人工智能的法律规制范文

导语：如何才能写好一篇人工智能的法律规制，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：人工智能；犯罪；刑法；立法构建

一、人工智能时代刑法构建的必要性

（一）刑事立法可以防控人工智能技术带来的风险

人工智能与现实社会的联系日益紧密，已经成为法律无法回避的领域，互联网时代的发展推动了人工智能时代的到来，互联网技术中的信息与数据是孕育人工智能的土壤。当今社会，人工智能技术已经渗透到生活的各个方面，我们的医疗、军事、交通、城市建设等方面，处处都有人工智能的身影。当我们享受着先进技术带来的好处时，也不能忽略其潜在的法律风险。因为这样紧密的联系就决定了人工智能会高频率地参与人类社会的活动，那么当其参与的行为涉及刑法时，就需要立法来规制。

（二）刑事立法可以及时应对这一新生事物对于现行刑法的挑战

不可否认，法律具有滞后性，新技术带来的犯罪无法被现行的刑法及时规制，甚至会产生冲击。只有通过立法及时修补法律的空白之处，解决刑法对于人工智能类犯罪的适用等问题，才可以保证这一技术的健康发展和合理使用。［1 ］

二、现行刑法规制人工智能犯罪的困境

（一）从刑事责任主体角度

在我国现行刑法中可以规制的人工智能类犯罪极其有限，仅限于行为人直接将人工智能当作工具进行生产、利用的情形，换言之，人工智能此时执行的一切操作仅为犯罪者的意志和行为的延伸，这种情形下的刑事责任主体为利用人。例如，绍兴市破获的全国首例利用人工智能侵犯公民个人信息案，犯罪团伙利用人工智能技术盗取数据，识别图片，进行诈骗，窃取公民个人信息进行犯罪。在这个案件中，人工智能被当作工具直接被犯罪分子支配利用，可以根据刑法第二百五十三条之一侵犯公民个人信息罪对犯罪分子进行定罪。当然，即便如此，这样的定罪依然存在瑕疵，后文第（二）节将从另一角度阐述。然而，真正棘手的问题是，当人工智能在无自然人利用、操纵时，或者违背利用者的初衷，自行发生了犯罪行为（如无人驾驶汽车涉及交通事故罪，手术机器人涉及医疗事故罪等），其刑事责任主体又该如何确定，是人工智能本身，还是其用户，又或者是发明者，由于现行刑法刑事责任主体认定的局限性，这种情形下刑事责任主体的确定存在争议。

（二）从罪名角度

不可否认，人工智能时代的到来产生了许多前所未有的行为方式，所以，针对以下三种情形，即便行为主体符合我国现行刑法对于刑事责任主体的认定（自然人、单位），因为缺乏与之相对应的罪名，也无法直接且有效的规制：首先，是犯罪主体滥用人工智能学习技术训练其进行犯罪的情形。正如前文所述的，绍兴市破获的全国首例利用人工智能侵犯公民个人信息案，我们可以按照侵犯公民个人信息罪对犯罪分子进行定罪，但是其非法滥用人工智能技术的行为是无法规制的。其次，是由于人工智能的生产者、发明者在程序编写等技术方面的问题，导致人工智能运行时发生危害社会安全的犯罪行为的情形。比如，2018 年3 月发生在亚利桑那州坦佩市的Uber无人驾驶汽车意外撞死一名行人的案例，［2 ］经后续调查给出的技术解释是，由于技术限制，其识别系统会在恶劣环境下发生识别有误，甚至无法识别的情况，Uber公司对其人工智能的某一算法设置上存在纰漏，但最终的审判结果却是Uber公司不负刑事责任。这虽然是国外的案例，但也对我国刑事立法提供了思考的方向，或许有观点认为，在我国发生类似案例，可以直接按照刑法第一百四十六条的相关规定按照生产、销售不符合安全标准的产品罪来定罪。但笔者认为，人工智能本就属于新兴技术，其发展必然存在不成熟的因素，但也不能忽视其进步性，所以，在一定限度内，我们应该对人工智能产品所带来的风险有一定程度上的容许，如此才有利于行业的发展，而这就需要设立新的罪名来解决。

三、人工智能刑事立法构建策略

（一）关于刑事责任主体认定

针对上文提出的，人工智能在无自然人利用、操纵时，或者违背利用者的初衷，自行发生的犯罪行为的责任主体认定问题，我们可以分为两类讨论：首先，是弱人工智能发生的犯罪行为。所谓“弱人工智能”是指没有自主意识，缺乏创造性、遵循机械规律的人工智能。此类人工智能在无自然人利用、操纵时，或者违背利用者的初衷，自行发生的犯罪行为，多半是程序等技术的瑕疵造成的。此时，此类人工智能无法满足犯罪主客观一致的要求，不具有承担刑事责任的能力，所以应该认定其发明者为刑事责任主体，因为发明者在发明此类弱人工智能时，可以且应当预见到人工智能的行为和潜在的风险，发明者此时具有确保其发明物不会危及公共安全和人身安全的义务。当然，也有例外情况，如果是由于他人（黑客等）恶意入侵的行为造成的犯罪，应当认定该介入因素切断了原先的因果关系，应该认定入侵者为刑事责任主体。其次，是强人工智能发生的犯罪行为。所谓“强人工智能”是指具有独立意识，有思考能力，通过学习可建立对于周围环境的认识、判断的自主运行的人工智能。这类人工智能的犯罪能够符合客观方面（危害行为、危害结果、因果关系、犯罪的时间、地点、方法）的要求，也能够符合主观方面（如意识因素、意志因素）的要求，应当认定其为刑事责任主体，独立承担刑事责任。首先，这类人工智能具有更强的学习能力，思考能力，它们可以通过学习和思考产生自主意志和是非判断能力，已经不再是使用者意志和行为的延伸；其次，强人工智能在自主意识和判断力的基础上，完全有能力获取其研发人未编入其程序的知识，而这些知识极有可能具有人身危害性，但这些内容是很难被及时预见并立刻删除的；最后，基于前两点的内容，我们完全有理由认为，强人工智能是具有可罚性的，此时的人工智能已经具有了自然人的伦理属性，可以被当作“机械犯罪人”。我们可以对其执行删除数据并且将该人工智能销毁的刑罚。故针对强人工智能的犯罪，我们不必设立新的罪名，但需要出台相关的司法解释来调整、明确刑事责任主体的认定。比如，针对现行刑法的某些犯罪（如公共安全类犯罪、除外侵犯人身权利的犯罪、侵犯财产类型的犯罪等等）出台司法解释，增加强人工智能本体为刑事责任主体，并补充强人工智能的刑罚执行制度，只有完善了司法解释，才不会使上述策略成为空中楼阁。

（二）关于新罪名的设立

1 ．设立滥用人工智能技术罪随着技术的发展，人类对于人工智能技术的依赖性会越来越大，这已是大势所趋，但这势必会引起该技术滥用的行为。就如全国首例利用人工智能侵犯公民个人信息案，犯罪分子利用人工智能，可以使传统的犯罪行为更加快速，更加低成本，低风险。所以我们有必要设立滥用人工智能技术罪，在规制犯罪分子基本犯罪行为的基础上，［3 ］该罪名应该纳入刑法分则第六章妨害社会管理秩序罪中进行明确规定。2 ．设立人工智能重大责任事故罪针对人工智能的生产者、发明者在程序编写等技术方面的问题（主要针对弱人工智能），导致人工智能自行运行时发生危害社会安全的犯罪行为的情形，应该成立人工智能重大责任事故罪，规制发明者、生产者在发明、设计、生产环节中未完全按照行业标准和国家标准履行义务的行为。但是，结合前文所述对于新兴技术发展的支持态度，应该对其中的生产方采取严格责任制，即如果生产商有足够证据证明自己的生产过程是严格遵守现有的相关标准的，则可以免于承担刑事责任。该罪名应该纳入刑法第二章危害公共安全罪中进行明确规定。

四、结语

人工智能时代的到来既给我们以便利，同时也会给我们带来法律的困扰，甚至对传统的刑法带来冲击，相关的刑事立法可能会改变长久以来的传统的刑事责任定义，这正是新兴技术的发展对于刑事立法的挑战，所以我们既要制裁人工智能类的犯罪，又不能阻碍该行业的发展，只有这样，才是成功应对我国当下人工智能犯罪的刑法困境。

参考文献

［1 ］李振林．人工智能刑事立法图景［J］．华南师范大学学报（社会科学版），2018 （6 ）：125-133+191 ．

篇2

[关键词]机器人 物伦理学 自治行为体 伦理设计 责任环

（中图分类号]B82-057 [文献标识码]A [文章编号]1007-1539（2013）03-0133-06

随着新兴科技的出现及其机械化程度的提升，智能化、自治型机器人开始走进了我们的生活视野。面对机器人行业的出现与发展，计算机行业的重要缔造者比尔·盖茨给出了鲜明的洞见：“机器人行业的出现……正如30年前计算机行业一样正在蓬勃发展。”他秉持“摩尔定律”并坚信在不久的将来，机器人的飞速发展将会达到和当今计算机一样的普及程度。然而，另一方面，“机器人在可预见的未来将面临人类道德的拷问，也面临担负着人类道德和法律的责任”。美国著名计算机伦理学家詹姆斯·摩尔以及黛博拉·约翰逊也警醒世人关注机器人伦理学。呼吁为未来机器人奠定道德性根基。

“物伦理学”是当前哲学研究中“物转向”在伦理学领域内的映射，是当前哲学研究中的一个重要动向。在“物伦理学”的转向下，对自治型机器人进行伦理考量是高科技时代人类需要持有的责任伦理，是前瞻性伦理原则和关护性伦理学的题中要义。我们把机器人这样的人工物看作道德主体，并在社会技术系统中进行道德分配的基础上，以“嵌入”道德的方式（即实行“物伦理”）对机器人进行伦理设计，消弭机器人的安全问题，以期机器人在“需求工程”的大框架中表现为一个道德完备的人工物行为体。

一、机器人伦理设计的必要性

机器人作为智能行为体是新兴技术中最具前沿和发展空间的技术之一。然而，历史经验证明，缺乏道德性的高智能机器很可能变得肆无忌惮，具有破坏性。因此，智能机器必须加入伦理因素的考量，对其进行伦理规制。

（一）人与机器人的交互与合作

高智能机器人能够由自然语言控制。安装在夹具上的摄像机可以模拟人的视力功能，驱动器为机器人的行动提供足够的动力，机械手臂也显得越来越灵活。然而，最为重要的是，机器人可以通过传感器的输入和用户的语音命令与周围环境进行交互，并能保持对周围环境的实时反馈。对于人类来说，兼具理性并能够与人类进行交谈的机器人是全新的挑战，尤其对于具有灵活移动能力并能自由行进的机器人更是如此，例如具有代表性的日本“阿西莫（ASIMO）”和美国“汉森（Hanson）”机器人就已经具备了面部情绪表达的类人型功能，表现出与人类进行全面交互的独特能力。

智能机器人具有复杂的“人一机交互”的性质，交互的双方可以是人类，也可以是机器人，人与机器之间的物理边界变得模糊并逐渐融合。专家机器人可能在一个群体组织中担任领导的角色，它可以基于数据库里有效的知识提出最佳解决方案。除此之外，机器人可以快速运行复杂的逻辑计算，并作出最优化的决策。不但人与机器存在着交互，而且机器人之间也可以形成交互，比人类更有效率地从数据库中汲取信息。

（二）“需求工程”中的机器人伦理责任

机器人设计师对机器人的功能和行为负有特殊责任。对我们来说，在“需求工程”的核心活动中的特殊利益就在于分析、讨论和引导确保机器人的伦理需求的设计。“需求工程”既是一个宏观层面上的组织活动（判定产品中需要嵌入什么样的需求），又是一个微观层面上关于最终需求的项目活动。因此，我们要把主要观点放在“需求工程”的整体特征上，将目光聚焦在宏观层面的需求上，构建具有伦理设计的智能化自治型机器人。

然而，不少学者也提出了不同的意见，他们担心在构建人工物的道德特征上可能造成人类逃避责任。如提出“物伦理学”的荷兰学者维尔贝克（Verbeek）强调：“工程多聚焦于设计者的责任和道德决策，其余的则扩展到技术本身的意义方面。然而，这些关于非中性技术的分析使得工程伦理把一些道德归咎于人工物就不免显得有些牵强了。”他认为除了设计之外，能够实现其应用价值也是定义人工物的一个重要方面。维尔贝克的重点在于阐明为什么要对机器人进行伦理设计，并且不能对设计师、制造商和其他利益相关者进行责任豁免。

瑞典马兰德兰大学（Mlardalen University）的G.道济格·森科威克（Gordana Dodig Crnkovic）教授和皮尔森（Persson）教授也提出了类似的观点：“社会技术系统要求把道德责任看作是一个道德分配网络，对具有道德意义的工作任务必须要被视为道德责任，即使行为主体是一台智能机器也应具有道德责任。”

（三）机器人的安全问题

自20世纪50年代工业机器人出现以来，机器人就已经成为各生产工序中的一个重要部分从而走进了我们的生活，并深刻改变着我们的生存世界。在电子领域，计算机科学和机电一体化的发展使这些智能工具更加完善，能力也得到了增强，这也使得其在非工业领域的应用得到了飞速发展。我们可以想象，在不久的将来，从娱乐行业到医疗行业，从私人住宅到公共场所，都将遍布着各式机器的身影，甚至我们的环境也会受到周围电子设备的影响而变得兼具智能性和适应性，并能与人类进行良好的沟通。

安全问题是所有新技术相关事务中最为重要的问题。我们需要明确的是，无论是工业机器人还是社会机器人的发展，它们都对人类的安全构成了挑战，这种境况具有长期性和艰巨性。为了解决该问题，在工业机器人领域中，制造商、终端用户以及其他涉众已经起草和颁布了一系列相关安全准则与法规，例如，韩国信息通讯部在2008年颁布的《机器人道德》，日本颁布了《下一代机器人安全问题指导方针（草案）》等。

然而，在安全问题的解决机制上，我们仅仅把机器人在工业应用领域的经验直接拿来解决非工业领域的问题是不恰当的。其原因在于，虽然当今工业机器人领域经历了一次重大变革，人们可以把工业机器人禁锢在栅栏内，以防其与人过近接触而引发安全问题，但是在将来，智能机器人将变得能够自由移动，并能够与人类密切交互。这些新情况将给机器人的安全问题带来新的挑战。

二、物伦理学对人工智能的适用性

G.道济格·森科威克（G.Dodig Crnkovic）和皮尔森（Persson）都强调了人工智能和人工道德的相似性：“人工智能被定义为一种人工物行为体能够完成传统上只有人类智能才能完成的任务过程中所具有的一种能力；人工道德被定义为一个人工物行为体按照人类道德的标准进行行为时所表现出的一种能力。”由此，我们得知，虽然人工智能和人类智能不属于同一现象，但它们都能够产生相同的特定行为。随着人工物变得越来越智能化和自治化，我们期望它们能够遵守我们人类的价值体系和道德规范。

与经典道德责任理论相比，“物伦理学”是一种实用道德责任。从宏观层面上看，像智能机器人这种物行为体在社会技术系统中也担负着巨大责任，这是大科技时代中伦理责任的题中要义。因此，这就要求我们在物伦理框架内寻求对人工物的行为规制。

（一）物行为体在社会技术系统中担负的责任

有关技术产品系统的责任问题必须把设计者、制造商、用户以及技术产品自身都考虑在内。人类行为体可以通过工程和操作指令影响物行为体的道德，然而，作为在社会技术系统中的人工物也可以限制和影响人类。尽管如此，人类和技术之间的关系研究直到现在还一直强调从研发环节上对设计师和制造商进行伦理规制。然而，当我们看到全球社会技术系统的巨大进展时，我们应该认识到，应把物行为体纳入到整个社会技术系统中进行伦理考量。

人工智能的生产和使用增加了社会技术系统的复杂性。甚至当今机器人也被当作一种智能化自治工具而被赋予伦理功能。然而，技术不是价值中立的，对于有道德相关性的任务来说是具有责任的，这些应当通过“功能性道德责任”（通过对物行为体进行功能结构的设计进而使其担负伦理责任）来完成。这正如美国印第安纳大学科学哲学与历史系的科林·艾伦（Colin Alien）教授所指出的那样：“无论人工物的道德是否具有真正的道德，人工产品的行为都会产生道德后果。这不能简单地说他们可能导致伤害，相反地，我们需要明确这样的事实，人工物所引发的危害可以通过行为体自身进行调节和规制。”

首先，经典道德责任——道德责任是一种个人责任。道德责任是主体伦理行为中最重要的内容。道德责任的两种主要方法是经典道德责任方法和实践道德责任方法，其中经典道德责任认为机器不肩负责任，而实践道德责任则认为人工智能机器依据其智能程度而具有不同的功能性责任。

美国斯坦福大学的埃谢尔曼（Eshleman.A）、索诺马州立大学的苏林斯（SulHns）和芬兰奥陆大学的西坡恩（Siponen）都反对把道德责任归咎于人工智能系统，他们认为对人工智能系统的赞扬或责备就像对一个物行为体一样都是无意义的。美国著名文化传播学者尼森鲍姆（Nissenbaum）认为，判定一个行为体是否对一个行为具有道德负责，通常要考虑两个方面：“因果责任”和“精神状态”。一般认为，只有人类才被认为具有道德行为能力。人类行动能力的基础是“意向（intention）”，因为“意向性”赋予了人们能够从错误的事物中进行学习的能力，这被视为人类特有的能力。

同样地，信息哲学家卢西亚诺·弗洛里迪（Luciano Floridi）也反对把道德责任归于人工智能系统，他认为人工智能系统不具有“意向性”这样的精神因素。然而事实上，即使对于人类来说，意向性也只是建立在被观察对象的行为表现的基础上，因为我们无法完全洞悉人类大脑的内部运作。

以上观点主要出于人工智能主体是一个孤立实体的观点。然而，为更好地解答这个道德责任问题，我们必须把智能行为体看作是一个“社会技术组织”系统的一部分。从该维度讲，责任在这样一个复杂的系统中是分配式的和网络式的，智能机器在一定程度上肩负着重要的角色。

总之，人工智能技术正飞速发展，具有自治型的智能行为体将会变得更加先进，以至于我们把机器人划为具有“意向性”精神状态的物将不成问题，因此，对于人工智能机器来说，兼具因果责任和意向性的“精神状态”也都将会实现。

其次，实用道德责任——道德责任是一种系统责任。“意向性”问题和行为体的自由意志都很难解决工程科学中出现的实际情况，例如关于自治型机器人的具体开发和使用就是明证。对此，美国斯塔夫大学哲学系教授丹尼特（Daniel C.Dennett）认为，我们不能仅仅把道德责任理解为一种个人责任，而是要把其看作一组“外在主义实用准则”。我们应该采用这种更接近于机器人应用程序的实用方法。

对此，科林·艾伦（Colin Allen）引入“工具性方法（Instrumental approach）”：把道德责任看作是一个系统责任、一种社会调节机制，其旨在增强人们认为是善的行为，减少恶的行为。因此，对于一个能行使任务并能自行评估其后果的行为体来说是肩负责任的。他认为，当成熟的道德行为者可能超越当今和未来的技术时，我们采用“工具性方法”，然而，在适用性道德和“真正的（genuine）”道德行为体之间还存有很大的空间。这就是我们确定为“功能性道德”的利基。美国罗格斯大学的阿萨罗同样认为，我们把机器人看作是一种社会技术系统，随着机器人表现出越来越复杂的行为时，它们将被赋予更大的道德权限，这就要全面考察机器人的道德责任问题。

综上所述，道德责任是行为体的行为方式，这就要求行为体应遵循可接受性的道德准则。这些可接受性的道德准则影响着行为体在分配责任中的行为表现。

（二）物伦理学对机器人行为进行规制

物伦理学和人工智能两者是一种平行关系。伦理规范对于特定的人工物行为体类型来说也是特定的。当然，这并不是说豁免工程师的道德责任，相反地，根据预防原则（相当于约纳斯的“关护伦理”和“责任伦理”），工程师被期望在道德上可以对物行为体进行伦理设计。

我们认为，包括自治型智能机器人在内的社会技术系统的道德责任，应该遵循实用主义的路径，把其当作一个调节机制来看待。出于实用的目的，自治型智能系统和“高可靠性组织”（HRO）一样，都面临着在复杂性风险下安全运行的境况，因此，应把责任问题纳入到一个整体责任环中进行伦理探讨，用物伦理学对机器人行为进行规制进而解决相关安全问题和伦理问题。

三、机器人伦理学在责任环中的设计

共同担责的复杂系统应该保证“人机”混合组织的安全性。因此，必须把具有自治型人工智能物的发展纳入到一个责任环中进行伦理设计。这为设计师、制造商、用户处理问题奠定了思想基础，为其后果评估和技术的使用提供了一个解决途径。

（一）针对人体安全的伦理设计

人身安全是人类与人工智能机器的交互中必须考量的重要问题之一。这主要表现为两个方面：一方面，指有利于增强人类安全度的机器人，主要包括在危险环境中的作业机器人和救援机器人等；另一方面，指具有承受强大负荷能力的机器人，主要包括需要大幅度移动并可能对人类造成身体伤害的机器人。

可能出现安全问题的环节包括人机协作、机器人与机器人的交互等方面。针对这些安全问题，通常采用安全标准来对人工智能物进行安全问题的规制。例如，美国新颁布的“工业机器人安全运行标准”（ANSI/RIA/1S010218-1：2007）就是为了规制新兴机器人技术的安全问题。该标准的制订和颁布对于诸如软件机器人、认知机器人和其他人工机器来说，都是极其必要的。

（二）安全关键系统的调节机制设计

面对高新科学技术的发展，人们应该对可能产生社会不利影响的智能系统保持审慎的态度。对此，我们应像对待其他技术的发展一样，对人工智能技术的发展采取“预防原则”。根据预防原则，我们能合理预见其发展趋势及道德后果。

审视人工智能的实际应用方面，大家最为关注的是安全关键系统问题。在航空航天、交通和医疗等“安全关键系统”的经验基础上，不同等级的组织通常都需要做好应对各种事故的准备。有人认为，支持它们功能的社会技术结构是由预防和减少故障的安全屏障所组成的。这正道出了安全关键系统中的伦理设计问题的核心：要确保系统能够正常安全运行，就必须通过减少反常和意外事故来进行补充。

宏观层面的安全保障必须考虑技术、管理、使用和影响等多个层面的问题。对于工程师来说，真正伦理方面的忧虑则是风险识别与评估，以及安全保障问题。

（三）工程师的道德设计

从以上提到的经典道德责任和实践道德责任的分歧可以看出，对于物行为体是否具有道德意蕴的问题，许多学者存在着正反两方面的观点。然而，我们在宏观层面上可以把该问题看作是“需求工程”问题。我们关注的焦点是道德责任的肩负主体问题，具体来说也就是自治型人工产品的出现可能导致人类把全部责任推卸给机器人的问题。

因此，调动工程师关注智能（计算机）人工产品则显得尤为重要。美国伊利诺伊大学计算机科学系的凯思·W.米勒（Keith W.Miller）教授率先发起了“计算机相关人工产品道德责任的规则”的讨论。他“重申了对（计算机）人工物产品保有道德责任的重要性，并警醒每个人和科研机构在生产和使用（计算机）人工物产品时都要牢记自己所肩负的责任”。此外，凯思·W.米勒还组成了一个“国际责任计算机特设委员会”，该委员会由50名专家组成。在该委员会制订的27条现行草案中总共提出了五个规则，其中的首要规则就是：“从事设计、开发计算机人工智能产品的人们都对其肩负道义上的责任，都对人工智能产品的社会效应肩负责任。该责任应该与其他从事于设计、开发以及专门从事于把人工智能产品当做社会技术系统一部分来使用的人们共同担负。”

（四）安全文化和高可靠性组织（HR（））的设计

机器人安全是机器人伦理设计的一个最基本的问题。根据安全性要求，可靠性（reliability）是最重要的行为考量准则。安全设计是指鼓励产品设计师在开发过程中“设计出”既健康又能规避安全风险的一个概念。安全设计大致分为两条防线：“第一条防线”在于构建安全风险中恰当的工程解决方案；“第二条防线”作为“第一条防线”的补充，是一种旨在减少各种风险的安全文化（主要包括管理程序、防护措施等）。“两条防线”相结合可以培养一个人预知安全威胁和建立预防措施的能力。

安全文化是一种调控机制，旨在社会技术系统中建立一个高可靠性安全机制。此外，安全文化也可以看作是管理层和员工共同承诺并进行实施的一系列安全保障活动。因此，安全文化的基础是高效、开放和透明的沟通，它在承认安全风险存在的前提下，主动发现和消除潜在的危险和隐患。“要建立安全文化，组织就必须从错误中不断改正。一种安全文化应意识到错误的存在，安全文化作为企业的一部分，应该以一种非惩罚性方式来规制错误行为。”

自治型机器人作为计算机的一种应用拓展，被广泛用于诸多复杂性、高危性组织部门中，在高可靠性组织（HRO）中具有重要性地位。因此，保障高可靠性组织（HRO）的安全设计和伦理设计是解决机器人在责任环中设计的重要内容和环节。

总之，在当前情况下，我们需知确保系统的安全性才是最重要的目的，这就要求高可靠性组织（HR（））通过不断学习和改进组织行为程序来实现。“安全设计”既是安全文化的主要内容，也是预防原则的题中要义。它对于一切新技术的出现都保有一种前摄性态度，这为我们在宏观层面上探讨道德机器人的“需求工程”提供了有益的借鉴。

结语

篇3

魏则西之死迅速刷爆了微信朋友圈，伴随其中的莆田系医院涉嫌虚假宣传、百度搜索竞价排名逐利、部队医院监管缺失等一系列问题，再次引起舆论广泛关注。5月2日，国家网信办会同国家工商总局、国家卫计委成立联合调查组进驻百度公司，对此事件及互联网企业依法经营事项进行调查并依法处理。

而就在今年年初，百度“血友病贴吧”被卖给医院的新闻就曾引起社会大众关注。于是，百度与莆田系再次站在了风口浪尖。一时之间，谴责的声音比比皆是。

《广告法》第五十六条明确规定，关系消费者生命健康的商品或者服务的虚假广告，造成消费者损害的，其广告经营者、广告者、广告代言人应当与广告主承担连带责任。

但是，现行的广告法并未明确把竞价排名认定为广告。而近期绝大多数生效判决都认为，搜索推广属于搜索引擎企业提供的信息检索服务，而非广告服务。

根据摩根士丹利的研究报告称，百度年报显示，2015年有五大行业对百度营销业务总营收的贡献合计超过50%，医疗行业名列其中。估计医疗广告占百度总体广告收入的超过20%。

“技术本身并无罪过”，这正如淘宝的假货问题一样，不是因为有了淘宝，才有假货，因为假货一直存在；不是因为有了顺风车，才有了劫杀，而是劫杀一直存在；不是因为有了互联网，才有了越来越多的罪恶，而是罪恶一直存在……

百度作为中国最大的搜索引擎公司，是普通人接触网络空间的入口。老百姓打开的每一扇门都与现实生活息息相关。而百度无法推卸的社会责任是，它能不能做好网民进入网络空间的守门人？就好比一家超市，不管上架什么商品，都会有一套完整的流程和机制，保证产品的基本质量安全。

显然，百度没有做好守门人这个角色。并不是说百度非要代表政府的行业企业监管职责，或者说百度从此放弃竞价排名的商业模式，而是说百度应该在力所能及的范围内，在现有的法律法规制度要求下，有责任避免不良信息通过网络搜索扩散到更多的网民。

在我们越来越依赖科技的时候，科技所承担的责任慢慢变得越来越重。人们为什么惧怕人工智能，除了担心被机器人抢走饭碗外，担心被不可知力量控制也是一个重要原因。

篇4

【关键词】林业产业集群；特征；组织；生态系统；生态链

1.林业产业集群

林业产业集群是相互联系的多个林业企业的集合体，与生物种群极为相似。林业产业集群由一定的种类组成，有一定的内部结构关系，有一定的资源共享性，拥有一定的集群环境，具有一定的动态特征。产业集群的本质是同一区域中由同一类企业、相关配套服务企业及组织之间的合作共生所组成的集合体。产业融合是我国林业产业发展过程中的一个重大变革，突破了林业与其它产业原有的技术、市场和业务边界，使得他们之间的产业边界和产业分工界限日益模糊，从而形成新型林业。随着产业融合越来越普遍，必将导致林业产业发展基础、产业关联、结构、组织形态和产业区域布局等方面的根本变化，对整个经济与社会产生影响。

2.林业产业集群组织生态系统的内涵

林业产业集群组织生态系统的内涵：产业集群是一个由多种环境要素组成的有机复杂体，每种环境要素都不同程度地对集群的发展起着推动和制约作用。这些要素与集群及构成主体一起构成了以持续发展过程为中心的具有特定的内部结构、功能机制和作用表现的产业集群组织生态系统。林业产业集群是在一定区域范围内各产业之间相互有规律地结合在一起所形成的经济结构中元，它是一种产业种群生态系统，通常包含至少一个主导产业，还有与之相互配套、相互支持的关联产业，这些产业在特定区域范围内，相互依存，相互依赖，集群成员通过复杂的群内关系组成一个有机的统一体。林业产业集群组织生态系统是由顾客、市场、产品或服务、经营过程、组织，利益相关者、社会价值和政府政策等利益相关方组成的价值交换和利益相关的复杂系统。林业产业集群系统的运行过程实际上是系统中各利益相关方通过组织和市场进行的价值交换过程，组织和市场既是这种价值交换的平台和媒介，也是实现系统中各方的利益的具体形式。组织与市场从群体的本质上说是生态型的，它们与人口―经济环境、技术―自然环境、政治―法律环境以及社会―文化环境密切相关，并且受环境变迁的影响而演化。因此无论从系统内部构成的角度上，还是从其运行的机制的角度上考察，都可以将林业产业集群系统看成是一种生态系统。

3.林业产业集群组织生态系统的特征

3.1动态性

产业集群组织生态系统始终与经济系统、政治系统、教育系统、科技系统、文化系统等存在着不同形式的互动联接，吸收这些系统提供的物质、能量和信息因子，不断优化集群生态系统的结构型态与功能机制，通过输出相关产业的产品、技术和服务，不断适应和满足外部市场需求及变化，进而对外部环境产生一定程度的影响。

3.2区域性

表现为产品区域特色化和服务区域特色化。区域特色是区域专业化形成和发展的必然结果，它既可以优化集群内部各主体之间的关系结构，也可以提高集群外部适应能力、竞争能力和创新能力。

3.3网络性

在林业产业集群生态系统内部，存在诸多相互间具有关联性又各自独立的企业和组织机构，这些构成要素聚集并形成特有的“生境”，林业产业集群生态系统是一个交易网络、技术网络和社会网络相互交织的网络化系统。信息化林业是集知识、信息、智能、技术等生产经营要素于一体的开放型、高效化、高科技的新型林业，是我国由传统林业向现代林业发展和转变的必然选择。随着信息技术和人工智能的发展，林业科学知识，产品生产知识以及产品市场营销知识等都可以集成到“智能化林业专家系统”中。这种“智能化林业专家系统”，是以林业专家系统为核心，集人工智能和林业知识为一体，通过对单项技术的加工和集成，形成可为林业生产和林业管理提供决策、咨询信息，指导林场子进行高效率、集约化生产的综合性的专家系统。这种系统通过全国联网并入因特网和全球电子商务系统中，既可以根据用户的需要分解成“用户系统”，也可以对系统中的数据，信息和知识依据技术的创新发展、和产品市场的变化等实时进行更新；同时，通过“智能化林业专家系统”。林农可以详细了解到引种与良种推荐、合理施肥、节水灌溉、病虫害综合防治、综合栽培调控等苗木栽培全过程；林场也可以获得林业专家直观、准确的指导意见。此外，如何依托林地资源进行种植、养殖及林内、林下资源的采集加工和销售，如食用菌、山野菜、药材等和种植、采集、加工和野生动物的林下养殖及其产品加工、销售，也都可以在专家的指导下完成。

3.4调节性

为了保持内外环境及相互关系的平衡，产业集群生态系统需要在内部层面上合理协调要素结构关系，有效搭配要素组分，在外部层面上优化整合与外部环境的物能输出，增强动态适应能力。

4.林业产业集群组织生态体系构成及其结构

4.1林业产业集群组织生态体系

林业产业集群除包括林业企业的聚集外，还包括市场中介如行业协会、培训机构以及金融机构、大学和科研机构、地方政府和各种环境因子等，实质上已构成一个完整的组织生态系统，称为“林业产业集群组织生态系统”。企业集群系统分为核心要素系统、支持要素系统和环境要素系统。核心要素系统包括供应商、竞争企业、协作企业和客户四个因素，它们之间通过产业价值链、竞争-合作或其他内部联结模式实现互动；支持要素系统是指为集群的核心要素提供网络资源和基础设施，如知识、技术、人力、信息等生产要素的支持；环境要素系统指集群系统所处的地区和行业的宏观环境，包括国家、地方政府的法规、政策及社会文化环境、自然资源环境和外部市场环境等， 其职能通过不断完善支持要素系统。

4.2林业产业集群组织生态系统

林业产业集群组织生态系统的结构关系可以概括为：核心要素系统是集群创新系统的最核心的部分，供应商、企业和用户之间通过产业价值链、竞争合作或其他内部联结模式实现互动，构成一个密集的企业关系网络，包含垂直关系网络和水平关系网络两部分；支持要素系统部分主要是为核心要素系统提供有力支持的价值网络，不仅为集群成员企业提供格式化的、一般性的科学知识，还负责协调集群成员之间的联系，促进成员之间的相互联结和支持；环境要素系统，或直接通过有关规制的建设，或通过其他间接的作用方式，影响着核心要素系统的行为和相互联结方式，实现集群区域创新。

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（一）大数据增值价值巨大，商业价值、经济价值和社会价值不可估量，终极价值在于助力社会进步与升级。美国奥巴马政府将数据定义为“未来的新石油”，是对其价值最生动的再现。大数据虽然价值密度低，但通过对数据的处理、整合和分析并使用，可创造出巨大的商业价值、经济价值和社会价值。面向大数据市场的新技术、新产品、新服务、新业态已不断涌现，大数据成为经济高速增长的新引擎，正在“吞噬”和重构传统组织架构，必将引发政府、公共事业、制造业、流通等领域全方位变革。特别是人机“生命共同体”快速进化，大数据将为人类的生活创造前所未有的可量化的维度，成为当代文明建设的助力器，让社会得以革新与升级，最终改变未来。

（二）大数据横空出世，源于个人全球化、记忆数字化、社会网络资本化的全力驱动，是IT业发展演进的历史使然。大数据不是突然产生的，是IT技术发展的必然产物。大数据浪潮主要源于三大驱动力推动。一是互联网、移动互联网及物联网等新一代信息技术，实现了信息、知识和社会关系网络乃至“个人”全球化，为大数据提供了广泛的数据来源。二是数据开放运动和数据民主化，实现了数据的分布式共享和全球性覆盖，云计算等廉价、高效的存储提取方式，让数据成为“共享的社会记忆”，客观上开启了大数据时代大门。三是挖掘复杂社会网络资本价值，加速了大数据技术的深度应用，构成了大数据的经济驱动力。全球化、数字化和社会网络资本化齐力推动了大数据大发展。

二、大数据：国家审计改革发展新动力

正在发生和演变的趋势表明，大数据时代无论对于社会、组织还是个人，都是一次革命，一个巨大的挑战，一个重大的转型机遇和飞跃的契机。国家审计无疑也是如此。1.飞速发展的经济社会新实践，必将推进国家审计理论与时创新。当前，人工智能、社交网站、RFID、语义网、云计算等技术或理念风驰电掣一般闯入我们的工作生活，数据开放、软件开源、普适计算、智慧地球等新思想令人眼花缭乱，新的技术和观念层出不穷。在信息技术环境下，丰富多彩的经济社会实践，通过信息交换、权能传递和功效联动等方式，将先进的信息技术、网络技术、网络时空观、数据挖掘、系统集成以及多媒体等多种学科理论和技术思想深层次地植根于审计理论，刺激审计理论的变革和创新。同时，国外一些先进管理理念，如企业再造工程、虚拟组织、穆尔法则(Mooreslaw)、基尔德法则(Gilderslaw)和麦特卡夫法则(Metcalfeslaw)等，与传统审计理论进行分化、碰撞、对接与融合，必将从广度和深度上推进审计理论不断繁衍与创新，审计理论将呈现多样性、交融性和虚拟性。2.审计客体内涵和外延的扩张，必将呼唤国家审计权力边界顺势突围。近年来，经济社会实践活动中，计算机、数据库、网络等现代信息技术得到了广泛运用，实物流、资金流表现向无纸化、数字化和信息流的转变，业务处理和财务管理逐步实现自动化和网络化，国家审计的审计内容、审计对象、审计资料、审计证据线索等都呈现出普遍电子化、数字化的特点。从而摆脱了传统帐套、传统财务信息、纸质的业务轨迹，从被审计单位的财务收支及有关的经营管理活动，会计资料和其他相关资料，扩展到电子数据、系统内部控制和信息系统自身；从财务数据延伸到业务数据；从内部数据关联到外部数据，审计客体外延和内涵的扩张，突破了以财政财务收支、纸质载体为主的审计权限范围。必然要求法律赋予审计部门数据采集、技术侦查、行政强制、诉讼等更多权力，以应对大数据时代的高科技舞弊，确保审计职能的充分发挥。3.新型大数据技术的广泛应用，必将推动国家审计作业流程优化再造。联机分析、数据挖掘、WEB2.0互联网审计、云技术等大数据技术普遍运用，将所有的审计内容、审计技术、审计方法纳入大数据审计之中。传统的现场审计作业流程必将改造优化为：了解调查，获取信息；采集数据，整理数据；进行数据转换、清理和验证；创建审计中间表；进行数据分析，找出审计重点；构建审计分析模型，分析数据；延伸落实，审计取证。数据分析成为审计作业的核心。信息技术还可以优化审计项目管理，如利用信息技术为审计项目管理内置一个标准的、符合质量要求的审计作业流程，用以规范审计人员的审计作业行为，使不同背景、不同水平的审计人员能够执行相同的审计动作。通过虚拟组织形态和数据集成智能化管理，实行远程控制审计项目，包括审计方案的控制、分工控制和授权控制，为质量控制和风险预防搭建一个良好的、高效的管控平台。4.国家审计供需矛盾更为激烈，必将要求国家审计主体能力自我革命。审计作为综合性经济监督部门，覆盖领域之广，涉及的经济社会活动之多，所产生和集聚的数据规模不可谓不大。大数据价值的发现和挖掘，必定给审计创造了更多需求，打开了更广阔的市场，对审计供给能力提出了新挑战。而决定审计供给能力的关隘就是国家审计主体能力。大数据时代，IT审计师将主导国家审计舞台。而目前，大部分审计人员主要精通财会知识，计算机知识和技能比较欠缺，知识结构还不能满足大数据技术的要求，数据分析与管理高端人才紧缺。审计人员除了要有专业的审计、会计知识外，必须精通信息技术，掌握网络、数据库、电子商务、信息系统的开发与管理和计算机辅助审计技术。优化审计人员能力结构，增强审计干部信息化审计基础能力、数据采集处理和分析能力、监测指标和模型的构建和分析能力、信息系统内部控制测评能力，尤为紧迫。

三、大数据背景下国家审计发展路径

无论是组织结构，还是国家文明，只有充分发挥大数据时代的价值、迎接好大数据面临的挑战并积极应对，才会处于不败之地。因此，国家审计应放眼未来，以大数据审计为目标，加快改革创新步伐，抢占审计发展的突破点和制高点，迎接新时代挑战。

（一）加快理论创新，为大数据审计落地提供实践指南。要坚持实践上的“摸着石头过河”与理论上的“顶层设计”相结合，加强审计理论和实务的研究，在理论上对大数据审计的性质以及由此决定的审计职能与任务等基本问题进行深入研究，构筑起适应大数据时展的、可用于解释和预测多种审计现象的审计理论。加强与国家信息化咨询委员会、公安部、发改委、工信部、财政部和国家信息中心等相关部门的合作研讨，多角度、更准确地把握客观现实及政策约束；组建由学术界专家、审计研究人员和实务骨干组成的团队，承担把握前沿热点、规划审计思路等工作，为加快大数据审计实践提供操作指南。要制定大数据审计发展的长远规划，坚持把大数据审计作为国家审计发展的核心战略，从数据、制度、人才和技术等方面逐步积累基础资源，有计划、有步骤、长期不懈地坚持推进。要加大宣传，营造数据审计文化氛围，革新思想观念，树立正确数据观，建立基于全数据模式、从整体到局部的审计思维模式，用大数据时代精神武装头脑。

（二）加快制度创新，健全完善大数据审计相关法规建设。目前，我国电子商务、网络经济和计算机应用相关法律法规制定相对滞后于经济社会实践活动，有些甚至还是盲区，导致大数据审计的法律地位和权限虚置。要加强电子商务、网络经济等相关立法，把电子合同、电子凭证、电子证据、电子签名的法律效力和保管要求，数据认证机构的管理，电子信息与网络安全等相关问题，以法律法规的形式明确固化下来，为大数据审计提供法律依据。要强化审计权威，扩大审计权限，赋予审计审查审计对象计算机信息系统的功能与安全措施，利用网络和审计软件进行审计，接入、采集、存储、提炼审计对象所有数据等的权力。要坚持本土自创与模仿移植相结合，建立健全与大数据时代相适应的审计标准和准则，如制定大数据审计评价准则、技术标准，数据挖掘分析指南，信息系统输入—处理—输出的符合性和实质性测试的准则，云计算以及网络审计准则等，确保大数据审计有法可依、有章可循。

（三）加快机制创新，积极构造政府主导、审计主推、IT企业参与的大数据审计联动机制。大数据技术在国家审计领域中的推广应用是技术进步的必然要求，但根据国家审计行业自身的特点，其无法自发地独自实现，必须积极构造政府主导、审计主推、IT企业参与的多点支撑联动机制，形成聚合效应。对政府而言，要积极把握大数据战略机遇，制定积极的政策法规，提供高质量的网络基础设施，营造适度宽松的大数据发展环境，鼓励企业、审计部门进行大数据相关的技术研发与应用创新，从标准、法律和意识形态层面大力引导大数据审计发展。对审计部门而言，要制定战略数据储备计划，加快与被审计单位数据实时互联互通，消除“信息孤岛”，为大数据审计提供数据载体；要逐步建立完善中央和地方的审计数据中心，构建审计管理、审计业务、审计方法和评价信息资源库，加快推进国家电子审计信息资源目录体系和交换体系建设，实现数据大集中。对IT企业而言，要深刻洞察大数据审计的需求，提供从硬件到软件、从产品到服务的一体化解决方案；要专注细分领域创新，提供具有审计行业特色的大数据审计专家级方案。

（四）加快应用创新，不断研究、探索、实践大数据审计技术方法。可以预见，大数据时代，审计人员时时刻刻都需要利用信息技术手段处理各种审计业务和工作。要结合审计工作实际，认真研究并积极实践A/B测试、关联规则挖掘、分类、数据聚类、众包、数据融合和集成、数据挖掘、集成学习等大数据分析技术，BigTable、商业智能、云计算、Cassandra、数据仓库、数据集市、分布式系统等大数据处理技术，以及标签云、Clustergram、历史流、空间信息流等可视化技术。要深度分析挖掘审计部门的大数据价值，从“业务驱动”转向“数据驱动”，实现审计决策和管理智能化。通过云计算的IaaS、PaaS和SaaS三大服务模式，建立国家层面的跨行业、跨领域的审计私有云和审计大数据分析平台。要建立审计专家和信息技术专家合作的审计信息技术研发模式，加强审计大数据分析模型和软件的研究开发。建立审计信息技术评选机制，对优秀的审计技术创新进行表彰奖励。建立审计信息技术库，把现有审计信息技术分类整理录入，实现网上查询、培训和新技术添加功能，加快大数据审计技术的推广和应用。

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一、应急管理科学决策在预防和处置突发公共事件中的地位和作用

1.应急管理决策是突发公共事件处置的前沿核心。当前，由于各种突发事件频发，各级政府纷纷建立危机应急管理机制，就未来可能发生的危机事件的事前预警系统、事中的处置效果、危机事件应对的善后等环节作出规制，而在地方政府应急管理体系中，处于最核心地位的则是应急管理的科学决策过程。

2.应急管理决策水平关系到突发公共事件的处置效能。政府应急管理决策水平如何，直接影响着决策的质量和效果，另外，应急管理决策层的素质、决策手段以及决策前期对突发危机的真实情况和发展态势的掌握等，与应急管理决策水平都有着十分紧密的联系，从某种程度上讲，面对突发事件时地方政府的决策水平影响决策质量的高低，而突发事件的处置效能又与决策质量密不可分。

二、地方政府应急管理决策的现状

1.观念陈旧，主体单一。实践中，一些地方政府在对突发事件作出应急管理决策时，仍然采用行政惯性思维模式，观念比较陈旧，对政府机构和所属部门的力量依赖性强，另外，对非政府组织在应急管理决策中发挥的作用认识和重视不足，从而造成应急管理的主体较为单一，社会大众对应急管理的参与程度低。

2.条块分治，缺乏整合。地方政府辖区内总是有这样那样的中央直属、省市直属的单位。而长期以来我国在危机应急管理方面一直采用的是分灾种分行业的管理模式，对于应急管理的职责、衔接配合等没有明确的界定，“条”管理的单位，“块”不干预，反之亦然。条块分治情况下，面对突发公共事件，纵向无法直达，横向缺乏联系，决策难以有效执行。

3.经验决策，缺乏科学。在以往发生的突发事件中，地方政府在进行决策时的失误主要有：处置时忽视专家咨询、专业知识指导、决策支持系统（DSS）的辅助决策作用，往往依靠行政命令、行政指导，带有强烈的个人感彩。

三、建立地方政府应急管理决策的新模式设想

1.事前（预案规划阶段）决策模式。基于实际需要，事前决策模式的主要内容包括：（1）前期决策的任务（目标）。①组织机构整体框架设计、专业分工、责任落实。设立最高领导机构：市（县）突发公共事件委员会，应急管理协调各专业委员会；设立常设办公机构――市（县）应急管理工作办公室。②审定突发公共事件应急预案体系。应急预案体系首先必须有明确的指挥系统，即在突发危机事件中，谁应该是指挥者，谁应该辅助指挥，谁应在第一时间报告等一系列指令的上传下达过程必须清晰，以便在突发事件出现时快速作出反应，其次，确立启用现场外应急队伍的方法；再次，构建事态评估与应急决策的程序。（2）前期决策使用的原理和方法。应急管理中面对的都是社会经济系统中用数学模型无法进行精确描述的复杂型、复合型问题，网络层次分析法即适应这种决策的需要。如为预防并及时处置大型油库可能发生的火灾灾害，消防部门则应在油库附近地段设立一个消防中队。（3）事前决策支持系统。事前决策支持系统包括专业委员会或专家咨询组；人工智能决策支持系统。

2.事中（应急处置阶段）决策模式。（1）事中决策的方法。决策属于非规范决策，决策目标追求“相对满意”结果，确定“实际可行”方案。目标顺序：保证人民生命――减少财产损失――缩小社会影响。①现场分析决策法。决策者“在进行政策工具的具体选择时，往往不能适当地多花一些时间来做分析的工作”。政策分析人员必须区分优先的次序、风险的大小、成本效益的多少，不仅要看当前的，也要看将来的。对每一选项，政策分析人员必须了解它使用的词汇，支持者、反对者和提出建议和实施的时间表。②直觉决策法。运用该种决策方法进行决策时，需要依赖于决策者的直觉以及已有的知识和经验。通过直觉决策，能够防止“贻误战机”，造成公众生命和财产的重大损失，以及发生更加严重的次生和衍生灾害。（2）事中决策的分析论证。事中决策的分析论证也包括可行性论证和逆向论证，逆向性论证也即反向论证，即从相反的角度去论证决策的不可行性。

3.事后（恢复重建阶段）决策模式。事后决策的任务（目标）主要包括：（1）调查与评估。通过比较执行管理活动的资源消耗和所获得的利益来确定某一项政策的实际施行效果。（2）恢复重建。启动恢复计划和措施，组织开展各种善后工作，开始实施各项恢复重建工作。

四、地方政府应急管理科学决策的政策建议

1.加快应急管理预案体系建设。进行风险分析和应急能力评估，为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料，提供划分预案编制优先级别的依据。

2.运用网络平台和技术支持提高应急管理决策水平。从应用整合、业务整合和数据整合三个层面建设应急信息处置平台，使分布于不同地理位置、不同行业、不同领域的领导和专家组成统一协同工作的虚拟指挥中心。通过应急减灾信息系统，虚拟指挥中心可以控制不同的企业应用，处理不同的业务流程，控制不同的数据资源。重视决策支持系统在应急管理决策中的作用，注重听取和采纳专业委员会和专家的意见和建议，提高应急管理决策的科学化程度，改进决策质量。

3.构建柔性行政指导的应急管理新格局。在宪法、法律和规则允许的限度内，各级政府和行政机关在处置突发危机事件中，需要以人为本，采取积极适度、刚柔相济的应急管理措施，选择采用“劝告、说服、警示”等行政指导措施，与各项行政指令相配合，寻求行政相对人同意或协力，从而实现处置危机应对的行政目标。目前，在我国现有的关于公共危机安全管理的应急法律法规中，并未明确确立行政指导措施。笔者认为，今后我国在修订现行的应急管理法律法规或在条件成熟时，应完善或通过立法将行政指导纳入应急管理法律规范，内容应主要包括行政指导的原则、方式、程序、监督、责任、救济等。同时，要充分实现行政指导措施在应急管理中的积极作用，还需完善行政指导的运行机制，创造其运行的良好环境，尽量避免其负面效应，为创建更加完善的应急法制体系提供理论支持。

4.落实绩效考核与责任追究机制。应急管理作为一项系统性工程，往往牵涉到政府管理工作的方方面面，各地、各部门由于对应急管理的重视程度存在差异，以致于当前我国各地的应急管理进展不平衡，因此，我国在应急管理中应该实施绩效评估，发挥其示范带动、宣传推动、考核促动的作用，可以确保应急管理政策措施执行无盲区、无弱化。绩效评估作为政府应急管理制度创新和有效管理的工具，能够使政府在行政管理各环节实现行政资源的合理配置和使用，从而避免应急管理资源的重复建设和铺张浪费，实现降低行政成本和提高行政效率的目的。因此，构建并完善应急管理绩效考评与责任追究体系是当前的重要任务之一。

5.重视网络舆论危机应急工作。网络公共舆论在表达社会大众的思想和感情方面发挥着巨大的作用，同时，网络公共舆论也是政府了解民意、体察民情的重要途径之一，因此，对待网络舆论危机不能采用简单的封和堵的办法，而应树立与时俱进的原则与方针，快速抢占先机。为此，政府应重点把握四个方面的原则：第一，开诚布公原则，工作中有差错就虚心、坦诚地接受媒体的舆论监督，以人为本，出发点是为老百姓的切身利益，而不是为了谋求个人政绩或某些少数人的私利，一切都没有什么隐瞒的，让广大老百姓有充分的知情权；第二，及时处理原则，当出现网络舆论公共危机时，各级政府应在第一时间了解具体事件的发生原因和发展趋势，并立刻作出回应，占领公共舆论制高点，正确引导公共舆论导向（很多地方没有处理好突发事件，与没有做到第一时间处理有直接关系）；第三是依法行政的原则；第四是宜疏不宜堵的原则。

五、把创新社会管理与维护公共安全相结合

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一、问题的提出

在2015年的政府工作报告中，李总理提出“互联网＋”行动计划，并首提“互联网＋”环境下创新行政管理、强化行政服务的理念，推行电子政务和网上办事以提高政府效能，这不仅反映了政府对互联网背景下行政管理的重视程度，也反映了互联网产业在我国的迅速勃兴。毫无疑问，基于互联网的虚拟性、多变性、开放性、协作性、跨域性与交互性等特征，传统行政管理模式亦迅速转向，作为回应现代行政管理所面临的挑战而实现行政治理方式多元化理念的行政指导也应同样如此。主要原因有两点：一是以行政指导为切入点是研究“互联网＋”背景下我国行政事实影响机理的一条重要路径。随着信息化突飞猛进的发展，互联网业已深入到社会生活的方方面面，作为行政事实行为之一的行政指导亦深受影响，通过行政指导这一视角审视互联网背景下行政事实行为的时代变革，正在成为未来的行政指导理念。二是通过“补白”，可为应对新形势下行政事实行为乃至整个行政法面临的新挑战提供理论基础与实践理性。当前，全球化在信息化的作用下提速，公民权益观日渐觉醒，新的利益诉求将不断涌现，传统行政方式亟待变革，限制政府权力、维护公民合法权益业已凝聚为新形势下全党全社会的共识。所以，对互联网背景下的行政指导影响机理研究，可为加快变革行政方式、更好维护公民权益提供理论支撑和智识帮助。

作为行政事实行为，具有“非权力”性质的行政指导并不意味着完全排斥行政强制力。在此有必要明确的是规制性行政指导与调整性行政指导非本文论述要旨，本文所论行政指导限定于助成性行政指导的范围。所谓助成性行政指导，是指“对私人提供信息，以助成私人某种活动的行政行为”,［1］行政机关出于“帮助、促进、保护相对方利益而进行的行政指导”。［2］即便如此，也仅仅表明笔者立论重心所在，并不能说明助成性行政指导在任何场合均不具有强制性的一面。

二、互联网背景下的行政机关、行政

指导事实与政指导相对人

行政指导是指“行政机关基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在指导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权的行为。”［3］而在互联网背景下，互联网以其独特的方式影响着行政指导理念与方式。具体表现在以下几个方面：

（一）行政机关

传统行政机关“通过制定法规或进行裁决，控制人民的某些行为，给予人民某些福利，和人民的生活密切联系。”［4］但随着互联网环境下现代行政理念的革新，传统管理型行政逐渐呈现出向服务型、控权型与平衡型行政转向的发展趋势。一是行政指导双方关系平直化。传统行政两造关系建立在行政机关与行政指导相对人“先天”不平等基础上，强制性、规制性是此时行政指导的主流。但互联网以其平等、包容的精神特质，方便快捷的沟通方式，信息多元互通的传播模式，促使行政指导两造关系逐渐趋于平直化。二是行政指导权威的日渐式微。行政机关在率先掌握大量信息的前提下，使威慑与恐惧、强制与服从、树威与崇拜构成了传统行政管理的基本生态。在我国全面推进政府信息公开及互联网日益发达的当下，行政指导相对人也可以是信息的制造者和传播者，无需过多地请求行政机关提供信息给付，甚至行政指导相对人可能成为某方面信息的引领者，使其对行政机关的依赖程度日益降低，促使行政机关信息优势与权威的克减。三是行政指导的自由裁量权受到限制。姜明安教授认为：“行政自由裁量是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力”。［5］若以此定义检视行政指导，那么指导的条件、场合、情形、方式、方法以及相关法律的解释等问题均存在遭遇行政指导相对人质疑的可能。而高度信息化环境可使得该问题得以较好地解决：首先，行政指导相对人可充分利用互联网便利条件向行政机关反馈相关信息，据此行政机关可对指导的必要性、可行性予以综合判断；其次，在适用法律层面行政机关可通过互联网平台将其选择适用的法律公布于众，行政指导相对人可根据所公布信息判断行政指导行为的合法性；最后，作为限制行政自由裁量权重要方式的行政程序，亦可通过互联网平台将行政指导的方式、程序的选择和选择的时间等信息事先告知行政指导相对人。四是行政指导理念日趋转变。如果说传统行政指导是建立在“金字塔形”行政管理与信息沟通基础之上的，那么互联网环境下的信息沟通则形成了“扩散式”沟通网络。互联网中的各方主体在占有信息量上不分伯仲，甚至行政指导相对人的信息占有量有时会超过行政机关。传统自上而下的信息垄断局面已被打破，任何一方欲独享信息资源、信息传播权力的意图和行为都是徒劳的。关键问题在于，若行政机关仍以传统行政法理念影响行政指导方式，那么其行政合法性与合理性必将在信息化大潮中淹没于无形。

（二）行政指导事实

行政指导旨在弱化行政事实行为作为公法行为的某些原有属性，而互联网的加入则使“弱化”的结果更具颠覆性。其具体表现为：一是公权力性质进一步淡化。与传统行政两造关系不同，日本学者盐野宏认为，行政机关“不具有逼迫相对方接受指导的手段”，并尊重行政指导相对人的自由意志。这一理念在我国首部地方性行政程序——《湖南省行政程序规定》中得以充分体现：首先，行政指导相对人可选择性接受行政机关作出的行政指导亦可不予接受，这是行政指导相对人的自由；其次，行政机关不可因行政指导相对人拒绝接受行政指导而采取行政处罚等不利于行政指导相对人的措施而破坏其行政指导相对人“服从的任意性”；第三，行政指导相对人“接受”行政指导非因行政机关逼迫。互联网的开放性、平等性观念将进一步消减行政公权力的原有属性与作用，每一个接受指导的行政相对人都享有监督与发表意见的权利。二是“诱导性”特质日臻强化。行政机关在作出行政指导之前就已预料到指导作出之后可能达到行政目的的状态，故多采取信息、劝告、提醒、建议、推广、示范等方式对行政指导相对人产生实质“诱导”效果。首先，行政机关在考虑行政指导的合法性与必要性之时就应立足现实状况；其次，行政指导合法性与必要性的客观情况非一成不变，纷繁复杂的社会生活状况增加了行政指导的变量；第三，既然变量在增加，行政机关就应当采用更加多元的方式认识客观情况。可见，在互联网背景下，行政指导的“诱导性”特质在不断强化，这是因为：一方面，由于互联网信息在“传播意义上具有即时性、瞬时性、快捷性和高时效性”，［6］产生“诱导性”的变量在成倍增加，客观条件急剧变化；另一方面，在互联网背景下的行政指导方式呈现多元化趋势，“诱导”效果更加显著。

（三）行政指导相对人

行政指导相对人，是指与行政指导实施主体相对应，承受行政指导行为的公民、法人或者其他组织。互联网作为行政指导关系中的自变量，以其特有的方式影响着行政指导相对人的心理、组织、行为与地位。具体影响如下：

一是对行政指导相对人的认知与心理的影响。根据美国学者罗尔克的观点：人性包含认知、心理和生理三个因素。［7］在认知层面，行政机关利用互联网通过文字、图形、声音及视频等方式传播行政目标，行政指导相对人则可对信息进行接收、转换、提取、重建与判断。在这一过程中，行政指导相对人专注于信息的实用度和相关性而非人的权威。在心理层面，互联网为行政指导相对人提供了不必亲往行政机关即可获得信息的可能性，从而增强了行政指导相对人思考、判断与选择的独立性。二是对行政指导相对人组织的影响。在互联网背景下建立人与人之间的关系，不再是单纯的依靠身份、亲缘与地缘，而更多的是基于利益追求和情感偏好建立起来的利益关系。通过互联网组织化之后的行政指导相对人会对原有行政指导产生以下影响：第一，信息在几经传播后消减了行政机关的本意；第二，由于存在多元解释方，行政机关原有解释权威受到极大冲击；第三，基于利益追求与情感偏好建立起来的新型组织关系，在互联网的作用下将被无限放大，从而形成旨在分享信息、实现利益的巨大网络；第四，临时或长久组建的利益组织体在实现了既定目标后即被宣告解散，行政监管面临极大困难；第五，利益组织体以实现利益为目标，不甚关心行政机关制定的法律、法规及其他规范性文件的限制作用，给行政机关实现行政指导目标、监控指导过程、评估指导实效带来一定的负面影响。三是对行政指导相对人行为的影响。在网络环境下，个体行为逐渐趋于模糊与不确定，行政指导相对人的行为更加趋于分散化、立体化，行政机关对个体的控制力在降低，同时，作为利益组织体其理性程度与达成共识的程度也在降低。但任何事物都具有两面性，互联网在放大行政指导相对人个体非理性因素的同时，也促成了行政指导相对人独立思考、独立行为的可能性，这为控制行政权的恣意行使与提高公民的自决能力提供了技术性可能。四是对行政指导相对人地位的影响。传统行政法治突出地表现为行政两造关系的“不对等性”，行政机关处于主导地位而行政指导相对人则处于从属地位，因此，行政机关侵害行政指导相对人权益的可能性依然存在。行政实体法、行政程序法与行政诉讼法构成了我国行政法律体系，但依赖行政法律规制这一单一方式保障公民合法权益的想法是不切实际的。在互联网技术的支撑下，行政控权、保权的法律价值性问题转变为纯技术性问题，行政指导相对人的主体地位愈加彰显，力量愈加强化，使其有组织地实现个体权益并通过多元途径获取信息，以平等姿态与行政机关对话成为可能，行政指导相对人的法律地位在不断提高。

三、互联网作用于我国行政指导之核心

要素：实施、方法与程序

实施、方法与程序是行政指导的核心要素，也是互联网施加影响的重心所在。

（一）行政指导的实施

合法性与合理性原理自然衍生出行政指导的实施依据与事实条件。行政指导的实施依据，就是指行政机关实施行政行为的合法性与正当性，即可为与否的判断依据；行政指导的实施条件则是指导的客观条件，即有无必要为之的判断依据。

⒈行政指导的实施依据。行政机关可依法律、法规、规章及政策对行政指导相对人进行指导，但在规范性依据之外还存在大量非规范性依据。章剑生教授认为，非规范性依据“不具有行政指导行为内容的法律原则、客观情况和社会发展需求的状态等”。与规范性依据不同，非规范性依据在很大程度上扩大了行政自由裁量权：一方面，行政机关会利用非规范性依据而出于某种潜在动机滥用行政指导权；另一方面，行政机关借自由裁量权怠于行政指导而构成行政不作为。这些都不利于行政指导目标的达成。但在互联网大背景下，行政指导相对人的组织程度进一步强化，利益表达方式更加多元，这在一定程度上可抑制行政机关恣意行使指导权。另外，行政指导相对人还可通过互联网技术等手段获悉指导的路线图和计划表，从而有望实现督促行政机关予以积极指导，维护自身信赖利益之目的。

⒉行政指导的实施条件。《湖南省行政程序规定》是通过列举的方式规定了行政机关实施行政指导的法定条件，限制行政指导适用范围。此外，还有以下几种限制情形：一是行政指导行为需在行政机关法定管辖权限内行使，不能越权指导。二是行政指导的性质决定了行政机关在未经行政指导相对人同意的情况下主动指导，但行政机关不得采取强制措施逼迫行政指导相对人就范。三是行政机关在作出行政指导之时就应当向行政指导相对人明示其指导依据与事由，并受明示内容限制。作为一种高效快捷的技术手段，行政机关可通过互联网向行政指导相对人公布其实施行政指导的法律依据与具体事由，行政指导相对人亦可通过互联网平台要求行政机关作出解释与答复。

（二）行政指导方法

日本学者盐野宏将行政指导方式提炼为“说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等”。此外，我国学者莫于川教授也对行政指导方式进行了列举，共计有38种之多。［8］我国立法实践所采纳的行政指导方式有5大类共计9种。笔者限于篇幅，在此着重说明以下几种代表性方法：

⒈建议。行政指导中的“建议”，是指行政机关通过调查走访行政指导相对人，针对发现的问题提出改进、完善的看法与见解。“建议”具有明确性、针对性、操作性、协作性、书面性与程序性特征。建议作为行政指导方法之一可在一定程度上改善行政机关的形象，但存在行政机关指导后难以实时复查指导效果的缺陷。互联网技术为实时复查提供了技术支持，即行政机关通过建立监管系统的方式可随时跟进复查，如通过要求行政指导相对人向网络平台上传材料与资质的方式实时了解材料收集情况、在培训中可要求行政指导相对人借助互联网技术向其同步传输管理业务培训的实时视频以监督培训工作，等等。

⒉协商。协商是建立在双方关系平等且信息真实、准确基础之上的。互联网一方面可作为传达行政机关意志的技术性工具，另一方面可作为行政机关与行政指导相对人开展沟通、协商的平台。其具有以下优势：一是避免直面冲突，有助于缓和双方的紧张关系；二是互联网沟通带有一定的延时性，可给予双方充分的思考时间，避免因面对面冲突而导致情感或言词冲突；三是有助于双方以更加审慎的心态解决相关冲突；四是可吸纳更多行政指导相对人参与协商，以有效帮助行政机关更加广泛地了解行政指导相对人的意愿。

3．。行政指导信息是建立在行政公开理论与信赖保护原则基础之上的。在互联网环境下，一方面行政机关指导信息的方式更加多元，集合声像媒介使得说明理由更加充分，易于被行政指导相对人接受；另一方面，行政指导相对人与其他社会公众可通过互联网平台事先了解行政指导的法律依据、事中的指导过程和事后的指导结论。行政机关向行政指导相对人公布指导信息可起到以下几方面作用：一是有效限制行政指导对行政指导相对人利益产生的影响；二是进一步增强社会大众与行政指导相对人参与公共事务的意识；三是有利于维护行政指导相对人信赖利益；四是进一步保障公民的宪法性权利。值得引起注意的是，行政机关所公布的行政指导信息是否具有法律效力或者公布的途径（如在线沟通信息平台）是否合法，因为这在一定程度上会对行政指导相对人的信赖利益与政府权威性产生影响。因此，国家应当以立法方式确认公布信息与公布途径的法律地位，这对维护行政机关的权威与保障公民权利至关重要。

（三）行政指导程序

制度效能的发挥依赖程序设计，所以盐野宏教授主张将行政指导纳入到程序控制的视野中。①

⒈行政指导方式。行政机关在行使行政指导权力的同时应当明确告知行政指导相对人行政指导的相关情况。“明确告知”的方式既包括口头告知又包括书面告知，但不论采用何种告知方式，一经告知便产生确定力与执行力。利用互联网技术，行政机关在“非要求行政相对人当场服从行为”的情况下可通过电子技术明示其“电子意思表示”，行政指导相对人则可通过电子签名的方式确认被告知内容已收悉。

⒉行政指导程序。尽管“助成性行政指导”可独立运行，但出于规范行政权力运行、保障行政指导相对人合法利益之目标，有必要将其纳入到程序控制中。

⑴行政指导一般程序。一般指导程序是所有行政指导都应当遵守的程序，具体包括行政指导决策程序、具体实施程序与公布备案程序。首先，在遵循行政指导法律规范的前提下，判断指导实施条件突出地表现为行政指导决策，在决策过程中需要通过收集信息、社会调研、评估论证等环节，以构筑行政指导正当性基础。在程序之下应当建立指导启动制度、信息收集制度、指导方案编制制度与公布制度。在行政决策阶段，行政机关可利用互联网技术广泛收集行政指导所需信息、开展社会调研与评估论证，力求决策的科学性、民主性。其次，在行政指导的实施阶段，行政机关根据指导方案通过互联网平台向行政指导相对人发送指导信息，行政指导相对人亦可通过互联网平台答复行政机关是否愿意接受行政指导或者协商与行政指导相关的具体内容。在此过程中，行政机关应当通过互联网技术确保行政指导相对人充分的知悉权、参与权与利益表达权。同时，行政机关也应基于诚实信用与信赖保护原则积极回应行政指导相对人的诉求，以达成双方良性互动。最后，在公布备案程序上，行政机关可根据指导案件的重要程度自主判断是否呈送上级主管部门。此外，行政机关还应依据法定程序，通过互联网媒介向社会大众公布行政指导结论。

⑵行政指导特别程序。对于“重大行政指导”，现有立法例中规定应当采用特别程序。行政机关除采取公布草案、听证会、座谈会方式听取意见外，还可采取“开放式”方式听取意见。具体而言，应当明确审议会组织程序、实施程序、指导效能评估程序等。首先，审议会应当由相关领域的专家、第三方咨询机构及行政指导相对人代表组成，就行政指导的可行性、科学性、合理性等方面进行评估，然后由相关部门起草指导草案并通过互联网平台向社会大众公布。行政机关亦可通过“开放式”的网络平台向社会大众广泛征求意见，形成审议会评审与面向社会大众广泛征求意见“双管齐下”的决策机制；其次，同一般行政指导程序一样，指导实施环节是行政指导过程的重中之重，确保行政指导相对人的知悉权是此过程的工作重心。行政机关依据行政指导相对人的要求，通过网络平台实时向其公布相关信息，负责解释并接受监督，双方也可就争议焦点展开讨论。第三，在指导效能评估程序上，行政机关可首先通过互联网平台广泛收集相关信息，接收行政指导相对人的反馈意见，在此基础上通过审议会讨论评估，最终形成效能结论并撰写评估报告。

综上，笔者认为行政指导程序应遵循以下立法架构（如图）。

■

四、互联网助推我国行政指导变迁

之作用：催化、同步与重塑

在较早时候，西方学者们就已经敏锐地注意到了计算机信息技术对法律的作用。［9］笔者认为，互联网发展至今，其对我国行政指导“作用”的方式主要表现为催化、同步与重塑三个方面。

（一）催化——为我国传统行政指导模式变革提供现实机遇

⒈组织。互联网使得信息的交互变得更加方便、快捷，动摇了传统行政组织管理模式。第一，在互联网的作用下，建构于事务管辖、级别管辖与地域管辖基础上的行政组织变得高度虚拟化、电子化；第二，互联网使行政指导相对人临时性、零散性的组织变得长期而组织化，带来的结果是互联网使利益表达的呼声无限放大至足以与行政机关相抗衡的程度。所以，由网络行政指导巡查系统、在线沟通信息平台等网络“组织”构建的24小时电子政府应运而生。

⒉沟通。正如考夫曼所言：“只有一切参与者的利益至少被卷入讨论中，合意才具有意义”。互联网正是将“参与者的利益”置于一个能够为大家一致接受以实现“谈论”的平台。值得注意的是，与互联网催生出信息的电子传播方式随之而来的电子电文、电子印章、网络送达的法律效力与程序等诸多问题还有待进一步探讨。

⒊互动。互联网使得行政指导相对人打破了原先依赖地域、血缘、职业、语言等因素建构起来的互动模式，反而依赖信息或利益重新架构起人与人之间互动模式，尽管对方的详细信息无从知晓，但只要利益与诉求相似就可为交换信息而结合为一个完整的且极具开放性的利益组织体。在互联网作用下，超越性别、职业、地域、血缘边界的互动模式正在形成，各种信息充斥于各种互联网平台中，多元化利益诉求被提出、放大，进而成为平衡行政权的强大潜在力量。

（二）同步——有利于我国行政指导模式紧跟时代步伐

互联网同步作用的突出表现在于对行政合法性与行政合理性影响层面，既能推动行政合法性发展的进程，也能创造全新的行政合理性环境。但现实情况则是互联网之轴并非同步驱动两部轮子向前行进，行政合法性与行政合理性在很大程度上存在错差。如果行政指导的理念与方式总是能够伴随社会发展步伐，合法性价值便难以维护；如果行政指导理念与方式总是滞后于社会发展节奏，合理性价值便会失去现实依据。行政指导的合法性依据与合理性依据总是处在动态变化中，两者比率的大小反映着行政指导的实然状态：如果两者比率为1，说明行政指导相对人能够有效地回应行政机关，行政指导已达到最为理想的状态，行政机关便能圆满地达到行政目标；如果两者比率小于1，由此说明行政指导的合法性较差，已有部分规范失去了现实基础而过度地强调行政指导合理性，行政机关唯有以扩大自由裁量权适用范围才能达致行政目标的实现，但实现后的行政目标仍存在合法性缺失的不足；如果两者比率大于1，那么就意味着行政机关过度强调行政指导的合法性依据而忽视了行政指导的合理性依据，说明行政指导的实效性、现实性较弱，没有很好地达到行政目标。

此外还需强调的是，互联网技术在为行政机关实施行政指导提供便利、行政指导相对人更有效实现合法权益的同时，负面作用也会随之显现。因此，如何防范违法犯罪分子侵害行政指导相对人的隐私与商业秘密，防范窃取关系国家安全的机密信息便成为新形势下的重要任务。

（三）重塑——为我国行政指导进步提供了信息条件

网络技术作为一项高精尖技术，一旦被运用于行政指导领域，就会产生出巨大潜能，从而极大地推动我国行政指导发展进程。

⒈行政两造关系空间扁平化。行政机关与行政指导相对人一改以往自上而下的监管关系，在互联网开放、平等、交互、共享、分散等特点的共同作用下，逐渐建构起了以“大数据”共享为目标的信息传播平台、开放包容的公众参与行政路径、自由平等的社会交往方式与匿名分散的行政控制模式。为了回应上述变化，行政机关应当采取以下措施：一是将不涉及国家、商业、个人隐私的“大数据”通过网络平台向行政指导相对人公布；二是通过网络媒介向行政指导相对人广泛征求意见；三是行政机关应积极探索更加自由、平等的行政指导网络模式；四是应进一步完善网络“一站式”服务模式以实现行政指导的便民性与高效性；五是在行政管理中大力推广使用“人工智能（AI）”技术；六是树立行政指导双方信息保护的观念与意识。

⒉行政两造沟通时间同步化。互联网技术突破了时空阻隔，使得信息交换变得触手可及，加之新型互联网媒介的不断涌现以及便携式信息交换终端的普及化，行政指导相对人只需使用便携式电脑、手机、政府APP等电子终端与电子平台即可实现与行政机关的信息交换。因此，行政机关与行政指导相对人在、接收信息时间的次序上几近于同步。

⒊行政指导相对人关系社会化。与传统互动方式不同，“虚拟空间”中的行政指导相对人在互动方式上更加趋于多元化，其可利用电子平台在匿名情况下突破时空限制实现无障碍互动，行政指导相对人之间互动的社会化趋势逐渐显现出来（如图）。

互联网对我国乃至世界行政管理理念与方式的革新有目共睹，但仍存在以下不足：如何在适应社会发展与运用互联网技术的基础上进一步明确在互联网环境下行政指导的主体、权限、程序、形式的合法性与行政指导的法律效力、法律责任、权利救济等重要内容，从规范层面保障行政指导相对人的合法权益与实现行政目标。这些仍是今后需深入探讨的重要课题。

【参考文献】

[1](日)盐野宏．行政法总论［M］．杨建顺译．北京大学出版社，2008．134．

［2］余凌云．行政法讲义［M］．清华大学出版社，2010．274．

［3］章剑生．现代行政法基本理论［M］．法律出版社，2008．472．

［4］王名扬．美国行政法（上）［M］．中国法制出版社，2005．130．

［5］姜明安．论行政自由裁量权及其法律控制［J］．法学研究，1993，（01）．

［6]朱建．互联网对我国社会主义政治民主建设积极影响研究［D］．南开大学博士论文，2012．84．

［7］（美）约翰·罗尔克．世界舞台上的国际政治［M］．宋伟等译．北京大学出版社，2005．131．

篇8

关键词：农村产业融合；就地城镇化；路径

随着我国经济发展进入新常态，传统产业的转型升级以及资源环境的制约使得大中城市难以再承受大规模农业剩余劳动力的转移；同时，传统的以大工业为推动力带动农民“进城”为主的城镇化衍生出的“城市病”和“农村病”愈发凸显。在此双重背景下，探索以农业自身发展为推动力，带动农民“不离土不离乡”就地城镇化，将成为新时期我国城镇化发展进程中亟待破解的一个重大课题。

一、农村产业融合与就地城镇化的内涵

（一）农村产业融合的内涵

农村产业融合是以农业为基本依托，通过农业与第二、第三产业的融合发展，拓展农业产业链条和产业功能，形成农业生产、农产品加工流通、农资销售和农业休闲旅游等新兴业态，借此推进农村产业协调发展和农业竞争力提升，实现农业现代化、农村繁荣和农民增收。［1］在农村产业融合发展中，一产是基础，二产是水平，三产是引领，即农业为二三产业发展提品基础，农产品的加工、特色农产品开发等第二产业通过对农产品的加工带动一产的种植业和第三产的餐饮业、住宿业、旅游业的发展；第三产业的现代服务产业、休闲旅游业的发展，促进了农业产业审计，增强了种养业和农产品加工业的发展后劲。可见，农村产业融合发展是农业与二、三产业共赢与发展的过程，是当前我国推进农业现代化的现实选择。

（二）就地城镇化的内涵

就地城镇化是相对于农民的进城城镇化而言的。在我国传统城镇化发展的实践历程中，主要形成了以乡镇工业带动农民“离土不离乡”的就地城镇化发展模式和以城市大工业带动农民“离土又离乡”的进城城镇化发展模式。农村人口不向大中城市迁移，而是在原有的居住地实现生产和生活方式的由传统到现代的转变。但与20世纪80年代乡镇工业（与农业联系较少的工业）带动的农民“离土不离乡”的就地城镇化不同，这里所指的就地城镇化是以农业、农村、农民的内生力量为依托，在不改变农业性质，不对外转移农业人口的情况下，通过农业自身的纵向融合以及农业与工业、服务业等非农产业的横向融合发展，推动农民“不离土不离乡”，就地实现生产方式和生活方式由传统到现代的转变。可见，这种就地城镇化发展模式既能规避乡镇工业带动就地城镇化进程中农民兼业、进厂不进城的半城镇化现象，也能缓解进城城镇化进程中农业抛荒、农村三留守等“农村病”以及交通拥堵、住房困难、环境污染和雾霾严重等“城市病”，是以“人”为核心的新型城镇化的重要实现形式。从农村产业融合与就地城镇化的内涵界定中不难发现，农村产业融合是我国农业现代化的重要实现形式，就地城镇化是我国农村、农民的现代化，二者统一于我国的“三农”现代化。同时，农村产业融合本身也内涵了农业生产方式的现代化，农村产业融合所搭建的农业产业化、农业与工业融合、农业旅游业等新的产业体系既为就地城镇化发展提供了重要的产业支撑和物质基础，也为农民生产方式和生活方式的变革提供了引擎。此外，农村的就地城镇化也有利于土地的集约化、规模化生产，大量农民就地接近转移就业也为农村产业融合发展提供了人力和市场支撑。可见，农村产业融合与就地城镇化不是单向的表征关系，而是互为动力，相互促进，是当前我国破解“三农”难题的重要抓手。

二、农村产业融合推动就地城镇化发展的机理

农村产业融合推动就地城镇化发展的内在机理与城镇化发展的动力规律是相契合的。城镇化发展的动力规律表明：农业发展是城市化发展的初始动力，在城镇化发展的初级阶段，农业发展的推力和工业化发展的拉力成为这一时期城镇化发展的主要动力；随着城镇化水平的提高，进入城镇化发展的高级阶段，以信息技术和服务业为代表的第三产业逐渐成为推动城镇化发展的主要动力。农村产业融合内涵了三大产业的交融互动发展，从其互动发展的模式看，一是农业自身的纵向融合即农业产业化；二是农业与二三产业的横向融合；三是农业与高新技术、信息技术的融合发展。这三种典型融合模式其实质都是依托农业大力发展第二、第三产业，通过发挥农业的基础动力、第二产业的根本动力，第三产业的后续动力来推动就地城镇化发展，并以此来实现农民就地就近的产业转移及生产生活方式的转换的。其具体机理为：

（一）农业产业化推动农民就地城镇化

农业产业化强调工业、服务业等商业活动在农业生产中的融合与延伸，它以市场为导向，旨在将农业的产前、产中和产后各环节联结为一个完整的产业链，从而实现种养加、产供销、农工贸一体化经营。农业产业化是农业生产模式的重大变革，是推进农业经营规模化、市场化、现代化的有效途径。［2］农业产业化的发展在一定程度上提高了农业的生产率，为城镇化的发展提供优质高效的农产品。在农业产业化经营体系中，以农业企业为中心的上下游企业部分属于工业产业，如肥料制造业、农产品加工业等，部分还属于第三产业，如物流运输业、农业技术开发等。这些企业尤其是农产品加工业、农产品销售、储藏、运输企业，就业门槛相对较低，对农业剩余劳动力就地就近进行产业转移提供了产业支撑，一定程度上缓解了经济新常态下农民工结构性失业问题。此外，对农业进行产业化生产经营能够优化并提高农业和农村经济结构水平，提高农产品附加值，拓宽农民就业增收渠道，为农民就地城镇化奠定了经济基础。伴随着农业工业化、产业化发展，农工贸相关产业逐渐向农业产业园区聚集，而农业产业区不是孤立存在的，它必然需要农业产业工人、需要配套的基础设施等，随着产业的发展和基础设施的完善，农业区人气、财气逐渐聚集，小城镇逐渐形成。

（二）农业与工业、旅游业融合发展带动农民就地城镇化

农业与工业的融合发展简称农业工业化，从广义上讲，农业工业化是指用现代化的工业设备和技术装备农业，如用现代的生物技术、种植技术、信息技术等改造农业，提高农业的生产效率，用现代工业的经营理念和组织方式来管理农业的生产和经营。［3］其实，农业工业化其实质就是工业化。工业化的实质是一个产业升级和发展的过程，也是一个各产业生产经营方式向规模化、社会化、专业化发展的过程，还是一个社会由自然经济观念向商品经济观念全面转变的过程。具体而言，农业工业化推动就地城镇化一方面是指立足农村实际，用工业化理念、思路对农业生产方式进行脱胎换骨的改造，使农业劳动生产率得到迅速提高，为农民就地城镇化提供生产要素支持；另一方面，要依托农业抓工业，围绕工业抓农业，实现农业资源工业化，带动农民产业工人化，以工业和农业相互融合促进城乡经济协调发展。农业与旅游业的融合发展就是依托农业生产、农村风貌和农民生活而发展起来的休闲农业、都市农业等。农业与旅游业的融合发展，一方面能够促进城乡之间人员与物质的交流，打破农业、农村、农民相对封闭状态，使现代文明在农村得以传播和普及，促进农民生活、生产观念的城镇化和现代化。通过农业与旅游业的融合发展还能带动农村经济的发展、基础设施的完善，使农民在自己的家园就能享受到城市的生活条件；另一方面，农业与旅游产业的融合发展所形成的休闲农业、乡村旅游业属于劳动密集型产业，就业层次多，涉及面广，可以吸纳大量的农村剩余劳动力就近就地非农化，还可以充分发挥女性、老年劳动力等农村弱势劳动力的作用，实现劳动力多元化就业，为农村剩余劳动力的就地转移提供了新路。［4］

（三）农业与高新技术、信息产业的融合发展带动农民就地城镇化

农业与现代高新技术的融合发展，产生了工厂式农业、塑料大棚、玻璃温室、无土栽培、沙地种植，水体养殖等技术，摆脱了农业因气候、环境等自然条件带来的发展难题，大大提高农业生产率，为城镇发展提供了充足的粮食保障，也为工业生产提供了充足的生产原料，进而推动了农业剩余劳动力不断向非农产业转移。同时，农业与现代技术的融合发展改变了“面朝黄土背朝天”的劳动局面，并且农业信息化使得精准农业得以实现，不仅可以帮助农民从繁琐劳累的劳作中解放出来，而且能够实现高层次的耕种细作，无限提高农业的劳动生产率，使农民的生产方式越来越现代化，农民与城里人的区别仅仅在于生产的产品不同，赚钱的方式不同，农民不再是身份的标签，而是与工人一样成为一种职业。此外，互联网+农业的发展，通过云计算、物联网、移动终端通信以及人工智能等技术的支撑为农产品、农业旅游提供服务平台，很大程度地提高了城乡交流的频度和层次，为城乡一体化水平不断向更高级的阶段发展提了供源源不断的动力。

三、农村产业融合推动就地城镇化发展的实现路径

农村产业融合推动就地城镇化发展，其基本要义就是强调在不放弃农业优势、不改变农业性质，通过发展以农业为核心的农业产业化、农业工业化、农业旅游化发展，促进农业生产、增加农民收入、提高农民素质、改变生活方式，让农民过上与城市人一样的生活，最终实现农民就地就近城镇化。要实现这个目标，需要从以下几个方面着手：

（一）加大对农村产业融合发展的政策支持

农村产业融合发展是农民就地城镇最可靠的物质基础和动力。但是，农业作为弱质性产业，走以农业为核心的产业融合发展之路必须要依靠政府给予政策上的大力倾斜和支持。当前，尽管我国政府一直把“三农”问题作为全党工作的重中之重，不断加大对农业、农村的投资力度，但主要以农业直补、农业基础设施的投入为主，缺乏对农村产业发展这一促进农村内生发展模式的支持力度。因此，政府一方面要利用一些宏观调控措施或制度促进农业与其他产业价值链进行交叉、重组、整合以形成新的产业形态，另一方面，政府要注重对农业农村的财政支持的针对性和实效性，增加必要的激励规制，促进其他产业加入到农业竞争中。具体而言，要对农村产业融合发展的项目给予资金支持并通过市场准入、税收扶持、人才引进等方面给予政策性支持；同时积极引导金融资本投向农业开发，农产品生产等项目，在建立完善的农村金融组织体系和完备的农村金融市场的基础上，引导金融组织支持农村产业融合发展过程中所需的各项资金。

（二）加强农村产业融合推动就地城镇化发展的制度供给

农村产业融合推动就地城镇化发展需要建立和完善相关制度为其保驾护航。目前，影响农村产业融合带动就地城镇化的制度因素主要有土地制度、户籍制度、社会保障制度等。一是深化土地制度改革。土地制度改革是推进农村产业融合发展以及农民就地城镇化的关键因素。农村的土地制度包括农村土地承包制度和农村宅基地制度。土地制度改革关系到农民生产方式的变革，农户宅基地制度的改革有助于农民生活空间的转变和农民的生活方式转变。土地流转不畅和农村宅基地的闲置，既影响农村产业融合难以规模化、集约化发展，又在一定程度上造成土地资源的浪费。因此，要进一步加强和完善农村土地制度，明晰土地产权，健全土地流转机制，实现土地的所有权、承包权、经营权三权分置，进而引导土地经营权有序流转，从而促进土地的适度规模经营和土地的有效整合，为农村产业融合发展带动就地城镇化提供最基本的物质条件。同时要探索农村宅基地退出机制，通过以宅基地换房等形式，为分散的农村向中心村集聚提供制度支撑。二是深化户籍制度改革。打破城乡二元户籍制度是实现城乡生产要素自由流动的前提。因此，户籍制度改革的方向是在给原来严格控制人口迁移的政策松绑的同时，拆除户籍壁垒，改革户籍制度与福利挂钩的局面，同时要改变就业、社会保障、就学等制度规定中对户口的特殊要求，建立符合市场经济发展的现代城乡户籍管理制度，以实现城乡居民的自由迁徙，进而为农村产业融合推动就地城镇化发展提供要素支持。三是深化社会保障制度改革。影响农村产业融合推动就地城镇化发展的最大难题就是农民的社会保障问题。虽然近几年农村医疗、养老覆盖率较高，但不能否认的是这是一种低水平的全覆盖。其实，低水平的社会保障是阻滞农村土地的有序流转的最大障碍，也抑制了城乡劳动力资源的双向流动，很多农业科技人才望农村低水平的社会保障而却步。因此，政府要加强对农村社会保障的投入力度，多途径的筹措社会保障性资金，寻求有效的城乡社会保障体系的衔接机制，并通过城市反哺农村加快城乡社会保障一体化，缩小城乡社保差距，才能为农村产业融合发展提供最基本的土地、人才等生产要素。

（三）加大对农村教育的投入

农民是农村产业融合与就地城镇化的主体，以农村产业融合发展推动就地城镇化，一方面需要农民提高素质技能，适应大量机械化作业和企业化管理这种新型生产和管理方式；另一方面，也需要通过农民文化素质的提高来改变传统后的小农思想。对此，要强化农村的基础教育，加大对农村基础教育的投资，完善农村教育培训体系，提高农民的整体素质，改变农民的思想观念。此外，还要努力探索农村教育的办学体制，发展与农村环境相配合的职业教育、成人教育培训，培训的内容除了包括现代农业技术和农业经营知识外，还要强化对农民进行农业性质与农业功能、农业政策及农业文化、农业管理、农业法律等农业教育，同时对于培训费用、设施、师资方面要给予支持。通过扎实的基础教育和农业技能及管理培训，为农民提供现代文明社会所需要的最基本的知识与技能，使农民不再是愚昧落后的传统农民，而是有知识有文化有技能的现代新型农业产业工人，从素质上和身份上拉近农民与城镇居民的距离。

（四）加强小城镇的建设

小城镇是农村产业融合带动就地城镇化的空间载体。农村产业融合发展推动就地城镇化发展并不是在原地城镇化，也需要农村人口通过农业产业的发展、农业企业集聚等方式引导村庄合并，形成小城镇。由于小城镇就业门槛低，就业风险低，生活成本相比大城市较低，天然地成为农民就地城镇化的载体。因此，政府要科学规划小城镇建设，要立足于当地的资源优势，科学编制产业规划，发展以农业企业、特色加工业、商贸流通和旅游服务业为主要类型的特色小城镇。同时要注重小城镇功能的完善，加大对小城镇基础设施和商业、科技、教育等社会化服务体系的建设，为农村产业融合推动就地城镇化发展提供空间支持。

参考文献

［1］马晓河.推进农村一二三产业融合发展的几点思考［N］.经济日报，2016-02-25

［2］张贞，曾令秋.促进农业产业化与新型城镇化良性互动［N］.人民日报，2014-08-26

［3］孟晓颖，孙一恒.城镇化”视域下的三农问题研究［J］.学习与探索，2015（10）