乡村治理路径范文

导语：如何才能写好一篇乡村治理路径，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

改善乡村人居环境，实现建设美丽乡村的奋斗目标，全椒县委、县政府率先行动，坚持“三年当做一年干、散打不如集中干”的原则，从源头治理、从优化机制入手，组织开展了“向垃圾宣战”活动，引入PPP合作模式，打出“政府购买服务+第三方参与治理”的组合拳，对全县农村垃圾开展全区域一体化治理，迅速改变了农村“脏乱差”的面貌，初步建立一套治理长效机制，探索出乡村环境治理的“突围之路”。

以PPP模式促乡村环境治理的四大创新思路

以问题为导向，政府购买服务治理农村环境。乡村环境治理，首要问题就是资金来源问题。全椒县创新推出PPP合作模式，解决资金来源问题，前期投入和运营费用都由中标企业劲旅环境科技有限公司融资解决，政府给予10年运营许可权，期满后设备移交县政府。经测算，首期投资约3000万元，县政府前三年每年支付服务费2579万元，农村居民每人年均67.4元。服务费采取政府主导、群众参与的方式，由县、镇、群众按7∶1∶2比例分别承担，缓解了政府环境治理中的财政负担，也不给百姓生活带来压力。

因地制宜，多措施整合创新治理模式。近年来，我国农村生活垃圾收集处理初见成效，但仍存在区域差距大、处理标准不统一等状况。劲旅环境科技有限公司针对全椒县地广人稀、居住分散，常年在外人员多，垃圾分类、源头减量难度大等特点，结合先进工艺设备，精心谋划顶层设计，创新推出“全椒模式”。

清单管理，纵横双向实现治理方式现代化。全椒县在农村生活垃圾治理的过程中，引入互联网思维，实行“纵横双向管理”模式，纵向管理两条线，一是县管镇、镇管村，二是保洁公司管项目部、项目部管保洁队；纵向管理既可发挥规模化带来的成本优势，又可吸引较大规模企业参与。横向管理三条线，一是县管保洁公司、二是镇管项目部、三是村管保洁队，纵向到底、横向到边，形成全覆盖管理网络。横向管理不仅有利于降低建设成本，还可以为降低运费引导企业通过源头分类实现减量化，实现各环节间协调，为未来“新技术、新工艺”的应用预留空间。

建章立制，双向考核确保治理机制长效化。制修订了《全椒县农村生活垃圾治理考核奖补办法》，实行双向考核，确保治理工作长效、常态化。一方面，政府通过购买服务，把任务推向市场，镇村干部由大包大揽治垃圾，一到检查搞突击的模式转变为日常监督，有效整合公路保洁、物业小区保洁、原有街道保洁、绿化管护和镇村临时使用突击的人员等，释放了干部精力。另一方面，将治理工作纳入目标考核重要内容，各村成立村民理事会，将农村生活垃圾治理工作纳入村规民约。解决了多头管理、责任不明、交叉作业、管理不统一状况，实现乡镇道路“四无四净”。

全椒模式创新治理四大亮点

区域横向一体化，清扫收运纵向一体化。一体化首先体现在区域的横向管理上。采取整县域垃圾治理一体化管理，打破行政区域界限，整县域由一家公司统一负责，设备资源共享，产生规模效应、降低成本。从前端的清扫保洁到收运、转运纵向到底，责任到底。通过科学规划垃圾收运路线，避免垃圾互倒现象，避免交叉污染。同时作业标准、管理标准与考核标准的一致，易于提供均等化的服务。

垃圾收运不落地，农村环保无死角。根据2-3户配置一个垃圾桶，500人配置一名保洁员及电动三轮密封式保洁车，200人配置一套环保数字化深埋收集站，每镇配置一辆数字化多功能转运车的标准，按照日产日清原则，将居民生活垃圾通过保洁车运送到就近的环保深埋桶收集站集中压缩并转运焚烧，整个过程垃圾不落地、臭气不外溢、渗滤液不滴漏，真正做到环保，做到“一把扫帚扫到底”，农村环境无死角。

植入“互联网+”，农村垃圾治理插上智能的翅膀。由中标企业自主研发的智能化管理系统，植入全椒农村生活垃圾治理项目，也是全椒模式方面的一个亮点。垃圾桶、收集站、电动车、运输车、洒水车、扫路车等设备集成在一套数字化管理平台下，实行全过程“数字化、视频化”定位监控，管理中心可以全方位监控整个系统的运转、迅速精确地下达作业指令。采用智能化、数字化监管的方式，对设备、保洁人员进行远程管理，监督垃圾收集、转运全过程，让农村垃圾“无处藏身”，提高了工作效率，降低综合成本。

网格化管理，保障作业精细化。降低运营成本是当前农村生活垃圾治理的难题，因此通过管理提高效益是核心课题之一。全椒PPP模式以网格化管理与数字化管理为支撑，提高了城市管理效率。在全县域范围内根据区位、地形地貌的不同而划分不同的网格，每个网格采取承包制，承担独立责任、接受独立考核；每个网格均具有地理、价值及责任属性；这种多区域、多网格的模式，一方面有利于各单元的积极性，同时又有利于考核机制的形成。基于系统提供的基础信息，可实现全自动化的收集转运，保障了精细化作业的保障。

全椒县农村生活垃圾治理模式探索的现实意义

实现了企业、政府、百姓、环境共赢。传统的“政府包干”环境治理模式存在资金不足、技术落后、效率低下等问题，单靠政府的力量难以实现全范围整治的效果。全椒引入PPP模式治理生活垃圾，采取公开招标的方式购买服务。对政府而言：一方面，可以利用企业充沛的资金和专业技术参与社会管理，创新了社会治理模式；另一方面，降低了农村垃圾治理的成本，有效缓解了政府的资金压力。对企业来说：通过竞标获得参与社会治理的机会，不仅有利于其在项目执行过程中不断改进技术、提高企业产能，更能发挥环保企业的社会影响力、塑造品牌形象，实现经济效益和社会效益的统一。最终实现公众利益最大化，进而促进企业、政府、百姓、环境共赢。

促进执政理念提升和公民意识的培养。乡村治理的落脚点首要是农村生态环境治理，农村垃圾治理是美丽乡村建设的民生工程的重要内容。综合整治农村环境、建设美好家园是一项民心工程，更是一项长期而又艰巨的系统工程，必须得到全社会广大干部群众特别是农民群众的理解支持和积极参与。全椒垃圾治理县域全覆盖模式通过政府购买服务创新社会治理，通过合理配置各主体的治理权利和义务，打破了过去责任不清、任务不明的现状，实现从传统的行政管理向现代契约治理的转变，实现从传统的统治管理向绩效治理的转变，实现从传统的为民做主向我要做主理念的转变。

探索建立乡村环境治理的长效机制。改善农村人居环境，是缩小城乡区域差距、实现协调发展的迫切要求，垃圾整治是乡村综合治理的一部分，全椒PPP治理模式作为社会主义美丽乡村建设的地方实践，已经取得了一定的效果，改善了农村卫生条件，提高了城市与农村的生活质量问题。从长远来看，应进一步利用机械化、智能化、数字化，在现有基础上做好规划和布局，改进技术装备，推进农村生活垃圾整治活动更全面、高效、科学的开展。通过试点试验，逐步扩大PPP模式的应用范围，形成示范和品牌效应，进而建立具有推广复制意义的常态化、长效化机制。

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篇3

[论文关键词]农民 组织化水平 乡村 治理结构

[论文内容提要]我国农村弱质性的社会基础以及农民组织化水平低的基本状况，越来越不适应市场经济体制的发展和建设社会主义新农村的需要。所以，要在尊重农民权利和自由、保障农民权益的基础上提高农民的组织化水平。农民组织化水平的提高。必然会对农村政治、经济和社会文化产生积极影响，从而影响；村治理结构的改革。因此，要不断扩大农村自治体的规模，逐步实现乡镇自治，实现农村社会自主治理和民主治理。

在我国，农村居住分散情况十分普遍，农民原子化现象十分严重，农民相互分离，处于散漫的低组织状态，这是一个不争的农村现实情况，人们常常用“一盘散沙”来形容。然而，农民的这种低组织状况已经越来越不能适应社会主义新农村建设的需要。社会主义新农村“可以理解为中国农村社会基础再造的过程，针对当前的社会理想、国家目标或现代化导向，有目的、有意识地对农民之间的连接关系以及由此形成的农民与国家、市场之间的关系结构进行调整和改造，使得二者之间能够有高度的契合，能够实现顺利的对接。同时，也可以理解为农民如何形成一致行动的能力与国家力量相配合实现国家目标并获取自身福利的实践过程”。而农民与国家、市场高度契合、顺利对接、形成一致行动能力的结合点就是农村组织化的社会基础。

一、当前农村组织存在的问题

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在： "

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。

最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响 "

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利、发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。

篇4

8月31日，陈敏尔先后来到威宁石门乡新民村、女姑村等地调研。随后，陈敏尔专程前往赫章水塘堡乡考察核桃产业发展。9月2日上午，陈敏尔在威宁主持召开座谈会。

陈敏尔在讲话中指出，这些年来，毕节市坚定不移地贯彻主基调主战略，精准扎实地推进扶贫开发，各方面工作不断有新进展新亮点，对毕节市各项工作取得的成绩，省委、省政府是充分肯定的。毕节试验区开发扶贫、生态建设、人口控制“三大主题”与守住发展和生态“两条底线”的要求是一脉相承、与时俱进的。希望毕节市深入落实的重要批示精神，继续高举毕节试验区的旗帜，坚持艰苦奋斗、团结奋斗、不懈奋斗，按照“两条底线”和“三大主题”要求，抓好改革开放关键一招，推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化和旅游产业化“四个轮子”一起转，与时俱进地把试验区各项工作推向前进。要把握重要时间节点，坚持项目化落实、具体化推进，心无旁骛干工作、促发展，以良好的精神状态抓好经济社会发展各项工作，以优异的成绩向建设毕节试验区30周年献礼。威宁在扶贫开发方面要继续大胆创新、先行先试、敢作敢为、善作善成，让“威宁经验”成为常青树，成为贯彻总书记“6・18”重要讲话精神的新高地。

陈敏尔强调，全省上下要把学习好、宣传好、贯彻好视察贵州重要讲话精神作为当前首要的政治任务，将总书记重要讲话作为思想武器和行动指南，抓准找到做好扶贫工作的方向和方法。要通过学习领会讲话精神，清醒认识全省扶贫开发工作的重要性、紧迫性、艰巨性，强化做好扶贫开发工作的责任心，确保到2020年全省所有贫困人口全部解决贫困问题和落实兜底措施，所有国家扶贫工作重点县脱贫摘帽。要通过学习领会讲话精神，切实把扶贫对象搞精准、把扶贫主体搞精准、把扶贫路径搞精准，提高扶贫开发工作的精准度，走出一条具有贵州特色的扶贫开发路子。要通过学习领会讲话精神，发挥好基层干部、各族群众和各类专业人才的智慧和力量，进一步增强扶贫开发工作的创造力。

篇5

［关键词］农村人口空心化；农村人力资本；新型职业农民；农村小康

［中图分类号］F323．6［文献标识码］A［文章编号］1003—7470（2015）—12—0100（05）［作者］郑万军副教授西南政法大学政治与公共管理学院重庆市401120

一、引言：农村小康谁来建？

党的十报告明确提出，2020年我国要全面建成小康社会。但众所周知，由于历史和体制的原因，相对城市而言我国农村发展明显处于“短板”态势。显然，我国全面建设小康社会的重点在农村，难点也在农村。可以说，农民不富、农业不稳、农村不强是我国全面建设小康社会必须解决的一大难题。不仅如此，随着农村打工经济的持续发展，大量的农村青壮年劳动力持续外流，当前我国农村普遍出现了农业副业化、劳动力老龄化和农村空心化的问题，并成为“三农”问题的新发展和新表现。无论是农业副业化、劳动力老龄化，还是农村空心化，究其根本皆源于农村人口空心化：农村人口的空心化既直接表现为农村劳动力的老龄化，也直接导致了农业副业化和农村空心化。于此背景下，我们必须正视和思考一个问题：农村小康谁来建？农村人口空心化及其导致的系列次生问题，不仅引发了社会的广泛关注，也引起了诸多媒体和学界的热议。一方面，学者们对农村空心化、空心村问题作了较多有益的探讨。刘彦随等主要从地理学角度分析了农村空心化的类型和演变趋势。〔1〕此外，周祝平、林孟清等从经济学和社会学的视角分析了农村空心化对农村经济社会发展的影响。〔2〕〔3〕另一方面，学者们对农村人力资本的现状和人力资本积累的作用等问题也给予了较多关注。衡霞认为，我国农村人力资本开发目前存在关系寻租致使农村人力资源逃避资本化开发、开发主体单一、开发成本与收益比失衡、开发内容狭窄等缺陷。〔4〕冯继红通过实证研究指出，农村人力资本在农民收入增长中的作用明显，农村劳动力受教育年限和是否接受技术培训以及接受培训的时间长短与农民人均收入存在正相关关系。〔5〕潘锦云等指出，能否完成新农村建设关键在于有没有与新农村建设要求相匹配的农民人力资本，而旧路径依赖对培育新农村建设农民主体形成了锁定效应。〔6〕总体而言，目前为止对农村人口空心化所做的专题研究仍较为少见。基于对我国农村现实困境的强烈关怀和既有研究相对缺乏的考虑，本文拟从人力资本的视角探讨农村人口空心化的表征、实质、成因和治理。通过长期的实地考察和调研，我们发现农村人口空心化主要体现为农村生产建设主体与农村社会治理主体的缺失和弱化，大量农村青壮年劳动力的多年持续流出直接导致了农村人力资本的空心化，而究其根本成因在于农村人力资本前期投资的不足和当期的严重流失。在我国农业资源环境的硬约束下，加大农村人力资本投资、加强农村专业人才和新型职业农民的培养既是治理农村人口空心化的适宜路径，也是推进我国农村小康建设的关键。

二、农村人口空心化的表征：主体缺失与弱化

随着农村的推行，我国农业生产效率得以显著提高，农村剩余劳动力逐渐释放，而的解体、户籍管控的渐次松动和经济市场化改革的持续推进则加速了农村剩余劳动力的非农转移。与此同步，我国农村剩余劳动力的流动则经历了一个由先期自发性的盲目流动到后来以政府部门指导和组织为主的相对有序转移的转变过程。不仅如此，实施农村剩余劳动力转移战略，大力发展劳务经济曾一度被一些地方政府（尤其是中西部经济欠发达地区）视为增加农民收入的主要举措。但随着刘易斯拐点的临近，我国的人口红利正逐渐消失。在城市，显著的表现是2008年以来民工潮正迅速逆转为民工荒。在农村则表现为日益严重的农村人口空心化。从表征上看，当前我国农村人口空心化主要体现为主体缺失与弱化，即农村生产建设主体和农村社会治理主体的缺失与弱化。

1．农村生产建设主体的缺失与弱化

首先，农村人口空心化表现为农业生产主体的缺失和弱化。多年来，由于农村青壮年劳动力的大量持续外流，导致了农业生产主体的严重缺失和弱化。一方面，农业生产人员严重缺乏，在一些农村普遍出现了农田抛荒现象。另一方面，“妇女农业”、“老人农业”基本成为当下我国农业生产的常态。农业生产主体的严重缺失和弱化既影响了农业生产的可持续发展，也在一定程度上直接导致了农业生产的萎缩，同时也影响了我国农作物的种植结构，即要求劳动力投入较多的农作物种植面积不断减少。〔7〕其次，农村人口空心化表现为农村建设主体的缺失和弱化。农村公共物品的提供和公共基础设施的建设，不仅需要广大农民的集体协商筹划，而且也要足够数量的农民进行共同建设。但是，农村人口空心化的出现和发展，却使得农村建设主体也出现严重缺失，无法满足农村正常建设需求。一方面，农村建设主体数量不足，使得大量农村基础建设无法进行集体协商，建设也无法开展。另一方面，农村留守人员多为老人、妇女和小孩，囿于自身的能力和身体素质基本无力承担农村各类公共基本建设的重任，以至于很多地方出现了由城市工程队下乡承包乡村公共基本建设的现象。

2．农村社会治理主体的缺位与弱化

农村的建设和发展，不仅需要充足的自治力量，更需要充满智慧的农村社会治理主体和组织。具体而言，就是要建立成熟的农村“两委”班子。如此，才能保证农村有效的自我管理和科学发展，从而推动农村小康社会建设。但由于农村劳动力的过度转移，使得农村成为“386199部队”的留守阵地。农村社会治理主体的缺位和弱化，使得农村各种事业的发展都遭遇了极大的挑战，也显示出农村整体自治力量和管理组织的虚化。以农村的村委换届为例，农村劳动力的过度外流使得农村进行村委换届选举的参选选民不足，出现了“谁来选举”的问题，选举程序也遭遇了极大的破坏。同时，大量农村精英人才的外流则导致了“选举谁”的难题，即无法选出素质较高、能力出众的“乡村贤达”来领导农村的建设与发展。

三、农村人口空心化的实质：农村人力资本空心化

农村人口空心化的实质就是农村人力资本空心化。农村人力资本状况在很大程度上决定了农村经济社会发展的未来。相对城市而言，本来就存在农村人力资本存量不足的问题。不仅如此，多年来农村大量青壮年劳动力持续外流，尤其是农村青年精英人才的不断流失，既减少了农村人力资本投资对象，也直接削弱了我国既有农村人力资本质量。

1．农村人力资本存量严重不足

人力资本存量是指经资本投资形成的，凝结于劳动者身上的知识、技能和健康等。因此，除开后天的投资外，是否拥有一定数量身体素质较好的劳动力对于良好人力资本的形成也有着十分重要的影响。一方面，农村人口空心化的持续发展，使得我国农村劳动力明显存量不足，同时农村留守人员的身体素质也普遍偏弱。另一方面，长期以来我国对农村人力资本的投资也明显不足。以教育为例，虽然近年来国家加大了对农村教育的投资，但却因受教育的人口骤减而未能扭转颓势。依据教育年限法对人力资本存量的测算，我们可选取农村在读学生的数量作为观测指标。根据有关数据，农村普通小学在校的学生数量从2006年的66461432人减少为2013年的32170406人，年均下降9．66％；农村初中在校学生数从2011年的11629800人下降至2013年的8145300人，年均下降16．31％；农村普通高中在校学生数从2006年的2320898人下降至2013年的814909人，年均下降13．14％；农村化技术培训学校注册学生数从2006年的38423600人下降至2013年的30430400人，年均下降3．2％。农村受教育人口的逐年减少，既有计划生育政策的原因，也是二元经济背景下农民选择“逃离”农村的结果。

2．农村人力资本质量大幅下降

大量农村青壮年劳动力的持续外流，尤其是青年精英人才的不断流失，直接导致了农村人力资本质量的大幅下降。从国家统计局的农民工监测报告中可以看出，当前我国农村劳动力的外流仍在加速，2008年全国农民工数量为2．25亿人，2014年增加为2．74亿人，累计增长了21．78％，年均增加816．67万人。在老一代外出务工的农民群体中，能工巧匠往往是其重要组成部分，这些人在农业生产和农村建设中往往是“乡村能人”，承担着“专家”角色，属于农村生产和建设中高素质的专业人才。这一群体选择离开农村往往是为了单纯追求更高的收入，故返回农村的可能性较大，但返乡之日已年老体弱，人力资本质量已大为弱化。新生代农民工往往较为年轻，多为80后和90后，相对老一代农民工而言，受教育程度普遍较高，本应成为农业生产和农村建设的重点培育对象和继承者。但是他们却追求更加现代化的生活，因而也更加倾心城市，返回农村的意愿总体较低。在农村一般的情况是，外流的不一定是精英，但精英外流的可能性更大。因为，一方面受教育年限越长的农民越有可能成为农村的精英人才，但另一方面受教育年限越长的农民外流的可能性也越大。如此，导致了农村人力资本质量的严重下滑。

四、农村人口空心化的成因：农村人力资本的短缺与流失

人力资本投资的先天不足导致了农村人力资本存量的短缺，而农村劳动力的持续外流又进一步加剧了农村人力资本的净流失。从历史来看，我国农村一直相对贫穷落后、信息闭塞、资源有限，制约了农村人力资本的积累。从现实来看，无论是政府还是农民自身大都缺乏对人力资本投资的正确认识和安排，使得农村人力资本投资和培育先天不足，呈现出自然性短缺。与此同时，由于长期以来农村与城市获取的政策支持不同，农民与城市居民接受非均等化的公共服务和国民待遇，诱使农民尤其是青壮年农民纷纷选择流出农村走向城市，农村人力资本长期持续的净流失导致了我国当下严重的农村人口空心化，影响了农村的小康建设。

1．人力资本投资不足导致农村人力资本存量的短缺

一般而言，衡量人力资本短缺与否可以借助人力资本对经济增长贡献的大小来判断。众所周知，我国农业的发展长期严重依赖于化肥、农药和地膜等生产资料的大规模投入。这既说明我国农村经济发展的支撑主要来源于大规模物质资本的投入，也佐证了我国农村人力资本的短缺。毋庸置疑，农村人力资本投资长期存在不足是导致我国农村人力资本短缺的主要原因。建国后长期以农促工的经济发展战略致使农村资源过度外溢，进而导致原本就存在自然性短缺的农村人力资本投资匮乏、培育困难。时至今日，仍存在诸多致使农村人力资本投资和培育难以奏效的阻碍因素。一是政府对农村人力资本投资重视不足。这既表现为认识上的不足，也体现为实践中有效农村人力资本投资和培育政策的缺失。二是随着农村人口空心化的加剧，农村实际可接受人力资本投资的对象也骤然减少。三是基于经济理性的考量，农民自身选择人力资本投资的意愿较低。四是目前政府出台的农民培训政策和项目或落空或效果不佳。总之，当前我国农村人力资本存量的严重短缺既是农村人力资本投资长期不足的“历史欠账”，也是政府和农民自身在单纯经济理性思维的支配下主动选择的必然结果。

2．农村劳动力过度转移导致农村人力资本的净流失

城乡间的巨大落差和政府的政策指引是我国农村打工经济高涨的主要动力，而农村打工经济的持续发展则导致了农村劳动力的过度转移，进而致使农村人力资本的净流失。一方面农民进入城市容易得到更多的就业机会，获得较高的收入，这是打工经济得以兴起的原动力。如图1所示，即使在2006年全国免除农业税和开展社会主义新农村建设以来，我国农民工资性收入占总收入的比例依然呈现快速上升趋势。另一方面，城市相对优质的公共基础设施和服务也吸引着农村劳动力流入城市。近年来，我国城乡间公共服务的非均等化广为诟病。仅以医疗资源为例，即可有效反映出我国城乡间公共服务存在的巨大落差。具体如图2所示。尽管当下我国农村劳动力存在过度转移已是不争的事实，但迄今为止政府政策对我国农村打工经济的鼓励和支持鲜有根本的改变。可以说，我国农村劳动力的过度转移致使农村人力资本净流失的同时，也正逐步侵蚀着我国农业和农村发展的根基。

五、农村人口空心化的治理路径：培养新型职业农民

当前我国农村出现了人口空心化已是不争的事实，尤其是农村青壮年劳动力的大量持续外流既导致了原本先天不足的农村人力资本存量骤降，也严重弱化了农村人力资本的总体质量。因此，一些地方政府过去长期实行的单独强调转移农村剩余劳动力的政策和做法值得反思和调整。在短时间内经历了民工潮和民工荒之后，显然证明了此方面过往政策的短视，即在以GDP为主要考核导向下农村一味追求发展劳务经济（打工经济），单方面强调农村剩余劳动力的转移，而没有把农村的长期可持续发展纳入考虑的范畴。时至今日，农村人口空心化问题日趋严重，既影响到了新农村和农村小康建设，也制约了我国现代农业的发展。当然，在我国农业资源环境的硬约束下，治理农村人口空心化、改善农村人力资本状况的适宜路径并不在于农民的大规模回流，而是根据建设现代农业和农村小康的要求加大农村人力资本投资、加强农村专业人才和新型职业农民的培养。

1．发展农业职业教育，定向培养农业专业技术人才

中国要强，农业必须强，在现有约束条件下我国要做强农业必须坚定地走现代农业之路。农业科学技术是发展现代农业的必要支撑，而农业专业技术人才是农业科学技术传承、创新和运用的载体和主体。发展现代农业必须培养一支既掌握了必备的农业实务技能，又愿意长期扎根农村的农业专业技术人才队伍。为此，应大力创新机制，积极发展农业职业教育，向农村定向输送农业专业技术人才。就当前的现状来看，囿于行业偏见、产业前景预期不乐观和政府投资的不足，我国农业职业教育发展甚为缓慢，甚至一度严重后退萎缩。因此，一方面政府在继续加大农业、农村投资的同时，应及时进行政策调整和整合，提升涉农政策效力和效果，积极改善外部大环境，努力形成农业向好的社会预期。另一方面，应大力进行机制创新，吸引农村应届初（高）中毕业生就读农业职业技术学校（学院）。具体而言：一是可以根据发展现代农业的需要，与相关农业院校合作实施“订单式教育”，针对性地解决农村农技人才短缺问题。二是尽早启动免费农技生计划。建议全面实施中等农业职业技术学校免试免费政策，以吸引农村应届初中毕业生选择就读。同时，以现行的免费师范生计划为蓝本，每年选择性吸纳一定数量的应届高中毕业生报考高等农业院校，在读期间国家给予学费减免和生活津贴等优惠措施，但需事先合同承诺在农业相关行业的最短从业年限。如此，既可照顾农村考生的升学，促进教育公平，也可保证高级专业农技人才的供给。三是可以考虑借鉴韩国培养农业继承人的做法和经验。对于自愿选择前往或留在农村从事农业的青年人提供免费学习机会，推荐其到农业技术指导站或相关农业院校接受免费培训。同时，在现有农业从业者中选择拔萃者进行重点指导和培训，以提升其综合素质，并由政府给予土地和资金方面的支持，将其培育成为职业农民或者家庭农场主。

2．发展特色农业，在“干中学”培养专业农业生产人才

当前我国农业资源短缺，开发过度、污染加重，资源环境的硬约束不仅要求发展现代农业，而且要发展特色农业。我国虽然农业资源短缺，但地域辽阔，东西南北跨度大，区域差异悬殊，各地极赋特色，适合发展特色农业。发展特色农业既符合各地的资源比较优势，也可增加农民就业、增强农业竞争力、提升农业效率。发展特色农业，需要积极发现和充分挖掘地域特色农业资源，并努力把既有的特色农业资源培育和发展成为特色农业产业，同时培养发展特色农业产业所需的具备一定技能的各类农业生产人才。特色农业产业离不开各类农村特殊技能人才，即乡土专家、民间艺人等“民间高手”。各类身具一定技艺的乡村“民间高手”是各类特色农业的技术骨干和产业领头羊，各地政府应善于发现并积极扶持这些潜在的未来特色农业产业领军人物，鼓励、帮扶其创业，然后由其带动周围的村民就业，以“干中学、学中干”的模式推进各类农业生产人才的培养。把发展特色农业产业和培养农业生产人才有机地结合起来，不仅为特色农业产业的发展提供了充足的人力支撑，而且也大大降低了农业生产人才的培养成本，有利于农业生产人才的迅速成长、农民就近就业和农民收入的提高。

3．培育农民专业合作社，在发展集体经济中培养农村经营管理人才

农民专业合作社既是发展现代农业和农业产业化的需要，也是培养新型职业农民的有效途径。传统的小农生产模式注定了我国农业竞争力和农民抗御市场风险能力的低下，而人均农业资源的短缺和现行土地制度的约束也决定了我国不能走大农场农业的道路。因此，在的基础上发展农民专业合作社成为我国发展现代农业和农业产业化的可行选择。农民专业合作社既可适应当前我国农地碎片化的实际，也可充分发挥专业生产和集中统一经营管理的优势，有助于现代农业科技的推广运用和农业产业化的发展。同时，作为新兴的集体经济模式，农民专业合作社既是锻炼和培养农村生产经营管理人才的上好训练场，也是市场经济中农民抱团取暖的优选方式。在持续的市场化过程中，虽然农民的市场经济意识不断增强，但作为个体其抗拒市场风险的能力却难得提升。在此情境下，通过参加各类专业合作社，农民不仅可以在专业化的生产中提升农业生产技术，而且可以在集体的统一管理中逐渐习得现代经营管理知识，增强抵御市场风险的能力。虽然自2006年《农民专业合作社法》颁布以来，我国农民专业合作社发展较为迅速，但总体仍差强人意。既存在发展不均衡，也有技术、资金、人才和管理等问题的制约。因此，政府既要积极鼓励和引导农民组建成立新的专业合作社，以此作为发展农业产业化的载体和培养农村经营管理人才的实训基地，又要充分利用政策搞好对现有合作社的帮扶，助其做大做强，使其成为新时期农村集体经济的龙头。

4．加大人才外部输入，帮带农村社会治理人才

建设新农村和农村小康社会，不仅需要懂技术、能生产和善经营的农村实务人才，也需要会管理的农村社会治理人才。农村的社会治理人才即村干部，是农村生产建设和社会管理的领导力量。客观来看，一个村子发展得如何很大程度上取决于村干部的素质。如前所述，大量农村青年精英人才的持续外流致使农村干部出现了青黄不接的状况。因此，在短期内无法根本扭转的情况下，应加大人才外部的输入，以充实农村社会治理力量，同时帮带农村治理人才的成长。为此，一是应在继续实施大学生村官制度的同时，通过机制改革和创新吸引优秀的大学生村官真正下沉到农村，并长期扎根农村。二是可全面实行涉农机关干部长期驻村挂职制度，避免虚职化和形式化。三是鼓励社会力量入村帮扶，如支持志愿组织或有志于到农村发展的适宜社会人才到农村任职。

参考文献：

〔1〕刘彦随，刘玉，翟荣新．中国农村空心化的地理学研究与整治实践［J］．地理学报，2009，（10）．

〔2〕周祝平．中国农村人口空心化及其挑战［J］．人口研究，2008，（02）．

〔3〕林孟清．推动乡村建设运动：治理农村空心化的正确选择［J］．中国特色社会主义研究，2010，（05）．

〔4〕〔7〕衡霞．论农村人力资本开发［J］．经济体制改革，2009，（01）．

〔5〕冯继红．人力资本在农民增收中的作用分析［J］．经济经纬，2008，（05）．

〔6〕潘锦云，李晏墅．人力资本理论与新农村建设农民主体重塑［J］．经济学动态，2008，（04）．

〔7〕康静萍．“谁来种地”困局及路径选择———基于江西省农村地区的调查［J］．清华政治经济学报，2014，（02）．

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【关键词】 农村公路 管养机制 发展 养护

本世纪初以来，大量农村公路的兴建极大地促进了农村经济的发展，农村公路也在农村经济社会发展特别是生态经济发展中起到了举足轻重的作用。围绕着农村公路，各地着力发展粮食产业带、茶叶产业带、食用菌产业带、水产养殖产业带、中药材产业带、花卉苗木产业带和水干果产业圈、蔬菜产业圈、畜禽产业圈等各种生态经济，农村呈现了欣欣向荣的景象。目前，随着使用年限的增加，农村公路的管理和养护已滞后于实际需要。为此，需要积极探索创新农村公路管养机制，为农村生态经济发展提供有力的交通基础设施保障。

一、农村公路基本情况

截至2012年底，全国农村公路（含县道、乡道、村道）里程达367.84万公里，比上年末增加11.44万公里。全国通公路的乡（镇）占全国乡（镇）总数的99.97%，通公路的建制村占全国建制村总数的99.55%；其中，通硬化路面的乡（镇）占全国乡（镇）总数的97.43%，通硬化路面的建制村占全国建制村总数的86.46%，比上年末分别提高0.25个和2.42个百分点。经有关经济学家测算，农村公路每投入1元，就在当地产生10元的经济效益。通村公路改变了城乡之间的二元分割，为农村带来了翻天覆地的变化。据不完全统计，使农民从家到县城路上时间减少30%，到镇集贸市场路上时间减少25%，使学生到学校时间减少20%，使农用班线车往返时间减少5%，促进了农村经济发展，降低了运输成本40%。同时，也带动了新农村建设居民点和示范点的发展，新农村新生活的美好愿景正逐渐成为现实。

二、农村公路管理养护现状分析

“三分建，七分养”。公路的使用只有同科学的管理与及时、专业的养护相结合，才能获得良好的效果。农村公路如果缺乏及时有效的养护，路况必然会下降，进而妨碍到农村生态经济的发展。目前，农村公路的管养突出表现为“两低两难”。

一是公路等级低，抵御自然灾害能力差。受到建设资金投入等条件的限制，建成的农村公路普遍存在技术等级低、抗灾能力不强的缺陷。目前，农村公路中准四级公路和等外公路占了总里程的60%以上。特别是山岭重丘区的农村公路，因为边坡、挡墙不够完善，在自然灾害来临时，极易发生塌方、挡墙倒塌等险情。

二是安全通行能力低，交通安全设施普遍不完善。山区公路普遍存在线型差、急弯多、陡坡多、临水临崖路段多，安全隐患先天存在，同样受建设资金不足的限制，大部分农村公路只能注重主体工程建设，在安保工程建设上投入少，造成一些安全隐患的产生，影响着群众的安全出行。

三是管养资金筹措难。农村公路管养的成本相对较高，但由于地方经济欠发达，地方财政对农村公路管养的支持力度远远不够，同时，由于在康庄工程建设中，受益乡村已经进行了筹集，再次筹集资金用于公路的日常管养显得后继乏力。通过各种渠道募集的资金远远不能满足实际需要，制约着农村公路管养工作的深入开展。一些地方由于路面失修路况大幅降低，水果蔬菜等生态农作物颠簸着运到山下已经开始腐烂。

四是生态养护实施难。目前在农村公路的大修中修和日常保养中，受资金、机械、人员素质等多方面因素的制约，养护还不够生态，甚至一些养护工作由于管理措施不到位，导致废渣弃土到处散落，严重破坏了周边生态。

三、创新农村公路管养机制

1、形成齐抓共管的工作局面

农村公路的建设，得到了各级政府和社会各界的高度重视和支持，但对于后建设时期的农村公路管理工作，方方面面普遍重视不够。农村公路的管理工作必须突出“三个结合”：一是与社会主义新农村建设工作结合，积极主动争取当地党委政府和沿线乡、镇、村的支持，力争将农村公路管养与文明村镇创建、“千村示范、百村整治”等新农村建设有效载体相结合；二是与建设平安县（市）、平安乡镇结合，针对农村公路建设后通行条件改观但安全设施设置不够健全的实际，将农村公路的管理纳入到平安县市、平安乡镇的建设中去，摆上党委政府议事日程；三是与生态文明建设的结合。建设生态文明是当前的中心工作，作为其中重要内容的生态农业和生态旅游业的发展，离不开农村公路的支撑，加强农村公路的管养，是建设生态文明的重要组成部分。

2、大力推广生态养护和预防性养护

在专业养护方面，注重生态养护。通过修筑拦水埂、跌水坎等措施，预防和治理路基冲缺和水沟及边坡的冲刷问题，同时绿化、美化路基和边坡；通过加强对桥涵、构造物的检查、防护，确保桥涵及沿河路堤挡墙驳岸等构造物完好；通过经常清理边沟、清理涵洞，保证排水通畅，杜绝水漫路面；通过做好路肩培筑工作，有效处理好路肩积水问题，充分发挥小挖机及多功能机械的优势，清挖“假水沟死水沟及断头沟”，培筑土路肩，并用冲击夯和平板夯夯实，切实做到全面养护，提升路容路貌。

3、建立专业和协管结合的路政管理机制

针对山区农村公路路政管理的特点，一方面合理设置基层路政中队、增加一线管理力量，另一方面依托乡镇政府、村级组织和乡镇农村公路养护管理站，把农村公路路政管理机制和日常养护运行机制有机整合起来，资源共享，发挥规模效应。要在此基础上，充分发动公路沿线群众的爱路护路意识，着力创建共管共建的路政管理局面。比如，对各乡村公路的受益村进行引导，因地制宜地制定了《村民爱路护路公约》，并以公约牌的形式设置在村里显眼的位置，时刻提醒着每一名村民爱路、护路；根据农村公路分布的特点，聘请工作能力强、热心于公路管理的农村老干部担任公路管理的信息员，在遇到违反公路管理法律法规的情形时，在第一时间进行劝阻和制止，并及时进行信息的反馈；在农村公路上设置了大量宣传牌，使公路沿线群众能够充分利用这一平台来发现和举报各类公路违法行为。通过这些措施和形式多样的宣传教育，沿线群众的农村公路主人翁意识增强，真正把农村公路当成自家的路去爱护、保护。

4、打造标准化的农村公路养护站所

推行公路管理站规范化建设。一般应由乡镇分管领导兼任养护管理站的站长，对建设规范化农村公路管理站的工作非常支持，积极提供场所，配备电脑、空调、桌椅、资料柜等设备，并按统一要求实施“两制度”、“三职责”、“七图表”上墙和养护内业资料的规范化，使农村公路养护管理站成为了农村公路养护的牢固阵地。

5、建设高素质的农村公路养护队伍

要着手组建一支相对稳定和素质较好的农村公路养护队伍，根据农村公路基本上都是采取分段承包的方式进行养护的实际，在选择养护承包人时，一般首先由公路所在地村两委集体讨论推荐，由公路部门和相关乡镇共同确定。这些被推荐人员，本身就是公路的受益者，责任心强、热心于公益事业，因此能够较好的完成公路的日常养护任务。为了提升养护人员（养护承包人）的养护水平，公路部门和乡镇联合开展了养护道工（养护承包人）的教育培训工作。乡镇提供培训场所，负责组织召集人员，公路部门则提供师资和教材。除了专门培训之外，平时，各公路段下属的专业养护公路站的技术人员定期对村道养护工作进行技术指导，帮助乡村公路养护管理站建立健全公路技术档案，拟订保养工作计划。通过这些措施，乡村道养护人员的养护水平不断得以提升。

6、规范实施养护考核

为保证养护工作的及时到位，在明确养护管理主体的基础上，应当建立健全政府―部门―乡镇―养护承包人层层考核的工作机制。县级政府将农村公路管养工作纳入到对乡镇和交通部门的考核之中，交通公路部门按季对乡镇养护管理工作和养护质量进行考核，两项考核均与经费补助进行挂钩，乡镇则按月对养护工的养护情况进行考核，抽查养护工的出勤天数，将养护质量与承包款挂钩，并公开考核结果。在乡村公路上，要设置了《乡村公路养护管理责任牌》，标明责任部门、督察部门、养护承包人和监督电话，公路养护如果有没有达到技术要求，责任在谁一目了然，同时社会群众也能够参与到养护工作的监督中来。

四、稳定农村公路养护管理资金筹措渠道

农村公路管理养护的重中之重是资金渠道问题。当前，地方各级财政均十分紧张，在这种情况下，需要通过“上级部门补一点、地方财政出一点、社会各界捐一点、沿线群众集一点”，逐步形成政府为主、农村为辅、社会各界共同参与的多渠道农村公路养护资金筹集模式。根据当前的物价水平，农村公路的养护资金渠道一般应从以下方面予以保障。

第一，省、市、县三级财政根据农村公路管理养护的实际需要，按照县级财政为主，省、市财政补助拨款为辅的方式，筹集和安排专项农村公路养护专项资金。省级养护专项资金由一定比例的燃油税返还、公路客货运附加费和其他省级财政安排的资金构成，其中从燃油税返还中安排的农村公路养护资金的比例不得低于返还总额的15%。经过测算，一般说来，省级财政应当按照每年每公里不低于1000元的标准安排养护资金补助，县级财政应当按照每年每公里分别不低于4000元、2000元、500元的标准安排县道、乡道、村道的日常管理养护资金，才能够基本保障农村公路养护资金的需求。省、县农村公路管理养护资金均应纳入年度财政预算。

第二，乡道、村道管理养护资金可以通过公路沿线受益单位、社会企（事）业单位和个人捐款，村委会采取“一事一议”筹资筹劳（限用于村道）等方式筹集。对农村公路管理养护单位利用上述资金直接从事农村公路管理养护的免征营业税。农村公路管理养护过程中，行政性事业收费予以减免。乡道、村道路面大中修、水毁路段的抢修恢复等投资额较大的工程项目，一般应由省财政、县财政、镇和村分别按20%、50%、30%比例负担维修费用。

第三，建立安全畅通的农村公路管理养护资金拨付渠道，严格根据农村公路养护计划和预算拨付资金，保证养护资金及时足额到位。乡级人民政府是农村公路管养的责任主体，交通部门承担行业监管职能。据此，省级统筹安排的农村公路养护工程管理资金应拨付至交通部门，由交通部门根据各乡镇农村公路管理考核情况和实际，会同财政部门进行拨付。县财政预算安排的农村公路管理养护资金，由县交通部门会同乡镇政府申报，列入年度部门预算，按照县级财政预算资金管理的有关规定拨付。农村公路管理养护资金要严格管理，专项核算，专款专用，公开资金使用情况，实行年度审计制度。任何单位和个人不得侵占、挪用和截留。未完工的养护工程项目资金以及当年的管理养护资金，可结转下年度使用。

【参考文献】

[1] 李丽、刘艳娜、徐星：农村公路财政资金转移支付方式[J].交通运输工程学报，2012（1）.

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【关键词】城乡一体化 农村空心化 城乡二元结构

【中图分类号】C913 【文献标识码】A

农村空心化困局导致城乡发展不均衡，二元制结构问题突出成为当今社会经济发展的一大阻碍，而城乡一体化逻辑为解决农村空心化困局提供了一条全新的思路，为农村城市化、统筹城乡发展提供了可行的解决方案。

城乡二元制结构是出现在广大发展中国家发展过程中的一个突出性难题，表现在城市发展与乡村发展脱轨，导致各类资源分配不均。在中国，城乡二元制结构表现在经济上的差距和政策上的差距：经济上，城市的经济发展较快且消费水平较高并占有大量的物质资源。相比之下农村地区较为贫穷落后，消费水平低，更多地充当城市的原料供应地。政策上，城市居民在社会福利基础保障这一系列政策上就占有较大的优势。

城乡二元制结构严重制约着经济和社会的发展，世界各国在解决这类问题上都积极采取各类政策。中国一方面在加大农村扶持力度的同时，也在发展上积极采取统筹城乡发展的模式。然而在实际过程中却遇到诸多难题和困境，集中表现农村空心化的困局。

空心化对农村和城市发展的影响

所谓农村空心化的困局，是当前农村发展的过程中所遇到的一个亟待解决和较为突出的问题，但在国内的研究中尚没有一个明确的定义。一般的学者认为是指在城乡二元制结构矛盾日益突出的情况下，很多农村青壮年劳动力为了寻求更好的经济收入和良好的生活，纷纷涌向城市，从而造成了农村出现空心化。空心化将对于农村地区的发展和城市地区的发展带来诸多影响：第一，对于农村地区而言，大量青壮年劳动力和精英人才的缺失导致农村地区的发展停滞。地区发展归根结底也是人的发展，因此一个地区的发展一方面需要充足的劳动力，另一方则需要优秀的人才。农村空心化所造成的困局最集中的体现就是人口的大量流失，一方面使农村地区劳动力丧失，另外一方面使农村地区的精英人才丧失。劳动力丧失直接导致农村地区经济发展缺乏劳动力，田地荒芜。

第二，对于农业发展来说，农村劳动力的减少会直接导致农业发展出现问题。农村地区的发展依赖于农业，农业是农村地区发展的经济基石。而农业的发展即便是在现代科技技术条件下，也依然需要劳动力的大量投入。农村空心化直接导致了农业生产的人员匮乏，耕地持续减少，农业发展受损，严重的情况下还会影响到整个国家的农业安全和粮食安全。此外，由于农村地区人才减少，导致对于农业生产不能有效的利用现代科技，也在一定程度上导致了很多农村地区农业发展相对滞后。

第三，从整体经济上来说，农村地区发展的停滞会加大城乡差距。农村空心化的困局所产生的影响并不仅仅局限于农村地区，对于整个社会经济而言，农村空心化会导致整个农村地区消费水平和购买力持续走低，严重影响整个农村市场的发展。尤其是在中国这样的国家，中国有九亿多农民，农村地区占据有绝大部分，农村地区的持续落后和相对贫穷也就意味着整个社会经济的持续滞后。

第四，就城市而言，虽然农村劳动力大量涌入为城市带来充沛劳动力，但也加重了城市负担。尤其是在中国的北上广等地区，在这些城市的人口当中，大量的外来务工人员，一方面为城市带来了充足的劳动力，开拓了城市的市场使城市持续繁荣，同时也加重城市的负担。城市的资源依靠周边农村地区的持续供应，在周边农村地区相对落后而城市需求大大增加时，不断加重的城市负担最终会导致各类社会问题的出现。在城市里，环境污染问题，医疗卫生等基础资源社会短缺的问题，交通堵塞问题无一不是由于人口暴增所导致。研究表明，一个城市根据其规模大小对于人口有一定的适应性的承载能力，例如北京，其人口承载能力的极限数字应当在800-1000万人左右，而当前北京地区的人口已经远远超出了承载极限。

第五，农民工问题持续不能得到解决。中国农民工问题是一个较大的社会问题――不仅在于农民权益的维护方面，其问题的表现更多地出现在包括农民工的流动、农民工本身的群体意识和群体问题等方面。

解决农村空心化的困局――城乡一体化的逻辑

解决农村空心化的困局，传统的政策和做法是加大对农村地区的扶持力度。当前在中国，中央政府对国家级贫困县的扶持力度甚至达到了每年上百亿资金的投入，超过了某些非贫困县全年的财政收入。然而结果却是贫困县依然是贫困县。这暴露出在目前解决农村空心化危局上依然存在着较大的误区。

城乡一体化的提出，是对于这一解决问题误区的纠正和对于如何解决目前农村空心化危局甚至是解决城乡二元制结构问题所进行的一种新的探索，是目前中国现代化和城市化发展的一个全新阶段。其要求就是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民和农村居民作为一个整体来统筹发展，破除经济发展不平衡所带来的地区性差异，破除人为政策的影响所导致的城乡差异。基本要点有这样几个方面：

破除户籍限制。当前在几个试点城市进行的户籍改革已经卓有成效，就是对于城乡一体化建设的初步实践。当前我国实行的户籍制度，严重影响到了地区的平衡，阻碍了各地区人口流动、资源流动。然而贸然地废除户籍制度，也必然会导致一些社会问题。因此要首先破除户籍制度的限制，即不在区分农业和非农业户口，将城乡居民一视同仁。然后再逐步削减地区户口不同所带的不同政策的影响，使城市和乡镇户口的福利效力一致。

破除发展政策的限制。对于城市和农村地区的发展，很多地区有着不一样的政策支持，要着力破除这一限制。同时要鼓励一些企业积极利用乡镇地区的优势条件，在一些农村创办企业。目前珠三角地区最为发达的城市之一的深圳曾几何时也只是一个无人问津的小乡村，但在政策的着力扶持下，仅用了几十年的时间就建成了国际性的大都市。因此，在农村发展的过程中，要着力加强政策引导，破除政策所带来的人为壁垒。

e极鼓励农民工、农村科技人员返乡创业，造福家乡。对于很多中国的农民工而言，背井离乡并不是他们的愿望，而是基于生存的需要和生活的追求。因此，国家应当着力鼓励农民工和一些技术人才返乡创业，使他们将城市的发展模式、技术条件带回农村，在农村地区发展创造有利的条件。一方面要为农民工等农村人员返乡创业提供有力的政策支持，另一方面要加强技术合作、企业合作并积极为农民工返乡创办的企业开拓市场。

（作者单位：新疆社会科学院）

【参考文献】

①陈家喜、刘王裔：《我国农村空心化的生成形态与治理路径》，《中州学刊》，2012年第5期。