传统公共行政的主要特征范文

导语：如何才能写好一篇传统公共行政的主要特征，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、公共行政文化创新的现实意义

1、公共行政文化创新是推进行政制度变迁的心理基础。制度是调整人类行为的规则，是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。行政制度变迁离不开行政文化的创新，它是推进行政制度变迁的心理基础。人们只有认清旧有行政制度的弊端，以及理想行政制度的优越性，并且及时转变行政思想、价值观念、行政情感和行政态度，进行行政文化的创新与转变，才会使人们积极主动地去观察、选择、采纳和制定新的行政制度与政策，才会使行政制度变迁更为科学，更为有效，才会使行政制度变迁更易于人们的理解与支持。

2、公共行政文化创新是降低公共政策执行成本的有效手段。所谓公共政策执行成本是指在政策整个执行过程中所消耗的人力、物力、财力、时间等费用的总和，也称之为“政策运行成本”。它既包括直接的实际耗费，也包含间接的财富损失，尤其是执行部门在实施政策中因宣传、解释、传达等所消耗的资源，以及政策对象抵制和削弱执行效率、加大政策投入而引起的损耗部分。加强行政文化创新有利于降低政策执行成本，政策制定者和执行者能及时转变观念，解放思想，实事求是，与时俱进，认清社会发展的趋势和现时迫切需要解决的社会问题，科学地制定合理有效的公共政策，有利于加深政策执行者对公共政策的理解程度，从而增加政策执行的主动性、积极性和有效性，有利于降低政策执行的宣传、解释和传达成本，有利于调动广大人民群众对政策制定和执行的参与度和支持度，使人们思想紧跟时代步伐，认清实际情况，增加对政策及其执行的理解和配合，从而有效地降低政策的执行成本。

3、公共行政文化创新是塑造现代政府形象的重要途径。政府形象作为人们对政府提供“公共产品”的直观评价和内心体验，作为人们对政府客观存在的整体印象和自我认同，作为人们对公共行政的信任度和支持度，良好的政府形象是政府宏观调控、市场监控、社会管理和公共服务的重要资源，是减少政策制定压力和政策执行阻力、提高政策评估动力和政策实施效益的取之不尽的源泉。在信息化社会的今天，政府将由权力行政转变为服务行政，人们的意愿和利益要求成为政府行政的出发点和归宿点。因此要塑造现代政府形象，就必须进行行政文化创新，通过转变行政思想和行政价值观，树立现代行政理念，充分重视每个公民的政治地位和合法权利，促进公众与政府的平等交流与互动，提高公众对政府的合法性认同、有效性认可、全面性参与，以此来构建全新的现代政府形象。

4、加快行政文化建设有利于行政改革的深化。行政文化是促使行政系统内部有效整合的“凝聚剂”。我国的行政改革不仅包括政府体制的革新、政府机构的精简和政府职能的转变,而且在更深层意义上还蕴含着行政文化环境的变革。行政文化建设能够引导行政改革的发展方向,可以保证行政改革沿着正确健康的轨道顺利发展,从而促进和推动行政改革的深化。

5、加快行政文化建设有利于提高行政人员的素质。行政文化是一种特殊的文化形态。一方面,行政人员按照行政文化的发展要求不断地塑造自身的心智,是“化人”的过程；另一方面,行政人员又在不断地通过提高自身的素质来创造和推动新的行政文化产生和发展,即“人化”的过程。行政文化建设的目标就是要提高行政人员的思想政治觉悟,增强他们的使命感、责任感、自豪感和主人翁感。

二、实现公共行政文化创新的根本转变

1、由集权型行政向参与型行政转变。所谓参与型行政文化，即不仅行政活动是以行政主客体的积极参与而非消极应付为特征，而且行政客体对主体的行为内容及方式也会积极施加自己的影响。现代管理理论发展到今日，日益强调参与式的管理，强调激发被管理者的能动力量，我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》的颁布是参与式行政文化得到肯定、推广和保护的标志。传统的集权型行政文化导致了社会的高度整合和权力的高度集中、行政主体地位的缺失和行政客体的压制服从，导致了行政决策和政策制定的非民主性、国家运行机制的失衡、和腐败的产生。现代行政文化创新要求由集权型行政文化向参与型行政文化转变。伴随着网络社会的发展，公共行政的方式发生了深刻的变化，很大程度地推动了公共行政文化创新与理念转变。政府上网工程的启动要求集权型行政文化向参与型行政文化的转变，拓宽了行政参与渠道，提高了人们参政议政的积极性和主动性，体现了人们的民主地位和当家作主的民利。参与型行政文化要求一切公共行政活动必须反映和尊重公民的利益、需要、意志和目标，要求通过各种合法途径或渠道参与公共行政生活，并影响公共行政体系的构成、运行和决策过程等。

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[关键词]公共管理运动；服务；政府；绩效；创新

[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）02-0082-02

国外西方前沿的公共管理服务运动正在沿着工具理性和价值理性的更新与超载演变轨迹，我国的政府公共管理服务则面临着责任履行的系统困境，现代政府发展创新的根本在于完善和创新公共管理服务责任机制，用广视域、多方法的分析及论证，提升我国公共管理服务责任机制的创新，提高我国政府绩效成果的有效性。

一、国外西方公共管理服务运动的沿革阐述

对于国外西方公共管理服务的理论追溯，要遵循国外公共行政发展和变革的轨迹进行沿袭，根据西方公共行政和公共管理服务的宗旨和追求，它包含不同的责任含义和实现路径，而探查国外不同理性之下的公共管理服务责任机制，则是我国借鉴国外西方的必经之路。

（一）国外工具理性主导之下的公共管理责任控制

在19世纪末20世纪初，公共行政是国外独立的一个研究领域，随着事务的繁杂和增多，政府行政建立了行政当局，以更有效地控制政府，并积极有效地应对社会复杂的难题，尤其在实现政府管理绩效方面，取得了较大的成功。

然而，在20世纪70年代，国外西方国家历经了一系列的经济、政治和社会危机，传统的、以官僚制为主要特征的公共行政管理模式呈现出较多的弊端，导致政府的绩效下降，并引发了财政危机。在这一前提下，欧美国家的公共管理部门实施了许多积极的企业、政府管理变革，代表了当时政府管理的新公共管理运动风靡一时，新公共管理运动倡导以市场为基础，以竞争为驱动的策略进行变革，新公共管理运动影响深远，其核心理论是以市场的优越性取代传统的政府行政垄断性，以绩效的提升作为其公共管理改革的核心导向性目标，并以公共选择理论、委托理论、交易成本理论为智力支持，在公共管理部门中实施商业化管理模式，注入了私人的扁平化的、柔性的和更为负责的组织体系，采取了系列的财务管理改革方案，如：明确和量化绩效考核指标、针对官僚旧体制进行行政体制改革、明确划分责任并进行职能的细化分解等。由此可以看出，政府绩效正是新公共管理运动的衍生产物。

时代进入21世纪，诸多反思新公共管理的声音纷纷出现，批评新公共管理运动的声音认为：新公共管理运动核心的分权、竞争和激励主题本质上是一种市场教条主义，它注重结果而忽略了公共管理服务的过程，忽视了更为广阔的政府、政治、社会、文化环境，于是，出现了以网络治理和实现整体管理调整的后新公共管理理论。它关于政府绩效的核心价值和理念包括：强化政府的适度集权，否认分权；注重多元化治理，否认商业化管理；提倡治理信息网络共享，实现资源的充分开放；从整合的概念强调协同化治理。

（二）国外价值理性呼唤之下的公共管理服务责任内蕴

上述的工具理性强调以主体的手段达成目标的合理性，最大限度地追求绩效的最大化，注重客观条件下的整体考量和评价。而价值理性则呼唤主体内心的追求，应该说，绩效最大化或工具理性并不是公共管理服务的唯一或最高准则，它也应具备一系列反映人类崇高追求价值的意蕴，在国外也曾掀起了以价值回归的公共管理重塑的创新运动。

赫伯特.H.西蒙就曾在《行政行为》中提及：公共行政组织不同于私人组织，它需要在考虑各种价值的前提下，实施公共管理行为。还有，乔治.弗里德里克森曾在《公共行政的精神》一书中说道：公共行政管理阐述的是其政治主张，而公共行政管理者要在此之前仔细地权衡利弊得失。

二、政府绩效责任的内涵

目前，学术界对于政府绩效的责任评估主要从以下角度来界定。

（一）从政府公共管理过程的视角对政府绩效进行界定。国外著名政府绩效学者认为，公共管理的绩效需要引用效益、效率和公正等重要标准来进行引导，以实现结果为目的对政府公共项目进行管理。我国的公共管理政府绩效研究学者也指出，政府绩效重点针对政府的行政效率和行政效果两方面，它的主要内容包括：政府行政成本、政府效率、民众满意度、社会进步等。

（二）从政府提供的公共产品或公共服务质量对政府绩效进行界定。国外学者认为，政府绩效的评估要兼顾效率与有效成本两方面，如果只能提供其中之一，则会产生偏颇，即指：若政府的公共管理服务以牺牲单位成本为代价则不公，或政府的公共管理服务以片面投入产出而提高绩效也不可取。因此，两者互为依赖，缺一不可。

（三）从资源的获取能力来对政府绩效进行界定。在当代社会中，政府的公共管理行为需要运用多种资源，而获取这些资源的能力及使用这些资源的熟练性，则成为对政府绩效的评估角度。国内外的学者都普遍认为，政府的公共管理服务绩效评估，要以其资源的获取和转化为产出的能力为重点，简明扼要地说，就是指政府在社会公共管理活动中的结果、效益、效能。

由上可见，当前学术界对于政府绩效的内涵尚不具备一个普遍性的定义，但是，都离不开政府公共管理的资源、投入产出、效果、效能等方面。

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摘要：近年网络监督成为行政监督的方式之一，网络监督也呈现出一系列新特点。本文针对我国行政监督的现状，简要论述了网络监督在行政监督中的作用。

关键词：网络监督

随着互联网技术的发展及使用的普及，网络事件不断涌现，网络舆论越来越受到民众的关注，网络监督成为政府或人民大众实施监督权利的一种方法。

1网络监督的特点

1.1 网络监督具有范围广、速度快、限制少的优点

传统的监督方法单一、手段落后，知情者有限，参与者有限，不能很全面的进行监督。而网络监督为公众提供了一个平台，公众可以不受身份、地区的限制参与进来，表达自己的看法和想法；由于网络的便利，公众可以和其他人沟通看法、交流思想。网络监督为公众的沟通交流提供了好的平台，社会主要价值观自然也就在公众的广泛交流中慢慢的体现出来。

1.2网络监督产生的舆论压力更大

由于网络平台的信息聚合力更大，参与群体更多、范围广、速度快等特点，单一的地区事件、部门事件在网络舆论的推动下成为网民们的共同事件，公众皆知。随着事件的网络曝光，公众的密切关注和公众积极发表意见，对相关部门处理这类事件在时间、质量上的要求更高，相关部门处理这类事件时会更加的谨慎、缜密、快捷，更加公正客观地处理网络事件。这在无形之中进一步增强了各级党委、政府及其工作人员处理、应对这类事情的压力、动力和能力。

1.3网络监督也存在不足之处

网络也是把“双刃剑”，网络监督也存在一些明显的问题和不足。一是网上信息存在虚假性。网络在提供真实、有效信息的同时，还会掺杂许多无效、虚假、甚至恶意的信息。二是泛滥的“人肉搜索”有可能演变成网络暴力，侵犯当事人的隐私权和其他权利。三是网络的匿名性的特点，使得一些人发言不负责任。四是网络监督的相关法规不健全，界定知情权与隐私权、政务公开与党政机密、社会监督与造谣诽谤、言论自由与人身攻击等的法律法规不健全。

2我国行政监督的现状

狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间的监督，以及行政系统内部专设的行政监察机关和审计机关对行政机关及其公务人员的监督，它属于行政机关的自我监督。广义上是指执政党、国家权力机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。在当今限制政府权力、保障公民权利已成为世界潮流，加强与强化行政监督具有重要的现实意义。

我国现行的行政监督制约机制可以分为：党内监督、法律监督、群众监督。行政机关内部监督可划分为专门监督和非专门监督。行政监督主体多元化、行政监督主体资格与行政主体资格具有共通性，监督内容广泛，体制内外监督统一。

3网络监督在行政监督中的作用

3.1有效推进行政监督的民主、公开、平等的进行

网络监督的前提是要求行政公开，公开才有公正。行政的民主化、公开化、法制化、科学化以及行政的高效、清廉是社会主义政治文明的目标。行政公开化就是要增强行政生活的清晰度和透明度，消除传统行政的封闭性和神秘色彩，消除程序上、技术上和地域上的限制，使广大人民群众能够通过网络更好地了解行政过程，更好地知政、议政和参政，实现各种民利。由于互联网的开放性、 匿名性、互动性、便捷性等特征，民众更多地、更快地参与到监督活动中来，为公民提供了更为自由、即时、充分的意见表达空间。网络监督使行政监督公开化，举报信息可以以最快速度传递、反馈、互动，避免了传统行政监督的弊端。

3.2 有利于行政监督方法的创新

网络监督是行政监督方法的创新，网络监督是一种历史发展的必然，一切关注民生、关注国家的事情，总是会经过网络空间摆到各级政府的桌面上。对于这种“新”事物，各级政府应当给予高度重视和恰当地应用。现代高科技的网络技术和网络平台克服了传统沟通中的相互封锁、排斥等缺陷，可以让行政部门之间、行政部门与公众之间和公众自身之间保持经常联系，充分沟通，利用现代科技提供的便利条件互通情况联合行政，形成合力。本质上，网络监督是动员了全社会的力量，依靠全社会的共同努力来解决行政问题，关注行政问题，形成行政监督。网络行政监督使得监督主体更为广泛和抽象，它扩大了行政主体的年龄、性别、甚至国别，最终拓宽了行政监督的视野，利于各行政监督机关第一时间获取资料、接受监督，协调配合。

3.3强化行政决策执行的监督，降低决策执行变形的发生率

“上有政策，下有对策”等执行变形情况是当前中国行政决策执行中的主要弊端，造成这些弊端的主要原因在于行政监督不力。

网络监督简化了监督信息反馈的传输渠道，以“秘密投票”的方式确保监督者敢于监督。现在的行政监督信息主要经过繁琐的行政流程输往决策层，监督者与决策者被人为阻隔。伴随着网络监督的开展，只要民众能拥有一个网络终端，便可以通过网络与行政首长进行直接“对话”。计算机网络对决策监督反馈环中的中间环节的替代，避免了反馈信息传输过程中的失真。监督能否到位就只取决于监督者的意愿，而不会出现“拦路虎”，这无疑有利于充分发挥民众的监督作用，形成强大的监督网络，规范、条理政府行为。网络上的监督反馈不会产生面对面的担忧和笔迹泄密的隐患，能更有效地保障监督者的利益，打消他们监督的顾虑。换言之，网络监督安全系数高，打击报复现象不易发生，为监督活动的顺利进行提供了保障。

3.4提高公民参与行政监督的能力

网络媒体是交流传播各种知识和社会信息之现代化工具，它具有广泛性、社会性、世界性等主要特征，已经成为公众获取知识、了解政府行政活动的主要渠道。目前我国来自于各行各业和社会各阶层的网民数量达2.98亿，网民可以随时、随地行使监督权力。在网络监督的过程中，公众也在相互交流信息和知识，积极传播社会正义、法律、公德、知识，在参与中学习、在参与中互补，在参与中提高素养。

随着网络监督的发展，一方面公众的监督意识会增强，认识到自己是国家和社会的主人，逐步积极行使法律赋予的监督权；再次，网络监督培养公众参与监督的习惯，实现公众自我教育，使公众不断进步，并积累参与经验，做到依法监督、高效监督、科学监督、公开监督等。

网络监督作为一种新的监督形式，是行政监督与时俱进的创新。当然网络监督不能等同于制度建设，也有利有弊，我们要趋利避害，不断健全网络监督。

参考文献：

①彭和平编：《公共行政管理》[M]，中国人民大学出版社，1995年版

②[英]冯・哈耶克.自由秩序原理[M]，北京：生活・读书・新知三联书店， 1997.

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关键词：政府问题；开放性；公共管理

一、传统行政管理与政府问题

在传统的行政学理论中，政府是公共行政（publicadministration）的主体。在公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主导地位的主体之一。长期以来，特别是建立在行政行为阶段的政府理论，对政府的考察一直停留在内部静态结构上，甚至批评政府组织根本无法适应环境变迁的需要。一些学者在分析政府问题时，对政府组织的静态形式考虑过多，包括结构模型、管理方式、制度要素、价值判断等方面，最大的失误是忽视了运转起来的政府组织和参与其中活动的人之间的互动关系。这种风气从古典组织理论时期一直蔓延到今天，可以称之为“政府组织的静态”。

重新阅读古典组织理论的经典，我们会获得新的发现。马克斯·韦伯官僚制理论设计的前提是建立一套官僚权力对行政的控制机制。在他看来，劳动分工、层级节制、职业训练都是以权力的不可侵犯为基础，权力的绝对集中才能保证金字塔式的结构稳固存在。“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位”。[1]韦伯同时认为，官僚制的技术优越性高于其他任何组织，其基本原则实现了官僚制在行政中的协调与控制功能。但事实上官僚组织的理论设计与实践之间的严重脱节，官僚制的不透明性、组织僵化、严格的等级制度和理性主义的形式使任何公共组织不可避免地陷入封闭状态中，并且拒绝民主、民主思想的渗透。

马克斯·韦伯（MaxWeber）在设计组织模型时首先把静态的规则看成最重要的，强调规则对组织的重要性。其次，把组织结构分层看作是重要的，强调科层与权力、责任的完全配套。第三，强调权力神圣不可侵犯，目标的精确性。第四，非常看重官僚制每一层级中个人的质量——是否是一个具备专业知识的技术官僚。在韦伯那里，组织要素的重要性超过要素之间的互动作用。

巴纳德的研究重点放在组织结构的逻辑分析上，也是从静态形式入手分析组织的。他的观点是正式组织与非正式组织的重要意义是相同的，组织以什么方式、什么状态产生是判断组织结构、性质的关键，各级组织包括军事的、宗教的、学术的、的都是一个协作的系统，它们都是社会这个大协作系统的某个部分和方面。所有的协作行为都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社会因素这些不同因素的综合体。这些协作组织是正式组织，包含协作的意愿、共同的目标和信息联系。在所有的正式组织中都存在非正式组织。正式组织是保持秩序和一贯性所不可缺少的，而非正式组织是提供活力所必须的。两者是协作中相互作用、相互依存的两个方面。在巴纳德的观点中，协作的重要性显然是建立在更重要的对组织性质的认识基础之上。

同样，法约尔的研究以企业整体作为研究对象，他认为管理理论是“指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等的完整体系”，有关管理的理论和方法不仅适用于公私企业，也适用于军政机关和社会团体。在1916年出版的《管理和一般管理》中，法约尔将管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能和十四项管理原则，并进行了相应的分析和讨论。五大管理职能和十四项原则的重要性超过其他方面。

1937年，卢瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林达尔·厄威克（LyndallUrwick）发表《行政论文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”职能，但仅“代表了1937年的公共行政”，“随着时间的推移，它们在许多读者内心深处变成了僵化的‘科学原则’。”[2][P.55]1961年，利格斯发表《公共行政生态学》一文，一定意义上了行政生态理论，但他只是把行政行为放在环境的简单背景上进行剖析，仍旧没有逃脱组织是一种静态形式的思维模式。

也许，对于一些细小组织而言，以什么样的状态存在并不重要，但对政府组织而言，静态形式的过多考察明显地造成了政府组织的封闭性。

与此同时，传统的行政管理理论和官僚制理论对“行政”与“效率”的理解适应了这种封闭性，并使之获得了长足的发展。[3]官僚制范式的流行摧毁了一切公共组织可能有的变革思想，虽然后来许多学者对其弊端进行了批评，但官僚制作为一种有效的组织形态依然长期存在，并且在此后的发展中演变成了另一种形态，即作风。作风表现出来的等级森严、权力集中、惰性严重，没有进去精神，无效率等方面成为一切不作为的政府组织的病症，也造成了事实上的政府组织的严重封闭状态。在另一方面，传统的行政管理理论始终没能摆脱单一的价值追求，过多地围绕“行政”与“政治”的关系进行争论，看重“效率”这一静态结果，而忽视了对民主、公正、回应性、平等动态价值的考察。同时，强调政府行为与政治行为不可分离，政治对政府的控制主要以政策的产出为基础，这样，政府的行为就首先是为政治负责而不是为公众负责，表现出对社会、公众封闭的一面。休斯在“政治控制的问题”的题目下指出威尔逊“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的，而且，美国实行的改革运动并未能实现将政策从行政中分离出来，或是将政治家从行政管理者中独立出来”恰好证明了这一点。[4][P.46]

政府组织的基本特性并不是静态形式所表现出来的封闭性状态，“管理职能”一词也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能长期被忽视下去。抛开有关的争论，仔细审视政府组织的运转运动过程，全面梳理政府的运行轨迹，摈弃政府变革与发展的阻力，从一个新的视角全面理解政府组织，我们就会把握住政府的本质特性，促进政府更快、更好地前进。

二、政府的开放性特征

一个完整的组织从功能上看，其具备三个方面的特征：其一、资源聚集功能，即使各种分散的人力、物力、财力、智力、信息聚合在一起。其二、资源转换功能，即促使各种资源进行有效的配置，形成新的合力，实现“整体大于部分之合”的目的。其三、能量释放功能，即通过一定的方式释放组织的新能量，实现依靠单一资源无法实现的目标。从构成上看，社会组织的构成要素分为静态要素和动态要素两部分。静态要素构成组织的基本形式，动态要素构成组织的运转过程。静态要素是隐性的，只有通过动态要素才能体现出来。动态要素是显性的，只有在静态要素的基础上才能发挥作用。政府组织是特殊的组织，其聚集了丰富的人力、物力与财力资源，聚集了最有效的信息资源和掌握着最大的智力资源，通过有效的资源配置，政府组织可以解决其他社会组织无法解决的公共，提供公益物品和服务，满足公共的利益追求。在政府组织中，静态要素与动态要素的构成极其复杂，动态过程所表现出来的特性代表了政府一切要素的力量。在政府组织的多种特性中，开放性最为重要，也就是说政府组织的开放性特征是政府动态过程中所表现出来的最主要的特征，是所有构成要素的本质体现。

政府组织是依靠选择建立起来的，公共权力的分享与公共责任的承担要求政府必须以开放的方式与外部建立良性的关系。这不仅是政治民主的需求，也是政府组织自身的需求。Allison在其建立的模式中把公共组织所面临的外部构成要素归纳为三种协调关系，即：与同一组织的外部单位或该组织的各个部门的协调关系；与独立组织的协调关系；与新闻媒体和公众的协调关系。[5]开放性正是实现这种协调的前提。然而，现实中的政府组织忽视了这一点，其基本运转过程始终处于封闭状态，因此，必要的协调中总是问题不断。

一些者从古典组织的视野出发，把内部因素的互动关系看作政府组织存在的基础，而另一些学者包括张金鉴先生则从行政生态的角度把外部因素的互动关系看得很重要。在这些研究中，他们看到了内部与外部之间的关系，但对这种关系存在的基础忽视了，开放性正是这一关系存在的基础，能够解决和疏通因内外部关系不畅而造成的行政问题的发生。

可以从另一个角度证明政府组织开放性意义的有力证据是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的观点，他从相关中证实组织模型应该有三种流派：封闭模型、开放模型和综合模型。封闭模型中以韦伯为代表的官僚制理论（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉尔布莱斯为代表的管理理论（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等为代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理论（Genericmanagement）三种最为盛行。开放模型中人际关系学派、新组织发展学派、组织与环境互动学派三种最为盛行。官僚制体制所治理的公民和官僚本身是反人本主义的，科学管理追求的效率能够服务于人本主义，也能够服务于其他价值。开放模型与封闭模型根本的差异可归纳为四项感知上的不同：对组织环境的感知、对人性的感知、对组织中操纵理念的感知和对组织在社会的角色和意义的感知。亨利虽然把开放模型的起源追到圣西门和奥古斯特·孔德的写作年代，并认可了他们“组织本身则是人性的解放力量”，“强调自发性组织的价值”的观点，[2][P.93-127]但组织的开放模型真正得到实践并不是从理论源头就开始了。因此，认识到组织的封闭模型与开放模型并十分完整地进行理论是尼古拉斯·亨利的贡献，也为我们进一步理解政府组织的开放性意义提供了重要的依据。

汤姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《ManagementofInnovation》）一书中对开放模型的主要特征进行了表述，也为我们理解开放性提供了。开放模型的主要特征是：在不稳定条件下出现的非常规任务；专门化的知识来完成共同的知识；强调目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；组织内部的冲突是由同事的交互作用加以协调而不是由上面来裁决；强调“责任的轮替（sheddingofresponsibility）”；个人对组织整体的责任感和忠诚感；组织被看成一个流动式的结构（fluidicnetworkstructure）；知识能够位于组织的任何地方；组织中人与人之间的交互作用不仅倾向于纵向的而且还倾向于横向的；互动方式是为了成果和“建议”（而不是命令），而且以“贵族神话”为特征，包含了上下级最明显的服从关系；强调工作成果以及完成任务的卓越绩效，有时会牺牲对上级的顺从；声誉外部化了等等。[2][P.102-103]组织开放模型的特征是对其开放性的诠释，作为最大的和最为深远的公共组织—政府的开放性是政府组织发展到一定阶段的必然产物，直接关系到政府组织的生存状态。

开放性是政府文明的标志，也是政治文明的标志。作为民主政治中的一种基本理念，它是一种渠道，传递民众和社会对政府的呼声和要求，并要求政府以自己的行动做出积极的回应。作为政府追求的一种价值，它是对政府状态的描写，反映了民众对政府评价和政府在民众心目中的地位。作为一种制度安排，它意味着在政府内部与外部必须建立有效的监督机制，以利于政府机器内在运行和外在运行状况良好。政府开放性的基本内涵：（1）政府文明。制度追求与道德追求是政府的重要任务，关心政府的每一成员并实行人性化管理，通过民主的渠道树立政府的威信，通过科学的建立政府的信誉，有良好的政风。（2）发展环境优良。政府有能力为自己创造和提供一个良好的发展环境，并与之建立良好的沟通机制，使政治环境宽松，环境良好，社会环境稳定，环境优良。（3）政府职能独立化。政府的基本职能：政治、经济、文化、社会职能是政府独有的。要使政治职能完善，通过民主与法制的手段确保一切民力得到正常发挥。要使经济职能社会化，通过建立多元的经济主体使经济成份的构成多样。要使文化职能丰富化，文化产品多样和多层次，真正满足人民群众对文化生活的追求。要使社会职能健全，最大可能和最全面提供各种社会保障产品、提供人人享有的社会救济和健全的社会福利事业。（4）政府行为公开化。通过行政听政制度、行政采购制度、行政审批制度的完善，使政府在行政决策、行政执行、行政指挥、行政控制方面的一切政务进一步公开化、透明化，并逐步建立各级政府财务公开制度和各级官员财产公开制度。（5）行政监督透明化。通过对监督目标的选择把政府自身监督与其他监督主体共同监督结合起来，公开监督结果，提出改进措施，确保监督效果。

由于政府组织具有主导地位，政府组织的开放性可以产生不凡的意义。在组织之间，政府组织、私营部门和第三部门中公平、民主的意义大于效率的意义；组织无等级与公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的发展与进步先于技术的发展与进步，化模式是先进政治模式的结晶；组织在纵向和横向方面都表现出网络的稳固性，信息传输渠道畅通，即政府组织从中央到地方的纵向延伸与政府组织的横向展开、私营部门从大集团到家庭作坊式经营的纵向延伸与私营部门的横向展开、第三部门的不同类型分割等等，构成了整个社会完整的网络体系，便于各类信息的传输、共享。在实现民主行政的进程中，实现从行政听政到行政财务的全面公开；实现从政府上网到网络政务的全面公开，公文开放浏览，通过网络虚拟办公解决实际中效率底下的问题；实现从人的管理到制度管理的转变；实现政风的根本好转，建立公务人员平等、自由、民主参与公务的机制。显然，在这里，政府的开放性有两重基本价值：一是保证了有效监督机制的运行，通过规制与参与，确立“平行式”监督和“渗透式”监督机制。二是有利于政府与公民社会之间建立零距离。

政府开放性以政府开放度为标准。衡量政府的开放度主要应该有三个方面的指标：制度开放指标、行为开放指标和开放进展指标。制度开放指标包括政府制度有多少种可以公开和查阅，有多少种无密级可言，政策和规章有多少可以在公共场所（包括互联网）上公布。百分比越大开放度越大。行为开放指标包括政府决策项目的公开数目，行政听政项目的公开数目和行政听政次数、人数指标和公众的评判指数，以及财务公开的数目。

政府开放性也是有限度的。开放性以不影响政府组织存在、不动摇政府组织作用的发挥为前提。无限度的开放性政府会失去社会价值，会导致全社会无政府状态。有限度的开放性会使政府陷入封闭状态。因此，强调开放性是强调政府开放性理性上的最大化，而非无限化。

过去有关开放性的理解十分片面，仅认为是政府组织的一种简单状态描述，是有关经济、、政策等各方面的数据，包括技术数据和程序数据的进一步公开、政务信息公开和简单的行政听政制度，事实上并不是这样，随着政府开放度的加深，开放性的内涵会更加丰富、深刻。

三、开放性与公共管理

公共管理时代对政府提出了极高的要求，既不同与古典行政学时期，也不同与新公共管理时期，它要求政府以极度开放的姿态应对一切挑战。[*]公共管理时代的基本特征是社会化管理趋势日益明显，公益物品的供给、公共资源的利用建立在全社会共同关注的基础上，并且以提供公益物品、解决公共问题，实现公共利益为核心，政府职能市场化、政府权力分散化、公共服务社会化、政府管理企业化和政府治理，这是传统状态下的政府根本无法解决的问题。开放性是政府自治的结果，是政府实现善治的开始，也只有在开放性的特征下，政府公共管理的任务才能完成。

公共管理时代是全球化时代和知识产业兴起的时代，开放性适应了这两大发展趋势。全球化带来新的世界政治秩序、经济秩序和价值秩序冲击着每一个国家，给每一个政府以新的机会、挑战、权利和责任。只有开放性的政府，才能在这种冲击下获得新的机会，在各种挑战面前解决一切可能出现的问题，依靠政府权力获得政府利益。知识成为商品和知识产业的兴起促使政府间、政府与社会间的互动、协调关系加强。开放性政府就能够兼收并蓄，接受各类知识，同时使知识转化成经济力量。政府也因为获得了更多的知识而变得文明和守信。这两大发展趋势顺应了公共管理时代对政府发展环境的要求，也确定了政府必须有的开放性特征。在问题的另一面，公共管理时代的政府面临着更多的动态性问题（dynamicquestion）、复杂性问题（complexityquestion）与多样性问题（diversityquestion），以开放性的姿态解决这些问题是公共管理时代对政府的要求。

开放性能够解决公共管理时代政府的内部关系问题。政府获得权力和巩固权力需要经过一系列艰难的过程和面对各种各样的关系，政府每一步行动都是各种关系协调、控制与选择的结果。政府的内部关系通常是不透明的，外部关系则是清晰的。在政府内部，政府统治与政府治理的关系、成本与效益的关系、行为与目标的关系、组织与管理者的关系等等方面都表现出极不透明的特点，政府自身利益分割上很难照顾各个方面，利益的侵占与冲突使得政府内部常常出现不应有的争夺与矛盾斗争，必要的妥协与退让很难做到。而在政府外部，政府与市场可以互补，建立政府生态的平衡运做机制，同时，政府与其他利益团体之间通过谈判可以达成一定的协议，通过退让、妥协达到双赢。因此，开放性更强调政府内部关系的开放和透明、利益分割的开放与透明，矛盾的外化和解决矛盾的方法的透明，并由此使内部关系与外部关系沟通，最终建立“政府内部关系协调，外部关系顺畅”的发展模式。

开放性能够合理地解决政府与市场的关系问题。对国家总权力的分配事实上是由公众委托的政府来承担的，政府从诞生的那一刻起，就拥有最大的公共权力。在整个社会领域，政府作为独立的社会主体对整个社会事务的安排有更大的主动权和支配权。公共选择理论与委托人理论以经济领域为例，认为政府失灵与市场失灵同时需要对方去干预和补救，但这种干预和补救是自愿的还是强迫的？还是外在制度的安排？显然，是外在力量的作用，这种外在力量正是政府公共权力的力量，政府与市场关系中政府更有主动权和支配权。在一个封闭的政府里，政府不会自发地让位于市场的干预，市场也不可能自发地进行干预。一定意义上，市场的干预必须取得政府的支持和认可。只有在开放的政府里，政府才会让位于市场，并安排市场合理干预和补救因政府失灵而造成的损失。政府的开放性越强，开放度就越大，有效的市场补充越充分，干预越有效。因此，开放性是协调政府与市场关系，解决政府与市场矛盾的一剂良药。在市场提供有效的服务的同时，一个开放的政府懂得自己应该做的和必须做的事情，即安德森（Anderson）所认为的：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。[4]这样，在整个社会生活领域，就会最终建立起一个“政府做，市场也做”的平等发展模式。

开放性解决了公共管理中政府的定位问题。在开放理念下，转变政府职能的重要方面就是政府组织的运行职能即计划、组织、指挥、协调、总结、预算与人事七个方面必须是开放的，是在公开状态下进行的，规章制度和文件除过的保密之外，民众和任何社会团体的阅读、查询都是公开的和方便的。同时，政府的基本职能包括政治、经济、文化、社会诸方面的功能必须开放。政治的开放程度直接关系政治文明、政治稳定和民主价值的实现；经济功能的实现完全依赖经济的开放程度；文化的开放与兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最终完善；而社会功能的开放可以使更多的社会利益群体分担社会事务，最终减轻政府的负担。在开放理念下，政府的结构应该是透明的，尽管不同级别的政府组织结构模式不尽相同，但其基本的要素是应该清晰的。结构的透明有利于对政府运行成本进行监督，最终建立“透明政府”的结构模式和运行模式。

开放性有利于理解公共管理时代公共政策的实质问题。公共管理时代，公共决策有两层含义，其一是政府为自身发展制定必要的政策，其二是为社会制定规范和制度，包括符合私营部门和第三部门使用的规范与制度。政府决策最重要的是坚持民主与科学原则的统一，最广泛的民主意味着决策过程最大程度的开放，一切科学手段的采用意味着决策的正确率增强和能够经得起科学的检验。开放性的政府可以最大限度地体现民主的原则，可以充分吸收科学家的意见和采用最科学的办法进行决策，使决策体现公共价值的实质，即最大化地满足公共利益和解决公共问题，最终建立“大家决策，大家参与”的科学模式。

开放性确立了政府在公共管理中的核心地位，并对政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以独霸和支配公共领域的所有事务。开放性是政府作为公共部门与私人部门和第三部门最终建立平等的主体关系，同时更好地体现政府民主、回应性、公正、公平的价值。政府必须以行动证明自己是可以承担和拥有这一核心地位的，一方面所制定的公共政策不仅仅以政府自身利益为出发点，兼顾社会各个团体，特别是不制定歧视性政策和不平等政策，另一方面保证社会制度的公平与公正。政府是核心、更是表率，政府开放，其他社会组织、包括私营部门和第三部门也应该适度开放，最终实现“全社会开放”的完整体系。

开放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理带来的问题。政府自利性即政府公务人员依托政府肌体实现个人利益和政府内部部门官僚集团为实现部门利益而产生的自私行为称为自利性。政府能力弱化、权力异化以及由此导致的公共行政中行政无效果、行政灾害称为非理。[9]就运行过程，自利性和非理的产生正是由于政府封闭运转，公务人员行政行为缺乏监督，搞内部操作造成的恶果。在开放性原则下，不仅可以提高对政府的监督力度，而且可以有效监督公务人员的行为过程，特别是公务人员在公务活动中的行为，同时，依靠开放的秩序和制度保证一切非理在发生之前就得到遏止，从而减少政府非理下的灾害发生，树立良好的政府威信。

最后，开放性推动了公共管理时代民主化进程。依靠良好的民主的基础，民主行政、民主管理的渠道愈加畅通，民主的结果更加有保证。同时，从经济领域入手改变忽视效率的作风，实现生产要素自由地跨越地域流动，按照市场配置资源。从政治领域入手完善政府体制，改变政风和党风，实现政治文明，实现民主科学的政治制度的建立。从文化领域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，树立政府威信。惟此，推动政府管理进入一个新的时代。

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[1].马克斯·韦伯.组织与组织[M].美国：纽约牛津大学出版社，1947.

[2].尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].北京：人民大学出版社，2002，4.P.55.

[3].任晓林.官僚制的终结与后官僚制的兴起[J].西北大学学报，2002（5）.

[4].欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001，9.P.46

[5].Allison,Graham.“PublicandPrivateManagement:AreyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?”InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.

[6].任晓林.政府行为“双重效应”[J].理论与改革，2000（2）

TheOpenSpecialityoftheGovernment

篇5

关键词：政府购买；公共服务；启示

中图分类号：D63-31 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）07-0183-02

一、新公共管理理论下形成稳定统一的政府购买公共服务模式

有关“政府购买公共服务”的研究从西方国家延伸到中国，已有一段历史。20世纪70年代末，随着政府在当时的社会发展，政府需向社会服务方面提供财政支出的不断增加、政府机构的财政紧张，导致政府从事社会服务的质量下降，为了改善社会服务的质量，同时减少政府的压力，“政府购买公共服务”作为一种政府职能的改革创新，得到了蓬勃的发展。

新公共服务理论是政府购买公共服务的重要支撑理论，是著名公共管理学家罗伯特・丹哈特作为公共管理学者的一部分代表通过对公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论中政府理论缺陷的批判而建立起来的新公共服务理论，新公共服务理论的重点在于“服务”。原有的公共管理认为，政府的作用在于“管理”及“控制”。即政府是管理者、控制者，主要掌管公共事业的发展。而新的理论则认为，政府的作用在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。政府是服务部门，强调了公民的重要性，而不能只看所做的“事”。可以说，新公共服务理论吸收了传统公共行政的合理内容，摒弃了其固有缺陷，对传统的公共行政理论有某种创新和替代的作用，有助于建立一种以公共利益为基础的公共服务行政。

二、公共服务市场化机制不断发展，合同外包等方式应用广泛

由于财政危机、信用危机和服务危机，许多政府开始将采购的形式向企业或非政府组织购买公共服务，出现了福利多元化的趋势。他们将公共服务市场化细分为公司合作、私有化或民营化、使用者付费制、政府部门建立与私营企业的伙伴关系等等。其中，合同处组织是最主要的形式。美国民营化大师萨瓦斯在《民营化与公司部门的伙伴关系》（2002）中将合同外包置于民营化的框架之下，从物品与服务的基本特征、提供物品和服务的不同机制出发，认为服务提供货安排与服务生产之间的区别十分重要。美国著名政治学家、政治经济学家文森特・奥斯特罗姆等学者区分了公共服务的提供与生产两个概念，进行了进一步的细分阐述。

政府部门与私人部门关系的改变，是国外学者对政府部门的职能定位提出了新的解释和界定。美国学者唐纳德・凯特尔在《权利共享：公共治理与私人市场》（2009）中认为，非营利组织在社会服务供给中功能的发挥离不开政府部门创造的宽松环境。财政部财政科学研究所贺巧知在《政府购买公共服务研究》（2014）中认为，西方小横幅强调合同管理，合同承包是国外政府向社会购买公共服务的最主要的方式。政府与确定的公共服务承接着签订承包合同，在合同中明确公共服务的数量、质量标准及购买金额、支付方式等，由承接方提供所要求的公共服务。

三、美国政府购买公共服务的历史发展

约翰逊总统在20世纪60年代提出的“同贫困的战争”运动，预示着美国政府的政府购买公共服务的开始，同时期，美国社会也出现了一系列的浪潮。这些浪潮直接导致美国社会对社会福利项目的服务的急增。在没有政府购买公共服务的基础下，美国政府需要对公共部门进行数额巨大的补贴，财政负担十分沉重。政府购买公共服务的出现作为一种创新解决方法，正好解决当时的社会问题。美国政府为了支持和鼓励社会组织参与公共服务外包中来，采取了多种方式，其中包括直接的补贴和合同、课税扣除、服务费、纳税减免条约等等。这里主要介绍一下其中两种方式：补贴和服务外包的费用。

总的来说，美国的社会组织发展历史十分悠久，社会组织为文化教育、养老等多个公共服务方面都提供了资金的捐助和人员上的帮助。在美国，非政府组织于政府机构一起为老年人提供养老服务，大部分提供公共服务的社会组织都是非营利性组织。提供公共服务的内容包括卫生保健、养老服务、对低收入人群以及特殊人群的照顾等等。目前，美国的养老模式主要采取的是合同外包模式。由联邦政府、州和地方各级政府来执行，针对老年人的医疗保险以及低收入家庭提供的医疗补助，并给予提供医疗服务的社会组织一定额度的补助。双方采取合同制的方式，按照合同来落实养老服务，并提供不同形式的资金上的援助。

美国政府在社会组织的监管方面，美国政府主张与社会相互家督，相互督促。政府按照科学、专业化的评估标准，对社会组织所提供的服务进行严格的监管，定期组织对社会组织的考核。根据考核的结果对没有达成标准的服务机构进行相应的惩罚；政府同时接受社会的监督，鼓励广大群众监督政府的行为，对社会组织的资金进行监管，并对社会组织所提供服务的质量和效率进行满意度调查。

四、英国政府购买公共服务的历史发展过程

英国政府购买公共服务的历史比美国稍短一些。20世纪70年代末，英国政府提出以市场为导向，以经济和效率为目标，率先在公共部门中引入竞争机制的政府购买公共服务。

强制实行非垄断化是英国政府实行购买公共服务的主要方式。此时，改革的目标是更注重提高“顾客满意度”以及公共服务质量，为了促成这个目标的实现，英国政府实行了“公民宪法运动”和“竞争求质量运动”。

市场检验需要确认公共服务提供的范围和性质及其他相关信息；监督、评估服务结果并及时反馈，以便及时应对出现的问题以及为下一次政府购买公共服务做准备。

英国政府采取了一系列的措施来鼓励社会组织参与到社会服务外包中，强调社会组织的能力建设，侧重能力构建者，未来构建者和基层资助三种不同的项目来有意识地引导社会组织，提高社会组织提供相应的社会服务的能力，来实现购买公共服务的目的。

社会组织必须通过与其他社会组织的竞争评估，政府按照已有的标准筛选出最具有资质且性价比最高的社会组织承接其项目。政府购买公共服务，是将服务下放、但是责任保留的一种方式。需要在社会组织提供服务的过程中，定期地检查监督组织的运营过程，检验服务的质量，由于社会组织的资金是政府提供的，所以社会组织的资金与需要定期的检查，包括收入、支出、使用效率等问题。使其严格按照事先签好的合同履行法律责任，完成相应的责任义务。

相比较我国，英国政府有专门监督公共服务的社会组织来帮助政府机构对提供服务的社会组织进行有效的监督和评估。英国政府安排监督的社会组织会按照提供服务的社会组织的规模大小、提供资金的多少，成一定比例地安排人员的数量。同时，让服务对象参与到监督中。如果提供社会服务的社会组织没有达到预期的结果，相应的较为完善的问责制度也是英国政府在购买公共服务中的主要特征。

五、西方国家政府购买公共服务对我国的启示

以上国家政府购买公共服务的理论和实践为世界各国包括我国政府公共管理改革提供了实践经验，我国借鉴其成功的经验，有利于提高我国的公共服务质量，提高公共服务供给的效率，进一步推进我国政府制度的改革。小结如下：

1.政府购买公共服务中政府占有主导地位。我们政府现在从全责政府走向中立政府，政府在权利下放的过程中，政府在购买公共服务扮演什么样的角色？多元化的服务供给其实含义非常广泛，政府向社会市场购买公共服务也绝非只是将公共服务推向社会那么简单。政府把提供公共服务的机会让给市场，让市场作为公共服务的提供者，但不表明政府在此当中不承担相应的责任，要正确把握政府与市场之间的关系，政府的作用首先要确定公共服务的目标，政府要为公共服务埋单，同时做好监督人的角色。

2.政府要制定明确的规则和标准。各国已有的经验表明，如果政府要将公共服务的生产职责交给社会组织来承担，那么首先自身要有明确且能接受并达到的规则和标准，明确在提供公共服务当中每个角色的定位及其职责，并在具体实践中贯彻执行。政府还要在已定好的规则和标准的基础上，对社会组织进行有效的监管。英国及美国政府都有相应的法律针对政府购买公共服务的行为以及服务提供应达到的效果做了明确的规定。

本文选取了英国、美国，对其政府购买公共服务的行为进行了一次简要的分析，并从中总结出相应的经验，即政府要明确其在购买服务中的职责和地位；要制定明确的规则和标准，要充分发挥市场机制和社会组织的作用，供给服务要多元化。

参考文献：

[1] 刘善景.新公共服务视角下政府购买社区卫生服务研究――以桃源社区卫生服务中心为例[D].南宁：广西大学硕士学位论

文，2014.

[2] 孙露.政府购买公共社区服务――以呼和浩特市政府购买X社区为例[D].呼和浩特：内蒙古大学硕士学位论文，2013.

[3] 魏静.中国地方政府购买服务――理论与实践研究[D].上海：上海交通大学硕士学位论文，2008.

[4] 王亚凤.我国政府购买公共服务的模式研究[D].郑州：郑州大学硕士学位论文，2012.