传统公共行政理论范文
时间：2023-06-20 17:18:07
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篇1
我们知道公共行政学诞生的标志是威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《公共行政研究》一文。在这篇公认的行政学开山之作中，威尔逊提出了政治—行政两分法，从而奠定了传统公共行政的理论基石。这种主流的行政理论强调事实和价值的分离，主张在公共行政学的研究中借鉴企业管理的理论和方法，试图建立一种价值中立的科学。这种行政理论关注“工具理性”和“技术理性”，对人及其价值观的存在视而不见，完全把公共行政视为独立于政治和社会之外的一种纯粹的技术领域和管理过程。
可以说，价值中立是传统公共行政模式的基本原则和理论基石，它承载了早期公共行政学家们追求一门公共行政科学的梦想——古立克的行政原则、西蒙的理性决策模型莫不如此。
在组织实践中对效率的过度迷信是一种时尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目标。传统的官僚制行政理论也把效率视为公共行政价值的原点。正如法默尔所言，自一开始，公共行政就依赖于威尔逊的范式，将组织看作分析的基本单位，并关心的是在组织完善方面应用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科学中（不论是公共组织还是私人组织的行政）最基本的“善”就是效率。奥斯特罗姆也表达了同样的观点，他认为效率作为“良好”行政的重要标准一直是美国公共行政主流思想持续的主题。可见，传统的公共行政理论崇尚效率优先，把效率作为衡量一个行政活动成败的关键标准和尺度。
在传统行政模式下，公共行政学被当作了是一门和自然科学一样的学科，完全可以通过客观的观察并以实证主义的方法来进行研究，这样公共行政学研究的就完全把人的价值视为了“巫魅”，并把重点放到了对技术理论和工具理论无休止的探寻和追求上了。实际上，就是这样一个所谓“科学”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告别价值的纠缠，它在非价值化的过程中接受的是另一种价值——效率”。也就是说传统的公共行政模式虽然宣称价值中立，但它一直都是在效率价值优先的原则下展开的。既主张价值中立、价值祛除，同时又把效率和理性当作了价值考量的优先选择，这正是传统官僚制行政模式的内部矛盾与悖论所在
二、价值中立和价值祛除的荒谬
传统的公共行理性模型主张价值中立和价值祛除，通过实证科学的方法获取知识，从而忽略了人的行为的可变性以及个人的价值和目的对行为的影响等问题。实际上，公共行政学不可能完全消除价值因素的影响，因为公共行政的理论和时间决不仅仅技术或管理的问题，那种把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法是不妥的，在公共行行政中只强调有效率和经济也是不够的，还必须考虑下价值因素。因为公共行政是建立在价值与信念基础之上的，没有价值的指引，公共行政会失去方向性，甚至“误入歧途”，“价值才是公共行政的灵魂。
在公共行政研究和实践中必须关注价值因素,主要原因在于两个方面：
(1)公共行政学是一门关于人的行为的学科
公共行政学作为一门社会科学，它不同与自然科学关键就在于必须考虑人的因素。因为公共行政学是关于人以及人的行为的学科，而不可否认的是“人类的一切活动都蕴含着价值，无论是个体行为还是集体行动，而且越是集体行动，就越会突出价值问题。”所以，在公共行政的研究和实践中，价值中立和价值祛除是不符合实际的，而且在本质上也是不科学的。因此，只有在公共行政的研究中引入价值视角，才是真正的科学化的方向。
(2)公共行政的政治性和公共性
在现实的公共行政实践中，政治和行政并不是完全分离和经纬分明的。政治和社会是公共行政必须考虑的影响因素。公共行政作为政治和社会生活的一部分，不能仅仅考虑技术和量化的方法，它还必须考虑公共生活，“促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义、公民利益和公共利益等基本价值的实现”。
三、倡导价值回归：对传统行政的突破及价值中立的挑战
认识到公共行政中价值中立的缺陷，一些学者提倡在公共行政研究和实践中引入价值因素。沃尔多曾指出，对组织效率的追求可能很容易以牺牲民主和公民对政府工作的参与为代价。罗伯特·达尔也认为，公共行政领域不同于其他领域，公共行政的体系是人的行为体系。因此,公共行政学不应当把价值因素排除在行政学的学科研究范围之外，它不仅要关注效率问题还要关注甚至更要关注伦理问题和政治价值。
要是谈到在公共行政的研究中倡导价值回归的“革命性”事件，我们不得不提到新公共行政学。新公共行政学诞生于1968年的明诺布鲁克会议。新公共行政者们对传统的政治行政两分提出质疑和批判，他们认为纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，而且会误导行政学的研究。他们倡导在公共行政的研究中应该将价值放在优先考虑的地位。与传统的公共行政理论对效率的重视不同，新公共行政学者们认为效率固然是公共行政的价值追求和目标之一，但绝对不是其核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标。公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。
另外，还要提到新公共服务理论。新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。登哈特认为政府不应该像企业那样运作；它应该像一个民主政体那样运作。而公共行政最重要的性质和精髓就在于重新审视社会价值并确立自己最重要并且最有价值的使命——“为公民服务以增进共同的利益”。不同与官僚行政理论的X人假设和新公共管理的自利人假设。新公共服务理论采取了一种人本主义的取向，尤为关注人类的行为要素——例如人的尊严、归属感、服务以及共同理想和公共利益的公民意识等。这就肯定了团体规范、价值、组织文化、情感补偿以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共组织中的重要作用。
可见，在公共行政中引入价值因素已经得到了公共行政学家越来越多的认可,也必将成为未来公共行政发展的趋势和方向。
篇2
所谓的公共行政指的是一种可以有效增进公共利益、对公共利益进行公平分配的组织管理和调配控制理论，其不以利益最大化为目的。而相对于公共行政理论的私行政则指的是组织在对其内部事务进行组织管理时并非基于公共的利益。二者间最本质的区别就是是否具有营利性以及是否服务于公共利益。公共行政主要有社会行政以及国家行政，其中国家行政占主导地位，也是最主要的部分。尽管传统意义上的国家行政几乎与公共行政是等同的，但其边缘部分就是社会行政。社会文明发展到现阶段，公共行政也呈现出扩大发展的趋势。
二、公共行政理论的发展过程
（一）初创阶段
现代的公共行政理论开始于十九世纪末，在这个时期，对行政理论的研究有着非常鲜明的时代色彩。可以说西方社会的转型及社会进步造就了公共行政理论，其理论的诞生与发展也是应西方国家政治经济以及社会发展的需要。十九世纪中期，西方一些国家诸如美国、英国、法国等国家的经济得到了飞速的发展，经济形态由自由资本主义转向了垄断资本主义。同时，无产阶级以及广大劳动者由于为积累国家资本付出了很大的代介，因此也不断的要求提高自身的政治地位，改善经济条件，于是社会矛盾日益突出，在复杂的社会关系下不断发生阶级冲突。正是这样严峻的社会现实促使资本社会的统治阶级对其管理方法以及统治思想进行重新修正，于是一系列对经济、社会以及政治的改革开始大力推行。十九世纪以来，一直占据着指导地位的自由主义政治理论受到了前所未有的挑战，人们不再信奉“管最少的政府是最好的政府”这一理念。社会统治者为了化解社会矛盾，缓和阶级冲突，稳定社会秩序以及促进发展，就开始对社会生活进行主动干预，一改以往“消极国家”的形象，将其政府职能发挥到更为广阔的范围内。一旦国家的行政权力有所加强，政府的行政职能被提到了工作日程，那么旧有的行政管理思想及管理方法就比较难适应新的变化，这时，现代的公共行政理论就应运而生。资本主义社会经济及科学技术的高速发展，其工商企业的管理也面临着改革与发展。可以说工商企业科学管理运动的发生使得社会的生产面貌发生了很大的改观，一些新的管理理念、组织以及管理方法不断涌现，于是政府在加强行政职能的同时，对这场管理革命也越来越关注，越来越适应。这场运动所催生的科学的管理理论、管理方法对政府的行政思想和行为又有着直接的影响，从而使政府的行政观念得到大幅度的改观，促使其进一步加强行政改革，行政工作效率得到有效提高。所以，在这种情况下，工商企业的科学管理促进了行政管理理论的发展，而公共行政管理理论也在其发展的初级阶段找到了可供借鉴参考的内容及模式，于是现代公共行政理论的基础就自然形成。概括来讲，行政理论的初级阶段大致可以总结为三个内容，首先是政治和行政的关系；二是行政理论的基础为科学管理理论，则官僚组织以及行政效率也成为行政理论研究的内容；三是对行政规律进行总结，行政理论的发展逐渐呈现出模式化以及体系化的特点。
（二）修正阶段
上个世纪三十年代中期，公共行政理论进入其修正阶段。由于上述初创阶段时期，公共理论更多的是强调行政管理的技术性，因此并生很多行政原则，尽管这些原则对于提高行政效率也起一定的积极作用，但是处在西方资本主义社会经济大萧条以及工人运动频繁爆发的历史背景下，这种理论及方法就体现出其不适用性。旧的公共行政管理理论侧重的是技术以及机械的效率，因此在方式方法上更为注重规章制度的纪律性，而对被管理者的人格、情感需求等都有所忽略，这样做的直接后果就是不仅行政效率会受到负面影响，而且发生管理危机的机率也相应提高。此外，二战对于西方国家的行政职能、体制以及行为也有着深刻的影响，于是旧有行政理论的新问题、新现象都需要一个新的行政理论去指导、解答，以往的行政管理理论也体现出缺乏生机与活力的弊病。因此如何使得公共行政理论更好的顺应历史的发展，各个行政学者就开始对旧有的行政管理的理念及思想进行彻底的反省，并对其进行修正与完善。修正阶段的公共行政理论的主要内容包括两个层面，其一，行政管理的政治性被充分强调，对初创阶段管理与政治分离的理论进行修正；其二，加强公共行政管理理论中旧有倾向的讨论和研究，以更广阔的视野对行政实践中出现的问题及现象提出新见解。
（三）拓展阶段
上个世纪六十年代，公共行政理论进入了拓展阶段。上世纪六十年代以来至今，世界经过半个世纪的发展，其格局已经有了很大的变化，西方资本主义国家经历过二战的创伤之后，进入了一个恢复发展时期。在发展经济的同时，现代科学技术体现出其强大的作用和力量，在更大的范围内推动经济的发展，于是人类迎来了第三次技术革命。系统论以及信息论和控制论就成为科学技术理论新的代言名词，并在非常广阔的范围内得以运用。科学技术空前的发展及运用，使得各种管理理论与技术得到了长足的发展，其中的公共行政理论也不例外。自然科学理论越来越多的应用于公共行政管理理论中，拓宽了其研究领域，公共行政管理理论的面貌也发生了彻底的改变。随着上世纪七十年代后自由主义政策的彻底破产，很多非常严峻的社会问题就摆在了政府面前，尤其是美国，各种反战运动、民权运动等再加上新的经济危机，对其社会的发展和稳定都带来了极大的冲击。因此，政府的行政活动就面临着更多的问题，于是公共行政理论的应用性就成为这个时期的主要研究方向，一种全新的公共行政管理理论以及实践模式应运而生。其不仅是一种尝试着代替旧有公共行政学的理论，它还代表着一种新的公共管理的模式，以及在现代公共行政领域内持续发生着的改革运动。在这个时期的公共行政管理理论主要内容包括以下三个方面：第一，对自然科学以及社会科学的全新理论进行借鉴、吸收和采纳，合理运用诸如系统论以及生态论或者权变论等新的理论来辅助行政管理理论的发展，公共行政理论的研究领域向着更深、更广的方向发展；第二，对于现代公共行政管理理论的发展再做进一步思考，并提出新的研究内容，寻找新的研究方向；第三，增强公共行政管理理论的应用性，这种应用性体现在政策分析理论的产生以及决策科学理论的发展等方面。
三、我国公共行政管理的发展走向
在研究西方国家公共行政管理理论发展的基础上，借鉴其较为成熟的管理理论，结合我国的实际情况，可以对我国的公共行政管理发展走向做出分析。未来我国的公共行政管理的发展方向将向着传统行政理论和现代行政理论相结合、本土行政理论和西方行政理论相结合的方向发展。尽管公共行政理论的发展与变革与社会文化的心理提升以及行政人员价值观的定位等微观因素有着密切的关系，但这些因素只会决定其为渐进发展过程。随着我国加入世贸组织所带来的积极影响，我国的公共行政理论的发展走向大致可以体现在以下两个方面：
（一）管制型向着服务型转变
其实，我国传统的公共行政理论是一种典型的管制型理论，至今政府部门工作人员的观念及思想都残留着明显的计划经济的痕迹，最显著的表现为：多数人都认为政府的主要职责就是“管人”、“管企业”、“管市场”、“管社会”等等，其突出的是一个“管”字，而缺乏“服务”意识。这种观念所带来的直接后果就是：政府机构背负着沉重的包袱，政企不分，公共行政事务管理能力低下。由于我国的市场经济不断发展，并加了入世贸组织，实现了与国际市场经济规则的国际接轨，那么政府的职能就要向着“服务型”政府而转变。政府的一切行为都是为市场而服务，比如制定出可以有效保护公民财产、维护社会稳定的法律法规，维持稳定、和谐、发展的社会秩序，保护并不断改善生态环境，发展生产、生活基础设施的建设，促进社会的发展与进步等等。因此，政府要从思想观念上树立起一种服务意识，将管制纳入服务，以服务为依归。由此可见，我国的公共行政管理理论必然由管制型向着服务型转变。
篇3
（一）公共管理原则导向的流派
White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；MaxWeber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。JamesD.Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottPar-sons和JamesE.Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授JohnM.Gaus。其追随者FredW.Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
（四）公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以DwightWaldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo（1971）在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
GaryWamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
（五）公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与；最大化行政职能分权化；简化行政程序与层级节制；彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础；对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：
（一）政治与行政
公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成；而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。
（二）公共与私人
在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界问题”，如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域，以及如何执行等问题的思考。在现实生活中，纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织，也没有纯粹的私人组织，构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考，如公共权力与个人自由，资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新，运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务，这样可以减少成本，但也存在公共信任减少的问题。
篇4
内容摘要:公共管理学科是在不断克服“身份危机”的过程中成长起来的。100多年的公共管理发展史使其呈现出学术繁荣与多元格局,这与公共管理思想流派的争锋有很大关系。本文从不同思想流派着手分析公共管理的发展历程,明晰了公共管理理论的内在逻辑,以期为今后的研究提供参考与借鉴。
关键词:公共行政 公共管理 流派
流派归类与公共管理理论的历史沿革
(一)公共管理原则导向的流派
White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
(四)公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
(五)公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:
(一)政治与行政
公共机构的任务,即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施,即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑,但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义,促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来,公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊,主要是因为公共部门采用了众多的组织形式,政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态,使得传统的政治价值难以追寻,并产生了许多问题。
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关键词：经济危机；公共行政；发展模式
公共行政是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》中指出：“公共行政学必须变成一门具有更广泛基础的学科，不应将它束缚在狭窄的技术、知识和过程之上，而须扩展到变化着的历史、社会、经济和其他因素上。”我国公共行政自1949年建国以来，在经济体制转变（计划经济转向市场经济）的基础上，经历了一个从传统向现代转变的过程。这一转变导致了政府与人民关系、政府职能和角色、政府观念的变化。在整个经济体制转型时期中，在改革开放中积极参与经济全球化，尤其在应对21世纪初的两次全球性经济危机（2008年美国次贷危机引发的全球金融危机和2010年以来希腊等欧盟国家爆发的债务危机）过程中，我国的公共行政以及研究更是不断得以完善、发展，并在应对经济危机的过程中发挥了积极的作用。
一、我国公共行政模式的发展
我国曾长期实行高度集中的计划经济，束缚了生产力的发展。在我国改革开放的过去30年，终于找到了适合国情的发展道路——我国特色社会主义道路，形成了我国发展模式，经过1978-2012年我国经济30多年持续快速发展，1994年，林毅夫等首先提出我国发展模式的问题[1]。今日的我国成为全球第二大经济体、第二大贸易国、第一大外汇储备国、美国最大的债权国、第三大航天大国、第四大旅游首选国，主要工农业产品均居全球第一或第二，全球十大港口我国占据六席（含第一名），我国的科技研发投人世界第三。在此间，我国公共行政学以及研究发挥了积极的作用，公共管理体制更是不断地得以完善、发展。尤其是21世纪两次全球经济危机发生之后，我国公共行政模式已经被视为有别于美国和西方的发展模式，我国政府管理知识开始浮出水面，走向世界。现分述如下：
1.经济体制创新与特点。我国在改革开放的30年里，建立了具有我国特点的社会主义市场经济体制：（1）市场机制与国家宏观调控相结合，在政府的宏观调控下，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，按照市场规律对资源合理配置、协调、平衡；（2）我国社会多种经济成分并存：日渐强大的国有企业，充满活力的私营部门同时并存；（3）我国财富基金——我国投资公司通过投资寻找公共现金的升值机会。与美国及很多西方国家政府的赤字政府政策不同，我国政府是世界上少数几个比较富有的政府[2]。在应对历次经济危机过程中，我国政府充分运用了金融与国有企业这两种经济杠杆。尤其是经历了上世纪末的亚洲金融风暴及2008年以来的全球金融危机，我国政府在注重管理市场经济，在处理金融创新与金融监管的关系、虚拟经济与实体经济的关系、储蓄与消费的关系上，稳扎稳打，谨慎小心；而欧美国家政府则一味放任自由，疏于对经济实体与金融机构的监管，导致一些金融机构利用金融杠杆进行超额融资，引起经济秩序的混乱而最终引发全球经济危机。
2.外贸驱动和不断扩大内需的经济增长模式。在过去的30年里，我国倚重“外贸”，形成了我国生产、西方消费的世界经济模式。改革开放以来我国一直致力于发展外向型经济，但是2010年以来欧盟多国出现的债务危机清楚地表明，这一经济模式很容易导致“城门失火殃及池鱼”。在这一背景下，我国政府审时度势，调整宏观经济政策，不断出台扩大国内需求的措施，一方面着力鼓励内部市场的成长壮大，形成促进我国经济平稳发展的政策体系；另一方面，积极管理我国庞大的外汇储备，进一步拓宽其运用渠道，并采取多种形式，将外汇储备用于增购国内建设需要的进口物质、材料，以实现我国经济增长模式向可持续发展的内需型转变，使内需和外贸互相平衡、相辅相成，成为我国经济发展的两个最为重要的支柱。
3.不断深化政治体制改革，依法治国。法制建设是转型时期我国公共行政管理在实际运作中摆脱“人治”，代之以“法治”所必需面临的问题，与深化政治体制改革的成功与否密切相关[3]。回顾冷战结束后的俄罗斯，公共行政学的研究未能根据本国实际情况深化政治体制改革，而是全盘接受西方的民主、信奉西方的“普世价值”。20年过去了，俄罗斯曾一度面临经济崩溃，西方民主制度与自由经济理论甚至成了经济发展的障碍；我国公共行政研究以此为鉴，不断地建立与完善相关的法律法规，运用现代社会科学的研究方法构建出我国本土化的公共行政理论，为我国政府不断深化政治体制改革做出了积极的贡献。
回顾过去30多年我国经济发展，我国经济在高速成长的同时，有效规避了经济危机的袭击，没有陷入西方所谓“周期性经济危机”的怪圈。而在西方模式主导下，却发生了日本“失去的10年”、1997年东南亚金融危机、2008年全球金融危机以及2010年席卷欧洲至今的债务危机。而每次危机中，我国在调整自身政策，避免本国经济陷入危机的同时，又承担自己的国际责任，加强国际社会协调与合作，帮助陷入危机的国家渡过难关，从而建立公开、公正、有序的国际经济新秩序。这显示了我国发展模式、公共管理模式的生命力、正当性和吸引力。在这一背景下，我国公共行政领域由长期以来的边缘化地位，回归到世界公共行政学界的中心。
二、我国公共行政知识创新及其国际化
美籍华裔学者蓝志勇指出：“一个运行的社会可以没有市场，甚至没有共同的政治和社会理念，但绝不可能没有行政[4]”。公共行政是人类社会不可或缺的。越发达的现代社会，越需要现代的公共行政理论。我国古典行政思想和制度是包含在政治学之中的，我国行政知识的传统学理渊源则是多元的，主要是儒家、法家和道家思想，还有曾建立过有重大影响的国家政权的各民族文化，如南北朝鲜卑文化、辽金契丹——女真文化、元朝蒙古文化、清朝满族文化等。近代以来还引进和吸收了西方公共行政学说。这一切，使我国公共行政学呈现融会贯通、多元一体、自成体系的特色。
2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机，2010年以来希腊、葡萄牙等欧洲多国爆发的债务危机，暴露出西式“普世”行政的诸多弊端，也终结了西方行政学界延续两个世纪的垄断地位，打破西方行政学界关于成熟行政知识与发展中行政知识的划分体系，尤其是在行政职能、政府角色、政府工具、公共预算方面更是引发普遍质疑[5]。两次经济危机清楚地表明，公共行政知识多样化，是克服全球性公共管理灾难的关键。各种公共行政可以有共性，但所谓放之四海而皆准的“普世”公共行政宣告失败，各国仍然应该探索适合本国国情的公共行政模式。
如今经济全球化、信息网络化，已经把世界连成一体，公共行政国际合作已成大势，学习他国先进公共行政理念、做法固然重要，但简单地将西方公共行政学移植到我国的做法既不合理，也不现实。我国公共行政学长期以来存在引进、应用多于发展和创新的问题，部分学者热衷于用西方的公共行政学理论研究本国的问题，使得我国很多自身问题沦为欧美问题的中国版；而对以我国传统公共行政理论和现实公共行政经验为出发点研究本国问题、则关注不够。大国崛起的标志，不应该仅仅是廉价的巨大的外汇储备、高楼林立的城市、充斥世界的“中国制造”或在国外疯狂抢购奢侈品的中国游客，本国学术界的“崛起”应该成为一个重要的标志。就公共行政而言，不断创新我国公共行政学理论，形成和完善一整套适应我国国情的公共行政模式，就是要在坚持马列主义和中国国特色社会主义理论基础上，继承我国传统行政思想精华并发扬光大，认真总结建国以来特别是改革开放30多年来我国公共行政实践经验，以文化自信、文化创新的心态，走向公共行政理论创新的战场，总结和创造适合时代需要的公共行政理论。以21世纪头10年的两次经济危机为契机，我国公共行政模式在应对危机过程中不断理论化和系统化，立足本国实际，辅助解决他国问题，随着经济全球化中中国不断崛起，我国公共行政作为核心价值观的重要组成部分，也将作为中国软实力扩散到全球，成为全球公共行政多元化的有生力量。
参考文献：
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[3] 苗延波.论法治、人治与德治的关系——我国与西方人治、法治思想之比较[J].天津法学，2010，（2）.
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关键词：新公共管理理论 政府机构改革 行政管理体制
一、引言
近年来，新公共管理理论思潮否定了传统公共行政模式，实质上反映了西方当代社会经济、文化科技的发展对公共管理理论的影响，基本呈现了西方公共行政实践的发展趋势，并随着西方公共行政改革的实践而逐步演进成为一个独立的理论体系。
当前，我国正处于行政管理体制改革的关键时期，为了适应社会主义市场经济的发展，促进我国政府执政效率的提高，建立在我国国情基础上对西方新公共管理的合理因素积极采纳，具有很强的理论和现实意义，本文就对相关问题进行了梳理和思考。从行文思路上看，本文梳理了新公共管理论的内容，并在此基础上，结合我国行政管理体制改革的实践，分析了西方新公共管理理论对我国行政管理体制改革的借鉴意义和思路。
二、新公共管理的基本框架和内容梳理
与传统政治行政二分法和科层制理论不同，新公共管理思想尝试运用现代经济学和企业管理理论改善行政绩效，强调政府管理可以适当采纳企业化管理方法，引人竞争机制，提高社会公共服务的质量和水平。新公共管理理论尚未完全成熟，但其发展速度很快，认为政府应该把管理和操作分开，不断缩小政府规模以提高效率。
首先，新公共管理理论认为，有效的政府并不在于其“实干”，而在于“治理”。即政府服务要以顾客或市场为导向，这一理论实质上从公共选择理论中获得较多的依据，改变了传统行政模式下的政府与社会的关系，重新定位了政府职能及其与社会的关系。在新公共管理理论看来，政府的社会职责是要提供公共服务，市场的概念实际上也普遍存在于政府公共部门内部。市场导向思想在公用系统的应用有着切实的可行性与创造性，这一思想使得政府走下神坛，成为负责任的“企业家”。在这样的理论下，政府要提供较高的服务效率，提供多样化社会需求，政府是为公民服务的。实际上，公共管理新思路给与了公民更多的选择权以促进政府改善工作机制，比如采用授权或分权进行管理，通过减少政府层级、授权和分散决策权，以促进问题得到更有效解决。
其次，新公共管理思想对于政府行政采取的具体手段进行了界定。比如，政府要广泛采用私营部门成功的经验和管理手段，重视人力资源管理，进行全面质量管理。新公共管理理论认为，根据服务内容和性质的不同，政府可以采取变通的供给方式，将政府职能中的商业和非商业功能分开，并促进决策与执行权利的分开，并可以适当采用短期劳动合同、开发合作方案等进行货币化激励，减少传统的道德及单一的工资制的激励机制。在雇佣方式上，对于高级雇员的雇用可以实行有限任期契约，减少职位保障制，积极引入竞争机制。
再次，与传统公共行政不同，新公共管理思想强调竞争机制，取消公共服务的垄断性，以提高服务供给的质量和效率。引人竞争可以提高效率。为高效实现公共服务的职能，要让不同行业和部门积极提供服务，促进公共服务效率的提升。同时，政府管理的资源配置要业绩给付薪酬，对财力、物力的控制也要重视效果，实施明确的绩效目标，放松行政规制，确定组织目标并根据绩效目标进行实施。
总之，企业家式的政府具有使命感，也更有灵活性和创新精神。与传统公共行政理论强调政治与行政分离不同，新公共管理认为政策制定与执行不应截然分开，要促进主动的精神设计，使得政策能够有效地发挥其社会功能，更加重视激励和鼓励公民参与。实际上，新公共管理思想诞生于西方各国政府行政与组织内在变革的需要。通过企业化管理和引进竞争，西方国家普遍掀起了公共行政管理的改革，并进入了新公共管理时代。
三、对我国行政管理体制改革的借鉴和意义
新公共管理思想基于西方特定的政治、经济条件而产生，是西方公共行政发展的产物，促进了西方国家经济与社会的发展。对于我国而言，在向社会主义市场经济转轨过程中，人民生活水平不断提高。促进政府在完善市场经济建设中的作用、提高公共行政服务质量，是一个现实而紧迫的问题。以市场化为导向的西方公共行政管理改革理论有一定的借鉴作用。改革开放三十多年来，我国已经开始了全方位的改革，目标是要建立高效协调、行为规范的政府行政管理体系以适应社会主义市场经济体制。纵观西方新公共管理思想，可以找到以下几个借鉴。
一是要强调政府公共管理的效率，并适当引入企业管理。管理人员应树立效率意识，进行目标管理绩效评估，实施科学的成本核算。通过将企业管理精神引人政府公共管理中提高管理人员的责任感。
二是要积极推进基础设施行业管理效率和水平的提高，充分发挥市场机制作用，改变长期以来基础设施建设的“瓶颈”，促进公共服务供给竞争机制的建立。
三是在制定法律法规和管理制度时，要考虑法律法规及管理制度落到实处的问题。避免有令不行、有禁不止，改善行政绩效也要注意结合本国的国情，坚持从实际出发，有选择地借鉴和吸。
参考文献：
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内容摘要:新公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,从而提升政府绩效和公共服务品质、实现公共的福祉与公共利益。本文阐述了“新公共管理”的理论基础、基本特征、实践应用和现阶段的研究状况,以期其对我国公共管理模式提供参考。
关键词:公共管理 新公共管理 公共管理模式 启示
新公共管理的理论基础
自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。
新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。
从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。
有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的” 。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效” 。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:
第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。
中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。
虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
(一)引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。
(二)注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。
(三)合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
(四)强化政府管理职责
转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。
(五)注重公共管理体制与政治体制的关联
新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。
总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
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我国即将启动 MPA 项目。 因为 MPA ( Master of PublicAdministration)被译为“公共管理硕士”，即其中的Administration被译成“管理”，而不是如以往那样更多地译成 “行政”，因此， MPA内涵的外推使得公共管理从来没有象今天这样如此受人关注。我们认为，无论是从理论还是实践的角度，公共管理都存在着许多重大问题尚未讨论清楚，十分有必要对其展开争鸣。比如，Public Administration 与Public Management都翻译成“公共管理”， 它们之间的区别究竟在哪里?难道仅仅是适用层次不同?有些学者认为，Administration指层次高的管理，Management指层次低的管理。如果是这样的话，我国研究生专业目录在管理科学类中， 把一级学科“公共管理”定为“PublicManagement ”， 而把二级学科“行政管理”定为“PublicAdministration”的看法，似乎从道理上讲不通。①同样，在 MBA 中Business Administration 译为“工商管理”， 这里所用的Administration，又如何用层次的高低来解释?也有人认为Management主要用于操作层面，更多地从技术角度讨论管理问题。如果仔细查阅中外管理学的相关?
新公共管理运动的启示
目前我国已有许多专家学者正在研究公共管理问题，比如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理(行政学)的发展与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。②国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫;公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。③综合上述两位专家的看法及其他国内相关文献，应该说在对公共管理尤其是公共管理的讨论中，有两点看法是共同的。
1. 新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大;另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”④等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品(服务)民营化;推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织;用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。
在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革方案。从“阶段革新计划”到 “公民运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的内容与标准、提高公共服务的质量等问题上，英国的行政改革都取得了一定成就。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与措施，如把竞争机制引入政府机构，大力降低行政成本，建立“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来;财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效;在政府部门中区分决策与执行两种不同功能;按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与执行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。
西方国家，特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称(如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等)，这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。
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卫生事业管理专业旨在培养具备先进的管理学理论和实践方法、具有优良的政治素质和创新精神、能够基本掌握基础医学，并且能够将所学的知识运用到实践中去的，在卫生行政部门或医院的行政科室工作的现代化高级专门人才。卫生事业管理专业在学习的过程中，公共行政学这门课程既是基础课，更是必修课，是卫生事业管理专业教学过程中的重点课程，与此同时，卫生事业管理不同于普通的公共事业管理，因此，在公共行政学的教学过程中突出“卫生”二字就显得尤为重要。医科大学的公共行政学的教学，旨在培养学生综合素质。同时，针对学生今后的就业趋势，在给学生授课的过程中，要有指向、有目标，将这门课的功能充分的发挥出来。在教学方法上，针对卫生方向的公共事业管理的学生，在设计公共行政学的课程时，就要有所侧重。在教学过程中，发现并使用经验中值得借鉴的方法，发扬它们，并因时因地恰当使用，最大程度的推动有效的教学方法，使学生能够更好更快的掌握公共行政学的相关内容。相反，精确发现公共行政学在教学过程中现阶段的不足之处，并深入分析其原因，根据以往教学的经验，并结合医科大学学生的实际需求，改进现有教学方法的不足之处。因此，在公共行政学的教学过程中，如何对公共行政学的教学方法全面、深入的改善并优化更是当下这门课程亟待解决的内容。
2传统的公共行政学教学的现状和不足
2．1教学主体以教师为主传统的公共行政学的教学，以教师为主体，课程全程以教师讲授为主。学生的积极性和创新性并没有得到充分的调动和提高，而学生也只是在枯燥、乏味的课堂讲授中度过每堂课，在考试时，死记硬背成了代名词，考试之后，学生的专业知识很快就忘记了，更别说在实践中有效的运用了。那么这样的教学并没有达到预期的效果，整个教学过程提不起学生的兴趣，就更谈不上如何提高学习效率。而教学，实际上应该将学生放到主体地位上来，而不是教师每节课填鸭式的全堂贯穿讲授。
2．2教学缺乏实验环节传统的公共行政学教学，缺乏实验的环节。随着科学技术的发展，计算机和网络都已被广泛的普及和应用。学生群体正是对计算机和网络感兴趣的人群，那么，新的公共行政学教学方法中，运用计算机技术进行相关章节的实验，就能有效的提高学生的学习兴趣，并激发学生的创新能力。而传统的公共行政学的教学是没有实验课的，整个教学过程都是通过教师的讲授进行。这样，既不能提起学生的兴趣、不能增加学生的创新能力，也不能使学生全面立体的掌握所学的理论知识。所谓的纸上谈兵大概就是这样的了。那么，如果只是书面的全程讲授，学生只是对理论知识有了平面的、二维的理解，这就像早些年学生学习英语，很多学生学成了“哑巴英语”，只会做书面的题，口语应用十分吃力。公共行政学的教学也是同样的道理。因此，事实上公共行政学的教学应该是穿插着科学的实验课程的。
2．3教学缺乏实践环节传统的公共行政学教学，缺乏实践的环节。所谓实践出真知，教学正全面的诠释着这句真理。医科大学学习公共行政学的学生，毕业后的培养方向是趋向于卫生行政部门或者医院的行政科室的，而传统的公共行政学的教学，是枯燥乏味的一味的讲授，期末是以试卷的形式进行考核。这样，无意中就进入了一个非良性的循环，既老师讲授无激情，学生听课无兴趣。同时，传统的公共行政学考核方式单一，只是用试卷说明学生一学期的学习成绩。学生就只为了如何应付考试去学习，不能全面、立体的掌握公共行政学的相关知识。
2．4教学未结合专业方向设计授课内容传统的公共行政学教学内容单一，以书本讲授为主，未结合专业方向设计。在传统的公共行政学的教学过程中，教师的讲授只是针对书本上的知识进行讲授，并未将学生今后的就业趋势紧密结合。
3完善具有医科大学特色的公共行政学教学方法
改变传统的公共行政学的教学方法，已经刻不容缓。建立有医科大学特色的公共行政学教学方法，是有针对性的教学方法、是因材施教的教学方法、更是符合培养自治区卫生事业管理人才的教学方法。
3．1要有以学生为主体的教学理念以学生为主体，就是要改变教师满堂讲授的授课方法，将学生的参与度提到最高。每个章节在开始之前，用适合本章的案例引入，在了解案例之前，将问题提出，让学生带着问题去了解案例，然后对案例进行分析。分析案例时，逐步提高学生分析问题的能力、解决问题的能力，以及语言表达的能力。由于是在章节开始之前所看的案例，学生在分析案例的时候还不能系统的运用本章所学的知识，但是，正是这样带着问题去进行学习，遇到重点和难点再与学生进行分析和讨论，才能让知识不断内化，并提高了学生的整体能力。与此同时，在案例的选择过程中，以医疗行政系统的案例为主，让学生在早期就能站在卫生事业发展的高度去思考问题，有利于培养具有先进的管理学理论和实践方法、具有优良的政治素质和创新精神、能够基本掌握基础医学，并且能够将所学的知识运用到实践中去的在卫生行政部门或医院的行政科室的现代高级专门人才。
3．2要将现代化的实验课带到教学中来目前，卫生管理学院的实验室，针对公共行政学这门课程，引入了电子政务实验课。在实验室，模拟了从中央到地方的各级政府的档案管理、公文传输、国有资产管理、行政审批系统、框架、招标采购平台、政府办公系统，以及政府信息门户等内容。学生可以在实验课上，通过模拟政府的以上办公内容，更加直观和全面的掌握所学的知识，用更立体的手段和方法提高学生的动手和思考的能力。但是，目前针对电子政务的实验课课程安排还是不够科学合理，课时数还较少，在今后的教学过程中，将不断优化实验课的课程设计，并将实验课的实验设计的分数纳入到考核范围内。
3．3要把学生的课间实习规划到教学计划中来卫生管理学院的卫生事业管理专业的学生，在大四上学期结课后，都会到实习单位进行实习。实习单位的范围包括各盟市的卫生行政部门、疾控、卫生监督部门，以及医院的行政科室等。这时的实习，正是考察学生学习各门课程成绩的最佳时期。通过实习，学生能够用体验式的学习方法将理论知识内化，在运用理论知识的同时，把理论知识和实践相结合。但是，目前学生在实习过程中，一旦确定了实习单位就不能更换，这使得学生不能全面的了解卫生系统内各个相关领域的具体运行状态，那么学到的实践知识限于学生所实习的单位。如果能够将实习单位施行轮岗实习，既卫生行政部门、疾控、卫生监督部门，以及医院的行政科室等将实习生进行轮岗实习，每个单位或部门实习一段时间，那么，学生将会从更多的角度和方位成长。
4结语
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摘要：行革的理论中最为引人瞩目的新贵无疑是“新公共管理”，相比教而言，它摒弃了传统政治理论的观察视角，而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构。同时，必须注意到的是，以丹哈特夫妇为代表的另一些学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的看法，并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论，他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。
关键词：新公共管理；新公共服务；公共行政
1新公共管理理论
新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
2新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治一行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
3公共服务理论
从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思，他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异，但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径，人们“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体，人类的生活可以获得完全的自给自足，而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时，他提出政府是一种公意。有人们各自让渡一部分权利所订立的契约，本质也是为人民所拥有，为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是，马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分，发现两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的价值高度同一的政府，实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：(1)服务而非掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)战略地思考，民主地行动；(4)服务于公民而不是顾客；(5)责任并不是单一的；(6)重视人而不止是生产率；(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何。有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：①新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的，“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
4启示
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规(如制订《国家公务员法》)，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
