地方教育法规范文

导语：如何才能写好一篇地方教育法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词： C语言 递归函数 分治法思想 教学方法

1.引言

C语言是一种语法简洁紧凑、运算符丰富、可移植性强、目标程序执行效率高的强数据类型语言，近年来在国内得到迅速的推广应用。作为我校信息类本科教学的入门语言，C语言是汇编语言、计算机原理、单片机程序设计等其他后继课程的基础，对整个教学过程具有重要的作用。

所有的C语言程序都由函数组成。在函数的调用中，直接或间接地调用自身的函数称为递归函数，相应的算法称为递归算法。在计算机算法设计与分析中，递归算法是一类较重要的算法，递归的使用往往使函数的定义和算法的描述简洁且易于理解。

2.递归的基本原理

对于任何可以用计算机求解的问题，其求解难度与计算时间都与问题的规模有关。若一个规模较大的且难以直接解决的问题能够分解为k个规模较小的子问题，并且这些子问题互相独立且与原问题相同，那么可以通过对这些子问题进行分别求解，然后将各个子问题的解合并，得到原问题的解。其中P代表原始问题，P1、P2…Pk是比原始问题的规模|P|更小的子问题，Merge函数将子问题的解y1、y2…yk进行合并。

假设原始问题规模为n，子问题P1、P2…Pk的规模为n/m，分解阈值n0=1，且AdHoc函数求解规模为1的问题耗费1个单位时间。再设合并函数Merge的时间复杂度为f此时递归算法具有多项式的计算复杂度，其阶数由子问题的划分数目k和子问题的规模n/m共同决定。

3.教学实例分析

函数的递归是C语言教学中的一个难点，本节根据上面给出的递归程序结构，通过一组从简单到复杂的实例，逐步引导学生掌握递归程序编写的技巧。

实例1（阶乘问题）：计算整数n的阶乘。

分析：该问题可使用下述递归结构进行求解：

（1）当n=1时，可以直接计算n！=1；

（2）当n>1时，n！可以通过对1个小规模的子问题（n-1）！的求解得到，也即n！=（n-1）！*n。

实例2（Hanoi塔问题）：设a、b、c是三个塔座。开始时，在a座处自上而下、从小到大地叠放n个圆盘，编号分别为1、2、…n，如图1所示。现要求将a座处的所有圆盘按同样的次序堆叠到b座上，并且要求：（1）每次只能移动1个圆盘；（2）任何时候都不允许将大盘压在小盘的上方。

分析：该问题可使用下述递归结构进行求解：

（1）当n=1时，直接将盘从a座移动到b座；

（2）当n>1时，将圆盘按下列方法移动（见图2）：

①将a座上的n-1个盘移动到c座；

②将a座的第n个盘移动到b座；

③将c座上的n-1个盘移动到b座。

根据以上分析，可以写出如下的程序：

实例3（排序问题）：对n个元素的整型数组array进行排序。

分析：该问题可使用下述递归结构进行求解：

（1）当n=1时，直接输出排序结果；

（2）当n>1时，按下列方法进行排序：

①将array分成大小基本相同的两部分；

②对两个子数组分别进行排序；

③将两个排序后的子数组进行合并。

其中参数left和right分别代表当前数组的第1个元素和最后一个元素的下标。

对于该排序算法，子问题的数目k=2，规模n/m = n/2。因为函数Merge的合并操作可以在线性时间内完成，所以由（3）式可以得到相应的时间复杂度为

T（n）=O（nlogn）（4）

4.结语

在C语言教学中，函数的递归一直是教学的重点和难点。本文首先从理论上给出递归的程序结构，然后以该结构为指导，通过一组程序实例，引导学生掌握递归程序的编写技巧，理解应用分治法解决复杂问题的思想。实践证明，本方法在课堂教学中取得较好的效果。

参考文献：

[1]张建军，史银龙，刘胜厚.C语言程序设计[M].北京：海洋出版社，2010：53-63.

[2]谭浩强.C语言程序设计[M].北京：清华大学出版社，1999：35-38.

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关键词：测量 角位置测量 绝对定位法 自适应双门限 低轨空间碎片 光电望远镜

中图分类号：TH751 文献标识码：A 文章编号：1007-9416（2015）07-0000-00

Abstract：Considering the characteristics of the small-field telescope observing space debris， the paper proposes an angular position measurement scheme for LEO space debris based on the absolute positioning method， which provides subsequent orbit determination and analysis. Firstly， make pass-through forecasting according to the orbital elements of TLE （Two Line Elements）and observing windows which satisfies twilight dark conditions and atmospheric transparent conditions； Secondly， during the time windows， use the telescope to make continuous observation of multiple space debris， obtain Fits image sequences， and record the optical axis direction in header file of Fits image； Then， detect the light spot of debris， extract the center of mass， and calculate the target-missing quality； Finally， take advantage of optic axis direction when observing to calculate the space debris’ azimuth and elevating angles and generate the curve of moving trajectory. The results of image processing denote that the proposed method can correctly extract the targeted bright spot and achieve accurate measurement of angular position.

Keywords：measurement； measurement of angular position； adaptive double-threshold； space debris in low earth orbit； optoelectronic telescope

1 引言

地球空间存在大量人造天体，包括活动目标（人造卫星、空间站、航天飞机、宇宙飞船等）和空间碎片 [1]。实际上，空间碎片短期内无法清除，但通过不间断监测，持续进行空间目标定轨、编目和识别[2]，可以建立和维持完整的空间目标数据库，最终实现早预警、早规避。相对于大视场望远镜，小视场望远镜CCD图像读出时间短、伺服跟踪延迟小，更加适合对高速运动的LEO空间碎片的跟踪测量[3][4]。通过高精度的轴系定位，完成对碎片的高精度测量和跟踪，这种方法称为轴系定位法（或者绝对定位法）[5]。

地基光电望远镜观测LEO空间碎片的流程包括FITS图像获取、目标提取、角位置测量、分析与识别等内容，本文的主要贡献总结如下：

（1）提出基于自适应双门限的图像分析方法，从FITS图像中成功提取LEO空间目标。

（2）提出基于灰度加权的LEO空间碎片角位置测量算法，提取LEO空间目标的质心并获取其脱靶量，并使用轴系定位法计算LEO空间碎片的绝对位置，生成LEO空间碎片运动序列，提取角位置。

（3）实测数据的分析结果验证了方法的有效性。

2 基于自适应双门限的FITS图像目标提取

基于小视场望远镜的LEO空间碎片观测处理基本过程如图1所示。本文的研究内容聚焦于第二部分，提出使用自适应双门限方法进行图像分割和目标提取处理，鉴别目标“光斑”。

2.1 基于自适应双门限与面积匹配的目标提取与鉴别

本节设计了LEO空间碎片的目标提取方案。在图像获取的基础上，要从FITS图像中获取空间碎片光斑，需要对图像依次进行如下处理：分割图像，消除噪声，恢复光斑，获取潜在目标集，最终鉴别目标，如下图所示。

如果跟踪丢失，则图像中没有目标，只有背景噪声；当目标在望远镜视场内时，如果成像条件合适，目标“光斑”明亮、饱满，否则就黯淡、发散，如图3所示；当望远镜视场内同时存在背景目标（主要是恒星），出现多个“光斑”，则需要鉴别哪个属于目标“光斑” [6][7]。这就要求空间目标提取算法具有较好的适应性，既不能把成片的背景噪声误判为LEO空间碎片，还要把LEO空间碎片从多目标背景中鉴别出来。

3目标角位置测量

在小视场望远镜跟踪观测生成的FITS图像序列，采用轴系定位法（绝对定位法）确定LEO空间碎片的角位置，其处理过程分为目标脱靶量计算、相对位置转换和绝对位置测量3个步骤。图4描述了小视场地平式望远镜的观测位置关系，其中，O-XYZ是站心地平坐标系，Oo’是望远镜光轴指向，o’-xy是视场坐标系，P点是目标“光斑”质心。

4测量数据分析

本文数据基础是中国科学院云南天文台1.3米地平式望远镜跟踪测量LEO空间碎片目标生成的FITS图像数据。该望远镜的视场为 ，CCD像素数量为 ， 灰度图像，跟踪成像输出间隔为200ms。在Visual 2008开发环境中利用本文算法进行角位置测量分析。

由于望远镜观测区域的天光噪声和CCD图像的量化和读出噪声，角位置测量数据存在一定误差，而误差会影响后续的定轨分析精度，因此采用多项式拟合以滤除噪声。图6为利用五阶拟合获得的1号和2号目标的角位置曲线，计算拟合方差，剔除 以外的野值数据，剔除结果如表4中的Interfered frames列所示。

5结语

本文研究了LEO空间碎片FITS图像序列的分析处理方法，实现了自动化的目标提取和角位置测量。具体的，基于自适应双门限的目标提取方法正确地区分了单目标图像、背景噪声图像和多目标图像，而前后帧目标“光斑”的面积匹配保证了LEO目标“光斑”从多目标图像中的正确提取。轴系定位法跟踪测量的LEO空间碎片角位置曲线连续平滑，具有3分钟以上的弧段长度，因此能够满足后续的定轨分析需求。尽管基于地基光电望远镜的LEO空间碎片观测受晨昏条件、天气条件的限制，其仍然是地基远程雷达的有效补充手段，能够实现LEO空间碎片的跟踪监测。

参考文献

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收稿日期：2015-06-30

基金项目：国家自然科学基金（61372162）资助课题。

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?S着时代的发展，社会的进步，科技发展作为第一生产力的地位越来越得以凸显。科学技术的发展，国民整体知识水平的提高，需要高等教育的支持，高等院校作为国家战略发展中人才培养的具体场所，其重要性不言而喻。教师作为高校履行教育职责的直接实行者，其责任不可说不重，地位不可说不重要。因此，作为一名高校教师，不但要精通专业知识技能，还应当严守法规，对国家政策里相关的法律条款有着较为深刻的理解，从而更好地服务于高等教育事业，培养全方位的高素质人才。

1 高等教育法规建设中存在的主要问题

客观地讲，建国以来特别是改革开放之后，我国已初步建立了一套相对完整的教育体系，国家的教育管理活动也逐渐纳入法制的范畴。随着1995年《中华人共和国教育法》的出台，教育立法的步伐逐步加快。但是，我们也应该看到，长期以来我国的高等教育法规建设依然存在着许多问题，尚未真正形成一个理论彻底、形式统一的有机整体，这也成为了制约我国高等教育法律法规建设的瓶颈。目前我国教育法规建设中存在的问题主要表现在以下几方面：

（1）法规体系不够完善。目前我国依托教育基本法已经制定了十几项相关的法律，国家与各地制定了数百项教育行政规章与地方性教育法规。应该说我国的教育法规体系已基本建立，相关法规的基本框架已初见轮廓，但是我们看到在这些已经出台的法律法规中还是存在着诸多问题。比方说在规章制度的建立上缺乏统筹规划，相关制度的审查机制还有待加强，并且部分地方性法规制度的起草水平较低，各高校出台的相关法规存在与国家的法律法规相悖的问题，甚至对于同一事项的描述，各地行政部门的解释不一致，没有统一的法律规范，这些都暴露出我国教育法规体系的不完善。后期我们还需要认真研究并完善我国的教育法规体系，这对于提高我国的教育立法水平以及高等教育法规的顺利实施都起到至关重要的作用。

（2）法治观念相对薄弱。法律是社会生活的调节器，反映在教育工作中，教育行政执法是教育行政机关依据相关的法律法规对教育活动进行的管理与监督。在我国教育法制初步建立的起步阶段，一些人和单位对于高等教育的依法实施显然是理解不够的。凭借着以往办学的经验主义，忽视教育法规，认为不依靠法治建设高等教育事业多年来依然能够做到较快的发展，甚至是忽视教育立法，将已经出台的相关教育法规当作一纸空文，在实践中时常会出现不切实际的发展规划、甚至出现用行政手段干预教育这种“开倒车”的现象，这其实都暴露出我国教育法规建设过程中法治观念的相对薄弱，这种思想方面的误区如果不及时得到扭转，将大大制约我国的高等教育发展步伐，这其中存在的问题不得不引起大家的重视。

（3）法规贯彻不够彻底。高等教育法规的贯彻实施主要体现在依法治教。依法治教的内容主要包括教育立法、教育普法、教育执法、教育司法、教育守法、法制监督跟法律救济等方面。依法治教作为高等教育法规实施的重要手段尚未成为高等教育行政部门、相关政府职能部门以及各高校的自觉行为。在高等教育法律法规的实施过程中，时常暴露出对于高等教育法规的理解不够，不重视依法办事，甚至凭借个人的主观理解随意解读相关的高等教育法律法规，这些不良行为的出现，不仅损害了高等教育法规的权威性，也极大地妨碍了高等教育的法制化进程。

2 完善和实施高等教育法规的重要性

虽然我国已经在改革开放之后的三十多年历程里建立了相对完整的高等教育法规体系，但是在看到成绩的同时，我们也应该清醒地认识到我国的高等教育法规建设中存在的诸多问题，完善我国高等教育法规建设已迫在眉睫。

（1）完善和实施高等和教育法规是各级行政工作水平提高的重要表现。众所周知，高等教育模式的大幅调整，优化了学科结构，扩大了学校运行规模，提高了学校的办学水平，这也对大学行政工作提出了全新的要求。特别是随着新世纪带来的社会变革，高等院校的办学水平作为衡量国家综合国力的重要体现，在人才培养模式的探索中正面临着前所未有的挑战，新时期下高等教育法律法规的顺利实施也代表了各级管理机构的行政工作水平。高等教育法规的完善和实施，不仅体现着各级行政部门的制度化、规范化工作，也是实现高校乃至我国高等教育事业跨越式发展的重要前提。高等院校的所有行政管理工作都需要服务于高等教育模式的调整，高等教育模式调整的完善和顺利实施，不仅反映了高校行政工作的制度化和规范化，而且同时也是高校行政能力提升的体现。

（2）完善和实施高等教育法规是国家法律在高校统一实施的法律保障。近年来，我国的高等教育法规建设步伐逐步加快，以教育基本法为框架颁布了一系列国家法律法规及地方行政法规。此外，对于现行的相关法律法规和规章制度也开展了一系列有条不紊的清理工作，可以说高等教育法律法规建设顺应与国家的法律、法规和行政规章已经是大势所趋。我国正自上而下完善和实施高等教育法规，以及对于现行法规及地方性政策的修订也都是以国家法律制度的基础为前提的。高等教育法规的颁布实施必须与国家法律制度相协调，这是国家法律在高校统一实施的法律保障。

（3）完善和实施高等教育法规是保障学生与从业人员权益的必然要求。在以往教育法规的建设、颁布与实施过程中，往往更多地强调行政职能，对于位于权利主体的学生跟广大的教育从业人员的权益却是有所忽视的，同时对于教育职能部门的自身权力也约束不够。而依法治教的理念中很重要的一条原则就是权利与义务相匹配，因此，推进高等教育法规的顺利实施，必须建立完善的保障体制，重视和强化学生和广大从业人员的根本权益。高校作为教育改革前沿阵地，加快完善教育法规建设，提升依法治教理念，建立健全法治精神鲜明的规章制度体系，这对于加强我国高等教育法规建设已势在必行。

3 高校教师在教育工作中的践行

高校教师作为高校教育的主体，直接关系到高等教育的成败。因此，建设一支素质过硬的高校教师队伍，是高等教育的重要内容之一。高校教师在教育工作中的践行应努力做到以下几点：

（1）优良的师德师风。作为一名合格的高校教师，优良的师德师风是一切工作的前提。具备良好的师德师风首先要具备过硬的政治素质，遵守高等教育的相关法律法规，以德为先，履行教师义务，遵守职业道德；其次要具备相应的业务水平和职业能力，达到教育教学的基本要求，能按照国家的方针政策与高校的相关制度良好地开展各项教学工作；第三要努力的提高教师自身修养，不断完善个人修为，做到言传身教、身体力行，以高尚的品德感化学生，以深厚的学养教育学生，以独特的人格吸引学生。

（2）上乘的业务水平。作为一名合格的高校教师，上乘的业务水平是立身之本。高校教师的业务水平，体现在教师教育教学过程中，除了正确地传授知识，同时也影响着学生的学习兴趣和教学效果。作为立志献身教育职业的高校教师群体，要努力提升自身的专业水平，在加强自身知识储备的基础上，还必须随时对自己的教学方法、教学技能进行调整，在实践中学习和反思，勤于思考认真总结，用终身学习的态度及时更新自己的知识储备。与此同时，还应该努力加强对于教育学、心理学等基本教育理论的学习，善于反思和借鉴他人的教学方法，做研究型教师，关注学术前沿与教育改革的相关问题。

（3）高尚的道德情操。作为一名合格的高校教师，高尚的道德情操是基本要求。拥有高尚的道德情操，首先是要树立正确的人生观和价值观，教师从事的是缔造人类灵魂的神圣职业，肩负着“传道、授业、解惑”的重任，肩负着培养社会主义事业建设者和提高民族素质的使命，因此高校教师要以身立教，以模范的品行来教育和影响学生；其次要做到严于修身严于律己，为人师表率先垂范，努力成为学生的良师益友，用豁达的胸襟和积极的人生态度去感化学生；第三要有高度的社会责任感，教师岗位的特殊性和重要性，使得我们无论何时何地都只能以奉献而不是索取的品德去拥有人生、赢得尊重，只有拥有强烈的社会责任感才能以自身的人格去感染学生，在高度的社会责任感驱使下，将培养学生作为自己的天职。

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学前教育的立法要具备协调性，包括内部协调和外部协调两方面的要求。内部协调指学前教育法的立法本身要有协调性，外部协调指学前教育法的立法要与学前教育发展和社会发展相协调。

1．学前教育立法的内部协调性学前教育立法的内部协调，包含以下几层意思。

（1）学前教育法律法规之间的纵向关系要协调一致。在有关学前教育的法律规范方面，宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章之间要协调一致，低一层次的立法不得与高一层次的立法相抵触，如有抵触，即应当撤销或修改。我国学前教育立法中纵向关系不协调一致的问题较为突出。“学前教育法”的有关规定，不能与《宪法》和《教育法》相抵触，同时还要考虑到“学前教育法”与规范学前教育的其他教育法、教育行政法规、地方性教育法规、教育规章之间的协调性问题。即如果教育行政法规、地方性教育法规和教育规章与准备制定的“学前教育法”相抵触的话，相抵触的规范要予以撤销或修改。

（2）各种学前教育法律法规之间的横向关系要协调一致。有关学前教育的各种法律之间，其规范性内容要协调一致。如《教师法》、《民办教育促进法》都涉及学前教育，“学前教育法”的相关规定与这些法律的相关规定要有协调性。有关学前教育的各种行政法规之间，其规范性内容也要保持协调一致。如《幼儿园工作规程》、《幼儿园管理条例》、《中小学幼儿园安全管理办法》、《学前教育督导评估暂行办法》、《幼儿园教职工配备标准（暂行）》、《幼儿园教师专业标准（试行）》、《幼儿园教育指导纲要（试行）》等教育部的规章，在内容上应保持协调性。

（3）学前教育法的内部结构要协调一致。法的内部结构中最主要的要件是法的规范。法的规范至少应当包括三个要素，即假定条件、行为模式和法律后果。［5］这三个要素并不都要统一于每一个法或每一条文中，但一般说来，法的规范都不可缺少任何一个要素。法的规范三要素既可以分别体现在不同的法中，又缺一不可，这一特点决定了学前教育立法必须统筹全局。制定“学前教育法”，要看到该法与整个法的体系的联系，这样制定出来的“学前教育法”才是完善的、协调一致的。

（4）学前教育法的内容和形式要协调一致。“学前教育法”作为学前教育领域的法律，应该对学前教育的基本问题进行规范，如学前教育的性质和地位、政府责任及相关部门的职责、幼儿园的准入制度、学前教育的管理体制、学前教育的财政投入体制、学前教育机构、学前教育教师、学前教育的督导评估与问责制度等问题。学前教育法应当包括学前教育有关问题的规定，而不应当包括关于国家教育制度、社会制度规定，国家教育制度应该是《教育法》所规范的内容。

2．学前教育立法的外部协调性

学前教育立法的协调性的另一层含义，就是学前教育立法要与它所调整的外部世界相协调，尤其是与社会发展相协调。学前教育立法涉及经济、政治、文化、科技等种种社会关系。［6］学前教育立法要符合经济关系的要求，经济关系发展了，学前教育立法也要相应发展。学前教育立法还要与政治关系相协调，要适应政治体制的改革要求，要为培养合格的政治人才服务。学前教育立法要适应科技发展对学前教育的要求，运用先进科技，使学前教育法能够更好地得到贯彻落实。学前教育立法务必要与学前教育的发展相协调。好的法律要兼顾学前教育发展的应然要求和实然状态。学前教育立法要有前瞻性，要考虑到今后学前教育发展的趋势。同时，学前教育立法又要立足于学前教育发展的现状，对现状予以规范和调整。

二、“学前教育法”立法的可行性

学前教育法的立法者不仅应当是理想主义者，也应当是现实主义者，更应当是理想和现实的统一论者。学前教育立法要可行，就要注意从实际出发，原则性与灵活性相结合，稳定性与适时废、改、立相结合，充分考虑主客观条件，把立法的协调性摆到应有的地位，合理地处理立法超前、滞后与同步的关系，采取科学、严肃、慎重的立法态度，避免和消除学前教育立法混乱的弊病。关于学前教育立法的可行性，应当注意如下几点：

第一，所立的“学前教育法”要能为人所接受。“学前教育法”的规定，哪些是授权性规范、哪些是禁止性规范、哪些是义务性规范，要做到恰到好处，科学严谨。

第二，所立的“学前教育法”要能为人所实行。学前教育立法要具备可执行性，要充分顾及有无能力、人力来较好地贯彻实行所立的法律。

第三，所立的“学前教育法”要宽严适度，易于为人遵守。［7］学前教育立法不能过于极端，过宽则起不到应有的效果，过严则很难得到遵守。

第四，所立的“学前教育法”要与国情、民情相吻合。学前教育立法与国情相吻合，是指学前教育立法要与我国的生产方式、国家制度、政治形势、科学文化、历史传统、地理环境、人口状况和所处的国家环境等方面的实际情况相符。学前教育立法与民情吻合，意味着学前教育立法者在立法时要充分考虑、尊重人心人情所向所愿所望，充分考虑、尊重民众的习惯和风俗等。

三、“学前教育法”立法的完备性

学前教育立法的完备性是学前教育立法者所追求的理想和目标。关于学前教育立法的完备性问题，应当注意如下几点：

第一，把学前教育立法的完备与特定的时空条件结合起来。在非常急迫的情况下，可以先立法，哪怕该法有缺点，然后再加以完善。［8］在正常情况下，没有理由忽视立法技术问题，应当尽量立出完备的法律。

第二，在学前教育立法的完备问题上，既要看到学前教育立法的完备需要一个过程，因而需要有必要的耐心和严肃慎重的态度；又要注意抓住时机，采取积极主动的态度。学前教育立法的完备需要有一个社会实践和积累经验的过程，不能简单地照抄别人、别国的东西，也不能随心所欲地按自己的主观意愿搞理想化的学前教育立法。

第三，学前教育立法的完备既是一个过程，就要求人们在实现立法完备的过程中，善于分清轻重缓急。在注意立法协调发展、立法完备的同时，先抓住重点，甚至先在一定程度上放松一些要求，进行立法。

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[论文摘要]本文通过解析教育领域内的社会关系的性质，并对相关的问题进行反思，对教育法律法规的地位和适用问题进行了研究，认为教育关系总的可以分为教育民事关系和教育行政关系，现实中出现的许多涉及教育的矛盾和纠纷可以在现行的法律框架内找到合适地解决方案，但是最终的解决和政府在教育领域内的角色转化有密不可分的关系。

一、问题的提出

《教育法》中明确规定：“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展。”教育是经济发展，社会进步的基石和先导，是塑造未来的事业，所以教育领域的法制化和法治化是非常重要的话题。

我国现已有大量的调整教育活动的法律法规出台，而且关于教育的立法活动还在不断进行。但是现实情况是近年来涉及教育权，教育活动的纠纷频仍，诸如涉及侵犯受教育权、残疾儿童的入学权、教师的惩戒权等等问题的案件不断出现，但是从诉讼立案到判决都遇到了难题，从程序到实体都遇到了适用法律上的障碍。有的案件如齐玉苓告陈晓琪侵犯其受教育权案最终按侵犯姓名权进行判决；有的援引了行政法的法律规定；有的是作为民事关系进行了解决，各地方法院在处理同类问题时依然存在大量观点上的不统一，这些法律适用活动仍然没有被最终明确。究其原因是当前社会处于迅速发展和剧烈变革中，政治、经济、文化各个领域对教育领域不断渗透，教育主体多元，教育关系错综复杂，来自于社会的各种矛盾与教育领域内部的固有矛盾交织在一起，使得矛盾与纠纷丛生。

另外，从法律的价值上讲，教育的法律控制的实现，不单是在于在立法上制定了多少倡导和维护教育法律关系和教育秩序的教育法律、法规，关键在于使这些教育法律关系和教育管理秩序在教育管理中得到全面的实现。教育法律适用过程是实现教育法律价值的过程，法律适用的概率越高，表明法律价值的实现程度越高，即法律价值化程度越高。

所以，通过对教育法律关系的进一步分析，明确教育法在我国法律体系中的地位，从而准确、及时、正确地实现教育法律法规的适用，实现教育领域的法治的要求已经非常紧迫，这种要求已经深刻触及了制度和法律的层面。

二、不同的观点

2O世纪60年代，日本法学界对教育法的地位提出两种对立的观点，即“教育行政法规学”和“教育制度独立自法说。”这一理论启发了我国教育法学研究者对我国教育法地位的讨论，探索，引发了1993年至今仍未衰退的学术争鸣，概括起来大致有以下观点：

(一)完全独立说

主张是以特有的教育关系作为调整对象，有特有的法律关系主体和法律基本原则并有相应的处理方式。

(二)隶属说

持这一观点的学者认为教育法隶属于行政法，是行政法律部门的一个分支，不是独立的法律部门，不具备构成部门法的条件。因为“教育法体现了国家对教育的干预和管理，或者统称为国家调控教育的原则，这种调控在我国在大多数情况下都是通过行政行为实现的，因此，教育法就其基本性质而言，可以界说为调整教育行政关系的法规的总称。”

(三)相对独立说

认为教育法应脱离行政法，与文化法、科学技术法、体育法、文物保护法、卫生法等共同组成文教科技法，教育法是其中一个分支。从尊重人才，重视文教科技等因素来考虑，亟须加强这方面的法律，这一部门法中包括：教育法、科学法、版权法、专利法、发明奖励法、新闻法、出版法、文艺法、广播电视法、文物保护法。

(四)发展说

认为目前教育法的调整对象仍以行政法律关系为主，调整方法也属于行政法范围，但教育法同时调节着具有纵向隶属特征的行政法律关系和具有横向平等性质的教育民事法律关系。随着教育法的继续深入发展，调整对象、调整方法的继续完善、教育法应当独立。由于教育社会关系与其他社会关系有明显的独立性，这就为教育法归成为一个独立法律部门打下基础。

以上的不同学说是在不同的基础上，从不同的角度上提出的。笔者认为，要明确教育法在我国法律体系中的位置，明确教育法律关系的性质，从而使教育法律法规得到切实有效的适用，必须分析在教育活动中形成的各种关系的性质，只有这样，才能从理论和现实上解决问题。

三、解析教育领域内的社会关系

“教育关系”属于行政关系，民事关系，还是其他性质的社会关系呢?调整这些关系的教育法律法规的性质如何界定?在司法实践中适用何种程序法呢?只有对这些与教育相关的社会关系进行科学地考察，才能明确“教育法”处于我国法律体系中的哪个部分。这是教育法学研究的一个基本问题，它不仅与教育法学的研究对象、教育法的分类、体系构成等直接相关，而且对教育立法活动和司法实践也有着深刻的影响。

学校作为法人组织(有的学者认为高等学校具有法人地位，中小学不具有法人地位)，在社会生活中和方方面面发生着联系，形成了不同的社会关系，下面对一些主要社会关系进行解析。

(一)我国教育与政府的关系

在我国政府《教育法》第十四条明确规定：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作，中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”这说明政府对各级各类学校进行行政管理、行政干预和施加行政影响，学校处于行政相对人的地位，两者之间是行政关系。

随着大量社会力量介入教育领域，大量的私立学校纷纷建立，而私立学校的办学自主权的来源不是国家权力，而是民事权利，权利的特点是“法不禁止便自由。”但是这种权利的运用方向是教育，而教育是一个利益冲突集中的领域，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的，因此决定了这部分领域而不能完全交给市场，完全按照市场规律运作，如果出现“市场失灵”，将带来极大的影响，因为教育是有时效性的，但是也不能完全由政府来掌控，因为政府既不是投资者，也不是办学者，所以政府必须有限介入，进行宏观调控，对民间办学权利明确界限但同时给予保护，《社会力量办学条例》的颁行，一定程度上实现了政府的有限调控，在这个范围内形成的就是行政关系，在此范围之外形成的社会关系，应该定位为民事关系。

但是，政府在对学校的管理中关于学校的自主办学权的内容必须要研究，因为随着经济的不断发展，教育的民主化的不断演进，学校需要更多的办学自主权，实现政府的角色定位和权力的分化是必然的要求。

(二)学校与学生、教师的关系

教育法律法规的功能简言之就是能够实现“依法管理”和“依法维权”。

《教育法》第28条规定，学校及其他教育机构行使以下权力：“……2．招收学生或其他受教育者；3．对教育者进行学籍管理、实施奖励或处分；4．对受教育者颁发相应的学业证书；5．对教师及其他职工，实施奖励或者处分……”

所以，从教育法的规定可以看出，学校是经《教育法》授权，行使国家权力，学校在行使这些权力时，与学生和教师之间形成的是行政关系，学校是行政主体，学生和教师是行政相对人。作为学生，在校期间要接受学校的管理，虽然在学理上有从不同角度形成的不同的认识，如公法上的特别权力关系论，教育法上的教育契约关系等等。但是学校出于教育目的，在法律规定的范畴内设立校规，对学生进行管理，甚至惩戒，尤其是在我国的义务教育阶段，在总体上应该被认为是行政行为；而涉及到学生在校内所使用的硬件设备，包括教学设施、伙食、住宿等完全可以根据合同进行约定，如果发生纠纷，作为民事案件就可以解决。但是私立学校还是有其特殊性，学生入校时需要和学生的监护人签定相关的合同，不仅对学校的教学设施和服务标准进行约定，同时对管理的内容也进行约定，所以体现出了特殊性，公权力和私权利发生了一定的交叉，如果出现了纠纷，根据法学理论，我国一般是公权优先，可以按照行政关系界定，但大部分关系是作为民事关系界定的。随着社会力量办学规模的逐步壮大，对这部分领域进一步研究并作出相关规定是非常迫切的。

在学校内部，学校和教师之间的关系是一种由权责分配和学校工作的特陛所决定的管理关系。

《教师法》、《高等教育法》等都规定了教师聘任制，双方作为平等主体签定聘任合同，但是基于我国教师制度的历史和现实中教师聘任制度和教师的资格制度、职务制度密切相关，而高等学校接受教育行政部门的委托，对本校教师以及拟聘本校的教师实施资格认定，代替履行教育行政部门的职责；在教师职务评审中，高等学校作为法律、法规的授权组织，具有行政主体资格。因此，无论是在教师资格认证还是教师职务评审过程中，高等学校和教师之间形成教育行政关系，中小学教师也面临这个问题，所以学校和教师之间形成了微妙的关系，一方面作为管理者，与教师形成了不对等的管理和被管理的法律关系；而作为聘任人，学校和受聘教师问形成的是平等主体问的法律关系，在这双重身份下，学校很难主动放弃行政职权；而且长期以来，教师和学校形成的复杂的人身依附关系、如人事关系、住房、子女就学等等，使教师在聘任过程中更加处于被动地位。所以公办学校和教师的关系主要还是行政关系，是内部行政关系。但在私立学校和教师的关系是合同关系。

(三)学校与社会其他组织的关系

学校作为一种社会组织，与它所处的内外环境构成了一系列的社会关系。学校和企业单位、集体经济组织、团体、个人之间，既有互相协作、又存在着复杂的财产所有和流转关系。在这些关系中，学校是以独立的民事主体的资格参与其中的。最突出地反映在所有权关系、邻里权关系和合同关系上。这些都是明确的民事关系，完全可以按照《民法通则》、《合同法》的规定进行活动，不过由于我国还大量存在机关办学的情况，所以学校在产权的界定、变更等方面还存在着很大的障碍，尤其是学校合并的过程中，出现了大量政府机关的财产权和学校的财产权无法区分，无法实现产权明晰。所以，进一步明确学校的独立法人地位、实现政府的角色转化和权力分化是非常迫切的事情。

四、结论

综前所述，教育法律关系总的来说可以分为两类：一类是纵向性的法律关系，一般称教育行政法律关系；另一类是横向性的法律关系，一般称民事法律关系，那么根据法律关系的不同，自然可以由行政法和民事法律进行调整，而不是单纯的讨论教育法，所以，本文作者认为，不应当把“教育法”作为一个独立的法律部门，“教育法”的外延应当包括“教育行政法律”和“教育民事法律”两部分。由相关的教育法律法规调整的社会关系的性质和调整方法不具有独特性，在现行的法律框架内就可以解决，如果按持“完全独立”说的学者所论，“教育法”作为一个单独法律部门，就会出现法律部门间的交叉，给立法和执法都带来不必要的麻烦，会和我们划分法律部门的初衷相违背。而随着教育领域的不断发展，我们面临的问题不是创新法律部门，而是实现公权利和私权利的边界的界定，明确政府、市场主体、办学者和参与学习者在教育活动中的权利义务，并提供权利的有效救济途径和权力的恰当的实施方式。

同时对以下几个问题需要进一步思考和研究。

(一)《教育法》、《高等教育法》等法律的性质认定需要进一步研究

本文的以上观点是基于为了解决现实问题而提出的相对有可行性的方案。如果从理论上仔细分析，还是有缺陷的，比如《教育法》、《高等教育法》等法律的性质是不是行政法，如果是，学校当然是行政被授权主体，反之就面临立论被全面推翻的危险。

(二)政府在教育领域中的定位需要进一步确认

作为行政管理者必须和办学者、出资者的身份有一定的区别，尤其是高等教育建设中，减少直接以行政手段干预学校工作，而可以采取规划、审批新建高等学校、制定标准、评估和监督等手段对学校建设进行调控。从未来发展来看，教育领域的法治化发展和政府职能的转变有密切的联系。

(三)确认学校的法人地位，保护学校的法权利

虽然对学校的法律地位有种种不同的看法，但是学校作为法人不管是从《民法通则》，还是《教育法》的规定上看都是不容质疑的，但是现实中学校的财产权、人格权受侵犯的现象依然存在，尤其是行政办学的情况下，行政权力和学校的法人权利间的冲突是经常存在的。

(四)继续深化教师资格认定及相关职称等认定的社会化

因为教师作为专业技术工作者在管理上应当体现更多的自由，使教师和学校能够真正处于平等地位上进行对话，从而不断提高教师的整体素质，使之能具有更大的创造性。

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从全球特殊教育发展的趋势和人权发展的角度看，通过立法实施特殊教育已成为各国教育决策的一个重要组成部分，并成为衡量一个国家残疾人特殊教育需要是否得到满足、参与机会是否平等、是否享受平等人权的基本尺度。[1]建国以后，尤其是改革开放以来，我国特殊教育法制建设稳步推进，一批保障残疾人公平接受教育的法律法规陆续颁布实施，特殊教育事业有了巨大发展。不过，正如第二次全国残疾人抽样调查数据所反映的，我国6-14岁残疾儿童在校接受义务教育的比例仅为62.06%，这意味着有约38%的适龄残疾儿童没有接受教育。根据第六次全国人口普查公布的数据，我国15岁以上人口的总体文盲率为4.08%，而15岁及以上残疾人文盲人口为3591万人，文盲率为43.29%。[2]残疾人教育仍然是整个教育体系中的薄弱环节，需要进一步建立健全特殊教育相关法律体系以保证残疾人教育的公平发展。

一、我国特殊教育法律体系概况

经过几十年的发展，我国特殊教育的法律体系已基本形成。表1是对我国与特殊教育有关法律法规的系统梳理，从中可以看出，目前纵向上形成了的《宪法》、《教育法》、《残疾人教育条例》及部门规章、地方条例，横向上形成了《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等，已构成较为完整、纵横交错的法律体系，基本覆盖了残疾人教育的各领域和层次。其中，《中华人民共和国宪法》第45条规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”，这种将残疾人教育写入国家根本大法的做法在世界上是少有的，它成为我国发展残疾人特殊教育事业的基本依据。2006年和2008年我国分别重新修订并颁布实施的《义务教育法》、《残疾人保障法》用较大篇幅甚至专章对残疾人教育作了系统规定。1994年出台的《残疾人教育条例》是我国第一部有关残疾人教育的专项行政法规，它的出台改变了以往特殊教育法律法规嵌套于普通教育法的局面。《条例》明确提出残疾人教育是国家教育事业的组成部分，详细规定了残疾人特殊教育的组织机构、学制体系、教育形式以及教师、物质条件保障和奖惩等方面的内容。教育部于1998年的《特殊教育学校暂行规程》这一部门规章，则对全国各级各类特殊教育学校的学籍管理、教育教学、校长及其他人员的编制设置、卫生保健及安全工作、有关特教的经费渠道及学校和家庭的相互配合等诸多方面作了详细规范。此外，众多地方性法规和条例成为我国目前特殊教育法律体系的重要部分，对维护残疾人受教育权利、促进残疾人教育事业发展起到了积极作用。

二、当前特殊教育法律体系存在的问题

（一）特殊教育对象界定不一致我国《宪法》将特殊教育的对象界定为“盲、聋、哑和其他有残疾的公民”，《残疾人保障法》进一步明确指出接受特殊教育的残疾人包括“视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人”。可以说，这对特殊教育对象的界定比较全面。但在新修订的《义务教育法》第19条中，将接受特殊义务教育的对象限定为“视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年”。从法律角度而言，这三个法律用语不一、彼此矛盾；从理论和现实角度而言，特殊义务教育的对象不宜只限定为三类，而将其他类型的适龄残疾儿童、少年排除在外，这与“零拒绝”的全纳教育原则相违背，也不符合当代特殊教育具体化、个别化、特殊化的发展趋势，对残疾人分类由少到多、由粗略到精细的趋势。例如，我国台湾颁布的《特殊教育法》将身心障碍者确定为11种，美国1997年的《残疾人教育法》修正案更是将特殊教育的对象细分为13种。[3]其实，现实中我国很多特殊教育学校（班）接收的学生远不止以上三种，还包括一些脑瘫、自闭症、多重残疾等类型的少年儿童。所以，法律对特殊教育对象的界定既要做到彼此一致，还要符合社会现实。

（二）特殊教育立法理念较为陈旧我国特殊教育的立法理念可从两个方面加以分析。第一，对受教育的主体———残疾人的认识。2008年新修订的《残疾人保障法》是唯一对残疾人作出明确界定的法律，认为“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人”。这是典型的“机体损伤”观，是陈旧的个体生物医学模式残疾观的反映，认为残疾是个人自身存在的缺陷，忽视了社会环境、法律环境、教育制度等对于残疾人所造成的各种障碍。与此形成对比的是，2006年联合国大会通过的、我国于次年签字生效的《残疾人权利公约》中将残疾看作“是一个演变中的概念，残疾是伤残者和阻碍他们在与其他人平等的基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果”，其中尤其强调“无障碍的物质、社会、经济和文化环境、医疗卫生和教育以及信息和交流，对残疾人能够充分享有一切人权和基本自由至关重要”。可见，残疾未必会导致障碍，它取决于环境。这是比较先进的社会模式残疾观，即将残疾人看作是人类多样性的一个表现，只是由于社会的不理想造成了残疾人在适应社会、与社会互动中出现了障碍，所以要求法律设置和制度安排必须消除对残疾人不应有的负面态度和相关环境的阻碍。第二，对特殊教育理念的认识。《残疾人教育条例》是我国唯一的残疾人教育专项法规，《条例》制定时限于当时立法实践情况和认识水平，没有体现出特殊教育所需要的各种先进理念，在法律原则和制度上存在着一定缺陷。例如，从上世纪90年代开始，全纳教育（包容性教育）逐渐成为世界范围内普遍认可的特殊教育理念，它要求从观念、理论和方式、方法上对残疾人教育做重大调整，但这一新理念没有完全反映到我国的特殊教育法律制度中去。再比如，条例中侧重于学校教育，而对残疾人参与终身学习、社会教育以及家庭教育的关注不足，对满足残疾人多样化、个性化的教育需求，实施残疾人的个别化教育，推进融入教育的规定相对欠缺等。

（三）特殊教育立法层次低、法律体系不完备我国针对特殊教育的专门法律只有《残疾人教育条例》，但它只是一部行政法规，立法层次过低，能发挥的效应有限。国务院、教育部曾陆续了一些特殊教育的制度规定，但只是以“办法”“、通知”、“意见”的形式下发，没有上升到国家法律法规的高度，所以同样因为缺乏相应的法律效力而难以引起相关部门和人员的重视。其他法律中虽然也散见有关特殊教育的规定，但缺乏统一指导思想，相互衔接和整合不够，未形成统一的法律体系。反观国外很多国家，他们均制定了法律层次更高、处于核心地位的《特殊教育法》或《残疾人教育法》，在这一专门立法之下，还在各类教育基本法中独立设章或设节进行相应规定。所以，正如学者们所言“，由于处于核心地位的《特殊教育法》的缺失，导致与普通教育立法相对应或并列的特殊教育立法缺乏平等的法律地位和应有的效力层次，使其他相关特殊教育立法处于群龙无首的状态”。[4]#p#分页标题#e#

（四）特殊教育法律规定过于空泛、缺乏可操作性和约束力现行特殊教育法律规定过于宏观，倡导性、宣示性的语言过多，条款的原则性、笼统性明显，而操作性不强。这使得法律的执行产生困难，有损法律权威，也不利于残疾人特殊教育具体工作的指导和落实。例如，《残疾人保障法》第23条规定，“残疾人教育应依据残疾类别和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式”，但残疾类别、接受能力如何评估，并未给予明确指示。又如，《残疾人教育条例》第44条规定，“残疾人教育经费由各级人民政府负责筹措，予以保证，并随着教育事业费的增加而逐步增加……地方各级人民政府用于义务教育的财政拨款和征收的教育费附加，应当有一定比例用于发展残疾儿童、少年义务教育。”这里既没有明确的比例又没有具体法律责任的约束，这种原则性的非强制性规定导致具体操作上和监督上的困难。

（五）特殊教育法律的特殊性未彰显，缺少特有的原则和规定我国目前特殊教育法律基本上是模仿普通教育法律规定建立起来的，既不健全也不符合实际。比如，《残疾人教育条例》对残疾人教育形式的划分完全依照普通教育的特点，分为学前教育、义务教育、职业教育、普通高级中等以上教育及成人教育，这与国际上淡化对残疾人教育形式的划分、强调终身教育、一体化教育的趋势相左。又如，现有法律在经费保障、特教师资、资源教室、个别化教育方案、最少限制环境等特殊教育的特有环节上都缺乏明确的规定。再如，特殊教育应秉持一系列特殊原则，如优先原则、补偿原则、特别扶助原则等，以及对特殊教育对象的无歧视性评估、鉴定制度和受教育权的保障制度、救济制度等等都没有作出明确规定或相关规定很不完善。因此，特殊教育法律的特殊性、针对性还有待跟进，需要进一步完善相关法律。

三、我国特殊教育法律体系的发展

《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》提出今后要“大力发展残疾人教育事业……进一步完善残疾人事业法律法规政策体系”，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也明确指出，今后要“按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。”所以，特殊教育的法制建设既是教育法制建设的重要内容，也是残疾人受教育权得以实现的保证。因此，我们应充分重视并推动特殊教育法律体系的完善与发展。

（一）明确特殊教育法律的价值目标与基本原则

法律法规要求逻辑完整，具有层次结构。法律制度的静态内容可以分为三个层次：法的价值目标、法律原则和法律规范。[5]从前述分析可见，我国特殊教育法律只有具体的法律规范条文，而对特殊教育法律的价值目标这一抽象的、总括性的取向未作说明，也没有对特殊教育所应秉承的基本原则作出规定，这是造成我国特殊教育法律彼此矛盾的主要原因。法律的价值目标即法的精神，反映的是立法者追求的社会目标和价值取向，它是一个动态的社会历史范畴。在当今，法律普遍遵循的价值包括公正、秩序、民主、自由、平等、发展、文明、进步等，其中处于核心地位的是公平正义。党的十七大报告也一再强调，教育公平是社会公平的重要基础。所以，特殊教育法律作为我国社会主义法律体系的一部分，理应将公平、公正作为其价值目标和根本理想，立法机构应该在《残疾人教育条例》等专门法律中予以明确。此外，特殊教育法律因其规制对象和内容的特殊性，也应体现出不同于其他教育法律的价值追求。我们认为，将全纳教育理念作为特殊教育法律的价值目标是必要的，也是符合当今特殊教育发展趋势的。

所谓全纳，形式是全部纳入，一个都不能少，实质是人人享有平等的受教育权利，人人都有权接受教育，强调合作、反对歧视，在全纳（“同而不和”）的同时，又尊重个体差异的多样化存在（“和而不同”）。这种理念有利于残疾人受教育权利和教育公平的实现。法律的基本原则是建立法律制度和法律调整机制的原理和基本准则，是法律的价值目标在规范体系中一定程度的具体化。西方国家的很多法律以及多数国际公约（如《残疾人权利公约》）均在总则或第一章中将其原则展现出来，但我国包括《残疾人教育条例》在内的诸多法律还未形成这样的惯例。今后，我们在相关的特殊教育法律中应将基本原则加以明确，以此体现特殊教育的特殊性，并更好地指导特殊教育实践。在借鉴国际公约和学者们研究成果的基础上，我们将特殊教育法律所应体现的基本原则界定为以下8点：1.不歧视原则，即禁止基于残疾的歧视，接受残疾人是人的多样性的一部分和人类的一份子，教育面前一视同仁；2.尊重原则，尊重残疾人的独立和自由，尊重残疾人逐渐发展的能力并尊重残疾人保持其身份特性的权利；3.无障碍原则，即保证特殊学校和普通学校提供无障碍的、最少限制的环境以供残疾学生接受教育；4.优先原则，即特殊教育应优先享有国家的优惠和倾斜政策；5.补偿原则，即在同等条件下给予残疾学生更多的、更特别的照顾和支持，以弥补其自身功能和能力的不足；6.正常化原则，即保证残疾人的日常生活与社会正常生活模式相接近，尽量保证残疾人教育回归主流，特殊教育与普通教育有机融合；7.个别化原则，即在科学评估的基础上，为每个残疾学生制定个别化的、适合的教育计划，在教育形式、教育目标、教育评价等方面因人而异、因残施教；8.多方参与和合作原则，即明确政府、社会、学校、残疾人及其家庭等各方在特殊教育中的权利和义务，加强各方的沟通与合作，使特殊教育做到学校、社会、家庭一体化，构建特殊教育的综合支持体系。

（二）积极推进特殊教育立法工作

首先，应该对已有法律进行补充、修订和完善。在上述价值目标和基本原则的指导下，结合教育发展的实际和法律环境的变化，检视当前与特殊教育相关的法律法规，补充法律漏洞、修正不足之处。当前，国务院已将《残疾人教育条例》修订工作列入立法计划，教育部正在组织开展修订案的起草工作，这是特殊教育立法发展的重要标志。在《条例》修订中，要注意将其与新的《义务教育法》、《残疾人保障法》的规定相衔接，尤其要将《残疾人权利公约》中有关教育的原则和内容转化为国内法的规定。例如，对特殊教育的对象应予以清晰界定，对残疾人的认识应从生物医疗模式转变到社会模式和权利模式，应树立全纳教育的理念并明确其实现的方式等。此外，还要逐步修订其他特殊教育的法律法规。#p#分页标题#e#

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（一）立法层级与地区分布从法律等级的角度分析，在法律层面我国尚无一部系统的民族教育法，仅在《中华人民共和国民族区域自治法》中用两个条文对民族教育形式和民族自治地方的办学制度做了规定①。在行政法规层面，由国务院颁布实施的涉及民族教育权益的法律规范有2部。在部门规章层面，由国家民委和教育部颁布的规范性法律文件1部。在地方立法方面，涉及民族教育权益的地方性法规有51部，地方政府规章有10部。从上图对比可知，我国目前民族教育立法的主体为地方性法规，占立法总数量的78．46％，其次为地方政府规章，占15．38％。中央立法与各级地方立法比例数为1：15．25。在地方立法中，以省为单位，共有27个省、自治区和直辖市颁布了相关立法。各地具体立法情况如下表：在上述立法中，如果以立法形式为标准进行分类，共有8个省份各级人大和政府颁布了14部《民族教育条例》。具体如下表：对颁布法律规定的地方行政级别进行统计，规范全省、自治区、直辖市范围内民族教育权益的地方性法规和规章有44部，规范市、自治州范围内民族教育权益的法规有14部，规范县、自治旗范围内的有3部。结合我国少数民族人口分布情况［1］，不难发现，一方面，从总体而言，我国少数民族人口较多，在全省人口中占比例较大的省份，其民族教育立法数量相对较多，专业化程度相对较高。而少数民族人口在100万以下的省份，均未颁布专门的民族教育条例。另一方面，少数民族人口数量在100万以上的省份中，民族教育立法的数量与各省少数民族人口数量及少数民族人口所占总人口比例未构成正比例关系。例如少数民族人口同为246万人的吉林省和自治区，立法数量却相差4倍。拥有236万少数民族人口，且少数民族人口占全省人口45．56％的青海省，尚无针对民族教育问题的专门性法律法规或条款。通过上述统计数据，不难发现，我国现行民族教育立法层级整体较低，94％属于行政法规之下的效力较低的法律规范性文件。从地方立法来看，在少数民族人口较多的省份之间，还存在严重的立法发展不平衡现象。主要表现在两个方面：一是，立法数量的不平衡。立法数量最多的云南省已经颁布了7部相关法规和规章，而有14个省、自治区和直辖市只有一部相关法律规范性文件涉及到民族教育问题；二是，立法专业化程度的不平衡。目前，全国仅有8个省份颁布了专门的民族教育条例。其余的19个省份仅在综合性法律规范中规定了相关的民族教育条款。

（二）立法内容在立法内容上，现行的民族教育立法主要从“权益保障”“教育内容”和“教育形式”等三个方面做了规范。据统计，在已颁布65部法律法规和规章中，有62部规定了民族教育权保障方面的内容，有31部规定了民族教育内容方面的内容，有56部规定了民族教育形式方面的内容。具体而言，按照内容多寡排序，涉及立法在20部以上的依次为“设立教育专项资金、改善办学条件”56部，“加强师资建设”49部，“符合条件的民族考生优先录取”46部，“设立民族班和民族学校”45部，“发展传统教育”43部，“补助贫困少数民族学生入学”36部，“开展双语教育”24部。综合民族教育内容和民族教育形式，我们还可以将立法内容划分为“平等接受教育权”和“民族教育特殊性”两个部分。其中，关于保障少数民族公民享有平等受教育权利的规定主要是从“发展传统教育”“扫盲教育”和“补助民族贫困学生，保障民族考试优先录取”几项内容加以规定，占全部条款的73．23％，关于民族教育特殊性，则主要是从“开展民族文化、历史和民族团结教育”和“设立民族班、民族学校”等方面做出规定，这一部分内容约占全部内容的26．77％。结合立法机关的地区分布，针对民族聚居地区少数民族教育权益的法律、法规和规章有23部，针对散居少数民族教育权益的有10部，针对辖区内全部少数民族公民教育权益的有32部。此外，从条文数量来看，在综合性少数民族权益立法中，涉及民族教育权益的条文只有1条的有9部，占全部民族教育立法的17．64％，涉及条文为2条的有18部，占35．29％，涉及条文3条以上有23部，占45．1％。通过上述统计数据，可以得出下述三点结论：一是，我国民族教育立法规范的民族教育权益相对集中，立法内容基本涵盖了民族教育的各个方面。且对少数民族教育资源进行倾斜的立法原则贯彻始终，几乎所有涉及民族教育立法的条款都是对民族教育优惠政策的体现；二是，民族教育立法的内容虽然整体较为全面，但落实到单一法律法规中，超过半数的民族立法仅有1或2款条文涉及到民族教育权益，规范的内容也通常只针对民族权益的某个方面；三是，在针对的少数民族族群方面，大部分的民族教育立法都是针对民族聚居地方的少数民族群众，尚无专门规范和保障散居少数民族公民教育权益的法律规范。

二、我国少数民族教育立法模式的基本特征

通过对我国现行民族教育立法的实证数据分析，我国少数民族教育立法呈现出三个基本特征。

（一）立法内容的行政性特征1．我国民族教育立法政策色彩浓厚。对我国现行民族教育立法内容进行梳理，不难发现，许多民族教育政策被直接作为立法条文出现在民族教育法律法规中，且占有很大比重。例如，在各级民族教育立法中常见的“改善办学条件、开展民族特色教育”等条款。这些立法条文由于直接源自民族教育政策，更多地是以提纲挈领的方式规定了对民族教育权益保障的方向，现实可操作性有待商榷。2．我国民族教育立法可诉性不强。我国现行民族教育立法多是采用规范相关行政机关行政职责而非对少数民族公民个人授权的方式立法。这就决定了当相关行政机关时，少数民族公民个体很难就该行为提讼，保障自身合法权益。此外，据统计，在现有民族教育立法中，超过半数的法律、法规和规章都是概况性的规定违法者应当承担相应行政责任或刑事责任。具体违反了哪一项条款应承担何等责任则无任何条款列明，这就使得我国民族教育立法的可诉性大打折扣。纵观我国近几十年的相关诉讼案例，因为少数民族公民受教育权被侵犯而提起民事诉讼、行政诉讼或刑事诉讼的极为罕见。

（二）立法形态的非均衡性特征立法形态的非均衡性是我国民族教育立法模式的一个显著特征，其具体包含了地区发展不平衡和保障对象力度不均等两个方面。1．我国民族教育立法地区发展不平衡。根据基本样本分析，全国目前仅有27个省、自治区和直辖市颁布了涉及民族教育的法律法规，意味着在地方立法方面，尚有多个省份没有相关的法律法规。如果将这一统计数据与立法条文数量和专门立法数量相结合，则仅有8个省份颁布了专门的民族教育条例，剩余19个省份颁布的相关民族教育立法中，涉及民族教育问题的条文在2条以下就占到了二分之一。与之相对，颁布的专门民族教育立法即有5部之多，云南省也有3部。可见，在地方立法问题上，我国目前民族教育立法出现了明显的不均衡。立法较为发达的省份已经初步构建出专门立法与综合立法、省级立法与地市级立法相呼应的立法体系，而部分省份尚无相关立法，或仅有1至2个条文涉及到民族教育权益问题。2．我国民族教育立法保障对象力度不均等。针对聚居地区少数民族公民教育权益的立法有23部，而专门针对散居少数民族教育权益的立法仅有10部。根据我国第六次人口普查的统计数据，在全国1．064亿少数民族人口中，约有0．343亿是散居于非少数民族聚居区［2］。可见，我国民族教育立法对于民族聚居区内少数民族公民的受教育权益保障力度相对较大，而对于广大散居少数民族公民受教育权的保障力度则要弱一些，出现了保障力度明显不均衡的问题，这也是完善我国民族教育立法体系值得关注的问题之一。

（三）立法效果的滞后性特征1．立法时间较早，修订频率较低。据统计，我国目前民族教育立法中近一半是2000年前颁布的相关法律文件。在65部民族教育立法中，仅有12部对个别条款进行了修订。甚至有部分颁布于20世纪80年代的相关立法至今未进行任何修订①，明显已经不符合我国少数民族教育发展的要求。2．立法内容不符合现行民族教育的发展规律。对于少数民族教育立法，应主要从公民平等受教育权和民族特殊教育两个方面加以规范和保障。现行立法中，根据本文第一部分对于民族教育立法内容的统计分析，超过70％的内容都是关于公民平等受教育权的相关保障措施。这一立法特点符合我国民族教育立法之初我国民族教育的状况。然而，改革开放以来，随着社会政治、经济、文化的长足发展，我国少数民族公民的平等受教育权得到了基本保障，少数民族公民对教育权益的需求已经更多的从享受平等的教育权转变为对民族特色教育的要求。而我国民族教育立法由于其相对滞后性的特征，尚未加强对民族特色教育的立法力度。

三、我国少数民族教育立法模式的完善

民族教育立法建设是一个长期系统的工程，不能一蹴而就。在我国现阶段，结合我国民族教育立法模式的基本特征，可以尝试从下述几个方面加以完善。

1．树立民族法制建设理念，逐步实现从民族政策向民族立法的转变。在我国，由于民族法制建设整体较为薄弱，多年以来，民族政策在少数民族治理和民族权益保障方面发挥了举足轻重的作用。对民族教育问题主要是依靠政策加以规范和指引。在少数民族公民教育权益受到侵犯之时，其诉求也多是通过向行政机关反映问题、甚至极端（如上访等）方式表达。加强民族教育法制建设，树立法治理念，实现从政策治理向法治的转变，是完善我国民族教育立法体系的首要任务。首先，以规范和保障少数民族公民个体权益为基本立法模式。传统的民族教育政策十分注重对少数民族地区教育的优惠政策，却鲜有关注公民个体权益。在民族教育立法时，要尽可能地避免直接照搬民族教育政策，而应当根据立法要求，从保障少数民族公民个体权益的视角，通过对少数民族公民个体受教育权的规范和保障，来实现立法初衷。其次，完善违法责任相关规定。明确侵犯少数民族公民受教育权应当承担的民事责任、行政责任和刑事责任。完善配套立法工作，切实加强民族教育立法的可诉性。

2．制定民族教育法，逐步实现从单一立法向各地区、多层次均衡立法的转变。民族教育法制建设需要完备的立法体系。鉴于我国少数民族人口众多，分散于全国30余个省份、少数民族聚居与各民族杂居并行，且各少数民族由于历史传统、文化发展、经济建设水平的差异，对少数民族教育的需求也不尽相同。这就迫切需要制定一部系统的、法律效力较高的民族教育法，作为民族教育的基本大法、统领、规范并指引全国各地区少数民族的教育立法工作。此外，在民族教育法之下，还应逐步构建起符合我国民族法制建设要求的民族教育立法体系。一方面改变现有民族教育立法水平参差不齐，立法层级较低的现状，提升民族教育立法的专业化、精细化水平；另一方面，强化民族教育立法的均衡化发展。以民族教育法为基准，加强民族教育立法薄弱地区的立法工作，加大对散居少数民族和城市少数民族公民教育权益的保障力度。

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（一）县级教育行政执法是农村教育行政执法的保障

我国是一个农业人口众多的国家，农村教育是繁荣社会主义新农村文化的重要途径，能有效促进农村经济社会的发展。而县级教育行政执法的范围更多地是乡镇农村基层教育单位，这就决定了县级政府及相关教育部门在贯彻实施我国农村教育法律法规方面要发挥关键力量，通过完善县级教育行政执法来完善农村教育行政执法。因此，加强和改进现阶段我国县级教育行政执法，对于推进我国农村教育行政执法具有重要价值。

（二）县级教育行政执法是整个教育行政执法体系的重要组成部分

在我国的行政单位中，县级行政单位数量多、分布广，与基层组织的联系也较紧密。县级教育行政执法也是如此，其执法对象直接面向农村基础教育，与关系最为复杂的基层教育进行直接接触，有利于深入了解教育行政执法过程中出现的具体问题，为教育行政执法问题解决提供第一手资料。因此，研究县级教育行政执法对于整个教育行政执法问题的解决具有非常重要的现实意义和参考价值。

二、当前我国县级教育行政执法存在的问题

近年来，我国县级教育行政执法工作取得了长足的发展，但也存在很多问题，对这些问题进行分析有利于完善我国县级教育行政执法和实现依法治教的目标。

（一）教育法律法规体系不健全

尽管当前我国关于教育方面的法律法规很多，但都是国家层面的教育法律法规，针对地方教育特殊性的教育法律则很少，尤其是我国县级教育行政执法还没有专门的法律，更不用说健全的法律体系。随着我国社会的发展，旧的教育法律法规已经不适应现代教育的发展，而新的教育法律法规还没有出台，这给我国县级教育行政执法带来了很大的困难。另外，我国现有的教育法律法规内容不够具体、比较含糊，且大都没有制定实施细则或办法。可见，我国教育法律法规体系尤其是县级教育法律法规体系不健全，影响着当前我国县级教育行政执法工作的顺利实施。

（二）教育行政执法体制机制不完善

目前，我国县级教育行政执法体制机制存在着一些问题，有待进一步完善。教育行政执法的体制机制问题主要是指由谁来执法和怎样执法的问题。在我国县级教育行政执法过程中，没有独立的教育行政执法机构，大部分是由县级行政执法机构来执法，可能会导致执法不够专业等问题。教育行政执法主体不明确，甚至部分执法主体并没有取得相应的执法资格却在行使执法的权利。另外，我国教育行政执法程序建设滞后，没有专门的教育行政执法程序；教育行政执法的责任也不明确，尤其是在过错责任追究方面，没有相应的法律法规的规定，往往会导致部分执法人员知法犯法现象的发生。

（三）教育行政执法队伍整体素质不高

高素质的教育行政执法队伍是教育行政高效执法的重要保障。由于历史和现实等方面的原因，当前我国县级教育行政执法队伍的整体素质偏低，不能完全适应现代教育行政执法的要求。部分执法人员依法行政的意识比较淡薄，对县级教育行政执法的重要性认识不够，这既与整个社会法律意识不强有关，也与执法人员自身思想观念有关。相比高层级的教育行政执法，我国县级教育行政执法人员职业素质整体偏低，专业知识不扎实，这些都会影响到教育行政执法的有效性。尤其我国边远地区和民族地区的县级教育行政执法方式仍然比较传统，不能适应现代教育行政执法的要求。另外，部分县级教育行政执法人员受到整个社会大环境的不利影响，思想作风不正，享乐主义以及拜金主义等思想严重，对本职工作不作为、乱作为。

（四）教育行政执法主体不明确

在现阶段，我国教育行政执法主体的资格和地位通常都由单行法律法规、规章确定以及授权或委托，教育行政执法主体设置受制于教育行政和事业单位机构的构筑框架，所以教育行政执法主体更加多元化。教育行政执法主体的多元化并不意味着执法主体职权的模糊性，而是相关执法主体的职权必须在教育法律法规的约束下使用。我国县级教育行政执法主体存在以下几个方面欠规范的地方：一是县级教育行政执法主体的关系未完全理顺，有些教育行政执法主体既受县级主管教育的政府部门的领导，还受教育局相关部门的领导；二是教育行政执法主体资格不规范，对于谁来决定教育行政执法主体资格并没有明确的法律规定，很多部门都可以授予教育行政执法主体资格；三是教育行政部门与学校的关系不清，学校既可以作为县级教育行政执法的对象，同时也可以作为教育行政主体实施相关行政权力。

（五）教育行政执法行为欠规范

目前，我国县级教育行政执法存在执法行为欠规范的现象，这除了与部分执法人员自身素质偏低有关外，更多地是执法制度层面的问题。由于我国地区差异很大，教育法不可能对每个地区的教育行政执法行为作出具体的规定。因此，这就要求我国县级教育行政机关执法人员根据本地区的实际情况自主做出执法行为的选择。另外，我国县级教育行政执法程序操作性也不够强，有些地区甚至没有适合本地区的执法程序。在我国民族地区，目前仍然有很多县级教育行政执法单位没有相关的执法程序，很多执法人员仅凭自身经验或习惯执法，而不能按程序规定执法。所有这一切，如果不能得到很好地改进，必将会影响到我国县级教育行政执法的质量。

（六）教育行政执法监管力度不够

由于没有权威的监管机构和完善的监督制度，我国部分县级教育行政执法往往流于形式，很难起到对县级教育的监管作用。由于部分执法人员自律意识淡薄，又缺乏约束自己执法行为的制度，加上经不起各方面的诱惑，最终可能误入歧途，带来较大的负面影响。此外，我国县级教育行政执法监督力量也有待加强。社会监督、网络监督等执法监督力度不够大，将直接影响到良好教育行政执法环境的形成。

三、加强和改进我国县级教育行政执法的策略思考

改进和完善我国县级教育行政执法工作应从教育法律法规体系建设、教育行政执法体系建设、教育行政执法监督体系建设及教育行政执法环境建设等方面进行努力。

（一）教育法律法规体系建设

1.强化立法机关教育法律法规意识，加大立法工作力度

健全教育法律法规体系是实现县级有效教育行政执法的前提条件。因此强化立法机关工作人员的教育法律意识，让他们明白完善的教育法律法规体系在县级教育事业发展中的重要作用，从而增强立法机关人员的使命感和责任感。随着我国教育改革的不断深入和发展，县级教育环境正发生着深刻变化，教育立法机关应根据教育环境的变化和各地区教育差异适时制定教育法律法规，并对相关的教育法律法规作出修改和完善，确保县级教育事业的健康、有序发展。

2.提高县级教育立法质量，强化教育法律的威慑力

从我国县级教育的实际出发，提高县级教育立法的质量，可以为教育行政执法机关提供有效的法律依据。我国县级教育立法机关应该借鉴西方发达国家的先进经验并结合我国教育的实际情况，逐步提高教育立法质量。整个县级教育领域内都应该有相关的教育法律法规，使教育行政执法“有法可依”。在此基础上，立法机关要尽可能确保立法质量，让教育法律具备更强的操作性和严格的程序性。完善的教育执法程序是保证教育行政执法行为正当、合法的必要条件。因此，相关教育部门要强化教育法律的威慑力，提高违反教育法律法规的成本；明确执法权限，落实过错责任追究，为创造良好的教育环境起到保障作用。

（二）教育行政执法体系建设

1.加强县级教育行政执法队伍建设，保障教育行政执法公平

高素质的县级教育行政执法队伍是保障教育行政执法公平的重要基础。高素质的教育行政执法人员应该具备较高的政治素质，具有一定的社会主义觉悟；具备较高的业务素质，熟悉教育和法学相关方面的专业知识，同时也具备一定能力；具备良好的职业道德素质，爱岗敬业。因此，要加强对县级教育行政执法队伍的思想政治教育，更好地服务于教育改革和发展的需要；提高县级教育行政执法人员的法律素养和教育素养，确保执法水平和执法效果；加大对县级教育行政执法人员的培训力度，增强其对教育法律法规的领悟能力，提高其教育行政执法水平。

2.完善教育行政执法体制机制，确保教育行政执法健康运行

完善的教育行政执法体制机制是加强和改善县级教育行政执法的前提，能确保县级教育行政执法的健康运行。应从以下几个方面来完善当前我国县级教育行政执法体制机制：一是完善教育行政执法主体资格制度。全国各地区相关部门要根据本县的实际情况，做好教育行政执法人员的主体资格认定工作，确保执法主体的专业性和高素质；二是科学制定教育行政执法依据和程序并予以公开。县级教育相关部门要遵循教育发展规律和本县实际制定教育行政执法依据，并在媒体上公布；三是保障县级教育行政执法经费。县级财政部门要保障教育行政执法的专用经费，保证执法活动能够有序开展。

3.规范教育行政执法行为，推行教育行政执法责任过错追究制度

规范县级教育行政执法行为，推行教育行政执法责任过错追究制度是确保教育行政执法质量的中心工作。具体措施包括：一是加强县级教育行政审批工作。各县级相关部门要严格按照教育法律制度进行教育行政审批工作并予以公示，确保审批公正；二是严格教育行政执法办案行为。案件的立案及查处工作要严格按照相关程序逐级上报，重大案件要实行案件备案监督制度，并充分尊重当事人的相关权利；三是规范教育行政执法部门的执法行为，确保执法的公平、公正。县级教育行政执法人员要具备为教育事业改革发展服务的意识，依法维护公民的受教育权利。

4.始终把基础教育行政执法作为县级教育行政执法的重点工作

县级政府部门要完善基础教育行政管理体制，积极、有效地转变我国县级政府的教育管理职能，做到“不缺位”、“不越位”，努力推动基础教育均衡发展；健全基础教育的经费保障机制，加大义务教育的经费投入力度，加强对教育经费使用的审计监督工作；完善基础教育办学体制，以政府办学为主体，积极鼓励社会力量办学，形成办学主体多元化格局；加强对学校的评价工作以及监督检查工作。此外，县级教育行政执法机关还要严格按照我国基础教育法律依法行政，对违法行为予以坚决制止并追究责任。

（三）教育行政执法监督体系建设

1.建立健全独立的教育行政执法监督机构

目前，我国还没有形成独立的教育行政执法监督机构。县级教育行政执法监督部门一般附属于县级人民政府或县级教育局，这受到了我国行政管理体制很大的束缚和制约，很难发挥真正的监督和管理作用，即使是监管活动，也只是一种形式主义。因此，要保证我国教育行政执法的高效，就必须借鉴西方发达国家的经验，并结合自身的实际情况，建立健全独立的教育行政执法监督机构，使得监督机构与被监管部门相分离，这样有利于更好地提高我国县级教育行政执法的实效性。

2.积极推进县级教育行政执法监督立法工作

当前，我国尚未制定专门的县级教育行政执法的监督法律，而缺乏权威法律依据的教育执法监督很难保证执法监督职能的发挥。国外许多国家都有明确的教育监督法律，如日本的《学校教育法》对教育行政执法的监督做出了具体而详细的规定。我国相关部门也应结合本县实际制定教育行政执法方面的独立的监督法律，以推动县级教育行政执法工作不断发展。

3.建立最广泛的监督体系，突出“全监督”的概念

建立最广泛的监督体系，突出“全监督”的概念，可以充分调动各方监督力量，有利于实现县级教育行政执法监督效果最优化。我国县级教育行政执法监督可以分为教育行政系统内监督和系统外监督两部分。具体包括：第一，要强化教育系统的内部监督，如教育督导、教师申诉等形式；第二，要强化县级人大监督，人大是我国的权力机关和立法机关，因此要强化人大对教育行政执法的监督；第三，强化网络监督。要充分利用网络快速和便捷等特点来监督县级教育行政执法工作；第四，强化新闻舆论监督。新闻舆论监督具有公开性、广泛性和及时性等特征，因此必须强化新闻舆论监督；第五，要接受群众监督。教育行政执法的权利是广大人民群众赋予的权利，因此必须接受群众监督。

（四）教育行政执法环境建设

1.加大对县级教育行政执法人员的法律宣传和培训工作

当前，我国县级教育行政执法人员的法律素养整体偏低，尤其是民族地区和贫困地区，这直接影响到县级教育行政执法的效果。因此，相关部门要重点加强对县级教育行政执法人员的法律宣传和相关培训工作，不仅要求执法人员掌握相关的法律知识，更要让执法人员学会理论联系实际，解决现实生活中的教育执法问题。

2.加大对县级教育行政执法相对人的法律法规宣传力度

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一、依法治校和依德治校的含义

依法治校的概念有广义和狭义之分。狭义的依法治校是指依据教育法律法规所确立的行为准则来规范和管理学校。其法律依据是由国家制定的教育法律、法规和规章,以及其他与教育有关的法律、法规。广义的依法治校是指依据教育法律、法规和学校规章制度所确立的行为准则来规范和管理学校。其依据是由国家制定的教育法律、法规、规章以及其他与教育有关的法律法规和由学校依据国家的教育法律、法规所制定的各项规章制度。依法治校包括教育法规的遵守和教育法规的适用。由此可见,依法治校的前提是要有比较完备的教育法规体系。目前,我国基本上形成了比较完善的教育法律体系,但总体看,我国教育法律规范过于原则和简单,精确性和操作性不强,整体上教育立法质量不高,导致很多教育法律规范在教育管理实践中很难实施。为此,笔者建议学校应根据国家的政策法规,结合学校的实际,制定符合本校实际的内部规章制度,弥补国家教育法律法规的不足和空白,使学校的各项管理工作都有教育法律规范的调整和约束。本文的依法治校的概念是指广义的概念。

依德治校是指通过道德规范来规范和管理学校。它包括道德规范的遵守和因违反道德规范而受到社会舆论的谴责或自我良心的发现所进行的对违反道德行为的矫正活动。由此可见,依德治校的前提也是要有完善的道德规范体系。目前我国学校中基本形成了比较完备的道德规范体系,为依德治校奠定了基础。但总体看,我国学校中的道德规范原则性强,缺乏操作性,导致每个人对道德规范的理解不同,行为也不同,或者不知所从。因此,为有效进行依德治校,学校要根据本校的实际,把国家的道德规范具体化为道德理想、道德原则和道德规范三个层次的具有可操作性的道德行为准则,指导学校管理者、教职员工和学生的道德实践。道德规范是道德底线;道德理想是道德的发展方向和基本的价值引导,是社会对道德的最高要求,体现学校管理者、教职员工和学生应该努力的方向;道德原则是道德规范向道德理想迈进的阶梯。

二、学校管理方略选择的基本原则

德治与法治的关系问题应当被视作法制社会中法律与道德的关系问题。在中国历史上,对法律和道德的关系始终争论不休。概览各种观点可归结为两类。一是对立说。即唯德论和唯法论,前者为反法治前提下所讲的德治;后者为专崇尚法治。二是德法兼施说。即德治和法治均为治国所必要,两者无法独立存在而必须兼用,在此基础上,何者为先的问题中又有德主法辅与法主德辅之争。绝大多数人认为,德治为本,法治为末,或德治当先,法治宜后。思想上德主法辅占主导地位,但在施政时则是法律优于道德,表现为“理念上行德治,实际上行法治的现象”。当今中国,法律与道德的关系在思想上仍存在分歧:以法为主而以道德为补充和以德为主,在道德不发挥作用的地方,用法律来补充。

但是在学校管理中,如何处理依法治校与依德治校的关系?当二者协调一致或产生冲突时,学校管理者应该采取怎样的管理方略?下面案例说明了处理依法治校与依德治校的关系是学校管理者在理论和实践上必须解决的问题。

案例:某日中午休息期间,某小学五年一班王某等四位男同学在操场上打篮球。另一同学张某想加入玩,王某坚决不同意。张某开始捣乱,王某警告张某,如果继续捣乱,就打他。张某说:“你不让我加入,我就不让你们接着玩”,继续捣乱。王某气愤地打了张某一拳,张某还手将王某的鼻子打出血。王某到办公室找班主任李老师告了状。李老师将张某叫到办公室,问“为什么打王某”,张某说:“王某先打我的”,老师说:“王某打你,你就打他吗?你应该告诉老师”。李老师和张某各自讲各自的道理,谁也说服不了谁。

这个案例是学校中常见的学生纠纷现象,也体现了在学校管理过程中依法治校和依德治校的价值选择问题,那么,学校管理方略选择的规律是什么呢?

从理论上看,李老师和学生张某讲得都有道理,因为道德与法律都是调整人们行为的规范,具有共同的作用。这种作用一方面表现为二者的一致性,即道德禁止或许可的,法律也禁止或许可,反之亦然;另一方面表现为二者的对立,即道德上的不许可,法律上许可,反之亦然。如道德上允许以其人之道还治其人之身,本案中的学生张某是从道德角度为自己行为的合理性进行辩护的,但法律上不允许以违法的手段对待违法的行为。本案中的李老师是从法律角度为自己行为的合理性进行辩护的。因此,出现了李老师和学生张某各执一词的僵局。实际上这是学校管理过程中依法治校和依德治校的管理方略的选择与运用问题。

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关键词：教育法；软法；经济价值；经济学

一、教育法作为软法的经济价值

软法是指那些不能运用国家强制力保证实施的法规范，硬法是指那些能够依靠国家强制力保证实施的法规范。为了更好地理解、解释软法，本文将从法律主体、法律的内容以及法律效力方面论述。首先，软法形成的主体具有多元性，包括国家机关、公共组织、社会团体以及混合组织等。在公共治理的整个实践过程中许多公共治理机构都在通过制定自己的规范来实现公共治理目的，达到良好的效果。鉴于此，不仅国家机关中的立法、行政、司法机关制定了大量的软法，行使社会权利的社会公共组织也制定了许多的软法规范。其次，软法规定的内容具有自律性与激励性。几乎很多学者都一致认为软法规定的内容不具有国家强制力，而是由人们的承诺、诚信、舆论或者纪律保障实施。最后，软法具有软约束力。所以违反软法规范通常不能通过国家强制力来实现。虽然其内容上不具有强制力，但是并不意味着效力上没有约束力。软法与硬法相比其约束力的实现借助于制度与舆论导向、文化传统与道德规范等保障；其需要依靠人们内心的自律以及外在社会舆论的监督，通常我们将这种约束力称为软约束力。教育法有狭义与广义之分，此处我们所讨论、所论述的教育法为广义方面的。根据制定教育法的主体性质的不同，广义上的教育法定义为国家制定或者认可并由国家强制力保证实施的教育行为规范体系及其实施所形成的教育法律关系和教育法律秩序的总和。教育法的制定主体从广义上讲是多元化的，具有多元性。这些制定主体不仅包括最高立法机关、地方立法机关，而且还包括政府部门。因此，只从单单一条教育法制定主体的多元化就可以进一步确定其为软法。不仅如此，教育法作为软法，其也具有软软约束力。教育法具有一般社会规范共用的特点，其需要人们自觉地实施它、遵守它，只有当其深入绝大多数人的心里并且变为绝大多数人的自觉行为时，才能发挥更大的作用。如果一部教育法律的大部分、大多数条款都需要靠国家强制力才能实施，那么这样的法律就失去了其存在的基础与价值。在经济学上，价值是指凝结在商品中的一般的、无差别的人类劳动，是商品的基本属性之一。那么教育法与经济与何关系，其是否具有经济价值呢？下面将进行具体地论述。众所周知，教育法中规定的教育发展的规模、结构与速度，教育目的、方法与方式，教育的领导和管理体制，教育投入等都与经济的发展水平有关系。因而可以说经济发展的水平是教育法制定的基础，教育法决定经济的发展水平，教育法使教育对经济发展的作用得到了保证。在我国，教育法要求教育与经济协调发展，如我国《教育法》第五条规定：“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。”该项条款以法律的形式把教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，确定下来，而其中心在于规定教育的发展必须促进经济建设，必须推动经济的发展，为其更好的发展打下坚实的基础。为了使教育事业得到更好的发展，必要的经费是基础。而在保障教育发展所需要的必要经费方面，教育法具有不可替代的作用。由于教育属于非营利部门，也属于非生产性部门，它不能依靠自身营利来发展自身，而是需要依靠其他非教育部门对教育的投入来保障其发展、保证其发展的经费来源。我们都知道由于教育对经济发展具有一定的迟效性，因而对教育的投入应具有强制性的保障。例如，我国《教育法》第五十四条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”我国教育方面一方面是资源短缺，而另一方面是资源浪费，教育法通过对教育管理规范化使教育资源得到合理及充分的利用，使教育资源得到合理的使用，从而避免教育资源的浪费，确保教育发展的高效率。综上所述，教育法是具有一定经济价值的，教育法与经济的发展是密切相关的。

二、从偏好的稳定性假设看教育法的制定

上述内容谈到教育法的经济价值，谈到其对经济的发展带来的影响。既然，教育与经济是密切相关、互相影响的。此处将从经济学角度来论述其对教育法的影响，具体论述经济学的理论中对教育法的立法影响，从此角度对教育法的制定提出一些建议与意见，从而使教育法的制定更将完善，实施更加有效。所谓偏好稳定性假设，是指在经济学研究中，通常假定消费者对于他们喜欢的东西以及不喜欢的东西一清二楚，并能根据它们的喜好来满足消费者偏好的能力大小，排列出物品与劳务的各种可供选择的组合，并且假设消费者总是偏好认为物品和劳务数量多的组合。即假设偏好具有完全性、可传递性和非饱和性的特征。传统的民间习惯、宗教以及国家成文法律等都具有提供某种理性秩序的功能，其社会成员都遵循某种常规性但并非有意构建的行为模式。人们的这种遵循与坚持，事实上就是对牢固确立的习惯传统以及稳定的秩序本身的稳定偏好。这种对秩序和传统习惯的稳定偏好主要表现为：村规民约、风俗习惯、舆论评价、伦理道德等多种形式，其渐渐成为法律活动得以发生和进一步开展的“秩序”前提。鉴于此，如果国家相关部门制定的教育法律、教育法规不能够符合人们对“秩序”的稳定偏好，那么人们便会依旧“不由自主”地遵循旧的习惯，从而导致变相地抵制现行教育法律、教育法规，直到现行的法律、法规做出某种让步或者变通相关规定为止。因而，对于教育法的立法人员来说，在制定相关的法律、法规时要考虑上述因素，这样制定的教育法律、法规才会更加有效的实施。

作者:刘威 单位:沈阳师范大学

参考文献：