乡村治理的表现范文
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导语：如何才能写好一篇乡村治理的表现，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
中图分类号：F325 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）09-042-03
我国的乡村治理是一个非常吸引人的领域，学者邓大才认为，研究中国乡村治理的范式主要有三种：结构主义、理性主义和文化理论。这些研究成果纷繁，但并没有重视农民个人及其心理的作用。本文认为从政治效能感的角度看乡村治理，从农民视角出发，沿着“文化――心理”这个研究路线，将政治效能感与乡村治理相结合，并探讨二者的关系具有一定的研究意义。
一、村民政治效能感与乡村治理的关系
（一）村民政治效能感与乡村治理的内涵
1.村民政治效能感的内涵。最早对政治效能感进行界定的学者是坎贝尔，他认为，“所谓政治功效感，意指个人认为其政治行为对于政治过程必定有或者能够有所影响的感觉，亦即个人认为履行公民责任是值得的。”继坎贝尔之后，学者们的研究使得政治效能感的内涵逐渐丰富与完整：政治效能感是一般民众对自我政治能力和对政治客体回应自身需求的主观感知。
将这一概念置于乡村治理中，即得到村民政治效能感的内涵：在乡村治理过程中，村民相信自己能够作用于乡村公共事务，会对治理过程产生影响，并且认为村民委员会、政府部门及其工作人员会对村民的诉求有所回应的一种主观感受和能力判断。
村民政治效能感可分为村民内在政治效能感与村民外在政治效能感。村民内在政治效能感是指村民认为自己能够参与到乡村治理的过程中，相信自己能够对村委会、政府官员、乡村政治事务及政府行为施加影响。村民外在政治效能感则是指村民对村委会、政府部门以及相应的政治活动对村民的利益、诉求予以重视并有所回应的主观感知。
2.乡村治理的内涵。本文将乡村治理定义为党和政府、村民自治组织、广大村民、其他社会组织或社会力量在平等参与、协商合作原则的指导下，通过多种形式，对乡村公共事务进行协商管理的过程，最终保障村民合法权益，提高村民生活质量。
这一概念是对乡村治理的理论诠释，是一种理想状态，治理主体的多元化、权力配置的多元性、过程的自主化均为治理的核心要义，多元主体的平等参与、谈判、协商与合作管理是理想状态的乡村治理的关键词。
（二）政治效能感与乡村治理的关系
要实现真正意义上的乡村治理，必需最重要、最广泛的主体――村民的积极参与，这就需要、也必将导致村民政治效能及其各维度感呈现中等及以上水平。而村民政治效能感，作为一种特殊的政治态度，在很大程度上能反映出村民对政府、村委会以及政治事务的认知和情感，因此运用村民政治效能感这一面向来审视我国几十年来乡村治理的成效具有非常重要的意义。二者的关系具体表现在：
1.乡村治理主体的多元化要求广大村民积极参与乡村公共事务，这就需要、也必将导致作为村民参与基础的内在政治效能感呈现较高水平。
治理主体多元化是治理理论的首要内容，在乡村治理中，村民作为最广泛、最重要的主体，积极参与乡村公共事务是乡村治理的首要要求。
内在政治效能感是村民主动参与乡村公共事务的基础，同时村民内在政治效能感水平会在正常的参与过程中得到明显提升。村民内在政治效能感的这一改变过程与强化理论非常相似。根据强化理论的作用机制，如果村民在协商过程中，能够参与到对公共事物的治理中，并且能够影响决策结果，那他们便增强了自身参与到农村公共事务的信心，这种正强化过程使得村民内在政治效能感提升;相反，在协商过程中他们的想法和建议得不到重视，那他们的挫败感就会增强。所以，通过对村民政治效能感的分析，即可折射出我国这么多年乡村治理的状态。
2.乡村治理权力配置的多元化要求外在政治体系必须对村民的诉求予以回应，这将导致村民外在政治效能感呈现较高水平，终至内、外在政治效能感达到均衡状态。
治理理论提出了权力的多元化配置。乡村治理理论的权力配置多元化承认了乡村社会的私权力在公共事务的治理过程中发挥着国家权力不可取代的作用。公共权力的运行在政府和社会之间呈现出上下互动的双向运行过程：既有村民自下而上的参与，以影响村委会和政府的决策进程，又有自上而下的重视与回应，村委会和政府对于村民的利益诉求予以回应，在互动中协调各方利益，实现对乡村公共事务的治理。这些反映在村民政治效能感上，均表现为村民外在政治效能感水平偏高。村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。
3.乡村治理过程的自主化要求、也必将导致村民更为熟悉村级地方政治环境，因而村民村级政治效能感水平高于政府级的政治效能感水平才是乡村治理的正常体现。
根据阿尔蒙德的理论，不同政治层级的公民政治能力感（政治效能感）存在一定的差异性。即相对于接触较少或比较陌生的国家层次环境，在地方层次的政治环境中，公民的政治效能感水平更高。因此，本文对政治效能感进行了层次划分，根据我国村民政治环境背景，分为“村级”政治层级和“政府级”政治层级（村级以上的政治环境层次均认为是“政府级”）。同时，在更为熟悉的村级地方环境中，村民的政治效能感应表现得更高。
二、村民政治效能感的特征
为了全面反映农村乡村治理的基本状况，文章从山西省北、中、南部选择了7个村庄进行实地调研。这7个村庄有些是传统型农村，有些是现代化新农村，有些处于过渡时期，经济发展水平各异，地理位置、文化背景等均不同，村庄的选择具有一定的代表性。随后，通过随机选择，在保证男女比例相当、家庭收入与教育水平等分布均匀的前提下，进入村民家中进行调查和访谈，最后共获得802份有效问卷。基于已获得的调查数据，通过运用spss软件，分析村民政治效能的特征。
（一）村民总体政治效能感的特征分析
从表1可以看出，村民整体政治效能感均值为2.4589（<2.5），处于中等偏低水平。
根据西方政治效能感的相关理论，中等水平的政治效能感是最为合适的公民政治效能感的水平。然而我国村民政治效能感较低。而政治效能感作为剖析乡村治理的工具，在一定程度上可以折射出乡村治理过程中存在的问题。
（二）村民内在、外在政治效能感的特征分析
从表2中可以看出，村民内在政治效能感均值为2.3955，处于中等偏低水平，村民外在政治效能感均值为2.5108（>2.5），处于中等偏高水平，呈现“内低外高”特征。
这说明村民对政治系统的了解不多，认为自己对政治系统影响力不足，但同时又表现出对政府、村委会极高的信任和极强的依赖，期望他们重视并回应自身的需求。
从表3中可以发现，村民内在政治效能感较低，村民“影响型”政治效能感（2.3974）与“了解型”政治效能感（2.3940）基本持平，都处于较低的水平。
通常情况下，“了解型”的政治效能感是村民参与乡村公共事务的知识储备库，是村民进行自我教育、自我管理和自我服务的动力基础，数据调查的结果说明村民认为自己对规章制度、选举程序、村委会运作方式不甚了解，对乡村公共事务不甚关注。
“影响型”的政治效能感，作为一种较高层次的政治效能感，体现行为意向的特征，会直接导致村民政治行为的发生。而表中数据表明村民对影响政府、村委会干部的主观感知也不甚强烈，由此可推出村民参与政治的积极性不是很高。
从表4中可以看出，村民外在政治效能感水平较高。村民“重视型”（2.5787）明显高于“回应型”（2.3918）。
这说明村民认为政府及村委会比较重视自身的利益诉求，而对于有事去找他们的时候，他们的工作态度和工作方式往往是不能让人接受的。在访谈中就会发现，很多村民认为政府出台各项政策的初衷是好的，只是在政策执行过程中出现了问题。而当具体到政府或者村委会的工作人员时，很多村民对他们的工作态度和工作精神表示质疑。
（三）村民政府级、村级政治效能感的特征分析
从表5中可以看出，村级政治效能感均值为2.3591，处于中等偏低水平;政府级政治效能感均值为2.5406，政府级的明显高于村级政治效能感水平。
这说明村民对于政府级的环境层次的主观感知更为强烈一些，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般，这说明以“乡政”为代表的国家政权已经深入农村，在一定程度上维护了农村社会的稳定，但是不利于农村农民社会的发育和乡村治理的真正实现。
在表6中，从内、外在政治效能感的角度进行比较，仍然是政府级高于村级。之所以会呈现这种特征，与我国目前“行政化”和“空壳化”的村委会密不可分。这些在社会流动很弱的乡村中，都沉淀在村民的内心世界中，使得村民对政府级更为熟悉，更易感知，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般。
三、从村民政治效能感看乡村治理存在的问题
自改革开放以来，我国乡村所形成的“乡政村治”模式是具有中国特色的、符合中国实际情况的乡村治理模式，在一定程度上推进了乡村政治发展的进程。但是我国乡村治理毕竟还处在发展阶段，仍然存在许多问题。本文从村民政治效能感这个角度出发，审视乡村治理在主体、内容、性质等方面存在的问题。
（一）从村民政治效能感看乡村治理的主体：主体积极性和主动性有限
我国乡村治理目前仍是以村民自治为基础的“乡政村治”的主要特征。首先，广大村民作为村民自治的主体，其政治效能感整体处于中等偏低水平，即他们认为无力作用于治理过程，自己的利益诉求也不会得到重视与回应，那村民自治制度对于村民来说，只是个与自己无关的、形同虚设的制度。其次，“乡政村治”模式中，“乡政”与“村治”是指导与被指导的关系，政府行政权力与村民自治权力的终极目标应是一致的，但由于二者权力运行方向不一致，在乡政村治的具体运行中，需要这两种力量相互作用，不断博弈，以期达到协商合作，合力共赢的状态，最终实现乡村的良善治理。然而，实际生活中，由于各种原因，“村治”本身处于弱势地位，二者已是非均衡博弈，再加上，村民效能感水平整体偏低，认为参与“乡政”的博弈是不值得的，面对一大主体的缺失，那乡村要实现真正的治理，真是任重而道远。
（二）从村民政治效能感看乡村治理的内容：内容失衡
村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。通过之前的数据分析，得出村民政治效能感呈现“内低外高”的特征。较低的村民内在政治效能感说明村民认为自己对政治的认知能力和影响能力不足，那么，他们就无法很好地参与到村民自治中，必将影响村民自治的强度和持久性;较高的村民外在政治效能感反映出村民对政府以及村委会干部的信任和依赖，这虽然构成了乡村治理的社会资本，但在一定程度上会影响村庄的自治性。
（三）从村民政治效能感看乡村治理的性质：偏离治理性质
乡村治理强调的是治理，而非管理、管制，村民自治强调的是自治，而非“他治”。我国的乡村治理以“乡政村治”为典型特征，融合“他治”与自治，集行政功能和自治功能于一身。根据阿尔蒙德的研究表示，村民在熟悉的村级地方政治环境中，政治效能感的水平应该更高。在农村，无论是作为自然村的熟人社会还是行政村的半数人社会，村民对于村委会和村干部还是比较熟悉的，再加上村民自治制度，本文认为，相比于包括“乡政”在内的政府级的政治环境，村民对于“村治”更为熟悉，更易作用。然而通过之前的数据分析，村民在村级政治效能感的均值以及各维度的得分均低于政府级的。那么，数据统计的结果在一定程度上说明了目前的乡村治理，行政色彩过于浓厚，有违治理的本质。
四、结语
本文通过对已获得的802份有效问卷的量化分析，从村民政治效能感的角度审视乡村治理，发现目前乡村治理仍然存在很多问题：从村民政治效能感整体水平偏低可以看出治理主体的积极性和主动性有限;村民政治效能感“内低外高”的特征表明乡村治理内容失衡;村民在政府级的政治效能感水平均要高于在村级上的表现，表明目前的治理行政色彩浓厚，偏离治理性质。总之，村民政治效能感以其复杂的内在结构和不同的测试维度为我们展现出目前乡村治理的全貌，从中折射出我国30多年实践取得一定成效，但仍需要逐步完善。
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篇2
以党的十七大精力和科学开展观为指点，以国务院《乡村五保供养任务条例》、民政部《关于乡村五保供养效劳机构建立的指点定见》、市当局《关于进一步增强乡村五保供养任务的告诉》（信政文[2011]10号）和《关于增强乡村五保供养和敬老院规范化建立任务的告诉》（信政办[2011]162号）为根据，以“容身实际，加速建立，强化治理，注重实效”为总体思绪，在强力推进乡村敬老院建立的还，鼎力展开乡村敬老院标准化建立治理达标运动，促进各级党委当局增强对敬老院的指导，推进全县乡村敬老院治理上层次、上程度，经过2-3年起劲,使全县80%以上的敬老院到达标准化建立治理要求。
二、审核评选方法
（一）制订规范。依照民政部《乡村敬老院治理暂行方法》和《关于乡村五保供养效劳机构建立的指点定见》以及我县实践，本着有利于促进敬老院建立规划、设备、出产、生涯和日常治理效劳向高起点、高层次、高规范偏向开展的准则，从指导注重、院容院貌、生涯设备、院务治理、院办经济等五个方面制订评分规范。
（二）确定品级。全县乡村敬老院建立治理达标评定分为：达标进步前辈、达标、根本达标和不达标4个层次。个中，达标进步前辈敬老院，由县救灾办向市民政局申报，市民政局组织审核评定；达标和根本达标敬老院由乡镇人民当局申报，县民政局、救灾办组织审核评定，并报市民政局立案。
（三）评分办法。根据《县乡村敬老院标准化建立治理达标考评细则》，满分为100分。总分在90分以上（含90分），且五大项评分均在80%以上的为达标进步前辈敬老院；总分在80分以上（含80分），且五大项评分均在70%以上的为达标敬老院；总分在70分以上（含70分），且五大项评分均在60%以上的为根本达标敬老院；总分在70分以下的为不达标敬老院。
（四）奖惩罚法。为鼓舞进步前辈，鞭笞后进，带动普通，促进我县乡村敬老院建立治理安康开展，施行奖惩机制。经申报被评为达标进步前辈敬老院的由市民政局颁布标记牌，并赐与奖励；凡被评为达标敬老院的，由县民政局（救灾办）颁布标记牌，并视情赐与奖励；关于1次评选不达标或延续2次评选根本达标的敬老院，责令限日整改，并在全县传递；对延续2次评选不达标或延续3次评选根本达标的敬老院，建议地点乡（镇）撤销敬老院院长职务、解除治理效劳人员的聘用合同。
（五）有关阐明。乡村敬老院标准化建立治理达标考评每年展开1次，执行动态治理。被授予达标进步前辈、达标的敬老院，有用期2年，期满后需从新申报考评。对有用期内敬老院建立治理分明滑坡的，县民政局可随时撤销其声誉。达标进步前辈、达标敬老院的申报工夫为每年8月底前，审核、评选于岁尾前完成，授牌和奖励连系年度任务总结表扬一并进行。
三、任务要求
（一）一致思维看法。乡村敬老院是社会福利事业，是经济社会开展的主要标记。办妥乡村敬老院是民政部分“以民为本、为民解困、为民效劳”和“存眷民生、维护公道、促进调和”的根本本能机能表现，是落实科学开展观、推进我县乡村开展变革综合实验区建立的详细举动。县乡民政、救灾部分要进步看法，实在把乡村敬老院达标任务归入主要议事日程，增强指导，强化办法，全力推进，起劲使敬老院成为乡村五保白叟保养天算的幸福乐土。
（二）紧密组织施行。各乡（镇）要把乡村敬老院建立达标任务归入全乡（镇）任务的总体规划，做到长计划，短布置，统筹统筹，建管连系。要多方筹措资金，加大敬老院投入，逐渐完美五保白叟出产、生涯以及文明文娱设备，不时进步五保供养程度。妥帖处理敬老院治理效劳人员工资和任务经费。要增强敬老院治理效劳人员教育培训，使之通晓营业，喜欢岗敬业，不时进步效劳质量和治理程度。
（三）严厉评定规范。各地要依照科学规划、规划适度，设备配套、功用完美，治理标准、调和有序的要求，严厉把握乡村敬老院评定规范。在硬件设备上，凡达标进步前辈敬老院占地上积须在10亩以上，主房40间以上，床位60张以上；达标敬老院占地上积须在8亩以上，主房30间以上，床位40张以上。根本达标敬老院占地上积须在8亩以上，主房20间以上，床位30张以上。
篇3
2011年，全市89个乡村敬老院建立项目悉数按期竣工，组织新入住五保白叟3454人，五保集中供养率已到达30.1%，圆满完成了当局下达的任务义务。2012年，但愿经由各县（市、区）的通力合作，相同圆满地完成义务。方才，市民政局李仁发局长传达了《市人民当局办公室关于印发市2012年乡村敬老院建立任务方案的告诉》，这个方案是经市当局研讨经过的，对2012年乡村敬老院建立任务提出了明白的要求，各县（市、区）必然要仔细进修，并不折不扣地落实。下面，我就实在做好全市敬老院建立任务再强调以下五点定见。
一、充沛看法增强乡村敬老院建立的主要意义
党的十七大提出要实在增强以民生为重点的社会事业建立，愈加表现了党中心以报酬本、民生为重的在朝理念。乡村五保供养对象作为当时乡村居民中最非凡、最坚苦、最弱势的群体，保证好他们的生涯既是中华民族尊老喜欢老传统美德的表现，也是各级党委和当局义无反顾的责任。跟着乡村经济社会的开展，乡村五保供养任务获得了不时完美和进步。2010年以来，国务院新修订的《乡村五保供养任务条例》和当局公布的《施行〈乡村五保供养任务条例〉方法》陆续施行。做好乡村五保供养任务不单是义无反顾的责任，更是司法律例付与我们的职责。假如当局做欠好这件事，就是当局缺位，不依法做事。新的条例和方法顺应我国乡村经济社会变革开展的新情势，对传统乡村五保供养准则进行了具体变革，将乡村五保供养对象归入了公共财务的保证局限。委、当局延续三年把进步五保集中供养率列入拟办妥的关系人民群众亲身好处的十大实事；市委、市当局也把这项任务列入了2012年拟办妥的关系人民群众亲身好处的十大实事，并依据我市实践，提出：本年我市五保集中供养率在11年到达30%的根底上再进步15%，到达45%；争夺“十一五”末使全市乡村五保集中供养率到达75%以上。可以说，市两级当局对乡村敬老院建立任务高度注重，严厉要求。因而，各级各有关部分要充沛看法加速乡村敬老院建立的主要性和需要性，接纳实在有用办法，扎扎实实做好这项任务，确保2012年全市乡村五保集中供养率到达45%，为完成老有所养的目的奠基坚实根底。
二、实在做好敬老院建立项目规划
依照乡村五保集中供养率到达45%的目的要求测算，2012年，全市还需新增集中供养五保对象3711人、新建房子2181间、新增床位3711张（个中，禹州市需新增房子72012间新增床位1204张，长葛市需新增房子328间新增床位557张，县需新增房子292间新增床位495张，鄢陵县需新增房子363间新增床位619张，襄城县需新增房子452间新增床位768张，魏都区需新增房子6间新增床位10张，开拓区需新增房子21间新增床位37张，东城区需新增房子11间新增床位17张）。要完成这一建立义务，搞好项目规划是前提。市民政局担任制订全市敬老院建立总体规划，并依照“争夺‘十一五’末全市乡村五保集中供养率到达75%以上”的目的，制订分年度建立方案。各县（市、区）要在对辖区乡村五保集中供养情况查询摸底的根底上，本实在事求是、量体裁衣、资本有用应用、科学规划、合理结构的准则，制订出实在可行的总体规划和建立方案。详细建立项目要依照以乡镇敬老院改建和扩建为主、有前提的当地要建立适度规划的中间敬老院为辅、以在遥远山区有方案地建立敬老院分院为增补的要求，在情况较好、交通便利的当地合理选址，并将需新增的房间数和床位数落实到各个详细建立项目上。近年来的理论标明，村级敬老院因为规划小、供养对象少、根底设备差，治理效劳程度低，曾经对乡村五保集中供养任务发生了不良的影响。为进步效劳治理程度，推进敬老院完成规划化、集中化，从目前起，要限制村级敬老院开展，倡导有前提的县（市）建立中间敬老院。为确保完成45%的集中供养率，要充沛应用原有的资本，2012岁尾前要确保11年前建成的敬老院入住率到达100%；还，2012年新建的敬老院要确保按期入住终了。关于乡村敬老院建立用地问题，民政厅、财务厅《关于增强乡村敬老院建立、进步五保对象集中供养率的告诉》（〔2010〕110号文件）已有明白规则，县、乡当局可以对现有闲置房产，接纳无偿划拨等方法来处理敬老院建立的用地问题，也可与空心村整顿、村庄革新连系起来，处理用地目标。
三、积极筹措落实敬老院建立资金
筹措落实敬老院建立资金，是搞好乡村敬老院建立，完成进步乡村五保对象集中供养率目的义务的要害。敬老院建立资金的投入问题，民政厅、财务厅〔2010〕110号文件也有明白规则，总的准则是“以县级财务投入为主，辖市按必然比例予以津贴，财务依据各地敬老院建立完成状况赐与恰当津贴”。各县（市、区）要及早规划，积极请求建立资金。连系我市实践，我市的敬老院建立资金首要从5个方面处理：一是县（市、区）自筹，各县（市、区）要将敬老院建立资金列入财务预算。还，各县（市、区）要积极向上级请求立项，积极争夺国度资金，建立一个中间敬老院，有前提的再建立若干个乡镇敬老院。有集体运营企业的乡镇，可以从集体运营企业收入中列支一局部资金。二是市财务、民政部分要积极向里争夺项目建立资金支撑，减轻县（市、区）敬老院建立资金缺乏的压力。三是市本级财务布置必然的资金，用于以奖代补。本年市里曾经决议筹措300万元资金用于以奖代补。四是充沛发起社会力气积极投资和兴修敬老院，指导民营企业和小我向敬老院投资；可以思索用冠名等方法吸引社会投资。五是各地要充沛发掘整合各类资本，合理应用闲置的办公场地、黉舍、卫生院以及破产关闭的企业房产等资本，经过维修正造，作为敬老院运用，然后降低本钱，处理建立资金缺乏的问题。
要增强资金运用治理。各县（市、区）、有建立义务的乡镇都要设立敬老院项目建立资金专用账户，严厉资金治理，确保专款专用、封锁运转。鄙人拨建院款时，要依据工程进度分批拨付。财务、民政等部分要对资金运用状况进行全程监视反省，根绝贪污、调用等违法违纪景象发作。
四、标准提拔敬老院治理效劳程度
当时，跟着乡村五保集中供养人员的添加，对敬老院治理效劳的要求也越来越高。有些敬老院根底设备、配套设备不到位，效劳程度跟不上，形成了不良影响。因而，要准确处置好建立与治理的关系。敬老院建立是进步五保集中供养率的根底，为更多的五保白叟供应优质效劳是建立敬老院的主旨和目标。要一手抓建立，一手抓治理，两手都要硬。详细要做好四项任务：一是要落实敬老院治理经费。依照《市人民当局关于进一步落实乡村五保供养政策进步集中供养率的告诉》（许政〔2010〕42号）要求，治理效劳人员的工资、福利待遇不得低于本地最低工资规范，并逐渐树立天然增进机制，做到按月发放。五保供养效劳机构所需的治理资金，按昔时预算，由县、乡财务各承当50%，依照用款进度，由县、乡财务拨入乡村五保供养效劳机构；二是要选配好敬老院任务人员。依照集中供养对象的比例，选择那些可以喫苦耐劳、仔细担任，有喜欢心、乐于贡献、本质较高的人员担任敬老院任务人员；三是要增强敬老院任务人员培训。经过培训，实在进步敬老院任务人员治理程度和营业本质；四是要完美敬老院治理准则。以完好、标准、严厉的准则，保证五保供养任务的有序展开。还，还要经过一致审核认定，对敬老院执行品级治理，评选示范、甲级、乙级敬老院；逐渐树立完美品级治理与效劳人员工资挂钩浮动准则，激起效劳人员的积极性；不时进步敬老院的治理效劳程度，给五保白叟供应一个温馨、安康、调和的寓居情况。
五、狠抓任务落实
要依照《施行〈乡村五保供养任务条例〉方法》规则，乡村五保供养效劳机构由县级人民当局担任组织建立；乡镇人民当局详细担任组织本行政区域内乡村五保供养效劳机构的建立、治理任务。因而，各县（市、区）、有关乡镇当局要实在负起应尽的职责，把敬老院建立任务变为盲目行为，当局首要指导要负总责，分担副职详细担任；县、乡、村三级要层层签署敬老院建立项目责任书，做就任务明白，责任到人。
当局各相关本能机能部分要仔细实行职责，增强沟通协调，搞好协作共同。市民政部分作为乡村五保任务的营业主管部分，要实在担负起敬老院建立的统筹规划、综合协调、治理监视的责任，缜密摆设，精心施行；财务部分要依照民政部分提出的资金用处和规范实时筹措、拨付敬老院建立资金；监察、审计、建立等部分要积极搞好共同。
为抓好任务落实，依据第23次当局常务会议研讨确定的定见，要对2012年一切敬老院建立项目执行台帐治理，3月底前完陋习划、选址、资金筹措和投标任务；“五一”前要悉数开工建立；10月底前悉数完工，各类设备配套到位，交付运用；11月底前悉数入住，完成集中供养目的义务，入住率到达100%。民政部分要依照总体工夫要求，连系工程进度，搞好敬老院建立进度计算上报和项目观摩任务。并分四个阶段对各地任务发展状况进行排名，对进步前辈的县（市、区）进行表彰、对掉队的县（市、区）进行传递批判。市民政、财务、监察、审计等有关部分要构成督查组，从5月份起，对各个敬老院建立项目标资金落实及运用、工程进度和质量等状况，按期或不按期进行督查，督查后果向县（市、区）当局函告，还抄报市当局。对无合理来由不克不及如期完成义务的，市监察部分要依照效能责任追查相关规则对责任人执行责任追查。市当局将于2012年12月上旬组织具体反省验收。
篇4
关键词:社会转型;非制度化政治参与;乡村治理;制度化政治参与
中图分类号:D621.5 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)05-0055-05
农民的政治参与,从有序性、规范性的角度来看,主要包括制度化政治参与和非制度化政治参与两个方面。制度化政治参与,“是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活,并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”[1]。所谓非制度化政治参与,相对于制度化政治参与而言,是指普通公民通过不符合制度要求的,甚至是通过违反法律规定的参与方式所进行的政治参与行为,它属于无序政治参与的范畴。
当前,中国正处在由传统社会向现代化社会快速转型的关键时期,农民利益多元化已成为一种趋势,农民广泛政治参与的需求也愈发强烈。农民追求自身利益的主流,是通过合法的制度化政治参与的渠道来满足,这也是每个农民都希望采取的方式和渠道。但问题是,一旦合法的渠道不能畅通,非制度化的政治参与就会成为另外一种必然选择。而当前,农民的这种非制度化政治参与,正呈现不断升温的趋势,事态的发展已严重影响到农村的稳定。为防止陷入现代化的“中等收入陷阱”[2],使乡村治理在良性轨道上和谐运转,必须努力化解农民的非制度化政治参与。
一、农民非制度化政治参与的基本表现形式
伴随着改革开放的深入和经济的快速发展,我国农民的权利意识和对利益的追求不断增长,农民政治参与的需求和行动呈现出迅猛增长之势。这对于推动我国政治文明建设产生了深远影响。但与此同时,由于农民制度化政治参与的渠道不畅,非制度化政治参与在农村不断扩大,其形式主要有以下三种情况:
(一)越级上访
所谓越级上访,是指人员反映问题,不是到有权处理的行政机关或上一级行政机关反映,而是直接到更上一级的行政机关反映,或有权处理的行政机关已经受理并正在办理时,又到更上一级的行政机关反映。[3]在当前我国工业化和城镇化进程加快发展时期,农民上访的主要根源性因素是征地补偿、环境污染和村干部的贪污腐化等问题,尤其是因征地补偿问题引发的群体上访,持续性升温。我国现有的征地制度存在诸多缺陷,补偿费用偏低,失地农民获得的土地补偿费用难以满足日常生活需求,更谈不上拿出一部分资金创业发展。在制度性参与和保障缺失的情况下,失地农民慢慢演化为严重影响社会稳定发展的失地流民。仅2005年,全国共发生因土地引起的农民群体性突发事件就高达19700起,占农村的65%以上。[4]对农民的上访,在大多数情况下,我国的部门或上级行政机关,要么将意见转交给有关部门,而并没有及时有效地进行后期的督办和检查,要么对农民的呼声漠然视之,甚至斥之为刁民闹事,农民的利益表达往往石沉大海。在合理利益诉求难以得到有效满足的情况下,非制度化政治参与就成为一种必然。
农民的越级上访,从本质上来说,是希望以更大的权力来纠正较小的权力,这是法制建设不健全时期的过渡性办法。但是,如果越级上访失控,尤其是规模大、涉及面宽、要求高、组织性强的群体性越级上访成为一种趋势,不但会严重影响正常的维权,增加上访农民的经济负担和政府的管理成本,而且极易被别有用心的人钻空子,对社会的稳定发展造成极为不利的影响。[3]
(二)群体申诉
农民群体申诉型政治参与,主要表现为农村。所谓农村,是在农村社会经济转型过程中,因人民内部矛盾引发,由农民这一特定群体中的不特定多数人参与,经过一定的酝酿、组织和策划,围绕一定目的,而共同实施的、没有合法依据的聚众上访、围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、示威、绝食、聚众闹事等对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的事件和行为。学者于建嵘指出,农村主要包括三种类型:维权抗争型、突发骚乱型和组织犯罪型,其中维权抗争型事件占农村的90%以上。[4]
(三)直接对抗
在农村的快速转型时期,制度短缺是普遍存在的现实问题,经济利益和政治权利的政治需求普遍扩大和现行体制下制度供给的严重不足之间处于失衡状态。在直接的、有效的体制内利益表达严重不足甚至堵塞的情况下,在现有的一些制度安排流于形式的现实面前,在一些领导干部对农民制度化政治参与活动粗涉、不管不问的背景下,农民采用暴力的或激进的直接对抗,来使人们听到他们的呼声,来使政府关注他们的利益诉求,就成为必然选择。[5]
所谓农民的直接对抗,是指农民基于对乡镇基层政府或有关部门规定的不满,或认为自身合理合法的经济利益和政治权利遭受到不法侵害时,拒不服从乡镇基层政府或有关行政管理部门的执法管理,甚至暴力阻碍执法的行为。农民选择直接对抗的非制度化政治参与的方式,在很大程度上是出于保护自身合理合法的经济利益、政治权利和寻求一种公正平等的社会心理。农民是社会资源拥有量较少的社会弱势群体,本身就很难有机会把自身的合理利益诉求通过有效渠道反映到上级政府部门,体现在政策法规层面,但这并不表明农民不愿意通过制度化的渠道进行参与活动,只是他们急切的参与热情被短缺的制度现实所阻断。这种基于自身利益需要而产生的强烈的内在参与冲动,一旦遇到利益侵害行为时,就会转化为过激的社会行为,以直接对抗的形式来寻求表达的需要。如农民因征地赔偿不公而拒绝拆迁、搬迁,甚至与拆迁人员发生激烈的直接对抗等。
二、农民非制度化政治参与
对乡村治理良性运转的挑战
当前大量的农民非制度化政治参与,不仅直接冲击了“乡政村治”的治理模式,降低了乡村治理的绩效,而且严重影响乡村社会的和谐发展。
(一)农民非制度化的政治参与极大地破坏了参与型乡村治理文化的形成
美国政治学家亨廷顿指出,文化是国家和民族的灵魂,集中体现了国家和民族的品格。政治文化建设是乡村治理中的一个深层次的内容。用治理的方法分析乡村政治,首先要分析的就是乡村的政治文化。只有农民在内心认可了乡村治理的价值理念,并在政治观上达到基本一致时,才会产生归宿于这个群体的高度自豪感,才会发自内心地去维护其价值观,即使有矛盾和摩擦,也会视其在可容忍的尺度范围内,社会整体是和谐有序的。
乡村治理的文化,究其实质而言是一种参与型的公民意识的培养。亨廷顿认为,所谓政治参与,是指“一般平民试图影响政府决策的活动”[6]。中国人民大学杨光斌先生对政治参与的界定是:“普通公民通过一定的方式直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。”[7]阿尔蒙德认为:“有利于民主政治有效运行的公民文化应该是既能够使过高的参与热情与政治冷漠之间达到平衡,又能使对权威的服从和尊重与主动参与之间形成融合的一种政治文化。”[8]这种政治文化,实际上就是在制度化范围内,使农民的广泛政治参与与农村社会的快速发展达到一种和谐稳定的治理状态,以实现农民利益的最大化需求。
不可否认,出于安全利益的考虑,在多元化利益发展的现状下,通过制度化政治参与来保护自身利益是当前农民的主要选择,而一旦参与渠道不畅,公正难以得到保证,农民或选择非正式组织,或通过家族的势力,通过活动来达到心理的满足。权威的崇拜和家族势力的依附,是一种消极的政治参与表象。而狂热的、非理性的直接聚众越级上访、围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、示威、绝食、聚众闹事甚至直接对抗,则严重破坏了农村参与型政治文化的形成。
(二)农民非制度化的政治参与严重干扰了乡村治理中社会资本的良性构建
马克思曾经指出,有时候发现问题比解决问题更加重要。农民在通过制度化政治参与难以维护自身利益诉求时,必然会选择非制度化的方式来释放自己的心理需求。这种释放,一方面会在极短的时间内促使相应的党政机关来关注民生的需求,化解现实的矛盾,推动体制的改革,满足农民对自身利益最大化的追求,但另一方面,大量的非制度化的政治参与却无形中干扰了乡村治理中社会资本的良性构建。
系统论认为:“在一个动态结构系统中,这种结构的功能是直接由要素之间的协调作用体现出来的。”[9]从某种意义上说,乡村治理,就是乡村社会各种社会资本、各个要素处于一种相互协调、其功能达到最大优化的状态。如果缺乏社会资本,农民对制度化政治参与不感兴趣,乡村社会的治理就会因缺少参与主体的支撑而走向失败。学者燕继荣指出,所谓社会资本,是广泛存在于社会网络关系之中并能够被行动者投资和利用以便实现自身目标的社会资源。[10]大量社会资本的发展,不仅可以推动政府与社会之间建立彼此信任的社会关系,而且会形成政府与社会共同治理的宏观治理网络。
但不可否认,农民的非制度化政治参与,一方面增加了政府管理社会成本,延缓了政府集中力量承担社会无法完成的任务的时间,另一方面阻碍了各种乡村民间组织的有序发展,破坏了乡村之间在改革进程中构建起来的信任关系,放弃了自身所应承担的政治责任,在导致社会自我管理、自我约束机能下降的同时,也大大降低了社会治理的效能,增加了社会的不稳定态势。这也正是亨廷顿所指出的“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱”[11]。
(三)农民非制度化政治参与直接降低乡村治理的绩效
在当前农村社会转型期,农民非制度化政治参与对乡村治理绩效的影响主要体现在以下几个方面:一是严重影响农村经济发展。农民是参与农村经济建设、推动农村经济发展的主体。农民如果不从国家或乡村建设的全局和我国建设中的实际出发,而是一味地为追求己利而花费大量时间和金钱去上访或者聚众闹事,既荒废了自己的农业生产,也不利于自己选出来的村干部以更多的时间和精力去组织村民发展经济,从而难以为乡村治理打下坚实的经济基础。二是干扰乡村民主进程。大量的非制度化政治参与行为,严重阻碍着民主进程的良性发展。非制度化参与一方面反映了农民权利意识的提升,但另一方面也反映了农民政治责任意识的丧失。民主不等于闹事,权利更不等于破坏力。乡村民主的核心,还是要通过有序的制度化的政治参与来维护农民的民利。三是增加政府治理成本。面对堵塞的交通、被强占的工地、聚众闹事的群体,面对越级上访、静坐请愿、围堵党政机关的农民,政府不得不派出大量的人员来疏导化解,增加了政府治理的成本。四是严重破坏乡村社会稳定。
三、农民制度化政治参与是乡村治理成功的关键
乡村治理成功与否的关键,是农民能否通过制度化参与到乡村事务中来。面对快速转型时期农民的大量非制度化政治参与给乡村稳定发展带来的极大隐患,必须采取有效措施,化制度外为制度内,化无序为有序,以实现农民对自身利益合理追求的最大满足。
(一)通过培育新型政治文化推进农民制度化政治参与,为乡村治理提供良好的社会环境
高度的政治认同感是维护政治稳定的核心因素。社会个体一旦认可政治价值观,就有归宿于这个群体的自豪感和为维护这个社会和谐稳定发展的自身使命感,就会发自内心地去维护其价值观,即使有矛盾和摩擦,也会视在其可容忍的尺度范围内,社会整体是和谐有序的。[12]要真正实现农民的制度化政治参与,仅仅提供物质财富的支撑和保证社会的公平正义是远远不够的,还需要积极创建符合中国农民所需求的参与型政治文化,以推进农民政治主体意识的不断提升,这是实现农民制度化政治参与的文化条件。为此,一要从积极参与、有效监督、恪守法规的角度努力培养农民的责任意识,自觉维护公共利益;二要大力积聚社会资本,不断提高社会凝聚力,推动乡镇政府和农民的合作、信任和理解,实现社会和谐有序发展;三要发展协商民主,完善表达机制,始终把公民的有序参与作为现代民主的精神,引导群众以理性合法的形式表达自身利益诉求,化解利益矛盾,维护社会和谐。[13]
(二)通过加强制度建设完善农民制度化参与机制,为乡村治理提供良好的硬性保障
当前造成我国农民大量非制度化政治参与的一个核心因素,就是制度安排的缺失。要抑制和减少农民非制度化政治参与,在农村形成和谐有序的乡村治理环境,就必须突破制度的障碍,逐步完善农民有序政治参与的制度安排,不断拓宽和逐步畅通农民制度化参与的制度机制。为此,一要完善村民选举和决策的参与机制,推进村民自治制度的完善。要始终坚持村委民选,让农民真正行使自己的选举权,并在选举中引入竞争机制,增加候选人与村民的沟通、交流,让农民群众真正了解候选人的思想观点、参政能力和道德品质,农民才能选举出自己真正信任的、文化程度高、致富能力强、乐于为公众服务的人进入村民委员会。也只有经过农民真正参与选举出来的村民委员会,才能得到农民最大的政治认同。而且农民在参与村民自治的实践中也不断创造出诸如吉林梨树县的海选模式、山西河曲的两票制、赣州的村民理事会等农民民主选举、民主决策、民主管理的新形式。二要拓宽参与渠道,为农民制度化政治参与提供畅通的表达渠道。要不断加强地方人大的立法工作进程,逐步制定出符合本地实际的、最大限度保证农村各个不同利益群体都能选举自己代表的法律法规。要不断推进制度的创新,积极推行多部门联合接访,在农村广泛建立固定的接访场所和信箱,配备专职人员,随时接待农民群众的来信来访,并不定期地组织党、人大、行政、司法等多部门人员积极深入农村,随时了解农村情况,及时化解农民的利益诉求,变群众的来信来访为政府部门的及时走访,以便把矛盾消除在基层,化解在萌芽。三要发挥网络参与的作用。网络可以及时有效改善农民制度化政治参与的途径和手段,提高农民政治参与的兴趣和能力,保证政治参与的数量和质量。[13]特别是在当前由“民工潮”引发青壮年农民和乡村精英“规模化外流”,乡村社会发生结构性变化,大量“空心村”不断生成,农民自治主体虚置化的情况下,网络参与的作用就更加重大。当然,对网络参与有可能产生的消极作用,也要提前预知,防止非制度化政治参与的网络化的生成。
(三)通过建设服务型乡镇政府创造农民制度化参与的社会氛围,为乡村治理提供良好的管理环境
立足服务农村、服务农业、服务农民的宗旨,乡镇政府在职能定位上要从以前包揽一切的全能型政府向只提供核心公共产品服务转变,在管理模式上从以前的“为民做主”向“让民做主”转变。要通过引进人才、建设市场、提供信息、支持民间投资和搞好社会治安等措施,为本行政区域营造一个良好的外部发展环境;要进一步理顺乡镇政府与村组的关系,全面落实村民自治,对属于村民自治范畴的,都要引导农民群众通过规范的方式和程序,民主决策,自主管理,而乡镇政府要更多地通过法律、经济和教育等管理手段,在尊重村民自和村委会相对独立的基础上,实现对乡村事务的有效治理。[14]
减少农民非制度化参与事件,还必须进一步完善政务公开制度,让农民群众对事关自身利益的乡村事务真正地享有知情权、参与权、管理权、监督权。首先,乡镇政府要把年度工作目标及执行情况、年度财政预算及执行情况等行政、经济管理活动,把征地补偿、安置补助费的发放和使用情况、宅基地的审批情况、计划生育情况等与村务相对应的事物,把乡镇各部门的工作职责、办事程序、办事期限、监督办法等公开化、透明化。其次要公开村组事务。要把农民群众普遍关心和涉及群众切身利益的问题,如村组财产和财务支出、集体土地和经营实体的承包、村干部的年度工作目标和工资奖金、征收土地和宅基地的审批、计划生育指标等农民群众最关心的热点问题和村里的重大事项向村民公开,做到大事公开透明,小事清清楚楚。[14]
(四)通过推动乡村社会的自律形成农民制度化参与的条件,为乡村治理提供广泛的社会资本
社会资本最主要的就是社会信任、互惠规范和公民参与。当前,我国乡镇村干部的腐败导致“信任”社会资本的不足,制度有效供给短缺对“规范”社会资本形成一定制约,民间组织的发育不良对乡村社会网络资本的发展带来一定的阻滞。因此,在乡村社会资本发展方面,一要强化农民的自身素质,逐步提高农民制度化政治参与的意识、合作意识、主体意识和公共精神,推动农民以更加有序的方式参与政治生活,表达自身的经济利益和行使自己的政治权利,在相互信任、相互理解、相互宽容中,理智地对待和处理彼此间的矛盾和分歧。二要强化有效制度安排,构建农民对制度的信任度。制度如果能够给农民提供畅通有效的利益表达渠道,政府与村民建立起有效的相互沟通的制度桥梁,就会极大增加政府决策的科学性和减少政治失序的可能性。三要加快乡村民间组织的发展。农村民间组织的发展,意味着农村社会资本的增加。农民通过民间组织,逐步参与到公共事务中来,有利于增进彼此之间的信任与合作,提升农民作为公共管理主体的行动力量,推动形成乡镇政府与农民合作治理网络体系的形成,更好地维护农民利益。
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篇5
基层治理弱化导致治理层面的稳定问题
当前治理层面的问题主要是由基层政权功能的弱化乃至丧失造成的,而非基层政府的权力过大造成的,这是目前社会各界容易对基层维稳产生误解的地方,一般认为维稳乱象乃是由基层政权的权力过大所致,其实不然,我在基层的长期调研发现,恰恰相反,正是基层政府的权力过于弱小而非过于强大,导致了治理层面稳定问题的大量发生。
进一步来看,为什么会有基层政权治理功能的弱化呢,这种弱化又是怎么样导致不稳定因素增多的呢?这一切乃由近期以来基层治理体系的瓦解和重构造成的。农村税费改革以来,基层治理体系发生了急剧的变化,主要表现为基层政府的权力弱化、职能上收、财政困难,公共服务职能难以落实,成为所谓的“悬浮型政权”,因而,基层社会的大量矛盾和问题无法在基层治理体系内获得解决,而农民则要求更高层级的政府解决他们的困难和问题,形成越级上访和其他不稳定因素,形成了治理层面的稳定问题。就笔者在基层的调研来看,治理层面的不稳定因素是当前稳定问题的主要来源。
治理型不稳定问题构成当前农村不稳定因素的主体类型,治理层面的不稳定问题要求基层政府承担更多的责任,我们应该强化乡村治权,而不是进一步弱化之。正可谓“基础不牢,地动山摇”。
稳定问题从治理层面转向行政层面
行政层面的稳定问题不是凭空产生的,不是政府制造出来的,而是由治理层面的问题转化而来,因为基层治理体系的弱化,问题和矛盾上移,群众要求政府承担责任,这就迫使中央和各级地方政府对之作出反应,采取一系列应对措施,并逐步发展出一整套维稳工作方案和考核办法。
当前,维稳工作已经成为基层政府的中心工作。县委书记大接访意味着以县为主的维稳工作体制已经形成,县委书记大接访实现了制度化、常规化,许多地方的县级局升格为群众工作部,成为副处级单位,而大厅则成为县级政府工作量最大的部门。
行政层面的稳定问题在某种意义上是在当前考核体制下产生的问题,严格的维稳考核机制使基层政府对稳定问题产生过敏性反应,将所有治理层面的问题均纳入维稳工作的范畴内,反而不利于问题在治理层面的解决。并且乡镇政府采取非正常手段处理稳定问题,同时,这种维稳体制也被少数人利用,他们利用当前的体制要挟基层政府,产生了一批以获取不合理利益为诉求的老上访户,基层政府疲于应付,真正合理的治理问题反而无法得到解决。
治理和行政层面的稳定问题被“泛政治化”
从农民上访和的动机来看,以政治为直接目的的为数极少,绝大多数不稳定因素都是治理层面的问题,并在行政层面表现出来,对政治的直接冲击几乎不存在,当前基层社会的稳定问题以治理型不稳定为主要类型。但从客观影响来看,如果治理层面的问题处理不当,或者处理不及时,将会产生大量的越级上访和。就笔者的调研来看,在市县乡三级的不稳定因素,不管其主观诉求,还是客观影响,均表现为治理问题在行政层面的表现,到了省里,则会产生一些政治影响,一旦到了北京,稳定问题便脱离了治理和行政的逻辑,而进入到政治逻辑中去。
篇6
同志们：
近年来，我市高度注重城市规划任务，规划的严厉性获得了强化，城市规划建立和治理程度获得了进一步提拔。但针对的详细状况，还有良多任务需求进一步增强。借此时机，我重点谈几点意见：
一要一致规划法律和治理。特殊是要加强我们在规划治理上的一致性和协调性。假如人人在任务上没有明白一致的目的，没有亲密的共同，不克不及协调联动，尤其在权利上是切割的，那么推进规划落实的力度一定不大，结果也不会很好，甚至很差。当时，我们良多精神耗费在处理矛盾上。所以，我们必需要在一致上下功夫。第一，要进一步搞好详规。城市总规确定今后，详规必然要跟上，防止城市建立的随意性和盲目性。特殊是城市的主要区域，必然要有深度的规划设计。下一步，要争夺用2-3个月工夫根本完成这项义务，确保城市各项建立都有规可依，并且要将这些规划敏捷转化为科学治理的东西。往后，城市的每一处建立，在地盘招拍挂之前或许是规划设计之前，对楼层的高度、修建作风、外观颜色和所退红线、绿化规范、容积率等都要有明白要求，不克不及地盘出让时是一个技能规范，开工建立时又是一个技能规范，合同上确定一个容积率，现场办公会上又确定一个容积率，把改变容积率作为了均衡投资商好处的一种伎俩。第二，要标准审批治理顺序。往后，在规划的制订、把关和执行的各个环节，责任必然要明白，特殊是上规委会的前提是什么要明白，哪些是本能机能部分的职责，哪些是需求提交规委会研讨搜检的事项，都要划分清晰，不克不及什么事都提交到规委会上来，最终都说是规委会研讨确定的。今后但凡属于技能标准和硬性要求等方面的根本事项，都由本能机能部分担任把关，执行终身担任制，出了问题，该追查的追查，该处置的处置。即使是提交规委会研讨的事项，也要在会前精心预备，明白提出哪些是硬性约束，没有盘旋余地，哪些问题需求提交会议研讨，并且所提交事项必需十分明白，真正使规委会更好的发扬决议计划、治理和监视效果。还，还可思索延聘一些专家，每次召开规委会时，可以随机约请几名专家参与，对技能标准方面的要求，要高度注重和充沛尊敬专家的定见，特殊是触及严重事项的决议计划，专家的定见具有“一票否决”效能。这些留意事项和决议计划、治理等顺序，规委会都要仔细研讨，尽快加以明白。第三，要增强规划法律。规整齐经同意就具有法定效能，执行中既要严厉，更要科学。所谓严厉，就是规整齐旦确定，不克不及随意改动，项目建立必需按规划执行。所谓科学，就是不克不及把处分作为单一的或许是首要的法律办法，更不克不及以罚代管，以收代建。比方人防部分的成果不是看你收了几多钱，要害是看你建了几多人防工程。往后一个城市的开展，地下空间的应用十分主要。尤其在非凡期间，没有足够的地下人防工程是不可的。还有税费减免问题，哪些该减免，哪些不应减免，怎样减免，都要有一套顺序，都要构成一套标准的治理准则，真正构成一致规划、一致法律的格式。
二要增强乡村规划治理。省里屡次强调“三规合一”，个中就触及到城乡规划。曩昔，我们曾经破费了很多的财力、精神，编制了很多规划，但规划编制完了却不必，既是一种糜费，也损害当局形象。所以，我们要害是要增强规划治理，严厉按规划设计去落实，确保好的执行结果。往后，要先从市里两个区抓起，作好示范，进而指点好县区乡村规划治理任务，特殊是要推进村庄规划的施行。新乡村建立不只要充沛思索乡村出产生涯前提的改善，还要思索与旅行财产的严密连系。下步，规划部分要重点供应“一套图”，管好“三件事”。所谓“一套图”，就是依照村庄规划，供应若干套居民住房建立方案供农户选择。建立方案大致可分为三品种型，一是联排的，二是双体的，三是单体的。市规划局要尽快在每品种型中供应5套以上方案，今后不时依据需求推出更多更好的新户型。所谓“三件事”，一是管好方位，二是管好作风，三是管好颜色。农人建房要盖在哪个区域、哪个地位、哪个高度，是什么作风、什么颜色等，包罗供电、供水、路途等根底设备配套建立，都要有明白要求，统筹好空间结构，统筹好与天然情况的协调，必然不要毁坏山体、毁坏河道、毁坏树木、毁坏天然生态，确保新乡村建房方位一致、作风一致、颜色协调，让群众住的久远、住的舒适，防止糜费。就来讲，旅行业是我们正在积极培养的一个主要计谋支撑财产，开展农家乐旅行，不只契合实践，并且群众欢送、支撑，与大城市比又更有特征，还有利于处理城乡统筹开展问题。当前，良多国度都从惠民角度动身，执行免税政策，鼎力支撑农家乐旅行开展。假如在天然山川的大情况中，我们开展一多量相当三星级以上前提的农家乐宾馆，必然比市区相同的宾馆更有吸引力，必然会有更多的人选择在天然、舒服、安康的情况中休闲度假和旅行。所以，我们的乡村规划治理必然要与农家乐旅行和新乡村建立连系起来。只需供应好“一套图”，管好“三件事”，乡村的规划治理和农家乐旅行开展必然可以提拔到一个新的条理。还，乡村规划治理好了，不只可以带动农家乐旅行开展，还可以带动吃、住、行、文娱、购物等相关行业和配套财产的鼓起。规划部分必然要积极整合内部力气，依照这个偏向，增强城乡的统筹规划和一致治理。
三要统筹处理城市雨污分流问题。我市固然建有污水处置厂，但因为城市良多当地排污管道欠亨，城市雨污分流问题不断没能获得很好处理。就拿新区来说，排污管网的铺设也没到位。下一步，必然要把统筹处理新老城区的排污管网建立和雨污分流问题作为一件大事、急事来抓，不论接纳何种方法包罗BT形式，都要抓紧施行雨污分流工程。当时，我们老城区的良多污水都经过内河道到了浉河，假如雨污分流了，内河两岸的群众生涯质量就会有一个大的进步，浉河水质也会获得基本包管，的形象也会获得更大提拔。所以，内河管理任务要抓紧向前推进。与之对应的还有新区建立，我们提出要建山川园林城市，新区假如没水怎样建立山川园林城市。清华大学曩昔给我们规划设计的雨水搜集系统方案十分齐备，让雨水进入内河，并与绿化配套，打造城市景象。这既契合实践，也很能表现山川园林城市特点。下一步，新区要持续依照本来的规划，进一步修正完美，没到位的要抓紧接纳办法，敏捷完成新区雨污分流系统建立。工业城也要抓紧跟进，尽快与新区联接，拿出规划。各级各部分要各司其职，各负其责，抓好各个方面的规划落实，处理好存在问题，确保城乡建立和规划治理程度有新的进步。
篇7
[关键词]公共选择乡村关系治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社.2003
[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京：北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J]行政与法2003（10）
[4]宋敬本从压力型体制向民主合作体制的转变[C]北京：中央编译出版社1998：28
篇8
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
篇9
一、国家与社会：混沌中的强弱势纠缠
20世纪末，因社会转型而加剧的“三农”问题突出，乡村治理遭遇新的挑战。在此过程中，税费征收成为一个突出问题，它以农民负担成为影响国家和农民的关系及“农民真苦，农村真穷，农业真危险”为表述特征[1]，引发政学两界对“三农”问题的高度关注。正是在这样一个历史背景中，《小镇喧嚣》选取了最能代表这一历史时刻特征的一组故事来展示底层政治的实态。这些故事细致繁复，曲折生动，却又镶嵌着始终为学界所关注的问题，即现代国家治理中国家与农民的关系，从而让这部以解释见长的“小叙事”作品承载了许多人力图在大视角下探讨的问题。
进入“小镇”这一“乡域政治”的场景，我们发现作者所呈现给我们的几乎处处是理不清剪还乱的权力“倒置”图景：
征收让基层政权成为讨要者，而农民则成了施舍者，所谓“要钱的成了孙子，欠钱的是大爷”。既然孙子向大爷要钱，干部除了自我矮化和套近乎，几乎找不到制度化的征收办法。[2]（p.608）这种奇特现象出现的背景在于国家为了政治形象的塑造而三令五申不准强制征收，这样，基层政权与农民之间围绕征收而建立起来的日常互动的主动权转向农民，制度结构上的强者（基层政府）转化为微观乡域政治行动场景中的“弱者”。
农业结构调整让“政府”成了“包工头”，农业结构调整本来是基层组织积极引导农业经济转型的利民措施，但是当这一利民措施成为上级考核指标与各级领导的升迁挂钩，就转变为一项所有风险都须由政府来承担的行政“工程”，政府由引导者变成了“包工头”。诸如小镇的藠头种植：乡镇政府承包了所有花费，保证所有风险都由政府承担，在乡村干部多次动员，工作做足的前提下，藠头下种了，一年转眼而过，结果仍然延续“工程”的“宿命”：大部分的村庄颗粒无收。农民的反应很“合理”：一年的收成没有了，咱只有找“非”要咱种的“政府”，“政府”不解决就要闹到区里。小镇“政府”虽然认为责任不能全怪在自己，不愿意赔偿，但是又害怕问题闹大，只好赔偿了农民的全部损失，“赔了夫人又折兵”。积极行政的政府要为农民的不配合和所有风险兜底，这几乎成为农业结构调整的必然前提，效果好自然皆大欢喜，出现问题“政府”就是必然的“冤大头”，——政府因为强势和主动要为弱势和消极买单。
农民与基层政府的强弱势纠缠是中国“社会”的某种常态：一方面，农民从无数的历史经验和现实教训得出的一个颠扑不灭的真理，“民不与官斗”，自认弱势；另一方面，他们也从弱势的角度出发，发展出的一系列日常权力技术—抗争术，讲“理”不讲“法”。“反正我没有钱，就这么了，看你们能把握怎么样？”这里“不讲理就是讲理”，你又能怎么办呢？基层的强势权力在自认弱势者面前失去了“暴力化”的合法性，暴露出其对弱势者“耍赖”的相对无奈。这种纠缠使得诸如“依法治理”和“送法下乡”等作为国家政权建设一部分的治理活动在具体操作层面上没法进行。当基层组织的正式治理技术失效，农民再进一步借助国家大政策“以弱逼强”，基层政府捉襟见肘就不难理解。但是这种表面上“官权退—民权进”的农民反制现象，并不意味着“民权”真的进了，“社会”真的强了，而是农民在当前特定“社会”条件下，以自认弱势为前提对制度裂隙与政策不接轨的利用[2]，相应的，只要基层政府做出适当调整，放下身段，当当“青皮手”，农民在争取到一定利益之后还是要配合的。
在小镇开发过程中，上述逻辑表现的尤为突出：
当前政策规定土地属于集体所有，但是实际上村级组织根本没有能力在土地开发中集合全体村民意见，代表他们与开发商谈判，而单个农民与开发商谈判成本太高，所以乡镇政府进入成为了主导者，成为介于开发商和农民之间的真正主角。由此在各种经济开发的利益分配中由政府掌握主动，呈现出政府得大头、农民得中头，村庄得小头的利益分配格局[2]。农民可以对土地出让过程中自己利益没有得到最大化不满，但是只有找到合适的政策借口才能跟政府“耍赖”，政府适当让步之后就完全可以对“无理取闹”者置之不理，他们自然会散去。
石场老板和基层政府的土地纠纷故事中，尤其能够感受基层政府对“青皮”手段的运用。纠纷发生于一群合法经营的采石场业主与从事土地开发的区、镇政府之间。政府原来出于发展经济的角度支持采石，后来发现土地出让利益更大，采石破坏了开发区的生态环境，影响到土地出让，遂由原来的支持采石转为关闭石场，并屡次反复。最后政府下定决心真正执行时，石场老板感觉投资过大关闭又不合情理，政府也不愿意承担赔偿责任，遂致纠纷。石场老板们也知道依靠诉讼会失败，就联合起来通过上访来使问题扩大化，自然政府也是应对有方。当石场老板上访有理、有节，依据“规则”来进行时，政府进行了适当让步；当老板们一再反悔，希望分次满足自己的利益，并“撕破脸皮”上访时，政府变得强硬，凭借其背后的制度支撑，与老板们较劲，一方面不断地说服教育，表明早关闭有奖励，晚了就强行拆除，概不赔偿，另一方面分化精英集团，优厚精英代表，“一把钥匙开一把锁”，最终得以瓦解老板联盟。
可见，基层政府在化解当下诸多内外矛盾时被逼从原来的“权力持有者”转换为“权力经营者”[3]角色，所谓的权力关系的“倒置”实际上并不存在，“倒置”言论只是某种理论谱系固化的思维模式下对角色和行为反差不理解的表现[2]（p.614）。当小镇的农民和政府官员已经直面现实生活，发展出新的权力运作方式，我们很多理论工作者还出于理论高度而断言权力关系出现“倒置”。事实上，诚如小镇作者所言，农民的权力并没有增强，只是基层的治理能力在减弱，由此而出现了新的权力格局和运作模式。
这种局面的形成与国家政治治理内含的中央-基层-农民的三角关系有关，从权力角度而言，三者的强弱关系是顺序的，中央最强，基层政府次之，农民最弱；从政治合法性的角度而言，农民最强，中央次之，基层政府最弱。上述两种强弱关系的纠缠制造了税费改革中的各种倒置现象。税费改革意味着中央政府转变治理策略，以政治合法性诉求替代了原来具体的财政目标，相应的基层角色逐渐要从原来压力体制下的一级政府转变为服务体制下的一级机关。被剥夺了“暴力执法”的权力基础之后，基层政府“自然的”对强势的中央表示出“弱者”姿态，对中央的“倒逼”式改革进行“反倒逼”，通过“诉苦”、抱怨、欺瞒、变通、推诿、得过且过、“能捞一把就捞一把”、执行对自己有利的政策、消极对待改革、尽量减少或不向农民提供公共服务[4]。基层政府使用本来属于农民的“弱者武器”[5][1]，其前提是权力关系上对中央政府的弱势，正如农民对基层政府的弱势一样；不同的是，新时代的农民出于对中央政策宣传的敏感，还利用了税费改革中对政治合法性的重视，以上访等方式“以弱逼强”，让基层进退失据；面对权力关系相对中央的弱势和合法性方面的绝对弱势，基层政府只能以“青皮”待之，以对中央的示弱来消解权力的紧张，以对农民的自我矮化来消解合法性的紧张，以此为基础利用各种手段来包装相对农民的权力强势，以此来应对税费改革所造成的上下挤压。在这个过程中，农民的变强只是拥有了更多的道义资源，从权力关系上并没有根本性的变革，但是基层政府的在权力的暴力性和合法性方面被双重削弱之后，治理能力的下降是显而易见的，其主要精力都放在如何利用有限的权力和合法性来谋取税费改革后难以为继的自身组织运作。
市场因素的进入为上述权力关系运作开辟了新的空间。中央对经济发展的认定，基层对运作经费的渴求和农民对生活改善的需求，使得市场利益关系成为新的权力运作核心。税费改革破坏了原有的权力平衡，中央、基层与农民都在重新定位强弱纠缠，市场因素的进入更加剧了这种混乱。原来在税费征收中的反复谈判开始转移战场，而经济开发关键性因素——“土地”、“石场”的集体所有制使这种“谈判”有了广阔的运作空间。乡官、老板和乡民都希望在如土地开发中为自己谋取最大的利益，小镇也成了围绕利益进行权力博弈的竞技场，行政建制的机构成为各方利益谈判的最好平台，基层政府终于获得了新的生存基础。市场化因素进入之后，以经济发展为最高目标，原有压力体制下的全能“国家”被迫让出一部分利益空间交给“社会”来运作，而集体所有制让小农和村官们失去了与各级老板的谈判资格。在这个国家与社会的“空隙”中，小镇政府的介入就成为必然，又由于基层政府受制于上面谈到的“纠缠”关系，农民的反制技术也就有了用武之地。但是无论基层政府、农民还是老板，其实都没有土地等物的最终所有权，所以他们争吵的真正目标只能在于利用原有“国家”将“自己”的利益最大化，在这个过程中，基层政权治理效绩的削弱，社区公共利益的牺牲，其实都不难理解。在国家与社会难分难解的混沌状态中，被真正顾及的只有利益平衡，在公共目标上，政权治理者与被治理者陷入了一种双输的循环中[2]（p.610）。“强国家–强社会”的互动与双赢的目标在这里演变成了“弱国家—弱社会”的排斥与双输的局面。
以宏大的“国家—社会”的结构性框架，很难真正呈现国家与社会混沌状态中强弱势纠缠人物的生动表演，只有以“事件—过程”的分析把国家与社会的实体转化为具体的官员，国家与社会才可以出现其具体的原型[6]。通过作者这种具体的安放回溯，底层政治的真实得以展现，很多停留在表层的宏大话语被最终解构，我们看到了国家与社会混沌状态中，底层政治所受的侵蚀与混乱，官不官、民不民，“礼崩乐坏”的准“丛林”境地[2]（p.629），国家政权建设的最终目标任重道远。
二、政权建设：发生中的权力文化网络重建
源于欧洲近代经验的国家政权建设概念，意指多中心的、割据性的权威体系逐渐转变为一个以现代国家组织为中心的权威结构过程。实际上，国家建设始终贯穿于整个20世纪的中国现代化进程之中，甚至可以说，中国现代化是围绕着国家建设这样一项主题展开的。传统上人们也总是倾向于用国家权力不断深入基层这个视角来解释建国后基层治理的变化，但是，上述理论对当下基层治理现状的解读总显得有些隔靴搔痒。20世纪90年代以后，随着方法论上“事件—过程”分析策略的引入[7]，以及对乡村治理社会基础的深入研究[8]，我们发现基层政权并未按照现代国家政权建构的规则治理乡村，基层在治理中凸现的是一种乡土性和地方性。张静则认为国家只注重目标和结果，并不特意阐发一种不同于地方的治理原则，一切由地方创造——这种做法使得基层政权除了利用国家合法化之外，并未真正共享一种治理原则[9](p.294)。无论如何阐释，当下基层治理与国家政权建设的张力成为大家公认的一个事实。
从历史发展来看，西方社会的治理经历了一个从基督教牧师权力的发展到围绕国家理性治理术的转变，之所以可以实现这种转变，源于西方社会的自主法律传统系统化推进，并形成了一个强大的知识和制度系统，治理的展开亦以此为基础。市民社会的逐步发育，型构了国家与社会的两分，治理的形式理性逻辑在这种两分的前提下得以推进[10]。传统的中国社会则处于一种“皇权不下县”的集权体制下，对于分散的小农而言，“天高皇帝远”是常态。为使权威渗透于乡土社会内部，在帝国的体制下形成了“士绅社会”，成为国家治理的基层秩序基础[11]。基层士绅多出身于乡土社会内，面对的也是一个熟人社会，管治方式绕不开“乡里乡亲”的面子，法律相对失效。乡村内部日常事务的处理成为地方士绅的“俗务”，官方甚至可以不去顾及这些琐事，国家与地方形成了一种相对分割的管辖权力。与国家体制若即若离的士绅阶层，主要依靠熟人社会中形成的威望来治理乡村，社会秩序主要由、家族条规、乡村规约等地方文化支撑，帝国既依靠这些文化网络，又让其处于自身合法性体系之下，塑造了一种国家与地方士绅社会的分合系统。
建国后，尤其在时期，以现代民族国家为指向的政权建设急速行进，旧有的权力文化网络被打破，直接的政治权力无孔不入，整个社会生活高度政治化，20世纪的中国政治也从传统的权威主义系统转变为全能主义系统[12]。从空间上看，这一过程往往表现为国家政权对乡村社会的全面渗透和改造，原有的权力文化网络被拆解，新的以民族国家意识形态为核心的权力文化网络强势伸张。但是，全能型政治体制的种种弊端很难以相对简单的意识形态化权力文化网络支撑，20世纪80年代以来，随着改革开放中政治体系的自我调整，全能主义政治体制及其权力文化网络逐渐退出了历史舞台。
乡镇政府逐渐成为国家在乡村的人并获得正式的体制化权力，正是在全能主义体制逐步改革的过程中发生的。20世纪90年代村民自治的推行，是国家希望在现行体制下完善对乡村治理的新举措。有学者认为，村民自治是国家政权重建乡村社会的一种尝试，是国家有意识地利用、开发乡村传统资源，恢复乡村“权力的文化网络”的努力，冀望在其基础上重建政权合法性来实现对乡村社会的有效治理和整合[13]。有学者进一步指出，随着全能主义国家权力从农村社会的部分撤退，国家在农村的权力弱化，农村基层组织出现了大面积的瘫痪，在基层政治中出现了普遍的“正式权力的非正式运用”的现象，如税费收取中的软硬兼施，乡村诉讼案中的“炕上开庭”。在对这种现象进行解释时，学者们认为，基层官员通过对正式权力之外的民间权力资源的巧妙运用强化了国家权力，从而强化了国家政权在农村中的权力效用[14]。这些分析倾向于强调国家权力虽然受到削弱，却仍然在不断下沉中利用各种“文化网络”自我强化，国家政权建设中的“强国家—弱社会”的逻辑仍在推进之中。
《小镇》则通过一些故事的深度叙述与分析给我们描摹了另一种图景，随着新世纪之初税费改革的深入，国家政权建设中“正式权力的非正式运用”似乎呈现出“弱国家—弱社会”的新逻辑。试看以下比较：税费改革前，“干部进了屋，数字一公布，大人吓得筛，小伢吓得哭，有钱就把钱，无钱就撮谷”；税费改革之后，“打不还手，骂不还口，给钱就收，不给就走”[2]。作者认为场景内涵的改变，表明在这场权力博弈游戏中政府和村组织是被牵着鼻子走的，干部在面对一些“打不湿，晒不干”的“油抹布”时，陷入了一种权力运作失效的境地[2]。权力的“非正式运作”意味着公共权力的去公共化过程，意味着公共权力治理权威的自动放弃或丧失[2]（p.101）。这种“正式权力的非正式运作”在这里并不是强化了国家权力，而是一种无奈的放弃。
究其原因，还是因为税费改革使乡镇基层政府陷入了新时期正式权力与权力文化网络的双重困境。从正式权力的角度而言，基层由原来全能体制下的一级政府转变为服务体制下的一级机关，失去了“暴力”合法性的唯一根源；从权力文化网络的角度而言，税费改革中乡镇基层是承担道义责任的唯一载体，得不到任何同情，“自我矮化”是唯一的出路，有何可以支撑权力运作的文化网络资源可言？
过往的很多研究者都将政权建设被削弱的全盘责任归于基层政权，而乡镇政府在工作中面临的权力困境多被忽视，基层政府处于一种“失声”与“消失”的境地，这对于政权建设的正常发育是非常不利的。要理清乡镇的治理逻辑，就要去思考他们所面对的问题和境遇的真实性[2]（p.86）。
抱持此种姿态，我们对小镇“开发”中的种种作为就会有更清晰的认知。在以“土地征收”为主的开发过程中，各种不轨行为似乎来了一次总爆发：乡镇干部希望不断压低农民的补偿，自己可以获得更多的收益；农民们也不甘示弱，他们以“种房”来赌开发——利益博弈的喧嚣仿佛成为唯一的声音，公共利益的牺牲成为必然，治理能力被削弱，围绕利益的非正式权力运作成为主流。对此，小镇作者提醒我们不仅要注意到底层政治迈向以经济利益为中心的世俗化过程，更要注意到其中政权建设的新内涵。
税费改革完成后，作为国家一级政府的权力机构必须重新寻找正式权力和权力的文化网络的合法性来源。小镇政府已不再具有全能政治时期所具有的强制权力，国家的支持难以弥补税费取消农业税中损失的资源，在问题实在难以解决时，小镇政府寻求正式权力资源和权力的文化网络支持成为必然出路。搞开发、结构调整等经济发展，构成了小镇正式权力的合法性基础，而以此为导向，权力的文化网络则无所不用。对农民的“点发”，对石场老板的“一把钥匙开一把锁”，甚至包括对灰色势力的利用……“这些人一出现，农民立马就规矩了”[2](p.717）。
对此，我们可以认为新形势下政权建设过程中权力文化网络的重建正在发生，虽然灰色化肯定不应该成为其方向，但是对此的深入分析能够昭示出政权建设新的可能性。以往国家政权建设学说遮蔽了基层政权自身建构的治理逻辑，基层其实在不断的按照乡土社会的逻辑规则与自身的生存理念进行治理技术的重组，因为只有如此才能适应底层政治环境中的生存逻辑。在这个意义上，取消农业税并不能真正解决治理危机，只是提出了新形势下政权建设的新问题，同时也催生出政权建设的新方向和新思路。
总之，现代的科层体制在面对庞大而分散的小农时，要达到一体化的治理目标成本极高，目前国家政权建设中的基层治理，不借用底层的权力文化网络资源就难以达成任何目标，但是，过于依赖底层，尤其是“蛮”和“横”的底层文化，也许就会使各种灰色势力有机可乘，并最终改变政权建设的方向。对此，国家如何应对？是听任乡镇及底层文化自我浮沉还是逐步将其引入更加规范的发展轨道？正在发生权力文化网络重建的小镇还会有什么样的故事？这些故事如何延续？仍然是值得我们记录和思考的问题。
余论：小镇的故事还会继续，基层政治的前途仍然在徘徊中前行，也许如苏力所言：历史究竟如何发展，究竟会形成什么样的制度，如何形成，这类问题对于身在此山中的愿意思考并且有一点反思能力的当代人来说，大约总有某种无能为力之感[15]。但作品对治理过程的具体描叙，无疑使研究者推进了对当下乡村治理的认识。
参考文献：
[1]李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年。
[2]吴毅：《小镇喧嚣———一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，生活·读书·新知三联书店，2007年。
[3]马明洁：《权力经营与经营式动员——一个“逼民致富”的案例分析》载《清华社会学评论》第1辑，厦门：鹭江出版社，2000年。
[4]李芝兰、吴理财：《倒逼还是反倒逼——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，《社会学研究》，2005年第4期。
[5]斯科特：《弱者的武器》，郑广怀、张敏何江穗译，译林出版社，2007年。
[6]尹钛：《何处是归程？长亭连短亭——评《大河移民上访的故事》，《二十一世纪》，2005年6月号。
[7]参考孙立平主编《清华社会学评论》第1辑，厦门：鹭江出版社，2000年。
[8]贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社，2003年。
[9]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社，2007年。
[10]强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》，中国政法大学出版社，2003年。
[11]吕德文：《治水：第三条道路—评《治水：国家介入与农民合作—荆门五村农田水利研究》，《中国图书评论》，2007年第7期。
[12]邹傥：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动角度看》，牛津大学出版社，1994年。
[13]吴理财：《：村民自治与国家政权建设》，《学习与探索》，2002年第1期。
篇10
一、当前农村组织存在的问题
社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：
第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。
第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。
第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。
从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。
二、农村(民)组织在农村基层的重要作用
当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：
首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。
其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。
既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。
三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响
国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。
发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。
中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：
根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。
从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。
显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。
