行政合同的概念范文
时间：2023-06-20 17:19:08
导语：如何才能写好一篇行政合同的概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
[关键词]原产国形象；国家形象；目的地形象；概念；模型
[中图分类号]F59
[文献标识码]A
[文章编号]1002－5006(2011)09－0012－07
1、引言
国家形象(country image)是国际商务和国际营销领域的一个重要概念，是原产国形象概念的发展。随着全球化经济的发展，产品的生产和营销日益国际化，消费者需要在越来越多的国际产品和品牌中进行消费选择。大量关于原产国的研究文献表明，原产国形象是影响消费者产品评价和购买决策的重要因素。目的地形象(destination image)是旅游营销领域的一个重要概念，旅游目的地形象的研究成果非常丰硕，研究表明，目的地形象是影响旅游者旅游决策、目的地选择、主观感知和后继行为的重要因素。虽然国家形象和目的地形象都是研究形象问题，都是各领域的研究热点，都有近半个世纪的研究历史，都是较为成熟的研究领域，且当旅游目的地是一个国家时，两个形象客体的空间范围基本一致，但一直以来，国家形象和目的地形象研究似乎沿着两个平行的轨道运行，很少有交叉。国家形象的文献一般发表在国际商务和营销期刊上，如Journal of Business Research、InternationalMarkeing Review；旅游目的地形象文献则通常发表在专门的旅游期刊上，如Tourism Management、Annals of Tourism Research。近些年来，有些学者开始关注两个概念的相似性，试图在两个研究领域间建立一个沟通的桥梁。但国家形象和目的地形象是两个较为复杂的概念，目前关于两者关系的研究还非常缺乏，学术界对两个概念之间存在什么样的关系、能否将两个概念纳入同一个消费决策模型中、这两个概念与其他影响消费决策的社会心理因素之间的关系如何等等问题尚缺乏明确的认识。本研究期望在回顾两个领域最新研究进展的基础上，分析两个概念之间的关系，探讨将两个概念纳入同一个旅游意向模型的可能性，为在旅游领域整合两个概念做些努力。
2、国家形象和目的地形象的定义
2.1 国家形象的定义
在国际商务和营销领域，国家形象(CI)研究与有形产品的原产国(COO：country－of－origin)研究密切相关。原产国效应(COO effects)研究表明，消费者对不同原产国的产品会有不同的评价，最早提出原产国效应的斯库勒(Schooler)以危地马拉学生为样本，研究危地马拉消费者对中美洲四国产品的评价，结果发现，消费者对萨尔瓦多和哥斯达黎加产品的评价低于对墨西哥和本国产品的评价，从而证明了原产国效应的存在。此后，有关原产国的研究大量涌现。早期的原产国效应研究主要关注对不同国家产品的评价和偏好差异，被调查者只被提供给国家的名称，如中国、美国。随着研究的不断深入，原产国形象(COI：country－of－origin image)的概念被提了出来。罗斯和迪曼托(Roth＆Diamantopoulos)认为，传统的研究只分析消费者是否对不同国家产品和品牌有不同评价和偏好，而原产国形象的研究可以分析消费者为什么会有这样不同的评价和偏好。为了进行有效的原产国形象效应研究，学者们首先必须对原产国形象概念进行明确界定，但到目前为止，学术界对原产国形象的定义没有达成统一认识，相关的用词也不统一。country－of－originimage，country image，product－country image通常被用来表达同样的意思，李东进等将这三个词翻译成国家形象，田圣炳等则用原产地形象来表达。
罗斯和迪曼托在全面回顾相关研究的基础上，根据所关注形象客体的不同，将原产国形象概念分为三类：(1)国家形象，这一类概念关注国家的整体形象。如马丁和伊洛格鲁(Martin＆Eroglu)将国家形象定义为“个体对于某个国家所具有的描述性、推断性和信息性信念的总和”；奥尔雷德等(Allred，et a1.)认为国家形象是“组织和消费者对一个国家所持有的感知和印象，这种国家印象或感知是建立在国家的经济状况、政治结构、文化、与其他国家的冲突、劳动力状况和对环境问题的立场等基础上的”。(2)产品一国家形象(PCI)，这一类定义关注国家及其产品的形象。如李等(Li，eta1.)将原产国形象定义为“消费者对不同国家以及这些国家制造的产品的形象”；李东进等认为国家形象是“消费者对某国及某国产品的整体知觉”。(3)产品形象(PI)，这类定义关注某国家产品的形象。如罗斯和罗密欧(Roth＆Romeo)认为，“国家形象是指消费者基于他们对某国产品和营销优势和劣势的知觉而对来自该国产品的整体感知”。
为了避免概念混淆，下面的论述中用原产国形象综合反映以上三类概念，用国家形象特指第一类概念，即反映国家的整体形象，不与产品相联系。
由于对原产国形象概念认识的不一致，经验研究中对原产国形象概念的操作化和使用的测量工具也存在较大差异。罗斯和迪曼托回顾原产国文献后发现了30个具体测量国家形象的量表，不过由于有些量表是在他人量表基础上做的修订，实际上有18个互不相同的量表。莱拉等(Lala，et a1.)根据原产国形象概念化的差异，将原产国形象量表划分为三类：国家形象量表、产品形象量表、产品和国家形象量表。其中，国家形象量表多包括一个国家的政治、经济、技术、文化、教育等方面的题项，如纳多和赫斯洛浦(Nadeau＆Heslop)使用的国家形象量表包括国家特征(权利自由/环境污染控制/世界政治地位)、国家能力(劳工技艺/技术/经济)、人民特征(礼貌/可信赖/真诚)、人民能力(职业道德/勤奋/教育水平)、国家情感评估(与当地人一起/整体评价/该国知识/与自己国家结盟)和期望的联系5个维度。
2.2 目的地形象的定义
目的地形象研究起于20世纪70年代初，已有大量的研究成果，但与原产国形象研究一样，到目前为止，学术界对旅游目的地形象的概念仍未达成共识，虽然许多学者在研究中用到“目的地形象”这一概念，但很少有人对该概念进行精确界定，几乎每一 个研究形象概念的学者都会给形象下一个定义。较早研究目的地形象的亨特(Hunt)认为，目的地形象是“人们对其非居住地国家(州)所持有的印象”；加特纳(Gartner)认为目的地形象“是通过具有层次性的三个成分(认知、情感和意动)之间的相互联系而形成”；克朗普顿(Crompton)将目的地形象定义为“个体对目的地所持有的信念、思想和印象的总和”；埃其特纳和里奇(Echtner&Ritchie)认为目的地形象是“对目的地个别属性的感知和对目的地的整体印象”；墨菲等(Murphy，et a1.)则认为目的地形象是“与目的地相关的各种信息及其联系的总和，包括目的地的多种成分和个体感知因素”；塔帕沙伊和沃瑞斯扎克(Tapachai＆Waryszak)将目的地形象定义为“旅游者所持有的与期望利益和消费价值相关的目的地的感知或印象”。
分析各种目的地形象定义，发现：(1)目的地形象是个体对非居住地的印象，旅游者通常需要通过一定的交通媒介，离开自己的居住地，到另外一个能满足其旅游需求的地方居留一段时间，这个地方也即旅游目的地；(2)目的地形象的定义基本明确了形象的客体是目的地或地方，旅游目的地根据空间范围的不同，大体可以分为国家目的地、区域目的地和城市/乡村目的地，但目的地形象定义没有对此进行区分；(3)目的地形象定义没有对形象主体作明确界定，大多数定义用“个体”或“人们”表述形象的主体，这里的“个体”或“人们”可能代表旅游者和潜在旅游者，少数定义明确了形象的主体是旅游者；(4)形象内容的复杂性，目的地形象即包括对目的地多种属性的知识、信念和印象，也包括对目的地的情感表达和整体印象；(5)形象内容与旅游需求紧密相关，作为旅游目的地的地方拥有多种属性，目的地形象主要反映与满足旅游需求相关的属性及由此引发的情感和整体体验；(6)形象的主观性，目的地形象是主体对客体的心理印象和表征，这种印象和表征由于受到个体和媒体等多种因素的影响，往往与目的地实际情况不太一致。
目的地形象的定量研究中，测量量表的维度和题项在各研究间也缺乏一致性，研究者一般根据所研究目的地的吸引物、形象定位和研究目的来确定题项的选择。比利和马丁(Beedi＆Martfn)回顾已有的目的地形象量表，将目的地形象测量分为9个方面：自然资源、公共基础设施、旅游基础设施、旅游者的休闲与娱乐、文化历史和艺术、政治经济因素、自然环境、社会环境、地方氛围。
3、国家形象与目的地形象概念异同的分析
3.1 共同的理论基础：态度理论
尽管国家形象和目的地形象分属不同的研究领域，但两者却拥有共同的理论基础――态度理论。态度是社会心理学的核心概念，在管理和营销领域有着广泛的应用，具有重要的战略价值。菲什拜因和阿杰恩(Fishbein＆Ajzen)将态度定义为“对一个既定对象以一贯的喜欢或不喜欢的方式行动的习得倾向”。在各种态度理论中，态度三成分理论是管理和营销领域引用较多的一个理论。态度三成分理论认为态度包括认知、情感和意向三个成分(ABC)。认知成分是从态度对象与各种资源相关的信息的直接经验组合中获得的知识与知觉，这种知识及由此产生的知觉通常表现为信念；情感成分是对态度对象的感情或感受，反映个体对态度对象的直接或全面的评价，如喜欢或不喜欢，好的或坏的；意向成分是个体对态度对象采取特定行动或举动的可能性或倾向性，通常表达为购买意向。但由于三成分之间并非相互独立，而是存在因果关系，近年来的研究提出了态度的两成分观点，即认识和情感成分；或者将态度看成一个ABC序列，A指情感，B指行为，C指认知，行为意向是认知和/或情感的结果变量。
基于态度理论的国家形象和目的地形象研究倾向于从认知形象和情感形象两个方面对各自概念进行定义和测量，只是国家形象和目的地形象研究都更多关注认知形象，情感形象关注相对较少。罗斯和迪曼托对国家形象众多定义分析发现，多数定义用“感知”、“刻板印象”、“图式”和“信念”等词来表述国家形象，但这些词只具有认知性质，只能反映态度的认知成分，即认知形象部分，只有少数定义同时提到了认知和情感两个成分。目的地形象的定义和测量也反映了同样的问题。
除了在关注认知形象方面比较一致，国家形象和目的地形象研究对其他形象成分的使用上却存在较大差异：(1)相对国家形象研究而言，目的地形象研究更多地关注情感形象，特别是近些年来，认知一情感相结合的方法被越来越多的研究者接受，成为目的地形象研究的一种趋势。这可能与旅游产品的体验性质有关，旅游者通过参加旅游活动期望获得心理和精神上的满足，与有形产品相比，旅游活动给旅游者带来的效用更多是情感方面的。(2)有些国家形象研究遵循态度三成分理论，将意向成分纳入国家形象范围之内，目的地形象研究一般将意向成分作为形象导致的行为后果，而不是将其作为目的地形象的一部分。(3)有些目的地形象研究将总体形象纳入目的地形象的定义范围和测量维度中，国家形象研究很少有对总体国家形象的测量。
随着目的地品牌化作为一个最新研究领域的兴起，一些旅游学者开始探讨目的地形象与目的地品牌化的关系。蔡(Cai)首次区分了目的地形象和目的地品牌化两个概念，认为虽然目的地形象形成是目的地品牌化的核心，但目的地形象形成不等同于目的地品牌化，通过“品牌认同”可将目的地形象作为核心要素纳入目的地品牌化模型中。在模型中，蔡将目的地形象分为三个成分(3A)，即属性成分、情感成分和态度成分，属性成分对应于传统三成分模型中的认知成分，情感成分对应于传统模型中的情感成分，态度成分则包含了对目的地的总体评估和行为基础。这样，态度成分就包容了总体形象和行为意向两个方面。蔡等还基于3A模型，在中国和美国的研究情境中分别对目的地形象进行了实证研究。
3.2 形象主体和客体的差异
既然国家形象和目的地形象都是一种态度结构，那么就存在态度主体和态度客体的问题。国际商务和营销领域的原产国形象主要关注有形产品，原产国形象的态度主体也主要是有形产品的消费者和组织购买者。但随着原产国研究的深入，原产国形象概念演进为国家形象，研究者们不仅关注国家形象对有形产品评价和购买决策的影响，也开始关注国家形象对国外投资、移民、国际关系和旅游等方面的影响。这样，国家形象的态度主体已大大超出消费者的范围，除了有形产品和服务的消费者以外，企业和个人投资者、居民、政府和旅游者等都成为国家形象的态度主体，只是不同主体重点关注的国家属性有所不同。目的地形象的态度主体是旅游者，旅游者根据自己的旅游需求和愿望对目的地形成一定的态度。旅游者是一种特殊类型的消费者，旅游消费与有形产品的消费存在许多差异。消费者购买有形产品一般不需离开居住地，购买前可以接触甚 至试用产品，而旅游产品的消费要求旅游者必须离开居住地前往目的地，只有在离开居住地之后，旅游者才能接触并同时消费旅游产品。
形象的客体即是态度的对象，原产国形象研究中的态度客体可分为三个层次：国家、产品一国家、产品，分别对应国家形象、产品一国家形象和产品形象。其中，国家形象是脱离具体产品的、更概括和更整体的态度，涉及对国家政治、经济、文化、技术、环境和人民等多重属性的信念及整体的情感评估；产品形象则主要针对整体产品或具体产品而言，包括对产品创新、工艺、设计、安全等方面属性的信念；产品一国家形象则同时包含国家形象和产品形象两部分。目的地形象的客体根据其空间范围也可分为三个层次：国家目的地、区域目的地和城市/乡村目的地。学术界对旅游目的地概念并没有统一认识，但要成为一个旅游目的地，一个地方必须具备一些基本要素：吸引物、公共基础设施、旅游基础设施、旅游服务和环境等，所有这些要素组合起来共同构成目的地产品，用以满足旅游者的旅游需求。旅游者在目的地的消费体验取决于以上要素的综合效果，目的地其实就是一种旅游产品。无论是国家目的地、区域目的地，还是城市/乡村目的地，都应该是包含上述要素的目的地产品，有所不同的是，三种目的地分别针对不同的市场，如国家目的地主要针对海外市场，区域目的地主要针对区域外的国内外市场。因而，目的地形象的客体其实对应于原产国形象研究中的产品形象的客体，即产品。莫斯伯格和克莱普(Mossberg＆Kleppe)曾从形象客体的角度分析原产国形象与目的地形象概念的异同，他们认为两个形象的客体基本是一致的，可以找到与原产国形象三个层次分别相对应的目的地形象内容，如苏格兰是干净的、绿色的，对应国家形象；苏格兰威士忌，对应产品一国家形象；具体的威士忌品牌，可与旅游吸引物相联系。本文认为，尽管从内容上看，目的地形象可能与国家形象有重复的地方，但从形象客体的角度而言，目的地形象的客体应是目的地产品，对应于国际商务和营销领域的有形产品(图1)。
3.3 形象具体内容的差异
由于形象的主体和客体存在差异，国家形象和目的地形象的测量内容也就有所不同。目的地形象研究并未就不同层次的目的地给出不同的形象测量内容，而是从作为一个目的地产品必须具备的基本要素和旅游者在目的地的消费需求出发来确定目的地形象的测量内容。因而，三个层次的目的地形象测量内容不会因为目的地空间范围大小而表现出太大差异。
原产国形象研究中的三个层次分别针对不同性质的客体，测量内容有明显不同。国家形象的客体是国家，这与目的地形象研究中的国家目的地空间范围一致，但由于国家目的地是旅游者消费的旅游产品，而国家是国家目的地产品所处的更宏观的环境，类似有形产品与原产国之间的关系，因而，国家形象和目的地形象的概念和测量内容应该有所区别。国家形象不单是旅游者从满足旅游需求的角度对某一国家的认知和感觉，它还应该反映消费者、企业和个人投资者、寻找宜居地者和其他国家政府部门等态度主体的不同需求，这样，国家形象在概念上应是更概括、更抽象的国家属性感知及全面的情感评估，以同时满足对不同类型主体研究的需要，国家目的地形象则是作为旅游产品的具体属性的认知和情感。
尽管有以上区别，国家形象和目的地形象在测量内容上还有可能重复，如“居民热情友好”是两个形象测量中都会用到的题项，但在国家形象研究中，“居民热情友好”一项通常无法经过检验而在分析过程中被剔除。
4、国家形象与目的地形象整合的可能性
4.1 国家形象和目的地形象之间的因果关系
国家形象和目的地形象是两个不同的概念，那么两者之间是否会存在因果关系呢?原产国形象研究表明国家形象影响产品信念和感知质量，旅游目的地作为一种特殊的产品可能也受到国家形象的影响。国家形象可能是目的地形象的前因变量，旅游者对某个国家政治、经济、技术、文化、环境、教育等方面的信念及对这个国家的整体情感评估，会显著影响他们对这个国家作为旅游目的地的形象感知。旅游者对国家形象感知越正面，对其作为旅游目的地的形象感知也就越正面。这种影响的机理可以用光环效应来解释，即旅游者对目的地国家的旅游吸引物、旅游接待设施、旅游服务等了解不多时，他们对该国家的固有印象就会影响其对该国家作为旅游目的地的感知和信念。如旅游者对某个国家有经济落后的印象，那么他们可能会对该国家的吸引物管理水平、旅游接待设施质量和旅游服务水平持消极态度。
纳多和赫斯洛浦等通过对尼泊尔冒险旅游目的地的实证研究检验了国家形象与目的地形象的关系，他们将目的地形象置于更广泛的国家形象的情境中，并基于态度理论构建了一个镶嵌模型，检验国家特征、人民特征、国家能力、人民能力和期望联系几个国家形象维度对自然环境信念、人工环境信念、目的地评估和旅游意向几个目的地形象维度的影响。研究发现，国家能力和人民能力、国家特征和人民特征分别通过影响人工环境信念和目的地评估对旅游意向产生影响，期望联系直接影响旅游意向，说明国家形象是目的地形象的前因，作者认为目的地形象研究应该包含更深层次的国家和人民信念，这将有利于对有关目的地及其吸引力的各种观点的解释。
但纳多和赫斯洛浦更强调国家形象和目的地形象重叠的部分，且完全基于态度三成分理论，将意向成分也纳入形象范围之内。关于意向成分能否纳入形象范围内，还是作为形象引发的后果，旅游领域基本没什么争议，即普遍认为意向成分应是后果变量，目的地形象也正因为能对满意度和行为意向等产生影响而获得了广泛关注，成为热点研究领域。在原产国研究领域，一些学者将意向成分作为国家形象的一个维度加以测量。罗斯和迪曼托对这种现象进行了分析，认为将意向成分作为国家形象的一个维度不太合适，并综合以往研究成果，提出了国家形象的四种模型：两成分模型、高涉人层次模型、低涉入层次模型和体验层次模型。两成分模型认为国家形象包括认识和情感两个维度，如果态度对象是享受性客体(如旅游)，情感形象对行为意向的影响会高于认知形象；层次效应模型强调认知、情感和意向之间的序列联系，实际上认为态度只有情感一个维度，认知和意向只是情感的前因或后果。
4.2 国家形象和目的地形象对顾客价值、满意度和旅游行为意向的影响
已有的研究表明目的地形象可以建构成一个二阶模型，莱拉等也通过两个研究和一系列的检验程序证明国家形象可以建构成包括7个维度的二阶模型。这样就可以在纳多等研究的基础上，结合其他游客忠诚度模型，构建新的、容纳更多变量的旅游者购买意向模型，以推动游客忠诚度模型研究的发展，理解国家形象在游客忠诚度形成过程中的作用。
在游客忠诚度模型中，顾客价值和满意度是影响旅游意向的重要因素，一些研究将目的地形象纳 入游客满意度模型或忠诚度模型中，研究结果说明，目的地形象对忠诚度有直接或间接影响。目的地形象主要通过满意度等变量的中介作用对重游和推荐意向产生间接影响，如蔡等基于美国国家目的地营销组织进行的游客特征调查数据，检验目的地形象与游客忠诚度之间的关系，研究识别了三个基于属性的形象维度和一个基于情感和态度的形象维度，分析发现，基于情感和态度的形象维度对游客忠诚度有显著影响，且高于属性维度对忠诚度的影响；池等(chi，et aI.)以美国阿肯色州的尤里卡斯普林斯(Eureka Springs)为案例地，研究目的地形象、属性满意度、整体满意度、忠诚度之间的结构关系，发现目的地形象主要通过属性满意度和整体满意度的中介作用对忠诚度产生间接影响。但也有研究表明，目的地形象直接影响重游和推荐意向，如陈等(chen，et aI.)建构了一个包括目的地形象、旅行质量、感知价值、满意度和行为意向的概念模型，并以台湾垦丁为案例地对模型进行了实证检验。结果也发现，目的地形象不仅通过旅行质量一感知价值一满意度的中介作用对忠诚度产生间接影响，还直接对忠诚度产生显著影响；卞显红以无锡市的锡惠公园和鼋头渚风景区为例研究景区形象、质量、满意度、重游和推荐意向之间的结构关系，得到了与陈等类似的结论，景区形象对重游和推荐意向均有直接影响，并通过质量或满意度对重游和推荐意向产生间接影响。
以往研究表明，目的地形象与顾客价值、满意度、旅游行为意向之间有着密切的关系，但国家形象对游客行为意向的影响研究极少见，唯一的研究就是纳多等提出的镶嵌模型，该研究表明，国家形象通过目的地形象对旅游意向产生间接影响。但由于国家形象与目的地形象之间存在较密切的关系，目的地形象又直接影响顾客价值和满意度，国际营销领域的研究也表明，国家形象对产品质量感知、感知风险、感知价值、购买决策和购买行为有显著影响，因而可以尝试将这些因素纳入同一个模型(图2)。另外，以往研究也表明，以上变量之间的关系可能受到其他一些变量的调节，因而在模型中加入调节变量的影响，可以提出以下命题：
命题1：国家形象对旅游意向有显著直接影响。
命题2：国家形象通过目的地形象、顾客价值和/或满意度间接影响旅游意向。
命题3：旅游经历、旅游目的、文化和个性等旅行和个体因素对旅游意向模型有调节效应。
5、总结
为了促进国际商务营销和旅游实践领域在形象战略上的整合，推动管理理论发展，本研究对国家形象和目的地形象的概念异同和整合的可能性作了详细分析。
从对国家形象和目的地形象定义的分析看，虽然两个领域都有较长时间的研究历史，但两个概念的定义至今都未达成共识。分析两概念之间的关系发现，他们都依赖共同的态度理论作为研究的理论基础，且倾向态度二成分理论。在分析形象的主体、客体和具体内容的基础上，本文提出目的地形象的客体(目的地产品)主要对应于原产国形象中产品形象的客体(产品)，这不同于莫斯伯格和克莱普的观点，他们认为目的地形象的客体与原产国形象客体基本是重叠的。
虽然在原产国形象领域，大量研究表明，原产国形象影响产品质量感知、感知风险、感知价值、购买决策和购买行为，但这些研究主要针对有形产品，极少有研究在旅游领域对这些关系进行检验。本文在分析国家形象与目的地形象，目的地形象与顾客价值、满意度、旅游行为意向等变量之间关系的基础上，提出国际旅游者旅游意向模型，在模型中整合以上变量，并提出三个命题，这些命题和模型需要在将来的实证研究中加以验证。
篇2
【关键词】行政合同 行政诉讼 改进措施
行政合同诉讼
“行政合同”主要是指通过合同的形式达到公法的目的，充分体现了现代民主思想。由于其具备诸多优势，受到政府部门的高度重视，并将其作为行政政策推行的重要手段。而由此产生的行政合同诉讼，也已经成为人们关注的重点。目前，对于行政合同的理论争议仍然存在，并且，立法上尚处于空白状态，从而导致行政合同在适用范围等方面存在一定的混乱，进而造成相关的纠纷不断升级。
行政合同诉讼主要是指行政合同的一方当事人认为合同的另一方在签订或执行行政合同过程当中，存在侵权行为而向人民法院提出诉讼请求。人民法院根据诉讼人的诉讼请求，并在其参与下，对该事件进行审理并最终作出裁决。目前，由于国内的行政诉讼发展较晚，并且，受到了民法的严重影响，在行政合同方面也缺乏相关规定，进而导致很多行政案件归类到民事案件的审理当中，这对于行政合同诉讼相关理论的制定非常不利。
随着学术界对行政合同的认识不断加深，很多学者认为应该将行政合同诉讼归为行政诉讼范畴。但是，这一想法势必会对传统的行政诉讼救济制度造成严峻挑战。本文对当前国内行政合同诉讼中存在的问题进行分析，探索如何更好地完善行政合同诉讼制度。
行政合同诉讼中存在的主要问题
一是行政合同立法缺失。行政合同在我国已经广泛应用，但是，在理论界仍然存在很多争议，从而导致行政合同的相关法律仍然没有制定，以至于其并不能归属于法律概念范畴。目前，《政府采购法》是国内有关行政合同的唯一法律，其中也只是对政府的采购基本流程进行了简单规定。近年来，随着行政合同的应用范围逐渐扩大，相关的合同种类日益增多，然而，立法中的相关内容并没有做出相应的调整，以至于法律的指导以及规范作用没有彰显出来。而且，很多关于行政合同纠纷的司法实践都被归入到了民事诉讼范畴，救助效果并不理想。
二是受案范围明确度不够。目前，行政合同在国内仍然局限于民法学概念层面上，尽管行政合同已经在实践当中广泛应用，但是，在法律上并没有得到承认，从而导致理论、法律和实践脱节。在当前的司法实践过程中，一些行政合同即使被认定是行政案件，法院方面仍持回避态度。
三是行政合同诉讼与民事诉讼之间的界限不明。在理论上，尽管存在少数学者对行政合同表示反对，但是大多数的学者认为其是一类新型的行政管理方式，并赞同将其作为行政案件由人民法院行政审判庭进行受理。目前，国内尽管没有专门的行政法院系统，但是在法院内部已经单独设立了行政审判庭。在立法上，尽管《行政诉讼法》并没有明令禁止行政诉讼对行政合同的救济，但在关于行政合同纠纷案件上并没有进行规定。并且，在很多法律文件中，对同一问题，不同的文件的性质判定有所不同，例如：1999年出台的《行政复议法》中有关条款规定：行政机关如果在变更或者废止农业承包合同时对合同另一方造成权益侵害，可以进行行政复议。由此可知，此类事件属于行政案件。但是，在2002年出台的《农村土地承包法》中规定：任何组织或个人对承包方的土地承包经营权造成侵害，都需要承担相应的民事责任。由此判定，土地承包合同属于民事合同。同样的问题，在不同的规定中存在相互矛盾的地方，导致在司法实践当中，实施混乱。
四是行政合同诉讼与传统的行政诉讼存在矛盾。单向性救济结构的传统性行政诉讼仍是当前行政诉讼的主要形式。行政机关在行政诉讼中处于被动地位。行政合同不仅具有行政性，更具有合意性。尽管我国最高法院对行政合同的行政诉讼予以默认，但是，行政法学界对行政合同具体的行政行为的本质区别已经有了充分认识。传统的行政诉讼主要是为相对人单方提供权利救济途径，但是，行政合同诉讼是为了解决相向性纠纷。当相对人不能履行或者完全履行合同时，造成了公共利益损失，传统的行政诉讼无法有效解决，因为，行政主体无法作为原告提讼。
行政合同诉讼法规完善措施
一是行政合同明确归入到行政诉讼范围。行政诉讼的受理范围就是指人民法院对行政诉讼案件的受理范围，是法院解决行政争议、行政诉讼案件的范围根据。行政诉讼法主要是针对传统的行政行为建立的，并没有关于行政合同的详细规定，以至于在司法实践中存在一定的执行障碍，行政合同纠纷解决起来比较困难。因此，为了更好地解决行政合同纠纷，建议在行政诉讼法中完善行政合同诉讼的相关规定。首先，立法中，明确行政合同概念，建立专门的行政合同法。其次，修改行政诉讼法，将其归入到行政诉讼的审理范围。进而实现司法解释与立法的统一。
二是赋予行政主体权。行政机关作为行政主体，在传统的行政诉讼中并没有作为原告的权利，以至于很多损害无法寻求法律救济。行政合同作为一类特殊的行政行为，兼具行政性与合意性，一旦出现行政合同争议，便可以维护任何受害一方的权益。因此，建议在行政合同的制定或执行过程中，赋予行政主体的权利，有效地解决行政纠纷，实现国家和个人的利益平衡。
三是建立调解制度。调节是解决纠纷的有效方式，在国内民事诉讼、刑事自诉以及赔偿诉讼中较为常见，其主要是指在对当事人的意愿表示尊重的前提下，由法官进行合理调解。现行的民事诉讼法中明确指出：人民法院在审理民事案件时，本着合同和自愿原则对原告与被告之间进行适当调解。调解在民事案件中应用广泛，效果显著。但是在《行政诉讼法》中却明确规定：行政案件的审理过程并不适用调解。并且，最高人民法院的有关解释中，也没有将调解纳入行政诉讼的意向，仅是在关于赔偿问题上涉及到调解，但也仅限于赔偿的范围、方式以及数额。尽管行政诉讼法中对调解明确了“不适用”，但在实际的司法执行过程中，调解是非常普遍的。而且，随着替代性纠纷解决方式的出现，调解问题已经成为了行政诉讼法理论和实践的研究热点。行政合同本身就是当事人双方协商后的结果，一旦出现纠纷，人民法院在尊重双方意愿的同时，进行有效调解，更有利于判决的执行。因此，建议将“人民法院审理行政案件，可以在自愿、合法以及不损害公共利益、第三人利益的前提下进行调解”添加到《行政诉讼法》中。
四是将和解制度引入到行政诉讼法中。行政合同诉讼和解主要是指在行政合同诉讼的执行过程中，法院工作人员允许双方当事人在出现争议的时候，在明辨是非、平等协商的基础上进行和解并达成协议，是解决行政合同纠纷的有效方式。
目前，国内的民法学界和刑法学界都对和解制度给予了高度重视，并将其作为了一项制度明确下来。但是，在行政法学界关于和解问题的研究还相对薄弱。相对来讲，法院调解同诉讼和解还是有一定区别的，诉讼和解是独立于法院调解之外的。很多学者在行政诉讼和解的法律性质判定上存在不小的分歧，主要的几种观点是：“私法行为说”、“诉讼行为说”以及“一行为两性质说”等。
在行政诉讼阶段，合同双方达成的和解协议，可以看作是新的行政合同的制定过程，并且，其是在法官的参与下完成的，因此，具备诉讼行为性质。双方制定的和解协议，对有关内容进行规定：内容的执行不能够对公共利益造成损害，更不能对相对人的合法权益造成损害。为了确保和解顺利进行，可以由法官进行和解笔录的制定，其和解结果具备终结诉讼程序的法律效果。将和解制度引入到行政诉讼当中，不仅可以对行政诉讼纠纷的解决机制进行合理完善，还可以实现和解双方的利益最大化。因为，和解之后，双方的敌对情绪被化解，并且，日后的继续合作成为可能。类似的规定在很多国家都已经明确提出，并在实践中证明了其对解决行政合同纠纷具有重要意义。因此，建议将和解制度引入到行政诉讼当中，从立法的角度对其进行规范，从而真正实现法制统一。
结论
篇3
(一)行政合同概念
在行政合同之中，行政主体并非以民事主体的身份而是以行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与促进公共利益的目的。
(二)行政合同特征
1.行政合同的当事人一方必须是行政主体。行政合同的订立，其作用是为了确保行政管理目标的顺利实现，因此，不是行政主体为一方当事人的合同不属于行政合同。但这并非意味着凡是行政主体参与的合同都是行政合同。行政主体以民事主体身份订立的合同只能是民事合同;行政合同的界定上，应当根据行政主体身份订立合同。
2.行政合同设立本质上是为了实现国家行政管理目标。行政合同订立目的是为公，确保行政管理职能实现，维护公共利益，而不是为了自身利益。如为了修建高速公路、机场，行政主体与建筑施工企业签订的投资建设合同。
3.行政合同的双方意思表示必须一致。行政合同作为双方法律行为，应当基于双方的合意方能成立。当然，双方意思表示一致并不等于双方订立合同的目标相同，行政主体订立行政合同是为了公共利益，行政相对人则是为了自身利益。
4.在行政合同的履行中，行政主体享有行政优益权。行政合同中的双方当事人并不具有完全平等的法律地位，按照国家行政管理的需要，行政主体可以单方面变更或解除行政合同，称为行政主体的行政优益权。
5.行政合同的纠纷受到行政实体法与行政程序法的调整。行政合同双方当事人因履行合同发生矛盾纠纷，主要是通过行政救济途径解决，只有当行政法规范未及调整时才可参照适用相关民商事法律。
(三)行政合同的作用
随着中国行政法律制度建设的不断深入，作为柔性管理的重要手段，行政管理活动中被广泛使用，在国家行政管理活动中被大量运用。其作用日益凸显：
1.行政合同的订立，一定程度上能够更好地保障行政管理目标，明确合同双方的权利义务具体关系，基于行政政优益权对行政相对人起到监督、管理的作用。
2.就行政相对人而言，订立行政合同可以在强势的行政主体面前有效保护自己的合法利益，更好地发挥市场主体的积极性、创造性。
二、行政合同解除的基本问题
(一)行政合同解除的概念
行政合同解除类似于民事合同的解除。行政合同解除是在行政合同成立后，基于行政合同订立双方或者是单方面的意愿，符合行政合同解除条件，终止合同关系，未履行内容不需要继续履行，已履行的部分恢复原状或补偿损失。
(二)我国行政合同解除的相关理论
在我国，考虑到行政合同的双重属性，解除合同应当分别处理。考虑到行政合同在合意性等方面的要求，采取合约解除，也应该根据合同当事人双方的意愿来解除行政合同。基于行政合同的权力性，依据优先实现公共利益的要求，应通过立法改进行政合同的解除制度。
如果出现情势变更，行政主体可与相对人经过必要的协商后修改合同，或解除已完全失去履行可能的合同;如果该解除具有较强的应急性，为了避免出现公共利益重大损失，行政主体享有单方解除权。但基于信赖利益保护原则，行政主体必须对行政相对人予以补偿，此外还需要根据正当性原则对行政主体的单方解除权予以指引。
三、行政合同解除条件
行政合同解除，总的来说可以大致分为协商解除以及单方解除。
(一)行政主体单方解除权
1.行政主体单方解除权的含义。行政主体单方解除权是指行政主体基于重大公共利益，拥有的行政优益权，在情势变更时，为了避免公共利益出现重大损失，通过单方意愿实现合同终止。此权利只适用于预防社会突发事件或者消除对公共福利的重大损害，并给与相对人适当补偿。必须严格地对行政主体单方解除权予以限制。
2.行政主体单方解除权的法律制约：
(1)实体法方面，行政主体行使单方解除权应具备以下要件：以情势变更为前提。即行政主体单方解除权的存在前提是据以订立行政合同的客观情况和法律政策发生了变化。以维护公共利益为需要。
行政主体实施行政行为的根本目的在于维护公共利益，实现公共利益的最大化，单方解除行政合同概莫能外。行政主体单方解除行政合同的行为必须基于维护重大公共利益，防止其以公共利益为借口损害相对人的利益便成为规制行政主体单方解除权的难点。在承认公共利益地位优先的前提下，只有在维护了公共利益而获得的收益明显大于受到损害的私人正当利益时，才能允许对私人予以上述必要的干涉。因此在行政主体单方解除权中必须认真衡量公共利益与私人利益之间的关系，防止行政主体以单方解除权为借口，肆意侵害行政相对人的合法利益。要把适当补偿行政相对人的损失作为必要的措施。如果行政主体一定要解除行政合同，那么应该基于合同自由原则，并注重合同当事人权利义务对等。遵循信赖利益保护原则，行政主体应当给予适当补偿。
(2)在程序法上，行政程序可以较好地限制行政主体的权力，促进实现依法行政、合理行政。因此通过行政程序对行政主体的单方解除权进行限制，可以更好地维护行政相对人的合法权益。为防止其权利滥用，权利必须受程序法制约，如须经过双方协商，相关重大事项的通知，及时举行听证会等。基于行政权力的强势及公共利益难以明晰的界定，应对行政主体单方解除权予以司法审查。即行政主体的单方解除权的解除条件是否符合公共利益的需要，需法院作出审查，以防公共利益成为行政主体肆意行使解除权的堂皇理由。
(二)法院的解除行政合同权
法院可应行政主体、行政相对人、或行政合同双方的请求，通过诉讼程序裁决是否解除行政合同。解除行政合同情形主要如下：
1.按照行政主体要求，遵循相应程序解除行政合同。前提条件是，行政主体自愿放弃单方解除权。
2.按照行政相对人的请求而解除行政合同。其一，因行政主体有重大过失，此时解除行政合同，要对行政相对人给予适当的赔偿;其二，因行政主体单方面强行要求行政相对人解除合同，作出的改变超出相对人可以接受的范围;其三，因出现了不可抗力。
3.按照双方当事人的同时解除合同。如果行政合同中，双方利益的均衡，因情势变更而需要解除合同时，双方都可提出此请求。
法院的解除行政合同权在我国的立法和实践中是崭新的课题，我国是否需要赋予法院以解除行政合同的权力值得深入探讨。
(三)行政相对人的合同解除权
根据行政合同的合意性，行政相对人可以解除合同。情形如下：
1.不可抗力原因。
2.因对方违约问题。常见的主要有两种情形：一是因预期违约;二是因实际违约。
3.因法律特别规定的解除条件。
四、行政合同解除的法律后果
行政合同具有双重属性，即合意性与权力性，因此在处理行政合同解除的法律后果时，应着重考虑其双重性。
1.如果行政合同解除的原因是由于行政主体与行政相对人合意解除，由此产生的后果必须遵循民商事法律有关规定来执行。
2.如果行政合同解除的原因是为了重大公共利益，行政主体单方面行使解除权，按照诚实守信、信赖利益保护等基本原则，应当对行政相对人进行适当的补偿。
五、行政合同解除的救济路径
无救济则无权利。行政领域中行政权力过于庞大，特别是对行政合同来说，为了公共利益，行政主体如果任意改变或者是解除合同，行政相对人的合法权益也无从保障。因此，在我国，具体行政行为纠纷一般是通过行政复议和行政诉讼两种途径来解决。其中，对于行政案件的受理标准，法院主要是界定具体行政行为侵害了相对人的合法权益，在受理方面也主要是民庭审理。然而，行政合同区别于民事合同，同时我国立法并没有把行政合同纠纷的解决纳入到行政复议和行政诉讼的范围内。把它归入民庭审理，行政合同中那些具有公法性质的内容，用私法规则去审理并不妥当，不能最大化地保护行政相对人的利益。一方面，法院对此类案件无法可依;另一方面，行政相对人只能通过民事救济方式来解决行政纠纷问题，这在很大程度上制约了我国行政合同救济制度的发展。鉴于目前我国立法、司法的现状，又考虑到在实践中应充分发挥司法的能动性，具体到处理行政合同纠纷案件过程中时，应该充分考虑到纠纷产生原因与行政合同之间的关联性，按照合同性质进行区分。当行政合同的纠纷是因债权请求权不能实现，此时法院可援用民事诉讼法的规定。如果引起纠纷的原因是行政相对人对行政主体行使解除权不满，因涉及到行政合同中的权力性因素，此时法院可援用行政诉讼法的规定。
篇4
关键词：行政法学基础理论内涵范畴
一行政法学基础理论问题的提出在1978年以前，我国的行政法学研究尚处于“史前阶段”，行政法的研究几乎为空白。1978年决定实行改革开放以来，行政法研究却成了法学领域最具有活力的，这得益于政府职能的转换，我国经济体制的转变和法律实践。1983年，也就是我国行政法的创建阶段，<<北京政法学院学报>>刊发了应松年教授、朱维究教授撰写的<<行政法理论基础的探讨>>一文，此后学界对此问题的研究几乎再也没有中断过，倍受学者的关注。武汉大学周佑勇教授甚至认为，行政法基础理论的研究标志着我国行政法学已经冲破传统的规范分析，走向理性思维的发展阶段。⑴
对行政法学的基础理论的研究，已经形成了比较丰富的有代表性的观点，主要有管理论、控权论、平衡论、服务论、公共利益本位论、控权论、公共权力论、新控权论、控权加平衡论、控权加服务论、行政职责本位论⑵等等。这些研究，对于深化对行政法的认识具有非常重要的意义，在这些观点当中，承载了我国行政法学者对行政法价值的考量与本质的理性探究。在行政法教材中，对这一问题的阐述也多放在“行政法的概念”一节，目的显然，为了彰显“什么是行政法”这一问题的本质所在，也就是，行政法何以为行政法？
行政法学基础理论问题的探讨，在一定程度上等价了“行政法理”的的命题，凡是一种基础理论，它对于学科的影响是全方位性的，这区别了我国早期行政法对行政法规范的分析。正是因为行政法基础理论的问题的重大性，使这一问题在行政学界有不少的争议。尽管理论成果众多，但是并没有形成一种主流的观点，也或者说没有形成流派。一元价值论强调对一个问题的正确回答只有一个，而一元价值论受到后结构主义和后现代主义追问，我们对于行政法学的研究，在很大程度上是借鉴了国外行政法研究的成果，而西方后现代主义对整个社会的影响却又是全方位性的。后结构主义和后现代所关心的是多元价值，这些多元的价值本质上必须是异质的。⑶我们如果要形成真正的系统的行政法学体系，就必须对基础理论承载的方法论功能进行反思。
笔者认为，要对行政法的基础理论探讨，必须首先认识这一问题的内涵是什么，只有了解了问题的实质，我们才能在这一问题进行更深入的探讨。
二行政法基础理论问题的内涵诚如以上所述，行政法基础理论对于行政法学科的影响应该是全方位的，这种全方位的影响在一定程度上就是“行政法理”。笔者认为，行政法基础理论至少应该回答了以下问题：
1行政法的概念，也就是什么是行政法行政法的概念是行政法学遭遇的第一个问题，如果第一个问题不能展开，或者表述含糊的话，就很难想象对行政法学研究的角度。对这一问题的回答，也表述了行政法学的价值，对实际的影响是：我们需要一门什么样的行政法学？或者说，我们所期望的行政法应该是怎样的？正因为对行政法学这个本质的问题很难全面或进行本质的阐述，有的学者刻意回避了行政法概念本质的表述，从行政法的表现形式入手进行。⑷
2行政法学基础理论决定了行政法学研究的领域以行政法母国法国为例，最初采纳的是公共权力说，但是随着行政的发展，一些行政行为很难依据这个标准纳入法律视野，以布朗戈案件为转折，狄骥建立了的公务说，随着行政职能的扩展，传统的公共权力和公务说已经不能说明整个行政活动，于是出现了公共利益、新公共权力等多元标准说。对我们来说，这一问题的回答也直接关系到整个行政法学学科体系的建构，一个学科体系应该包括哪些内容？每部分的内容应该涵盖哪些法律？例如，依据什么原理把行政诉讼法纳入行政法学体系？⑸行政程序法应该纳入哪一部分进行研究？如果缺乏行政法学基础理论的指导，行政法学只能是一些杂乱材料的堆积，行政法学研究者也只能是众多法律现象的“仓库管理员”。同时，行政法学体系应该是一个开放的体系，它能兼容将来行政行为更多的不确定性发展，将一些新的行政行为及时纳入行政法律的视野，而不必忙于修正得以建构行政法学体系的基础理论。
3行政法学基础理论应该成为行政法原则的理论支撑当今行政法学界和务实界对行政法的基本原则已经达成了很大的共识，即行政法的原则为行政合法性原则和行政合理性原则，然而这两个原则却是建立在对国外行政法比较研究的基础之上，缺乏“本土化”的理论支持，以合法性原则为例，对这一原则的理论支持仅是宪法上的“法治原则”，“合法性原则渊源于法治原则并以后者为基础，但法治原则属于宪法原则，合法性原则属于行政法原则”⑹。以宪法原则推演出行政法原则并没有错，但是我国是一个缺乏法治传统的国家，不像西方国家一样有着“契约论”和“自然法”的等理论的支撑，坦白说，我们根本没有自己独立的体系化的理念，在某种意义上，“”一词被赋予了工具性价值，单以宪法第五条来作为行政合法性原则的理论支持未免显的有点势单力薄。
4行政法学基础理论应当符合行政理念的发展趋势在大陆法系国家，公法私法是传统上对立的两极，但随行政职能的扩张演变，笔者认为“公法私法化”已经初露倪端，仍以法国为例，在80年代以前，行政机关在行政合同方面享有较对方合同当事人有无可比拟的优越权，包括对行政合同履行的指挥权、单方面变更合同权、合同解除权、对方违反合同的制裁权⑺，行政机关享有超出一般民事权利的权力，表现了强行政权力色彩，而在近二十年法国行政法的发展中，行政合同与往昔相比已经变的“面目全非”，“现在行政合同完全适用合同法（法国行政合同方面有公共工程特许合同，占用公产合同和公共采购合同——笔者注），行政机关与对方当事人地位平等，不再享有特权，行政机关违约必须承担责任，过去实行过错责任，现在国家更多承担无过错责任”；在近20多年的法国行政法发展中，公共服务部门也在努力提高自己的竞争力，不要求政府拨款，做到自治自足，而且公众与国家独立存在⑻。还例如，传统行政法学认为行政强制的单方性、高权性、命令性、支配性，这种传统的观念源自于大陆法系国家行政行为权力性和不可处分性，而有学者出于对公共利益的全面考虑，对参与型和互动型的行政理念的关注，对这种传统的观念进行了置疑，认为行政强并非绝对没有和解的必要性及可行性⑼。而有观点认为，市民社会与国家的分离和互动发展，奠定了法治运行的基础，中国要真正走上法治，就必须重构国家与市民社会的关系，确立多元权利基础、公权力权威和良法之治，并实现依法治国与市民社会理性规则秩序的回应契合⑽。有学者更指出，透过市民社会的建构逐渐确立国家与市民社会的二元结构，并在此基础上形成良性互动关系，才能避免历史上反复出现的两极摆动，推进中国的政治体制和经济体制的改革⑾。
三行政法学基础理论中的范畴对行政法基础理论研究的范畴，笔者认为主要包括1现代行政理念与行政职能行政理念与行政职能的转换是行政法学领域的一个老问题，现代的行政已经从管理的行政向服务的行政转变，从命令的行政向合作的行政转变，从强权行政向弱权行政甚至非权力行政转变，我们需要思考的是，是什么内在的动力推动着行政理念与行政职能的转换？有无规律可循？
2个人与群体在西方思想史上，我们不难发现“个人”与“群体”是许多思想家进行叙事的角度。，如共和主义阿伦特关于“公共领域”和“私人领域”的对立，个人自由主义的旗手哈耶克关于“个人主义”与社会的对立⑿。公民个人权利与行政权力、公民个人利益与公共利益入题都应从这个角度入手。
3公共利益与公民个人利益传统的行政法观念认为公共利益与公民个人利益的冲突是现代社会最常见的现象之一⒀，公共利益与个人利益的关系因对宪法关于为公共利益而对征用的补偿的修改再次成为学界关注的问题，什么是公共利益？公共利益界定的标准是什么？这个词汇给人一种“只可意会不可言传”的神秘，而法律要求的不能是很含糊的表述，任何很含糊的表述都会成为权利或权力滥用的借口。用法律给“公共利益”进行规范的表述已经显示它的必要性⒁。而且我们也需要全面对传统行政法观念中的公共利益于个人利益的关系进行分析，究竟是否公共利益与公民个人利益之间存在着不可消弭的张力？18世纪法国唯物主义者爱尔维修认为道德就在于“最大多数人的利益”，他说：“道德主义者不断地谴责人性中的恶，但这只能表明他们在这个问题上是多么无知。人并不恶，他们只是由其利益所驱动。道德主义的谴责自然不可能改变人性中的这种动力。需要谴责的不是人性中的恶，而是立法者的无知，因为他们总是把个人利益放在与共同利益对立的位置上。”⒂
在处理公共利益与个人利益问题上，应该冲破传统上公共利益与个人利益对抗的这种惯性思维。我们认为行政机关是公共利益的代言人，当某项为公共利益进行的行政任务因个人利益的阻碍而难以完成时，行政机关可以采用其他路径完成，如果采用的路径可以完成这项任务但成本过高或者除非公民个人对公共利益做出“特别牺牲”才能完成任务的话，也应该重新考量公共利益本身，公共利益是一些公共的资源，如果量化平均分配的话，公众中每个人分的的份额是否非常可观？也或者公共的利益是一种远期的利益，大部分公民个人对应该分配的这份利益不是非常急需或者近期的意义不是非常重大，这种因为公共利益做出“特别牺牲”的个人却因此遭受了重大的损失的话，那么这种“特别牺牲”应该就是非正义的。同时，公共利益也不是一元化价值的载体，是多元价值的聚合体，如果为了某一两种价值的实现而牺牲了其他的价值，那么这种“公共利益”也是非正义的。
4公民个人权利与行政权力公民个人权力应该是行政权力行使的界限，对这一点，国内和国外的行政法学都给于了应有的尊重，也是当代行政法学的轴心所在。笔者以前比较赞成以行政权为核心建构行政法学体系，但是应该注重“效率”与“公平”，功利主义代表边沁把功利原理称“最大多数人的最大幸福或最大福乐原理”，这也应该是当代行政理念之一，同时要注意被罗尔斯所批判的功利主义对“效率”和“公平”的埋没：只痴迷于社会的整体利益而漠视弱势者的自由权遭受的恶待⒃。相对于强大的行政权力，公民个人权利当属弱者。特别是我国在经济蓬勃发展，人民的物质利益快速增长的时期，我们应当特别尊重非物质方面的权益。笔者认为，应该扩大行政诉讼法的受案范围，把被行政权力侵犯的其他非人身和财产的权利纳入救济范围。
5与行政法行政法素有活宪法、小宪法、动态宪法之称，行政法是宪法最重要的实施法，观念、制度、价值以及制度的设置对行政的发展的作用自然也应该纳入行政法学的视野，也是行政法学基础理论同样不可回避的问题。
6本土法律资源与国外法律资源不可否认，对国外行政法的比较研究对我国行政法学的发展起了非常重要的作用，但是我们也不能忽视当前我国建设的实际，要根据我国的历史传统、行政法的发展现状、以及我过当前的建设实际相结合，唯有此，才能更好地利用对国外行政法比较研究的成果，也才能更好地为我过当前的法治建设把脉，找到一条适合我国国情的行政法与行政法学的发展路线。
参考目录：
⑴周佑勇：<<行政法理论基础的反思与整和定位>>，载<<法律科学>>，1999（2）
篇5
一、委培生诉教育局不履行委培合同案引发讨论契机
福建省龙岩市新罗区教育局与当地部分中考毕业生签订师范学校委培合同，合同约定由学生出资读书，学成后由教育局负责安排教师工作岗位。为此每个家庭都给孩子花费了几万元钱。可当这些学生学成回到教育部门报到求职时，却被告知必须参加“择优录用”考试，不保证教师工作岗位且并非有编制和工资保障。这些学生最终选择向当地法院，请求法院判令该市教育局履行委托代培合约，并确认原告等人依合同享有就业分配的权利。[1]
（一）本案中双方的争议焦点
本案中原告方要求法院判令被告履行委培合同，安排其在教师岗位就业。被告方的诉讼人声称：原告持委培合同到委培学校报到，学成毕业后又持毕业证回教育局报到，因此教育局已全面履行合同，原告诉被告行政不作为的理由不能成立。原告诉讼人针对被告的说法指出：被告只是部分履行了合同。因为委培合同明确载明“为适应我市基础教育对师资的要求，市教育局决定委托某师范院校代培普师专业教师”。这说明合同的目的是培养教学岗位上的教师，而被告并未安排原告从事教师工作，且无编制、工资保障，因此被告并未全面履行合同。被告方认为教育局是在法律赋予的权限范围内履行职责，程序合法、行为合理。他们向法庭提供了“就业改革领导小组”发出的“考试通知”及《考试录用成绩表》，试图以此说明择优录用是被告在法定权限内进行的，原告是自愿报名并参加考试的。原告人认为择优录用是被告单方作出的行政行为，原告有权提出异议。他认为区政府的“考试通知”是被告的内部文件，不具有法律上的证据力，请求法院确认“考试通知”违法并予以撤销。
（二）本案的实质性问题
本案的实质问题就是判断被告方对原告方择优录用的行为是否违约？被告方是否应当继续全面履行委培合同中的约定？具体表现为本案中委培合同的性质是否属于行政合同？行政合同纠纷适用何种诉讼程序？行政合同案件的判决方式？这些问题都是行政合同诉讼中司法审查所需要解决的重要问题。
(三) 本案的审理过程及最终裁判
一审法院以原被告所签订的《关于委托代培生的合约书》属于行政合同，根据相关行政法律、法规规定其诉请不属人民法院受案范围为由，裁定不受理委培生。对一审裁定原告方不服，随即向市中级法院提起上诉。市中级法院审理后认为：一审中原被告所签订的合约书符合行政合同的特征。教育局作为一方当事人与原告方签订合同是为了履行其行政职能，属于具体行政行为。依据行政诉讼法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据本法向人民法院提讼”的规定，原告方有权向人民法院提起行政诉讼。据此该院作出裁定撤销了一审裁定，要求一审法院立案受理原告方的。一审法院开庭审理后认为：被告是教育行政主管部门，具有法定的行政管理职责，被告与原告签订的委培合同目标明确、内容合法，原告已按合同约定履行义务交纳了全部费用并按期毕业返回向被告报到，因此被告应按合同的承诺条款履行义务。并作出一审判决，判决原告与被告签订的委培合同有效，被告应按合同履行。教育局对一审判决不服上诉至市中级人民法院。二审法院经审理认为上诉人具备和被上诉人签订委培合同的主体资格。委培合同条款符合当时规定并未超越职权，双方当事人意思表示一致，应视为合法有效的行政合同。被上诉人按委培合同的规定履行义务后请求上诉人履行义务，即分配被上诉人任教是正当、合法的，本院予以支持。上诉人单方变更合同约定的分配方式违反法律规定，其单方变更合同约定的行为无效。最终二审法院判决限上诉人在规定期限前履行和被上诉人签订的委培合同。
二、行政合同的司法判断标准
（一） 行政合同的甄别
行政合同又被称作行政契约，是指行政主体为了行使行政职能，实现特定行政管理的目标，而与公民、法人或者其他组织经过协商，意思表示一致所达成的协议。[2]其在性质上明显不同于民事合同，在我国也至今没有确认行政合同的法律地位，鉴于此，我们首先要对行政合同进行甄别，明确行政合同的性质。
首先，
行政合同必须有一方是从事行政管理的行政主体，合同的另一方则是自然人、法人或其他组织。
其次，签订合同的目的必须是为了公共利益，即行政机关是为了能够更加合理有效地实施行政管理而订立行政合同，这种订立行政合同的行为是行政机关依据行政法采取的一种行政行为。
最后，行政合同中作为行政管理者的一方是享有行政优益权的，即在某些特殊情况下，合同中的行政机关一方对所签订的合同具有单方解除或变更的权力。为了使合同能够顺利地履行，行政机关一方对合同的另一方拥有指导和监督的权力，并且在一定条件下如果合同中的另一方严重违反合同，法律还赋予行政机关对其行使处罚的权力。
但是，在大多数行政合同法律关系中，还涉及到民事法律关系，而不仅仅是纯粹的行政法律关系，因此双方当事人可能也存在各自的民事权益，此时如果完全适用行政诉讼规则，将不利于双方当事人民事权益的保护。事实上，行政合同之中包含了两个变量因素，正是因为如此，导致行政合同行为游离于行政行为和民事行为之间。这两种因素分别是合意的程度和存在于行政行为中的权力因素。假如合意的因素变为零，那么该合同行为就是纯粹的行政行为，即为传统的单方性、强制性行政行为。倘若其中权力的因素变为零，那么该契约就是纯粹的民事契约。[3]
（二） 本案中委培合同的性质
本案中被告方市教育局为了适应当地基础教育对师资的要求与原告方签订了委培合同，并且在合同中明确约定了双方的责任与义务。市教育局与原告方签订委培合同的目的是为了发展当地的教育事业，实现公共利益，双方在签订合同的过程中市教育局是以行政主体的身份参加的，合同约定的目的是为当地基础教育培养青年教师，并且市教育局在合同履行的过程中对原告方安排工作等一系列行为都涉及其行政职权的行使，因此该合同的本质是市教育局行使职权的行政合同行为。并且从该合同订立的主体、目的、内容等方面分析均具备目前学术界对行政合同的界定，符合行政合同的特征，应当认定为行政合同。而“行政合同行为不仅仅是具体行政行为，而且还是可以提起行政诉讼的具体行政行为。”[4]根据最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第（一）项“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服依法提讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，本案原告方对市教育局不按合同约定履行的行政行为不服，应将其纳入行政诉讼的受案范围。
三、行政合同纠纷的司法审查
（一） 行政合同诉讼司法审查的原则
行政合同属于具体行政行为的范畴，与一般的行政行为不同，它可以实现法定下的约定，及行政机关具有较大裁量权，可在法律规定的范围内（包括法律原则和精神，或者与法律不相抵触的情况下），与民协商、与民合作、与民合意。[5]将行政合同案件纳入到人民法院行政案件的受案范围，不仅在理论界多倾向于这种观点，而且在目前的司法审判实践中也已达成了共识。但是如果审判机关只是简单的完全适用现行的行政诉讼规则，则有可能起到相反的效果。特别是相关的司法审查原则对行政合同纠纷的审理起着指导性的作用。所以在司法审判实践中不仅应当符合依法行政的基本要求，坚持合法性审查的原则，还应当适用合理性审查原则，这是行政行为的性质所决定的。此外，行政合同作为一种契约类的公法行为，应当遵循契约自由和诚实信用的精神，因此对行政合同纠纷还必须确立违约性审查原则。
首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，至于行政机关在法律法规规定的范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由复议机关处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。因此行政审判中应当采用合法性审查原则。该原则要求行政机关的一切行政行为都必须有法可依，否则不能产生法律效果。在国家权力体系中人民法院作为审判机关拥有审判权，其以合法性原则为基石在行政诉讼中监督行政机关行政权的行使，并纠正行政权的滥用，促进依法行政。行政诉讼的一切活动必须在合法的前提下进行，合法性原则必须贯穿行政审判的始终。行政审判的最终目的是监督并纠正行政机关相关行政权的合法行使，保障当事人的合法权益。行政合同是行政机关为实现其行政权力范围内的某种行政管理目的而与相对人订立的协议，也应当遵循合法性要求。行政合同订立、履行、变更和解除都必须合法，其内容不得违反法律的禁止性规定。由此可见，合法性审查是对包括行政合同在内的一切行政行为审查的核心问题，行政合同的合法性审查在于监督行政机关是否依法行政，合同过程中有无滥用行政优益权。
其次，合理性原则是指行政行为的内容要客观公正、适当、符合合理性。但是我国的行政审判中采用的是合法性审查原则，这样就基本排除了合理性审查。然而在行政权对社会活动日益渗透的今天，这种排除合理性审查的做法在行政合同纠纷案件中显然是不可取的，仅仅依靠合法性审查原则已经不能适应当前行政纠纷的需要了，单一的合法性审查原则明显缩小了行政合同案件的审查范围。行政合同作为一种具体行政行为，只有符合行政行为各种合法的要件才能产生相应的法律效力，其内容是行政机关与相对人双方合意的结果，是双方意志的体现。但由于行政合同中双方的地位不平等，为防止行政机关一方利用优势地位订立“霸王合同”，行政合同内容的合理性自然成为理论和实践中应当解决的重点问题。因此，在行政合同纠纷的司法审查中，只坚持合法性审查而忽视合理性审查将使行政合同相对方的合法利益得不到保障。此外，在行政合同中行政主体在行政合同的变更解除上享有行政优益权。这种行政优益权是自由裁量权的集中体现，也表明了行政主体与行政相对人在行政合同中的不平等的法律地位。为防止行政主体滥用优益权侵犯相对人的合法权益，必须以合理性来加以制约，只有通过法律合理的限制才能保证行政机关自由裁量权的正确行使。在合理性原则的具体适用中还应当引入“不当连结禁止原则”，此原则是指行政机关行使公权力，从事行政活动不得将不具事理上关联的事项与其所欲采取的措施或决定相互结合，尤其是行政机关对人民施以一定的义务或负担，或造成人民其他的不利，其采取的手段与所欲求的目的之间，必须存在有合理的连结关系。[6]其目的在于避免行政主体凭借其优势地位，使相对人负担不相当、不公正的给附义务，维护契约合理、公平，保护相对人合法权益，弥补相对人在合同中不利地位的有效手段。
最后，因为合同行为都是当事人各方经过协商一致以明确相互间的权利、义务所达成的协议，在享有权利的同时也要受义务的约束，违约需承担责任，而行政合同也是合同的一种，所以也不例外。其约束力主要表现在两个方面:其一，对行政相对方的约束力。对于生效的行政行为，相对方必须遵守，服从和执行；其二，对行政机关的拘束力。要求行政主体守信践诺，合同一经成立和生效就必须履行合同义务而不得无故毁约，行政主体违约必须承担责任，任何特权、优势地位以及部门利益或地方利益都不应成为免责事由，即使基于情势变更和公共利益的需要单方面变更、解除合同也应事先与相对人协商并给予公平的损失补偿。行政合同与一般的行政行为不同，它可以实现法定下的约定，即行政机关具有较大裁量权，可在法律规定的范围内与民协商达成合意。行政合同是一种积极行为，能更好地发挥相对方的积极性、创造性。有效弥补了行政命令等刚性行政管理形式的不足。行政合同是在法律基础上双方合意形成的，体现了自由意志性、民主性、平等性的特点。所以人民法院在对行政合同进行合法性和合理性审查的同时，还应对双方行为是否违约进行审查，若违约则必须承担违约责任，以最大程序地彰显契约的自由、平等、诚实信用、义务责任等特质。违约性审查原则的具体适用应针对违约责任来确定，相关补救方式可以借鉴《合同法》的相关规定。
（二）对本案判决的考量
行政诉讼判决，简称行政判决，是指人民法院在审理行政案件终结时，根据其既已查清的实际情况，根据现有的相关法律、法规对行政案件的实体问题所作出的终结性处理决定。[7]我国《行政诉讼法》和最高人民法院的《若干解释》总共规定了六种行政诉讼判决方式。即判决 确认判决维持、判决履行义务、判决变更、判决撤销、和判决驳回诉讼请求。而在行政合同过程中行政机关经常会、非法行使优益权，其行为可能造成违法和违约。人民法院对行政合同纠纷作出的判决必须符合行政合同的性质、特征。“对于行政机关在履行行政合同中的违法和违约行为，人民法院在作出判决时可以选择适用维持该行政行为的判决、撤销该行政主体的行政行为的判决、责令行政主体继续履行合同的判决等，同时还要针对违约方的责任作出相应的损害赔偿判决。”也就是说有关行政合同纠纷案件的判决既有针对合同内容的判决，包括确认合同无效的判决、确认行政机关的行为违法的判决和确认违约行为的判决；又有针对行政主体行使行政权的判决，包括继续履行合同的判决和撤销该行政行为的判决；还有针对行政合同结果的判决，即对受损害方的损害赔偿或补偿的判决。结合本案的判决内容可以看出，人民法院选择了判决履行义务，继续履行委培合同。本案中的被告作为行政机关在行政合同的签订和履行过程中依法享有行政优益权，但被告却以“市就业改革小组”的行政机关内部文件而滥用行政优益权，其擅自变更合同的情形并无法定依据，因此应当依法认定其行为违法。从民事的角度来分析，本案被告单方变更合同的行为已经涉及违约，具体体现在被告未履行生效合同的义务。因此，法院依据原告的诉求选择适用继续履行合约的判决也是正确、合理的。
四、行政合同司法审查完善的两点建议
当前我国的审判实践中还没有行政合同的正式表述，行政合同仍然只是理论界的一个学术概念而非法律概念。《行政复议法》及后来的《对行政诉讼若干解释》都倾向于将行政合同行为嵌入到行政诉讼的受案范围，且在司法实践中也产生了很多行政合同司法判例。针对我国行政合同司法审查方面的相关问题，对完善我国行政合同司法审查制度，我想提出如下建议：
（一） 应当明确将行政合同行为纳入具体行政行为的范畴
在《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》中最高人民法院将具体行政行为表述为“单方行政行为”，但行政合同明显是双方合意行为，因此这项规定也就把行政合同行为排除在行政诉讼案件之外了。这就使得人民法院在司法实践中处理行政合同纠纷时难以操作。随后出台的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》将行政诉讼的受案范围表述为“行政行为”，包括了“单方行政行为”和“双方行政行为”。但此解释并未明确将行政合同行为列入到行政诉讼的受案范围，同时也未对“具体行政行为”这一概念重新界定，最高人民法院对“行政行为”的扩大解释则导致了这一概念含糊不清，也缺乏司法实践的可操作性。笔者认为，最高人民法院应该对具体行政行为重新进行界定，把行政合同行为明确地纳入到具体行政行为的范畴。
（二）《行政诉讼法》中规定专门的“行政合同审理程序”
正因为行政合同具有行政性和合同性的双重属性，人民法院在处理行政合同案件时应以行政诉讼规则为主，同时参考民事诉讼规则。在民主法治时期，我们制定的行政合同司法审查制度首先要能让行政相对人获得相应的法律救济，其次要能够保障行政主体所预期的行政管理目标得以实现。所以将行政合同纠纷按照行政案件受案审理的同时一定要对现行的《行政诉讼法》进行适当修改。因为行政合同行为与一般的行政行为有着本质上的区别，人民法院在审理时应注意法律、法规的选择。为了司法实践的需要，笔者认为应在现行《行政诉讼法》中设立“行政合同审理程序”。此程序与普通的行政程序有以下几点区别：
首先，在行政合同纠纷中应当赋予行政机关及利害关系人相应的权。现行《行政诉讼法》忽略了跟行政合同有关的其他利害关系人的资格，在实践中跟行政合同有利害关系的公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害则无法得到司法救济。比如：行政机关与相对人恶意串通以损害他人的合法权益为目的而订立合同，或者行政机关与相对人在合同履行的过程中，蓄谋侵害相邻权人的合法利益，正因行政合同的对方当事人将会获得利益而不愿提起行政诉讼，则受损害的第三人的权益就无法得到救济。因此，除了行政相对人以外，只要在同一个行政合同纠纷中主张自己权益受到损害，与该行政合同存有利害关系的其他公民、法人、组织均可作为行政合同诉讼的原告。此外，我们还应该赋予行政主体可以作为原告参与诉讼的权利，行政机关在行政合同中拥有行政主体与合同当事人的双重身份，且行政合同不同一般具体行政行为具备双向性的特点。从民事诉讼法角度来看，行政机关理应拥有诉权，而现行行政诉讼法只规定由行政相对方提起行政诉讼，这种情况下保护行政机关依法行政则根本无从谈起。如果行政机关的依法行政不能通过行政诉讼得到保护，行政机关自身便会选取对自己有利的途径进行操作，这样就会出现更加不利于行政相对人的情况。这就要求在审理案件的过程中也应根据原告的诉讼请求而对有关的双方行为进行审查，而不是现在的只审查行政机关的行政行为，审查的结果也不应只是对行政行为的处理。
其次，在审理行政合同案件时应采用合法性和合约性的审查标准。现行行政合同司法审查制度只确立了“合法性审查原则”，与传统的单方具体行政行为的审查标准相同，但行政合同却是一种新型的行政行为方式，传统的司法审查原则早已无法适应新时期的行政合同诉讼。并且行政合同诉讼结构若成为双向性的诉讼结构，当行政机关成为原告而行政合同的相对人成为被告时，人民法院在审理行政相对人的行为时也就不能对其适用合法性审查原则了。基于此，行政合同纠纷的司法审查原则应采用合法性审查原则和合约性审查原则，但主要还是应该采用合法性审查原则。
再次，在各方的证明责任分配上法院应综合考虑双方的举证责任问题。举证责任是指在诉讼过程中，无法确定权利发生或消灭的法律效果所必须的事实是否存在时，对当事人有法律上不利于己的假定被确定的风险。[8]一般的行政诉讼都是由行政主体承担举证责任的，但行政合同具有行政性和合同性的双重属性，因此要视具体情况来确定举证责任的分配。对于行政主体单方面变更或解除合同、行使制裁权而引发的纠纷，行政主体应对其行使的主导性权利的合法性承担举证责任。而对于涉及到损害赔偿、违约责任的问题时，因类似于民事合同案件，则应由行政主体或相对人分别对其请求承担“谁主张、谁举证”的举证责任。
最后，对于非法律强制性规定的合同内容可以引进调解的方式结案。现在的行政诉讼案件除行政赔偿案件以外并不能以调解的方式结案，主要是因为行政主体和相对人的法律地位不平等，行政主体不能随意的放弃自己的职权。虽然行政合同诉讼不同于一般的单方行政诉讼，但也不是所有行政合同案件都可以适用调解的，只有涉及合同的履行期限、报酬、违约金等相关内容的案件才可以调解。人民法院在制作调解协议时必须遵循“自愿、合法”的原则，并且不得违反法律、法规、公共利益等，否则调解无效。
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[1]载，于2013年5月10日访问。
[2]罗豪才：《行政法学》，北京大学出 版社20__版，第180页。
[3]余凌云：《行政法上的假契约现象》，载《法商研究》20__年第5期。
[4]毕可志：《论对行政合同纠纷的司法救济》，载《法学》20__年第4期。
[5]杨解君：《试行政法理念的塑造---契约理念与权力理念的整合》，载《法学评论》20__年第1期。
[6]李建良：《行政法不当连结禁止原则》，载《月旦法学》20__年第3期。
篇6
「关键词行政契约司法审查
一、引言
在解决行政契约案件的审查规则和途径上，比较棘手的问题是，行政契约能不能进入现有的行政诉讼制度领域？怎么进入行政诉讼？这又与我们对行政契约的范畴和特性认识有着密切关系。很多人都是从具体行政行为的角度与模式为基本依据去考量、论争。
否定论者主张行政契约不是一个具体行政行为，既然不是具体行政行为，也就不具有诉诸行政诉讼的最基本的前提条件。但这种观点很容易让人质疑的是，行政契约毕竟是在公法的边缘产生的一种政府活动形式，含有一定的公法因素，在公、私法二元结构之下完全排斥这种实践纠纷寻求行政诉讼的救济，似乎和公法与私法二元论本身就缺少着内在的契合，怎么来调和、解释这一矛盾呢？
支持论者倾向性的做法是将行政契约支解、剥离出类似具体行政行为的东西，置其他有机组成部分于不顾，以便套入现有行政诉讼的模型之中。其最主要的制度依据就是《行政复议法》第6条（六），这是典型的拆解理论，将农业承包合同中的“行政机关变更或者废止农业承包合同”单独拆解出来，认为其是一种（或者类似于）具体行政行为，因此，可以申请行政复议。既然如此，进入行政诉讼也应该没有什么问题。但是，这种拆解理论在解决了行政契约部分行为可诉的同时，却引发了更多的问题：行政契约中的其他行为怎么办？尤其是那些与行政机关变更或废止契约的行为有着内在关连的行为，在诉讼中是否一并审查？要是审查，就很可能会审查到契约当事人是否存在先行违约的问题，这是否妥当？等等。
在我看来，这种从具体行政行为与抽象行政行为二元结构出发去甄别救济和司法审查可能性的方法，虽然有着行政诉讼上的制度依据，但是，却应当受到批判，而且行政诉讼的这种制度设计理念本身也应当受到批判。[2]这种纯粹从概念出发的制度模式显然与行政诉讼的基本功能——对相对人合法权益的救济——不符，这种从纯粹概念出发的分析方法也容易使行政诉讼迷失其基本功能，陷入一种概念游戏，不利于促进行政诉讼制度随着社会发展、人权保障的需要而不断发展、完善。因此，在行政诉讼制度的设计以及对司法审查的可得性的思考上，应当始终以人权保障为终极关怀，然后探求、解决救济的可得性问题。从这些年行政契约实践的情况看，纠纷案件逐年增长，相对人的合法权益亟待保障，行政机关的契约规制权也亟待规范，尤其是在社会经济转型期，合同约定和法律、政策、行政措施变化之间的冲突异常激烈，因此，建立必要、周延、有效的司法救济机制越发显得迫切。
另一方面，我也隐约地感到，成就行政契约之概念与范畴，并非完全是纯理性的，有的时候却是时展的局限，[3]或者是历史传统形成的格局。但也并非完全不是理性的，其存在的根本合理性主要是民事规则调整能力的不足，是因为其中的确存在着某些公法的因素。在公法与私法二元结构的社会中，也就很自然地会将其划入行政诉讼的救济范畴。
但是，由于现代行政管理运用契约观念的规制实践发展迅猛，社会生活中出现的契约形态已经远远突破了我们原来对行政契约范畴的认识，呈现出多元化、姿态万千的格局，在救济问题上也可能会有差别，不见得都要通过司法救济途径解决。比如，“假契约”能否进入行政诉讼领域，就得仔细鉴别。
英国行政法上认为，内部契约（internalcontract）是不能司法审查的。其理由主要是：第一，内部契约是与不具有独立法人资格的单位之间签订的，因此不是真正意义上的契约，不能要求法院强制执行。[4]第二，内部契约可能会涉及一些很复杂的、多中心的（polycentric）、政治敏感（politicallysensitive）的问题，比如，对特定公共服务资金拨付是否适当，法院可能会觉得这类性质的问题不适合放到法院来解决。[5]第三，是基于成本的考虑，政府不愿意将稀缺的公共资源用于昂贵的诉讼费用上。假如两个公共机构之间的纠纷不能在政府内部解决而要诉诸法院的话，政府无疑会招致批评。因此，就要寻找一个在法院之外能够真正解决问题的机制。第四，内部契约存在于一个非竞争性市场，内部契约当事人之间需要维持一个长期的合作关系，需要一种解决纠纷的机制——既能解决问题，又能恢复双方的信任关系，诉诸法院的方式无助于实现这样的目标。[6]所以，戴维斯（A.C.L.Davies）认为，解决内部契约纠纷，最好是建立选择性纠纷解决机制（ADR，alternativedisputeresolution），仿效国家卫生服务（NHS，nationalhealthservice）中的解决纠纷模式，在诉诸仲裁之前，先协商解决。既便协商不成，也有助于缩小争议的范围，或者使当事人在仲裁时不至于过分敌对（overlyaggressive）。[7]
我丝毫不否认上述英国学者研究的价值，我也承认在我国的“假契约”形态中有些基于同样的理由的确也不适合于放到法院解决，比如，执法责任制中的行政机关内部责任书问题，但是，“假契约”的形态是多种多样的，有些对外部行政适用的，尤其是那些对相对人权益可能产生影响的“假契约”，甚至还包括那些涉及基本权利关系的内部“假契约”，应该、也必须纳入行政诉讼的救济范围。其中的道理，我在相关的研究中已经做了阐述。
在我看来，要使行政契约纠纷能够真正套入行政诉讼制度中运转并得到解决，必须着手解决行政诉讼的结构、法院审查的原则、依据和方式，因此，在本文中我特别关注行政诉讼结构的重塑问题，思考和探寻与解决行政契约纠纷相契合的行政诉讼机制、原理与规则。
在研究的进路上，我将首先解决审查的依据问题，然后探讨法院应当如何审查行政契约的纠纷，包括审查的基本路径、审查的重点等，并且思考行政诉讼的相应结构问题。最后，我会对整个研究给出一个简要的结论。
二、审查的依据：混合规则
解决行政契约纠纷方面究竟应该适用什么样的法律规则体系？是民事规则，还是公法规则？在这个问题上发生了激烈的争论。这实际上是行政契约概念是否成立之理论论争的继续，延续到司法审查阶段的法适用问题上。
普通法上对于政府合同（governmentcontract）的审查，有一种意见是只适用或者至少是主要适用私法，这样能够避免将公法与私法的划分带入合同领域，进而避免了适用特别的公法规则可能导致的众所周知的困难。也可以为契约当事人提供更好的保护。但也有另外一种意见，主张适用行政法规则。[8]事实上，在英国，有公共机构参与的政府合同一般都要适用一些特别的规则，比如，地方政府签订合同的权限就要受越权无效（ultravires）原则的拘束，除非其有法定的权限签订合同，否则合同无效；又比如，将合同当事人从地方政府批准的名单中拿掉，也要受到自然正义（naturaljustice）原则的约束。[9]
国内学者在对待行政契约的法律适用问题上，很容易从行政法的框架去思考问题，认为行政契约既然是行政法上的概念，就应该循着公法与私法二元论去探寻、构建不同于民事合同的、为行政契约所特有的法律体系与结构。但这样的思维进路却很容易与民商法学者发生激烈的碰撞，又会回到行政契约概念能否成立？有无必要的问题上，来回逐鹿。而且，顽强地区分公法与私法二元结构的观点恐怕也是有问题的。
显然，完全摈弃公法规则，只适用于私法规则，恐怕不太可行。因为公法的特别原则和规则赖以建立的主要前提就是，政府与其他公共机构只能为公众的利益而存在，据此人们也有理由认为，行政机关只有为进一步推进其合法公共目的才可以签订合同。这种“行政机关/公共利益”之预设前提（“publicauthority/publicbenefit”premise），促使我们必须在合同缔结与履行的各个阶段适用公法标准。[10]另一方面，假如我们把行政契约的缔结和履行看作是一种公共资源的再次分配（对于有些契约形态的确如此，比如，政府采购合同），或者是通过合意的方式在法律允许的范围内创设一种公法秩序，形成若干具有公法意义的权利义务关系，那么，受到公法规则的约束也很自然，而且必要。
同样，完全否认私法规则的适用性，也不是很科学的态度。行政契约问题之所以近年来备受关注，是公共管理不断受到市场经济理念侵蚀、私法上的契约观念不断向公法领域渗透的结果，契约规制实践（与其他发生在劳动法、社会法等领域的实践一道）使得公法与私法二元结构逐渐变得界线模糊，或者更确切地说，这种实践就是生长在公法与私法二元结构的交叉边缘。因此，在解决行政契约纠纷的法律适用问题上，想完全摒弃私法规则，顽强地生发出一套独立的公法规则是不太现实的，也是不可能的。毕竟行政契约是借助了一种契约观念和结构，私法上的契约调整规则和原理所体现出来的一些共性的东西，在行政契约纠纷的处理上还是应该有适用的可能和余地的。
哈罗（CarolHarlow）和劳林斯（RichardRawlings）有一段非常值得注意的评论，他们指出，建立一个分析性的、独立的政府合同的法律之主张是很难得到支持的。这种观点是“对‘合同技术''''或''''有关合同的法律''''的可创造性之潜在性缺乏足够的关注”（itmayfurtherbecriticizedforpayinginsufficientattentiontothecreativepotentialof''''contracttechnology''''or''''thelawofthecontract''''）。他们进一步指出，如果基本的关注点是，政府在私法程式中运作会消弱对公共利益的司法监控，那么，就更有理由不但将两个体系合起来，而且应当鼓励公法与私法原则的交互融合。在控制混合行政方面，混合法律体系比独立的法律体系更加有用。[11]
所以，在行政契约范畴存在与否的争议之中，在行政法学者与民商法学者之间的旷日持久的论战之中，我更加倾向一种超脱的方法，来平息这场纷争。具体而言就是，先避开行政契约是否成立之争，采取排除法来解决彼此的冲突。在我看来，法律规则是用来解决问题的，因此不需要先人为地、主观臆断地以规则的性质来划定调整对象的类型，而是看适用规则解决问题的效果。如果适用民事规则能够解决问题，那么根本就没有必要生硬地、人为地另外造出公法规则。但是，假如适用民事原理和规则不能取得我们预想的效果，甚至通过进一步拉张现有民商法理论都无法圆满解决有关的契约问题，这就意味着这些契约形态或者契约问题从根源上就与一般民事合同很不一样，那就必须考虑设定一些特别的公法规则来调整。
这样处理问题的思路是受到普通法的启发。史密斯（deSmith）等学者就认为，如果行使的是公的职能，而合同法又没有给当事人提供适当的救济，依据合同采取的行为就应该接受司法审查原则的控制。[12]这种实用主义的方法，一方面避免了再次引发行政契约概念能否成立之争，另一方面最终能够引申出适用混合规则的结果，而这个结果本身说明单凭民事原理与规则不足以奠定这种契约形态的惟一理论基础，也证明这种契约形态与民事合同在法适用意义上的不同，是在公法与私法二元结构的边缘产生的特殊的合同形态。从这个意义上讲，成立一个行政契约的概念也是应该可以接受的。
三、审查的基本方法
1、审查的基本路径
1.1分类审查
分类审查是由行政契约是滋生于公法与私法交叉地带的理论认同决定的，是由行政契约中民事法律关系和行政法律关系、民事权利与行政权力交织混杂的事实决定的。从更深、更广的层次上讲，是由于某些公法规则在历史演变过程已被私法规则揭示，或者已经蕴含在私法规则之中的历史沿革决定的。
分类审查，就是要分析争执的问题，分清争议的行为或权益属性，分类分别审查，适用不同的法律规则。我们大致可以说，行政法（公法）是用来限制政府活动的，合同法是用来确保契约双方当事人履行约定的。[13]分类审查绝对不是审判组织机构意义上的分离，而是在一个法庭（行政审判庭）审理之下根据涉案问题的属性而适用不同性质的法律的审理策略与技巧。
1.2附带审查
所谓附带审查，是在审查行政行为合法性的同时，解决与之有着内在关系的行政契约纠纷问题。在这种情况下，对行政契约纠纷的审查只是从属性的、第二位的，往往是作为对行政行为合法性审查的事实问题进行的审查。多出现在有“双保险”机制的特定行政契约类型上。
用契约的理念和模式来打造行政契约，重塑行政机关与相对人之间的合作互动关系，这种与传统行政行为和行政管理模式迥异的柔性行政实践，难免会使行政机关和学者对行政目的能否通过契约形式有效实现等问题感到或多或少的困惑与忧虑。在我国行政契约理论和实践中，为解决这个问题，一般是采取“双保险”：一方面是用契约本身的制裁手段、约定的主导性权利来督促契约的履行；另一方面，对于一些特定的行政契约，还另外设置了公法上的约束机制，直接借助公法上的制裁手段，从而形成契约自身约束机制和公法约束机制的“双保险”构造。
比如，为防止治安拘留处罚裁决中，担保人消极不履行担保义务，放任被担保人逃避传唤，阻碍、逃避公安机关、行政复议机关或者人民法院的传唤、复议、审理和执行，《公安机关办理行政案件程序规定》第172条赋予公安机关有权处以1000元以下罚款，并撤销担保。这里，撤销担保合同属于行政契约本身具有的制裁手段，但是，因顾忌仅此手段仍然不足以督促、震慑担保人履行契约义务，所以，公安机关与此同时还享有公法上的处罚权，此处的1000元以下罚款应当属于行政处罚范畴。
对上述公法约束机制运行中产生的纠纷，自然应当适用公法的审查原则，属于纯粹的、我们通常理解的行政诉讼上对行政行为的审查问题。但是，有时很可能会出现与其有内在关联的行政契约纠纷问题一起接受审查的情况。比如，在行政拘留的担保契约中，公安机关以担保人不履行担保义务为由处以1000元罚款。担保人对此有争议，申辩其已尽注意义务，被担保人逃逸，担保人不知情，无法预料。法院为了审查清楚行政处罚是否合法，就必须附带审查担保人是否适当履行担保契约。
2.审查的重点
2.1是否有权限？
有无签订行政契约的权限，是针对行政契约的诉讼中首先必须审查的问题。在依法行政理念和越权无效原则之下，这一点显得比一般民事合同中的权限问题更为重要而有意义。
在英国，对行政机关的缔约能力，法院原则上采用“明示或默示授权”原则（“expressorimpliedauthority”doctrine）来判断。另外，还由此进一步衍生出“伴随/结果”之判断标准（incidental/consequentialtest），也就是，如果“能够被合理地认为是立法授权事项伴随而生之产物，或者是授权事项产生的结果”（whatevermayfairlyberegardedasincidentalto,orconsequentialupon,thosethinswhichthelegislaturehasauthorized），法院也认可行政机关有合法的缔约能力。在1972年《地方政府法》（theLocalGovernmentAct1972）中，上述“伴随/结果”标准被扩大解释为，“有助于、有益于行政机关职能的实现或者与之有关的任何情形，（不论是否涉及金钱的支出与借贷、财产或权利的获得或处分）”。[14]通过这样的解释，实际上是无形地扩大了行政机关缔约能力，与大陆法系国家行政契约理论上的“容许性”理论殊途同归，有着异曲同工之妙。因此，行政机关签订合同，必须有助于其职能的实现，方能有效，否则将因越权（ultravires）而无效。但是，无效的合同仍然存在着对善意合同当事人的保护问题。
法院对上述问题的审点和方向应该是：
第一，行政机关有没有违反法律有关授权的强制性问题？如果法律对执行方式有明确规定，或者明确禁止采取协议方式，违反上述要求，就构成违法。
第二，以行政契约的执行方式是否和授权法赋予行政机关履行的法律义务性质不相吻合？也就是说，这种法律义务不适合用行政契约方式来履行，必须由行政机关单方实施的行政行为来实施。
第三，作为行政契约的对价，行政机关有没有权限对有关法定职责和义务作出事先的处分或者承诺？
2.2是否违反程序规定？
行政契约的程序违法主要包括：
（1）行政契约的签订是否违反关于第三人保护之规定？
（2）行政契约的签订是否违反法律有关程序的特别规定？
（3）行政机关是否为相对人提供了足够的资讯，满足信息公开的要求？
（4）行政机关行使主导性权利是否履行了恰当的程序？
（5）行政契约是否违反了参与保留之规定？
（6）行政契约是否违反形式要式之规定？
2.3是否违反合法预期之保护？
行政契约纠纷在很多情况下都会存在着合法预期保护问题，必须明确的是：
第一，行政法上的合法预期之保护，虽然也是保护一种信赖，但是，这种制度运转的效果与单纯适用民法上的诚实信用原则会很不相同。换句话说，运用民法上的诚实信用原则来解决行政契约纠纷中涉及这方面的问题，会出现射程不足，效果不如运用行政法上合法预期之保护的效果好。
第二，行政法上合法预期之保护在行政契约中的运用，这种合法预期一般不是基于行政契约本身而产生的，更多的是基于行政机关行为而产生。
四、诉讼结构
1.双向性结构？单向性结构？
行政契约形态已经完全走向了一种与传统执法模式和行政行为理论不同的道路，因此，建立在以单向性、强制性和公权力性为特征的行政行为基础之上的行政诉讼救济模式必然不太适应解决行政契约纠纷。
我在以往的研究中已经提出，应当在传统的行政诉讼制度结构之外另行构建适合解决行政契约纠纷的双向性诉讼结构，而决不应该固执地从具体行政行为的理论框架中去寻找行政契约的栖息之地，削足适履，将行政契约硬塞入具体行政行为的范畴之中，以便纳入传统的行政诉讼结构之中。建立双向性结构是比较务实的态度，而且在立法技术上也不难处理，只需在行政诉讼法之外规定一些针对行政契约审查的特别规则。[15]
因此，任何采取现行行政诉讼模式来思考行政契约纠纷解决的路径与建议，比如，主张以行政机关行为为审查之重点或者惟一审查对象，无视行政机关亦有提讼的诉求与动因之观点，在我看来，都是不可取的，都无法对行政契约案件作全面、客观的审查，也不可能取得良好的审判效果。
2.双向性结构的基本内容
2.1双向性审查结构
行政契约纠纷多是双方行为所致，或者互为因果，相互作用的结果，因此，法院的审查视点不可能只落在行政机关一方，只关注行政机关的行为是否合法、适当，而必须对双方行为进行综合的审视和判断。这显然与具体行政行为的司法审查模式不同，后者审查的对象无疑是、也只能是行政机关的具体行政行为。
与解决民事合同纠纷一样，法院不仅要判断契约当事人有没有违法问题，也要判断当事人有没有不恰当履行行政契约的行为，进而才有可能作出正确的裁断。因此，行政诉讼所特有的合法性审查原则（只审查具体行政行为的合法性，不审查合理性）在行政契约问题上不适用。法院必须审查：（1）行政契约的签订过程中是否违法或者有过失？行政契约是否有效？（2）行政契约的履行是否合法、适当？是否存在违法或者违约行为？
2.2原告、被告资格
在传统行政诉讼上，由于行政行为公定力的缘故，行政机关不存在借助法院推行行政意志的需求，只有相对人才需要寻求法院的救济，所以，行政诉讼上的原告与被告具有恒定性的特点，也就是行使公权力的行政机关永远是、也只能是被告，相对人才有可能成为原告。
如果用这种诉讼结构来套用行政契约纠纷，就会发现：只有当行政机关行使契约中的特权或主导性权利时，其意志才可能类似于具体行政行为那样得到直接的贯彻，不需要借助法院。除此之外，行政机关不具有特别的权威和行政法制度保障，也有要求法院干预的需求，也可能成为原告。而按照契约纠纷解决的特点，契约双方当事人之中的任何一方谁对契约履行产生不满，都应该可以诉诸法院。由此我们不难得出结论：传统的行政诉讼制度与行政契约的这种诉求不相契合，这种正当诉求在传统行政诉讼结构中得不到应有的回应。因此，行政契约的纠纷发生以及寻求解决的特点，必然要求在传统的行政诉讼之外建立特别规则，允许行政机关就契约纠纷问题提起行政诉讼，成为原告。因此，在行政契约的诉讼中，行政机关和契约当事人都可能成为原告。
但问题还没有完，在现代民营化浪潮和契约规制实践中，行政契约引起的纠纷不单单限于行政机关与契约相对人之间。假如通过行政契约的形式将公共服务的提供转移到契约相对人，就会形成公共服务购买者（行政机关）－公共服务提供者（契约相对人）－消费者之间的链条关系。原来由行政机关承担的公共服务职能，现在实际上由契约相对人来履行，那么，一旦发生消费者对服务不满，以谁为被告呢？
消费者
公共服务购买者公共服务提供者
（行政机关）（契约相对人）
在英国的理论中，有两种选择：一是仍然以赋有提供公共服务职能的行政机关来当被告，因为承包出去的职能在法律上仍视为行政机关的职能，因此，已承包出去的事实可以不加考虑，寻求的救济（无论是公法的还是私法的）与原先未承包出去时一样。行政机关因诉讼遭受的损失可以依照它与契约相对人之间的合同来追偿。[16]二是直接将公法原则适用到契约相对人。其根据正如克莱格（P.P.Craig）说的，契约相对人是代表政府履行职责，当然要接受司法审查。[17]
在我国现有的法律制度和处理问题的一贯思路下，上述问题很可能会被分解成两个阶段、两种不同类型的法律关系来处理：一是行政机关与公共服务提供者之间是一种行政法上的关系，会缔结成为一种行政契约关系；二是公共服务提供者和消费者之间的关系，多半会被处理为一种民事合同关系。
但是，假如行政机关与契约当事人之间的协议侵害了第三人的利益，比如，无权处理第三人的权益而隐瞒第三人处理之，或者涉及第三人利益的行政契约却未征得第三人的同意，或者因为侵害公共利益而波及第三人，那么，第三人也有资格作为原告提起行政诉讼。例如，在我国台湾地区，环境保护行政协议不能得到有效的执行，致使周围居民的环境权益遭受企业的损害，那么附近地域的居民可以在合同之外寻求国家公法的公力帮助，即依据《行政事件诉讼法》的规定，提起取消许可的取消诉讼，提起要求行政机关履行其行政义务的附带义务的行政诉讼，代替公共团体提起追究企业不法行为责任的诉讼，提起要求行政机关赔偿其违法行政给附近地域居民造成损失的诉讼等。[18]
2.3举证责任
在我看来，行政诉讼法在举证责任的分配问题上有一个误区，想以公法与私法二元论为依托，极力否认民事诉讼上的“谁主张、谁举证”在行政诉讼上的适用性。其实，在行政诉讼上表现出来的行政机关举证责任较重，并不是有特别的规则潜在运行的结果，而是因为在行政执法阶段通常由行政机关主张权力，这在诉讼阶段的延续与结果必然表现为在更多的场合下由行政机关负举证责任，但是，其实质仍然没有逃脱“谁主张、谁举证”之樊篱。
在行政契约纠纷的解决上，也没有必要制定出另外的、特别的举证责任分配规则。在行政契约缔结和履行中，由于行政机关处于强势地位（比如享有主导性权利）而引发出的争议，必然表现为行政机关在诉讼中承担较大的举证责任。对于与行政权行使交织在一起的争议，对其中行政权行使是否合法的审查，也同样适用在行政诉讼上我们早已娴熟的举证规则。
2.4反诉
以公权力性、单向性和强制性为基本特征的行政行为进入到行政诉讼之后是根本不需要反诉的功能，对任何新发现或者未解决的问题，完全可以蕴含在行政过程之中，通过行政机关单方的意志就能够解决，根本不需要借助法院的力量。所以，围绕行政行为建立起来的传统行政诉讼制度之中不需要反诉制度。
但是行政契约不然。行政契约不是一种行政行为，而是一种双方行为，是合意的产物。这意味着它不能够像行政行为那样通过行政机关单方意志来运作。这既是它的优点，具有更强的吸纳相对人意愿的能力，更具有民主性；同时也是它的缺点，单方决策能力和强制力不够。在行政契约的运作中及其纠纷的解决中，行政机关自身的解决纠纷能力有限，必须依靠法院的力量来推动行政契约纠纷的解决和行政契约的履行。对于与原告诉求主张相反的意见和主张也需要提交给法院，由后者裁断是非，因此，需要有反诉这样的制度。
2.5判决形式
我国台湾学者蔡文斌先生非常敏锐地感觉到了大陆行政诉讼法规定的判决形式，以及后来通过最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中增补的判决形式，在解决行政契约纠纷方面仍然存在着不足。指出：“大陆由于对行政诉权的理论狭隘，以及缺乏司法传统，因此行政诉讼类型单一。”给付诉讼范围狭窄，确认判决与大陆法系讨论的确认诉讼不同，因此，对大陆行政诉讼法能否妥帖适应解决行政契约纠纷的需要存有疑问。[19]
的确，从德国和我国台湾地区等的经验看，行政诉讼类型多是由民事诉讼类型发展而来，[20]所以在解决行政契约纠纷上自然得心应手。对于我国大陆地区行政诉讼制度中存在的诉讼类型狭窄、对行政契约纠纷的解决构成制约的问题，在我看来，没有必要另外规定新的判决形式或者规则，而应该从完善整个行政诉讼类型着手。随着行政诉讼类型制度的丰满、充实与周延，上述判决形式上存在的问题也必将随之迎刃而解。
五、简短的结论
行政契约尽管是在公法与私法融合、交叉的边缘滋生的产物，但是，在对行政契约纠纷的解决机制上决不是合同法（民商法）和行政法的简单拼加。而是按照行政契约纠纷涉及的公法因素，以及援用合同法（民商法）规则能否有效解决有关纠纷的原则，决定适应不同性质的法律规定。尤其是在原有规则无法圆满解决问题的时候，必须创设出一些解决行政契约纠纷的特有规则。因此，假如我们有意要制定出一个有关行政契约的法律规范或者司法解释，那么，我们不应该、也没有必要面面俱到，对所有问题都涉猎，根本没有必要将可以分别适用于行政契约的行政诉讼规则和合同法规则重新规定一番。在我看来，只需要集中阐述以下几个方面问题：
（1）上述两种不同法律规则适应的抉择标准；
（2）不同于民事合同纠纷解决的特殊性问题；
（3）行政诉讼制度（结构）因适应行政契约特点而需要加以变通、改造的地方。
或许这样产生出来的规则并不能解决所有审判实践上遇到的问题，不能完全满足基层法院的预期。这也不奇怪，由于实践中诉诸法院的行政契约案件不多，真正循行政诉讼途径审查的行政契约案件更少，所以，法院对此类案件的认识与审查技巧也需要一个不断积累经验的过程。受实践制约，恐怕我们也很难期望在短时间内就能够制定出一个成熟的、完整的、公私法和谐交融的法律规则体系，对此我们应该有一个清醒的认识和冷静的把握。
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[1]本文发表在《浙江学刊》2006年第1期。
[2]立法机关将行政诉讼建立在具体行政行为和抽象行政行为二元论基础之上的理由，主要是考虑抽象行政行为监督的特殊性。但是，纯粹从理论上讲，上述二元划分并不干净，之间存在着灰色地带，这已为法院审判实践所证实。从这些年行政审判的实践看，法院也极力在扩展司法干预的力度，其基本的考虑也是怎样更好地保障相对人的合法权益。因此，在我看来，从概念的界定应当转向实质性的人权保障，以此作为制度设计的基点。
[3]比如，将农业承包合同划入行政合同，可能是因为农地的使用权不能通过民事契约进入市场自由流转，社会还无法承受大量的农民因农地的使用权随市场自由流转之后而给社会带来的巨大负担。参见，王春平、闫书杰：《变行政合同为民事合同是完善农村家庭承包经营制度的必由之路》，载于《沈阳农业大学学报》1999年第9期，第179～182页。又比如，源自山东泰安市的治安承包责任制，（《法制日报》2001年1月2日），实际上是保安制度没有社会化的结果。
[4]Cf.CarolHarlow&RechardRawlings,LawandAdministration,Butterworths,1997,p.210.
[5]Cf.A.C.L.Davies,Accountability：APublicLawAnalysisofGovernmentbyContract,OxfordUniversityPress,2001,p.67.
[6]Cf.A.C.L.Davies,op.Cit.,p.67.
[7]Cf.A.C.L.Davies,op.Cit.,pp.66-68.
[8]Cf.A.C.L.Davies,op.Cit.,p.12.
[9]Cf.IanHarden,TheContractingState,OpenUniversityPress,1992,pp.37-38.
[10]Cf.CarlEmery,AdministrativeLaw：LegalChallengestoOfficialAction,London.Sweet&Maxwell,1999,p.236.
[11]Cf.CarolHarlow&RichardRawlings,op.Cit.,pp.250-251.
[12]Cf.deSmith,Woolf&Jowell,JudicialReviewofAdministrativeAction,London,Sweet&Maxwell,1995,p.178.
[13]CitedfromA.C.L.Davies,op.Cit.,p.58.
[14]Cf.CarlEmery,op.Cit.,p.237.
[15]同样道理，对于现代行政法出现的很多新手段、新问题，如果不能放到具体行政行为的理论框架之中解决，都可以考虑在传统的行政诉讼制度之外另行规定一些特别规则来处理，使行政诉讼制度的救济功能与外延不断伸展，又不需要“大动手术”。当然，我也不反对，在制度修补累积的基础上，将来有一天，行政法理论有了彻底的突破，也可以对行政诉讼制度做彻底的更新与重建。正是基于这样的看法，我不赞成现在有些教科书那样将行政行为的内涵变得十分宽泛。在我看来，失去特定、明确内涵的行政行为理论，也就意味着，对于涉案的、非类型化的行政机关行为，法院有可能失去了据以客观判断是否应当受理审查的考量依据，使得行政行为理论变成了一个无用的符号，失去了传统上一直延续的司法审查上的实际功用。
[16]Cf.CarlEmery,op.Cit.,pp.252-253.
[17]Cf.A.C.L.Davies,op.Cit.,p.24.
[18]参见，常纪文：《环境保护外部行政合同市场化的若干问题研究》，载于《环境法电子期刊》2003年第1期。
篇7
「关键词责任/经济法上的责任/公共责任/财务责任/债的演化
一、作为法律规范核心的责任
法律的首要功能是一种责任的分配。责任的分配、演化经历了一个从统一到分化，再从分化走向复合的过程，同样，这个过程也是一个责任逐步从制裁、义务中分化、独立的过程。
近代法律在某种意义上可以等同于权利，法律和权利的概念，在许多语言中，尤其是在法律的发源地中，两者是相同的。在康德提出法律是“权利的科学”之后，近代法学围绕着这一命题而构造法学大厦（注：近代资本主义法学作为康德的道德科学的延伸，参见Weinrib，Ernest J.，The idea of Private Law，Cambridge，Mass：HarvardUniversity Press，1995.）。权利作为道德形而上学的必然产物，构成了法律规范的核心[1].然而，权利为核心的法律依赖于共同的社会价值，而在社会价值多元化、主体多元化以及社会经济运动面前，社会道德却难以适应这种社会基础和社会结构的变化。
综观20世纪的法律思潮，从利益法学和社会法学发展到纯粹法律分析，就是一个对道德形而上学的扬弃过程。进而，新自由主义法学和批判法律运动的争论（注：关于法律批判运动和自由主义的争论，参见Andrew Altman，Critical Legal Studies：A Liberal Critique，PrinCETon University Press，1990.），将法律经济学和法律社会学推上了历史舞台。这一过程，就是一个从权利至上发展到责任至上的进化历程。毫无疑问，这一过程在几乎所有的法律部门中都表现出来。合同法开始注重赔偿责任，而不是拘泥于相对性，并且法学日益关注“关系性契约”；侵权法中出现了以社会利益作为评价指标的“汉德公式”，并进一步扩展了其应用的范围[2]，出现了基于效率分析的“过错责任的第三次勃兴”；公司法中的信息、激励、治理构成了法律研究的主题，汉斯曼教授则进一步指出，股东导向的公司治理模式日益成为主流，并将终结公司法的进化历史[3]，这不是价值观念竞争而是效率竞争的结果。法律开始注重个别性调整，扬弃程序正义而更执著于实质正义（注：实质正义在某种意义上说，和效率是一回事。参见史际春、邓峰：《经济法总论》，156页，北京，法律出版社，1998.）；更加注重法官的合理自由裁量权的尺度，而不是片面地强调法律规范对法官的约束。
责任成为法律规范的核心，并将社会整体性利益作为终极的判断标准，从而解决了传统法律体系作为道德律令和道德形而上学的价值观判断问题。这是一个社会评价客观化、效率化的过程。
从根本上讲，法律责任是和社会政策、立法目标相联系的。责任来源于角色、职权、因果关系、道义或者正义、精神状态、能力及法律规定。责任强调应为性，是义务和制裁之间的桥梁。从英美法中的不同责任概念，诸如obligation，duty，liability和responsibility等等，可以看出，其界定更侧重于责任的来源。
责任显然是现代法律部门的核心概念之一，它可以从以下几个角度来加以理解。
1.责任是和自由裁量权相对的概念。“法律责任有三个特征：国家的强制、过错行为的确定和对违法者的消极后果。责任由法律规范确定，法律规定包括确定责任的规范的贯彻执行，由国家的强制力予以保证”[4]（P148）。因而，当违反义务的时候，则应当通过确定责任的大小、范围、形式来加以法律制裁；或者是采用经济激励的方式。因而，这一过程必然是与法官或者执法者的自由裁量权紧密相关的。
近代法律体系中，强调权利本位，责任的概念并不突出，这和排斥法官的自由裁量权，将法律等同于科学思想是紧密相关的。而现代法强调法官的自主性和能动性，责任的重要性由此得以凸现。
2.责任是比义务更为广泛的概念。责任更强调角色、职位、能力、具体情形下的判断、主观状态等与主体相联系的具体内容。换言之，不同的认识状态、不同的能力、不同的角色、不同的具体情形，违反义务可能是相同的，但是责任并不相同。现代公司制度中的董事责任，对董事的能力、地位、角色等加以综合性的考虑，就是一个典型的例子。同样，“有限责任”并不否定债权人的权利和债务人的义务，而只是责任承担范围的限制。
3.责任更强调社会性，包括社会危害性，甚至相同行为因为地点的不同而产生不同的责任，比如入室和公开，显然其社会危害性不同，责任也不同。在经济法上更是如此，同样实施垄断行为，必然要考虑社会危害性的不同。进一步说，从义务控制转向责任控制，体现了对法律后果的重视和社会性的增强。这是许多法律部门强调个别性调整的基础。
4.责任是和诉讼、证据、侦查紧密相关的。不仅仅是与诉权相联系，责任的确定过程也是对事实与结果进行判断的过程，其中必然要考虑因果关系（必然因果、偶然因果），考虑证明责任的分配。因而，责任也是实体性规则与程序性规则的结合部。
5.责任进一步涉及法律理念中的对人的假定和标准确定问题。在规则确定、权利义务明确的情况下；法官和执法者在作出裁判的时候，往往演化成确定标准和对主体的认识问题。法律的根本性假定——理性人、良家父、社会人——突出出来，在行为性质的认定上也越来越多地依赖于专业化标准、行业性标准。这两个方向均指向社会，也代表了法律的社会化趋势。
二、责任与债：向财产责任转换的现代责任
责任是联结义务与制裁之间的桥梁。如果有人违反了法定义务（这种义务可以来源于法律、合同或者社会关系），导致了一种应为性，这种应为性属于责任的范畴，经过法律（司法和执法机关）来加以裁判和衡量（强调法官的裁量权、对事实的再现能力和对环境的适用性），来确定承担法律责任的大小和形式，从而导致法律制裁和法律救济。法律责任首先表示一种因违反法律上的义务而形成的责任关系，即主体A对主体B的责任关系；其次才表示一种责任方式，如民事责任、行政责任等责任方式。（注：参见张文显：《法理学》，143页，北京，法律出版社，1997；凯尔森：《法和国家的一般理论》，北京，中国大百科全书出版社，1996.凯尔森还对奥斯汀没有区分义务和责任提出了批评。）
民法的债，实际上就是现代法学上的责任的形式化，不过，后者的含义更为广泛和积极。（注：许多学者已经认识到了这一问题，比如，“这里所说的责任不是指由于违法而必须承担的法律后果，不是指已有特定含义的‘法律责任’，有的称之为‘消极意义上的责任’，这里所说的责任是指‘积极意义上的责任’，即法律、法规所规定的应予尽责完成的义务”。见潘静成、刘文华主编：《中国经济法教程》，63页，北京，中国人民大学出版社，1995；梁慧星：《民法总则》，北京，法律出版社，1995.）对法律责任的重视，体现了现代法上的能动性和对个人权利的关怀[1]（P471-472），也体现了现代法理学试图统一各个部门法中不同的甚至是相反的责任含义的努力。（注：例如，有学者指出了应当重构责任这一概念，从而将刑事责任、民事责任和行政责任等统一起来，并且指出，传统法学上划分法律部门的两个依据：社会关系和法律制裁，后者是不科学的。参见李颂银：《从法律责任角度重新认识法学基本理论问题八议》，载《现代法学》，1999（5）。）
然而，由于私法上将债独立于责任，造成了一种错误的认识，即责任等同于义务和制裁，例如“责任为违反法律义务的当事人所应承受的法律后果，亦即法律规定对违反义务人的制裁措施……法律责任总是通过一定的国家机关来执行的，不受当事人意志的影响”[5]，并由此出发，指出只有民事、刑事和行政责任，进一步用来判断法律部门的划分。这可以说是一种部门法对法律基本概念的“隧道视野”。
私法上的这种对责任的错误认识，是和传统法律体系相关的。公法和私法划分清晰的法律体系，隐含着私法自治的命题，学者们试图对国家的权力加以限制，对法官（执法者）的能动判断加以限制。剔除了法官的自由裁量权，剔除了法律的能动性，剔除了角色、能力等要素，自然，责任只能被理解为一种法律后果。
在现代法上，责任和债并无区别。一些具有现念的法学家们已经看到了这一点。林诚二教授在分析了债、责任、诉权、请求权等概念之后，精辟地指出“债务之本质在于责任，亦即债务系为责任所包含，债务为肉、责任为皮，去之皮，肉不存，是故，在债权法之认定下，有债务必有责任，无责任之债务，系一种空洞之概念……有无责任固为现代债权法认定债务之先提条件，但亦可认为系债权之本质……责任固系债务履行之担保，亦系债权之本质，但亦可说系债权与诉权间之桥梁”。[6]
传统民法学之所以将债和责任区分开来，除了排除法官能动性之外，也满足了对分类严明的形而上的哲学化需要，债总是特定的主体之间的关系，从而区别于作为对世权的物权。因此，责任在民法中进一步体现为请求权，责任和请求权这两个词语不过是出于主体角度不同而已。无论是物权还是债权，都要通过请求权加以实现，而“请求权是最重要的权利之一，是相对权的典范……要求他人为或不为一定行为的权利”[7]，在这种情况下，使用债的概念来区分责任的不同不过是一种学说上的偏好，而绝不是必须的。侵权之债和合同之债，几乎不存在除了这种请求权的特定性之外的什么联系，但尽管物权是一种对世权，一旦其遭到侵犯，同样会产生特定化的请求权。换言之，权利可能是对世权的，但责任则是特定的。
换一个角度来看，作为“给付”的债，其实质也不在于是否产生作为或者不作为的义务，而是在于“债的标的应当给债权人带来利益；而且，根据占主导地位的观点，这种利益应当是可以用钱款计算的”。[8]“由于社会进步，基督教教义之传播及公权力之日臻完备，对债务人直接强制，使其屈服于债权人之意思及实力之因素，渐次消逝，当为给付之伦理因素，渐次增强，历经长期之发展，终于演变成为纯粹财产责任”[9]，“债权逐步实现了非人格化”[10].这种财产性责任的增强，表现之一就是损害赔偿责任逐步成为最主要的责任形式。而民法作为调整人身关系和财产关系的法律部门，“财产要素”同样也不能表明债权的独特性所在，只有当合同关系超出民法范畴的时候，这一特征才具有相应的意义。
不过，从历史的角度而言，债的概念的提出，对现代法学的发展至关重要。债的应为性而不是法定性，体现了私法自治的精神，表明了当事人之间缔造的权利义务关系，可以自然地消灭而获得法律的承认。随着人的平等化和商业行为的泛化，债的提出对民事法律行为概念的独立做出了贡献。债的概念进一步确立了现代法上的责任概念的基础。在现代民法中，债的概念没有独立的必要，这是因为其积极内容已经被责任所吸收，而向更为灵活、机动的英美法的借鉴，更加推动了这一概念的衰落。这正是我国《民法通则》中不再区分侵权之债、合同之债，而是将民事责任独立的意义所在。那些批评这一做法的学者，不过是抱着对传统法学的迷恋情绪和借以抒发崇古的幽幽之情而已。
当债的概念越来越失去意义，被更为广泛的、能动的责任概念所替代的时候，合同的本质就在悄悄地发生变化。经济合同正是在这一基础上产生的。[11]
三、公共责任与财务责任的融合：Accountability
如果仅仅将法律责任理解为义务或者制裁，那么，按照大陆法系的理解，法律责任就只能是民事、刑事和行政三种。在这种概念化的意义上，经济责任自然是不存在的。
然而，现实的发展并非如此，不仅仅是在苏联社会主义时期提出了经济责任的概念（尽管这一经济责任的含义仍然是从财产责任的角度而言的），中国在改革开放初期也延续了这一传统（尽管许多学者认为这是计划经济的产物），即便是在英美国家，伴随着新公共管理的出现，也出现了新的责任概念：accountability，answerability.其中，accountability的概念更是近年来学术界研究的热点。
准确地翻译accountability的概念，必须考察其来源和发展，以及其所使用的意义和所涉及的法律制度。
accountability使用的广泛性，主要有三个来源：（1）最初的起源显然是会计责任，即强调责任的经济性、可计算性；（2）从行政责任发展而来；（3）国有企业的责任，正如前文已经指出的，英国在20世纪60年表了政府白皮书，其中就使用了Financial andEconomic Obligation的概念。随着私有化的产生，逐步使得责任进入了公共领域，从而导致了accountability的形成。
accountability在会计学中被翻译成“受托责任”。在英文中，先后有三个词表示与受托责任大致相同的含义，它们是custodianship、stewardship、accountability.葛家澍教授分析了这三个概念。[12]（P76）最早使用的词应当是custodianship，如美国会计学会在1966年的《基本会计理论说明书》中，使用这一术语表示会计信息系统的目标。这一概念的最初含义是表示中世纪庄园的管家责任或指宗教术语（非常有意思的是，中世纪庄园制度也是法律上的法人制度的来源之一，看来似乎自从法人存在的时候，或者说组织关系存在的时候，或者说存在监督—所有制的时候，就存在这种责任关系）；后来转而采用stewardship，最完整的含义是管家（资源的直接管理者）对“主人”（资源的所有者）所承担的，有效管理主人所托付资源的责任。在这一概念上发展出accountagbility，并取代了stewardship.除了前面的含义之外，accountability还增加了一层意思：资源的受托者负有对资源的委托者的解释、说明其活动及结果的义务。
沃尔克（Harry I.Wolk）和特尼（Michael G.Tearney）在分析会计目标的时候，将accountability作为首要目标，认为这一概念更注重竞争群体和收入、财富的主张权利中的平等。[13]
对受托责任最为经典的表述，是著名会计学家井尻雄士（Yuji Ijiri）提出的。他指出，“受托责任的关系可因宪法、法律、合同、组织的规则、风俗习惯甚至口头合约而产生。一个公司对其股东、债权人、雇员、客户、政府或有关联的公众承担受托责任。在一个公司内部，一个部门的负责人对分部经理负有受托责任，而部门经理对更高一层的负责人也承担受托责任。就这一意义而言，说我们今天的社会是构建在一个巨大的受托责任网络上，毫不过分”[12]（P77-78）。
从accountability的会计学含义来看，它显然是和组织关系、两权分离、委托一关系相联系的，毫无疑问，这一概念的外延也体现了“组织关系与财产关系相融合”的发展趋势。并且，这一责任主要是内部层级组织关系，也考虑对外部关系的负责，与说明、解释等信息上的义务是紧密融合的。
如果说会计学上的这一含义是在私人组织中使用的，那么，近年来公共管理的发展则导致了这一责任在公共领域的扩展，并促使两个领域融合起来。
新公共管理的出现，导致了对新的责任的要求，在公用事业市场化、国有企业市场化，乃至于政府管理向第三部门转移的国际性浪潮下，公共权力的行使方式发生了很大的变化。一方面，获得公共管理职能的企业、公司、中介组织等机构的目标变得多元化，从而引起了公司法中公共责任和法人制度的变化，公司的商业和社会伦理在发生变化[14]；另一方面，公共管理中效率日益成为主导型的目标。这两个方面导致了公共责任和私人责任两个领域的融合，而贯穿其中的则是对效率的诉求。英国的新公共管理与一系列的激励是紧密相连的，比如，下一步行动机构的创造、部长管理信息系统、财务管理激励、市民章程、开放政府激励、市场测试等。其组成包括：更多地强调“受控的授权”、在特定现金限制内的“物有所值”、更强烈的消费者或者顾客导向、商业计划规划和正式合同中的协议、分权化的成本中心、富含业绩目标和业绩相关的薪酬、中央人事管理的废弃以及同级结构。新公共管理，既有拥护者，也有批评者，但是无论其是好是坏，其广泛推行已经提升了对公共行政的传统教条的挑战。
accountability首先是伴随公共管理的发展，对行政责任的扩充。因此，有学者将其翻译为“公共责任”，并总结说，“就其内容来说，公共责任有三层意思：在行为实施之前，公共责任是一种职责（responsibility），负责任意味着具有高度的职责感和义务感——行为主体在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标；在行为实施的过程中，公共责任表现为主动述职或自觉接受监督（answerability），‘受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目’；在行为实施之后，公共责任是一种评判并对不当行为承担责任（liability）——撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者，并对所造成的损失进行赔偿”。[15]并进一步指出，公共责任可以划分为法律责任、政治责任、行政责任、职业责任和道德责任。
然而，将这一概念翻译成公共责任显然忽视了两个重要特性：
1.主体的多元性。随着政府商事合同的大规模涌现，accountability不仅仅适用于政府机关和政府机构，也延伸到了合同相对方：自愿组织、机关等，甚至中间利益团体，比如英国慈善协会。[16]
凯特尔指出，“不断增长的公—私联系，包括与非营利部门的社会服务之间的实体联系，导致了部门之间界限的混乱，并且导致进一步区分公共责任和私人责任的困难”[17]（P13）；并且进一步指出，“传统的公共行政领域，基本的参与者是选举官员、行政管理者和市民，合同相对方变成了第四者”。他还引用了约翰斯顿的社会服务网络中的责任[17]（P175-176），如图1所示。
附图{D413N901.BMP}
资料来源：John johnston，public Servants and Private Contractors：Managingthe Mixed Delivery System，Canadian Public Administration，Vol.29，Winter，1986.550.
2.在经济合同中，accountability是合同双方共有的特性。经济性、财务性、可计算性、这是经济合同、新公共管理的核心理念，进一步造成了经济管理和行政管理的区分。[18]
随着财务性、可计算性、公共性、复合性等特性的凸现，accountability已经超出了行政责任的概念。在公司制度、政府商事合同乃至其他的商事行为、政府公共管理、基础设施提供等各个制度中，不仅强调传统责任中的“可归责性”、“可追究性”、“说明性”，而且更是和会计责任中财产责任日益融合的过程。这些公共性和私人性领域的融合，以及公共性责任和财产责任的融合，正是经济法始终强调的“组织关系和财产关系的融合”下的责任方式。
四、经济法上的责任之特性和制度要求
经济法律责任的独特性是由经济法的特性决定的，正是“公私混合性”才导致了经济法律责任的特殊性。经济责任的含义在于：
1.角色责任。“经济法律责任包含各负其责，各尽其责，这种责任既包括管理经济的责任，也包括协作经济的责任，同时还包括生产和经营管理方面的责任等”[19].
2.能力责任。这是和职位、角色、资格、判断能力等相适应的责任。比如英国公司法对不同的董事责任的认定的不同，以及前文所述的对职业资格的认定等。
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（一）立法上责任范围不明
现行的22部（同上表）规定“相应责任”的行政法规及国务院文件中没有一部对“相应责任”的责任主体和责任内容进行解释。随着新行政诉讼的发展，行政诉讼的范围的进一步扩大，一些抽象行政行为和不具有强制性的行政指导行为也纳入了可诉的范围。根据抽象行政行为的调整范围和行政指导的对象来说，行政相对人的多数也产生了多个利益关系。一个案件可能只涉及一方责任或双方责任，但是由于人们之间交往关系的密切涉及多方关系的案件已经呈现出常态化的特点。在一些行政确认案件当中，民事权益关系确认不清很可能导致行政诉讼的启动。法律、行政法规等规范性文件授予行政机关一定的权力以达到行政管理的需要。[1]但是关于行政机关的责任很多都是观念性的，行政机关的权责不能统一，就会弱化行政机关的责任意识，进而损害行政相对人的合法权益。由于一些法律文件中没有明确赋予责任人任何内容作为义务,无法真正起到规范行为的作用。这种法律授予的不明确性，造成了在执法过程中，行政行为的可执行性较差。
（二）司法上缺乏明确评判标准
结合最高人民法院公布的“赣州市国土资源局与赣州市章贡区农村信用合作社联合社土地抵押登记行政赔偿上诉”一案③，来进一步了解和研究实践中使用“相应责任”时的状况。该判决书认为：“因赣州市土地管理局未依法履行审查职责（违法为借款人赖愈梁办理抵押登记），一审法院判决赣州市国土资源局承担50%的赔偿责任。因赣州市章贡区农村信用合作社联合社对借款人执行借款合同情况及经营情况没有进行追踪调查和检查，以及未做好逾期贷款本息的催收工作，也应承担贷款无法收回的相应责任，即原告自行承担财产损失205万元的50%，即102.5万元。”赣州市国土资源局提出上诉的理由之一就是原审判决不分双方的过错程度和造成损失的因果关联作用，采取各承担50%的方法作出的判决，显失公正。江西省高级人民法院，认为被上诉人也应承担205万元贷款本金无法收回的相应责任。本案中，江西省两级法院在做出判决时都使用了“相应责任”这个概念，但是对于上诉人赣州市国土资源局承担205万元的50%的责任，两级法院并没有写明对原、被告双方责任进行事实分析的过程和必要的法律推理过程。本案中双方对损害的发生都有过错，但是，并不意味着双方要对造成的损害后果承担均等的责任。显然，在司法实践中，适用“相应责任”这样的用语来追究责任时缺乏一个明确的评判责任标准。这种笼统的判决并不能因为法律的威严而使责任人完全信服，反而增加了对法律所追求的公正价值的怀疑。
二、行政法语境下“相应责任”适用的路径选择
（一）完善立法过程中的法律解释
法律解释虽然属于一种辅助的立法方式，但法律授权机关所做的解释与法律本身具有同等的法律效力。因此，针对立法上对“相应责任”概念的含混，就可以通过法律解释的方法对它所指的法律责任内容和法律责任后果加以规范。[2]按照法律解释所依据内容的不同，可以分为依据文义解释和依据事实解释。在法律解释方法中，文义解释具有优先性，即只要法律措词的语义清晰明白,且这种语义不会产生荒谬结果，就应当优先按照其语义进行解释。[3]法律解释不能超越其可能的文义，否则就超越了法律解释的范畴，进入另一种意义上的造法活动。[4]依据事实解释是指查明案件真实情况，找出影响责任因素的事实进行责任的追究，不得将无关因素介入而加以臆断解释。[5]
（二）规范法律适用中的自由裁量
在《英宪精义》一书中，对于法治的含义，戴雪这样认为，法治意味着法律规则的绝对最高性和支配地位，排除任意性和特权甚至一个具有宽泛的自由裁量权的政府部门的存在，这与任意的权力相对应。[6]实践中，法院的判案依据多是一些规则，不可能细化到每一个具体的案件。从法院的角色和职责来分析，法院所要从事的主要活动是解决纠纷，但是在解决纠纷的同时也在逐渐的将宽泛的自由裁量创造成自己审理案件的规则。因为即便是从严格意义上来要求法院在履行其职能时，仅仅专注于社会纠纷的解决，也必须充分地考虑到社会生活的复杂性和法治的统一性。如果社会出现多个这样的情况，那么法院必须在不同的情况下阐明社会现存标准的适用和对裁量的价值考量因素。对于法律需要调整而又没有细化的事项，就由法律赋予法官一定的自由裁量权来调整这些关系。
（三）建立多方责任评估的适用指南
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本文作者：李柏莹工作单位：辽宁大学
(一)行政合同概念及特征行政合同是指行政合同又称行政契约，是指行政主体为了实现行政管理职能与公民、法人或其他组织经过协商一致，设立、变更、终止双方行政上权利义务的协议。①行政合同是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的而经过协商一致达成的协议。正因为行政合同是由行政机关与公民或组织间订立的具有平等性的合同，因此，它具有不同于一般的合同的特性。行政合同具有双重特性:一方面，它具有行政性，是一种行政行为，是行政权力干预经济社会的新形式;②另一方面，它又是一种合同，具有合同之契约精神。(二)行政合同中行政机关行使行政权利的体现1．行政机关的合同选择权行政机关的合同选择权是指行政机关选择合同相对方的权利。一般情况下，对于合同向对方的选择，行政机关并不存在相应的特权，但是在某些特殊情况下基于公共利益的需要行政机关可以自主选择其认为最为合适的当事人。这种选择的权利是行政机关所独有的，因此并不同于民事合同中双方当事人都有的自主的选择权，是行政机关所特有的权利。2．行政机关对履行行政合同享有监督权与指导权行政合同的履行必须符合公共利益，行政机关是公共利益的判断者，哪些履行方式最有利于公共利益的实现由行政机关决定。在合同履行的过程中，行政机关可以指导、监督、检查合同相对人切实的履行其合同中所应承担的义务，保证合同得到全面、实际的履行。在我国的立法中行者机关的监督指导权也得到了确认。3．行政机关有单方变更和解除合同的权利行政主体签订行政合同的目的是执行公务，实现公共利益。行政机关有权根据法律、法规、政策、计划或当前社会形势、公共利益的需要，随时中止、终止、变更或解除合同。而不必取得相对方的同意。当然，行政机关必须根据情况的变化程度决定变更或解除合同。这种单方的变更和解除权可以理解为在情更的情况下单方解除合同权4．行政机关的单方制裁权在合同行使过程中，相对人若违反合同，行政机关可以对不履行或不适当履行的相对人单方予以制裁。行政机关行使这一权力的目的，不仅是处罚违反合同的当事人，更主要的是为了保证公务的实施行政主体享有制裁权。这种权利不需要通过法院判决来予以行使，而是可以由行政机关直接行使。它的理论基础在于法律从行政管理角度为保障契约义务必须履行而施加相对人的法律责任。③当相对人违反合同损害公共利益时，行政主体享有直接制裁的权力。行政机关的行政制裁权的方式可以通过强制执行、罚金和解除合同三种形式来实施。因此这种单方的制裁权便是行政合同中行政权利行使的特殊之处。
(一)首先应科学的界定何为公共利益可确定的是公共利益的判断标准，必须符合量最广且质最高的标准。整体上国家利益高于局部利益，局部利益高于其中的某一集体利益，而集体利益又高于个人利益，但这也不是绝对的，必须根据实际情况进行衡量。(二)确定双方权利义务现代社会契约原则上采取主观等值原则，就是当事人主观上愿以此给付换取对待给付，即为公平合理。至于客观上是否等值则在所不问。［3］行政合同作为实现行政管理目的手段，决定了合同双方在地位上并不平等，但是由于行政合同具有合同的特征，又要求双方的权利义务平衡，因此明确双方的权利义务是很有必要的。(三)公开制度行政机关应将行政合同的签订和履行的过程都公之于众，使合同的签订和履行都处于公开透明的阶段。即使合同需要变更也应告之利害关系人，使得行政权利行使过程透明，保护相对人的利益。而且这种公开不仅仅是对相对人的公开，只要是不涉及保密的合同，都可以对社会公开，这样也可以使社会对公务活动予以监督，防止行政权利的不当行使和消极行使。(四)通知并且说明理由行政机关在签订合同以及变更解除合同时应当通知相对人，并将理由予以说明。这就需要行政机关在行使权利时，要有充分的事实和理由作为依据，这就使得行政权利的行使更为谨慎。这也在另一个角度限制了行政权利的滥用。当然，在告知相对人后应当给予相对人申辩的机会，听取其解释。在这样有理有据，又充分听取相对人意见的情况下，行政机关的行政权利的行使就更有可能向着正当、透明的方向发展。
行政机关行使行政权利并且将其与行政权力相区分是十分必要的，这也是在某些公益与私益趋同、双方地位渐趋平等的领域中需要行政机关运用行政权利来解决问题的原因。但是因为行政机关天生地位的不平等性，对其行政权利的限制也成为必然。我们既要加强对行政权利制度的建构，又要保证对行政机关特权的监管。只有这样才能在实现行政机关行政行为目的的同时，维护好公共和相对人双方的利益。
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20世纪以来，随着各国政府在公共项目上的支出愈益庞大，资金和资源的稀缺与社会的需求矛盾日趋突出，[1]公共基础设施建设经历了政府与市场作用的相互替代过程。[2]西方国家于20世纪的五六十年代开始了公共行政的企业化和市场化进程，对基础设施投融资进行民营化的改革，进而逐渐形成了“融私为公”的特许经营制度。由于我国的市政基础设施的建设及其运营管理历来都是由政府来组织进行的，在传统体制下，市政公共基础设施建设所需的资金以财政融资和国有银行融资为主，各种机构均属事业性单位。直到改革开放后，随着经济的不断发展，政府也开始引入竞争机制来打破独家垄断的传统市政管理经营模式，这不但使市政公共基础设施特许经营制度在我国应运而生，而且似乎目前已成为该领域内市场运作的主要方式。
不过，对于究竟什么是“特许经营”，其实在国际上也并无一个确定的通行定义。据考证，“特许经营”一词本源于英文“franchise”，原指“关于奴隶、苦役的身份”，后即指“给予特权”。19世纪时，人们将这个词运用到了商业上，使其产生了新的含义，特指一种全新的商业经营模式，即特定的制造商或商业公司授予批发商或零售商使用其商标、商号、经营技术、模式、制度、系统等来销售、批发该制造商或商业公司的产品或特定的服务项目的权利；而享有特许权的批发商或销售商在享有这种权利的同时则要受到一定的约束，履行一定的义务，如支付特许加盟费等，双方对取得这种特权的商业具有共同的合法经济利益。[3]此即所谓“由企业授予的特许经营”。
与其相区别，我们这里讨论的所谓的“市政特许经营”则是指“由政府授予的特许经营”[4].这在一般情况下其实就是指那种需要经营者参加特许权竞拍，因而才可获得的“市政基础设施的特许经营权”。譬如国外的收费高速公路一般就是此种特许经营。[5]
由于市政特许经营指的是所谓“狭义的公共基础设施”，是指那些具有经济性的物质基础设施，也就是在社会经济发展中起基础作用的公共工程和公共设施，包括道路、铁路、机场、港口、桥梁、通讯、水利工程、城市供排水、供气、供电、废弃物的处理等等。[6]故我们这里所谓“市政特许经营”，其概念应是指在市政公用行业中，由政府授予特定企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利义务，[7]因而在传统的市政公共基础设施的建设中引入了市场经营的理念和方式，将原本由政府建设的公共基础设施交由市场主体投资或经营，由其代替政府提供公共服务，并允许经营者在一定期间和范围内营利的一种法律制度。
二 公共基础设施特许经营的运作模式
我国是一个发展中国家，为了保持经济、社会的协调发展，各方面都需要投入。以北京为例，从2003年开始，市政公用行业市场化的进程已逐步加快，北京市已将改制和公用设施按特许经营方式运作纳入了城市建设的重点。其加快市政公用行业的市场化进程，就是要引入竞争机制，建立政府特许经营制度，形成市场经济体制下的市政公用行业市场体系。鼓励社会资金，外国资本采取独资、合资、合作等多种形式参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。[8]2008年北京奥运会数百个项目，上千亿投资机会，所有的项目都将采取公开招标的透明方式，规范运作。[9]无疑其也会采此种特许经营模式。
当然，公共基础设施特许经营有多种形式，BOT仅仅是其中最典型的一种方式而已。而BOT其实就是英文Build-operate-transfer
（建设—经营—移交）的缩写。作为一种公共基础设施的投资和融资方式，它是指一国政府通过特许协议授权投资者，从事基础设施、公用事业项目的开发、建设，投资者有权在协议规定的期限内从事项目的经营以收回投资并获取利润，在经营期满后，投资者将项目转让给政府。[10]BOT模式是项目融资的最重要的方式，采用BOT模式建造的基础设施通常有发电厂、机场、收费公路、污水处理设施等，其于上个世纪80年代最早出现于土耳其。[11]很快在世界上许多国家得到具体运用并取得了成功。在欧洲，英国率先采用BOT方式，项目涉及高速公路、桥梁和轻轨等，举世瞩目的英吉利海峡海底遂道即采用了BOT方式。[12]在香港也已有多个BOT项目。
由于市政公共基础设施的类型、项目财产权利形态和投融资回报方式的多样性，在实践中，BOT又出现了许多变异模式，如POT（Purchase-Operate-Transfer），BTO（Build- transfer - operate），BOO（Build-Own-Operate），ROT（Renovate-Operate-Transfer）及TOT模式等等，[13]都是对BOT模式的发展或灵活运用。
但不管什么形式，都需要政府运用特许经营的方式公开向社会招标，择优选择公用设施建设和经营的主体，并与授予特许经营许可的企业签订特许经营协议，利用市场机制来解决市政建设与经营中的资金问题。企业通过政府核定的价格收取经营所得，获得回报，而项目建设所需的资金，项目建设与经营则完全由特许企业来负责，政府只按照协议进行监管就可以了。
正因如此，公共基础设施的特许经营无疑会涉及许多法律问题，既涉及公法范畴，也涉及私法领域，不但均需在制度上做出安排，而且要通过立法加以规范和保障。
三 市政特许经营协议的“行政合同说”
BOT合同即所谓“市政特许经营协议”亦被称之为“公共工程特许合同”，又称“交钥匙合同”，目前通说认为，它是指行政主体和受特许人之间所订立的合同，受特许人以自己的费用实施工程建设，工程完成后，受特许人在一定期间内对该公共建筑物取得，经营管理权从公共建筑区的使用人方面收取费用的作为报酬，或者自己免费使用。在这种方式下，行政主体无疑可以免除当初的建设投资。[14]
而所谓“公共工程承包合同”，则是指行政主体和建筑企业家协议，建筑者为了政府的需要实施某项工程建设，政府向建筑者支付一定价金作为报酬所订立的合同。此种合同的一方当事人必须是行政主体；合同标的只能是实施某项公共工程；而合同的报酬方式是支付一定的价金。[15]
还有所谓“公共工程捐助合同”，即指私人或其他公法人对某一行政主体提供捐助，用以进行公共工程建设的合同。其特点为：捐助是自愿的，且无偿进行，捐助的目的是进行公共工程建设，捐助的对象是行政主体。[16]
这些合同与那些“公共工程特许合同”、“公务特许合同”、“独占使用公共公产合同”以及“出卖国有不动产的合同”等，均被称之为了“行政合同”，虽然这些公共工程承包合同等和民法上的工程承包合同的内容相同，但由于此种合同受公法支配，不适用民法上的工程承包合同的规定。[17]特别是对BOT模式这些特许经营制度中最基本且最重要的方式，许多学者均从维护公共利益的角度出发，认为作为其基础的特许权协议应属于公法契约的范畴。
至于什么是行政合同，国内外学者为其归纳了四个判断标准：
其一，合同的当事人中必须有一方是行政主体；其二，直接执行公务（或者是当事人直接参加公务的执行，或者是合同本身是执行公务的一种方式）；其三，行政主体保有某些特别权力，如监督甚至指挥合同的实际履行，单方面变更合同的内容，认定对方违法并予以制裁。其四，合同超越私法规则。[18]
应该承认，特许经营协议的确符合这些标准。
（一）政府是特许经营行政管理法律关系的一方当事人
从政府的角色和其法律地位问题来看，在BOT投资方式中，政府肯定得是特许经营行政管理法律关系的一方当事人。毫无疑义，哪些能源、交通、通讯等基础设施项目可以采取BOT投资方式，须由政府特许授权决定；国际性的公开招标和评标得由政府主持进行；项目公司对公用基础设施项目的营运权、营运范围和营运期限也须由政府厘定，同时特许项目的后勤保证、外汇汇出保证、不竞争保证、经营期保证也必须由政府最终作出决定；更不待言，保证不对项目实行征收或国有化的承诺，只有由政府作出时才具有实际意义。
显而易见，特许权协议的法律主体一方是具有主权的国家，另一方是经过特别许可的国内外私人投资者，双方的法律地位是不对等的。依照行政合同的概念与判断标准，起码在形式标准上，这完全符合行政合同的形式标准。
正是由于行政主体保有某些特别权力，如监督甚至指挥合同的实际履行，可以单方面变更合同的内容，认定对方违法并予以制裁。故其认为应该承认这部分权力义务关系属于行政法律关系。[19]
（二）项目公司财产权的行使始终都要受政府特许权范围的限制
特许经营项目公司所享有的财产所有权始终受着许多限制。不但公司设立之初，尚未形成的项目财产即业已抵押给了贷款银行，而且这一抵押权的行使还需得到项目财产的未来所有人即政府的同意，并在可以期望的时间内将财产所有权转移给授权方；不但项目公司在建设和经营的整个期间对该特许经营的设施的财产权利的行使都要受到未来的财产所有人的监督，而且在项目发起人所投资本的回报期间，随着回报资本额的增加和经营期的减少，项目公司对财产所有权的处分权亦越来越小。所以在BOT项目中，项目公司的财产权的行使始终都要受政府特许权范围的限制。
而且，政府部门还要对项目公司的活动依法进行监督、检查和审计。同时，政府须依法保证项目公司将其收益所得的人民币，按有关规定兑换成外币，以对外支付外汇。
至于现有的特许权项目已经能满足社会需要时，授予方的政府部门即不得许可再投资重复建设与之有过度竞争性的另一个项目，显然这也不是民事法律关系，而是不平等的主体之间的行政管理法律关系。
在特别范围内，行政机关可以根据公法规范或者私法规范推行给付政策。此类选择自由，即以私法方式执行行政任务的权利，所需要的条件是，有关给付分配的公法规范缺位，而线性私法规范又有相应的规定时。行政机关在选择使用私法规范时不得抛弃公法的约束，特别是基本权利约束。[20]
也正由于特许权协议双方的主体法律地位并不对等，东道国即享有了为维护公共利益所必须的各种特权。如果发生自然灾害、意外事件或重大情更时，政府基于维护公共利益的需要，可以单方面终止或变更特许权协议。因而这种情况下，东道国政府扮演着双重角色：其既是特许权项目的发包方；又是公共权利的执掌者。也就是说，政府不仅是特许权协议的当事人，而且还是公共事物的管理者。
（三）合同标的之特殊性
行政主体的公产是供公众使用或供公务使用的，行政主体对它的支配要受到很大的限制。[21]具体到BOT特许权协议的标的而言，无疑其具有特殊性，由于其一般为大型的公共基础设施，关系到了东道国的国计民生，具有公益性，属国家专有专管的公用物。这与我国的粮食、棉花、烟草订购合同、国有土地使用权出让合同、国有企业承包经营合同的标的类似。
虽然第二次世界大战后，在法国等西方国家，行政合同已广泛应用于经济发展和资源开发方面。政府在执行经济计划的时候，避免采取行政命令方式，而是和企业界签订合同，向后者提供一定的援助，由后者承担计划中的某些任务。法国称这种执行计划方式为“政府的合同政策”，是对传统的执行计划方式的一大改进。“[22]
但法国的行政法学家们认为，在行政主体执行各种公务时，公产的所有权和公共使用是一个不可分离的整体，公产的公共使用是所有权的一种表现。所以法国最高行政法院认为，公产的公共使用的设定和废除，在法律无规定时，是根据所有权而采取的，不受私法的支配。[23]
（四）特许经营协议本身就是一种行政授权性法律文件
由于特许权协议是东道国政府给予私人投资者建设和经营一定公共基础设施项目权利的授权性法律文件，而公共基础设施的建设和管理本来就是政府公共部门的职责，仅仅是由于国家资金短缺、公共部门管理的低效率等原因，东道国政府才采用BOT等方式，以市场换资金，通过特许授权，把自己的一部分公共管理职能暂时让渡给了私人投资者，因此这些权利实际上是国家行使社会管理职能的合理延伸。特许经营权的授予是作为公权力主体政府的行政行为。
尽管特许经营权具有受法律保护的财产性的民事权利的内容，但作为此种民事权利的授权者的政府毫无疑义是地地道道的行政管理者。自然，为此而签订的合同即被认为是一种“公务特许合同”，它是指行政主体（国家或地方团体）和其他法律主体签订的合同，该行政主体将特许公务交给后者即受特许人，该受特许人以自己的费用和责任管理某种公务，管理活动的费用和报酬来自使用人的收费，盈亏都由受特许人承担。只不过此种公务特许是建立在双方互相信任的基础上罢了。[24]
而且有些学者还认为，所谓的“公产所有权的理论”无非是把民法上的所有权观念移植到了行政法中来，其既无正当理由，又无必要。既然行政主体对于公产的法律地位，完全可以用“公共使用观念”或“财产目的理念”来做出说明。特别是行政主体对于公产实际上是处于这样一种地位：即只有公职人员才能对公产采取行动，公职人员对于公产的行为必须符合财产的公共使用这个目的。自然他们认为，完全可以取消公产所有权的观念。[25]
故而不少国家都规定，特许权协议必须事先经过立法授权的行政机关批准，或提交立法机关审批。有些国家还须采用法律、法规或行政命令等形式，对特许权协议的主要内容做出明确规定，从这一意义上来看，其显然应属于一种行政法律文件。
四 市政特许经营合同的私法契约说
主张BOT等特许权协议是一种特殊的民商事合同的人则认为，将其定性为民事合同，强调其平等自愿、等价有偿的特点，有利于吸收私人资本参与国家基础设施的建设。其理由如下：
（一）特许权是民事权利
传统民法理论认为，作为特许经营权标的之公产的所有权其实就是民法上的所有权，只是由于供公共使用的缘故，才受到了行政法上的很多限制，在公共使用的范围内排除了私法的适用；一旦公共使用废除，行政主体就恢复全部民法上的所有权。依照这种解释，公产包括两个不同的因素：公共使用的使命和所有权。公共使用时对所有权所加的一种外在的限制，是所有权为了公共利益而承担的一种役权。尽管受到外在的限制，但公产所有权和一般的所有权的性质没有区别。[26]故行政法院优势援用民法上的规定。[27]
特许权协议的标的显然是一种私法上的权利，而并非一种公法上的行政权力。由政府为一方当事人而订立的合同不一定都是行政合同，政府可以作为一般的民事主体发生民事法律关系。政府部门参与一个法律关系时，并不一定都具有行政主体的身分。实际上，每个民事主体都生活在特定的社会中，都具有不同的身分，扮演者多冲角色，即在不同的法律关系中具有不同的身分。对其具体身分的认定，必须视其所处的具体法律关系而定，只有落实到具体法律关系中，才能确定出该人的具体身分。[28]
既然国家可以作为经营者参与经济生活，例如通过自己的经营行为或者通过商业公司，特别使国家掌握部分或者全部股份的股份公司（国家作为股东），主要在工业、矿业和银行方面从事经营活动。这些国家的经营行为同私人经营行为一样，须遵守经济原则，具有营利目的。其依据也是私法，如民法典、商法典、公司法、反不正当竞争法、反竞争限制法等。[29]
故可见，行政主体的私产同样要受私法支配，其法律地位同公民自有财产的法律地位其实是一样的。公民对其财产享有所有权，可以使用和处分其财产，取得由此财产所产生的利益。行政主体同样对其私产具有所有权，按照私法规则使用和处分其私产，取得其私产所产生的利益。[30]
（二）特许经营权的经济方法不具行政法上的可诉性
我国法律对于公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公共工程特许合同、公务特许合同、独占使用公用公产合同、出卖国有不动产合同等合同的定位，事实上都受到了德国法和普通法的有关理论的很大影响。[31]在BOT特许权协议的纠纷解决中，一般均采取谈判、协商、仲裁等救济方式，明显不同于行政法律关系的纠纷解决方式，而反映着特许权协议平等自愿的民事法律关系特征。故这时形成的关系仍应属于私法关系，自然应由普通法院管辖。
而依行政合同的理论学说，行政合同虽然以双方当事人的意思表示的意志而成立，但其法律关系不受私法调整，而是适用行政法的规则，其诉讼关系由行政法院管辖。[32]譬如在法国，法律就规定特许合同适用行政法律规范而非民法规范，由行政法院管辖特许合同的案件。[33]
在我国至今尚未形成系统的行政合同法律制度，特别是在对行政合同存在的合理性和必要性一直有争议的情况下，若将BOT特许权协议定性为行政合同，显然，那些坚持其应完全适用公法，受行政法院管辖的观点[34]其只会使这种不具行政法上的可诉性的特许经营权的方式处于一种难以得到充分法律保护的尴尬窘况。
（三）特许经营法律关系实际上是多种合同的结合
1、项目法人享有独立的民事主体地位故必须区别
特许经营权授予的内部关系与外部经营法律关系。
特别应当注意的是，就内部责任而言，项目发起公司和项目公司是两个法律地位彼此独立的企业，而项目公司才是特许经营权的法律上的被授予人，对项目财产享有所有权，是享有独立的民事主体地位的法人。在建设和经营终止之前的整个时期内，项目公司必须独立地进行民事活动，是唯一的或者主要的贷款债务人，在法律上赋予其独立的法律地位是市场运作的客观要求。
故在内部法律关系中，特许经营权的授予才是所谓的“行政合同”法律关系，而在外部法律关系中，绝大多数的合同必须明确它们都是与公共事务有关的普通民事合同。
所以笔者认为，应当特别注意的是：特许经营的民事责任其实可分为外部责任与内部责任。[35]市政特许经营中的法律关系既不是单纯的行政管理法律关系，也不是单纯的平等民事法律关系，而是两个法律关系的交叉和融合，因而其形成了较为复杂的特许经营法律关系。我们必须从以上两个角度来进行分析和研究，才能既确保政府的公共管理职能得以实现，又保证参与受权的特许项目投资公司及项目公司的合法民事权利不受侵害。
特别是从我国的涉外经济的有关法律与实践来看，鉴于目前我国尚无法律允许政府直接可以作为从事经济活动的当事人，而且我国担保法一般又不允许国家机关直接参与担保等民事活动，因而BOT项目特许授权协议在实践中往往是由政府所属的企业代表政府与BOT投资方式的发起人签订，然后经政府通过行政许可的方式批准的。而且由于此种以政府名义或政府授权而签署协议，其性质从民法角度看，其顶多也只能算是一种“投资意向书之类的预约合同”，违反此种约定，最多也仅仅是承担“缔约过失责任”，故可以说，政府虽然是特许经营行政管理法律关系的当事人，但往往并非是特许经营民事合同的直接当事人。
明确特许经营权兼有私权与公权的特点，对于把握法律赋予特许经营权效力的尺度，对其进行民法、行政法、刑法等“综合调整”的合理配置，对于调整特许经营权人的开发、建设和经营活动，对于规范相应的市政行政主管部门的运行等，都具有积极意义。在这里具有启发性观点是：其究竟是公法物权或私法物权，其性质之不同将导致整个法律制度设计上的差别。申言之，若它是私法物权，则私法物权从属于当事人间的自由交易，适用民法上的私法自治与契约自由原则。反之，其若是公法物权，则整部法律便必须偏重于核发的许可条件，行政机关的裁量权限、审查主体、审查程序、使用权的附期限，权利的废止与撤销等。[36]
2、由于特许权授予所衍生的关联法律关系也大都具有民事性质。
建设、经营和移交是实施BOT工程项目的基本经济活动环节，它在法律上的表达方式是：融资建设、经营回报、无偿移交。这三个环节是研究BOT法律问题的基础，同时也是特许权协议的基本内容。无庸置疑，建设、经营和移交环节均为典型的民事法律关系，从性质上看它只能是政府以公法人的身份与平等的民事主体之间所签订的一种民事合同，形成的是民事法律关系。
首先，是项目公司与国际银团间签订的贷款合同法律关系。为了分散风险，项目发起人以有限的资金作为出资，而由项目公司直接向国际银团以辛迪加贷款方式来进行贷款。
其次，是特许经营企业与其他关联企业形成的各种法律关系，包括与设备供应商、工程承包商等之间的法律关系。
最后还有保险合同等法律关系。
这些基于特许权授予而衍生的多种关联法律关系从本质上来看都是典型的平等的民事主体之间的法律关系。
故上述公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公共工程特许合同、公务特许合同、独占使用共用公产合同和出卖国有不动产合同等，同该特定的政府部门到超市购买办公用品的合同相其实没有什么差别，应当说其大部分相同，双方都是处于平等地位来进行洽商而缔约的，双方的绝大多数权利义务是对等的，故其行政主体的身分业已隐退其后了。
尽管公共工程特许合同等具有不同于一般政府采购合同的地方，政府部门仍保有某些特别权力，如该政府部门制裁对方违法行为的权力。但很多学者均主张，在一份合同关系中同时存在行政性质与民商法律关系的属性的情况下，对该合同的定位应该看哪种性质处于更重要的地位，更起主导作用。梁慧星教授即认为：“本质上属于市场交易的行为，即使一方当事人为行政机关（如政府采购合同），即是法律规定强制签约（如粮食定购），也仍然属于民事合同，而与所谓行政合同有本质区别……国家通过行政机关对某些市场交易进行适度干预，并不改变这些市场交易行为的性质，当然不可能是这些市场交易关系变成所谓行政合同。” [37]
而按照普通法的理念，政府与货物、机器的制造商或者供应商签订的合同，叫作“政府合同”或者称之为“采购合同”。对此种政府签订的合同，是否属于行政合同？其法院认为：单凭行政机关与当事人签订的合同这一形式标准，尚不足以创设公法义务，还必须根据合同是否具有公法因素来确定哪些政府合同适用司法审查，那些政府合同不适用司法审查。而公法因素的认定取决于行政机关签订合同时所执行的任务是否涉及管理或者公共规制的方式。[38]
所以，按照20世纪90年代中国法学界的通说，既然经济合同都已属于民商事合同，故可见，普通法上所谓政府合同，在中国法上，一部分已是民事合同，只有其外的另一部分才属于行政合同。[39]
