点等的规定，就能很好的避免监督流于形式。同时规定如果农民的补偿款受到截留，可以通过法律救济来保障自己的权利。除了以上两点，由于土地行政主管部门是征收集体土地的主管部门，法律法规应当赋予农民更多的对征收土地补偿费用收支情况监督的权利。

（作者单位：河南省新乡市河南师范大学）

参考文献：

[1] 李集合著：《土地征收征用法律制度研究》，中国政法大学出版社2008年版。

[2] 王太高：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社2004年版。

[3] 孙鹤汀：《征地纠纷的政治学分析》，知识产权出版社2012年版。

[4] 周其仁著：《产权与制度变迁――中国改革的经验研究》，北京大学出版社2004年版。

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【关键词】土地征收 补偿 公共利益

目前在我国,随着生产要素的集聚和城市的逐步扩容,大量土地被征收逐渐成为一种无法避免的趋势,这使得私有财产权保护问题日益突出。“不承认主体性的制度没有任何正义性可言”,现实中需要使用前置程序和补偿救济措施对集体土地权利进行保护。为此,立法者必须从一贯的公法思维中走出来,因为土地征收制度是一个与公私法和实体性规范都有关系的比较复杂的法律体系,其核心在一定程度上是受私法的物权保护制度所保护的,它恰好是这个土地征收制度中的原始基点。

“特别牺牲论”是土地征收的私法理论依据

每一种制度的出现、运行和发展都离不开理论的支持。土地征收制度也不例外。明确土地征收制度的有关法律基础有助于合理认识被征收人征收行为的法律性质和责任,还可以为依法确立征收补偿制度提供法律上的支持。任何社会的不同经济发展阶段都具有不同的理论,梳理从古至今的土地补偿理论,主要有以下几种:得权说、恩惠说、公用征收说、社会职务说、公平负担平等说、特别牺牲说等等。自从1949年以来,我国学界一直比较认同的只有“特别牺牲论”。

“特别牺牲论”是以财产权平等保护的原则为出发点的,它认为财产权不仅具有社会性义务,而且应该适用平等保护原则。与一般公法上的限制不同,在财产征收时,权利人必须要等到具体的征收行为公告后,才能知道自己的权利是否遭到了征收的损害。针对少部分人为公共利益所做的牺牲,国家应该给予相应的补偿,使其恢复或维持原有的财产状况。虽然“特别牺牲论”承认征收本身违反平等原则,但是对于补偿标准的规定是不合理的。在市场经济条件下,土地一直在增值,土地价格也会随土地市场供求关系的变化而变化,但是,农民无法根据资源价值的高升持续获得补偿,只能一次性获得有限的补偿金。这种“买断”方式不仅使农民失去了土地增值带来的利益,也失去了土地承包权。这种所谓的“不完全补偿原则”是违背公平理念的。

关于我国土地征收补偿制度缺陷的私法分析

公权力对私权利的侵害。在我国土地征收制度中,自由裁量这个名词主要是针对公权力的,它涉及两个方面:

首先,公益性的认知问题。对于公共利益具体指的是什么,目前我国尚没有明确的规定。事实上,我们只是把原则上的规定带到了实际的操作中来,但是关于什么事业才是适合“公共利益”的,目前是没有明确规定的。如果只是简单地根据原则性规定对行政机关进行约束,这显然是不明智的。现行的征地制度不排除商业征收,这样会导致在征地过程中不能区分公益性与非公益性。不是用于公益性目的的用地,没有采取相应的方式进行转让的行为,有违公共利益的宗旨。如果在物权法出台之后还继续允许此种商业征收存在的话,不仅不能创造交易公平、秩序合理的土地市场,而且还会影响私人财产权保护制度的实行。

其次,程序制约问题。目前,在土地征收制度中,并没有全面的关于征收目的公益性的论证机制和审查机制。这包括:多方主体公开地对征地目的进行论证,以判定其是否符合公益性,此过程称为公开论证机制;相应地,对土地征收目的的审查行为称为审查机制。在我国《土地管理法》中,土地征收是要经过国务院或者是省级人民政府的批准后才生效的,但由于通常情况下征地主体和审查主体都是政府,因此,《土地管理法》的这种规定是根本起不到作用的。而关于土地征收目的公益性的公开论证机制更是不可能实现的。

集体所有权主体虚位。我国的土地所有权有两种形式:国家所有权和集体所有权。二者不存在隶属和派生关系,各自具有独立性,地位平等。当我们从所有权架构的理论层面进入实际中时,一些问题就会显现。例如:土地在集体所有者间的界定时常是模糊的,这就给确定土地征收法律关系中的权利主体增加了相当大的难度。《宪法》、《土地管理法》等相关法律规定农村土地由农民集体所有,集体土地由集体经济组织行使所有权。然而在实践中,政府部门不是集体经济组织而是国家机关,村民小组不具备独立的法律地位、无法确定与村集体的权属关系,当政府征用土地时,就出现了无人能够代表“集体”行使集体土地所有权的局面。对所有权主体的规定却造成了集体土地所有权主体的虚位,集体的土地本来归人人所有,然而却成了人人无权,结果在接受征地补偿过程中,分配规则也成了空谈。

对于完善我国土地征收补偿制度的一些建议

自我国加入WTO以来,土地征收补偿法律制度也随之突破传统计划经济体制的限制,与世界上其他国家先进的法律制度接轨,并处于逐渐完善的过程中。笔者认为,目前土地征收补偿制度应当从以下几个方面去思考:

树立农村集体土地权利的平等理念。宪法明确规定国家所有和集体所有是我国土地所有权的两种形式,那么二者地位平等,应受到宪法和法律的同等保护。因此,不能认为集体土地所有权是国家所有权的替补,不能用公权去刻意侵犯私权,更不能以国家所有权的名义去侵犯集体所有权的利益。为此,我们要改变对于土地所有权的立法思路,既要明确公权行使,也要用私法私权的关系安排征收关系,维护农村集体土地所有权是新时期农村土地征收法的目标。现行法律关于农村集体土地所有权的规定还是相当不完善的。集体经济组织往往是只有土地的占有权、使用权和收益权,并没有相应的处分权,更不能通过什么方式去实现土地所有人的利益。有关土地征收的行政过程是复杂的,一个平等的财产交易过程,既要适用行政法调整,也要适用私法的调整。但在市场经济条件下,土地征收仍然只是一种商品交换关系,还是应当遵循市场经济规则。因此,我们必须完善土地征收法律,确保农村集体所有权的完整和平等,合理适用私法,遵守法律并按照市场的规则来征收土地。

建立公平、公正的征地程序。在宪法中,程序是财产权保护的核心。土地征收是无法避免的,因此对于土地的保护表现在对土地征收目的的审查以及补偿标准和征收程序的核验上。我国规定,在土地征收过程中,征地补偿要发生在方案确定以后,相关地方政府应公告农民并听取他们的意见,但是这些程序只是一些原则性的规定,比较粗糙,与正当程序的差距还相当大,而且很容易造成土地非法转让等违法行为发生。因此,土地征收在程序上需要细化。我国可以借鉴国外的制度和程序。例如,提前三个月贴出土地征收公告,清楚公布征地原因、征地单位和征地的详细信息,以便增强征地工作的公开性,使被征土地所有者对于征地情况有详细的了解。如果在征地过程中发生异议,可以举行听证会,听证费用由征地单位承担。在省市人大常委会上建立土地资源审查委员会,由委员会在听证会举行之前,到现场去察看并准备一定的资料。在听证会上,用地单位和被征收地单位应该综合各方的意见、证据,最后由土地资源审查委员会进行裁决。这样可以让土地所有权者参与到土地征收过程中,使他们进一步了解被征地的实际面积以及国家土地补偿标准等具体情况,一方面有利于增强农民的法律意识,另一方面又可以提高土地征收过程中的公开程度,让土地征收制度和程序更加透明。

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【关键词】失地农民 国内外权益保障 土地权益

我国失地农民权益受损现状

土地征用制度不明确。首先，我国现行法律对公共利益的界定不甚相同，矛盾重重，导致土地征收范围过于宽泛。《宪法》第十条规定：国家的土地征收行为，必须以公共利益的正当性以及征收行为的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考虑对土地进行征收。其有“任何单位和个人为非公共利益需要使用土地时，必须先依法申请将农村集体土地征为国有”的规定。这些立法上的纰漏无形中为某些利益群体创造了可以施展并且逃避法律责任的空间。此外，当前我国还缺乏界定土地征收公共利益纠纷的专门裁判机构。一般是由政府许可任何单位和个人为非公共利益进行土地征收，同时，法律又赋予政府对土地征收行为是否合乎公共利益的裁判权。政府身兼二职，先行体制又缺乏必要的监督和制约，某种程度上会影响到对失地农民合法权益的保护。

土地补偿机制不合理。土地征收补偿机制关系到失地农民的切身利益，也是土地征收工作能否顺利进行的关键。我国现行的土地征收仍依据2004年国土资源部颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》设定的补偿标准，补偿费用明显偏低。近年来经济发展，物价急剧上涨，土地市场价格也是一翻再翻，况且低标准的补偿费用落实到失地农民的手里也是难之又难，致使失地农民权益受损。此外，土地补偿方式的单一化，某种程度上也威胁到失地农民的合法权益。

土地产权制度不健全。我国《宪法》和《土地管理法》中都有“农村土地归农村集体所有”的规定。然而农村集体是个抽象意义的概念，是一个没有法律人格意义的集合群体，是一个虚置的权利主体。①欲对其科学界定绝非易事，其外延非常宽泛，大可以指乡和镇，小亦可以指村和村民小组。由于农村集体土地所有权主体和产权关系不明确，也影响到法律赋予农民的土地承包权益。

土地征收程序不完善。土地征收程序健全与否直接关系到土地征收工作能否顺利进展及土地征收结果的公正性。我国关于土地征收程序的法律制度并不完备，其亦未对土地征收程序、土地征收涉及主体的权利、义务做出明确规定。这些无疑影响到土地征收程序的规范化和公正性，侵犯了失地农民在土地征收过程中的知情权与参与权。此外，我国被征地农民的救济机制不健全，失地农民权益受损。

农民社会保障体系欠缺。受我国城乡分割的二元经济体制的影响，我国的社会保障制度突显出二元性。我国有关城市社会保障的立法已经出台且相对成熟，农村社会保障却尚未进入立法阶段，法律基础欠缺。

目前，有些地方政府通过出台效力较低的规章、条例对失地农民的养老、医疗等社会保险方面规定，其并不能全面保障失地农民合法权益，我国也尚未设立有关失地农民的法律援助制度，同时农村社会保障的内容涵盖面也远低于城市。

国外失地农民权益保障经验

土地征用制度明确。目前，世界上多数国家和地区都有相对明确的土地征用制度。美国规定征用土地必须符合公共利益需要，其所有的公共利益评判都由司法机关根据必须的要价调价进行最终判定，进而确定利益的公、私性质，进而建立土地征用的法律依据。②日本《土地征用法》中有“征用土地必须从公共利益出发，公共利益主要包括依据《城市规划法》、《河川法》、《港湾法》进行的公路、防洪设施和港湾建设等”的规定，其公共利益界定较明确、具体，操作性较强。我国台湾地区突破了为公共目的征收土地的局面，其规定征收土地只要能达到公共利益需要即可。

土地补偿机制合理。西方发达国家和地区大多建立了合理的征地补偿机制。美国宪法明确规定：“非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”美国土地征用补偿的计算标准是土地被征用前的市场价格，它既补偿被征土地的现有价值，也补偿土地可预期的未来价值，而且还补偿因征地导致的相邻土地所有者、经营者的损失等，充分考虑并且保障土地所有者的权益。日本通过制定相当补偿的标准进行土地补偿，其土地补偿费用的确定主要考虑征用损失赔偿、通损赔偿、离职者赔偿和事业损失赔偿和少数残存者赔偿等方面。③我国台湾地区关于土地补偿的相关规定主要散见于《土地法》、《平均地权条例》、《国民住宅条例》、《科学工业园区设置管理条例》、《促进产业升级条例》之中。台湾的征地补偿费主要由地价补偿、土地改良物补偿、营业损失补偿和土地改良费用等组成。此外，台湾的地方自治法规对土地补偿也作出了规定。

土地产权制度明晰。西方发达国家在土地征收方面多数具有比较明晰的产权关系，有比较明确的权利主体和客体。作为被征土地一方的农民享有法律赋予的相关权利，同时也承担法律规定的相关义务。在奉行土地私有制的美国，其《联邦土地管理法》严格规定作为征地双方的法定权利和义务，各司其职、各尽其责，有效避免了土地征收过程的部分侵权行为。英国实行土地私有制，作为其土地征用依据的《强制收购土地法》明确规定征地双方的权利、义务，并且尽可能使其在法定的框架范围内实施。

土地征收程序完善。世界上不少国家和地区都制定了比较完备的土地征用法律制度，如日本《土地征用法》，韩国《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行规则》等。这些土地征用方面的法律对土地征收程序都作了具体而明确的规定，可操作性强。一些发达国家和地区的土地征收程序既包括征地申请、审查、批准、征地公告，还包括被征地人如何参与征地过程中的程序、发生争议时的申诉和仲裁程序以及最后如何进行征地补偿的程序等。④

农民社会保障体系发达。在社会保障方面，不少发达国家和地区纷纷建立了比较健全的失地农民社会保障体系。美国设立了专项的失地农民社会保障基金，同时对失地农民辅以一定的税收优惠，并且注重对失地农民的教育和培训，提高了失地农民再就业能力。日本政府在已建立的农村社会保障体系基础上，加大对失地农民的社会保障力度，大力发展劳动密集型产业，为失地农民提供大量就业机会，同时也注重对失地农民的教育和培训。韩国已将失地农民纳入社会保障框架内，通过“基础生活保障制度”帮助达不到国家规定的基本生活水平的失地农民，同时对失地农民普及科学知识和实行金融政策方面的优惠，努力构建失地农民的安置基地。我国台湾地区设有专门针对农民的社会保险，其通过分散化转移的方式解决失地农民的就业，促使失地农民向大城市和中小城市分散转移。同时还规定失地农民享有农用地转非的公共用地和由土地交易带来的土地增值的收益。⑤

我国失地农民权益保护策略构想

建立合理土地补偿机制。合理的土地补偿机制关系到征地工作的顺利进行。一方面，我们要科学确定土地补偿标准与计算方法，提高土地补偿费用。现今因土地纠纷引发的上访案件约占全国各类案件的41%，征地补偿问题频频成为焦点。虽然我国《土地管理法》已对征地补偿标准作出了相应提高，但仍不能有效应对日新月异的形势。因此，征地补偿的项目都应当与时俱进，适时调整，整体上提高征地补偿水平。⑥另一方面，土地补偿方式也要实现多元化发展。我们可以结合失地农民的不同需求，采取实物补偿或货币补偿方式。

完善农民社会保障体系。当今我国农村社会保障制度缺失，大量失地农民正当的社会权益无法得到有效保障。鉴于此，我们可以着重从以下方面考虑：首先，基于农村社会保障制度尚未立法，我们必须尽快将失地农民纳入城镇社会保障体系，保障失地农民在医疗、养老、住房和生活方面的权益；其次，现行《土地管理法》修订过程中应明确规定失地农民社会保障制度，从法律上保障失地农民社会保障权益；第三，明确政府在失地农民社会保障中承担的综合责任，主要包括宏观调控责任、一部分财政责任以及监管和实施责任等；⑦最后，建立失地农民社会保障基金。实践中可由政府、征地主体、农村集体和失地农民个人按比例合理分担，共同出资。

综上所述，当前形势下失地农民权益保障有迫切的需要，我国应立足国情，充分借鉴世界发达国家和地区的先进立法经验，不断明确我国的土地征用制度、明晰土地产权制度、完善土地征用程序、建立合理的土地补偿机制、健全失地农民的社会保障体系，切实保障失地农民的合法权益。

【作者单位：河南师范大学法学院】

【注释】

①陈垚：“失地农民权益保障问题研究”，《湖北社会科学》，2011年第4期。

②⑥李韶杰，钟筱红：“失地农民权益保护对策与构想”，《人民论坛》，2011年第9期。

③赖武梨：《城市化进程中失地农民权益保障问题研究》，西南政法大学2008年硕士论文。

④徐素芹：“城市化进程中失地农民权益保护问题研究”，《社科纵横》，2010年第8期。

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【关键词】古典征收理论扩张的征收理论公共利益征收补偿

征收是国家以其公权力限制或剥夺私有财产权利的行为，也是一种严重危害公民财产权利的国家行为。为了保护私人财产，各国法律都对征收作了严格的规定。我国对它也作了相关规定，宪法第10条第3款规定：“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地宪行征用。”但我国法律混淆了征收和征用区别，把征用当作征收立法，如此用法还可见《土地管理法》第45~51条关于土地征收的规定。现在学者起草的物权法草案正试图纠正这一概念上的误用[1]。本文仅讨论征收制度不涉及征用制度。为了更好地理解征收制度，需要对征收理论进行分析：

一、古典征收与扩张的征收理论

征收最初可追溯到罗马法中，在后世的大陆法系中，它得到很大的发展。在德国法律中，随着社会的发展，征收先后出现了古典征收和扩张的征收理论。古典征收理论始于1848年法兰克福宪法草案，其成例是1874年普鲁士邦公布的土地征收法。古典征收理论的主要特征主要为：（1）征收之标的，只局限于所有权及其他物权。也就是说征收的对象是有体物，包括动产和不动产在内。（2）为了征收所采取的法律手段，是行政机关以行政处分方式为之。因此，财产征收便形成在行政法体系内，是典型的“行政征收”制度。（3）征收的主要目的是公共利益。但何为“公共利益”不易判断，因此，古典征收理论要求必须有一个公共事业或是公用事业单位存在（如自来水厂、电厂、政府机构及学校等等）。亦即必须该事业有需要被征收之标的物时，方可认为有充足的公益需求。（4）必须给予全额补偿方可。且补偿的范围，不仅包括被征物之损失，亦包括其他因征收而引起的损失。这种征收补偿范围的认定，系受到私法之损害赔偿理论极大影响。[1]古典征收理论是希望国家及其他行政机关，尽可能的不要侵犯作为人民基本权利的财产权，它是以保障私有财产绝对不可侵犯理念为出发点，从而抑制公权力侵犯私有财产权利。

扩张的征收理念始于魏玛宪法第153条第2项，这也是征收制度第一次出现在宪法之中。扩张的征收理念与古典征收理论相比，有以下几点不同：（1）征收标的的扩充。征收不再以剥夺或限制所有权及其他物权为限，只要是任何具有财产价值之权利包括债权在内，皆可列入征收侵害的标的范围。（2）征收可以经由行政征收和立法征收[2]来完成。（3）征收不再以一个公用事业企业或政府机构之存在为必要。（4）征收之补偿只须“适当”而不必全部补偿。扩张的征收理论认为征收不限于对财产的全部或部分的剥夺，只要是限制该财产权利之行使，亦足以形成征收之侵害。（5）它是以私有财产负有社会义务性为出发点，所有权及财产权应为公共福利之需要而由法律限制的结果。现代国家多采用扩张的征收理论来指导立法。

征收理论由古典征收向扩张的征收的理论转变，有其深刻的法哲学背景。19世纪欧洲新兴资本主义国家奉行自由放任主义的经济政策，国家不干预经济运行，只充当“守夜人”的角色；这反映在私法上是由当事人意思绝对自由形成的，自由主义和个人主义法哲学。这种法哲学观成为私法发展的坚实基础，意思自治绝对。所有权绝对（或私权神圣）原则等成为民法的基本原则。私有财产神圣不可侵犯的理念确立行人的所有权观念，排除了国家对私人财产权的侵犯，除非有充足的、正当的公共利益需求允许国家征收私人财产，并得按财产的实际价值给予完全赔偿，此即古典征收的理论。但在19世纪末期，资本主义国家奉行自由放任主义经济政策产生了诸多的负效果，如两极分化，贫富悬殊等严重社会问题。于是兴起团体主义、社会主义思想，因法国人权宣言和拿破仑法典而获得立法表现的个人本位的权利观念，尤其是个人的所有权思想，渐被社会的所有权思想所取代。社会的所有权思想主要内容是指所有权应负有社会义务，应有利于社会公共利益增长。在历史上，首先积极提倡社会的所有权是德国学者耶林，他在《法律目的论》一书中，特别强调所有权行使之目的，不仅应为个人利益，同时应为社会利益，因而主张以社会的所有权替代个人的所有权。其后为日耳曼学者基尔克，基于日尔曼法之传统精神，更加力倡社会的所有权思想。[1]在法国主张社会的所有权最烈者，首推狄骥，他一反天赋人权说，而倡社会连带说，以为财产权之所以获得尊重，在于促进社会利益，而权利人亦负有此种社会义务。在上述学者的提倡下，从19纪世末起，社会的所有权思想逐渐取代个人的所有权思想，而成为社会思潮之主流。[2]从个人的所有权到社会的所有权思潮的转变，对征收理论亦产生了深刻的影响，财产权是负有社会义务的，并不是绝对不可侵的，公共利益的需求可以对抗私人财产权利，导致对征收的限制也日渐放松。从而严格的古典征收理论渐渐地被扩张的征收理论所替代，成为现代国家征收立法的指导思想。

二、征收的涵义分析

一般来说，一国以宪法为基础的法律体系中，任何一个法律概念的内涵与外延都应是一致的，不应出现分歧。但我国在不同法律中使用的征收概念却有不同，主要有以下三种情形：

（一）土地征收。是指国家基于建设的需要，强制地将属于农村经济所有的土地收归国有，然后确定给用地单位使用，并对农村经济组织和土地使用者予以补偿的行为。究其实质，它是国家因社会公共利益的需要，以补偿为条件，将农民使用的农村集体所有土地强制地变更为国家所有的土地的行为。我国《宪法》第9条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条也有类似规定。这些法律关于征收的规定仅限于对土地的征收，对其它不动产和动产的征收均未涉及。这反映当时我国立法者持古典征收理论的严格立场。

（二）财产征收。梁慧星教授领衔起草的物权草案建议稿第48条：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环保、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其它公共利益。征收执行人，对于对自然人、法人因财产征收所承受的全部损失，应当予以公平补偿。征收不得适用于商业目的，国家基于发展商业的目的而需取得自然人、法人财产的，只能通过合同的方式。”[1]这种征收的对象是自然人和法人的财产。从土地征收到财产征收，扩大了征收的对象范围，舍弃古典征收理论，而采扩张的征收概念，并明确公共性原则、法定程序原则、公平补偿原则，实属善良的立法。[2]但是，财产有广义和狭义之分，广义财产包括有形财产和无形财产，而狭义财产等同于民法中的（有体）物，那么这里征收的财产究竟是广义的财产还是狭义的财产？这其中的关键差别在于无形财产是否可以属于征收的对象范畴问题。笔者认为，这里的财产应是狭义的，即征收的对象只能是有体物，包括动产和不动产，但不包括无形财产，理由在于财产征收是出现在物权法草案中的，物权法的调整对象是仅限于有体物，故依逻辑推理财产征收的对象也只能是有体物。这种财产征收相对于前面的土地征收而言，具有很大的进步：不仅表现在征收对象的范围扩大，而且表现在对被征收人的全部财产损失进行公平补偿，且在征收目的上坚持以公共利益为限。基于公共利益的不确定性，采取了列举式的立法技术，明定哪些属于公益，以区分公共利益与私人利益。从列举的内容来看，草案设计者突破了古典征收理论要求存在一个公用事业或政府机构的条件限制，接受了扩大的征收概念，如文物古迹及风景名胜区亦属于公共利益即是明证，这种立法理念与世界各国关于征收的一般规则相吻合。但是，草案把征收的对象仅限于有体物而排斥无形财产的做法，似乎不妥。

（三）合资企业与外资企业征收。《中外合资企业法》第2条第3款：“国家对合营企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”《外资企业法》第5条有基本相同规定。在涉外投资领域，国有化与征收一般系同义语而同进使用，但严格而言，国有化含有为公共利益的目的，而征收则可能是统治者的个人目的和需要，从相关行为的规模和范围考虑，前者的较大、较宽，后者较窄、较小。[3]本文将二者作为同义语使用。对合资企业、外资企业的征收，其征收对象的范围似乎较前面的财产征收概念又扩大了，因为企业的财产既包括有形财产，也包括无形财产如知识产权、商誉等。对企业的征收意味着无形财产和有形财产一并予以征收并综合地给予补偿，可见，对企业的征收就是对广义的财产进行征收，这与前列狭义财产征收是不同的。

综合上述分析，我们可以发现我国法律在使用征收概念上是有差别的，在不同的法律领域中征收的对象范围存在很大区别。由此导致的一个问题是：征收的对象究竟是什么？其实也就是何为征收的问题？

征收的对象是财产无疑，但财产是应取广义抑或是狭义？我们认为应该是广义的财产征收，即动产和无形财产也应包涵在征收的对象中，不仅仅是不动产才能征收。理由如下：（1）对不动产土地的征收是最常见的，但是征收不动产时，土地上附着的动产如林木、青苗等也一并被征收了，因而动产也常常成为征收的对象。（2）无形财产权利可因征收受到损害，如企业的商誉可能因企业被征收而降低或不复存在，或企业经营的特许权丧失等。由于征收导致无形财产利益的减少，实际上使无形财产成为征收的对象。（3）对合资企业和外资企业的征收中也包含了对动产、不动产和无形财产的一并征收。（4）在知识经济时代，私人拥有的无形财产可能比其拥有的有形财产更有价值，征收作为国家侵害私有财产权的强制手段，只补偿有形财产是说不过去的，这既不能体现对公民私有财产权之基本权利的保护，也未体现出国家对其侵害公民基本权利的必要的财产回复性补偿，更不能表达出对公权力的限制功能。因此，征收的财产应是广义上的财产，包括动产、不动产及无形财产在内。另外，征收是一种国家强制行为，是国家通过行政强制手段把非国有财产变为国家所有财产的强制行为。非国有财产主体包括自然人、法人以及非法人组织如合伙企业，个人独资企业，宗教团体等，自然人、法人的财产可以征收，同样，非法人组织的财产也可构成征收，然而梁慧星教授的物权法草案第48条恰恰遗漏了这一点。[1]此外，征收时给予被征收人相应的公平补偿，这是征收具有合法性的前提和基础。因此笔者认为，征收是国家通过行政手段把自然人、法人和非法人组织所有的财产强制性地收归国有并给予公平补偿的行为。

三、征收的目的和程序

在凡是确立公用征收制度的国家，宪法及民法上都无一例外地将征收的目的明确限定为公共需要、公共利益、公共使用、公共目的等。在美国，宪法修正案第5条将公用征收的目的明确限定为公共使用（publicuse），尽管随着公共需要的不断拓展，法院为了使政府免于受制于为了公共使用才可以行使征收权而不得不对“publicuse”使扩展解释，将“publicwelfare”解释为“publicinterest”（公共利益）、“publicpurpose”（公共目的）、“publicneed”(公共需要)、“publicwelfare”（公共福祉）[1]。但是，这一系列的扩展解释都没有离开“公共”需要这一公用征收的基本目的。我国已有的两个物权法草案都有把公共利益作为征收的目的规定，由于公共利益是一个宽泛的概念，为了防止滥用征收，有学者还列举了公共利益的内容。[2]根据征收的目的来划分，征收分为公益征收和商业征收。商业征收应通过合同方式来变更财产权利，但公益征收不需采合同方式。此外，还规定了征用的程序和补偿方式，以及对征收异议的法律补救途径。[3]

公用征收的程序是对被征收人的一种法律保障，是公用征收制度中十分重要的组成部分，因而，征收程序备受各国立法的重视。在美国，由于联邦行政程序法典是宪法修正案第5条关于“正当法律程序”在行政法上的具体化，因此，政府的公用征收适用并受制于联邦行政程序法典关于正当法律程序的规定。在法国，公用征收程序之复杂令人注目。法国行政法上将征收的程序分为行政程序和司法程序两个阶段。征收的行政程序解决两个问题：一是审批征收的目的，二是确定可以转让的不动产。为此，行政法上为行政程序设定了四个环节：一是事前调查。二是作出批准公用目的的行政决定。三是被征收财产具置的调查。最后再由行政首长作出被征收财产可以转让的决定。而且，对于行政机关作出的批准公用目的的行政决定及可以转让的决定，相对人及其他利害关系人不服都可以向行政法院提讼。公用征收程序的司法阶段主要解决另外两个问题：即移转所有权的裁决和补偿金确定。[4]在我国的两个物权法草案中，王利明教授的草案明确了这种司法程序，第65条第2款规定：“征收执行人违反法律规定的程序或者作出的补偿过低的，被征收人有权向人民法院提讼，请求给予合理的补偿。”但梁教授的草案却没有相关规定。

四、征收补偿问题

对于一个侵害他人财产权利的立法行为，究竟要如何区分它是一个应予以补偿的征收行为抑或系一个不必补偿的单纯的财产权限制行为？它的回答关系到该行为是否应由国家予以补偿的问题。在德国理论界产生了多种学说：（1）个别处分理论：征收是针对个案的、特别的情况。相反，倘若因一个法律规定而对人民的某种财产有侵犯之时，则这种侵犯是概括的规定，由于规定该种类的财产权利皆一律地受到侵犯，故是一种财产权的社会义务性限制，而非个案的征收。（2）特别牺牲理论：也称修正个别处分理论，它肯定了“个别处分理论”的主张，但是它将理论重新置于宪法强调所欲保障的平等权基础上。因此，限制财产权的法律是不可违背平等权的法律；而征收则不然，征收是违反平等权保障的，而只使少数人的财产权遭到侵害。因而针对少数人为了公共利益的牺牲，基于负担均分原则，补偿的必要性是确定无疑的。而财产权之社会义务性，是一般性财产权限制，无特定的损害人，自无特别予以补偿其损失的必要。（3）可期待（忍受）性理论：它视征收是对财产权利的重大侵害。因而判断一个立法行为是属于征收还是归于财产权社会义务性的一般限制规定，纯粹视该措施之严重性、效果、重要性及持续性作为事实上断定之标准，故财产权之限制是对财产权极轻微侵犯，人民可期待忍受之；而征收是对人民财产权极为严重之侵犯，人民不能期待忍受的侵害，此理论也称“严重程度理论”。其他还有“应保障性理论”和“实质减少理论”等。[1]学界及实务界一般都认为征收是被征收人为了公共利益所遭受的特别牺牲，当他和拥有与被征物相同种类的财产权人所处的境遇相比即可见这种牺牲。笔者也赞成征收对于被征收人来说是一种特别牺牲，应予以合理的补偿，这与基于财产权社会义务性的一般限制是有区别的。

由于公用征收中的被征收人既没有特定的行政法义务（这一点与纳税不同），也没有过错与违法的存在（这一点又与没收等财产处罚有别），它完全是基于公共利益的需要所做出的特别牺牲，因而，依据公共负担面前人人平等的原则，他应当得到公平的补偿以回复其财产损害，且由于征收本质上是违反宪法保障的平等权的，它使少数人的财产权遭受侵害，因而对于宪法上的财产权保障，在征收的方面就转换成被征收财产价值保障，即宪法应保障被征收财产获得公平的补偿。在德国基本法上因此形成著名的“唇齿条款”，依此条款，征收他人财产，必须有法律依据且该法律应同时规定征收的公平补偿原则，否则此法律依据不能生效。“无补偿无征收”已经成为立法者和执法者遵守的底线，因而在宪法的体系中，财产权保障、征收和补偿三者，不仅在经济上也在法律上，都已融合为一体而不可分离。[2]可见，征收补偿具有非常重要的意义，它不仅是征收法律规定的生效要件，更是该法律规定符合宪法要求的关键条件。

征收补偿原则有三个：充分、及时和有效的补偿原则。适当合理补偿的原则和不补偿原则。不补偿原则已基本上不为国家所认可。现在征收在国际投资法领域，发展中国家与发达国家关于补偿原则的分歧很大，发达国家多坚持充分、及时和有效原则，而发展中国家普遍赞成适当合理的补偿原则。我们认为征收补偿原则的争议对于实际补偿工作而言，意义并非那么重要，因为在众多国有化和征收案例中，即使是非常坚决支持完全赔偿标准的发达国家也几乎无例外地接受了不完全的赔偿。对于征收补偿的关键是补偿的范围问题，即何种损失可以得到补偿的问题，因为征收补偿，在本质上是一种损失补偿。这种损失补偿的构成要素有三个方面：一是被征收人财产的的损失，它应以合法的国家征收行为行使为原因；二是财产损失须仅为使特定少数人遭受的特别牺牲，如果是任何人都有的负担不能包括在内，它属于财产权的上限制；三是原则上须有法律上的特别规定，其损失才给予补偿，如无规定则不予补偿。征收补偿，目的在于填补被征收人财产所遭受的损失，以符合社会公平负担的原则，所以征收补偿的范围及标准，不在于征收财产使用者的获得的利益，而在于被征收人所受到的损失。也就是说，征收补偿应相当于被征收人因征收行为所遭受的各种损失。

总体而言，被征收人可以能遭受的损失内容：包括物质上的损失或精神上的损害；或直接损失与间接损失。对于这些损失，是给予全部补偿，还是部分补偿，理论上有“完全补偿“和“相当补偿”两种学说。完全补偿理论的侧重点在于被征收人生活秩序的重建，使其完全回复与征收前同一的生活状态，所以从“生存权”、“基本人权”、“公平保障平等权”角度，对受害人应予以完全补偿，包括物质损失和精神痛苦所导致的损害。所谓相当补偿，其侧重点在于弥补被征收人所受的物质损失，基于“特别牺牲”观念，认为财产负有社会义务时，目的是为了社会公共利益、给予相当的补偿已经足以。它仅补偿物质损失，对精神损害不予补偿。而物质损失又可分为直接物质损失和间接损失，对于这些物质损失是否全部予以补偿，仍应详细分析：

（1）直接损失：直接损失是指因征收行为带来的具有直接的因果关系的物质损失，它又可以分为征收财产的实体损失和其它直接损失两类。实体损失是针对征收财产本身而言，故对征收财产的丧失的财产权利补偿，又称为“实体补偿”，而对这种实体补偿之标准，是财产被征收时的市价（财产的交易价值或实体价值）。征收补偿主要在于补偿征收标的损失，且以市价来界定其实际价值。因而其补偿之目的，乃在于因回复已被剥夺之权利，因此是一种客观价值的补偿。其他直接损失是指实体补偿之后，原财产权人仍存在的物质损失，对于它应在斟酌公益及私益后，而予以补偿，它是一种与被征收物质本身无关的，因征收行为而产生的直接的必然损害，这种损失是超出实体范围之外，存在于不同个案中的一种特别损失，它是经征收之后果所直接带来的具体损失，也称之为“后果补偿”。[1]对于直接损失，国家都应给予补偿。

（2）间接损失：间接损失是由征收引起的，不能由实体补偿和后果补偿方式给予任何补偿的损失。间接损失是否应予以补偿，根据判例分析，它应区分是合法的国有化征收还是违法的国有化。合法的国有化不需补偿被征收人的间接损失，违法的国有化则要赔偿，如AGIP公司诉刚果人民共和国案之判决。理由在于：合法的国有化行为是一种允许的不当得利行为，所有赔偿的范围以限于补偿外国投资者所受到的实际损失：而违法的国有化行为属于侵权行为，赔偿相应还要带有惩罚性，即要补偿投资者可能的预期利益，包括从最新的实体损失到一切可能发生的损失（间接损失）[2]。但是，国有化行为是一国行为，并非不法行为，除非某一特定的国有化行为明显违反法律规定或双边（多边）条约义务。因而，要求征收主体对征收人补偿间接损失是很困难的，而且间接损失本身也很难确定，在适用上有很大不方便。笔者认为，间接损失只有在一个国有化征收行为被明确视为违法的，那么才能得到适当的赔偿。

五、我国征收立法之完善

在我国现行立法实践中，征收制度的规定存在诸多问题，在立法时应予完善。

1、宪法规定征收的对象单一，仅为不动产土地，对其它财产的没有规定。这使相关法律在规定征收其他财产时有违宪之嫌，有损宪法的权威性。宪法应采扩张的征收理论，把征收对象规定为广义的财产，包括有形财产和无形财产。把征收主体规定为国家，这太模糊，实践中征收主体过多甚至乡镇一级政府都行使征收权，权力滥用现象比较严重，宪法应明定只有省级以上人民政府才享有征收权。并且宪法应规定征收补偿的标准为适当、合理的补偿原则。

2、制定一部统一的《公益征收法》，整合我国法律对公益征收的规定。由于征收制度涉及宪法、行政法、民法等诸多法域的调整，这些法律各自分散规定难免会出现诸如征收内涵不一的现象；并且现行的行政法没有对征收制度的行政程序作出相关规定，因此有人认为应在行政法中建立征收补偿的行政程序和司法程序来完善行政（征收）补偿法。[3]2000年通过的《立法法》规定：对非国有财产的征收只能制定法律。因此，为完善我国征收制度，应制定《公益征收法》。其主要应包括三个方面：一是公益征收的目的及其判断（即征收的合法性问题）；二是经济补偿的具体标准（即经济补偿的合理性问题）；三是征收的程序，包括行政程序和司法救济程序。（即征收程序的正当性问题）。

3、民事基本法缺乏征收的一般规定。我国《民法通则》对征收制度没有规范，正在起草的物权法草案中虽规定了征收，但也还存在缺陷，如对被征收人规定不全，遗漏非法人组织如集体组织、合伙企业等主体。此外财产概念权限于有形财产不尽合理，应扩及动产和无形财产（权利），采扩张的征收理论。这样即可保护被征收人财产利益，又可与国际投资法中规范统一。并且应规定被征收人对违法征收或征收补偿异议的司法救济途径。

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【关键词】土地；土地征收；土地征收程序；平衡

中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）08-170-01

一、引言

土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。

土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远。中国的土地征收程序还存在着很多缺陷，迫切需要进行改革、完善。如果处理不当，很可能损害各方利益，影响土地征收的顺利进行，致使征收目的无法实现，甚至引起社会动荡，所以，必须有科学合理的法定程序作保障。

土地征收是2004年《宪法》修正后的新词汇。一些文件、报告时常混用“土地征收”和“土地征用”两个概念，主要原因是实践中人们还存有模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体所有变为国家所有；征用的法律后果只是使用权的改变，土地所有权仍然属于农民集体，征用条件结束需将土地交还给农民集体。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。

二、我国土地征收程序上的漏洞

（一）现行法律中“公共利益需要”缺乏明确的界定

现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

（二）土地征收的补偿问题

土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。我国《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。土地征收得到的补偿往往低于人民的客观需求。

（三）土地征收权的行使问题

在我国，凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。尽管现行的《土地管理法》规定征收审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

（四）土地收益分配和管理问题

据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而失去土地的百姓却收之甚微。

（五）有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞

具体表现在：1.土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。2.缺少对行政机关的监督机制。

三、关于我国土地征收程序完善的建议

针对目前我国土地征收程序所存在的问题，建议国家有关部门应尽快通过立法措施，结合本国实际，重点在其具体规定和内容上加以改革、完善，以构建一个更为细致、更具有操作性的，严格、周密的，科学、合理的土地征收程序，使之更符合市场经济的要求。

1.严格限定公益性用地范围，土地征收权只能为公共利益的需要而行使。

2.土地征收补偿标准要结合市场，当地经济情况和被征收者的实际情况合理给出。

3.事实的认定。严格控制申请和审查过程，加强对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权。

4.政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。

5.如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。