公共资源法律法规范文

导语：如何才能写好一篇公共资源法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1 种子质量检验机构设置的法律依据

《产品质量法》第二十条第一款第一项规定:从事产品质量检验、认证的社会中介机构必须依法设立。

《种子法》第四十四条第一款规定:农业行政主管部门可委托种子质量检验机构对种子质量进行检验。

2 法律法规对种子质量检验机构资格的要求

《产品质量法》第十九条规定:产品质量检验机构必须具备相应的检测条件和能力,经省级以上人民政府质量监督部门或者其授权的部门考核合格后,方可承担产品质量检测工作。

《种子法》第四十四条第二款规定:承担种子质量检验的机构应当具备相应的检测条件和能力,并经省人民政府有关主管部门考核合格。

《计量法》第二十二条规定:为社会提供公证数据的产品质量检验机构,必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。

按照《产品质量法》、《种子法》、《计量法》的规定,种子质量检验机构要开展种子质量检验工作,除具备相应检测条件和能力外,必须经省级以上人民政府有关主管部门的考核认定和质量认证,合格后方可开展检测工作。

3 法律法规对种子质量检验人员的资格要求

《种子法》第四十五条规定:种子质量检验机构应当配备种子检验员。种子检验员应当具备以下条件:(一)具有相关专业中专以上文化水平;(二)从事种子检验技术工作三年以上;(三)经省级以上人民政府农业行政主管部门考核合格。

《农作物种子检验员考核管理办法》第二条规定:本办法所称种子检验员是指《种子法》第四十四条和第四十五条规定的种子质量检验机构中从事种子质量检验工作的人员。

由以上法律法规可以看出:经过省级以上人民政府有关部门考核合格的种子质量检验机构中,从事农作物种子质量检验工作的人员,即为种子检验员。

4 法律法规对种子质量检验机构及其工作人员质量要求

《种子法》第六十八条规定:种子质量检验机构出具虚假检验证明的,与种子生产者、销售者承担连带责任;并依法追究种子质量检验机构及其有关责任人的行政责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

《农作物种子检验员考核管理办法》第十五条规定:种子检验员从事种子质量检验技术工作,应当严格执行国家有关法律法规、技术规程和标准,遵守检验机构的有关规定,提供准确、清晰、明确、客观的检验数据。

《农作物种子检验员考核管理办法》第十九条规定:在检验工作中成绩突出的种子检验员,考核管理机关可以给予表彰奖励。种子检验员出具虚假数据或结果的,依法给予行政处分;情节严重的,由考核管理机构取消种子检验员资格,收回种子检验员证。

《农作物种子检验员考核管理办法》第二十四条规定:检验机构应当按照国家标准《农作物种子检验规程》进行检测,保证检验工作科学、公正、准确。

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第一条为维护国家对矿产资源的所有权,正确实施采矿权有偿使用制度,进一步培育和规范采矿权市场,根据《中华人民共和国矿产资源法》、《省矿产资源管理条例》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》等法律、法规和规章规定，结合本县实际，制定本办法。

第二条采矿权招标拍卖挂牌活动，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。

第三条本办法所称采矿权有偿出让，是指国土资源部门以招标、拍卖、挂牌、协议等方式向申请人有偿授予采矿权的行为。

其中，采矿权招标、拍卖、挂牌出让由县国土资源局委托县公共资源交易中心组织实施。

第四条本办法所称采矿权招标，是指县公共资源交易中心招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定采矿权中标人的活动。

本办法所称采矿权拍卖，是指县公共资源交易中心拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定采矿权竞得人的活动。

本办法所称采矿权挂牌，是指县公共资源交易中心挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定采矿权竞得人的活动。

本办法所称协议出让，是指法律法规另有规定以及国土资源行政主管部门规定因特殊情形不适于以招标拍卖挂牌方式授予的，经上级国土资源行政主管部门同意，县政府批准，可以协议方式出让。

第二章采矿权出让的条件和方式

第五条采矿权出让应具备以下条件：

（一）符合《县矿产资源规划》要求；

（二）符合安全生产、水土保持、环境保护等有关规定；

（三）有经评审通过的地质（调查）报告；

（四）具有与矿产资源储量相适应的开发利用方案；

（五）拟出让矿区范围内政策处理到位，无土地、山林、坟墓、道路等争议纠纷；

（六）采矿权设立经上级国土资源行政主管部门批准。

第六条对符合拟设立采矿权条件的，县国土资源局应会同县安监、林业、公安、水利、环保等部门进行联合踏勘，预先征求相关部门意见，以保证有偿出让顺利实施。

第三章采矿权出让的实施

第一节一般规定

第七条以招标拍卖挂牌方式出让采矿权的，县国土资源局应当编制包括矿区位置、有效期限、矿种、储量、出让方式和采矿权价款等内容的招标拍卖挂牌方案，报县人民政府审定。

第八条县国土资源局应当根据招标拍卖挂牌方案，会同县公共资源交易中心编制招标拍卖挂牌文件。

招标拍卖挂牌文件，应当包括招标拍卖挂牌公告、标书、竞买申请书、报价单、矿产地的地质报告、矿产资源开发利用和矿山生态环境保护要求、成交确认书等。

第九条招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：

（一）国土资源行政主管部门的名称和地址；

（二）出让采矿权的矿种、位置、储量、出让年限、生产规模、矿区范围面积；

（三）拟招标拍卖挂牌的开采矿区的基本情况；

（四）投标人、竞买人的资格要求及申请取得投标、竞买资格的办法；

（五）获取招标拍卖挂牌文件的办法；

（六）招标拍卖挂牌的时间、地点；

（七）投标或者竞价方式；

（八）确定中标人或者竞得人的标准和方法；

（九）投标、竞买保证金及其缴纳方式和处置方式；

（十）其他需要公告的事项。

第十条采矿权招标拍卖挂牌设有标底、底价的，在招标拍卖挂牌活动结束之前，招标标底、拍卖挂牌底价必须保密，且不得变更。

第十一条采矿权出让价款，由县国土资源局委托有资质评估机构评估，省国土资源厅备案，并根据评估结果和国家产业政策等综合因素集体决策，拟定采矿权出让方案上报县政府审定。

第十二条招拍挂出让矿区所涉及的山林、青苗、坟墓、道路和依附于探矿权采矿权的固定资产及其地上附着物等一系列政策处理，由矿产资源所在地的乡镇人民政府、村民委员会具体负责政策处理，县国土资源局予以配合，并签订相关协议。

第十三条因国家建设或社会公益事业发展的需要，需在出让范围内进行工程建设的。建设单位必须向县国土资源局提出申请，经采矿权人协商后，报县政府同意并报上级国土资源行政主管部门批准，可以变更矿区范围或提前收回采矿权，但应当按照有关规定给予适当补偿。

第十四条委托县公共资源交易中心应当依规定对投标申请人、竞买申请人进行资格审查。对符合投标、竞买条件的，应当通知投标人、竞买人参加招标拍卖挂牌活动以及缴纳投标、竞买保证金的金额、时间和地点。

第十五条投标人、竞买人应按规定缴纳保证金后，方可参加采矿权招标拍卖挂牌活动。逾期未缴纳的，视为放弃。

第十六条以招标拍卖挂牌方式出让采矿权的，竞买保证金按出让起始价的30%缴纳。竞价幅度按出让起始价的1.5%-2%递增。

第十七条以招标拍卖挂牌方式确定中标人、竞得人后，县公共资源交易中心应当根据招标拍卖挂牌情况与中标人、竞得人签订成交确认书。中标人、竞得人逾期不签订的，中标、竞得结果无效，所缴纳的投标、竞买保证金不予退还。

成交确认书应当包括下列内容：

（一）国土资源行政主管部门和中标人、竞得人的名称、地址；

（二）成交时间、地点；

（三）中标、竞得的矿区的基本情况；

（四）采矿权价款；

（五）采矿权价款的缴纳时间、方式；

（六）矿产资源开发利用和矿山环境保护要求；

（七）办理登记时间；

（八）国土资源行政主管部门和中标人、竞得人约定的其他事项。

成交确认书具有合同效力。

第十八条县国土资源局应在颁发许可证前，按《采矿权有偿出让合同》约定，一次性收取采矿权出让价款。

采矿权出让价款在扣除地质勘查、评估及委托拍卖的中介费用、公告费用、场地租用及招标拍卖挂牌会议费用后，按规定比例上交省财政外，其余由县政府安排，专项用于地质矿产勘查、矿产资源保护与合理利用、矿山生态环境治理、地质灾害防治等有关工作。

第十九条中标人、竞得人缴纳的投标、竞买保证金，可以抵作出让价款。其他投标人、竞买人缴纳的投标、竞买保证金，县公共资源交易中心须在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，投标、竞买保证金，不计利息。

第二十条招标拍卖挂牌活动结束后，县公共资源交易中心应当在10个工作日内将中标、竞得结果在指定的场所、媒介公布。

第二十一条招标拍卖挂牌活动结束后，采矿权中标人、竞得人应在成交确认书约定的时间内，与县国土资源局签订《采矿权有偿出让合同》。并持矿产资源开发利用方案、水土保持方案、环境影响评估报告、工商营业执照等资料，到县国土资源局办理采矿权登记手续，按规定缴纳矿山自然生态环境治理备用金和缴纳资源补偿费。

第二十二条中标人、竞得人提供虚假文件隐瞒事实、恶意串通、向县公共资源交易中心行贿或者采取其他非法手段中标或者竞价，中标、竞得结果无效，所缴纳的投标、竞买保证金不予退还。

第二十三条县国土资源局应当按照成交确认书所约定的时间为中标人、竞得人办理登记，颁发采矿许可证，并依法保护中标人、竞得人的合法权益。

第二十四条乡镇政府应积极配合县国土资源局对本辖区内的矿山违法行为进行查处及对矿山资源开发利用情况进行监督检查，督促和指导矿山企业依法、合理、科学地利用矿产资源。

第二节招标

第二十五条采矿权招标的，投标人不得少于3人。少于3人的，县公共资源交易中心应当重新组织招标或改变出让方式。

第二十六条县公共资源交易中心应当确定投标人编制投标文件所需的合理时间；但是自招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日，最短时间不得少于30日。

第二十七条投标、开标、评标依照下列程序进行：

（一）投标人按照招标文件的要求编制投标文件，在提交投标文件截止之日前，将投标文件密封后送达指定地点，并附具对投标文件承担责任的书面承诺。

在提交投标文件截止之日前，投标人可以补充、修改但不得撤回文件。补充、修改的内容作为投标文件的组成部分。

（二）县公共资源交易中心签收投标文件后，在开标之前不得开启。

（三）开标应当在投标文件确定的时间、地点公开进行。开标由县公共资源交易中心主持，邀请全部投标人参加。

开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，当众拆封，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。

（四）评标由评标小组负责。评标小组由出让人代表、有关专家组成，成员为5人以上单数，评标专家应当由县综合评标专家库随时抽取。评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审。评审时，可以要求投标人对投标文件作出必要的澄清或者说明，但该澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质内容。

在中标结果公布前，评标小组成员名单须保密。

（五）县公共资源交易中心根据评标结果，确定中标人。县国土资源局也可授权评标小组直接确定中标人。

第二十八条有下列情形之一的，投标文件无效：

（一）超过投标时间所投的投标文件或截止日后所收到的邮寄投标文件；

（二）投标文件或投标文件附件不齐全或不符合招标文件规定的；

（三）委托他人，委托文件不齐全或不符合规定的；

（四）重复投标的；

（五）投标人未参加开标会议的。

第二十九条中标人确定后，县公共资源交易中心应书面报告县公共资源交易管理委员会办公室和县国土资源局，并通知中标人在接到通知之日起5日内签订成交确认书，同时将中标结果通知所有投标人。

第三节拍卖

第三十条采矿权拍卖的，竞买人不得少于3人，少于3人的，县公共资源交易管理委员会办公室应当宣布本次拍卖无效，县公共资源交易中心可以重新组织拍卖或改变出让方式。

第三十一条采矿权拍卖的，县公共资源交易中心应当于拍卖日20日之前拍卖公告。

第三十二条拍卖会依照下列程序进行：

（一）主持人点算竞买人；

（二）主持人介绍拟拍卖采矿权的矿种、位置、出让年限、生产规模及其他事项；

（三）主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅度；

（四）主持人报出起叫价；

（五）竞买人应价；

（六）竞买人的最高应价经拍卖主持人落槌表示拍卖成交，拍卖主持人宣布该最高应价的竞买人为竞得人；

（七）县公共资源交易中心和竞得人当场签订成交确认书。

第三十三条采矿权拍卖无底价的，拍卖主持人应当在拍卖前予以说明；有底价的，竞买人的最高应价未达到底价的，该应价不发生效力，拍卖主持人应当终止拍卖。

拍卖主持人在拍卖中可根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度。

第四节挂牌

第三十四条采矿权挂牌的，县公共资源交易中心应当于挂牌起始日20日前挂牌公告。

第三十五条挂牌依照以下程序进行：

（一）县公共资源交易中心在挂牌起始日，将起始价、增价规则、增价幅度、挂牌时间等，在挂牌公告指定的场所挂牌公布；

（二）符合条件的竞买人填写报价单报价；

（三）县公共资源交易中心确认该报价后，更新显示挂牌信息；

（四）县公共资源交易中心继续接受新的报价；

（五）县公共资源交易中心在挂牌公告规定的挂牌截止时间内确定竞得人。

第三十六条挂牌时间不得少于10个工作日。县公共资源交易中心在挂牌期间可根据竞买人竞价情况调整增价幅度。

第三十七条挂牌期限界满，按下列规定确定是否成交：

（一）在挂牌期限截止时，只有一个竞买人报价，且报价不低于起始价的，并符合其他条件的，挂牌成交。如未设底价的，报价高于起始价，并符合其他条件的，挂牌成交。

（二）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于起始价除外；

（三）在挂牌期限内无人竞买的，挂牌不成交。

（四）在挂牌期限截止前30分钟仍有竞买人要求报价的，县公共资源交易中心应当以当时挂牌价为起始价进行现场竞价，出价最高且高于起始价的竞买人为竞得人。

第三十八条挂牌成交的，竞得人和县公共资源交易中心应当场签订成交确认书。县公共资源交易中心应书面报告县公共资源交易管理委员会办公室和县国土资源局。

第四章附则

第三十九条国家工作人员在采矿权有偿出让活动中，、、造成重大损失和严重后果的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第四十条法律法规及规章另有规定的，从其规定。

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[关键词]水资源；水资源安全危机；预警机制；法律制度

[中图分类号]DF466　[文献标识码]A　[文章编号]1672―2728(2011)09―0079―08

水资源是一种既具有经济价值又具有生态环境价值的极为宝贵的基础性自然资源，同时又是战略性经济资源，对人类的生存和发展具有基础性的不可替代的地位和作用。水资源及其安全问题严重制约着21世纪全球的经济社会发展，并可能导致国家间的冲突与战争。水资源的开发和利用已关系到一个国家或地区经济社会发展的安全与可持续发展。水资源是否能满足经济社会与环境和谐可持续发展要求，必须采取经济、法律、行政、管理、科学与技术的多种方式手段，合理科学安排水资源的开发利用与全面治理保护，这是人类理性与智慧的必然选择。事实上，中国近几十年经济社会高速发展和人口剧增，已形成日益严重的“水资源安全危机”。水资源安全预警机制建设是应对日益严重的水资源安全危机的重要举措之一。水资源安全预警法律制度是水资源安全预警机制不可或缺的一个重要方面。《水资源安全预警法》的制定是法律制度构建的关键环节。主要内容框架包括总则、技术规范与保障措施、主要法律制度、法律责任等。

一、总则

一般情况下，人们通常认为水资源安全的内涵包括水质的安全和水量的安全两个方面。一般指人类社会生存环境和经济社会发展过程中发生的与水有关的危害问题，例如洪涝、溃坝、水量短缺、水质污染等并给人类社会生产生活造成的损害。主要表现为：人类财产损失、人口死亡、健康恶化、生存环境的舒适度降低、经济社会发展受到严重制约等。由于人类活动的影响，使得水资源减少，污染加剧，改变了水文循环平衡，并且降低了水质。人类不可持续的经济社会活动使得水体弱化，或丧失正常功能，不能满足其社会与经济发展对水资源的基本要求，进而引发一系列的经济社会和环境安全问题。实质上水资源安全问题的内涵主要包括两个方面：第一，水资源安全的自然属性方面。即干旱、洪涝、河流改道、气候变化等自然属性的水资源安全。第二，水资源安全的社会属性方面。由于人类对自然水循环的大量干预影响所形成的水资源循环模式导致了水资源安全在具有自然属性的同时，还具有社会属性。例如水量短缺、水质污染、水环境破环、水生态系统功能丧失、水分配不公、水资源浪费、水管理混乱等。水资源安全的外延指的是由水资源安全引发的其他安全问题，例如粮食安全、经济安全和社会政治及国家安全等。当前全球和中国面临的水资源安全状况不容乐观，形势非常严峻，制定《水资源安全预警法》正是形势所迫。

(一)立法目的

为有效应对水资源安全危机，缓解水资源供求矛盾，规范水资源开发利用行为，确立科学的经济增长方式和合理生活方式，保证水资源可持续利用，促进生态、经济和社会的可持续协调发展，制定本法。

1　有效应对水资源安全危机，缓解水资源供求矛盾。这是本法的首要目的。水资源安全是一个由水量和水质相互联系与作用而形成的涉及水资源开发、利用、治理、管理与保护各环节的范畴，既包括自然因素，也包括社会因素，是一个关系人类生存发展与国家长治久安的根本性问题。建立科学的水资源安全预警机制是应对与缓解水资源安全危机的有效措施。水资源安全预警机制是对水资源安全预先设置不同警示级别(标准)与防范应对保障措施系统，是现代社会运行与管理预警机制的重要组成部分。水资源安全预警法律制度是水资源安全预警机制不可缺少的重要组成部分。

1992年联合国环境和发展大会上通过的《二十一世纪议程》中提到，“淡水是一种有限资源，不仅为维持地球上一切生命的必需，且对一切社会经济部门都具有生死攸关的重要意义”。这表明水资源是人类生存与发展和维系生态系统循环的不可或缺的重要物质资源。我国近几十年经济社会发展和人口剧增，现实已形成水资源危机的事实，主要表现在水资源的日益短缺和匮乏、水污染加剧、水生态环境的不断恶化、水资源开发利用日益困难和费用日益昂贵等。为有效缓解这一系列的水资源安全问题，不断提高全社会的水资源安全意识，有效防范和应对的重要举措之一就是构建合理科学的水资源安全预警机制(水资源安全预警法律制度)。

2　规范水资源开发利用行为，确立科学的经济发展方式和合理生活方式。中国过去几十年的传统社会生产方式是不合理、不科学和不可持续的。人类必须“确定一种可以长期保持生态稳定和经济稳定的条件”的发展道路。建立绿色GDP的国民经济核算体系，将水资源开发利用状况列入其中。现在各国通行的做法是用绿色GDP的方法取代传统GDP，以衡量国民经济与社会的发展。与传统GDP的计算方法相比较，绿色GDP的计算方法是在传统GDP的基础上减去自然部分的虚数和人文部分的虚数，这样才能真正反映发展的内在质量和水平。“对GDP的改革，简而易之就是要充分考虑自然资本的损耗，为经济发展提供‘更绿色’的衡量方法，在这个‘绿色核算’的衡量框架中反馈出自然资本的相关信息。”关键是，规范全社会水资源开发利用行为，包括管理、治理、保护与使用行为，确立经济社会可持续的科学发展方式和科学文明的现代生活方式。

3　保证水资源可持续利用，促进生态、经济和社会的可持续协调发展。我国水资源国情一方面是水资源短缺，人均占有量只有世界平均水平的1／4，北方地区只有9％，不到世界人均值的1／8；另一方面是水资源利用方式粗放，在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费，用水效率不高，节水潜力巨大。可持续协调发展是指为了实现经济社会的可持续发展，必须在各类发展决策中将经济社会与环境、人口的共同发展相协调一致。它是“协调发展”只侧重于当代人发展的修正。它是从纵向关系上将经济、社会与人口、环境发展关系角度，主张为了确保人类的持续生存和发展，必须把经济社会活动与水资源利用和水资源环境保护有机结合起来，并按照生态持续性、经济持续性、资源持续性和社会持续性的要求来组织和规范人类的一切活动，显然它们侧重的是当代人及其子孙后代可永续发展。毫无疑问，这是本法立法的根本目的和宗旨。

我国已形成了以宪法为核心，以《环境资源保护法》为平台，以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》为基本内容，以《取水许可制度实施办法》《取水许可水质管理规定》《建设项目环境保护管理办法》等行政法规为配套措施，以《地面

水环境质量标准》《污水综合排放标准》《生活饮用水卫生标准》《农田灌溉水质标准》等为实施依据的水资源法律体系。在这一体系中，显而易见缺乏一部有效预防和应对水资源安全危机的法律，制定《水资源安全预警法》也就成为必要，同时也是符合我国水资源安全危机的实际情况。中国当前水资源安全问题非常严重，不但关系到经济社会可持续发展，更关系到21世纪中华民族的繁荣昌盛和伟大复兴，必须引起全社会高度关注和重视。突出表现在这样几方面：第一，水资源供需矛盾非常尖锐；第二，水质危机所导致的水资源危机大于水量的危机；第三，水资源“农转非”日益严重，水权冲突成为重大社会问题；第四，水资源开发利用引起的生态环境状况更加严重。毫无疑问，制定《水资源安全预警法》有其必要性和正当合理性。

(二)管理体制

县级以上人民政府承担水资源安全预警工作，制定应对水资源安全危机的预警标准和方案，采取预防和响应水资源安全的预警对策和措施，对本行政区域的水资源安全预警工作负责。

1　我国水资源管理体制是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的模式。水资源安全预警管理体制也应当遵从这一模式。国务院是全国水资源行政管理机关，省(自治区、直辖市)、市、县(区)人民政府是本区域的水资源行政管理机关。同理，水资源安全预警管理体制也遵从以上。

国务院水利部(主要归口至水政水资源司)负责全国水资源的统一管理，组织制定全国性的水资源保护法律法规并监督实施；编制全国水资源保护长远规划及年度计划；组织全国性的水环境监测网络并实施管理；编制全国性的水资源质量年报及组织与水资源保护相关的科研等。由此可知，在过去水资源管理中没有涉及水资源安全的预警管理，这是与当今中国水资源现状不相匹配的。当然，为了应对中国水灾旱灾频发的特殊情况，国务院和各级人民政府设立了准军事化机构“防汛抗旱指挥部(下设办公室)”，由同级人民政府的副行政首长负责，动员全社会力量应对突发的水灾旱灾，现在已由过去临时性的非常设机构事实上成为长期存在的常设性机构。由于中国当今的水资源安全危机已不仅仅表现为水灾旱灾，还包括其他许多方面，显而易见，这一准军事机构也难担此任。

2　现有《水法》确立了水资源流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。由于流域管理委员会处理跨行政区域水资源纠纷的权限不清晰和受领导层级的限制，省边界水资源管理纠纷难以提交流域管理委员会解决，从而在事实上形成条块分割矛盾，这种管理体制存在明显的缺陷。第一，不能充分地实施政府的宏观调控和严格统一监管；第二，区域管理机构与流域管理机构责、权、利相互很难界定，相互关系很难协调；第三，水资源监管力度弱与执法很难到位。水资源安全预警管理必须避免类似问题的产生。

由此可见，水资源管理体制必须改革，由现有“条块分割”、“九龙治水”的分散性管理改革为统一集中的管理，整合(撤并)各水资源管理机构，成立国务院水资源监督管理委员会(水监会)，全面统一行使对全国水资源的监督管理。在国务院水监会直接领导下，根据水资源水文自然规律，结合国家经济社会与人口布局规划，建立七大流域(水系)水资源监督管理局，全面统一行使对流域(水系)的水资源的监督管理。在流域水资源监督管理局直接领导下，建立各江河、湖泊水资源监督管理处，实行水资源的国家统一垂直管理体制。毫无疑问，水资源安全预警管理也归属于此管理体制之内。

(三)基本原则

1　预防原则。预防原则是指针对可能发生的水资源安全危机，应当采取积极的事前防止措施以避免水资源安全危机的事件发生，或将不可避免和已经产生的水资源安全危机的危害控制在法律允许的范围内。预防原则是一种积极防止应对的基本原则。第一，其对象是可能产生水资源安全危机的危害或事件，包括不合理与不科学的经济发展方式和生活方式；第二，其首要目标是避免水资源安全危机的事件发生，在已经发生或不可避免的情况下，其目标是防止危害的扩大，并将其控制在法律允许的范围内；第三，其具体措施应当是积极的、预期性的事前措施，而不是消极的、反应性的事后补救。

2　可持续协调发展原则。可持续发展是指既满足当代人的需要，又不对满足后代人需要的能力构成危害的发展。可持续协调发展的基础在于协调，目的是可持续发展。关键是协调处理好资源的开发、投资的方向、技术开发方向以及国家机构的变化关系等，以增强目前和将来满足人类的需要和愿望的潜力；将经济社会、人口、环境与资源(水资源)的关系全面协调处理好。第一，将水资源(水环境)保护纳入经济社会发展计划与决策之中；第二，建立循环经济型社会，提高水的循环利用率；第三，建立绿色GDP的国民经济核算体系，将水资源利用状况列入其中，全面考察经济社会发展与水资源安全危机的关系。

3　公众参与及全过程监督原则。在法律意义上的公众特指对决策所涉及的特定利益作出反应的，或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。它不仅包括不特定的公民个人，也包括与特定利益相关的政府机构、事业单位、社会团体或其他组织。此原则是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众水资源(水环境)权益相关的开发、利用、治理、保护、管理与节约的一切决策与运行监督，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策与运行的盲目性，使决策符合广大公众的切身利益和需要，同时更好更有效地保护水资源(水环境)，尽可能避免水资源安全危机事件发生。第一，建立水资源决策信息公开的披露制度；第二，建立非政府专业团体(民间组织)代表公众参与决策监督的机制；第三，建立公众参与全过程监督的司法保障制度。

4　政府主导社会(公众、企业)参与原则。水资源作为一种公共资源，它具有公共资源的一般属性。为避免水资源公共产品发生“公共用地”悲剧，必须充分发挥政府与市场“有形之手与无形之手”的共同作用。水资源安全预警是一项投入大、社会效益明显的社会公共管理工作。毫无疑问，由政府财政投入建立履盖全社会的水资源安全预警体系(网络)是现代社会管理的要求。第一，每年财政预算必须列入水资源安全预警经费；第二，建立水资源安全预警设备、技术、人员等网络体系；第三，建立统一决策调度、全面监管、全社会参与的水资源安全预警机制。

当然，水资源安全预警法的基本原则还应包括谨慎行事原则、公平与效率兼顾原则、全过程控制原则、协同(国际)合作原则等。

二、技术规范与保障措施

水资源安全预警法是为水资源安全预警机制提供有效的法律制度保障。为起到应有的制度支撑作用，必须涵盖水资源安全预警的一系列技术性规范要求和保障措施方法，具有一定的可操作性。

(一)水资源安全预警监测评估体系

水资源安全涉及的方面很多，要设计一套合理

科学的可操作的水资源安全预警监测评估体系非常不容易。可根据我国水资源状况、经济社会发展与城市发展趋势、人口增长等实际，以《农村饮用水安全卫生评估指标体系》《生活饮用水卫生标准》《城市供水水质标准》《地面水环境质量标准》等为核心，建立包括农村供水系统指标及风险评价体系、城市供水系统指标及风险评价体系、环境生态供水系统指标及风险评价体系、江河湖泊水质监测指标及风险评价体系等。

1　水资源储备标准建设。全国城乡以一定区域(市、县)及流域为单位采取工程技术(水库建设)、疏导河道、退田还湖、植树造林、生态修复与保护等多种手段建设水资源储备源(水源)。水资源储备量的多少决定抗风险能力的大小。应根据水资源一定时间干枯变化和各地的需求实际，制定相应的水资源安全预警标准，但原则上水资源储备不应小于最低限值。在来水严重减少和地下水持续下降，或现有水资源被严重污染等情况下，各地要能够维持不少于6个月的生产生活所需的供水。在突破低限值或水资源被严重污染的情况下，应启动供水应急预案，采取一定措施缓解水资源危机。

2　水资源储备途径与供水能力建设。要根据各种供水系统的不同特点或全国各地不同实际状况，建设不同的水资源储备方式和工程方案(包括汛期储水、平原水库、调水能力储备、地下水回灌等)。除水资源的应急战略储备外，要规划建设备用水源地和相应的供水工程设施，包括备用应急水库或地下水水源地、中水回用、污水处理能力、深水或咸水淡化能力、社区(农村)自备井、市场净化水应急调配等。

3　水资源监测网络建设。根据城乡不同区域的供水水源地水量水质状况，建设全履盖的监测网络，提高饮用水水源的自动监测和实时监测能力。根据城乡不同区域降水、降雪等气候变化，分析预报未来区域水资源和用水的变化趋势，做到早预报、早准备，争取积极主动，为城乡水资源储备和应急措施提供具体丰富的技术参数。特别是全面监测全国江河湖泊水量水质变化，实时掌控全国水资源数据及安全状况。包括全面评价城乡供水和水资源不同区域的风险及潜在隐患，分析存在的问题，提出应对的建议和方案。

(二)水资源安全应急预案

应急预案原则上分三级编制，即基本应急(一级：黄色)、紧急应急(二级：橙色)和极端应急(三级：红色)，分别对应一般干旱、特殊干旱或一般事故、极端干旱或重大事故三种情况。应急预案编制内容主要包括一定区域城乡供水系统(水资源、水工程、用水)现状分析，供水应急分类和警报级别划分、预测预报和应急储备、应急措施、预案可行性和影响评价、投资估算等。一般可根据当地情况特点，按照应急级别和应急类型编制几种预案。

1　编制应急预警技术标准。主要包括预警条件、渠道、程度、水资源数量与质量监测数据、未来变化趋势。同时包括城乡一定区域的可供水量，各种水资源工程项目状况、城乡供水系统风险评价等。

2　工程应急措施。工程措施是提高城乡供水应急能力的基础，要因地制宜，有针对性地制定工程措施预案。工程措施主要包括跨流域或跨区域应急调水、备用水源工程启动、污染治理工程、中水回用应急工程(深度处理)、运水工具和储水设施、社区自备井、其他水源工程(如海水淡化)等。

3　非工程应急供水管理与紧急救援。用(供)水管理是应急状态下的主要应对措施之一。为保障城乡正常社会程序，要根据应急等级，进行相应的用(供)水管制。原则上城乡居民生活用水及保障正常秩序部门单位要优先保证。实施水价临时干预调整，调整应急期的用水量。建立用水计量与监控机制，保障用(供)水管制措施的有效性。要建立履盖全社会的紧急救援机制(机构、人员、技术条件等)，包括紧急救援状况下的储、运水设施工具的储备，信息举报(通报)系统等。

(三)城乡供水安全保障措施

国家经济社会发展规划和区域、城市总体规划必须充分考虑当地水资源条件及其承载能力，使经济社会发展规模和产业结构布局与水资源条件相适应。在此基础上，每个地方(区域)要制定水资源开发利用规划，建立符合当地实际的水资源安全预警评估体系。合理配置地表水、地下水和其他多种水源，特别是加大各种污水处理工程设施的建设，建立覆盖城乡全社会的工程措施和非工程措施相结合的供水安全保障体系。

1　加强城乡水资源一体化统一管理。建立健全城乡水资源一体化统一管理体制，实行地表水与地下水统一管理、统一调度，雨水、洪水、再生水与地下水回灌统一管理、统一规划，海水、微咸水及其他水源统一规划、合理配置，水量与水质统一监测、统一管理，水资源费、排污费、污水处理处理费统一征收、统一管理，构建水库联调、水系联网、多种水资源优化配置的网络体系。

2　加大投入，加强水资源工程项目建设与管理。为解决防洪、干旱缺水，必须修建大批水库，蓄水、引水、集雨、提水、调水工程和地下水工程等。建立“政府投入为主、准市场运作、社会公众参与”的水资源工程项目投入体制和运行机制。关键是在工程项目规划建设的同时，必须明确工程产权，建立合理科学的管理制度和管理模式。大量引入社会民间资本参与各种水资源工程项目投入。改变以往“大锅水”、“福利水”完全由政府投入的做法。制定合理水价，实行有偿供水，按比例提取折旧和维修费用，准许其有合理的利润回报。可运用各种投融资方式，多渠道、多方面筹集建设资金，建立水资源工程项目投资、运行与管理的良性体制机制。

3　统筹防洪、干旱、治污与水资源保护，保障供水安全。合理规划建设城乡河流湖泊水系，扩大水源涵养地和城市绿地、透水地面面积，增加一定区域的雨洪滞蓄和地下水体蓄积空间。城镇加大推广雨水、污水分排管网，建设雨水集蓄利用设施，加大雨洪资源利用力度，加快污水处理设施和中水回用设施建设，提高污水集中处理率和中水回用率。农村主要是加大植树造林，保护植被，涵养水源地建设，包括加大退田还湖、退牧还草、退耕还林、封育保护等生态保护措施力度，涵养水源，防止农业(生活)污染，提高供水保证率。加大水土保持和生态环境的建设，建立健全水土保持与水资源生态保护的建设管理体制机制，包括水资源生态保护补偿机制。

三、主要法律制度

法律制度是立法精神、原则和措施的具体化，更是一部法律的主要规制力(约束力)部分。毫无疑问，水资源安全预警法的主要法律制度也是其立法目的、主要原则和保障措施的具体法制(法律)生命力的表现。

(一)水资源安全风险评价制度

“风险”是一个表达与危险相关事物的词汇。“风险可定义为对人的生命、经济活动不利状态发生的不确定性程度及其结果大小程度。”“风险本身是一个至少包含了三个要素的复杂概念：概率、严重性和可靠性。”水资源安全风险评价制度是指在水资源规划、开发利用和配置活动以及经济

社会建设项目评估中，对可能造成的水资源影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良影响水资源安全的对策和措施，并进行跟踪监测的方法与制度，也包括一定时间对一定区域范围水资源安全危机的监测评估所作出报告(结论)的制度。

1　水资源安全风险评价制度是一项具有预测性、专业性和强制性等特征的法律制度。它是环境影响评价制度在水资源领域的具体运用。第一，它是实施可持续发展战略，促进经济社会和水资源、人口与环境的协调发展的有效措施；第二，它是预防原则的贯彻和具体实施保障；第三，它是应对和防范水资源安全危机的强有力的法律制度。

2　水资源安全风险评价制度运用范围比较广，包括一切与水资源相关的重大经济社会活动。第一，水资源开发利用，配置与管理的一切活动要进行安全风险评估；第二，重大涉水经济建设项目要进行水资源利用与影响的风险评估；第三，在一定时间对一定区域、流域的水资源状况要进行水资源水量与水质的监测与风险评估。

3　水资源安全风险评价制度的主要内容(程序)涵盖比较广：第一，在规划、建设等活动前的可行性研究和报批阶段，由进行规划的机关、建设单位或其他主管部门委托评价单位进行调查和评价工作。第二，评价单位通过全面调查和评价出具《水资源安全风险评估报告书(表)》，对可能造成水资源安全不良后果并直接涉及公众利益的规划建设项目等，在《水资源安全风险评估报告书(表)》报送审批前，通过论证会、听证会，或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众的意见。第三，将《水资源安全风险评估报告书(表)》提交有审批权的国家水资源监管行政主管部门审批；重大的影响深远项目(例如三峡工程、南水北调工程)还需得到立法机关的批准。第四，对水资源安全有重大影响的规划、建设项目实施后，规划编制部门、建设项目负责单位应当及时组织水资源安全风险的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有重大隐患的，应及时提出并采取改进措施。河流湖泊水资源安全风险的监测与评估主要是上下级或不同政府部门的协调问题。

(二)水资源安全预警公众参与制度

公众参与制度是以上公众参与及全过程监督原则的具体规则化。主要指在水资源开发、利用、治理、管理与保护领域，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与水资源安全有关的决策。这种参与，应包括决策参与(指公众在经济活动、水资源政策、规划和计划制定中和开发建设项目实施之前的参与)、过程参与(指公众对水资源法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与)及末端参与(指公众对水资源污染、生态破坏等水资源安全危机出现之后的参与)。

1　要充分认识公众参与应对水资源安全危机的重要性。发挥社会团体、民间组织(非政府组织)和学术组织、个人等作用。立法为公众参与提供畅通的渠道，并使之具体化、法律条文化，具有可操作性。

2　公众参与方式可以有许多种类。主要有：公告；非正式小型聚会；一般公开说明会；社区组织说明会；咨询委员会；公众审查委员会；听证会；发行手册简讯；小组(专家)研究；民意调查；全民表决；设立公众通讯站；网络论坛；记者会邀请意见；发信邀请意见；同意公众提问；座谈会等。公众参与方法可以根据拟议的内容与性质、范围加以组织运用，同时应当为公众选择参与方式留下些空间(参与方式应当具有很大的弹性，随着程序的进行随时进行调整，而不能固定地规定某种确定的方式而不能根据情况的变化作灵活变通)。适用何种参与方式，并设有一套固定的标准。参与拟议行为的复杂程度决定了参与方式的不同。

3　建立信息公开和公益诉讼制度。信息公开，不仅是公众参与政府决策的前提条件，更是公众参与水资源安全事务的前提。公众知情权是参与权的前提。要实现公众的知情权，相关机构(部门)就必须履行信息公开的义务。有效的参与者应当是对项目有充分的了解，并对可能与决策者进行的交流做了充分准备的参与者。只有公众对于国家政策法规有了充分的了解，对于项目的相关情况有了充分的知晓，才能有效地参与到水资源安全规划及决策中去，对项目提出相关的意见或发表相关的评论。立法中必须对此加以明确规定，包括信息公开的机构、程序、范围、内容及方法、责任等。(环境)公益诉讼是指由于行政机关或者其他公共权力机构、公司(企业)或其他组织及个人的违法行为或不作为，使(环境)公共利益遭受侵害或有害之虞时，法律允许公民或团体为维护(环境)公共利益而提讼的制度。我国目前的法律还没有真正建立起(环境)公益诉讼制度。为保护社会公共利益和水资源(环境)，调动社会公众的广泛参与，立法中必须建立水资源安全公益诉讼制度。对有关主体危害水资源行为必须有人拥有诉讼的权利，对案件的诉讼主体、受理条件、诉讼范围、审判程序等作出具体规定。通过适度放宽原告资格、合理配置举证责任、拓展诉讼途径、对诉讼费用确定有利于原告分担办法、采取奖励胜诉原告制度等相关规则的创新，建立切实可行的水资源安全公益诉讼制度。

(三)水资源安全责任制度

水资源安全责任制度是关于相关主体因违反水资源保护法律(水资源安全预警法)或其他相关法律上的权利义务关系而承担法定的强制的不良后果的法律制度。水资源安全责任制度是一个综合性的法律责任制度，外延非常广泛。从承担不利后果的类型来看，可以划分为“行政责任制度、民事责任制度和刑事责任制度”；从违法主体为标准，可以划分为“个人(公民)的水资源安全责任制度、企业(组织)的水资源安全责任制度和政府的水资源安全责任制度”。水资源安全责任制度的构建，既可以有效制裁水资源领域违法行为，又可以对各种主体产生警示和教育作用，从而把事后惩处与事前预防结合起来，将水资源保护与安全预警落到实处，是水资源安全预警法不可缺少的重要法律制度。

水资源安全责任制度的重要问题是责任认定问题。根据相关主体所承担的责任类型不同，各种水资源安全责任的认定也有所区别。一般来说，在判断某一主体的行为是否应承担行政责任或刑事责任时，一般要求该主体具有违法的故意或过失。水资源安全责任制度对此有所区别。在环境侵权法领域，当今世界上大多数国家都采用了无过错责任主义归责原则。

1　水资源安全刑事责任。环境刑事责任是指故意或过失实施了严重危害环境的行为，并造成了人身伤亡或公私财产的严重损失，已经构成了犯罪所要受到的刑事制裁。我国《刑法》在分则第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护”的罪名。水资源安全刑事法律责任是环境刑事责任在水资源与水环境保护中的具体体现，是行为人实施了严重危害水资源或水环境的行为，并造成或可能造成人身伤亡或公私财产损失或水资源安全危机的严重后果，已经构成了犯罪所要受到的刑事处罚。犯罪主体不仅包括自然人，还应包括法人或组

织；犯罪客体不仅包括人身或财产损失，而且还应包括水资源与水环境的安全。犯罪主观方面不仅包括故意或过失还包括无过错；犯罪客观方面是实施了严重危害水资源或水环境的行为并造成了水资源安全危机后果。

2　水资源安全行政法律责任。是指行为人违反《水资源安全预警法》等水事法律法规应承担行政方面的法律责任，是国家机关或承担公共事务管理的事业单位及其工作人员在水资源安全预警事务中违反其法定职责应承担的主要责任形式。一般要具备下列条件：第一，行为违法；表现为作为或不作为，主要违反《水资源安全预警法》等水事法律法规。第二，行为具有危害性；产生或可能产生的危害结果是由行为人的违法行为引起的。第三，行为人行为有过错或元过错。随着水资源安全危机日益严重，有必要作扩大解释即不管行为人有无主观过错，只要在客观上造成了水资源安全后果就要承担责任，这有利于保护水资源和受害者。第四，违法行为与危害后果之间存在因果关系(包括必然性因果关系和偶然性因果关系)。

3　水资源安全民事法律责任。指行为人的违法行为(过错或无过错)已造成或可能造成水资源安全事故(污染或破坏等)，继而造成人体健康损害或公私财产损失以及水资源安全后果，应承担民事方面的相应赔偿与其他相关责任。这是民事责任的一种特殊形式。在适用法律上，水资源安全民事法律责任依水资源安全预警法等水事法律法规而存在；在责任的功能实现上，又秉承了民事责任的精神和理念，承担着与一般民事责任类似的功能和效能预期，即具有民事责任的本质属性。水资源安全民事法律责任归责原则实行“过错责任原则”和“无过错责任原则”相结合的二元规划体系。过错责任原则即加害人对其有过错的行为承担责任，无过错即无责任。无过错责任原则，也称无过失责任原则，是指没有过错造成他人损害的，依法律规定由与造成损害原因有关的人承担民事责任的归责原则。水资源安全民事法律责任的构成要件也应该包括两类：过错责任构成要件和无过错责任构成要件。这是针对水资源安全(预警)重要的民事法律救济制度。

当然，水资源安全预警法的主要法律制度除此之外，还应包括水资源统一管理制度、节水用水激励制度、水资源安全预警信息通报与会商制度等。

同时，《水资源安全预警法》的立法一个重要方面是《水法》及相关与配套法律(《水污染防治法》《水土保护法》《防洪法》及《物权法》《环境资源的护法》《环境影响评价法》等)必须修改完善，涵盖与充实水资源安全预警的相关法律规范与制度。第一，补充完善水资源安全、水资源安全危机、水资源安全风险、水资源安全预警、水资源安全应急预案等概念及规范。第二，补充完善水资源安全风险评价制度、水资源安全(预警)公众参与制度、水资源安全危机防范制度等。第三，已有法律规范和制度与水资源安全预警法的法律规范制度的相互衔接协调，不产生法律上的矛盾与冲突。

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篇4

关键词 矿产资源管理体制；产权；资产化管理；资源性管理

中图分类号 F205 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)02-0160-07

矿产资源作为经济社会发展的物质基础，对经济社会的快速发展起着重要的支撑作用。目前，在粗放型经济增长模式下，中国正面临全社会在短期利益驱使下对矿产资源的掠夺性和破坏性开采，造成了极大的资源浪费和环境污染，使资源成为制约我国现代化建设和国民经济可持续发展的“瓶颈”。究其原因，很大程度归结为产权界定不充分的矿产资源管理体制，因而，加强以产权为核心的矿产资源管理体制改革，是关系到矿产资源利用效率高低和我国经济社会可持续发展的重要命题。

矿产资源管理体制是以矿产资源为管理对象涉及矿产资源管理机构设置和管理职能权限划分所形成的体系和制度，主要包括矿产资源管理机构的设置及职能、矿产资源管理手段和运行制度三个基本方面，本文拟从这三方面展开分析，归结为矿产资源管理体制模式选择和模式构建的核心即矿产资源配置制度安排两个问题。

1 我国矿产资源管理的产权约束分析

经过改革开放30年来的变革，我国矿产资源管理逐步实现矿产资源资产管理，并由矿产资源资产管理向矿产资源产权管理转变，从而改变了计划经济体制下的计划管理模式，但是矿产资源管理还存在产权管理混乱、市场与行政错位、部门之间条块分割、资源补偿不合理、政策法规不配套等问题，从而导致矿产资源市场配置方式单一，配置程度和综合效益低下。从制度变迁来看，产权安排的不完善是我国矿产资源管理低效的主要制度根源。具体地讲，我国产权制度存在着理论上和事实上的规定不一致，产权结构不完整，产权的使用权和经营权安排失效，产权交易机制不健全等问题。其中所存在的主要问题是各方权能界定不充分，造成产权重叠或缺失：一方面，国家的民事法律主体地位界定不明确，所有者权益得不到良好的维护，不能明晰界定产权流转以及流转的主体地位，产权残缺。缺少动态流转所有权，导致资源流失和浪费；另一方面，作为矿产资源所有者的国家与作为监管者的国家政府之间的权能不明确，导致地方腐败严重，监管力度不够；再者，矿山企业的权责安排模糊。矿山企业行为具有严重的外部性，私人成本小于社会成本。

按照阿尔钦的定义“产权是指一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利。”这种权利突出人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系，其表现的可交易性致使产权构成市场机制的基础和运动内容，其核心功能是使人的权利与责任对称，从而承认其具有将外部性制度性地转化为内在性的可能，具有向人们的行为提供合理预期根据的功能［1］。

根据产权的定义，矿产资源产权是指所有和使用矿产资源的权利，由于矿产资源的属性和产权的性能，有效率的矿产资源利用只有在交易中进行，才能使私人利益与社会利益相趋或一致。而实现矿产资源资产产权的交易，应该有健全的矿产资源产权制度。

孟昌的研究表明：矿产资源的国家所有权制度是一种公有制基础上的委托――关系。张维迎在1995年就从一般原理的角度证明过这种公有制条件下的委托――关系的低效率性质。其根源在于矿产资源所有者事实上的“缺失”。在国有产权的前提下，由国家所选择的人行使矿产资源的其他权能，由于矿业主体作为权利的使用者，对资源的使用与转让，以及最后成果的分配都不具有充分的权能，就使其为将来进行保护或投资的动力减弱，对经济绩效和对其他成员监督的激励降低，而国家要对这些者进行充分监察的费用又极其高昂，再加上行使国家权力的实体往往为了追求经济的速度和政治上的稳定，从而导致大量的经济矛盾和社会问题积聚。

产权不明晰是引起不经济性的一个典型问题，哈丁在“公地的悲剧”中说明了产权明晰对资源永续利用的至关重要性。德姆塞茨指出，产权是一种社会工具，其重要性在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期［2］。在资源无主或产权不明晰的情况下，资源使用者缺乏对未来收益的稳定预期，从而其贴现率较高，使其倾向于选择当期较高的开采率而忽视对资源耗竭的补偿。在资源无主的情况下，使用者相互争夺公共资源价值的行为还会导致租值消散，大大增加社会成本。

因而，我国现行矿产资源产权所存在的问题使得产权的基本经济功能，如形成有效的激励、约束机制，外部性内部功能，优化资源配置，降低交易成本等不能或不能完全得到充分体现，这就抑制了矿产资源的开发和使用效率，从而不利于矿业经济的增长。需要改革现有的矿产资源产权界定不清和政府审批制度，在明晰矿产资源产权的同时，引入市场机制，使产权主体多样化和产权交易市场化。

汪小英等：基于产权约束的中国矿产资源管理体制分析中国人口•资源与环境 2011年 第2期2 有效的矿产资源管理模式是资产化管理与资源性管理的最优组合对于矿产资源管理体制的模式分析主要集中在以下两方面进行：一是矿产资源手段（资源配置方式）中政府计划与市场调节的组合;二是矿产资源管理部门的设置形式。政府计划与市场管理组合可粗略地分为政府管理为主、政府管理与市场作用相结合、市场作用为主三种形式；矿产资源管理部门设置可大致划为集中统一管理部门、分散管理部门、部分集中分散管理三种模式。关于矿产资源管理体制选择矩阵的若干元素见表1。

结合世界各国矿产资源管理体制的模式，可作出简单判断，影响矿产资源管理体制的两方面因素的不同组合，构成矿产资源管理体制的若干种形式：高度集中单一计划的经济体制，建立的是分散互相牵制耗能的矿产资源管理体制；而市场化程度高时，矿产资源管理体制也向相对集中互相协调聚能管理转变。因此，可以认为表1中模式、和是各种组合中相对合理的选择。

表1 矿产资源管理体制模式的矩阵图示

Tab.1 Matrix diagram for the model of

mineral resources management system

部门设置形式

Department

setup shape资源配置方式

Resources allocation model政府管理

为主政府管理与市

场作用相结合市场作用

为主分散管理部门部分集中分散管理部门集中统一管理部门

2.1 矿产资源管理部门的设置形式――相对集中互相协调的聚能管理模式矿产资源管理模式决定了国民经济基础性地位的矿产资源对国民经济贡献效率的高低。因此，如何合理地采取有效的管理形式处理好矿产资源中分权与集权的关系，发挥中央与地方的积极性是矿产资源管理体制中必须重视的问题。这里我们通过对政府影响力与管理集中度的关系来分析探讨政府管理对矿产资源生产影响力的效果。

矿产资源管理中，集中度在一定程度上是衡量管理效率高低的一个重要指标。集中度越高，并非矿产资源管理效率也越高，两者的关系如图1。

图1 集中度与政府影响力效果关系

Fig.1 Relations of concentration and government influence

图中，集中度――收益曲线显示，随着集中度提高，收益相应提高，但提高幅度呈递减趋势。从集中度――风险曲线可判断风险先呈下降趋势，然后不断提高。由集中度――收益曲线与集中度――风险曲线的叠加所形成的集中度――政府影响力效果曲线表明，随着集中度从零不断增加，政府影响力效果由负值逐渐增加，到达一个峰值后又转向降低，并逐步降为负值。

图1中显示了五个集中度选择区域。Ⅰ、Ⅴ区域是两种极端情况，Ⅰ区域为过度分散的矿产资源管理体制，因其无序管理使部分矿产资源生产固有的效用变为无效，政府难以发挥管理效用其影响力效果为负值，而高度集中的区域Ⅴ也是一种无效的矿产资源管理。当矿产资源管理适当集中归口到一定政府部门后，集中度为a，其集中管理效应开始显现，此时政府影响力效果为正值，Ⅱ区域为政府影响力快速增长区域，Ⅲ区域为成熟区域，政府影响力效果最佳；当集中度为b，风险降至最低，边际政府影响力效果最大；集中度进一步增加至c时，集中度的边际收益与边际风险相等，政府影响力效果最大。在Ⅳ区域，随着集中度的提高，风险增加的幅度大于收益增加幅度，政府影响力效果开始降低，当集中度为d时，收益与风险相等，政府影响力效果为0，此区域为政府影响力效果衰退区域。所以Ⅲ区域为矿产资源管理集中度选择的理想数值，选择政府矿产资源管理体系的部门结构时，应以此为参考区域。

结合中国新时期经济体制的特点以及矿产资源管理现状，我国目前矿产资源管理体制可概括为大部分集中，个别分散的管理模式，基本上属于Ⅱ区域，政府影响力效果较弱，与理想的设置存在较大差距，因此推动变革的内在动力十分强劲。

从国土资源部成立以来，国家对矿产资源的管理进行了一系列的调整和改革，管理体制遵循国家―省―市的管理体制和国家―部―直属单位的管理模式。在全国层面上的管理以部门管理为主，在省、市的管理以省级管理为主。国有地勘单位的属地化使原有的对矿产资源部门管理的模式变成了国家和地方共同管理的模式，我国矿产资源管理体制由分散互相牵制耗能管理向相对集中互相协调聚能管理发生转变。然而现行矿产资源管理体制在改革与发展过程中凸现出集权过多与权力过于分散，国家和地方以及各个部门间利益关系和权力机制的矛盾和冲突等问题。因此，规范划分中央和地方管理矿产资源权限，提高管理集中度、理顺利益分配机制，建立新型的行政管理模式和有效的矿产资源行政管理层级结构间沟通，同时考虑地区性因素，实行统一原则下的差异化管理，使矿产资源管理体制趋于理想设置模式。

2.2 矿产资源的管理手段――政府主导下的市场化资源配置体系随着我国社会主义市场经济体制的确立和配套改革的逐步完善，以市场取代计划作为对生产要素包括矿产资源的基本配置手段已成必然。同时市场经济体制下多元经济成分的存在和国有矿山企业经营机制的转变都要求通过市场为经济手段充分维护矿产资源国家所有权的权益，正是在此基础上我国的矿产资源资产化管理应运而生。资产化管理是矿产资源表现为资产属性而侧重于采用经济和法律手段进行的间接管理。矿产资源的资产化管理有利于形成强烈的约束机制和激励机制，有利于节约资源和提高资源的利用效率，有利于通过正确的资源价格引导，实现矿产资源的最优配置，从而有效克服单纯的行政手段管理资源的弊端，大大加强矿产资源的管理。

然而，矿产资源资产化管理不仅需要严格的市场条件，包括产权明晰的矿产资源市场体系，而且由于市场本身缺陷的存在，导致部分矿产资源难以实现资产化管理。首先，市场不能使经济资源达到最优配置状态。资源配置达到帕累托效率状态是建立在完全竞争的市场经济之上，而在现实的经济活动中，有许多资源是垄断性的，大多数市场都不是完全竞争的市场。我国实行矿产资源国家所有，在矿业权这种特殊的“商品”市场上，难以形成或采取完全竞争的市场结构。其次，市场不能有效地解决个人利益与社会利益、短期利益与长期利益以及资源利用的世代公平问题。在市场经济条件下，资源利用者从个人利益出发采取的行动并不一定同社会的利益相协调。开采企业的收益与总的社会效益可用图2来表示。

图2 开采企业的收益成本与开采量的

经济―社会效益关系

Fig.2 Profit costs of mining enterprise and economicsocial

benefit relation of exploitation amount(TC―开采者总成本,GSU―总社会效益,

TR―开采者的总收益)

[KH-+1.4mmD]将曲线TC向上平移至TC′的位置,与GSU相切于a1点,与之相对应的开采量为Q1,此时:

总的边际社会效益=开采者的边际总成本,总的社会收益最大。

Q1为社会收益最大的最优开采量，a1b1为社会最大收益，C1b1为开采者的净利润。

由于存在开采者净利润,必然吸引众多的开采者进入,致使开采量增加,当开采量增加至Q3时,开采者的总成本等于开采者的总收益,纯利润为零,生产达到均衡,很显然对于社会的收益来说a2b2

开采者的均衡开采量Q3超过了社会最优开采量Q1,并使得社会的纯收益下降。这说明，在完全竞争情况下，开采者的行为背离了社会最优的要求，其结果势必导致开发秩序的混乱和不合理。由于自主决策会产生低效率，因此，我们不能把矿业企业简单的设定为竞争性企业，放任和自由竞争的市场会引导资源类企业的短期行为、浪费行为和对不可再生资源的巨大破坏行为。因此把资源类企业理解为趋向于垄断的企业，靠法律、靠政府管制形成一种有效和有序的制约。

因此，在市场经济条件下，要实现矿产资源高效率、可持续利用的目标，一个有效率的资源配置体系应当是在市场机制的基础上寻求资产化管理与资源化管理、行政和市场配置方式的最优组合。资产化管理并不意味着可以取消资源性管理，两者有机结合与协调应是我国矿产资源管理体制改革的正确取向。如图3，政府从全社会的利益出发，以行政和技术手段为主，对矿产资源勘查开发全过程的合理利用和持续利用进行全面监督管理；政府所应用的市场手段，则看作是行政管理的一定环节和侧面，并主要体现在建立产权明晰的矿产资源有偿使用和合理的价值流转体系两个方面。

3 市场化的配置制度安排是矿产资源管理的有效运行制度基于上述分析，我国矿产资源管理体制应选择政府主导下的市场化资源配置模式，而构建这种模式的核心在于建立起市场化的矿产资源配置制度。所谓矿产资源的市场配置制度主要表现为把矿业权作为一种产权按市场经济规律进行评估、拍卖和交易等商业活动。所以，矿产资源产权改革市场化的实质是在坚持矿产资源国家所有制的基础上，对矿产资源使用制度和价值流转体系进行的改革与创新，其关键在于所有权和经营权相分离，使所有者（国家）与经营者之间形成一种经济契约关系，建立明晰的矿产资源产权关系。

有效率的矿产资源产权是一个权利集，是一套科学、可行的规则组合，尤其是国家产权的综合性安排。我国学术界的主流观点把我国矿产资源产权的基本制度结构分解为矿产资源的所有权和矿业权。矿产资源所有权是各种资源产权中最彻底、最完全的权利。矿业权由矿产资源所有权派生出来，是对所有权进行限制的定限物权，其赋予矿业权人对矿产资源进行勘探、开采等活动的权利，矿业权又进一步分为探矿权和采矿权，是一种不完全的权利，其在矿产资源产权安排中处于非常重要的地位，关系到矿产资源所有权的有效实现。

3.1 产权界定制度――明晰矿产资源产权

现代产权理论最显著的特点是强调产权明晰。矿产资源产权明晰是指矿产资源所有权及权能在国家、勘察单位和开发企业从经济上进行明确划分，从法律上作明晰界定。产权明晰包括两个方面：一是财产的归属关系明晰；二是财产所有权主体明确条件下，产权实现过程不同权利主体之间的权、责、利关系明晰，这两个层次缺一不可。

由于产权具有激励功能、约束功能，外部性内部功能和资源配置功能，通过对矿产资源产权的明晰，使各种经济主体的责、权、利明确，可以使矿产资源达到有效和可持续利用的目的。根据“科斯定理”，对外部性问题，只要交易成本为零，而且产权是明晰的，那么不论谁是产权的主人，通过市场都可以实现资源最优配置。因此，矿产资源的产权明晰，重在责权利的统一与不确定性的减少。

从形式上来说，我国矿产资源的产权主体非常明确，属于国家所有。但在实际运行中，中央政府和地方政府之间产权界限模糊，中央政府代表国家行使矿产资源所有者的权责，并没有明确的人格化代表，所有权实际上是被地方和部门所分割，国家所有权在经济上未能得到真正体现，矿产资源资产收益被转化为地方、部门、集体和个人的利益。产权关系不清，权、责、利主体不明，管理混乱。因此，通过明晰产权来减少矿业权人对未来预期收益的不确定性，从而促使其选择社会最优的开采路径，是矿产资源有偿使用制度的前提。

我国矿产资源有偿使用制度实行资源税与矿产资源补偿费同时存在，即“税费并存”，这既是我国现有矿产资源有偿使用制度的基本特征，同时也是其主要问题的根源所在。就“税费并存”制度的本质上说模糊了“税”和“租”的界限。政府既是国有资产的法定代表人，也是通常意义的履行经济管理职能的政府角色。国家进行矿产资源管理体制改革，应明确国家作为国有资产的代表收取资源租金的职能，这样做的目的在于明晰产权关系，而这本身也是市场经济的内在要求。

3.2 产权保护制度――矿产资源有偿使用

矿产资源使用制度，所涉及的是矿产资源如何开发和有效利用的问题，它决定着矿产资源开发利用过程中各利益主体之间的权利、责任和利益关系［4］。我国矿业权有偿取得制度是随着我国经济向市场经济转型的进一步深入而产生的，在矿产资源有偿取得的制度安排下，国家一方面从经济上实现了作为矿产资源所有者的权益，这为实现矿产资源的保护、合理利用提供了物质保障；另一方面也使得政府从以前繁杂的矿政管理中解脱出来，转而以矿业权管理为核心，主要是矿业权的监督管理，这有助于提高矿产资源管理的效率，降低管理成本，同时对矿产资源进行资产化管理，实现矿产资源的有偿使用是彻底解决矿产资源破坏和浪费问题的有效途径之一。

从矿产资源有偿使用的程度来看，在其改革的20多年里经历了“象征性”的有偿使用、增量的有偿使用到完全的有偿使用三个阶段，其构成见表2。由于我国矿业权市场正处在与市场经济体制的适应性改革初期，相关法律法规不健全并存在各种遗留问题，在一定程度上影响了矿业市场的发展，也影响了矿业权的获取和出让。我国矿产资源有偿使用制度的不足可简要归纳为以下两个方面：①从制度体系的内部结构来看，部分制度自身目标不明确，且相互间功能界限不清晰；②从制度体系的整体来看，其基本功能不完善，作用有限［5］。

表2 矿业权有偿使用构成

Tab.2 Compositions of compensated utilization of mining right

环 节Link税 费Tax and fce矿业权取得探矿权、采矿权价款矿业权占有探矿权、采矿权使用费资源税矿产资源

开采、销售矿产资源补偿费矿区使用费

适应我国市场经济体制改革的矿产资源“税费并存制度”是矿产资源有偿使用的具体体现，但税费的设置、性质、用途并没有反映出市场经济规律，没有体现国家对矿产资源的所有权，关键就在于我国采用无偿性的税收贯彻有偿开采的原则。具体地说，即现行的矿产资源有偿使用制度手段力度较弱，各种矿产资源税偏低（仅为发达国家1/3―1/2的水平），自然资源加工后的衍生产品（如石油以及煤电）的消费税或者缺位或者很低，导致这些资源的利用没有在利益的约束上得到体现，不能充分维护国家的矿产资源所有者权益。另一方面探矿权、采矿权的取得存在有偿与无偿的“双轨制”，还有相当一部分国家出资的“两权”仍然是无偿取得的，使国家权益大量流失。矿产资源的廉价甚至是无偿使用使得资源开采企业缺乏珍惜资源的内在动力，破坏性开采现象严重。在资源廉价或无偿使用制度下，矿业市场秩序混乱，利益分配扭曲，市场机制对资源市场调节力度大大减弱。

我国规定矿产资源属于国家所有的同时，并未从物权角度对矿产资源使用权做出明确规范。矿产资源国家所有的本质或关键在于国家应从这种资源的开发利用中取得经济利益［6］。“税费并存”制度的内容其实质是行政管理权，没有经济上的含义，也没有经济上的回报，因而是一种法律意义或法律形式上的所有权，这种所有权需要向经济所有权转化。

为解决矿产资源所有权与使用权权益不对等的失效，必须实行使用者支付制度，充分发挥市场配置资源的基础性作用，引入矿产资源使用权通过市场竞争有偿获得的产权安排制度。理顺矿产资源的构成要素，加大有偿使用制度的实施力度，提高税费额标准和改变计征方式以及提高矿产资源补偿费率和矿业权使用费标准，充分维护国家矿产资源所有者权益。

3.3 产权交易制度――矿业权流转

构建市场化的矿产资源配置制度，资源有偿使用仅仅是第一步，真正有意义的是允许并鼓励矿业交易并培育与之相配套的完善规范的矿业权市场。实现矿业权的自由流转而达到资源市场化的有效配置。

新的《矿产资源法》规定在符合规定的条件下探矿权、采矿权可以转让，但作为国家所有的矿产资源不能买卖。所以，矿产资源的市场化流转是以矿业权市场化方式来实现，矿业权市场化是一种既保持国家所有性质又须有偿出让及开采权流转的矿产资源资产化管理运营的模式，这过程不是所有权的丧失，而是所有权的转换，是法定所有权真正向经济所有权转换过程。国家对矿产资源的合理开发与保护仍有监督权利。

但目前我国矿业权市场还发育不够，主要表现在以下三方面：①市场主体不充分。由于政事不分，政企不分，导致市场主体尚未真正形成。同时对矿业权人权益特别是探矿权权益保障关注的缺失，严重影响了人们进行矿业投资的积极性，阻碍了多元化主体、多元化资金进入矿业权市场，进而抑制了矿业权市场的进一步发展；②市场发展不平衡。一是矿种结构不平衡，在现有矿业权出让转让实例中，多是砂、石等建材矿产，金属矿产、能源矿产相对较少。二是一级市场和二级市场发展不平衡，一级市场相对规范，但活力不足、范围不广，二级市场比较活跃，缺乏有力监管手段。三是矿业权结构不平衡，采矿权出让多于探矿权出让转让。四是地区不平衡；③市场体系不健全，矿权流转方式不顺畅，矿业市场结构和市场功能发育不完善，各要素市场尤其是技术市场、中介服务市场缺乏良好的组织，中介要素“缺位”，导致信息不畅通。

矿产资源产权交易市场的建立，必须运用经济手段调节矿产资源国家所有者和使用者之间的利益关系，引导矿业权合理流动，培育和发展矿业权市场反映矿产资源的稀缺程度，调节矿产资源的需求量，实现矿产资源的优化配置，其重点是矿业权市场中介机构的建设和矿业权市场的规范运行。采取的主要举措有：①加快矿业权市场体系建设，实现国内市场与国际市场接轨；②转变当前协议配置方式，强化市场的资源配置基础地位，在矿产资源规划统筹安排下，逐步推行矿业权取得和使用中的“招标、拍卖、挂牌”的市场出让方式，促进矿产资源产权化，对于通过招投标、拍卖等方式有偿取得的矿产资源资产产权，允许产权人依法通过出售、作价出资、股权转让、出租、抵押等方式进行流转；③从改善环境、加大地勘投入、增强调控能力、合理分配收益等方面入手，为培育和规范矿产资源产权市场提供基础支撑。

图4 矿产资源管理新体制的综合管理模式

Fig.4 Integrated management model of the new mineral resources management system

4 结 语

现行的矿产资源管理体制体现了国家对矿产资源的绝对所有权，但至今尚没有真正走出公共所有、政府管制的计划供给模式，逐渐不适应我国经济的发展，这种制度安排对矿产资源的配置效率逐渐降低，由此，我国矿产资源管理体制开始了适应性的制度变迁。

在市场经济条件下，矿产资源的管理应是以产权约束为基础，实行行政管理和产权管理相结合、实物管理和价值管理相配套、技术监督和经济监督相协调的管理模式，如图4。这种模式是以资源的有偿使用为杠杆，以所有者权益的实现为目标，根据市场需求设置探矿权和采矿权，通过市场主体平等参与产权竞争与交易，促进和加快资源产权流转和矿业权市场的培育和完善。

国家作为矿产资源的所有者，与一般意义上的所有者有着根本的不同，它必须考虑矿产资源的合理规划、科学利用、战略储备以及依附于矿产资源的社会、经济、环境效益的全面、协调和可持续发展。因此矿产资源管理是集勘探、利用、保护、管理及地质灾害防治的一系列活动的动态管理。具体地是三个运动体系的结合，即：地矿资源的储量勘探与探矿权市场的联系和运动系统；矿产资源的开采利用保护与采矿权市场的联系和运动系统；地质灾害和地质环境的勘查、规划、监测、防治、监督管理和其相互衔接促进的地质环境动态过程。以上三个方面相对独立、互相联系、互相作用，形成了整个矿产资源管理体制的整体。

矿业资源的相对垄断经营是符合资源可持续发展要求的市场模式，但由于约束的缺乏未能有效克服市场机制的外部性，因此，法制和政府应成为对矿业资源型企业形成约束的主要方面。完善法律体系，加强矿产资源立法，为矿产资源产权改革的市场化提供法律保障；加快转变政府职能，建设有限的和有效的政府是深化矿产资源管理体制改革的核心和关键。

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Management System of China’s Mineral ResourcesBased on Property Right Constraint

WANG Xiaoying1,2 CHENG Jinhua1,2

(1. School of Economics and Management,Wuhan University ,Wuhan Hubei 430072,China;

2. School of Economics and Management,China University of Geoscience, Wuhan Hubei 430074,China)