法律监督类型范文

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篇1

① 等价有偿确实是民法通则所规定的民事活动的原则之一, 但不能因此将该原则理解为一切民事活动的必要准则。道理很简单, 民法通则所调整的社会关系并非都是商品交换关系(比如民法通则所调整的人身关系和身分关系在本质上不是商品关系)。即使民法通则所调整的商品关系也未必一定必须是实行等价有偿原则的关系( 比如基于自愿的赠与关系和无息借贷关系, 基于公法干预的那部分非完全收费的医疗服务关系)。

② 更为重要的是, 就损害赔偿关系的法律调整而言, 等价有偿原则并不意味着损害赔偿关系的调整应当以该项损害赔偿关系的前提关系是否体现了等价有偿为原则, 换言之, 并不意味着赔偿额占实际损失额的比例应当与受害人在该项损害赔偿关系的前提关系中所支付的代价占其所获得的利益的比例相一致, 而是意味着应当赔偿的数额与实际损失的金额相符即实际赔偿。正是在这个意义上, 笔者认为, 民法通则关于侵权赔偿责任的规定所体现的实际赔偿原则, 是民法通则总则所确立的等价有偿原则在侵权责任关系中适用的结果, 是等价有偿原则的具体体现。就民法调整的医患关系而言, 等价有偿原则对医疗服务关系(即医疗事故赔偿关系的前提关系)的作用在一定范围内或一定程度上受到了体现公共福利政策的公法的制约, 因而医疗服务关系在一定范围内或一定程度上可能并非完全贯彻等价有偿原则,但是,我们不能以医疗服务关系(尽管是一定范围内的)的不完全等价有偿性为由,否定实际赔偿原则在医疗事故赔偿关系中的适用。

③ 从比较法的角度看, 现代民法发展的重要趋势之一是其权利救济机能的扩张(往往是通过民事特别法或判例的形式),它不仅作用于传统的私法关系领域(商品经济关系,私人之间的关系),而且作用于带有一定公法性质的社会关系领域( 公共福利的提供和利用关系, 国家与私人之间的行政管理关系)。其重要的背景之一是人权保障范围的扩大。资本主义国家的现代民法是如此, 社会主义市场经济国家的民法更应当如此。在损害赔偿问题上,不论侵权发生在什么领域, 都应当贯彻反映等价有偿要求的实际赔偿原则(至于是否有必要在特定侵权领域设立惩罚性赔偿制度的问题另当别论)。

(5) 在支持限制医疗事故赔偿、反对适用民法通则的议论中，有种似乎与上述可能存在的对等价有偿原则的误解有关联的意见认为，在医疗事故赔偿问题上，应当贯彻权利与义务相一致的原则。也就是说, 医疗事故被害人所享有的获得赔偿的权利应当与其承担的付款义务相一致, 付款义务的大小决定了受偿权的大小; 医疗机构承担的赔偿义务应当与其收取医疗费的权利相一致, 收费权利的大小决定了赔偿义务的大小。否则, 就是违反了权利义务相一致的法律原则。依笔者之见, 这种看法也是似是而非的。

① 且不论权利与义务相一致这种表述本身是否妥当, 这种见解不是把权利义务相一致理解为权利和义务的统一性( 通常大概有几种的含义, 比如,人们在享有和行使其法律上的权利的同时,应当履行其承担的法律上的义务;不能只享有法律上的权利,不承担法律上的义务,反之亦然;在特定的法律关系中,一方当事人享有的权利就是另一方当事人所承担的义务,反之亦然 ),而是理解为人在法律上的权利和义务的对等性, 即任何人享受的法律上的权利必须和他所承担的法律上的义务相对等。这种理解显然是不恰当的。如果规定人的权利或义务的法都是以这种见解为依据的,那么其中许多的法一定是非常不合理的法。至少在大多数场合, 这种见解不符合我国现行法的实际。

② 即使在医患关系这一特定的法领域, 这种见解也存在明显的不当之处。因为按照这种见解的逻辑, 就应当彻底取消我国公共医疗服务行业所存在的非常有限的福利性或公益性, 应当彻底实行有病无钱莫进来的医疗服务政策。

③ 如果这一见解在医疗事故赔偿关系的法领域真的可以被认为是妥当的话, 那么, 如前所述,合理的赔偿标准就应当是医疗费自付率和损害赔偿率成正比,或者是福利程度与损害赔偿程度成反比。这么说来, 权利义务一致论绝非是支持适用条例赔偿规定的论据, 恰恰相反,它实际上是反对适用条例的论据。

3. 医疗机构的承受能力或偿付能力有限这一事实判断本身就是不恰当的。即使能够成立,也不应当以此为由限制医疗侵权被害人就其所受损害获得全部赔偿的权利。

(1) 医疗机构的承受能力有限这种一般性的一刀切式的事实认定,本身就是不恰当的。因为它根本不能反映现实情况的多样性:各个医疗机构的偿付能力因各自的实力和案件的具体情况而异。同一医疗机构,对于不同数额的赔偿,其偿付能力可能不同;不同的医疗机构,对于同等数额的赔偿,其各自的偿付能力也可能不同。说得再通俗一点, 对于一家实力雄厚的大医院而言,即使是一件高达百万元的赔偿,也许算不了什么; 而对于穷乡僻壤的一间连工资也发不出的合作医疗站而言,即使是一件不足千元的赔偿,也许足以使它关门倒闭。

(2) 即使医疗机构的承受能力有限这一判断在现实中的特定的某个案件中也许能够成立,但由于这一判断的对象只不过是个别事实,该事实不具有一般性或典型性或唯一性,因此该事实与所谓的医疗福利性一样,不具有立法事实的性格。所以, 该事实不应当被条例起草者在设计医疗事故赔偿的范围和标准时作为立法事实加以考虑。如果条例起草者希望医疗事故处理机关在具体确定赔偿数额时考虑医疗机构的偿付能力的话, 那么就应当在条例第49条第1款中就此事实因素作出规定。只有这样,条例的限制性赔偿标准在具体适用中才可能减少或回避因立法上的一刀切而可能引起的明显的不公正。

(3) 即使医疗机构的偿付能力有限这一事实具有相当的普遍性,并且相当多数的医疗机构在偿付能力上的差异和相当多数的医疗事故引起的损害在量上的差异小到如此的程度,以致于条例起草者在设计统一适用的赔偿标准时,可以省去这些差异而把该事实作为立法事实加以一刀切式的考虑, 在立法政策上, 这种考虑也是极不妥当的。

① 医疗事故的被害人应当按照什么标准获得赔偿的问题，换言之,发生医疗事故的医疗机构应当按照什么标准对被害人进行赔偿的问题, 是医疗事故赔偿案件的当事人在法律上有何权利义务的问题。条例起草者在解决医疗事故当事人在损害赔偿方面的权利义务这一问题时,当然要对各种各样的损害作出政策上的评价, 确定什么样的损害应当赔偿, 什么样的损害不应当赔偿, 并在此基础上规定应当赔偿的范围和确定应当赔偿的数额计算标准, 即确定统一的赔偿请求权和赔偿义务的内容。这里的关键问题在于,在确定赔偿范围和赔偿标准,即确定求偿权和赔偿义务的内容的时候,到底应当考虑什么,不应当考虑什么,到底应当以什么为基准对某项损失是否应当作为赔偿项目,对某一程度以上的损失是否应当赔偿进行评价。依笔者之见,医疗机构的偿付能力不应当被作为评价标准或考虑因素之一。条例起草者原本应当区分应当赔偿多少和有能力赔偿多少这两个问题,不应当用赔偿义务人的偿付能力这一因素来限制被害人的赔偿请求权的范围和数额。 条例起草者的错误在于,她把应当性与可能性混为一谈,用可能性否定或限制应当性。按照条例起草者的逻辑, 我国民法通则所体现的实际赔偿原则是完全错误的,因为它根本没有考虑到侵害人的偿付能力;产品责任法、消费者权益保护法等涉及赔偿问题的民事特别法也都是错误的,因为它们也都没有考虑赔偿义务人的偿付能力;国家赔偿法则更是错误的,因为她没有考虑到国家这一公共利益的法律上的代表者的偿付能力(更严重的错误也许在于,国赔法要国家从国库中拿钱即拿属于全体人民的财产来赔偿受害的私人);至于破产法则是错过了头的,因为它甚至让资不抵债的企业关门倒闭,让工人们失业。

② 笔者不知道条例第1条所规定的“保护医疗机构的合法权益”这一立法宗旨与条例限制赔偿的规定有无关系,也不知道条例起草者在设计赔偿制度时是否意识到这一立法宗旨。不过人们从答记者问的有关论述中也许可以发现,答记者问似乎把二者联系在一起,似乎把条例限制赔偿的规定理解为保护医疗机构的合法权益.也就是说,大概在答记者问看来,较之其他侵权领域的赔偿义务人,在同等情况下医疗事故机构应当少赔, 少赔是医疗机构的合法权益; 条例之所以要赋予医疗机构这样的权益, 理由之一是医疗机构的偿付能力有限。如果笔者的这些推测属实, 如果条例起草者也是如此认为的话, 那么,不仅条例限制赔偿的规定, 而且条例所规定的“维护医疗机构的合法权益”的立法宗旨,作为立法政策都是非常不妥当的。因为这一立法宗旨的意图之一是要赋予医疗机构这一特定群体少赔的特权.从而明显地违反了平等原则.

(4) 卫生部之所以把医疗机构的偿付能力（有限）作为限制赔偿的理由之一, 当然不是仅仅为了维护医疗机构的利益。卫生部汇报表明, 她显然是想通过维护医疗机构的利益来维护广大患者的就医利益。大概在卫生部看来(支持限制赔偿政策的许多议论也一样), 如果不限制赔偿而实行实际赔偿原则, 那么医疗机构就可能会因赔偿负担过重发生运营上的困难甚至倒闭, 原本能够向广大患者提供的医疗服务就会受到严重影响。不仅如此, 医疗机构也可能将其因支付赔偿金而受到的经济损失, 通过某种方式转嫁到广大患者的头上, 加重广大患者的就医负担。

不过在笔者看来, 尽管这种顾虑本身也许有一定道理, 但采用限制赔偿的方式来回避实际赔偿所可能引起的负面后果实际上大概是行不通的。理由如下。① 限制赔偿并不是不要赔偿, 现行条例所规定的赔偿范围和标准对于许多势单力薄的医疗机构而言, 仍然是难以对应的。一旦发生损害额较高的医疗事故, 这些医疗机构就完全可能面临资不抵债的危机, 更不用说继续为广大患者继续提供原有质量的医疗服务。② 医疗事故机构大概也不会因为少赔几个钱就放弃转嫁损失的念头(如果它想转嫁的话)。所以, 现行条例的限制赔偿政策并不能回避在实际赔偿的场合所可能引起的影响广大患者就医利益的后果。按照医疗机构偿付能力有限论的逻辑, 要避免赔偿对医疗机构运营能力和对广大患者利益的负面影响, 彻底的办法是完全免除医疗机构的赔偿责任。

4． 经济发展水平(不高)这一因素也不能成为条例限制赔偿的正当理由

说我国经济发展水平不高或者说我国仍处于社会主义初级阶段,国家还不富裕, 人民生活水平在总体上还比较低, 也许谁也不会有异议。但是如果以此为由, 否定实际赔偿原则对医疗事故赔偿的适用, 说条例限制赔偿是合理的,人们也许就难以理解了。

所谓“经济发展水平(不高) ”这一判断,当然是就我国与发达国家的比较而言的。它不是关于我国国内某一地区的经济状况的判断,并不涉及国内不同地区的经济发展水平的状况。那么, 我国不同地区的经济发展水平和居民生活水平是怎样的呢? 是基本上均衡的呢? 还是存在巨大差别的呢? 毫无疑问,至少就相当一部分地区而言, 答案应当是后者。

答记者问和卫生部汇报之所以强调我国经济发展水平不高,其目的显然是想让患者们明白以下的道理。我国的经济水平还远远没有达到如此高的程度,就像发达国家那样,老百姓一般能够付得起相当高额的医疗费,其生命健康利益或生存利益具有相当高的可期待价值,其生存费用也达到了相当高的水准; 医疗机构能够赚取高额的医疗收入因而实力雄厚,在发生医疗事故的情况下有能力承担高额的赔偿费; 医疗事故的被害者可以像发达国家的医疗事故被害者那样,有可能或有“资格”获得相当高额的赔偿金。既然如此, 在我国经济水平还不高的现在和未来相当长的时期内,在医疗事故赔偿问题上,就不得不对患者群体的对医疗事故赔偿的不切实际的过大期待加以合理的限制。

关于经济发展水平和赔偿标准或人的生命健康利益在经济上的价值之间应当具有什么样的关系的问题,本文姑且不加以讨论。笔者在此只针对上述以经济发展水平为理由的赔偿限制论谈点意见。只要人们承认,在我国相当范围的不同地区,经济发展的水平存在着巨大差异。在已经相当富裕的沿海大城市和仍然极度贫穷的部分农村,不仅两地居民的生活水平(挣钱能力、生活费用、包括享受医疗服务在内的消费能力或负担能力等)、可期待平均寿命和生命健康利益的经济价值(观)存在着相当程度的差异, 而且两地医疗机构的经济实力也大都存在着相当程度的差距,就可以作出如下的论断。答记者问或条例起草者所主张的我国经济发展水平(不高)这一事实,对于证明条例限制赔偿政策的合理性而言,是不合格的,没有关联性的。因为这一事实认定仅仅是关于整个国家经济状况的判断,而条例的限制赔偿规定所适用的对象是发生在经济发展水平可能存在巨大差异的国内不同地区的医疗事故赔偿案件。基于国际比较的我国经济发展水平不高这一事实认定,显然不能用来作为解决我国这样一个不同地区经济发展水平悬殊、老百姓贫富差距巨大的国家的医疗事故赔偿标准问题的依据。

5． 四项事实根据与条例关于限制赔偿规定的实际关系•有关限制性规定存在的主要问题[59]

议论至此,有必要概观一下上述四项事实根据与条例关于赔偿的规定(第50条)的实际关系并对有关限制性规定作一简短的评论。在此先确认一点，四项事实根据中的“医疗行为的高风险性”似乎与条例关于赔偿的规定没有什么明显的关系。

(1) 条例关于赔偿项目的规定。

如前所述,条例未将患者本人因医疗事故致残丧失劳动能力而导致的收入损失和死亡而导致的收入损失作为赔偿项目（即残疾赔偿金和死亡赔偿金）加以列举。由于条例关于赔偿项目的列举是完全列举,所以条例未列举这两个项目意味着条例否定二者是应当赔偿的损失。

依笔者之见, 四项事实根据中的“医疗行业的福利性”和“医疗机构的偿付能力”这两条大概成了否定该项损失赔偿的事实根据。

将这两项重要损失排除在赔偿范围之外，从我国民事赔偿法的现状来看，可谓条例对赔偿范围所作的重大限制。如前所述,民法通则第119条虽未列举这两项损失，但由于该条的列举是不完全列举，所以在特定案件的审理中如果确认其存在，法院就可以通过对民法通则第119条的解释将该其纳入应当赔偿的范围之内（当然，在最高法院人身损害赔偿解释于2004年5月1日起实施后，法院可以直接适用该解释中关于这两项损害赔偿的规定）。值得注意的是，在卫生部考虑修改办法之前，承认这两项赔偿的外国的和台湾的医疗侵权赔偿制度的有关情况已为我国法学界所熟知，我国的国家赔偿法也已明确作出了相关的规定。因此,卫生部当然应当知道这些情况。据此笔者推测，卫生部在修改办法起草条例时不是疏忽而是特意将二者排除在赔偿范围之外(遗憾的是,卫生部汇报中没有提及这个重要问题,答记者问对此也没有直接发表任何意见)。

条例排除对这两项损失的赔偿是完全说不通的。条例既然将非残疾患者的误工损失纳入赔偿范围,就应当将残疾患者因丧失劳动能力而导致的收入损失纳入赔偿范围，更应当将死亡患者丧失的收入利益纳入赔偿范围。承认前者而否定后二者是根本不尽情理的。

(2) 条例关于赔偿标准的规定。

① 关于误工费赔偿数额的限制(患者有固定收入的,•••对收入高于医疗事故发生地上一年度职工年平均工资3倍以上的,按照3倍计算)、残疾生活补助费的支付标准(按照医疗事故发生地居民平均生活费计算,自残疾之月起最长赔偿30年•••)、被扶养人生活费的支付标准(按照其户籍所在地或者居住地居民最低生活保障标准计算•••)和精神损害抚慰金数额的限制(按照医疗事故发生地居民年平均生活费计算,造成患者死亡的,赔偿年限最长不超过6年;造成患者残疾的,赔偿年限最长不超过3年)的规定,大概也与“医疗的福利性”和“医疗机构的偿付能力”这两条考虑有关,也可能与“我国经济发展水平(不高) ”这一考虑有关。另外,关于陪护费、丧葬费、住宿费、交通费等项费用的人数限制大概也是如此。“按照医疗事故发生地……计算”之类的规定, 显然是考虑了不同地区经济发展水平不同这一因素,与四项事实根据似乎都没有关系。

② 条例关于赔偿标准的规定明显违反了实际赔偿原则。其中关于误工费数额的限制，根本否定了误工损失通常因案而异因人而异，因而不同的案件不同的被害人，误工损失大小不一，可能存在巨大的差异这一事实。既然是要解决损失的赔偿问题，那么误工损失的赔偿问题就只能由裁判机关根据损失的具体情况作出判断，预先在立法上作出一刀切式的规定是完全不合理的，更不用说是低标准的限制。条例关于赔偿标准的规定的基本特征是平均主义加低标准主义。人们难以感受到这里体现了充分救济的民事赔偿法的精神。关于精神损害抚慰金数额的限制性规定，笔者在此只想提一个问题，那就是卫生部在起草该规定时到底有没有认真考虑过医疗侵权致人伤残尤其是致人死亡所可能引起的精神损害的严重性。笔者从自己所了解的有关情况(包括笔者的医疗侵权案件)中深切感到,这种精神损害有时是非常深重的(尤其是在如下场合: 患者或患者的亲属满怀着期待和信赖将自己或自己最亲爱的人的健康或生命的命运托付给了医院和医务人员,不是由于病入膏肓不可挽救,不是由于医务人员单纯技术上的差错,而是由于医务人员对患者诊疗的明显的严重失职,甚至是放任不管见死不救，导致原本完全能够救治的疾病未能得到救治, 原本不应当发生的严重残疾发生了,原本可能得到或应当得到挽救的生命丧失了)。条例所规定的如此低标准的抚慰金难道能够抚慰那些受到巨大精神痛苦的被害人或其亲属吗?

（3）如前所述，答记者问认为，条例是不可能违反民法通则的基本精神的；卫生部汇报表示，条例根据民法通则的基本原则建立医疗事故赔偿制度，笔者的疑问是，在答记者问和卫生部汇报看来，民法通则的有关基本精神或基本原则到底是什么呢？条例对赔偿所作的种种限制难道真的可以说是符合民法通则的基本精神或基本原则的吗？

6． 为了我国医疗事业的发展,在制定法上与其限制医疗事故赔偿，还不如让医疗事故的受害者同其他侵权的被害者一样有权按照实际赔偿原则获得完全的赔偿。实际赔偿制度的适用对我国医疗事业的发展所可能带来的负面影响,不应当通过限制赔偿,而应当通过其他的政策手段或制度来减轻或回避。

(1) 如前所述, 限制赔偿不是条例的目的, 而是实现条例的宗旨即保障和促进医疗事业的发展和医学科学的进步的手段。对于这一宗旨本身, 即使是要求损害赔偿的医疗事故的被害者大概也不会不赞成。问题不在于目的而在于手段. 我们应当关心这样的问题: 为了实现这一目的, 从比较政策论的观点看, 限制赔偿这一现行条例采用的手段相对于其他手段是否具有优越性,是否比较值得(即具有较好的效果成本比); 是否存在其他较为优越的手段可以用来取代限制赔偿。以下是笔者的基本看法。

① 首先必须承认, 医疗事故赔偿与医疗事业的发展可能存在两种不同意义上的关系。其一是医疗机构的财务状况因医疗事故赔偿金的支付而恶化,医疗机构的服务能力因此而下降。如果这种情况严重到一定的程度,医疗事业的发展和医疗技术的进步会受到不利的影响。其二是医疗机构的服务和管理质量,医务人员的职业责任感和诊疗水平因医疗事故赔偿而得到提高,医疗事业的发展因此而得到促进。在考察医疗事故赔偿与医疗事业的发展的关系时,不应当像答记者问和条例起草者那样,只见前者,无视后者。

② 减轻或回避医疗事故赔偿对医疗事业可能产生的不利影响的手段或方法可能有若干种,其中包括最近在我国医疗赔偿议论中成为热门话题的医疗责任保险制度(主张限制赔偿的答记者问也非常关注这一制度)。因此, 限制赔偿只不过是手段之一, 并非唯一的手段。既然存在若干种选择方案, 政策制定者就应当利用效用成本分析, 对各种手段作出适当的评价, 选择效用较大成本较小的手段或手段的组合。

③ 比较而言, 限制赔偿是得不偿失的, 效用成本比是较差的(相对于医疗责任保险)。第一,在效用方面, 限制赔偿的效用在某种意义上是比较差的。限制赔偿的特点是医疗机构对超出限定范围和标准的损失不予赔偿,对未超出限定范围和限定标准的损失仍应赔偿。所以,限定赔偿制度只能限制医疗事故赔偿对医疗事业可能发生的不利影响。与此不同,医疗责任保险的特点是保险范围内的损失由保险机构承担赔偿,医疗机构只有在损失超出保险范围和标准的情况下,就超出部分承担赔偿责任。所以, 在发生医疗事故的情况下, 只要损失未超出保险范围,医疗机构就无须赔偿,医疗事业因此就不会受到因赔偿而带来的不利影响。当然,事情总是存在两个方面。由于限制赔偿仍属事后责任制,只要不发生医疗事故,医疗机构就不存在花钱赔偿的问题。医疗责任保险则属于事先花钱(支付保险费)回避或减少赔偿风险的制度,保险金的支付与是否真的发生医疗事故无关。支付保险金必然加重医疗机构的负担,从这个意义上讲,医疗责任保险也可能会给医疗事业带来不利影响,尤其是在保险费负担过重的情况下(这个问题在美国似乎比较严重)。不过笔者还是认为,至少在我国的现阶段,谈论医疗责任保险制度的负面作用的问题没有什么实际意义。因为我国最近才兴起的医疗责任保险, 至少在保险费率上还是相当低的(当然, 笔者不排除在对医疗事故赔偿实行实际赔偿原则的情况下,保险费率有可能上涨)[60]。第二,在成本方面, 限制赔偿的成本显然是比较高的。其中最大的成本在于,它是以限制患者获得完全赔偿的权利为代价的。随着个人化的人权观念在我国社会的逐步确立,这个代价的性质就会变得更加严重。与此不同,医疗责任保险却在客观上有助于患者获得应当获得的赔偿,有助于对患者权利的充分救济(在未加入责任保险的医疗机构发生了损害额高于其偿付能力的医疗事故的情况下,患者获得赔偿的权利将得不到完全的实现)。

(2) 这里有两个值得注意的情况。① 卫生部汇报表明, 卫生部在选择限制赔偿政策时, 与其在起草办法时[61]不同,没有将我国尚未健全医疗责任保险制度这一情况作为理由。据此笔者推测, 也许在卫生部看来,　即使我国建立了比较健全的医疗责任保险制度, 医疗机构大都加入了医疗责任保险, 只要我国的医疗事业仍然具有公共福利性的事业, 我国的经济水平还不够高, 医疗机构的偿付能力仍然有限, 就仍然应当坚持实施限制赔偿这一特殊政策。② 答记者问虽然特别强调建立医疗责任保险制度对于解决医患之间在赔偿问题上的矛盾,对于兼顾患者的权益和医疗事业的发展所具有的重要意义, 但并未主张以医疗责任保险制度来取代现行的限制赔偿制度。

在笔者看来, 卫生部汇报之所以会无视医疗责任保险制度所具有的双重功能―既有助于患者权益的切实保障,又有助于减轻医疗事故赔偿对医疗机构的自身利益和服务能力的影响, 没有注意到这一制度所具有的替代（尽管未必是完全替代）限制赔偿制度的重要价值; 答记者问之所以会在论述医疗责任保险制度的意义时也没有提到该制度所具有这种替代性, 这不仅与二者所强调的限制赔偿政策的事实根据论有关, 而且可能与公共利益高于个人利益、为了公共利益可以并且应当牺牲个人利益的传统观念的影响有关。 (三) 对其他相关问题的评论

1． 关于对漫天要价和天价判决的忧虑

无论是答记者问还是卫生部汇报, 对医疗事故被害人追求金钱赔偿的欲望, 似乎都很忧虑。她们似乎担心, 如果不事先明确对医疗事故赔偿的范围和标准作出明确的限制并明确排除民法通则的适用, 患者在医疗事故案件中就会设法尽量利用实际赔偿原则漫天要价,在最高法院采用并用原则的办法时代曾经出现过的所谓天价判决就会重现。面对这种忧虑, 笔者的疑问是, 在卫生部和最高法院看来, 我国医疗事故赔偿的水准, 我国患者的生命健康利益的实际价值, 到底是合情合理的, 还是低得不尽情理的? 所谓的漫天要价和天价判决, 难道真的已经到了离谱的地步, 并有四处蔓延之势, 以至于有必要在立法上对医疗事故赔偿的范围和标准作出现行条例这样的限制, 有必要在案件审理上排除民法通则的适用 ?

2． 关于国穷则人命贱的逻辑

关于我国老百姓的生命健康利益的损害赔偿问题, 长期以来, 有一种相当流行的观点, 那就是国穷则人命贱。在这种观点看来, 中国既然是个人口众多的穷国, 既然与那些人口不多的富国存在着如此明显的天壤之别, 那么, 对中国的老百姓而言, 他们可期待的生命健康利益的价值就应当远远低于富国老百姓所能期待的价值。如果有人不顾“贫穷”这个国情, 想要提高自己个人的生命健康价值, 那就是想入非非的漫天要价, 就是无理要求, 或者就是想借医疗事故来敲竹杠发横财。在笔者看来, 国穷则人命贱的逻辑尽管在某种意义上也许是无可奈何的命中注定, 但对于我国赔偿政策的制定和我国老百姓的生命健康利益的法律保障而言却是非常有害的。作为赔偿政策的制定机关和适用机关, 应当警惕和肃清这种观点的影响, 应当从人权保障的观点出发, 反省现行的赔偿政策和裁判方针所存在的问题, 探讨新的比较好的解决赔偿问题的方策。

3． 关于羊毛出在羊身上的比喻

在支持条例的限制赔偿规定的议论中, 有个听起来似乎非常通俗易懂实际上却令人难以理解的说明, 即“羊毛出在羊身上”。其意思是说, 医疗事故赔偿实际上是羊毛出在羊身上, 最终还是要分摊到所有患者身上，而不是由国家出资赔偿。因此，在审判实践中应适用条例所规定的较低赔偿标准，是可以理解的[62]。笔者的疑问是, ① 按照羊毛论的逻辑, 既然医疗侵权赔偿的最终拔毛者不是医疗机构而是广大患者, 那么, 医疗侵权赔偿制度在事实上岂不成了制裁广大患者的制度, 成了对医疗事故机构没有任何实质性的民事制裁意义的制度? 如果事实确实如此, 那么取消而不是限制医疗侵权赔偿不是更具有合理性吗? 我们有什么理由要让广大无辜的患者去当医疗事故机构的替罪羊, 为了某个特定受害者的损失而拔毛呢? 诸如消费者权益保护法和产品责任法那样的加重型或严格型的民事责任法, 由于会导致广大消费者被拔去更多的毛, 岂不都成了更不尽情理的法律? ② 羊毛论到底有多少事实根据呢? 它能够确切反映医疗损害赔偿金负担的实际状况吗? 它将医疗事故被害患者与广大患者的利益关系视为对立的关系, 这在事实上难道能够说得通吗? 羊毛论应当成为医疗事故赔偿政策的制定依据和医疗案件审理的法律适用选择的依据吗? ③ 医疗事故的被害患者会被羊毛论说服吗? 她们难道会为了其他患者的就医利益而作出自我牺牲, 心甘情愿地接受较低的赔偿标准吗? 广大患者会为了自己的就医利益而支持羊毛论吗? 她们难道会因此而放弃自己在遭遇医疗事故时请求完全赔偿的权利吗? 即便是医疗机构和医务人员, 她们会赞同羊毛论吗? 她们难道不怕一旦承认了羊毛论, 就等于承认了自己千方百计向广大患者转嫁赔偿负担, 因此必将招来社会舆论的强烈谴责吗?

4． 关于分配的公正论

答记者问所强调的双赢论也好, 卫生部汇报所主张的兼顾论也好, 都表明以公正•公平为医疗事故赔偿政策的价值取向, 反对不顾其他有关方面的利益, 只考虑对被害人的权利救济。在支持赔偿限制政策的一些文章中有一种观点叫做“分配的公正”。在这种观点看来,医疗侵权损害赔偿实质上是将医疗资源这一具有公共性的社会财富(由国家、社会和医疗机构所投入或创造的,为不特定多数患者所共享的财富)的一部分分配给医疗侵权的特定被害人个人。医疗侵权损害赔偿的范围和标准实质上就是在被害人个人和广大患者之间分配医疗资源这一社会财富的标准。赔偿范围越宽,赔偿标准越高,意味着流入被害人个人的口袋里的医疗资源就越多,为广大患者所共享的医疗资源就越少。如果将民法通则所体现的实际赔偿原则适用于医疗事故的赔偿,那么就可能会导致医疗资源在被害个人和广大患者之间的不公正的分配。条例限制赔偿就是从分配的公正这一观点出发调整医疗资源在被害个人和广大患者之间的分配关系,使其比较公正。

笔者承认, 医疗损害赔偿制度的设计,如同其他任何涉及到(无论是直接和还是间接的)社会性财富的分配问题的法制度的设计一样,应当考虑分配的公正。但是, 公正是一个相对性的观念, 利害关系的各方可能各有自己的公正观,并且可能互相对立,既定的对利害关系各方都是公正的客观标准并不存在。有利害关系的任何一方(包括代表国家投资利益的官方)都不应当把自己认为的公正说成是利害关系各方共有的公正。依笔者之见, 分配是否公正的问题, 与其说是实体问题还不如说是程序问题。法定的分配标准是否具有公正性, 只能以其是否是通过具有相当代表性的、公开并且民主的协商、交涉、表决的方式作出的为判断标准。

篇2

一、派驻检察室基本模式及职能定位

近年来，浙江、海南、江苏等地相继探索设立了一批派驻检察室，这一做法是检察机关在新形势下围绕“三项重点工作”，更好地向乡镇、社区延伸检察职能，开展服务大局、服务基层工作，实现“重心下移、检力下沉，把法律监督触角延伸到广大农村”的重要改革举措，对解决矛盾纠纷、调控社会秩序、参与综合治理、维护社会稳定、创新工作机制、整合社会资源、加强监督调研、预警社会风险起到了重要的作用。纵观各地派驻检察室的基本模式、职能定位和工作侧重点，主要分为以下三种：

（一）服务基层发展型

这一类型的派驻检察室立足于检察职权的合理延伸，开展与检察职权有关的活动。一是密切关注所驻镇、区社会治安状况，及时发现、研判潜在的治安隐患和突出性问题，有效预警突发性事件和群体性矛盾，协助社区开展社会治安工作，及时解决问题，就地化解矛盾；二是依托检调对接、公调对接机制，大力开展涉检和涉法矛盾纠纷的排查和化解工作，推进检务公开，做好法律服务工作；三是对涉及农村交通、水利工程、农电改造等基础设施建设、支农惠农资金使用和其他涉农职务犯罪的举报线索进行整合、梳理，为打击坑农、害农、损农犯罪开辟案源渠道；四是配合所驻镇、区政法、综治部门开展平安法治创建活动，协助所驻镇、区党委、政府做好维稳各项工作；五是做好检察环节司法救助、青少年维权、预防违法犯罪、法制宣传教育等工作。

（二）执法监督办案型

这一类型的派驻检察室主要突出查办职务犯罪职能，树立检察室法律监督权威。一是受理各类控告、举报、申述等来信来访，对有价值的线索开展初查；二是独立或配合自侦部门开展职务犯罪案件的初查和侦查工作；三是配合侦查监督部门对辖区内公安派出机构有案不立、错误立案及侦查违法、执法不规范等问题进行监督纠正；四是配合监所部门对辖区内社区矫正对象（判处缓刑、管制、剥夺政治权利、假释和暂予监外执行人员）管理工作进行监督；五是与所驻镇、区行政执法部门和法庭、派出所相衔接，依法对行政执法、司法行为进行法律监督。

（三）综合型

这一类型的派驻检察室一般规模较大，所在辖区范围较广，检察工作人员较多，能够独立承担各项检察职能，在一定意义上可定位为“小检察院”。

二、派驻检察室在参与社会管理中面临的困境

虽然各个地区派驻检察室在工作职责中进行了全面的要求，但实际上由于职能定位不明确、保障机制不健全、内部管理不规范等问题的存在，使得派驻检察室在一定程度上很难全面有效履行相应的职责，更多是根据各地实际情况有所侧重。

（一）思想认识上不统一

对要不要开展派驻检察室工作，如何推进延伸法律触角工作，在一些地方领导层面还存在不同看法，有的认识不清、信心不足，因而徘徊观望、停滞不前；有的急于求成，片面追求全覆盖，粗放式设置各类派出机构，工作效益不明显。

（二）派驻检察室定位不准，职能不明

实践中，大部门派驻检察室只是作为基层检察院职能的延伸或辅助，主要开展法制宣传、犯罪预防、民行检察进社区，所起的作用似乎只是一般的普法预防，这与成立派驻检察室的宗旨不符。有些地方的派驻检察室甚至脱离检察职能，介入一些非检察职能的事务，导致工作偏离中心，不仅解决不了实际问题，还牵扯了检察机关人员的精力，荒于本职。

（三）派驻检察室保障机制不健全

派驻检察室的设置与否完全取决于地方党委政府和上级检察院的认同和支持程度，没有明确的法律依据，无法保证检察机关的独立地位，不仅容易使派驻检察室工作流于形式，有形象工程之嫌疑，而且影响广大人民群众对检察室的信赖和支持。此外，办公用房、办公经费、人员编制等问题也制约了派驻检察室的发展。

（四）派驻检察室的自身基础工作不扎实

就各地派驻检察室的管理情况来看，部分地方管理松散，制度不健全，对辖区内基层执法、司法单位工作情况、执法信息了解、掌握不够深入，没有统一协调管理的部门，除本单位的检察干警外，还聘请了乡镇政府、村（居）委会等社会人员，即使是本单位人员，也大多以兼职为主，大部门时间在本单位工作，无法顾及派驻检察室的工作。加之派驻检察室工作正处于探索阶段，上级检察院未将检察室工作列入考核范围，没有一套科学合理的检察室工作考核细则，造成部分地区的派驻检察室工作难以深入推进。

三、完善派驻检察室参与社会管理的几点设想

在我国正处于经济社会转型、改革攻坚、各类社会矛盾凸显期的时代背景下，如何更好地契合当前社会管理创新的需要，更好地契合科学发展观的需要，更好地契合检察机关强化法律监督的需要，更好地契合基层检察院建设的需要，是检察室建设所必须思考的重大课题。笔者认为，在当前的探索实践期，派驻检察室的工作侧重点应从立足检察职能，服务基层发展，参与社会管理出发，逐步向执法办案、履行法律监督职能转变。

（一）设立派驻检察室必须从实际需要出发。

延伸触角、检力下沉，根本目的是强化法律监督职能，更加有力地服务大局，满足人民群众的需要，必须“量需而行、量力而行、量效而行”。要在基层执法单位较集中、社会治安形式较复杂、司法诉求较多、预防职务犯罪任务较重、辐射功能强的重点乡镇、社区，设立固定办公地点、核定人员编制的派驻检察室。一个基层院可以集中力量设置几个重点检察室，不能平均用力，不搞一哄而上，不搞大而全，要充分考虑检察机关现有人力物力、基层执法环境、不同地区经济法制现状、群众认可支持程度等方面因素，因地制益、区别情况、积极稳妥地延伸法律监督触角。

（二）派驻检察室工作必须立足法律监督职能，紧紧围绕当前社会管理创新这一主题。

延伸法律监督触角，必须立足法律监督的本职工作，既不超越职权范围，又要达到强化职权、促进服务的效果。要严格认真执行高检院对延伸职能的七项重点任务，积极拓宽控告申诉、接待渠道，方便广大基层群众及时反映合法诉求，深入基层开展社会矛盾风险排查研判，第一时间发现苗条，第一时间掌握情况，第一时间化解就封，力争把问题解决在萌芽状态；积极参与基层社会治安综合治理，督促基层组织落实平安建设、法治建设各项措施，有针对性地提出社会管理创新意见；围绕人们群众关注的执法、司法问题，认真开展释法说理工作，为群众提供优质法律服务；加强对社区矫正工作的监督，配合做好社区矫正工作，积极参与、促进社会管理创新。

（三）派驻检察室要大力加强自身基础工作。

抓好基础工作室延伸触角的保障，要将加强基础工作作为重要方面来抓。一是细化工作制度。检察室人员的职责是什么，设哪些岗位，要执行什么样的制度，达到什么样的工作要求，都要明确规范，像检察业务工作岗位一样细化目标、责任和工作要求；要制定尽可能细致的工作流程，进一步规范履职方式、工作程序。二是完善工作台帐。对开展的每项工作都要建立基础台帐，做到底数清、情况明，能够根据台帐及时了解总体工作情况，分析工作中存在的问题，进一步改进工作。三是建立与基层单位的信息交流平台。逐步建立与基层党政组织、执法单位的联系制度，建立交流信息的平台，并通过联席会议等形式交换看法，研讨问题，尽可能广泛地了解社情民意，了解经济社会发展情况，共同关注民生问题，形成服务大局的合力。四是要加强对情况的研判分析。派驻人员要切实加强对掌握的信息材料的分析研究，从中梳理群众的需求，发现苗头性、倾向性的问题，及时报告情况，及时提出解决问题的对策建议，充分发挥派出机构的作用。

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新时期民事执行工作业务涉及的范围越来越广,知识面越来越宽,案件类型越来越复杂,很多东西是我们不熟悉、不了解的。检察机关对民事执行实行法律监督是为了加强对法院执行活动的外部制约,以实现民事诉讼中的司法公正。现在我国民事执行的检察监督目前处于探索阶段,包括学界对民事执行监督的范围和方式也存在较大争议,民事执行检察监督应当考虑以下几方面:民事执行的私权性质。民事执行与刑事执行之间不同,刑事执行为了强制执行,民事执行以自愿执行为原则,强制执行为例外。这是因为民事执行涉及对私权的处分,依照处分原则,当事人在执行过程中可以执行和解,全部或者部分放弃执行中的实体权益和程序权利。为了避免不当干预当事人的处分权,妨碍执行程序的高效运行,民事执行的检察监督应当以当事人或外人的申请为前提,没有当事人或案外人提出申请,检察机关不应主动介入。

检察机关的法律监督性质。检察机关对民事执行的监督是其法律监督职能的体现,检察机关在民事诉讼中是国家利益的代表,在执行中应当强调公益监督的理念,在保障当事人是领域意思自治的同时,必须注重对社会公共利益的维护。“人民检察院是国家的法律监督机关”,因此,我国的检察机关是行使国家法律监督的专门机关,有权监督国家法律的统一实施与执行,《民事诉讼法》第14条同样确立了人民检察院对民事审判活动实行法律监督的地位。民事执行活动是民事诉讼程序的重要组成部分,是实现人民法院裁判所定义务的程序,因此,检察机关对民事执行活动进行法律监督,其实质是人民检察院依法行使宪法所规定的法律监督权在民事执行活动中的体现与落实,其合法性不容置疑。我国的检察机关在民事诉讼中的职权还是比较小的,与其作为国家法律监督机关的地位并不适应。

综上所诉,检察机关对民事执行活动进行法律监督,其目的在于保障当事人正当权益的实现,促进民事执行工作公正、有序、有效地进行,具有十足的正当性与合法性。

检察机关对民事执行活动的监督,不是干预、干涉人民法院正常的执行活动,而是为保障民事执行活动及时、经济地实现执行根据所确定的权利义务,保障人民法院执行活动公正、高效、有序地进行。执行监督范围,检察机关对民事执行监督的重点在于执行人员在执行过程中有贪污受贿,而枉法执行的情形。同时,应进一步明确,首先,此处所谓“枉法”不能仅仅理解为“枉实体法”也应包括“枉程序法”。我国的法律监督制度,要求凡是涉及国家法律实施的公务活动都要受到监督,以保障国家法律的统一正确实施。诉讼活动作为国家法律实施的集中体现,当然应当首先受到法律监督,因此,检察机关应当对于全部的诉讼活动实行法律监督,这是我国法律监督制度的自然要求。民事执行对于维护国家生效法律文书的权威性,保证国家意志的实现、保护当事人的合法权益,都有着十分重要的意义。然而在民事执行中,存在“执行难”、“执行乱”的问题,成为全社会普遍关注的热点问题。人民法院的执行工作缺乏必要的监督制约是造成这个现象的重要原因。由于现行法律对执行活动监督在方法上没有明确规定,使检察机关对执行活动进行监督缺乏力度。因此,完善检察机关对法院民事执行活动进行监督的方法,具有重要的现实意义。

目前民事执行检察主要业务:抗诉、 再审检察建议、支持或监督,其中只有抗诉有明确的法律依据。抗诉必然引起再审程序的发生,有一定的强制效力,但其对审判工作仅仅是程序上的影响,在实体的判决结果上发挥不了监督作用,任凭你抗诉理由千千条,再审时完全可以置于一边。实践中,各级法院更是对检察监督采取或明或暗的抵制,对检察机关抗诉的案件责难多于理性的分析和思考,甚至于心存抵触知错不改或者对检察机关抗诉的案件久拖不决,当事人被拖得精疲力竭,欲罢不能,这直接影响了检察监督的效果。人们形容抗诉与再审冲突的对象:“你抗你的,我判我的”,早已向社会揭示了再审抗诉程序设计不科学所致的不良效果,不论抗诉再审若干,最终决定权也属于法院。这样,法院实质上执掌的是可以不受任何监督制约的完整权利,在一定程度上使办案以“法律为准绳”异化为“以法院为准绳”。至于检察建议,法院更是受理就理,不理便如同废纸。支持由于没有法律依据,不仅要取得企业的配合,还要恳求法院的支持协助,其中不仅体会不到丝毫监督者的凛然,反而变得为完成工作任务得到别人的帮助而欠了别人的情,这应该是监督者的悲哀。

检察机关、民事行政检察监督权是由中国的政治体制所决定的,也是国家权力配置的结果,同时更具有其现实存在的合理性。但在立法上的先天不足,现定的过于原则笼统,没有程序上的系统性,造成在实践中难以发挥其应有的效能,要强化民行检察监督,使民行检察制度真正体现其价值,就必须从立法上完善法律监督程序,使民行检察监督有法可依,使操作程序系统,规范并趋于科学合理,为达到监督效果可否在立法上着重明确以下几个方面:

一是启动重大民事,行政案件公诉制度,对于某些损害国家利益或公民重大权益的民事行政行为,如果还没有启动诉讼程序,检察机关就无法对其合法性进行监督,这无疑是检察监督的“盲区”,公诉权是检察权的一项重要职能,而我国却无人代表公共利益提提诉讼,对此,我国立法应当考虑赋予检察机关提起民事行政的公诉的权利。

二是赋予检察机关可以参与民事诉讼全过程的权利。其目的在于,监督审判人员的审判行为,防止审判违反法定程序,有利于今后对已生效由法定抗诉事由的案件提起抗诉,或为查办法官渎职犯罪案件获取相关证据。检察机关派员出席法庭调查发表意见,也不参与辩论,同时也不能干预法官对审判活动的组织、指挥,即不能妨碍审判独立。检察机关享有参加诉讼的权利,建立了对审判活动进行监督的开放性体系,可以排除审判人员违法裁判的侥幸心理,达到对民事诉讼中审判人员的违法进行制约的目的。

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全省检察机关在开展法律监督工作中，突出解决影响司法公正、影响民生的重点问题。将立案环节作为加强刑事诉讼法律监督的首要环节，重视解决“有案不立、立而不侦”和“违法立案”等放纵犯罪和不正当运用刑事手段侵犯当事人合法权益等问题。将社会危害大、群众反映强烈的案件作为立案监督重点，通过督促立案、要求说明不立案理由等方式提升成案率、结案率和判刑率。省人民检察院牵头组织的全省行政执法机关移送公安机关未处理案件专项监督活动共监督立案27件。杭州、湖州等地检察机关还分别就食品安全、破坏环境资源案件组织了专项立案监督。

各地检察机关严把证据、事实、程序、法律“四关”，加强了对侦查活动的动态监督，及时纠正错捕错诉、漏捕漏诉等问题。重点加强对侦查活动中刑讯逼供、非法取证等严重违法行为的监督。各地检察机关通过强化提审程序、驻看守所检察室听取在押人员意见、查阅案卷等形式，及时发现侦查违法违行为并提出纠正整改建议。

在审判监督工作中，重点提升刑事审判监督实效。一是认真开展刑事抗诉工作。强化抗诉审查机制，确保抗诉案件质量。将程序违法与实体错误、量刑畸轻畸重、主刑错误与附加刑不当等均同步列入抗诉范围，全省刑事抗诉案件质量和数量稳步提升。温州等地检察机关推行了“意见书、书、判决书”三书对照制度，通过抗诉纠正了一些认定事实、采信证据、适用法律上有明显错误的案件。二是稳步推进量刑建议改革。配合法院推行量刑范化改革试点，在发表公诉意见的同时认真提出量刑建议，共同研究量刑标准及量刑建议范化事项，有效推进了这项工作的稳步开展。

加强刑罚执行和监管活动监督

近年来，针对超期羁押、违法减刑等发生在刑罚执行和监管领域的问题，群众反映强烈。检察机关采取了切实有效的措施进行监督。

一是对减刑、假释、暂予监外执行实施同步监督。从罪犯考核计分开始，检察机关均全程参与并及时提出检察建议。派员出席职务犯罪减刑、假释庭审活动。金华市检察机关还开展了减刑假释裁定专项监督。二是加强社区矫正监督。运用信息化手段，依托手机定位信息监管系统，建立动态情况通报制度，适时联合监管机构开展联合督查，加强对社区矫正对象的监督。三是加强看守所监管活动监督。通过与看守所监管系统联网对接、落实检察信箱、在押人员离所入监检察官谈话、不定期安全大检查等措施，促进看守所安全监管，保障在押人员合法权益。省人民检察院还针对社会关注的看守所人员非正常死亡问题组织了专题调研。

推动民事、行政诉讼监督

全省检察机关还加强了对民事、行政诉讼的监督。

一是加强民事、行政诉讼抗诉和检察建议工作。通过畅通申诉渠道，便利群众申诉等手段，有效拓宽监督渠道，增加抗诉案源。对一些涉及国家利益、社会公共利益的案件，分别采取督促、公益诉讼以及提起抗诉等手段，有效开展监督。二是有力打击虚假诉讼。主动加强对虚假诉讼案件的监督，通过申诉、举报以及查阅案卷等环节及时发现虚假诉讼线索，及时提起抗诉、提出检察建议或移送公安机关侦查处理。杭州、嘉兴等地公检法司机关建立合力打击民事虚假诉讼联动新机制，通过刑事手段制裁严重虚假民事诉讼100余起。三是拓展民事执行监督新途径。以认真贯彻“两高”关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作为契机，通过参与法院重大执行活动和执行听证，对委托鉴定、评估拍卖等事项进行监督等方式，加强对民事执行工作法律监督。四是探索开展对行政执法活动监督。积极推进行政执法与检察法律监督相衔接的信息平台建设，重视行政执法信息录入、报备的督促检查，及时发现监督线索。努力加强行政执法活动监督，以环保、食品安全等涉及社会公共利益领域为重点，通过督促、检察建议等方式纠正行政违法行为。杭州市检察机关与市环保局合作，共同达成《关于运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，建立环保民事、行政诉讼申诉案件优先办理、环境公益诉讼、侵害环境案件督促、环保执法监督等新机制。舟山市检察机关围绕违法销售“地沟油”等群众反映强烈的问题，监督行政执法案件46件，取得了良好效果。

需要进一步提高法律监督水平

全省公检法司机关在贯彻落实决定过程中取得了显著成绩，但也存在一些问题和困难。主要是法律监督工作水平有待进一步提高。对一些群众反映强烈，影响司法公正的突出问题，关系社会发展的民生问题监督还不够，特别是对执法不平衡、生效裁判执行不力、司法不公等热点问题的监督，办法不多，手段有限，力度偏弱。

刑事抗诉案件质量不够高，法院改判率特别是重刑率还不高。量刑建议工作开展不平衡，重大疑难或敏感案件量刑建议提出较少；个别量刑建议幅度过宽，针对性不强；有的量刑建议偏轻，诱发被告人轻判预期。对法定范围内量刑畸轻畸重，以及酌定情节运用是否得当，监督不够，特别是对从轻、减轻情节的处理缺乏有效监督手段。对侦查活动中刑讯逼供及非法取证的监督，手段还比较有限，问题发现还不够及时。

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论文关键词：法治理念 检察监督 法律监督

一、做好新时期民事行政检察监督工作在贯彻社会主义法治理念中的重要意义

（一）社会主义法治理念对民事行政检察监督工作提出了新的更高的要求

第一，依法治国是社会主义法治的核心内容。依法治国，建设社会主义法治国家，除了要求进行全面、系统的立法，使国家的各项事务均纳入法制轨道，进行合法、合理、高效的运作外，更是对执法机关、司法机关统一、正确地实施法律提出了严格的要求。实践中，民事行政检察监督部门所审查的案件均已经过法院的裁判，因此，作为专门的法律监督机关，民事行政检察监督部门应以更为负责的态度，严格贯彻法律面前人人平等的基本原则，认真、缜密地审查案件，使案件的审查结果符合法律的规定。

第二，执法为民是社会主义法治的本质要求。执法为民的司法理念是社会主义法治的基本特色之一，也是“立检为公、执法为民”执法理念在检察工作中的直接反映和体现。民事行政检察监督部门所受理案件的当事人是公民、法人或其他组织，公民、法人和其他组织的合法权益，代表了最广大人民群众的根本利益，因此，认真审查处理各类民事行政申诉案件，体现最广大人民群众的根本利益，是执法为民对民事行政检察监督提出的基本要求。

第三，公平正义是社会主义法治的价值追求。公平与正义是人类进入文明社会以来解决纠纷的一种法律理想和信仰，也是法治社会的崇高目标。要实现公平正义，关键在于确保司法公正，这就要求民事行政检察监督部门在办案过程中坚持以事实为根据，以法律为准绳，严格贯彻有法必依，执法必严，违法必究，做到严格执法，秉公办案，坚持法律面前人人平等，反对特权主义，从而真正实现法律的公平和正义。

第四，服务大局是社会主义法治的重要使命。当前，新世纪新阶段，中国经济社会发展的新情况新趋势新特点，使民事行政检察监督部门在创建良好的法治环境中面临了新的考验，因此，只有在民事行政检察工作中，牢记服务大局宗旨，加强对新类型、敏感性问题的前瞻性思考和研究，才能正确处理好各类矛盾纠纷案件，为改革发展稳定的大局保驾护航。

第五，党的领导是社会主义法治的重要保证。党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是社会主义法治的核心和精髓，反映了我国社会主义国体和政体的特点和要求。民事行政检察监督部门在工作中要坚持党的领导，把握正确的政治方向，坚持贯彻党的各项路线方针政策。

（二）民事行政检察监督工作是新时期树立社会主义法治理念的重要内容

社会主义法治理念是科学的、先进的理念，其丰富的内涵为指导社会主义法治国家的建设提供了正确的指南。社会主义法治理念是多面的、立体的，这其中包括了立法、执法、司法、法律监督等多个环节的环环相扣和紧密联系，民事行政检察监督作为专门的法律监督机关，担负着对法院民事、行政审判工作的监督重任，是社会主义法治理念的重要组成部分。随着社会经济发展的逐步加快，公民之间、公民与法人之间、法人之间的经济联系日益普遍与密切，而市场经济制度的不完善，导致经济纠纷日益增多；随着政府职能的转变，行政机关的执法行为的合法性也越来越受到人们的关注，因此，各类行政纠纷也呈现出不断上升的态势，民事、行政案件数量的逐年增加，但是，由于审判力量的不足，法官法律水平的参差不齐以及法律规定的不够完善，导致有的案件审判质量不高，民事行政检察监督部门通过正确履行法律监督职能，对法院的民事、行政审判工作进行法律监督，对裁判并无不当的案件认真做好息诉工作，使当事人服判息诉，配合执行工作，维护法律的权威，同时对裁判确有错误的案件提出抗诉，使案件得到正确的处理，切实地维护社会公平与正义。

（三）树立社会主义法治理念是做好新时期民事行政检察监督工作的重要保障

树立社会主义法治理念是做好新时期民事行政检察监督工作的重要保障，从内部来说，在民事行政检察人员中树立社会主义法治理念，有利于促进民事行政检察人员自觉提高业务素质和综合能力，不断提升法律监督能力，为民事行政检察监督工作的深入发展提供内在动力。从外部来说，在全社会树立社会主义法治理念，可以改善民事行政检察监督的执法环境，有利于民事行政检察监督工作向纵深发展。

二、新时期树立社会主义法治理念做好民事行政检察工作的基本目标和任务

（一）加强民事行政检察监督工作确保司法公正，保障法律的正确实施

民事行政检察监督作为检察权的一个重要组成部分，担负着维护宪法和法律的权威、保障国家法律统一正确实施、保障公民和法人合法权益的重任。民事行政检察监督依据民事诉讼法第14条、第185条及行政诉讼法第10条、第64条的规定，对符合法定条件、确有错误的民事、行政生效判决、裁定，依法提出抗诉，对于检察机关抗诉的案件，人民法院必须进行再审。通过办理民事、行政抗诉案件，能够纠正民事、行政审判权的不当行使，有效地维护当事人的合法权益。司法途径解决纷争是解决矛盾纠纷的重要途径，司法公正是法律对执法者的要求，宪法赋予检察机关履行法律监督的职能,其中民事行政检察监督通过履行法律监督权，有效地维护司法的公正。虽然审判监督的途径还可以通过法院自身的审判监督程序进行纠错，但检察监督作为第三方，能以更为中立的姿态对生效的民事、行政判决、裁定进行监督，同时更能取信于双方当事人，从而最终实现公平和正义的目标。

（二）民事行政检察监督的权利制约功能有利于切实地保障审判权与监督权的行使，维护法律权威

任何权力不受监督和制约必然导致滥用和腐败。实行法治就是要对国家权力进行有效的监督和制约，防止国家权力的异化。因此，人们在制定某项权利的同时，都会为这一权利的行使制定某些规范或制约机制，民事、行政检察监督亦是如此。首先，民事、行政检察对法院民事审判、行政诉讼活动实行法律监督，将法院的审判工作置于制约机制中，使法院的审判工作在监督制约机制下依法有序地进行。其次，法院的民事审判、行政诉讼活动如果出现错误，民事行政检察监督能通过监督权的行使进行纠错，使社会主义法治正确、统一实施。再次，民事行政检察监督权的行使自身存在制约机制，其行使有着严格的法定程序和法定条件，这些严格的法定程序和法定条件,积极有效地保障民事行政检察监督权的正确实施，为社会主义法治建设发挥着积极的作用。

（三）民事行政检察监督方式的多样化确保检察职能的充分履行，为构建和谐社会作出应有的贡献

根据民事诉讼法、行政诉讼法的规定，民事行政检察监督方式主要是依法抗诉，但民事行政检察监督的方式不仅仅局限于抗诉，最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》同时规定了检察建议的监督方式，在具体的操作过程中，息诉工作又是民事行政检察监督非常重要的组成部分，也是抗诉和检察建议方式监督的必要补充。在“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题和“社会主义法治理念”下，我们作为执法者，一方面，要对符合抗诉条件和检察建议的案件要依法启动抗诉程序和采用检察建议的方式进行纠正，以维护社会的公平和正义；另一方面，要正视民行申诉案件的复杂情况，有针对性地开展民行检察工作，应在确保国家利益和社会公共利益不受损害的前提下，尊重当事人自由处分自己的民事权利，并努力使案件真正做到案了事了。针对司法实践中，除存在着抗诉和检察建议案件及法院判决并无不当的案件外，还存在着法院判决确有错误，但因当事人双方均感诉累而希望检察机关主持和解了结案件的情况，还有个别案件属于法院判决存有瑕疵，或法官自由裁量权的不合理运用等的申诉案件，针对以上案件的情况，为了充分发挥民事行政检察监督的作用，体现民行检察监督的社会功能，树立以人为本的司法理念，除对符合抗诉和检察建议条件的案件，采用抗诉或检察建议方式，实行监督外，对法院判决并无不当的申诉案件当事人，进行释法解疑，使其服判息诉。而对于符合抗诉条件，但当事人双方希望和解，且和解不损害国家利益和社会公共利益的案件，以及法院判决确有瑕疵或不合情理的案件，民事行政检察监督还可以通过主持和解的方法使案件得以妥善解决，切实维护当事人的合法权益和社会的稳定。

三、民事行政检察监督要克服自身存在的局限性，更好地适应社会主义法治理念的要求

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一、基层民行检察工作现状

（一）对民行检察工作认识不到位。一些地方基层检察院普遍存在“重刑轻民”的思想观念，对民事、行政诉讼监督的认识不到位、重视程度不够，与批捕、、反贪污贿赂和渎职侵权工作相比，民行检察工作相对较弱，有的甚至处于被边缘化的境地。同时，民行检察工作职能作用发挥不够，监督机制不健全，监督方式和措施比较单一，工作主动性不够，发现裁判、执行案件中司法腐败问题的能力不强。

（二）民行工作发展不平衡。民行检察干部队伍整体素质和执法水平与形势任务要求不相适应。很多民行检察干部，是从其他检察业务部门调入民行部门后才接触到民事行政案件，部分干警民商方面法学理论功底较浅，知识面窄，专业知识掌握不全面，更新慢，因此，队伍素质亟待需要提高。同时，民行检察所面对的案件是法律关系复杂、法律适用范围广、争议较大，甚至是新类型的案件。民行案件的特殊性需要干警多办案，只有不断积累办案实践经验，才能把“敢抗、会抗、抗准”的民行工作原则诉诸于办案实践中，紧跟民行检察发展趋向。然而，一方面是因民事行政案件涉及的部门法多、面广，要求民行部门保持人员稳定，对民行工作沉得住身子，学得入脑子，钻得进案子；而另一方面是民行部门的人员换岗勤、变动快，干警办案实践机会少，这样一来，造成了“要么没有案办，要么有案不会办”的结果，影响了民行工作的有效开展和持续发展。

（三）民行检察工作宣传力度不够。虽然在宣传民行检察职能上做了一些工作，但民行检察工作仍存在宣传不力，社会各界和群众知晓度不高的问题。法律赋予检察机关法律监督职能尚未被社会各界和广大群众所了解，许多老百姓甚至包括一些部门和单位不了解检察机关有监督法院民事、行政诉讼活动的职权，一些诉讼当事人也不知道打输了官司还可以请求检察机关提出抗诉，启动再审，致使民行检察职能难以充分履行。

二、基层民行检察构建多元化监督格局的必要性

（一）坚持以抗诉为中心，是强化法律监督职能的内在要求。对民事审判和行政诉讼活动实行法律监督，是我国宪法和法律赋予检察机关的重要职能，对法院民事审判和行政诉讼活动进行监督，最基本、最有力的法律监督手段就是依法抗诉。只有牢牢抓住抗诉这一工作主线不放松，才能充分体现民行检察的监督效能，显现民行检察监督的权威。

（二）建立和完善多元化的监督格局，是深入推进三项重点工作的有效途径。当前，民行检察的监督理念正在实现由单一的诉讼监督模式向多元化的监督格局转变，这就要求我们要综合运用、有效衔接抗诉和非抗诉的监督方式，充分发挥各种监督手段的整体效能，以满足三项重点工作对民事行政检察监督提出的新要求。通过监督纠正错误裁判和审判、执行中的违法行为，实现定分止争、案结事了，有效化解社会矛盾；通过分析行政争议所反映的矛盾和原因，对行政机关在执法活动中的违法行为进行监督，帮助行政机关改进工作作风，完善社会管理方式；通过监督纠正诉讼中的违法、渎职行为，惩治司法腐败，促进公正廉洁执法。

（三）充分运用非抗诉监督方式，是解决制约基层民行检察工作发展体制的有效手段。如今抗诉工作呈“倒三角”结构，上级院不堪重负，基层院相对薄弱。一方面，随着人民法院审判工作格局的调整，基层检察院受理申诉案件趋少，工作日渐萎缩，加剧了“倒三角”结构。另一方面，基层法院调解案件日益增多，同时承担着民事执行的主要任务，违法调解屡有发生、执行中的违法问题比较突出，人民群众反映强烈，特别需要加强监督，在以抗诉为唯一监督方式的制度之下，基层检察院却难有作为。为此要强化同级监督，引导基层民行检察部门在做好提请抗诉工作的同时，积极开展再审检察建议、执行监督、督促等非抗诉工作，切实发挥基层院的基础性作用，实现基层民行检察工作从无所事事到大有作为的重大转变。

三、基层民行检察多元化监督格局的构建

（一）构建多元化监督格局要切实提高思想认识，加强指导。

一是要彻底屏弃“重刑轻民”的思想，充分认识加强和改进民行诉讼监督工作，对于充分发挥中国特色社会主义检察制度的优越性、对于提升检察机关法律监督的全面性和权威性、对于促进检察工作科学发展的重要意义。

二是要建立民行检察人才培养机制，增强基层民行发展后劲。目前，民行队伍量少质弱，是各级民行诉讼监督部门面临的主要矛盾。因此，基层民行检察的发展在力量配备、干部使用等方面，要放在检察工作整体格局中通盘考虑。应加强民行检察队伍专业化建设，通过加大业务学习和岗位培训的力度，选好配强干部，努力增强工作积极性、事业心和使命感，强化知识技能培训，培养一批有较高实践能力和理论水平的民行检察工作的行家能手。

三是要充分发挥上级院民行处在工作中的主导作用。上级院民行处要加强对下级院的工作指导。上级院民行处在办理抗诉案件的同时，更要下大力气加强对下工作指导，特别是要结合基层工作职责，完善对基层民行检察工作的考评范围，引导基层院将工作重点调整到对抗诉之外的其他民行诉讼活动的监督上来；继续抓好对基层院对口业务指导，深入进行调研，为基层院解决办案中的实际困难和问题；为办案人员争取更多的交流学习机会。

（二）构建多元化监督格局要牢牢把握抗诉这一中心。

一是要多措并举，不断畅通申诉渠道。人民群众对民行检察不了解，案源少、渠道窄，是当前制约抗诉工作的一个突出问题。因此，应当加大做群众工作的力度，通过开展形式多样的宣传服务活动，让民行检察进社区、进企业、进乡镇，使寻常百姓认识民行检察工作的法律属性、基本特点，了解民行检察的案件受理范围、受理方式。通过主动与律师事务所、法律服务所、乡镇司法所的互动，积极落实便民措施，多渠道收集信息、拓展案源。只有不断畅通申诉渠道，才能保证办案规模，不断加大抗诉力度，形成有效监督态势，发挥检察机关在服务大局中的职能作用。

二是要不断提高抗诉案件质量，增强办案效果。民行抗诉工作要做到抗得准、抗得对、抗得及时，就要求我们在法律文书说理上增强法律文书表达的深入性、全面性和逻辑性，通过提高抗诉案件法律文书质量，促使法院采纳抗诉理由，同时要加强庭前庭后与人民法院的交流沟通，以提高抗诉案件改变率。

三是要注重将依法抗诉与化解矛盾纠纷结合起来。民行抗诉工作应从有利于定分止争，有利于弥合、修复受损害的利益关系与各种社会关系，有利于社会大局稳定的角度出发，凡是能够通过和解、调解方式解决争端的，就应努力做好息诉工作，不要为抗诉而抗诉，这样才能实现法律效果、政治效果和社会效果的统一。

（三）构建多元化监督格局要积极拓展监督方式和范围。

一要加强对调解监督的探索和推进。判决、裁定、调解都是审判机关行使司法权的方式，其实质是对案件当事人争议的实体权利义务作出处理，因此调解书具有和判决书同等的法律效力。并且，近年来为适应建设和谐社会需要，调解结案已成为基层法院主要结案方式，针对调解案件而发生的不服强制调解、虚假调解、损害国家、集体或者第三人利益的调解申诉案不断增加，也需要检察机关实施监督，维护司法调解的公正性。

二要推动执行监督规范深入发展。执行监督是对法院执行活动的法律监督。执行难、执行乱是多年来人民群众反映强烈的司法不公问题之一。当前执行监督面临的难题是对消极执行如何监督，如何统一调配办案力量和资源以解决法院执行部门不配合、不接受监督的问题等。解决上述问题，除了需要法律支持外，还需要基层民行检察部门在监督实践中深入探索和努力创新，并在不断探索和创新中推动这项工作进一步规范和加强。

三要用好再审检察建议。再审检察建议与提出抗诉的条件相同，但是可以由同级人民检察院发出，有利于提高司法效率、节约司法资源，弥补了抗诉受范围限制等诸多不足，是抗诉方式的必要补充。要立足于监督效果的最大化，灵活运用抗诉和再审检察建议两种手段，发挥两种手段的互补作用，对于法院不采纳再审检察建议的，必要时还是要提出抗诉，促使错误裁判依法得到纠正。

四要建立上下一体化办案机制，有效整合民行资源。基层院是开展民行检察工作的基础和窗口，是保持民行检察工作生机和活力的关键，但由于法律规定基层院没有抗诉权，故如何更好地发挥基层民行检察的监督职能显得尤为重要。上级与下级检察院之间要加大一体化办案力度，上级院发挥其法律业务素养更好的优势，基层院发挥其距离当事人近、接访接待以及调查取证便利的优势，形成上下级民行检察实施法律监督的整体合力，提高案件审查效率和案件质量。

五要加大对民事支持、督促的探索和完善。检察机关支持、督促使得因某些特殊原因不能进入诉讼的当事人进入诉讼，获得法律救济，更好地保障公共利益和弱势群体利益，从而实现司法公正，体现了检察机关实现法律监督的本质内涵。因此我们要进一步做好支持、督促工作，不断完善支持、督促监督方式，建立健全长效工作机制，切实维护弱势群体合法权益，保障国有资产不受损失。

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经济法责任，是根据责任行为所违反的法律的性质进行的归类。对于经济法责任，经济法学界一般从后果论进行定义，根据所违反法律的性质和责任的产生原因，将经济法责任视为因违反经济法规定或经济法义务而应承担的不利后果，如认为经济法责任“是经济法主体因实施了违反经济法规定的行为而应承担的法律后果。”①也有观点从义务论的角度定义经济法责任，认为其“是指经济法主体因违反经济法律、法规而应承担的特殊义务”。②经济法责任有哪些承担方式，牵涉到经济法责任的独立性问题。对此存在不同的观点。一种观点认为，经济法责任不具有独立性。另一种观点认为，经济法责任具有独立性。笔者认为，经济法责任有着自己独特的形态以及责任承担方式，有一个统一的体系，是具有独立性的，对此已有很多学者进行了具体阐释，笔者对具体理由不再赘述。笔者认为，我们必须纠正法律责任研究中的一个误区，即将“法律责任”与“法律责任的承担方式”相混淆，这也是产生理论争议的主要原因之一。法律责任是行为人由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果和带有直接强制性的义务。法律责任的承担方式则是法律责任的落实，是实现法律责任的各种措施。法律责任是法律责任承担方式的前提，只有法律责任存在，才存在法律责任的承担方式，没有法律责任，也就不存在落实法律责任的各种承担方式;法律责任的承担方式是实现和落实法律责任的具体措施，没有法律责任的承担方式，法律责任也无法实现其价值功能。各种法律责任承担方式在刑事责任、民事责任、行政责任等各类法律责任中多出现交叉和重叠，经济法责任更多地借鉴了其他部门法的责任承担方式，责任承担方式出现交叉和重叠的情况更多一些，但不能因此而否定经济法责任的独立性。在经济法作为一个独立的法律部门已达成基本共识的情况下，各种责任承担方式适用于经济法，由经济法规定其构成要件，就成为经济法责任，尽管具体的责任承担方式目前还没有特定的名称。

二、经济法责任的实现

“法律责任的实现，就有责主体来说，是法律责任的履行;就国家来说，是法律责任的执行———实施法律制裁，强制责任主体接受并实现法律责任。”③经济法责任的实现体现出对各项经济权利的保护，需要借助相应的程序和机制来完成，其实现机制主要是行政执法机制和诉讼机制。

(一)经济法责任实现的行政执法机制

目前，我国经济法的实施主体，包括经济法责任实现的执法主体，主要是各类行政机关。行政机关是行政事务的执行机关和主要的社会管理机关，借助层级体系和对社会事务的全面渗透，以行政权固有的主动性，依托高度的专业技术和广泛的行政组织，通过日常的直接管理和行政执法，保证经济法的实施和经济法责任的实现，预防违法的发生。在违反经济法的行为即将发生或已经发生时，利用行政机制的高效率迅速处理，及时制止违法行为的发生和损害的扩散，为市场主体提供救济。但行政执法机制也存在一定的不足。由于行政机关独立性较差，行政执法的公正性受到来自行业、部门利益和地方利益的严重侵蚀。行政机关作为经济法的主体之一，与其他经济法主体特别是经营者产生纠纷时，利益冲突使其执法的公正性也难以得到保证。因此，需要一种独立于行政之外的程序保障机制，这就是经济法责任实现的司法保障机制即诉讼机制。

(二)经济法责任实现的诉讼机制

我国现行的经济法责任实现的诉讼机制仍然沿用传统的刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼机制。对于违反经济法的机关、社会组织和个人，符合民事诉讼适用条件的，受损害的主体向人民法院提起民事诉讼，符合行政诉讼适用条件的，受损害的主体向人民法院提起行政诉讼，构成犯罪的，适用刑事诉讼追究刑事责任。目前缺乏适应经济法责任主要特征的具有经济法特色的诉讼机制。在经济法的法律责任的诸多主要特征中，与责任实现的诉讼机制关系最密切的就是经济法责任的社会性。经济法以社会为本位，其基本宗旨是维护社会公共利益，以社会公平和社会整体福利为其终极价值，表现在法律责任中，就是违反经济法的行为直接损害了社会公共利益，损害对象具有广泛性和不特定性，违反经济法行为的受害主体作为一种整体性、全局性利益的主体本身是抽象的，往往范围广泛且难以确定。经济法责任直接与社会公共利益相关，需要从维护社会公共利益的高度来规定违法者的法律责任。承担责任主要是为了防止或消除对社会公共利益的危害，法律责任实现的效果是直接维护社会公共利益，法律责任的实现需要社会公共干预和公众参与，由此需要确立新型的社会责任追究机制，对违反经济法的行为，任何人和任何组织均有权进行追究。责任追究的主体从传统的直接利害关系人扩张到社会公共利益的利害相关者，包括国家机关、社会组织和个人，防止只有直接利害关系人才能启动诉讼而导致保护社会公共利益的被动性，保障对侵害社会公共利益行为的及时有效制裁。而传统的诉讼机制已不能适应经济法责任实现的现实要求，“实际上，现代社会的复杂性越来越频繁地导致这样的情形，即一项单独的人类行动可能对许多人有益或有害，因而，这导致仅仅作为双方当事人之事的传统诉讼体制完全不适当。”④这种不适当，在现行诉讼制度框架内主要表现为当事人适格理论的限制。当事人适格原则要求原告必须与本案具有直接利害关系并体现在我国三大诉讼法的相关规定中。传统的当事人适格理论与经济法责任的社会性要求不相适应，妨碍了公益诉讼制度的建立。与经济法价值目标相适应的程序制度，就是公益诉讼制度。公益诉讼是与私益诉讼相对而言的，“是任何组织和个人根据法律授权，就违法侵犯国家利益、社会公益的行为提讼，由法院依法处理违法之活动。”⑤

相对于传统的诉讼，公益诉讼在适应经济法责任社会性要求上具有如下特征:1．公益诉讼的目的是为了保护国家、社会公共利益，追求社会公正、公平;2．利害关系具有不特定性和广泛性。在公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。即便个案中该行为在侵犯公共利益的同时也触及特定人的直接利益，法律仍然允许在该特定人不愿、不敢或不便提讼之时，普通民众为了维护公共利益而向法院提起公益诉讼;3．公益诉讼的发起者不一定与本案有直接利害关系。公益诉讼的发起者可以与本案无利害关系，任何人为维护国家、社会利益均可把侵害公共利益之人推上被告席。⑥公益诉讼的上述特征符合经济法责任社会性的要求，有效维护了经济法责任的实现，与经济法责任的实现之间具有天然的契合性，因为私益诉讼对应的是个体权利的保护，适用私益诉讼程序不能有效处理直接损害社会公共利益的案件，有效处理这类案件应当适用公益诉讼程序。在此，需要正确区分公诉与公益诉讼。公诉与公益诉讼的相同点在于都是为了公共利益而提起的诉讼。不同点是，公诉的提起主体一般是国家专门机关，公益诉讼的提起主体则包括国家专门机关、社会公益组织和普通公民。由此推之，公诉只不过是公益诉讼的一种类型，公益诉讼与公诉之间是种属关系。而检察机关提起公益诉讼，实质上是检察机关行使其刑事、民事和行政公诉权。我国《宪法》将检察机关定位为专门的法律监督机关，提起公益诉讼是法律监督权中的应有之义，且我国检察机关提起公益诉讼具有历史传统和体制保障，具有各种优越的条件，因而，发挥检察能动性，让检察机关以某种合适的身份介入有关经济法责任的案件中，既可以弥补诉讼主体的能力不足，也可以确保在无人愿意的情况下由检察机关发动诉讼，正好可以消除经济法责任实现的诉讼障碍。

三、检察机关公诉权的现代转型

传统公诉权理论将公诉权仅仅限制在刑事诉讼领域，制约了公诉权的现代转型，使得公诉权在民事诉讼和行政诉讼中无所作为，妨碍了经济法责任的有效实现，致使难以全面有效保护国家和社会公共利益。因此，构建包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权在内的“现代公诉权”，促使经济法责任的有效实现，具有重要的理论和司法实践价值。

(一)经济法责任的有效实现促使传统公诉权向现代转型

1．经济法责任的有效实现促使传统公诉权理论的拓展

公诉权作为一种启动审判程序的诉权，它既能给权益冲突者提供一种权威的救济途径，也能及时化解社会矛盾，维护法律秩序。传统公诉权理论往往只把公诉权的运作范围局限在刑事诉讼领域，而经济法责任的实现迫切呼唤公益诉讼制度的建立，因此，将公诉权限制在刑事诉讼领域是值得商榷的。公诉权是基于私诉权自身救济力量的不足才得以产生，它是强化和充实传统诉权的一种程序性权力，因此它作用的“场”不应被局限于刑事诉讼领域，还应拓展到民事和行政诉讼之中。民事公诉权和行政公诉权的构建将会使公诉权理论走向圆满，这将有助于科学合理地配置公诉权，使其在各种具体诉讼中能够得到拓展性应用，以维护法制的统一。作为一种高级形态的诉权，公诉权在刑事、民事和行政三大诉讼中的整体性应用是诉讼规律的内在要求。

2．经济法责任的有效实现迫切需要公诉权由传统向现代转型

多元化的利益博弈需要行政法、刑法、民商法、经济法等不同的部门法来参与调整，传统公诉权在刑事诉讼领域中得到优先使用的一个根本原因就是刑事责任较民事和行政责任更为关乎国家和社会公共利益，但是“刑法的谦抑性决定了刑事公诉无法全面保护国家利益和社会公共利益”。⑦随着经济模式的转型、经济结构的调整和社会矛盾的多发高发，违反经济法的行为导致在民事和行政领域中也出现了大量的关涉国家和社会公共利益的案件，国有资产在投资、流转等民事行为中的巨额流失触目惊心，市场主体在个体利益驱动下的垄断和不正当竞争侵蚀市场的资源配置功能，环境污染等各种社会公害也应运而生，但与此密切相关的国家和社会公共利益的救济机制却并没有理顺，有些措施甚至根本没有构建，以至于出现经济法责任无人追究、国家和社会公共利益受损却无人问津或者无法过问的尴尬局面，严重损害了社会的公平与正义。为了改变违反经济法的行为人无法追究其责任、国家和社会公共利益严重受损却缺乏有效救济机制的局面，检察机关作为国家的法律监督机关有必要通过公诉权的行使来维护国家和社会公共利益。

3．经济法责任的有效实现促进法律监督体系的完善

“世界各国的公诉都具有两个功能:控诉功能和监督功能。”⑧检察机关的公诉职能先天就具有法律监督的属性。尽管我国现行法律规定了检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督，但其实质性的监督途径与监督范围过于单一和狭窄，必然损及监督实效。检察机关行使法律监督权，监督民事和行政诉讼的合法性，体现的是公权力对公权力的监督和制约，保证法律统一正确实施。如果检察机关置身于诉讼之外来进行法律监督，就如“皮之不存，毛将焉附”。检察机关提起民事公诉和行政公诉表现为对违法当事人的监督，检察机关提出抗诉表现为对法院审判行为的监督与制约。将公诉权拓展到民事和行政诉讼中，既是检察机关法律监督权的自我完善，也是有效实现经济法责任、维护国家和社会公共利益的重要途径。

(二)传统公诉权现代转型之路径选择

要充分发挥公诉权在有效实现经济法责任、维护国家和社会公共利益等方面的作用，不仅涉及到诉讼理念的更新，而且还关涉诉讼制度的现代化。笔者认为，应着重从以下几个方面来选择传统公诉权现代转型的路径:

1．完善刑事公诉制度

我国检察机关在刑事公诉活动中，应当树立公益理念，按照公益原则的要求进行活动，通过有效打击违反经济法构成犯罪的行为，切实维护国家和社会公共利益。对刑事公诉制度予以完善，首先，应明确规定检察机关对侦查机关的侦查引导权，完善检察引导侦查机制，确保检察机关充分行使补充侦查权，确保在侦查环节就注重维护国家和社会公共利益。其次，要完善不制度。目前我国法律规定检察机关行使不自由裁量权需要考虑的因素主要是犯罪情节，没有直接规定公共利益原则，实为我国立法的一个缺失。正如英国前检察长萧克罗斯勋爵所言:“有犯罪嫌疑就必须，这从来就不是我们国家的方针，……只有当罪行和犯罪时的情形具有这样一个特点，即对该案的符合公共利益时，检察官才应该。公共利益仍然是我们应当考虑的首要问题。”⑨“无论到头来成功与否，都要考虑到对公众情绪和公共秩序造成的影响，及其对任何其他公共政策的影响。”瑏瑠从某种程度上讲，公共利益原则契合了和谐社会的基本理念，将公共利益原则纳入不的准则有其必要性。对社会公共利益影响较大的案件，实行不听证制度，以提高适用不的透明度，完善公众参与机制。第三，增设暂缓制度，对于符合提起公诉条件的案件暂不作出处理决定，而是规定一定的考验期并附加条件，待考验期满后，再根据具体情况对犯罪嫌疑人作出或者不决定。在具体个案中，如果适用暂缓更有利于经济法责任的实现和国家利益、社会公共利益的保护，检察机关可以适用暂缓制度对犯罪嫌疑人进行教育、挽救和感化，以取得良好的法律效果和社会效果。第四，在公诉环节建立健全贯彻宽严相济刑事司法政策的工作机制和办案方式，有效化解矛盾，促进社会和谐，保障经济法责任的有效实现。

2．建构民事公诉制度

我国检察机关是国家的法律监督机关，拥有法律监督权和强大的诉讼优势，当前违反经济法的行为如侵害国有资产、垄断和不正当竞争、环境污染等严重危害国家利益、社会公共利益的民事行为屡屡发生，客观上亟需完善相关主体，检察机关提起民事公诉恰好回应了这一现实需求。我国《民事诉讼法》规定人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督，但没有关于检察机关提起民事公诉的规定，严重制约了民事检察监督职能的充分发挥，放纵了侵害国家利益和社会公共利益的民事违法行为。民事公诉权的确立具体可以从以下几个方面来进行:首先，立法应当赋予检察机关在民事公诉中享有相应的权力，如调查权、权、参加法庭调查和辩论权、抗诉权、监督诉讼权、终止诉讼权等等。其次，明确检察机关提起民事公诉的条件，即经过全面调查后，被告违法行为侵害国家利益或社会公共利益的事实已经查清，证据达到法定证明标准，依法应当适用民事责任的责任承担方式，且存在由检察机关提起民事公诉的必要性。在无法定主体或者特定诉讼主体怠于的情况下，基于有效实现经济法责任、保护国家利益和社会公共利益的目的，检察机关才可以直接立案提起民事公诉。第三，检察机关提起民事公诉的范围应当限定在侵害国有资产的案件、公害案件、垄断案件等涉及国家利益或社会公共利益的民事案件。

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一、加强检察官专业化建设的意义

近年来，人民检察院抓好各项检察业务工作的同时，大力加强队伍建设，使检察官的整体素质有了明显提高，为人民检察院依法履行宪法和法律赋予的职责提供了坚强的组织和人才支持，但应当清醒的看到，检察官队伍的现状离党和人民的要求仍有相当的差距，检察官队伍的整体素质尚不能完全适应形势的发展和任务的需要。面对加入世贸组织这一新的形势，检察官队伍建设要以专业化、职业化建设为目标，从观念上、体制上、政策上、方法上积极探索，大胆创新，以建立一支同“公平与效率”这一世纪主题相匹配的高素质的检察官队伍。

1、加强检察官队伍专业化建设是实践“三个代表”重要思想的体现，是贯彻落实十六大精神的体现。党的十六大对检察机关进一步强化法律监督职责提出了更高的要求，检察机关在打击刑事犯罪、维护国家安全和社会稳定方面，在查办和预防职务犯罪、促进反腐败斗争深入发展方面，在强化法律监督、促进实现全社会公平和正义方面担负着繁重而艰巨的任务。人民群众对司法机关最大的希望是司法公正，对司法机关最高的要求也是司法公正。要想维护好、实现好最广大人民群众的根本利益，必须建立一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的检察官队伍，建立一支高素质、专业化、能够全心全意为人民服务的检察官队伍。

2、加强检察官专业化建设是检察工作的内在要求，是落实检察官法的内在要求，是提高队伍素质和执法水平、确保公正执法的客观需要，也是从根本上改革现行检察队伍管理模式、完善检察制度的重要途径。人民检察院承担着国家法律监督、审查批捕、提起公诉、打击经济犯罪和渎职侵权犯罪案件的查处以及申诉、国家赔偿和民事抗诉等重要职能，肩负着解决社会矛盾和纠纷、维护公平与正义的重任，这就需要检察官具备深厚的法律知识功底和丰富的司法经验，具有相当的知识背景和教育经历，必须接受统一的专业化的训练，只有这样，才能保证公正司法、文明司法。检察机关做为专门的法律监督机关，其工作性质和规律要求检察官必须具有独特的专业素养和能力，走专业化之路。

3、加强检察官队伍专业化建设是检察工作面临新形势、新任务的迫切要求。目前，我国已进入全面建设小康社会，加快社会主义现代化建设的新的发展阶段。社会经济成分、利益关系和分配方式等愈加多样化，各种利益冲突不断出现，检察机关依法调整的社会关系也随之多样化和复杂化。我国加入世贸组织后，人民检察院司法审查和检察监督的范围进一步扩大，新类型案件层出不穷，检察任务和队伍素质不适应的矛盾加剧，司法信誉和司法权威在更大范围内经受严峻考验，面对新形势、新任务，大力加强检察官队伍专业化建设如剑拔弩张，迫在眉睫。

二、改革和完善检察官管理制度，实现检察官队伍的专业化。

1、建立检察官从业资格制度。长期以来，由于检察体制的原因，检察机关的人事、编制、工资经费都隶属于地方管理，检察机关上下级之间只是领导与被领导的关系，这种状况造成地方对检察机关的人事权享有绝对的决定权，在进人、录用、班子配备等人事审批和把关方面存在着许多矛盾和冲突。如：98年以前检察机关大量工勤人员的流入等。虽然上级检察机关在进人审批上也有严格规定，但仍然是地方享有绝对权，上报、审批只是履行程序而已。这些状况的存在，严重影响了检察官走专业化道路建设的步伐。因此，当务之急要严把检察官入口关，严格进人程序。要成为检察官就必须具备一定的资格条件，在年龄、学历、专业等方面符合检察官法的要求。检察官的录用必须从国家统一司法考试取得任职资格的人员中择优选用。经省级人民检察院组织的统一测试、考核合格，此外还要经过检察机关的专业培训，才能取得任职资格。在选配检察机关领导干部方面，既要符合一般领导干部的条件，又要符合《检察官法》规定的任职条件。配备的干部必须具备法律专业知识和法律工作经历，从而使检察官录用逐步正规化、专业化。

2、完善检察官教育培训制度。明确培训工作目标，完善培训体系和培训方法，增强检察培训工作的实际效能。认真落实省市教育培训规划，对未达到检察官法规定的任职学历条件的现任检察官，组织参加本科学历教育和续职资格培训。以领导干部和检察官为重点，分类开展岗位培训，培养专业骨干和一支多能的复合型人才。广泛开展岗位练兵活动，提高检察官队伍的执法水平和实际工作能力。普及计算机操作等科技知识，组织检察官参加外语等级考试。检察培训工作的重点应当放在高层次人才的培养和业务骨干知识的更新和能力的提高上，把对专家型人才、专门型人才、高层次复合型人才的培养作为一项紧要任务来抓，省市级以上检察机关应加强与高校的合作，制定周密的培养计划，对急需的高层次人才实行重点滚动式培养。在业务骨干的培训方面，对刚招录的年轻的检察官，要着重加强他们的实际工作能力和培养，使他们实现由知识型到能力型的转变，增强实践经验；对一些已在办案一线工作了多年的老检察官，要促使他们加快知识的更新换代，增强他们的理性思维和法律功底，使他们实现由能力型到知识型的升华。

此外，全面推行主诉检察官、主办检察官、主侦检察官责任制，加强对主诉、主侦、主办检察官的培养、教育和考核，从而突出检察官的办案地位，增强检察官的职业责任，提高检察官的工作效率。

3、建立检察官分类管理制度。分类管理是干部人事制度改革的重要举措，是检察人才培养的重要举措。根据各项检察职能的特点，分类管理检察人员，突出检察工作的专业化、正规化，实行竞争上岗，形成检察队伍的自我优化机制，这是检察人事制度改革的基本方向。检察机关是国家的法律监督机关，法律专业性强，根据我国检察职能的特点，应当把检察人员分为三类进行管理。即检察官，包括主诉检察官、主办检察官和主侦检察官；检察事务官，包括书记员系列（主诉、主办、主侦检察官助手）、检察技术人员系列（从事照相、文痕检、法医、视听资料工作）、行政管理人员系列（检察文秘、联络员、人事管理、后勤服务）；司法警察，主要是侦查部门的警察官员，也可是单独设立司法警察大队（负责检察办案环节的传唤、拘传、搜查、拘留、执行逮捕、抓捕逃犯等工作）。根据人员岗位的不同特点和实际需要，科学设置岗位，明确不同岗位的职责、权利和任职条件，对重要岗位引入竞争机制，推行竞争上岗，从而提高检察队伍管理的科学性。

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关键词：检察机关；案件管理；机制；意义；建构

加强检察机关案件管理工作是推进检察管理机制改革的重要内容，也是推动检察工作科学发展的一项重要而紧迫的任务。建立检察案件管理机制，为办案服务、提速、监督、保障，严格规范行使检察权，保证案件的程序公正、实体公正，提高办案效率，是检察机关实现“强化法律监督、维护公平正义”工作主题的重要保证。

一、检察案件管理机制建立的现实意义

检察权在本质上属于公权力， 其行使公正与否，关系社会公众的切身利益，这就要求检察权的运行必须得到有效的监督与限制。

（一）案管机制建立有助于促进检察机关的执法规范化建设

检察机关传统的案件管理模式是检察机关各业务部门自我受理、自我管理案件，在案件办理上呈流水线作业的模式，但检察机关的内设机构大部分是流程关系，案件从受理举报到公诉，各个环节是按照诉讼流程的顺序线型排列，对流程统筹型需求比较强，虽然注重后程序对前程序的制约，但在案件流转过程中，案件的具体行踪没有一个部门能全面了解、掌握情况，都是各管一段，导致对检察业务缺乏集中统一的指挥和有效的管理，一定程度上制约了检察机关整体效能的发挥，影响了检察队伍的执法规范化建设。［1］案管机制通过成立案件管理中心作为一个专门的案件管理机构，对检察机关受理的案件进行常态性、统筹性、全面性的宏观管理，突破了检察机关原有的案管模式，有利于加强执法办案的横向监督制约、纵向统筹指挥，有效弥补了检察机关法律监督漏洞，防止检察权滥用。

（二）案管机制建立有助于加强检察机关的内部监督

自检察机关恢复重建三十余年来，围绕加强内部监督一直不间断地进行着改革。但是，这种监督制约主要来自本院领导、上级检察机关的监督和下一个诉讼环节的监督，并没有一个内部独立的监督部门，因此，缺乏有效的预警、督办机制，而且这些监督往往都是事后监督，不利于及时发现和纠正业务环节上的各类差错和问题。而案管机制通过案件流程管理、案件质量管理和赃证物管理等内部监督措施，使得检察业务的管理由静态变为动态，由松散变为集中，由事后监督变为事前、事中监督。

（三）案管机制建立有助于促进司法公正

为保障检察官对案件客观事实和法律适用作出独立正确的判断, 这种监督就必须是办案主体外的一种力量, 即应当实现案件管理与案件办理相分离。申言之，由不同职能部门分别行使管理和办案的职权，能够较为充分地体现监督与制衡，促进司法公正。［2］办案权、监督权集中于一个部门，监督者行使监督权时，通常会只注重实体部分，对一些本应履行的程序加以简化，程序监督形式化。历年来的司法实践证明，程序公正是刑事诉讼制度的基本价值目标，是人类司法文明的重要表现。可以说，监督与办案分离，是检察机关执法办案的内在要求，也是案件管理机制的要义之一。

（四）案管机制建立有助于检察机关内部资源的合理配置

随着检察机关法律监督职能的不断完善，办理案件不断增多。尤其是侦监、公诉部门，干警每人每年办理的案件少说也有上百起。检察案件环节多、时间紧、任务重，承办人还要在事务性工作中耗费大量精力，影响了案件质量和效率。在案管机制下，通过发挥案件管理部门各功能区的作用，合理调配办案资源，切实减少案件流转繁琐、司法内耗大等问题，将办案部门和办案人员从繁重的事务性管理工作中解放出来，实现了诉讼的经济性，促进办案效率的整体提高。

二、检察案件管理机制的设置

检察机关实行案件管理是检察机关强化内部监督的重要尝试, 适应检察工作科学发展的要求。加强检察机关案件管理, 从根本上讲, 就是要健全和完善长效监督机制, 统筹和协调各部门的检察业务工作, 实现监督的专业化、系统化。目前，各地检察机关已纷纷成立案件管理中心，设置了实质性的部门载体，这对于切实加强和改进案件管理工作具有十分重要的现实价值意义。按照最高检察院提出的“统一受理、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评”的要求，结合近年来各地案管中心建设的实践，笔者认为，案管机制的设置包括以下四个方面。

（一）建立案件程序管理机制，加强对执法办案过程的全程管理

案件管理中心通过统一审查受理和分配各类案件，对扣押涉案款物管理等监督等手段，实施案件“进口”与“出口”的监管，并根据相关法律法规及内部规章制度，对案件的整个诉讼过程进行监控和程序性审查，即审查各办案部门办理的案件是否在法定期限内办结，对案件的非结论性处理是否符合法律规定的要求，准确掌握各类案件在办理过程中存在的具体问题，发现即将到期案件及时提醒承办人，避免超期办案；发现侦查机关有超期办案情况的，及时通知相关业务部门，由各业务部门予以监督，促进执法办案活动依法规范进行。通过案件流程显示，全院所有的案件流程情况，包括执法办案的每个环节、每个过程一览无遗，大大促进了检务公开。在对案件的流程化管理中，通过预警机制等手段，可以有效地将案前、案中、案后有机统一起来，实现了案件的全程动态监督，克服了单纯事后监督的弊端。

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关键词 公益诉讼 主体资格 有关组织 公民

近年来，从最初的公民个人邱建东诉公用电话亭案，到以检察机关提起的维护国有资产流失案件，再到后来不断出现的群体性纠纷案件，表明公益诉讼已进入司法领域以及人们的社会生活之中。本文主要对此问题进行分析，从我国检察机关、有关组织以及公民个人三个方面论述了我国公益诉讼制度主体资格认定问题。

一、公益诉讼的概念和类型

公益诉讼（Public Interest Litigation），从字面上理解，是指维护公共利益的诉讼。对其涵义理论界存在较大的争议，比较成熟的观点主要有两种：第一种观点认为，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。其主体只能是国家机关，在我国就是检察机关代表国家提起；第二种观点认为，公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院以追究违法者法律责任的诉讼，它是法院在当事人及其参与人的参加下，按照法定程序，依法对个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。

综合上述观点，以及新修订的《民事诉讼法》？第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”，我们将公益诉讼界定为：有关机关和组织依据法律授权，对侵害或威胁环境、众多消费者合法权益等社会公益的行为向法院提讼，由法院依法进行处理的司法活动。

公益诉讼目前主要有以下两种大的类型：第一种类型：当事人的诉讼请求具有公益性。维护公共利益的目的是公益诉讼区别于私益诉讼的标准，非以公益为目的的诉讼就不是公益诉讼。这种公益诉讼又有三种类型：一是纯公益诉讼即当事人的诉讼请求完全以公共利益为内容，如云南铬渣污染公益诉讼案；二是半公益诉讼即当事人的诉讼请求包括了公益和私益两部分，如诉当当网违约案；三是扩散性利益公益诉讼即当事人的诉讼请求超越了当事人的个人利益形成对扩散性利益的维护。第二种类型：原告方的诉讼请求不涉及公益内容，但也没有个人的、专属性的利益。如近年来济南市民政部门以自己的名义提起的维护无名氏利益的公益诉讼案件，为无名氏受害者索赔，维护了无名氏的尊严，彰显了对社会弱势群体的权益的保护。

二、我国公益诉讼的发展

1、新法颁行前的情况

1996年1月，福建市民丘建东状告邮电局多收他0.6元，索赔1.2元的“一块二官司案”成为“中国公益诉讼第一案”。从此到2003年，属于我国公益诉讼的萌芽准备阶段。理论界对公益诉讼关注度不高，理论研究不成熟；实务界对公益诉讼的提起多是自发的、零散的，未形成系统的诉讼平台；2003年党的十六大报告强调加强法律援助，关注弱势群体利益，维护社会公正，之后公益诉讼得到整体发展，理论体系日趋成熟，相关组织机构不断涌现，公益诉讼成为各大媒体争相报道的热门话题，公益诉讼已形成了一种社会氛围，得到较快的发展。就整体看，中国公益诉讼在此阶段的发展状况令人欣慰，在短短的十几年间里，我国的公益诉讼就从事的人员、组织、所取得的成果以及社会影响力等方面来看，发展得比较迅速，已经形成一种多层次、多架构、多方协同的公益性活动。

2、新法颁行后的情况

2012年，公益诉讼写入《民事诉讼法》，从而成为我国的公益诉讼元年。新修订的《民事诉讼法》对提起公益诉讼的主体“法律规定的有关组织”界限不明；民诉法修正案对主体的规定由“有关社会团体”、“法律规定的有关社会团体”变更为“法律规定的有关组织”，而且给人民法院出了“民间环保组织是否属于法律规定的有关组织”这样的难题。立法规定不明在一定程度上抑制了公益诉讼的发展，公益诉讼主体资格的认定问题成为公益诉讼的重大问题。

2013年是公益诉讼“合法化”的第一年，但近半年来公益诉讼案件并没有像人们期待的那样增加。我国目前的公益诉讼仍处于低潮期，根本原因在于法律对主体规定不明确，立案难，胜诉也难，影响了原告的诉讼积极性。可见进一步明确法律对民事公益诉讼的相关规定特别是主体资格的认定是相当迫切和重要的。

三、我国公益诉讼主体资格的探讨

1、法律规定的有关机关

检察机关提起民事公益诉讼的制度在公益诉讼体系中占据着重要位置，并具有悠久的历史。在我国，检察机关是指人民检察院，是我国的法律监督机关，赋予其提起公益诉讼主体资格已在国内外各界达成共识。其主要法理是“检察总长职权的双重性”，指检察总长代表国家提起所有的诉讼，并且参加涉及一般公共利益的诉讼活动。

检察机关主要通过抗诉的方式对民事公益诉讼进行法律监督，很难最大程度的发挥其作用。如果明确建立检察机关在民事公益诉讼中的当事人主体地位，充分肯定检察机关参与诉讼活动，将有助于检察机关更加有效的维护社会公益利益。

2、法律规定的有关组织

依新《民事诉讼法》第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”在这里如何界定“法律规定的有关组织”的范围至关重要。

据权威统计显示，至2011年在民政部门登记的社会组织有 462000 多个，其中 25 万左右是“社会团体”，约 20 万是“民办非企业单位”，还有 2000 多个是基金会。据了解，目前民间公益组织大部分是“民办非企业单位”身份，即便是规模较大的环保组织“自然之友”、“绿家园”等也均是“民非”。可见如果将“法律规定的有关组织”狭义的规定为依据社团登记管理条例定义的“社会团体”，即官办的社会组织，那么大批的民办非企业单位组织都将被排除在公益诉讼之外，这对推进我国公益诉讼进程的工作是有弊而无利的。

结合司法实务，我们对“法律规定的有关组织”的确定不宜过于严格，应从以下几个方面来把握：一是合法性条件：依法设立或者登记备案；二是事实条件：符合社会组织章程目的和业务范围，长期实际专门从事保护公益事业；三是人员要件：须配备专职的专业技术人员及相关的法律专业人员；最后是提起公益诉讼的有关要件：提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。

3、公民个人

公益诉讼制度入法后没有重视公民个人在公益诉讼中的作用，而且此次民诉法大修也未将公民个人作为公益诉讼主体，实为立法的不足。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”公民个人通过针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，实现对国家和社会事务的管理，才能体现公民的主人翁地位。在大多数公益诉讼中，公民都是直接受害者，其利益与社会公共利益休戚相关，特别是侵害消费者合法权益案件。我们认为，只有赋予公民个人提起公益诉讼的原告资格，形成一种规则和一种市场监督机制，才能够更大化的发挥公益诉讼的价值。此外，赋予公民个人有条件地提起公益诉讼，可以弥补行政执法机关、法律监督机关和公益组织保护公共利益的不足。比如，国家机关和有关组织可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益诉讼，致使公益诉讼制度无法运转。

当然公民个人不能任意运用公益诉讼来实现所谓的“维权”，否则很可能会产生滥诉现象，浪费诉讼资源。因此我们建议，在法律层面须给以公民个人提起公益诉讼的主体资格一定的限制，例如：在环境侵权案中，要求公民个人出示证明该污染环境的行为给自己造成了事实上的侵害；在侵害消费合法权益案中，要求公民个人出示证明该消费行为与自己的损害之间存在因果联系等。

我认为公益诉讼的典型意义就在于通过个案推动社会进步。案件无论胜败，重点是问题已经由理性的方式被提出来让大众所感知，用个案来触动制度的不足。通过诉讼的方式，让大家来思考这个不足，在思考的过程中，人们逐渐意识到存在的问题并有所触动后，就会有一个逐步改良的过程。另外，目前我国的确认之诉的范围只能是确认法律关系是否存在，不能直接确认某个行为是否违法，如果我们扩大了这个确认范围，对违法行为的认定一旦进入判决主文，就能产生既判力。这样至少产生两个作用：一是为行政机关处罚该违法行为奠定基础；二是后来的诉讼者可以直接主张争点排除，为以后的诉讼扫清障碍。

四、结束语

公益诉讼制度有助于实现以司法权力制约行政执法权力，以人民制约国家权力，从而避免由于权力集中而出现的人治局面。建立和完善公益诉讼制度，通过人民提起的诉讼，由司法机关依法对违法行为作出裁决，以维护法律的严肃性和权威性。与私益诉讼相比，公益诉讼的公益性、主体的广泛性以及判决影响的广泛性等特征，能够弥补国家维护公共利益过程中的不足，防止侵害环境等社会公益行为不良后果的扩大。在完善我国公益诉讼的过程中，可以选择在程序法立法中集中规定公益诉讼使用的特殊规则，包括公益诉讼以何种方式启动，明确公益诉讼提起的主体，以及这些提起的主体的资格应由谁来决定、如何决定，举证责任如何分配，诉讼费用如何承担等。