行政处罚与行政强制措施范文
时间：2023-06-20 17:19:14
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(一)行政强制措施具有独立的可诉性
从法理上讲，作为某种具体行政行为的程序一旦违法，直接导致的是该具体行政行为违法，程序错误只能作为相对人该具体行政行为违法的一项理由，而不能单独对某项行政程序提出诉讼请求。法院在司法审查的过程当中对具体行政行为审查的目的也是判断该行为是否合法，而不是审查某项程序的违法与否，因为行政程序并不直接对行政相对人的权利义务产生影响。然而行政强制措施本身具有独立的可诉性，其会对相对人的权利义务产生直接影响，并且它本身具有自己的一系列程序，强制措施的某一程序一旦违法即导致行政强制措施违法。我国《行政诉讼法》第十一条第二款也规定:对于限制人身自由或者对于财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的，公民、法人和其他组织可以提起行政诉讼。由此可见，行政强制措施是可以成为法院司法审查的标的，而不是判断其他具体行政行为是否违法的理由。
(二)行政强制措施与行政程序的目的不同
行政强制措施目的是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，行政强制措施是一种行政管理手段，主要是限制行政相对人的实体权利，而行政程序的目的是保障行政行为的有效实施，是一种内部的程序价值，所以，行政强制措施不能归于行政程序的范畴之内。此外，所谓程序应当是行政行为所依依据的方式、步骤、时限和顺序等，程序是为保证行政行为顺利进行而设计的，程序不能够单独存在其必须依附于特定的具体行政行为，具有内部性的特征，然而，行政强制措施本身具有独立性、强制性、外化性的特点，目的是直接对行政相对人的权益产生影响，因此，行政强制措施不具有程序目的，不可能被其他具体行政行为吸收为程序。综上，行政强制措施与行政处罚虽然存在先行后续的表象，但仔细剖析行政强制措施与行政处罚的关系，会发现行政强制措施在理论上和实践中都不是行政处罚的程序，行政强制措施与行政处罚是行政处理的两部分，具有可区分性，法院在司法审查过程当中可以将行政强制措施与行政处罚进行剥离，分别审查他们的合法性并作出判断。因此，行政强制措施的违法并不代表行政处罚的某项程序违法。
二、行政强制措施与行政处罚的联系
(一)行政强制措施对行政处罚的作用
1．行政强制措施是为行政处罚服务的。行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生，对相对人的人身、财产加以暂时性限制，使其保持一定的状态，只有该状态保持住，行政机关才能够有时间、有条件履行行政处罚的手续，行政处罚的程序比较严格和复杂如果没有行政强制措施作为保障，行政机关就没有足够的时间进行调查、取证、审批等一系列的程序，就有可能造成行政机关无法实施行政管理手段，同时容易使相对人违法后逍遥法外。行政强制措施追求效率性，程序简便易行甚至可以事后补办手续，［3］故而先强制后处罚能够保证行政处罚的有效实施。2．行政强制措施常常是行政机关作出行政处罚的准备和前奏。例如，行政机关在作出财产方面的行政处罚之前，如没收不合格的产品，一般都要做出扣押或查封的行政强制措施，这主要是为行政处罚作准备，只有实施了强制措施才能保全相对人违法的证据，同时，行政强制措施有利于防止违法行为人转移、隐匿或销售违法财产或物品，这就为行政处罚的作出留出了准备时间。行政强制措施是行政处罚的前奏，行政相对人受到行政强制后便会知晓随后而来可能受到行政处罚，在这前奏阶段行政相对人可以决定是否自动履行相关义务以免除随后的处罚。3．行政强制措施的实施是行政处罚合法性的重要保证。行政强制措施具有证据保全的功能，行政机关作出行政处罚必须有确凿的证据，因此，行政强制措施在调查取证阶段尤为重要，例如，工商局在对某甲销售不合格电缆违法行为进行处罚之前，作出扣押该批涉案电缆进行检验的行政强制措施，即是对证据的一种保全措施，如果没有对证据的保全和调取过程，行政机关的处罚行为可能涉嫌违法。
(二)行政强制措施与行政处罚的衔接
1．衔接准备。行政强制措施与行政处罚衔接的准备阶段大约在30天以内，最长不超过60天，我国行政强制法规定除限制人身自由的行政强制措施之外，查封、扣押、冻结这几种行政强制措施持续时间最长不超过30日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过30日。在行政处罚的准备阶段行政机关一般要完成调查取证、催告履行、听取相对人陈述和申辩等程序，综合以上程序的结果查明相对人的行为是否违背法律规定以及违法的程度，进而作出“罚”与“不罚”以及何种“罚“的决定。2．衔接的决定和实施。准备阶段结束后即刻作出衔接决定并实施，行政强制措施与行政处罚是紧密连接的，行政机关一般不会在行政强制措施终止若干时间后，再进行行政处罚的，因为一旦二者脱节行政相对人逃匿或将财产转移或隐匿，行政处罚失去执行的可能，行政机关的行政行为归于失败。
三、行政强制措施违法对于行政处罚合法性的影响
考察行政强制措施是否会对行政处罚合法性产生影响，可以按照行政强制措施的目的性分为两大类。
(一)行政机关为收集行政处罚证据、依据而实施的强制行为违法，必然导致行政处罚违法
在行政处罚程序中必然要收集相对人的违法证据，在调查取证阶段就有可能实施一定的强制措施，例如，在治安处罚的取证过程中就有可能运用到强制措施，比如对违法行为人的强制讯问、对违法工具的扣押，这种行政强制措施一旦超过法定的强度、限度，产生诸如刑讯逼供等违法情形，那么它所取得的证据必然是违法的，证据不合法行政处罚自然失去了合法的基础。《行政处罚法》第三十七条第二款规定:“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，……”，此条款中的先行登记保存就是一种强制手段，强制扣留并保存行政相对人违法的证据，那么，这种具有强烈强制性特征的保存一旦违法也就代表着其收集证据的程序违法，证据违法行政强制措施自然就失去了合法的基础。故此种“属于某个主具体行政行为的辅或保障性措施，构成某个具体行政行为的组成部分的从属性强制，如查封、扣押、冻结、强制传唤、包括税务机关的税收保全措施等等。”［4］一旦违法直接导致整个行政处罚的违法。
(二)行政机关为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等情形而实施的行政强制措施一旦违法，并不影响行政处罚的合法性
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一、取缔的概念和特点
“取缔”，“取”的本义为取消，“缔”的本义为连接。在《辞海》中“取缔”解释为“明令取消或禁止”，在《现代汉语词典》中“取缔”解释为“禁止，取消”的意思。行政法理论上的“取缔”是指执法机关依照法定权限和程序采取有效措施终止未依法取得许可（批准、核准和登记）的行政相对人擅自从事的有关生产、经营及其他活动或者合法主体从事的法律禁止的活动而采取的行政处理行为。
《无照经营查处取缔办法》（国务院370号令）是对“取缔”这一行政行为提得最响、最明确的一部法规，也没有对“取缔”进行明确的解释，但在第9条中规定：县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营的行为进行查处取缔时，可以行使下列职权：（一）责令停止相关经营活动；（二）向与无照经营有关的单位和个人调查、了解有关情况；（三）进入无照经营场所实施现场检查；（四）查阅、复制、查封、扣押与无照经营有关的合同、票据、帐簿或其他资料；（五）查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物；（六）查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营场所。
综上所述，笔者认为卫生法律法规中“取缔”的概念是县级以上地方人民政府卫生行政部门依照法定权限和程序，通过责令停止经营活动、查封、扣押违反法律法规当事人的物品、经营场所等行政手段，以达到取消或禁止公民、法人或其他组织从事违反国家法律、法规、规章规定行为的具体行政行为。由此可以看出，卫生行政执法中的取缔应具有以下特点：①行使“取缔”的主体是县级以上地方人民政府卫生行政部门；②行使“取缔”对象是违反卫生法律、法规、规章规定的当事人；③行使“取缔”的具体行政行为是责令停止相关经营活动，查封、扣押用于从事相关经营活动的物品或经营场所；④行使“取缔”最终达到取消或禁止当事人从事违法活动的能力或行为。
二、取缔在现实卫生行政执法中的理解和应用
由于对“取缔”没有进行明确的定义和解释，致使不同的行政执法部门在现实的执法活动中，对“取缔”的理解和应用也不同，主要表现有以下三种形式。
（一）认为取缔是一种强制措施
行政强制措施是指行政机关在行使行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性的限制，或者对公民、法人或其他组织的财产实行暂时性的控制措施。这种观点主张，行政机关在日常的行政执法检查或巡查中，如遇到违反法律法规的行为依法需要进行取缔的，往往就是对其涉及违法行为的财物（包括标志、牌匾等）进行查扣，对从事违法行为的场所进行查封，并向社会公告。
认为“取缔”是一种强制措施的理由主要有如下三个方面：①《中华人民共和国行政处罚法》第8条设定的警告、罚款等七项行政处罚种类中，无“取缔”这一种类；②1998年12月8日，卫生部在《关于〈医疗机构管理条例〉执行中有关问题的批复》中指出“卫生行政部门对未经批准开办医疗机构或非医师行医的违法行为进行取缔，是一种行政强制措施，不是行政处罚，不适用《行政处罚法》第42条关于听证的规定。《食品卫生法》及其他卫生法律法规中涉及非法生产经营等予以取缔的，请参照本批复执行”；③《〈中华人民共和国建筑法〉释义》、《〈中华人民共和国药品管理法〉释义与适用指南》中均将取缔确定为一种行政强制措施。
（二）认为“取缔”是一种行政处罚
“行政处罚”在《中华人民共和国行政处罚法》中，没有给予十分明确的定义，但该法第3条规定：“公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”。这种观点主张，卫生行政部门在实施“取缔”时，按照《行政处罚法》规定的程序，进行调查取证，做出行政处罚决定，告知当事人应享有的各项权利和法律义务，当事人在法定期限内不履行“取缔”行政处罚的，由卫生行政部门申请人民法院强制执行。
认为“取缔”是一种行政处罚的的理由主要有如下三个方面：①无论是《传染病防治法》、《执业医师法》、《献血法》还是《乡村医生从业管理条例》、《护士条例》等法律法规，均将“取缔”列入法律责任一章，并和“没收违法所得”、“没收药品、器械”、“罚款”等行政处罚种类并列；②“取缔”的结果就是扣押财物、查封场所、取消或剥夺管理相对人的财产使用权和从事某种经营活动的能力，它和责令停产停业、吊销执业许可证等行政处罚如出一辙；③无论是非法采集血液或组织他人出卖血液，未经批准擅自开办医疗机构或非医师行医的，还是未经注册在村医疗卫生机构从事医疗活动的，均属于违反卫生行政管理秩序的行为，按照《传染病防治法》、《执业医师法》、《乡村医生从业管理条例》等法律法规的规定，由县级以上地方人民政府卫生行政部门予以取缔的行政行为，符合《行政处罚法》第3条的规定。
（三）认为“取缔”是兼“行政强制措施”、“行政处罚”于一起的综合性行政行为
持这种观点的学者主张，〔1〕取缔要采用行政指导、行政命令、行政强制、行政处罚等多种方法，取缔可以表现为多种具体的行政行为的一种或其综合。“实践中的行政机关根据法律法规的规定，对违法行为进行取缔时，应当通过行政处罚、行政强制措施和行政强制执行等手段共同完成”。行政执法机关在实施“取缔”时，往往是强取、强拆、强封、强收，穷尽各种行政措施，来达到取消或禁止某种经营活动或某种能力的目的。
各项卫生法律、法规其立法宗旨均是为了保护公民的健康权益，各级卫生行政部门在日常监督检查中，发现当事人违反法律、法规的规定，如不立即停业，其违法行为随时有伤及公民身体健康的可能。卫生行政部门此时在履行“取缔”责任时，必须要采取卫生行政强制措施，扣押其从事非法活动的物品，禁止其继续从事非法活动，并告知群众，自觉抵制此非法行为。同时启动行政处罚程序，进行调查取证，制做现场检查笔录、询问笔录，录制音像资料，提取相关物证（如处方、采血、诊疗器械、账簿、进药票据等），做出行政处罚决定，如当事人不履行处罚决定，申请法院强制执行。
三、对取缔不同的理解和应用，在现实卫生行政执法中存在的问题
由于国家司法机关和卫生部对“取缔”没有一个十分清楚的规定，导致在现实的卫生行政执法中，不同的卫生行政部门、卫生执法人员，对“取缔”的理解不同，表现的具体行政行为也就不同，使不同当事人同一的违法行为，在不同的地区，承担的法律责任不同，难以体现法律的严肃性、公平、公正性。
（一）认为“取缔”是卫生行政强制措施的卫生行政部门，在现实的卫生行政执法过程中会出现以下三方面的问题。
首先，卫生执法机关在实施“取缔”这一法律行为时，在查扣药品、医疗器械等物品，查封诊疗、采供血场所，实际上就是“取消”了当事人从事诊疗活动和采供血的这种能力，和《行政处罚法》中的停产停业同属能力罚的范畴，应当适用《行政处罚法》中的听证程序和一般程序。但卫生执法机构在实施“取缔”时，认为“取缔”是一种行政强制措施而不是行政处罚，向当事人不出具也无法出具强制措施文书，当事人知情权、陈述权、申辩权、听证和等权利被当场剥夺，而且扣押药品和医疗器械等物品和查封经营场所等行为无明确的法律依据，卫生行政执法部门“取缔”的行政强制措施面临被行政复议或而陷入被动。
其次，卫生行政执法部门只是一个行政机关，没有限制人身自由的权力，也没有相关强制警械，公安机关近几年也不愿介入行政机关日常执法工作，使实施“取缔”强制措施缺乏保障，往往在对非法医疗机构、采供血机构的药品、医疗器械等物品进行扣押时会出现当事人阻挠、暴力对抗和一些，使卫生执法机关和执法人员陷入被动，甚至威胁执法人员人身安全，使“取缔”行政强制措施难以实施。
最后，对违法行为先行采取“取缔”行政强制措施，往往会打草惊蛇，使违法当事人有了思想准备，在“取缔”后，卫生执法机关对违法当事人进行调查取证时，违法当事人会编织各种理由和借口，逃避、对抗调查取证，还会托关系、找熟人干预调查取证，使行政处罚难以进行和实施，违法行为得不到有效惩处。
（二）认为“取缔”是综合性具体行政行为的，在现实卫生行政执法中会出现以下三方面的问题。
首先，实施“取缔”时，使用何种“卫生行政执法文书”。如取缔未经批准擅自设立医疗机构或非医师执业的，对扣押的医疗机构牌匾、标志、广告牌、药品、医疗器械等物品，卫生执法机关应当向当事人出具何种“卫生行政执法文书”，如使用“卫生行政强制决定书”，控制只是一个暂时的手段，那么按法定的程序，最终还要在法定期限内对以上物品解除控制，再次进行处分，还要进入行政处罚程序，将涉案的物品连同非法所得进行没收。这样使“取缔”这一行政行为过于繁琐。如不使用“卫生行政控制决定书”，《卫生行政执法文书规范》中则再无其他合适文书可用。
其次，在实施“取缔”这一行政行为，扣押物品、查封场所时，如当事人阻挠、暴力抗法，扣押物品和查封场所无法实施时，卫生行政执法部门再进行调查取证实施行政处罚的可能性极小，申请法院强制执行也无理由和根据，使“取缔”法律责任难以落实，违法当事人将会逃脱法律的制裁。
最后在实施“取缔”时，无论是行政强制措施，还是行政处罚，均是具体的行政行为，应属《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围，卫生执法机关在实施具体行政行为时，应严格遵守国家的各顶法律法规，才能保证行政行为的合法性和公平、公正性，将“取缔”作为“穷尽综合性的行政行为”，在实施时，无论是在执法程序上，还是在适用法律上，均缺乏准确的法律依据，容易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，易形成行政诉讼和上访案件，与构建合谐社会、维护社会稳定不相适应。
四、笔者对取缔性质的基本观点
要在卫生行政执法中正确适用“取缔”，就必须准确把握各项法律法规的立法精神和法律法规设置“取缔”的目的，无论是《传染病防治法》、《献血法》对非法采集血液或组织他人卖血的行为进行取缔，还是《执业医师法》、《乡村医生从业管理条例》、《护士条例》对未经批准擅自开办医疗机构、非医师执业或者未经注册从事医疗活动、护士工作的行为进行取缔，其目的是规范卫生秩序的管理，惩处违反法律法规的行为，保障公民的身体健康。所以在卫生行政执法过程中，必须严格遵守《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等规范、监督行政机关行使行政职权的基本法，在保护公民身体健康的同时，还要保护公民、法人和其他组织的合法权益。权衡利弊得失，笔者认为，在履行各项卫生法律法规中“取缔”这一法律责任时，应将“取缔”做为一种行政处罚，严格按照《行政处罚法》的规定实施，理由如下：①《行政处罚法》在设置行政处罚种类中，虽没有明确的设置“取缔”这一种类，但在第8条明确规定：行政处罚种类还有“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。“取缔”就是《执业医师法》等六部法律、法规所规定的，应当属《行政处罚法》设置的行政处罚的一个种类。②《执业医师法》第39条，《传染病防治法》第70条，《献血法》第18条，《乡村医生从业管理条例》第42条，在法律责任中，均将“取缔”和“没收非法所得以及药品、医疗器械”、“罚款”等行政处罚种类并列，再次说明“取缔”应属一种行政处罚。③实施“取缔”时，无论是扣押物品、查封场所，还是向社会公告违法行为，均是卫生行政执法部门依照相关法律、法规，剥夺当事人的财产权和从事某种活动的能力，是对当事人违法行为的一种惩处，符合《行政处罚法》第3条的规定，“取缔”应属《行政处罚法》规范和约束的行政行为。
五、如何在卫生行政执法中正确适用取缔
“取缔”是行政处罚，在卫生行政执法过程中要正确地运用“取缔”，还需要贯彻执行相关的法律法规，并配套运用其他行政措施。
2009年6月1日实施的《中国华人民共和国食品安全法》第84条，对违反该法“未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的”，没有延续《食品卫生法》第42条对这一违法行为采取的“取缔”措施，但保留了“没收违法所得”和“罚款”等行政措施，说明“取缔”这个较为含混的行政行为，在实际执法活动中操作难度较大。在执法过程中，要谨慎适用“取缔”。发现违反相关卫生法律法规行为适用“取缔”时，应当立即启动行政处罚一般程序，进行调查、取证，制做现场检查笔录、询问笔录、采集证人证言和音像资料、人证和物证，案件调查终结后，及时做出处理决定。慎重使用“取缔”。如确需适用“取缔”的，下发“卫生行政处罚决定书”，并付之实施。一般适合“取缔”的违法行为，行政管理相对人均无法出具法律、法规规定的合法证件，容易搜集其违法证据，花费时间和精力不会太多。
在下发“卫生行政处罚决定书”适用“取缔”时，一定要严格按照《行政处罚法》和《卫生行政处罚程序》的一般程序和听证程序的规定实施，书面告知当事人享有的陈述权、申辩权、听证权、行政复议权和行政诉讼权，充分尊重当事人的权利，耐心、细致地倾听当事人对行政处罚的意见，如发现行政处罚中有违反程序和适用法律不当时，及时纠正，尽量避免形成行政复议或诉讼，更不能因不当行政行为引发。
篇3
我国现行的环境行政处罚种类大多规定在环境法律法规的“法律责任”或“罚则”章节中，并根据是否与《行政处罚法》设定的处罚种类相同将其划分为一般环境行政处罚和特殊环境行政处罚。据笔者不完全统计，目前环境法律法规中至少设置有下列环境行政处罚种类(不含名称相同者)：警告；罚款；停止生产和使用；责令重新安装和使用；限期治理；责令停业和关闭；没收违法所得；责令拆除；没收设施；没收销毁；取消生产和进口配额；责令限期建设配套设施；责令退运该危险废物；责令进口者消除污染；责令搬迁、停业、关闭；责令停业治理；排除妨碍；收回海域使用；产品和包装物的强制回收；补种牧草，恢复植被；吊销采矿许可证；没收渔获物和违法所得；没收渔具；吊销捕捞许可证；责令停止破坏行为；限期恢复原状；取消批准文件；采取补救措施；责令停止建设；责令停止开垦；指定单位按照国家有关规定代为处置；征收滞纳金；交纳滞纳金；行政拘留等等。
上述当然并未穷尽所有由环境法律和行政法规设定的所谓“环境行政处罚”种类，但上述行为是否从性质上真的全都属于行政处罚？是否符合我国的《行政处罚法》设置的实体标准与程序标准？这样大量的环境行政处罚种类和方式的设置是否都符合环境管理的科学规律？是否达到了处罚设置的功能和目的？改变目前环境立法处罚种类设置的混乱和无效率，将对准确认定环境行政违法行为，保证环境行政处罚的准确适用，提高环境管理效率和效果有着重要意义。
2 界定环境行政处罚种类与其他行政行为
由于大量的环境立法并没能从行政法理上准确把握住行政处罚的内在特性，而一概在“罚则”或“法律责任”章目之下给予笼统规定，致使理论认识和环境执法都对环境行政处罚和其他行政行为的边界存在一定模糊性。如果环境行政机关作出的行为属于环境行政处罚，那么行政机关就必须遵循《行政处罚法》所规定的处罚法定、事先告知、举行听证等要求，如果进入行政诉讼，人民法院同样将按《行政处罚法》的标准来作合法性审查。如果行政机关作出的行为不属于行政处罚，而属于其他行政行为，那么它就受其他法的调整，如《行政许可法》或未来制定的《行政强制法》调整。因此首先界定环境行政处罚与非行政处罚之界限，不仅为行政法理问题，更关乎环境行政执法实践。
2. 1 环境行政处罚与行政强制措施
行政强制措施系指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。行政处罚与行政强制措施的主要区别在于：行政处罚是一种制裁性行为，而行政强制措施是一种保障性行为；行政处罚是一种最终处理的行为，而行政强制措施是临时性的程序行为。
根据这一界线，我们就会发现，在本文第一部分所初列的“环境行政处罚”形式中，有些则不属于“环境行政处罚”，而是“环境行政强制措施”。如《清洁生产促进法》第27条“产品和包装物的强制回收制度”；《固体废物污染防治法》第46条“指定单位按照国家有关规定代为处置”；《水污染防治法》第21条规定“在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报经同级人民政府批准，采取强制性的应急措施”等。
2. 2 环境行政处罚与环境行政执行罚
行政执行罚系指因当事人拒不履行已经生效的行政处理决定(包括行政处罚决定)，行政机关依法对其实施另一个处罚，以迫使当事人自觉履行，直到达到前一处理决定被履行时为止。从目的上说，行政处罚是旨在直接制裁一种违法，而行政执行罚是为了迫使当事人履行前一个处理决定而实施的保障性措施；从行为持续性上看，行政处罚是一次性的，而行政执行罚是持续性的；从行为性质上说，行政处罚属于“基础行为”，行政执行罚则属于“执行行为”，两种行为所处的行为范围领域是不同的；从被规制的法律上看，行政处罚受《行政处罚法》的调整，而行政执行罚则受将要制定的《行政强制法》的调整。
由此可以分析，本文第一题所列“征收滞纳金”“交纳滞纳金”从本质上属于行政执行罚，因为它们都是当事人因不履行前一行政法上义务而引起的后果。
2. 3 环境行政处罚与责令纠正违法
当发现当事人有违法情景时，行政机关在对他依法实施行政处罚时，同时有权利和责任责令当事人纠正违法，这是《行政处罚法》第23条所明文要求的。但是，实施行政处罚与责令纠正环境违法完全是两类不同的行为，彼此之间的主要区别在于：行政处罚是对违法行为人的一种制裁，而责令纠正违法是对违法状态的一种处理；行政处罚是对违法行为人的一种惩罚，而责令纠正违法是对违法现状的一种修复；从行为属性上讲，责令纠正违法是一种行政命令行为，不属于行政处罚行为。
鉴上，在本文中所列的“采取补救措施”“责令停止建设”“责令停止使用”“责令停止开垦”“排除妨碍”等均不属于环境行政处罚，而属“责令纠正违法”之行为范畴。在实践中，有的环境行政机关在《行政处罚决定书》中将责令纠正违法作为一种处罚的种类表达，则是错误的。
3 矫正环境行政处罚中罚款设置的泛化
我国每一部有关环境保护的法律、法规中几乎都有“罚款”这一行政处罚方式的规定。当然，罚款较之停产、停业和吊销许可证处罚对行为人的影响相对较小；但环境行政处罚中罚款设置泛化原因之一则是非正当化的立法取向(如增加部门收入)，加上有些罚款设置本身也不符合环境管理的科学规律，导致罚款设定低效益或者无效益，威慑功能受到限制，有必要给予矫正。
3. 1 矫正罚款设置中的非公正性
环境法律法规中虽设置了大量的“罚款”处罚方式，但细究之下，部分内容设置有待补充和完善。不妨举例说明：《排污费使用和管理条例》第21条规定：排污者未按照规定缴纳排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳；逾期拒不缴纳的，应处缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产、停业整顿。但在实践过程中，违反排污收费行为的罚款数量是各不相同的，小到几百元钱，多至上万元，如果一概以罚款1～3倍而论，有时罚款数额差距则很大，易造成处罚不公正等现象的出现。这种情况下，应进一步明确罚款范围，可借鉴《刑法》的立法，将罚款范围分为几个层次，即对于逾期拒不缴纳排污费的，排污费数额在10万元以下的，处以应缴纳排污费数额2～3倍的罚款；排污费数额在10万元以上100万元以下的，处以应缴纳排污费数额1～2倍的罚款；排污费数额在100万元以上的，处以应缴纳排污费数额1倍的罚款，
3. 2 增强罚款设置的威慑性和代价性
环境立法中罚款设置的泛化和缺陷已经降低了罚款设置的威慑性和代价性，甚至罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证。如罚款设置存在的普遍现象是部分处罚的额度太低，一般罚款额在20万元以下。有的大型造纸企业治污设施每日运行费用在10万元左右，而法律规定的处罚额度仅10万元，企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施，违法成本低、守法成本高、执法成本更高，严重影响了执法力度。
对严重的环境违法行为和连续的环境违法行为应尽量避免轻易设置罚款，转而使用能力罚，可以选择适用责令停产停业或者暂扣许可证、执照的处罚，直接督促行为人改正违法行为，直至违法行为消除，这对于提高行政执法的实际效果具有重要意义。同时，为行为人适时恢复原来的行为或者资格、能力留有一定的余地，避免简单处以罚款所产生的罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证的情形。
4 完善行政处罚之间及与非行政处罚的关系
科学合理的行政处罚种类应当是让每一种处罚方式都能承担最符合其设置目的之职能而使环境行政处罚方式和非行政处罚方式形成系统性和协调性，这也是保证环境行政处罚有效运行的前置条件，从该角度出发，应对下列两个方面给予完善。
4. 1 设置“通报批评”这一申诫罚种类
我国《行政处罚法》第8条将行政处罚的种类列为七种，即：警告、罚款、没收违法所得或非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留、其他行政处罚，而“其他行政处罚”这一特殊的种类必须由法律和行政法规直接规定，显然“通报批评”未被列入《行政处罚法》第8条，也没有被环境法律、行政法规创设。但问题在于，在现实中却有不少行政法规以下的规范，如地方性法规，直接规定了“通报批评”或“在媒体上公开”等，如《河北省环境保护条例》第12条。
本文以为，从以下原因考虑可通过环境法律和行政法规设置这一申诫罚形式：(1)“警告”的处罚方式《行政处罚法》已将其列为第一种处罚种类，作为申诫罚与“通报批评”具有相同或雷同的处罚功能；(2)对当前部分地方立法对“通报批评”的“违法”创设也可通过上位环境法律法规的设置给予解决；(3)“通报批评”作为精神罚或者影响声誉罚，是环境行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法行为，从而对违法者名誉、荣誉、信誉等施加影响。这种处罚方式对于纠正环境污染危害较小，或者初次环境违法行为具有适用价值。
4. 2 体现行政处罚现差别及与非行政处罚的连续
目前环境行政处罚种类之间地设置缺乏差别性，没有区分不同环境违法行为的个性，如几乎凡环境违法行为均不加以区别的设置了罚款。此外，一些非行政处罚方式，特别是责令停止违法行为，缺乏后续监督和处罚或设置连续性的处罚方式不当，如根据《环境保护法》第39条的规定，对逾期未完成治理任务的单位，可以罚款，或者责令停业关闭。该条设置的罚款方式并不科学，对于限期治理没有达标者给予罚款的后续处罚设置，显然又陷入为罚款而罚款的误区，难以体现出行政处罚的功能和效用。
5 保证环境行政处罚的权威和种类的统一
篇4
一、涉及工商部门食品安全监管行政强制措施的种类
《行政强制法》第几条将行政强制措施界定为五大类：“(一)限制公民人身自由；(二)查封场所、设施或者财物；(三)扣押财物；(四)冻结存款、汇款；(五)其他行政强制措施”。《行政强制法》第二条第二款又对行政强制措施进行了概括性定义，“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。《行政强制法》实施之前，工商部门食品安全监管过程中的行政强制措施主要有三类：一是先行登记保存：二是查封、扣押设施、财物；三是查封场所。实施这些行政强制措施的主要依据是《行政处罚法》、《食品安全法》、《乳品质量安全监督管理条例》(下称《乳品监管条例》)和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(下称《特别规定》)等法律法规。《行政强制法》实施后，这些行政强制措施仍将在工商部门食品安全监管中适用，但是适用的依据、程序、方式、对象等将受到《行政强制法》的影响和制约。
二、《行政强制法》对工商部门食品安全监管的主要影响
(一)先行登记保存将受《行政强制法》的规制
在《行政强制法》出台之前，理论界和实务界对于先行登记保存是否是一种行政强制措施一直存有争议。比较《行政处罚法》对先行登记保存的定义和《行政强制法》对行政强制措施的定义，笔者认为先行登记保存有以下几点与行政强制措施相吻合：一是适用的时间，都是在行政管理过程中适用，先行登记保存更明确是在行政管理过程中收集证据时适用；二是适用的目的，适用先行登记保存以“防止证据灭失或事后难以取得”为目的，这也是适用行政强制措施的目的之一：三是适用的方法，先行登记保存要求“当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”，这是行政强制措施“对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制”的具体表现。基于此，笔者认为先行登记保存也是一种行政强制措施，受《行政强制法》的规制。其适用程序应符合《行政强制法》第十八条和第十九条的规定，而当事人也依法享有行政复议或行政诉讼的救济权利。
(二)查封、扣押的期限受到严格的限制
目前《食品安全法》和《乳品监管条例》对查封、扣押的期限都没有明确的规定，对于涉及查封、扣押的食品安全案件，只要最后能认定查封、扣押的设施或财物应予以没收，那么查封、扣押在时间上就等于没有限制。在没有时限的情况下，如果涉案财物尤其是食品、原辅材料被排除涉嫌而应解除查封、扣押时，可能会因为查封、扣押时间过长导致过期，或因为保管不当而变质，工商部门可能要承担赔偿责任。但在《行政强制法》实施后，根据《行政强制法》第二十五条、第二十七条的规定，一般的案件查封、扣押时间不得超过三十日，情况复杂的案件经负责人批准后也不得超过六十日，并且要在上述时限内作出没收、销毁或者解除查封、扣押的决定。工商部门对于涉及食品安全的案件，多数情况下要没收查封、扣押的财物，这也意味着必须要在上述时限内及时作出行政处罚决定，这就给食品安全监管执法的办案期限上了一个“紧箍咒”。一旦查封、扣押期限届满就必须依法及时解除查封、扣押，并将财物退还当事人。
(三)实施程序更加严格
由于《食品安全法》和《乳品监管条例》都没有关于行政强制措施实施程序的具体规定，因此，目前食品安全监管执法行政强制措施实施程序主要依据的是《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(下称28号令)，内容相对简单、笼统。《行政强制法》充分体现了对公民、法人合法权益的保护，对于实施行政强制措施规定了更为严格的程序，不仅有“一般规定”，还有针对“查封、扣押”的特别规定。与28号令相比较，这些规定有些是新设定的，比如在实施行政强制措施时行政执法人员要听取当事人的陈述、申辩：延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人等。有些是进一步明确的，比如情况紧急需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。
(四)法律责任更加完善
《食品安全法》和《乳品监管条例》对实施行政强制措施的法律责任都未作明确规定，《行政处罚法》的规定也仅限于第五十九条，“行政机关使用或者损毁扣押的财物，对当事人造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”。《行政强制法》第六十一条、第六十二条、第六十三条、第六十四条和第六十八条都涉及行政强制措施，内容非常详尽、严格。
三、工商部门贯彻落实《行政强制法》的主要措施
(一)提升办案效率
如前所述，工商部门食品安全监管中经常会适用查封、扣押的行政强制措施。《行政强制法》对查封扣押期限已作了明确规定，期限不得超过三十日，情况复杂的，经批准可以延长三十日。值得注意的是，对于最长六十日的查封、扣押期限并不能想当然的按以往“工作日”的标准来计算。《行政强制法》第六十九条规定，“本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日”，换言之，笔者认为超过十目的期限应当理解为自然日。这样一来，对案件办结的时限要求就尤为严格，不在法定期限内作出处理决定可能会招致行政诉讼败诉等不利后果。因此，提高工商部门食品安全监管执法水平，提升行政处罚办案效率是当务之急。另外，食品安全案件经常涉及对食品质量的检测。《行政强制法》第二十五条第三款规定，“……检测、检验、检疫或者技术鉴定的时间应当明确，并书面告知当事人”，但是工商部门并不掌握食品质量检测的准确用时，因此要与检测机构做好沟通并督促其在约定期限内完成检测工作，才能避免延误案件进程。
(二)严守法定程序
在以往的食品安全监管中，特别是在处置大规模突发性事件中，由于时间紧任务急，实施行政强制措施时经常忽视程序的合法性。由于《行政强制法》提出了更高的规范性要求，笔者认为首先应当重新审视以前的监管行为，及时予以修正规范。例如在清查含三聚氰胺乳制品的工作中，对某些商品采取了责令下架就地封存的措施，其实质也是“对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制”，现在看来其程序并不完全符合《行政强制法》的规定。如何保证清查工作中行政强制措施程序的合法性值得研究。其次，要进一步强化执法人员的依法行政意识，强化案件审核过程中对行政强制措施程序合法性的检查，切实转变重实体轻程序的错误观念。
(三)梳理执法依据
近年来各地陆续出台了一些关于食品安全监管的地方性法规，这些地方性法规也可能出现与《行政强制法》相悖的情况。为此，笔者建议，省级工商部门应当对本省范围内食品安全监管执法涉及的行政强制措施进行梳理，从而指导下级工商部门正确适用行政强制措施，提高依法行政水平。
篇5
档案行政强制措施与档案行政强制执行在档案学界目前还没有明确的定义，笔者根据《行政强制法》的规定及已有文献中有关档案行政强制概念的陈述，对档案行政强制措施和档案行政强制执行进行界定。
1.1 《行政强制法》有关行政强制、行政强制措施、行政强制执行的规定。2011年6月《行政强制法》颁布，并已自2012年1月1日起正式实施。该法第二条对行政强制、行政强制措施和行政强制执行作出了明确规定。其第一款规定：本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。其第二款规定：行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。其第三款规定：行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。“《行政强制法》既将行政强制措施与行政强制执行‘合二为一’（合称为‘行政强制’），又在同一法中将它们‘一分为二’（分别规定‘行政强制措施’与‘行政强制执行’）。”之所以将它们“合一”，是基于行政强制措施与行政强制执行有其行政行为上的共性；之所以将它们“分二”，是基于行政强制措施与行政强制执行在法律设定和法律适用中的严格区别。[1]
1.2 已有文献中有关档案行政强制、档案行政强制措施和档案行政强制执行概念的陈述。《行政强制法》颁布前，档案学界对档案行政强制的研究非常少，有关档案行政强制的定义只有两个。李建芳认为：“档案行政强制是档案行政主体为实现法律规定的状态或防止危害社会的行为而对义务人所采取的迫使其履行义务的具体档案行政行为。”[2]认为：“档案行政强制，是指档案行政主体及由档案法律法规授权的其他组织为了实现档案行政管理目的，依法采取强制手段强制不履行法定义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同状态的一种档案行政行为。”[3]两个概念共同点在于：档案行政强制是档案行政主体的行政行为，是强制性行政行为，是为使相对人履行义务的行政行为；不同点：一是李建芳认为，档案行政强制是为了“防止危害社会的行为”而采取的“具体档案行政行为”，二是认为，实施档案行政强制的主体还应当包括“由档案法律法规授权的其他组织”。与《行政强制法》第二条的规定相比较，上述概念明显存在界定不清，概念混淆与模糊等问题。
1.3 档案行政强制、档案行政强制措施和档案行政强制执行概念的界定。依据《行政强制法》有关行政强制、行政强制措施和行政强制执行的规定，根据档案行政管理工作及有关档案行政强制研究的已有成果，笔者认为，档案行政强制包括：档案行政强制措施和档案行政强制执行。档案行政强制措施是指档案行政管理机关在档案行政管理过程中，为制止档案违法行为、防止档案实体损毁、避免危害档案实体事件的发生、控制档案实体危险扩大等情形，依法对行政相对人的档案实体或财物实施暂时性控制的行为。档案行政强制执行是指档案行政管理机关或者档案行政管理机关申请人民法院，对于不履行档案行政决定的行政相对人依法强制其履行义务的行为。
2 档案行政强制措施和档案行政强制执行的设定
2.1 《行政强制法》中有关行政强制、行政强制措施、行政强制执行设定的规定。有关行政强制措施和行政强制执行的设定，《行政强制法》有着非常明确的规定。《行政强制法》第十条对行政强制措施给予了规定：行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。《行政强制法》第十三条对行政强制执行给予了规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
简单地讲，就是行政强制措施必须由法律、行政法规和地方性法规设定，其他档案规范性文件不得设定；行政强制执行必须由法律设定。
2.2 已有文献中有关档案行政强制措施和档案行政强制执行设定的陈述。李建芳1998年时认为：“我国目前法律明文规定的档案行政强制体现在《档案法》第十六条，即集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。”[4]
2003年认为：档案行政强制的几种主要情形包括“1.《档案法》第十六条规定：‘集体……征购。’这里就是强制保管和强制收购或征购。2.《档案法》第二十四条规定：‘企业事业组织或个人有第一款第四项、第五项……并可以依照本法第十六条的规定征购所出卖或者赠送的档案。’其中第一款第四项指‘擅自出卖或者转让档案的’，第一款第五项指‘倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送外国人的’。这里是强制征购。3.《档案法》第二十五条规定：‘携运禁止出境的档案或者复制件出境的，由海关予以没收，可以并处罚款。’这里是强制没收。4.《档案行政处罚程序暂行规定》第二十八条规定：‘对当事人在十五日内不缴纳罚款的，档案行政管理部门可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。’在第二十九条又规定：‘当事人逾期不履行档案行政处罚决定的，作出行政处罚决定的档案行政管理部门可以申请人民法院强制执行。’这里是滞纳金和申请人民法院强制执行，包括强制划拨、人身强制等”。[5]
徐广虎2012年认为：档案行政管理部门的档案行政强制职权是有明确的法律规定的，“这就是《档案法》第十六条第一款，集体……征购”。[6]
综上所述，关于档案行政强制的设定，已有文献中的表述意见相同的是《档案法》第十六条规定，“对集体……征购”属于档案行政强制。李建芳、两位先生没有对这一条款所规定的内容属于档案行政强制措施，还是属于档案行政强制执行进行说明。徐广虎先生在文章中虽然使用了行政强制与行政强制措施两个概念，但同样没有就档案行政强制措施与档案行政强制执行进行区别。
意见不统一的是《档案法》第二十四条、第二十五条的规定是否属于档案行政强制，且先生也没有就这两个条款规定的内容属于档案行政强制措施，还是属于档案行政强制执行进行说明。
存在疑问的是《档案行政处罚程序暂行规定》第二十八条。由于《档案行政处罚程序暂行规定》属于部门规章，没有设定行政强制的权限，这一条能否成为设定档案行政强制的依据值得推敲。
2.3 档案行政强制措施和档案行政强制执行设定的构想。依据《行政强制法》有关行政强制措施和行政强制执行设定的规定，根据档案行政管理工作自身的特点，可以对档案行政强制措施和档案行政强制执行的设定作如下推论。
档案行政强制措施必须由法律、行政法规和地方性法规设定，其他档案规范性文件不得设定；且档案行政强制措施权必须由档案行政管理机关具备资格的档案行政执法人员来实施。档案行政强制执行必须由法律设定。法律没有规定由档案行政管理机关强制执行的，由档案行政管理机关申请人民法院强制执行。
法定档案行政强制措施。按照上述档案行政强制措施和档案行政强制执行设定的推论，依据《行政强制法》、《档案法》、《档案法实施办法》等相关法律、法规的规定，个人认为目前法定的档案行政强制要有1项：按《档案法》第十六条规定，国家档案行政管理机关有权对集体所有的和个人所有的档案采取代为保管等确保档案完整和安全的措施。
法定档案行政强制执行。同样根据上述推论，依据《行政强制法》、《档案法》等相关法律规定，目前法定的档案行政强制执行有两项：第一项是按《档案法》第十六条规定，可以收购或者征购；第二项是《档案法》第二十四条第三款规定，对擅自出卖或者转让档案的；倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的，必要时，可以征购。
篇6
〔关键词〕 科技行政处罚，科研不端行为，具体行政行为
〔中图分类号〕D922.17 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0137-03
二次世界大战以后，各国科技事业获得了突飞猛进的发展，政府的科技行政管理职能不断扩展，科技行政机关的行政裁量权范围不断增大，科技行政法随之产生并得以快速发展。在我国，1993年7月通过、2007年12月修订的科学技术进步法是推动科技进步的基本法律。此外，还有《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》《国家科学技术奖励条例》《社会力量设立科学技术奖管理办法》等法律法规规章，以及其他法律法规规章中包含的条款，初步形成了包括科技创新、科技成果管理和科技进步奖励在内的科技行政法规范体系。由于科学技术活动具有探索性、创新性的特点，因此与一般行政法相比，科技行政法规范整体上表现出“探索性、激励性、社会性的特征”，并且“多以激励性手段进行调整”。〔1 〕 （P254-256）尽管如此，行政处罚作为一项重要的行政法律制度，在我国科技行政领域仍然发挥着重要作用。尤其是近年来，随着我国科技事业的发展，科技行政处罚的涉案也变得复杂多样，例如，近年来愈演愈烈的科研不端行为的行政处罚问题，撤销奖励和追回奖金等行为的法律属性问题，等等。因此，探讨科技行政处罚的法理，分析我国现行科技行政处罚面临的问题并提出完善建议，对于我国科技行政法治建设不仅具有重要理论价值，也具有紧迫的现实意义。
根据科技行政法规范和行政处罚法，所谓科技行政处罚，是指科技行政主体依法对违反科技行政管理秩序的公民、法人或其他组织进行惩戒的一种具体行政行为，其目的是使行政管理相对人依法进行科学技术活动，维护良好的科技行政管理秩序。它包括：1.科技行政处罚的主体。在我国，作为科技行政处罚的主体主要包括国家和地方各级科学技术行政部门、其他行政部门和法律、法规授权的组织。2.科技行政处罚中的当事人。科技行政处罚中的当事人是指承受科技行政处罚的行政相对人。3.科技行政相对人的违法行为。科技行政相对人的违法行为是指公民、法人或其他组织违反科技行政管理秩序尚未构成犯罪或虽构成犯罪但免于刑事处罚且应给予行政制裁的行为，是科技行政处罚必不可少的构成要件。4.科技行政处罚种类。有关法律规定了行政处罚的责任形式。主要的行政处罚种类包括警告、通报批评、罚款、没收违法所得、吊销营业执照和资格证书、撤销登记。
在当前社会主义市场经济条件下，伴随着市场经济的活跃与繁荣，我国的科学技术事业得到了蓬勃发展，与此同时各种损害或破坏科技行政管理秩序的违法现象也大量增加。一方面，科技行政违法行为的严重性和专业性，要求加强科技行政处罚的力度；另一方面，执法者违法行为的广泛与严重，则要求加强对科技行政相对人合法权益的保障。当前，我国科技行政法律体系尚不健全，科技行政处罚的运行过程还存在一些问题。
首先，有关违反科技行政法义务的罚则规定不足，甚至存在下位法违反上位法的情形。例如，科学技术进步法授权行政机关对财政性科学技术资金的管理和使用情况进行监督检查，但对于拒绝接受财政性科学技术资金管理和使用监督检查的组织或者个人未规定法律责任。促进科技成果转化法第34条赋予行政机关对一些侵权行为处以罚款的行政裁量权，但有的地方性法规却赋予行政机关对同类行为单处或并处没收违法所得和罚款的权力，①不仅改变了行政裁量权的范围且有违行政处罚法有关行政处罚种类设定的要求。
其次，对科技行政处罚的种类认识不够。诸如“责令改正”、“限期改进”、“撤销奖励和追回奖金、取消奖励和荣誉称号”、“取消优惠待遇和奖励”、“取缔”等具体行政行为是否属于行政处罚，一些地方科学技术行政部门认识不一，有的认为属于行政处罚，有的认为属于行政强制措施，也有的认为属于行政处罚和行政强制措施之外的其他具体行政行为，这导致同一行为在适用法律规范的实体标准和程序标准上的混乱：认为属于行政处罚的，行政主体应遵循行政处罚法所规定的要求；认为属于行政强制措施的，行政主体无疑应接受行政强制法调整；而认为属于其他具体行政行为的，在我国行政程序法尚未出台的背景下仅受有关行为法的制约。
第三，针对科研不端行为，科技行政法律法规大多只规定了处理的原则、方向而缺少惩罚细则。有的部门规章，如《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法（试行）》，虽然较为详尽地规定了对科研不端行为的查处，但它仅适用于归口某一部委管理的某一类项目，不能及于其他项目或归口其他部委管理的同类项目，适用范围有限。此外，对科研不端行为的行政处罚，也存在处罚对象过窄的问题。例如《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法（试行）》和《国家科学技术奖励条例》均规定了通报批评的处罚形式，但该处罚仅适用于科研不端行为人和科技奖项推荐者，未及于科研不端行为人所依托单位和科技奖项申请者，致使后者或者未因此受到任何行政制裁，或者只承担“撤销奖励，追回奖金”的法律后果，难以达到惩戒作用。
行政处罚是制约行政违法行为的主要手段，因此规范行政处罚，是约束科技行政违法行为的有力保障。为此，笔者提出以下思路：
（一）强化科技行政处罚立法。科学技术活动具有专业复杂性、探索前瞻性、风险隐在性、不可预见性等特点，如何将科研活动自身规律和法律运行机制有机地结合起来，设计出既较好体现科学活动的内容和过程，又不失行政处罚基本属性的科技行政处罚体系是未来立法或修法的重点。首先，应当增设违反科技行政法义务的行政处罚责任。科技行政相对人在行政法上的义务大致可以划分为三类，即作为义务、不作为义务和容忍义务。拒绝接受依法进行的财政性科学技术资金管理和使用监督检查的行为即违反了容忍义务，对此，也应像惩戒弄虚作假行为一样，设定行政处罚责任。其次，有关立法应当阐明科技行政处罚的事实要件、责任标准和处罚形式。对于下位法违反上位法的情形，则应根据立法法应予撤销的规定处理。
（二）厘清科技行政处罚与其他具体行政行为的界限与区别。除了警告、通报批评、罚款、没收违法所得、吊销营业执照和资格证书以及撤销登记等行政处罚法和科技行政法规范明文规定的行政处罚种类之外，有关“责令改正或限制改进、撤销奖励和追回奖金、取消奖励和荣誉称号、取消优惠待遇和奖励、取缔”等行为是否属于行政处罚有必要进一步探讨。表面上看来，这些行为在法律体系中的定位是不同的，例如责令改正、限期改进以及促进科技成果转化法及《国家科学技术奖励条例》规定的撤销奖励、追回奖金，位于法律体系中的“罚则”或“法律责任”项目下，而科学技术进步法第59条规定的取消优惠待遇和奖励则位于“第六章保障措施”，不属于“罚则”或“法律责任”部分。一些地方科学技术行政部门也许正是基于这种表面上的差异仅将前者视为行政处罚法第8条规定的“其他行政处罚”。但是，认定“其他行政处罚”的标准不应该是形式标准，从根本上说，判断一项具体的行政处理措施是否属于行政处罚，关键在于该行政措施是否具有行政处罚的性质。根据行政处罚的性质，行政处罚是一种以惩戒违法为目的的具有制裁性的具体行政行为。这种制裁性体现在：对违法相对方权益的限制、剥夺，或对其科以新的义务。〔2〕 （P201 ）在科技行政法规范中，责令改正或限期改进往往与警告、没收违法所得等行政处罚合并适用，其目的是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状，并非惩戒。〔3 〕 （P2 ）“撤销奖励和追回奖金、取消奖励和荣誉称号、取消优惠待遇和奖励”这些行为在性质上是相同的，实质上是行政主体对已经成立的给予奖励等具体行政行为因在事后发现相对人不具备给予奖励、奖金、优惠待遇的条件的撤回，是行政主体对自己业已作出的前一行为的收回，体现为对自己行为的修复，〔4 〕 （P77 ）应属于具体行政行为的撤回，也不具有制裁性，不属于行政处罚。至于取缔，我们倾向于认为，它是行政机关针对特定非法组织或者特定非法行为作出的旨在解散或者消灭此种组织或者行为的非单个性的行为，是各种具体行政行为的集合。〔5 〕 （P30 ）换言之，取缔本身应是一种科技行政目标的表达，具体的取缔措施可能既包括行政处罚，又包括行政强制措施， 还包含其他具体行政行为。因此，有关取缔是否属于行政处罚的问题要视其采取的具体行政处理措施而定。〔5 〕 （P30 ）如果科学技术行政部门根据《国家科学技术奖励条例》第23条在取缔社会力量“无证设立的奖项”过程中，采取了没收有关组织用于非法活动的工具、财物、没收非法所得的方式，该没收行为即属于行政处罚，行政机关实施时应遵循行政处罚法所规定的要求。
（三）统一和细化对科研不端行为的行政处罚。首先，应当在国家层次上制定一部统一的规范科研不端行为的法律或行政法规，对预防、查处科研不端行为的组织、原则、程序、罚则进行统一、明确的规定。其次，应阐明政府对科研不端行为进行规制的具体行为形式，例如是采用具体行政行为、行政合同还是行政指导。如果国家机关与科研人员之间是行政合同关系，当科研人员发生科研不端行为时，行政主体一方有权单方面决定解除或撤销该合同。解除撤销合同也是制裁科研不端行为的重要手段之一。〔6 〕 （P66 ）但是，如果科研不端行为人违反了有关科技行政法规范直接规定的义务，或者违反了科技行政主体的具体行政行为设定的命令或禁止义务或行政许可，为了确保行政法上义务的履行，就可能受到行政处罚。例如，科学技术进步法分别规定了科学技术研究开发机构和科学技术人员不得在科学技术活动中弄虚作假（第44条、55条），对此规定，若某机构或个人有违反的情形，即符合应受处罚的要件，应接受行政机关的处罚（第70条、71条）。第三，有针对性地设定行政处罚种类，拓展应予处罚的对象范围。科研不端行为人或其所依托单位往往能够从申请的项目、获得的奖励中得到一定的精神性利益和经济利益，这是他们实施科研不端行为或纵容这种行为发生的重要动机之一。为此，为达到教育和防止再犯的目的，有关立法应当设定针对科研不端行为人或其所依托单位的精神性利益造成一定的损害、能够增加行为人的违法经济成本以及限制其从事相关活动的权利和资格的处罚形式，例如警告、通报批评、罚款和限制或剥夺从事科研活动或教育活动的资格。对在违法行为的事实、性质情节以及社会危害程度方面大致相当的应给予行政处罚的科研不端行为，不论实施者是科研不端行为人，还是其所依托单位，也不论行为人是科技奖项的推荐者，还是科技奖项的申请者，均应给予行政处罚。基于这样的理解，我们认为，前述《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法（试行）》和《国家科学技术奖励条例》规定的针对科研不端行为人和科技奖项推荐者的通报批评的处罚形式也应扩及于科研不端行为人所依托单位和科技奖项申请者，包括外国组织和个人。当然，整体而言，科研不端行为人或其所依托单位违反科技行政法义务的责任究竟是警告、通报批评、罚款或行为罚是一个非常复杂的问题，尚需有关的立法在构成要件和法律效果方面进行细化，有关罚款的数额、行为罚的期限与违法情节、获取非法利益等方面的关系还需要制定专门规章予以明确。
注 释：
① 参见《河南省促进科技成果转化条例》第33条。
参考文献：
〔1〕 倪正茂. 科技法学导论〔M〕. 成都：四川人民出版社，1999.
〔2〕 罗豪才.行政法学〔M〕.北京：北京大学出版社， 1996.
〔3〕 杨建顺.正确理解责令改正和行政处罚的关系〔N〕.中国医药报，2005-06-04.
〔4〕 胡建淼.“其他行政处罚”若干问题研究〔J〕.法学研究，2005，（1）.
篇7
行政执法广义上是指行政机关和其他享有行政管理职权的组织执行法律、法规、规章的行政行为。
行政执法的基本原则是什么？
包括合法原则、合理原则、效率原则、服务原则、监督原则。
什么是行政处罚？
行政处罚是特定的国家机关依法对违反法律法规尚未构成犯罪的行政管理相对人所给予的特定法律制裁。
行政处罚的基本原则是什么？
行政处罚的原则包括处罚法定原则，程序法定原则，处罚合理性的原则，处罚与教育相结合的原则，处罚救济原则，法律责任分立原则。
《人民防空法》赋予人民防空主管部门所具有的处罚种类是什么？
包括警告和罚款。
警告的含义是什么？
警告指行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理规范的行为的谴责和警示。
罚款的含义是什么？
罚款是指行政机关强迫违法行为人缴纳一定数额的货币从而依法损害或剥夺行为人某些财产权的一种处罚。
实施行政处罚的法律依据有那些？
包括法律、行政法规、地方性法规、部委规章、地方政府规章。
查处行政违法、违章行为的程序。
包括登记立案、调查取证、作出处理决定、制作处理决定书、依法送达。法律另有规定以及当场处罚或当场采取强制措施除外。
应当受处罚行为的构成要件。
应受处罚行为是违反法律规范的行为；第二，应受处罚行为是由具有责任能力的公民、法人或者其他组织实施的；第三，应当受处罚行为是法律、法规明确规定应当受行政处罚制裁的行为。
行政处罚决定书一般应包括的事项有哪些？
应包括当事人的姓名或者名称、地址，违反法律、法规、规章的事实和证据，行政处罚的种类和依据，行政处罚的履行方式和期限，不服行政处罚决定，申请行政复议、提请行政诉讼的途径和期限，做出行政处罚决定的行政机关名称和做出决定的时间。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
当事人逾期不履行行政处罚决定怎么办？
行政机关可以对到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；可以根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；可以申请人民法院强制执行。
篇8
于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公
共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主
要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直
接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执行权力
成为很多国家行政法近几十年的重要课题之一。我国经过近二十年的
法制实践，各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。首先，在主
体上，形成了“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执
行为例外”的特有执行模式。①其次，在手段上，直接强制似远远多
于间接强制。再次，在程序上，则以法院“非诉讼化”的“申请与形
式审查”为主要形式。最后，在监督与救济方面，则以行政复议、诉
讼与国家赔偿为主要途径。但是，制度的初步建立既不意味着其合理
性得到肯认，也不意味着法治化程度得到提高。相反，从我国行政强
制执行实践来看，目前还存在着大量问题，主要表现在，缺乏统一立
法，执行权限模糊，手段混乱，程序不健全，行政决定的执行缺乏力
度等，这些问题亟待统一立法解决。本文正是从我国行政强制执行的
现状出发，通过对行政强制执行存在问题的分析，提出制定统一行政
强制执行法的立法构想，以期抛砖引玉，推动行政强制执行法的研究。
一、我国行政强制执行的理论
我国行政强制执行的理论是在继承大陆法系国家行政法理论基础
上结合我国行政管理实践逐渐形成的。学界关于行政强制执行的表述
尽管不完全一致，②但主要内容是大体一致的。即行政强制执行的主
体是国家机关；行政强制执行的目的是强迫当事人履行义务，采取的
手段为强制措施。不同定义的区别在于：首先，对行政强制执行主体
认识不同，有人主张不论是行政机关还是司法机关，均有权采取强制
手段追使当事人履行义务，有人主张只有行政机关实施的强制执行才
称为行政强制执行，司法机关执行行政决定或行政法义务的行为不是
行政强制执行。其次，对强制名义认识不同。有学者主张强制执行只
能依据行政决定，不能直接依据法律实施强制，而大多数学者主张行
政强制执行所针对的是当事人不履行行政法义务的行为，所以，无论
是行政法确定的义务还是行政机关决定确定的义务，均可成为行政机
关强制执行的名义。再次，执行的手段不同。有学者将行政强制执行
的手段界定为行政强制措施，有的将其界定为行政措施，有的将其界
定为强制方式。最后，强制执行追求的结果有差异。多数学者主张强
制执行的结果是迫使拒不履行义务的公民法人或者其他组织履行义务，
也有学者认为，如果行政强制执行针对的是可以代为履行的义务或某
种状态，那么达到与义务履行同一的状态也属于行政强制执行追求的
结果。上述观点的差异，一方面反映出学术界对行政强制执行的执行
机关、执行内容、执行手段及执行结果等方面认识的不同，另一方面
也说明，行政强制执行理论与一国行政强制执行实践的紧密联系。我
国行政机关与法院共享行政强制执行权的实践反映了我国行政强制执
行理论的不成熟与复杂性。要彻底有效地解决行政强制执行实践中的
各种问题，仍必须对行政强制执行理论进行深入研究。我认为，下述
几个问题则是行政强制执行理论首先应当予以回答的。
（一）行政强制执行的性质
行政强制执行究竟是行政行为还是司法行为，抑或是行政司法混
合的行为？如果是行政行为，如何解释法院依申请采取强制措施的行
为？如果是司法行为，那么又如何解释行政机关自行执行的情形？如
果是混合行为，是否意味着行政强制执行本身就是一种界线不清的行
为，很难界定。事实上，行政强制执行是就行政机关或司法机关所要
强制当事人履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法
机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机
关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。
所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，
另外一些则为司法行为。但从行政强制执行的内容即行政义务角度看，
行政强制执行是一种行政行为。由于性质不同，救济途径也有所不同。
如果是针对行政强制执行的内容寻求救济，只能通过行政诉讼和行政
复议途径；如果是针对行政强制执行措施寻求救济，则可能要分别通
过行政诉讼和司法申诉赔偿进行。
（二）行政强制执行权与行政权的关系
有学者认为，行政强制执行权是行政权的一部分，行政主体既有
下命令权，自然也有执行权，此观点源于二战前德日行政法学者的著
作。③也曾长期支配着普鲁士的政治法律实践，奠定了德国行政强制
执行制度的基础。本世纪初，德国的行政强制执行制度被日本所接受
和移植，并通过日本，对中国的行政强制执行制度也产生了决定性的
间接影响。④二战以后，随着各国民主政治体制的重建，对行政强制
执行制度也进行了改革，行政权当然包括强制执行权的观念受到冲击，
行政强制执行权须有法律特别授权的观念逐渐为人们接受。看来，在
现代社会，并不能绝对地认为强制执行权是行政权的自然延伸，它同
样需要法律的授权。行政机关在当事人拒不履行法定义务时，并不自
然地享有强制执行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否实施
强制执行。
（三）为何行政机关必须享有一部分强制执行权
行政强制执行意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直
接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态。虽然
行政机关不享有全部的行政强制执行权，但毕竟不同于民事法律关系
中一方当事人不履行义务时，对方当事人必须借助法院强制执行的情
形。这是因为，“行政处理由于具有效力先定特权，它的执行方法和
私人关系中义务不履行的执行方法不一样。在私人关系中，一方不履
行义务时，对方只能请求法院确认义务的存在，并强制他方履行义务。
除通过法院外，私人不能有其他强制履行义务的方法。行政处理由于
具有效力先定的特权，一旦成立就假定符合法律规定，不需要通过法
院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉。当事人不履行义
务时，行政机关可依职权执行。……行政处理具有强制执行力量是由
于公共利益的需要，行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民
可以拒绝执行，公务将无法实施，国家将成为无政府状态。”⑤正是
在这个意义上，世界许多国家行政机关都享有程度不同、范围不一的
行政强制执行权。“行政机关则得以本身之公权力，实现行政行为之
内容，无须藉助于民事法院之执行程序，此乃行政执行之特征所在。”
⑥但是，由行政机关自身强制执行行政决定或行政法义务，多少会引
发执行不公，侵害相对人合法权益的现象，为了有效制约行政强制权
力，除立法统一规定行政强制的条件，程序等内容外，还需将一部分
行政强制执行权交给法院。这才能从根本上限制或监督行政机关滥施
行政强制现象的发生。
（四）划分行政机关与司法机关强制执行权的理论
很多人认为，我国行政强制执行权的划分属于折衷模式，即“并
不一概否认司法机关的行政执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，
也不完全把行政执行权归集于司法机关而排斥行政机关的强制执行权。
……何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执
行，须由法律法规明示。”⑦而法律法规的规定又很不统一，有的法
律规定须申请法院强制执行行政处理决定，有的法律规定行政机关强
制执行，有的法律规定要行政机关自行执行或申请强制执行，有的法
律甚至没有规定由谁执行。至于法律为什么这样规定，而不那样规定，
很难说清楚。为此，有学者提出了划分行政强制执行权的理论标准，
即：“（1）对一些专业性、技术性较强的需要强制执行的情况，法
律一般规定由各主管行政机关自行执行。如强制拘留、滞纳金、强制
收兑等等，名目很多，但此类规定只限于极少数行政机关。（2）对
一些各行政机关普遍需要的执行手段，如强制划拨，由各单行法规定
是否由行政机关行使法律没有授予的，任何行政机关都无权行使。为
了防止滥用此项权力，损害个人、组织的合法权益，国家只给了少数
几家行政机关，其他都申请人民法院强制执行。（3）个别对个人、
组织的权益关系特别重大的，法律规定也要申请人民法院强制执行，
如房屋拆迁、土地退还等。（4）凡是行政机关没有得到强制执行授
权的，一律申请人民法院强制执行。”⑧但是，这种标准仍很难掌握。
就海外理论而言，似乎存在一项划分行政执行与司法执行的相对统一
的标准，即“欧陆各国对于行为或不行为之执行，固均由行政机关自
行为之，而有关公法上金钱给付之执行，则并非由行政机关自为执行
。”⑨至于金钱给付义务由谁强制执行，各国做法又不完全一致。如
奥地利对于金钱给付义务的执行，由县政府及联邦警察官署有权选择
适用《税捐执行通则》，行使财税官署之权限，自行执行，或以债权
人之身份向法院申请强制执行。在德国，公法上金钱给付之执行，法
规未有特别规定时，以税务局为执行机关。执行标的为动产的，依
《租税通则》所规定的程序执行，如为不动产则由法院依民事强制执
行程序执行。⑩看来，把行政相对人所负的义务区分为作为、不作为
及金钱给付义务，并在此基础上划分行政强制执行机关是有一定道理
的。
值得说明的是，有些行政义务是无须执行的，故也谈不到强制执
行的问题，“如果行政处理的内容是决定或确认某种法律关系时，不
需要执行。例如任命某人为公务员，剥夺某公务员的荣誉称号、开除
某学生学籍，这些行政处理所规定的内容，根据行政处理本身就已实
现，不需要其他的执行行为。”⑾
（五）行政强制执行措施与行政强制措施、即时强制、司法强制
措施的关系
行政法理论虽然在不同意义上使用行政强制执行、行政强制措施
及即时强制概念，但实践中的区分却并不明显。特别是有关强制执行
中直接强制与即使强制，法院依行政机关申请采取的强制措施与司法
强制措施等概念之间并无明确界线。按照现在较为流行的观点，行政
强制执行是行政机关依法强制拒不履行法律规定义务的相对人履行义
务的行政行为，而行政强制措施是行政机关为了预防制止危害社会的
行为而采取的限制人身自由、财产权利使其保持一定状态的手段。行
政强制措施包括各种性质的强制措施，如强制预防、强制制止、强制
恢复、强制保全、强制执行等。行政强制执行的表现形式行政强制执
行措施只是行政强制措施的一部分。它们在前提、目的、起因、采取
机关等诸方面均存在区别。⑿行政强制措施与即时强制都属于强制执
行，不同之处在于，采取行政强制措施必须经过法定程序，而即时强
制一般都是在情况紧急时，只要符合法律规定的条件，即可采取，行
政强制措施针对的是违法的嫌疑，而即时强制则主要由于情况紧急。
⒀行政机关申请法院强制执行时法院采取的强制措施与司法强制措施
并无不同。我认为，根据性质不同将行政强制措施划分为几种是恰当
的。行政强制执行所采取的行政强制措施实为行政强制措施的一介种
类。所以法律如果仅规范行政强制执行措施而不及其余是不妥的，理
论上也应将二者视为种属关系研究。行政强制措施与即时强制也是种
属关系。因为即时强制只是行政强制措施的一种，或为制止性的，或
为保全性的，或为促使性的，或为恢复性。即时强制与行政强制执行
措施的区别在于前者是直接依据法律采取的，而行政强制执行措施则
以法定义务或行政决定确定的义务为前提。即时强制实际上不是行政
执行问题，只是由于即时行政强制措施与其他行政强制措施十分接近，
所以常放在一起规定。
二、我国行政强制执行立法及实践
我国行政强制执行的立法与实践均始自80年代以后。80年代以前，
包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前甚至倒
退阶段，严格地讲，此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得
到执行。例如，当企业不履行纳税义务时，行政机关可以直接通过行
政手段迫使企业履行。另外，对公民拒不履行行政决定的，也完全可
以通过行政命令及压力实现。所以，在当时社会条件下，不可能，也
不必要建立行政强制的法律制度。进入80年代以来，随着立法进程的
加快，有关行政强制执行的立法也逐渐增多。从立法的内容看，既有
对财产的强制执行，如对违章建筑的强制拆除，对滞纳金、罚款的扣
缴，也有对人身和行为的强制执行，如对违反治安管理的行政拘留，
违反环保法的责令停产停业的执行。从执行主体上看，立法将行政强
制执行划分两大类：
（一）行政机关自行强制执行
行政机关自行强制执行的内容往往是行政机关在行使职权时为当
事人设定的各种作为或不作为的义务，遇有当事人拒不履行该义务时，
行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行。如《治安管理处罚条例》
规定“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制
传唤。”“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接
受处罚，对抗拒执行的，强制执行。”《兵役法》第61条规定：“有
服兵役义务的公民有下列行为之一的，由县级人民政府责令限期改正，
逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务。”《税收征收管
理法》第28条规定：“欠缴税款的纳税人需要出境的，应当在出境前
向税务机关结清应纳税款或者提供担保。未结清税款，又不提供担保
的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”《内河交通安全
管理条例》第33条规定，对于“擅自设置网具或种植水生物的，主管
机关应当责令所有人限期清除，或者强制清除。”《外国人入出境管
理法实施细则》第51条规定“本章规定的处罚，由公安机关执行。”
行政机关自行强制执行的情形除上述几种外，还包括强制遣送出境、
强制许可、强制收兑、强制退还、强制拆除、强制检定、强制变卖、
强制收购等。⒁
行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以普通义
务和法律法规确定的义务，较少及于行政机关对违反法律法规者科以
制裁性义务的情形，这是我国立法的一种特殊现象。此外，这类行政
强制执行多以行为和人身为强制内容，相反，有关金钱给付义务的履
行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外，多数行政机关没
有此种权力。⒂
（二）申请法院强制执行
从我国行政强制执行立法可以看出，行政强制执行主体以法院为
主，以行政机关为辅。故学术界将这种制度总结为“以申请人民法院
强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制。⒃尽管也有
人对这种体制批评甚多，但目前仍是不可改变的事实。⒄纵观80年代
以来制定的法律法规，绝大多数法律均将行政处罚的执行权交于法院
。例如，1983年通过的《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规
定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可
以在接到处罚通知之日起十五天内，向人民法院起诉，期满不起诉又
不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”1982年通过的《食
品卫生法》（试行）第38条也规定“对罚款的决定不履行又逾期不起
诉的，由食品卫生监督机构申请人民法院依照中华人民共和国民事诉
讼法（试行）规定的程序强制执行。”1984年通过的《森林法》第39
条规定，“当事人对林业主管部门的罚款决定不服的可以在接到罚款
通知之日起一个月内，向人民法院起诉；期满不起诉也不履行的，林业
主管部门可以申请人民法院强制执行。”《税收征收管理》第56条规
定，“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请复议也不向人民法院
起诉，又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制
执行。”值得注意的是，进入90年代以来，我国很多立法一改过去在
法律责任一章交代诉权、诉期的同时规定行政机关向人民法院申请执
行的立法习惯，规定行政处罚的同时并不明确规定处罚的执行问题，
例如1998年公布的《证券法》第11章规定了34项处罚条款，但并没有
规定行政处罚决定的执行机关和权限。这不是立法的疏忽，也并不意
味着授权行政机关可以自行强制执行。事实上它是一种约定俗成的立
法意识的反映，即凡是法律法规未授权行政机关自行强制的，均需向
法院申请强制执行。当然这种立法习惯的改变与《行政诉讼法》的规
定有直接关系。《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组
织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可
以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”就立法而言，申请
法院强制执行的行政义务多为金钱给付义务，即行政处罚中的罚款、
没收等财产罚。早先个别法律规定法院强制执行的内容还包括“吊销
职务证书”等处罚，很明显这是立法的疏忽。按照《行政处罚法》第
6章的规定，执行的内容也全都是财产罚。诸如警告、暂扣吊销许可
证、执照处罚都是类似确认或形成判决的处罚，无须申请法院强制执
行。
（三）行政机关可选择的行政强制执行
除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形
外，有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如1987年公布的
《海关法》第53条规定，“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申
请复议或者向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金
没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请
人民法院强制执行。”这种选择模式实际上是法院强制执行的一种特
例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前提
下才适用。如果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强制
执行。
三、我国行政强制执行立法及实践存在的问题
我国行政强制执行制度存在的主要问题可以归纳为以下几个方面：
（一）缺乏统一立法
行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的
立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立
法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十
分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关
可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显
然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自
行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何
实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁
承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，不一而足，要解决
这一系列的问题，必须进行统一立法。
（二）行政强制执行制度缺少指导原则
像其他行政行为一样，行政强制执行也应当遵循一定的原则和规
范。但由于我国立法并无太多类似的规定，所以实践中滥用行政强制
措施的现象十分普遍。如未经预先告诫强制拆除房屋，超过执行范围
采取强制措施，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施，
不分时间强制执行，错误执行拒不承担赔偿责任等，这些问题均需通
过统一立法规定行政强制执行原则加以解决。
（三）行政机关与法院的行政强制执行权划分不清
由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限
的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，很多行政机关因没有法
定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅
影响了行政效率而且也增加了法院负担；另一方面，由于法院对于行
政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使
得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。
更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，
法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同强制执行，以至于划分
不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。据报载，“有的法庭派员直
接参与抓计划生育，收缴‘超生’罚款；有的参与‘三提五统’兑现，
直接‘催粮收款’，还有的应有关部分之邀，为其收缴欠费等，个别
干警在受到阻力或指责时，甚至动用警具，违法乱施强制措施。”⒅
这些现象说明，把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化
的处理办法，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且也与法
院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决
定的设想有违行政权与执行权相分离，强制执行须取得法律特别授权。
（四）行政强制执行手段不完整，程序不健全
现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度
和威慑力。表现在，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政
决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例
如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行
政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有
其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。
此外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为
如何执行，则找不到相应措施。再如《兵役法》规定对拒不履行服兵
役义务的，县级人民政府有权强制其履行兵役义务，至于如何强制则
没有任何具体的措施和手段。再如《土地法》对违法占地的行为规定
了责令其退还土地、限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不
履行的，行政机关本身并无任何有效的强制执行手段。不享有自行强
制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政
决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没
收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执
行，个别法院也借机收取执行费，或与行政机关“联手”执行，造成
很坏影响。目前，法律对行政强制执行手段的规定也不统一，有些行
政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反，
只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定
的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定
“执行难”一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。
由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法，所以
现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难
以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关
申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。
不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯
皮”现象，降低行政管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏
与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题，有必要通过统一立
法加以解决。
四、行政强制执行立法构想
鉴于我国行政强制执行制度在立法和实践中存在诸多问题，不仅
影响了行政权力的顺畅实施和行政效率，而且也给公民法人的合法人
身财产权利造成一定损害，成为制约行政法制建设发展的一个重要因
素。在行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济制度相对健全的同时，
我国立法机关正在考虑建立规范行政行为的基本制度，如行政处罚、
行政许可、行政强制、行政收费等制度。行政强制执行立法需研究的
问题大致分为以下几方面。
（一）行政强制执行法的名称及适用范围
关于行政强制执行法的名称及适用范围，学术界提出了两种主要
的选择方案，一种方案是制定行政强制法，其中包括行政强制执行与
即时强制等内容：另一种方案是制定行政强制执行法，非执行性的强
制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围。从目前我国行政强制执行
领域及行政强制措施方面存在的问题看，单纯规范行政强制执行问题
是远远不够的。从某种意义上说，行政强制措施方面存在的问题可能
多于行政强制执行，故采用第一方案，制定一部能够规范行政强制执
行和行政强制措施的统一法律是十分必要的，当然，由于行政强制措
施的实体设定权在于特别法，所以在行政强制法中不宜将行政强制措
施作为重点。尽管行政强制措施中的主要部分，如即时强制不属于行
政执行问题，但仍有必要单列一章，作专门规定。由于行政强制执行
中的很多问题涉及法院的司法强制措施，所以，法院执行行政决定的
行为也属于该法适用范围。
（二）行政强制执行的原则
行政强制执行的原则在我国立法中是空白。理论界曾提出过四项
原则，即强制与教育相结合原则；依法强制执行原则；目的实现原则；
执行适当原则等。⒆国外行政强制执行法也有强制执行原则的规定，
如奥地利行政程序法68条第3项，行政程序法施行法第2条第1款，行
政罚法第36条第2项，瑞士联邦行政程序法都规定了比例原则。⒇德
国行政执行法也规定了适用方式适当原则和最小损害当事人和公众原
则，目的实现原则等。(21)从我国行政强制执行法的立法目的看，一
方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障
公民法人合法权益，所以行政强制执行法应当采用的原则可以包括以
下几项：
1、依法强制原则
行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务，首先应
取得法律的授权，既可以是统一行政强制执行法的授权，也可以是各
单项法律的授权。其次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和
程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制
必须承担法律责任，包括纠正违法行为，赔偿损失等责任。
2、比例原则
比例原则是很多国家行政程序立法中采用的一个重要原则。按照
台湾学者的解释，比例原则包括适当原则、必要原则及法益衡量原则。
适当原则为行政机关所采取的措施必须能实现行政目的或至少有助于
目的的达成并且为正确手段，即在目的手段的关系上是适当的。必要
原则又称最少侵害原则，是指当有其他同样有效且对于基本权利侵害
较少之措施可供选择时，则应选择对相对人侵害最小的措施。狭义的
比例原则指行政手段不得与所追求的目的不成比例。(22)就内容而言，
比例原则似乎涵盖了最少侵害原则、目的实现原则及社会利益与个人
利益均衡等内容。比例原则是多数国家行政强制执行立法和司法中掌
握的一项规则。如在法国，“强制执行不是行政处理执行的唯一方法，
而是行政处理执行的最后手段，只在没有其他执行方法时才采取。”
(23)在美国，“行政机关的简易行为，是一种例外的行政执行程序。
……这种执行方式对公民的自由和财产，带来极大的危害，所以法律
只在极有限范围内，而且出于公共利益的迫切需要时，才允许这种执
行方式存在。”(24)我国行政强制执行法也应规定这项原则，具体内
容包括：目的实现原则，即行政机关在强制过程中目的一旦实现，则
应停止一切强制行为。最小侵害原则，即凡是有其他可供选择的行政
强制手段，先用最轻的行政强制执行措施，避免给相对人造成的损失。
实施行政强制措施应以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻
的强制措施和间接强制措施。个人利益与公众利益均衡原则，行政机
关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益为个人
利益。
3、事先告诫原则
该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人，
并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击。如在法国，
“行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告
当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采
取强制执行措施。”(25)德国行政执行法第13条也规定，行政机关“
首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。”
(26)
4、强制与教育相结合原则
行政强制执行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以实现行
政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制执行也不以采取强制措
施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促
使其履行义务是该制度的一项重要原则，但行政机关为了实现行政目
的，仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育结合起来，
才能够既保证行政权的实现，又维护相对人的合法权益。
（三）强制执行机关
行政强制执行是就相对人承担的行政义务而言的，行政强制执行
不仅限于形式意义上行政机关的强制执行，还应包括法院依照申请或
诉求针对行政义务承担人而为的强制执行。所以行政强制执行可以分
为两种执行程序及执行机关。立法机关在设定行政强制执行权对可以
考虑以下职权划分标准。
行政机关负责执行确认性行政行为、法律授权的限制人身自由行
为及作为或不作为等普通义务的执行。如吊销许可证、拒绝许可、责
令停业、行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制清除、强
制补种植被、强制履行兵役等。行政机关自身无力强制执行或在域外
执行、遇到抵抗情况下，可以请求其他机关协助执行。即时强制措施
由行政机关依法直接采取。
法院负责财产决定的执行，如罚款、没收、收费、扣押、冻结、
查封等执行。行政机关遇有当事人拒不履行上述财产义务或出现法定
情形有必要就其财产采取强制措施的，应当由行政机关向法院提简易
行政诉讼，法院经审查认为无争议的，即可采取司法强制措施强制执
行，如果当事人有异议，法院须经审理确定后，决定执行与否。
（四）强制执行措施
行政强制执行措施分为行政机关的执行措施与法院的执行措施，
法院执行可准用民事诉讼法，不赘述。行政机关的执行措施可以分为
执行罚、代履行及直接强制。除非情况紧急可以省略执行罚和代执行
迳行采取直接强制外，通常情况下三种行政强制措施应按先间接后直
接，先轻后重等顺序进行。立法可以明确规定三种行政强制方法的前
提条件及实施程序与方式。
行政强制执行法除采取上述强制措施外，还可以考虑创设拒不履
行行政义务罪及对不履行行政决定者采取司法强制措施。对于涉及财
产义务，如经执行罚仍不生效，又无直接强制手段的，可以考虑由行
政机关向法院起诉，法院运用简易行政诉讼程序确定必须履行的义务，
如仍不履行，法院可采取司法拘留等强制措施。也可以判处义务人拒
不执行行政决定罪或蔑视法庭罪。由法院强迫当事人履行行政决定。
即时强制措施大多都是特别法单独规定的，行政强制执行法只须
对行政即时强制的方式、条件及救济加以规定。即使强制按方式不同
可以分为对人身的管束、对物的扣留、对物的处置、对住所、场所的
进入等。即时强制可以根据具体情况适用行政强制执行法原则。
（五）行政强制执行程序
首先应区分行政自行强制执行程序和法院强制执行程序。在行政
强制执行程序中，行政机关及执行人员首先应当履行表明身份和预先
告诫的义务，规定履行义务的期限和方法；其次，根据比例原则和间
接强制优于直接强制的原则，选择不同的执行方式，然后根据每种执
行方式的要求和条件予以执行；采取直接强制的，必须按照比例原则
选择恰当的执行时间进行。如不得在夜间、节假日进行。义务人在行
政强制中反抗的，行政机关可以采取强力，或请求公安机关协助执行，
费用由提出请求的机关承担。
行政机关向法院提起诉讼由法院执行行政决定的程序应以行政行
为已设定某项涉及相对人财产权的义务为前提，当相对人拒不履行交
付财产的义务时，如拒不交纳执行罚、罚款、没收的财物（动产、不
动产），拒不交纳税费时，可由行政机关发出预先告诫，仍不履行义
务的，行政机关可直接向所在地法院提起诉讼，由法院适用特殊的简
易程序审理此案对行政决定的合法性及当事人拒不履行义务的事实是
否成立加以审查。然后，作出执行的裁定，如当事人仍不执行的，法
院可以采取包括司法拘留、罚款在内的司法强制措施。上述措施仍不
奏效的，法院可以考虑根据行政机关或检察院的起诉追究当事人拒不
执行判决裁定罪的刑事责任。法院在受理行政机关因执行提起的诉讼
后，可以根据情况和当事人要求采取查封、扣押变卖、拍卖及停止行
政行为执行等强制措施。
（六）法律责任与救济
行政强制执行有可能造成公民法人人身财产权利重大损害，故分
清执行权限，严格行政机关与法院的责任，并为不当侵害提供有效救
济是关键的一环。凡行政机关采取强制措施造成损害的，行政机关必
须承担责任，受害人有权对之提起行政诉讼及国家赔偿。凡行政机关
起诉至法院由法院采取强制措施的，应由法院负责，对法院作出的执
行裁定或追究刑事责任的判决可以上诉，对法院采取的司法强制措施
可以申请异议。对法院违法采取强制措施或执行措施造成损害的，受
害人有权依法请求国家赔偿。
①应松年，《论行政强制执行》，载于《中国法学》1998年第3
期。
②关于行政强制执行的定义，具有代表性的理论观点有：“行政
强制执行是指个人、组织不履行法律规定的义务，行政机关依法强制
其履行义务的行政行为。”（罗豪才主编：《行政法学》，中国政法
大学出版社1996年10月，第198页）：“行政强制执行是指国家机关
为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正常进行，对不
履行行政机关所课义务的管理相对人，依法采取强制性措施，迫使其
履行义务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度。”（李江等著，
《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第2页）“行政强制
执行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法义务的
人民、法人或其他组织履行其义务的行为。”（罗豪才主编：《中国
行政法讲义》，人民法院出版社1991年出版，第139页。）“行政强
制执行，可简称行政执行或行政强制，是指相对人负有法定义务，拒
不履行，由行政机关依法采取强制措施，迫使其履行义务或者由他人
代为履行以达到同样目的的具体行政行为。”（王连昌主编：《行政
法学》，中国政法大学出版社1994年版，第225页。）
③德国行政法学者Otto Mayer认为行政权依发动之命令，原则上
即应包括强制执行力转引自应松年：《论行政强制执行》，载《中国
法学》1998年3期。从日本传统的行政国家思想分析，行政上的义务
强制一贯是应该由行政权自身实施的，而为实现行政的目的，行政权
借助于司法权的帮助，被认为是根本有悖于情理的。引自杨建顺：
《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第488页。
④李江等人：《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第
17页。
⑤王名扬：《法国行政法》1998年版，第174页。
⑥吴庚：《行政法之理论与实用》，1998年增订四版，第442页。
⑦《行政审判疑难问题新论》，人民法院出版社1996年版，第446
页。
⑧罗豪才前引书，第206页。
⑨参见吴庚关前引书，第447页。
⑩参见《德国行政执行法》第5条，第40条规定。
⑾王名扬前引书，第173页。
⑿参见罗豪才前引书，第200-201页。
⒀参见应松年前引文。
⒁罗豪才前引书，第203-205页。
⒂现行法律、法规授予公安、税务、海关、审计、外汇管理、工
商管理等少数行政机关享有财产权方面的直接行政强制执行权。参见
李江等人著《行政强制执行概论》，第20页。
⒃参见应松年：《论行政强制执行》。载于《中国法学》1998年
第3期。
⒄参见张淑芳：《行政强制与行政处罚关于若干问题探讨》，载
于《中国法学》1999年第3期。
⒅李智华：《严禁法院越权行为使政府职能》，载于《人民法院
报》，1998年3月19日。
权的大趋势，在目前我国行政机关林立，自行执行力量极不均衡
的条件下，这种做法也不足取。
⒆参见应松年主编:《行政行为法》，人民出版社1992年版，第
529-531页。
⒇参见吴庚前引书，第446页。
(21)参见[德]平特纳著《德国普通行政法》第103页，中国政法
大学出版社1999年。
(22)参见城仲模主编:《行政法之一般法律原则》三民书局1994
年出版，第120-127页。
(23)参见王名扬《法国行政法》，第174页。
(24)王名扬《美国行政法》中国法制出版社1994年版，第533页。
(25)王名扬:《法国行政法》，第177页。
篇9
一、统一思想认识，坚持一个“高”字
一是认识高。该局先后多次组织全系统干部认真学习《全面推进依法行政实施纲要》，从立党为公、执政为民的高度全面深刻地领会加强法制建设，依法行政的重大意义，并以“××奶粉”和“××奶粉”事件为案例展开讨论，一致形成了“是工商行政管理工作的生命线”的思想认识，并将这种思想认识体现为具体工作要求：照不能乱发、案不能乱办、费不能乱收。
二是标准高。该局对承担的各项工作进行了全面梳理，制定了《行政执法标准》，提出三个100%：在登记注册方面，要求名称核准正确率、限时办结率、登记资料齐全规范率、信息录入同步率均达100%；在执法办案方面，要求案件查处正确率、结案率、罚没款入库率、备案率、案卷材料完整率均达100%；在食品等重要商品安全监管方面，要求经营主体合法率、索证索票率、台帐填写完整率、不合格商品下架退市率均达100%。
二、健全执法制度，坚持一个“细”字
一是健全行政执法公示制度，政务公开内容细。该局在局机关设置有多媒体信息触摸查询系统，该系统内设“机构职能、法律法规、执法依据、政务公开、办事指南、12315”等8个总栏目50个子栏目，内容详细涵盖了600多部工商法规、330种执法行为依据、62种申请事项办事指南等，来办事的人员，只要轻轻一点，所需查询的信息便一目了然。该局还在每个工商所服务大厅都挂有执法岗位职责分解图，在每一名工作人员办公桌上都摆放有岗位职责公示牌，做到了办事权限公示、办事程序公示、工作时限公示、工作标准和质量公示、违法责任追究公示、社会监督渠道公示。
二是建立案件主办人制度，办案责任划分细。该局在全市工商系统率先按照“谁主办，谁负责”的原则，实行了以“职责清晰、奖罚分明”为主要内容的案件主办人制度。查办案件首先由办案机构确定一名案件主办人和一名或多名案件协办人，案件主办人是相对独立行使办案职权，对办理的案件负主要责任，其它协办人协助主办人工作，负相应责任。案件主办人制度实行以来，改变了以往办案中主次不分、职责不清、责任不明、互相推诿的问题，大大提高了案件主办人的责任心，促进了案件质量的提高。
三是实行行政处罚预警制、约谈制和回访制，办案工作作风细。为了预防和化解执法部门与当事人之间的矛盾，着力解决好工商行政执法中可能发生的重检查、轻整改，重处罚、轻教育，重治标、轻治本的现象。该局对行政处罚案件实行了事前预警、事中约谈、事后回访三项制度，让和谐理念融入行政执法工作，有效地预防和减少了行政处罚争议的发生，取得了明显的效果。上半年该局查办案件295件，没有一件引起行政诉讼，罚没款到位率达90%以上。
四是推行说理式行政执法文书，说理说法细。该局在全市工商系统率先采用说理式行政处罚文书，通过在行政处罚决定书中讲事理、论法理、说情理，使行政相对人知情、知理，消除执法阻力。该局第一份“说理式行政处罚决定书”就收到了意想不到的效果，案件当事人原本对处罚不理解，还聘请了律师并申请了听证，然而却在接到说理式处罚决定书的第八天就主动将全部3万元罚款汇到了指定银行。
今年该局在总结以前推行经验的基础上，又下发了《说理式行政处罚文书操作指导意见》，并对写作方法进行了培训。说理式行政处罚文书的推行，提升了行政处罚决定书的说服力和公信力，提升了案件办理的质量和透明度，进一步实现了“三个认可”（政府认可、司法机关认可、被处罚当事人认可）、“三个突破”（执法队伍自身建设新突破，执法理念、方式新突破，科学执法、和谐执法新突破），从而打造了以人为本、和谐执法的新形象。
此外该局还相继出台了《执法监督制度》、《规范性文件制定审查备案制度》、《立销案备案制度》、《强制措施备案制度》、《处罚决定备案制度》、《案件核审制度》、《暂扣、罚没财物管理制度》等一系列执法工作制度，对行政执法及执法监督的各个环节进行细化，从而为依法行政提供了制度保障。
三、落实执法责任，坚持一个“明”字
该局根据工商部门行政管理职能，建立了《行政执法岗位责任制度》、《行政执法事项责任分解意见》，完善了工商行政执法部门内部以行政首长责任为核心的执法责任体系，并把责任层层分解，落实到工商行政执法机构内部各部门、各层级的各个执法人员，做到三个明确。
一是执法依据明确。我们把与工商行政管理执法工作有关的458件现行法律、法规、规章，按照单一主管、协同管理的类别逐一进行梳理，进一步理顺了执法关系，明确了执法依据，确定了法定职责。
二是执法主体明确。我们把工商行政管理机关负责执法的法律、法规、规章按不同的内容分类列出名目，根据不同的管理职能，分别由局机关相关股室和各工商所执行，确定了各执法机构所承担的执法任务。
三是执法责任明确。我们将执法责任分解为三个层次。第一层是局领导的执法责任分解，局长是全局实施执法责任制的第一责任人；第二层次是各执法机构的执法责任分解，对我局注册股、监督股等执法股室和工商所、经检大队进行了执法责任范围、执法职责、执法权限、执法目标分解；第三层次是各执法岗位（人员）的执法责任分解，以岗定责，确定了每个执法岗位的执法责任。做到执法责任明确到人、落实到人、追究到人，确保执法到位不缺位。
四、加强执法监督，坚持一个“严”字
该局按照省局提出的大法制的指导思想，把“法制工作全局化，全局工作法治化”作为目标，把法制监督延伸到行政处罚行为、行政许可行为、行政不作为行为等方面，实行全方位、全过程、综合性的监督。
一是严格行政处罚案件监督。针对执法中普遍存在的随意立案、随意销案、滥用强制措施、随意减免罚没款和罚没物资管理混乱等问题，以“四备案”制度为切入点，建立了行政强制措施、立案、处罚决定、执行结果四个方面的备案制度。将行政处罚案件的立案、销案、强制措施、告知、听证、罚没款缴纳、罚没物资处理、强制执行等环节全部置于法制监督之下。
二是严格行政许可行为监督。我局实行了以执法检查为主要形式的执法监督，监督的主要内容是各类行政许可行为的合法性、程序的规范性、材料的齐全性等；监督的形式采取不定期的现场检查、对当事人进行现场调查或事后回访、对行政许可档案材料进行不定期的重点抽查以及全面执法检查等；对违法或不当的行政许可，经局长批准后发出《行政执法纠正通知书》限期纠正。对行政许可行为的监督，不仅进一步完善了监督制约机制，而且填补了执法监督的空缺，真正实现了大法制的要求。
三是严格行政执法评议考核。该局针对每年工作重点，不断对《行政执法评议考核实施方案》进行修改完善，制定出当年《行政执法评议考核评分标准》，认真开展行政执法评议考核工作。在考核标准上，把“诉讼无败诉、复议无撤销、检查无错案”作为依法行政工作的基本要求和量化目标。在考评范围上，广泛涵盖了行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政确认、和行政不作为等各类具体行政行为。在考评方法上，实行定期考核与动态考核相结合。在考核结果上，把依法行政工作的考核评价纳入股、所领导的考核内容，其结果作为衡量工作实绩的重要依据，也是单位年度评先、公务员考核的重要依据。对依法行政工作考核评价优秀的予以专项表彰，对考核结果不合格的单位，实行一票否决，取消当年所有评先资格。
篇10
应不应该制定统一的行政程序法，与应不应该制定行政程序法的问题不同，它并非是一个理论问题，而是一个实践性的问题，这种必要性是从实践中产生的。我们可以就已经制定的单行法来讨论这一问题：
第一，制定统一的行政程序法可以解决行政机关规避法律的问题。1996年行政处罚法颁布实施后，由于行政处罚的设定和程序已经有了较为详尽的规范，不久就出现了行政机关通过设定行政强制措施避开行政处罚的问题。再如行政许可法去年生效后，出现了大量所谓将“许可类许可”转为“非许可类核准”的做法。这样做的目的无非是规避行政许可设定权、实施程序的规定。如果制定了统一的行政程序法，将在很大程度上解决行政机关规避法律、逃避程序法适用的问题。
第二，统一的行政程序法的制定能够保障程序公正。程序公正应当表现为对相对人有同样影响的行政行为，相对人可以享有大体相当的程序权利。但是由于分散式的程序立法，相对人面临行政处罚时可以享有得知处罚理由的权利、陈述的权利、申辩（听证）的权利等；而在面临强度甚至超过行政处罚的行政强制措施时，却不能享有上述起码的程序权利。显然，这种程序的不均衡影响了贯彻“程序公正”原则，而制定统一的行政程序法，可以使行政机关有法律效力的行为统统有程序法可依，让公正的行政程序充分发挥作用。
第三，统一行政程序法的制定可以节约立法资源。我们以行政立法程序为例。立法法规定了行政法规起草过程中通过座谈会、论证会、听证会听取群众意见的程序；接着国务院的行政法规《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》又分别对行政法规规章的起草、制定的程序，规定了与立法法规定同样的程序。那么，其他行政规范性文件的起草要不要听取群众意见呢？回答是肯定的。还有与抽象行政行为十分接近的定价、政府决策、行政规划、征用土地等要不要听取意见？也要。可见，要不要听取意见是有标准可循的，那就是凡属对群众利益有实质影响的事情，都应当听取群众意见。但是如果没有统一规定，在立法上就需要一项一项规定下去，一方面易产生遗漏，另一方面浪费已经十分紧缺的立法资源。
另外，关于在制定统一的行政程序法之前制定了若干单独的行政程序法，是否浪费了“资源”的问题。应当看到这些单独的程序立法，在我们这样程序法制建设经验还不多的国家是十分必要的经历。另一方面，对统一行政程序法而言，它们是特别法，特别法没有规定的，行政程序法就是起码的程序要求。
第四，制定统一的行政程序法便于执法。我们观察一下分别制定行政程序法的立法模式下行政机关的执法活动，会吃惊地发现，我们行政机关及其工作人员从事任何一项活动或者作出一个法律行为，就要像学者那样，首先给这个活动或行为定个性，然后再决定适用什么程序，而且一旦适用得不正确，可能造成过程程序违法。这实际上将我们的行政执法活动大大复杂化了。为什么不可以简单地判断，只要这个活动对相对人有影响，就应当遵循某些最低限度的正当程序？因而，制定一个统一的行政程序法，对行政程序的最低要求或起码要求作出规定，应该更便于行政执法。
