乡村治理体系现代化范文

导语：如何才能写好一篇乡村治理体系现代化，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一是着力调整优化农业结构，让农业产业更兴旺。紧紧围绕农牧业提质增效、农牧民持续增收，坚持用市场化思维谋划、用工业化手段推进以产业化、规模化、组织化、社会化为核心的农牧业现代化，重点在转变农业发展方式、延伸产业链、提高农产品附加值上下功夫，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，不断提升农业农村现代化发展水平和效益。

二是着力推进城乡融合发展，让乡村生态更宜居。巩固提升和谐稳定美丽乡村创建成果。按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，进一步完善基础设施和公共服务设施建设，集中开展村容村貌整治工作，大力推进“厕所革命”，促进农村基础设施更加完善，公共服务更加到位，生活环境更加优良，产业结构更加优化，精神文化更加繁荣，社会治理更加有序，农牧民素质整体提高。

三是着力推进乡村文化兴盛，让乡村文明更正派。坚持物质文明和精神文明一起抓，深入实施农村居民文明素质提升行动，在农村深化中国特色社会主义和中国梦宣传教育，弘扬民族精神和时代精神，加强爱国主义、集体主义、社会主义教育，引导各族群众树立正确的历史观、国家观、文化观。

篇2

城乡一体化管理成为必然趋势

城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。

目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。

村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。

首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。

其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。

此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。

将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。

作为生活方式的村民自治

新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。

乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。

作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来；只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放；农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。

未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。

作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。

作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。

走向社区建设

在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。

在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体（community），这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。

从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。

首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会；另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。

其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平；二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。

再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。

新型农村社区建设是城镇化背景下乡村自治的理想选择，通过农村社区建设，可以更好地改变人们固有的城乡差别观念，形成城乡融合与一体化的新理念，树立建设新农村的信心，重新构建乡村社会认同体系。此外，新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系，通过新的社区管理模式，使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚，把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。

篇3

关键词：社会转型;转型风险;风险治理;复合治理模式

中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）17-0031-03

当下，中国正处于快速转型期，也是转型的深水期，中国社会面临前所未有的挑战，其复杂性是难以想象的。社会结构转型和体制转轨引发了政治、经济、文化、社会全面转型，社会难以适应，出现社会转型病症，结果便是风险共生的局面，严重影响社会的良性运行。风险倒逼改革，从社会转型的国情出发，准确诊断我国转型风险的成因及特点，建构关于风险的全方位的现代化复合治理模式已迫在眉睫。

一、社会转型与社会风险的概念界定

社会变迁是人类社会的内在特征，是人类社会“发展”的基本方式之一。而每一次大的社会变迁都是一次社会转型。因此，转型对于人类社会而言具有普遍性。事物发生转型必将导致事物的运行方式、内在结构发生变化，“转型是指事物从一种运动型式向另一种运动型式过渡的过程。转型既包括事物结构的转换，也包括事物运动机制的转换。”[1]所谓社会转型是“指社会结构和社会运行机制从一种形态向另一种形态的转型”[1]。从社会转型的定义可以看出，每一社会在发生深刻社会变迁时，都将面临社会转型。本文所指的社会转型是中国现代化的社会转型过程。从广义上讲，中国现代化的社会转型过程从1840年即已开始，到目前为止，大体经历了三个阶段：第一个阶段是1840年――1949年的探索阶段，这一阶段实现了中华民族的独立，建立了中华人民共和国;第二阶段是1949年――1978年的慢速转型阶段，为快速转型奠定了一定基础;第三阶段是1978年至今的快速转型阶段，实现了中华民族的迅速腾飞。本文所指的社会转型主要是指第三阶段的社会转型，是指从以计划经济为基础的总体性社会向以市场经济为基础的多元社会的转型，是传统型社会向现代型社会的转变过程，即“从农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统型社会向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转型”[2]。中国社会转型的加速制造了大量的转型风险，而当下正是风险变为现实问题的“矛盾凸显期”。

风险意味着损失的不确定性，是指“具有一定危险的可能性，是没有发生的灾难，预示着可能面临的具有不确定性的危机状态和灾难性危险，这既是人们的一种主观臆测，但是发生后又是一种客观事实”。相较风险而言，社会风险强调的是风险的社会性和制度性，“是指社会系统运行存在潜在的不稳定因素，这些不稳定因素在一定条件下会破坏系统的稳定，导致系统的瓦解，最终形成危机”。①

中国社会正处于转型的加速期，从国内外形势而言，这一时期既是中国的“战略机遇期”，又是“矛盾凸显期”。直面风险，在我国现代化的社会转型过程中认识和分析风险，通过建立复合式的现代化风险治理模式，提高我国应对和抵抗风险的能力。

二、转型中的中国社会及其风险问题

我国社会的发展与社会转型有内在的联系，转型是中国变革和发展的主线和动力源。中国正处在从传统社会向现代化社会转型的过渡时期，社会各方面无不受到转型力量的影响和塑造，从这一层意义上讲，中国社会是一个转型社会。快速转型的中国社会的鲜明特点是复杂性、两重性、过渡性和不确定性，发展与风险并存，社会转型过程伴随着社会风险。

现代化转型过程的起因及其风险问题。植入式现代化转型过程，意味着我国的社会转型是被动开启的，是受“外扰动”刺激发生的，是非原生型的，所以才有李鸿章“中国处在三千年未有之大变局”中。植入式现代化转型过程是我国社会风险的总源泉。具体表现如下，首先会造成一种发展“不适应症”。植入“现代现象”需要中国本土对其适应，但我国具有独特的民族传统、社会文化和价值体系。于是，便有了传统与现代的冲突，中西之间的冲突，这两种冲突便是“不适症”的表现。这两种冲突成为当下经济、政治、文化、社会等不同领域中的风险因子，产生了众多的社会问题。其次“植入式”的现代化转型使我国受到外在的“迟发展效应”的影响和制约，使转型风险更具复杂性。这种迟发展效应给我国带来最大的影响是发展道路和战略目标难以选择，赶超心理难以克服，无法按照自然的演进变迁过程制定政策。“迟发展”意味着只能通过“压缩”的发展方式才能实现赶超。这给我国带来的阵痛无法估量，潜在的风险无法预测。另外迟发展效应给中国发展构成了双重制约：一是制度和理念层面的制约;二是话语建构形成的制约。这双重制约为中国在发展的向度上强设了一种规范标准，这种标准意味着中国在发展的过程中，面对的是三个世界的“共时性问题”，即中国所处的“发展中世界”、西方提供的“现实未来”的现代世界和“话语未来”的虚拟世界。这三个世界的问题在中国转型的过程中都要考虑，所以，中国的风险问题比任何一个国家更具复杂性和难预测性。最后植入型的现代化转型过程会造成三种转型风险。第一种是由于中西、古今在物质生活方面的巨大差距，会使人们形成强烈反差，造成盲目风险;第二种是社会运行失控风险，由于转型中结构的脆弱性，一旦遇到挫折很容易造成社会运行失控;第三种是连锁反应风险，植入式的现代化转型过程，是一种全面的转型过程，经济、政治、文化等各方面都需要在本土特点的基础上做出适应和调整，牵一发而动全身，矛盾和问题的连锁反应增加了我国转型的风险。

我国社会转型的主要内涵及其风险问题。我国社会转型的主要内容包括三个方面：社会结构、社会运行机制以及价值观念体系。一是社会结构转型与经济体制转轨同步启动引发风险共生问题。社会结构主要是指“一个社会中社会地位及其相互关系的制度化和模式化了的体系。社会结构转型就是不同的地位体系从传统型向现代型的转型”[2]。改革开放以来的中国发展，最大的特点是社会结构转型与经济体制转轨同步进行。这种双重转型给社会带来的改变短时间内是无法完全协调的。旧的结构体系被打破，但是新的体系和机制无法在短时间内形成，出现社会失范现象，例如贫富差距过大、信任危机、道德失范、环境污染、官民矛盾加剧。

二是社会运行机制的转型及其风险问题。所谓社会运行机制是指“影响社会运行诸因素相互联系的方式，以及这些因素对社会运行产生影响的作用原理和作用过程”[1]。在社会转型的过程中，社会运行机制会随之改变，缺乏稳定性，同时，不同种类的社会运行机制转型的速度和深度不同，会出现摩擦，进而产生风险。从以计划经济为基础的总体性社会向以市场经济为基础的多元分化社会转型之前，社会系统的一切归国家掌管，不存在独立于国家的社会领域，所以缺少产生风险的制度环境，更缺乏产生风险的心理条件。经济体制转轨带动社会结构转型，不同功能领域的社会运行机制开始出现新的动态。社会动力机制由转型前的靠国家动员、成员自觉变为“物竞天择，适者生存”的竞争原则;社会整合机制由原来的单位制和身份制变为以利益为准，社会关系市场化、货币化;社会控制机制在转型前主要是靠传统权威和感召权威，人大于法，而在转型期，法理权威开始慢慢登上舞台，但是人治并没有退出历史舞台，出现人治与法治共舞的局面，两者的矛盾和冲突不断;经济体制的转轨由经济的核心区域深入教育、医疗、卫生、住房等社会保障领域，社会保障领域的市场化过程把全国人民抛向了市场，受益的大部分是体制内成员，造成现在的官民矛盾。

三是价值观念的多元化及其风险问题。价值观念的转变预示着社会转型以深入人心，对整个社会产生了深刻的影响。起初是随着社会转型的深入，价值观念不断发生变化，但是，已变化的价值观念会对社会转型产生推动或制约作用。改革开放以来，在价值观念方面的转型突出的表现在中西和古今文化的冲突，可谓是“多元并存，新旧交替”。我国犹如一块“压缩饼干”，传统、现代、后现代的文化价值观念呈现一种复合性和共时性的特征。转型过程中，既有传统的、保守的价值观念的继续存在并阻碍新的价值观念的形成，也有伴随着现代化转型过程形成的新的价值观念，同时更大的文化风险在于价值观念的真空，即新旧价值观念并非是无缝对接的，当旧的、传统的价值观念在遭到破坏时，与改革开放和现代化建设相适应的新的价值观念并未形成，出现价值真空。价值观念在社会转型中的这三种表现以及它们的相互影响成为当下文化风险的主要根源。如果说计划经济时代是以集体观念为中心的总体性社会，那么改革开放以来则是以自我观念为中心的多元化社会，而且这种自我观念更多的是自利观念，这无疑会给整个社会带来风险和威胁。

总之，植入式与外生性的转型起因、社会转型的主要内涵加上转型社会自身具有不稳定性、不确定性、脆弱性，造成社会整体的结构性断裂、社会失控，是当下我国风险共生的源头，这为我们科学应对转型风险提供了条件。

三、建构应对中国转型风险的复合治理模式

风险与人类社会的发展相伴随，有发展就会有风险，无法逃避，尤其是在社会转型期，转型风险时刻存在。所以，我们应该看到风险的普遍性和两重性，正确认识风险，以积极的态度对待之，“减缩社会代价，增促社会发展”。转风险为发展机会，科学的治理风险，需要从三个方面入手：一是风险态度和意识方面;二是科学的风险管理方面;三是从社会转型入手，以科学的转型发展观化解转型风险。

首先，培养公众面对风险的正确态度，强化公众的风险意识。当对风险进行清晰的考察后，面对风险的态度就成为治理风险的出发点，没有正确的风险态度和意识，就无法制定正确的风险治理策略。面对风险主要有两种心态：一种心态是盲目乐观，很多专家系统持有这样的心态;另一种心态是极度悲观，不能认识风险的实质。上述两种心态都是不正确的，是对正确治理风险的威胁。所以应该加强对公众的风险知识普及，强化风险教育，进而使公众形成积极、健康的风险认知，具有一定的风险预测能力，最终能够培养起公众的风险反思能力。另外，提升公众的风险反思能力还会有一系列的“潜功能”，例如，提升公民的话语权，培养公众共建社会的主人翁意识等等。总之，正确的风险态度与风险意识有利于社会的良好发展和进步。

其次，认识和提升国家在风险管理中的作用，建立完善的风险管理体系。治理转型风险在借鉴国外经验的同时，更重要的是认清国情。中国式社会转型是国家推动和主导的，国家力量的存在是社会顺利转型的保障。据此，我们应该清楚地认识到国家在治理转型风险中的主体地位，提高国家在治理风险中的有效性。建立起以国家为主体，多元主体共同参与的风险治理体系。同时，应充分发挥国家在风险分配中的作用，使风险分配更加公平，还应该突破民族―国家的界限，共同合作，应对风险。

另外，完善的风险管理体系是治理风险的重要保障。完善的风险管理体系应该包括以下三部分：风险监测、评估、预警和报警部门;风险管理部门;风险制度建设。对风险的治理我们应该以规避风险为第一选择，所以建立科学的监测、评估、预警和报警系统在治理风险中至关重要。同时应该成立风险管理部门并提高它们的抗御风险能力，一旦社会风险转化为现实问题，风险管理部门应该做好“善后工作”，以将风险的危害降低到最小。治理风险应该制度化，只有建立起完善的风险治理制度体系才能使社会各方面发挥最大功用，用合理的制度为社会转型保驾护航。

第三，从社会转型过程入手，以科学的转型发展观促进经济社会的良好发展，从根本上减少风险。从1840年开始的中国社会转型过程，是被动开启的，是植入型的现代化过程。所以，从那时起，摆在中国眼前的任务是分析西方社会为什么比中国社会的“现代化”程度高、找到中国社会落后的原因以及如何实现中华民族的伟大复兴。所以，中国的社会转型是一种“赶超转型”，发展主义将主导中国的转型过程。从计划经济向市场经济的转型，使经济获得了迅速发展，但是也使“发展”绝对化，偏离了科学发展的轨道，社会被拖着向前走。所以如若从根本上治理风险，就应该转变发展观念，以科学的发展观促进经济、社会的同步发展，弥合因不科学的发展带来的结构断裂，实现社会的可持续发展。

四、结论

中国“植入式”和“压缩式”的现代化转型过程决定了中国转型风险的共时性和复杂性。但是，我们面对转型风险，应该避免盲目悲观和极度乐观的态度，认识其普遍性和双重性，通过转变“经济驱动型”的发展观念，在“社会驱动”的发展观念指导下，进行科学转型，并辅以复合式的风险治理体系，进而由里及表，由内及外，内外结合，从根本上化解转型风险，促进社会的良性发展。

参考文献：

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关键词 农村 社会管理 制度重构

中图分类号：G615 文献标识码：A

一、农村社会正处在制度解构与重构转换的关键节点

农村社会如何在传统走向现代的过程中保持稳定和秩序，是一个需要我们努力破解的新问题。“农村作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。这是美国著名学者亨廷顿在其《变动社会中的政治秩序》一书中提出的一个重要论断。在亨廷顿看来，虽然现代性有利于稳定，但作为演进过程的现代化又会引起不稳定。在现代化演进过程中，农村则是一个不确定的角色，既可以是稳定的基石，又可以是不稳定的根源。

当前，加强社会建设，创新社会管理，农村是一个十分薄弱的领域。目前，我国正处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都已经和正在发生深刻变化。计划经济时代，以为核心的基层组织体系直接渗透到农村社会内部，加上通过各种运动、宣传手段所进行的文化整合，农村社会管理呈现出有条不紊的状态。改革开放以来，农村社会急剧变迁，大量农民走出农村，加上现代通讯、传媒技术，农村社会已变得越来越开放、多元。传统的以为核心的农村社会管理体系在急剧的社会变迁中逐渐解构，失去了对农村的控制力，与市场经济和新农村建设相适应的新的社会管理体系还没建立起来。

变革中的中国农村社会，正处在制度解构与重构转换的关键节点。在这样的社会背景下，如何创新农村社会管理体制，构建与社会主义市场经济相适应的农村社会管理新格局，实现农村社会和谐稳定，既是当前理论界关注的重要前沿课题，也是农村社会管理体制改革的核心问题。

二、当前农村社会管理面临的困境

当前农村社会管理面临的最大问题是制度解构与重构转换中出现“真空”。在这新旧制度转换的关键期，农村社会管理出现了某种失范，在改革思路上出现一些摇摆不定和相互冲突的现象。

（一）控制与自治的冲突。

随着村民自治的实施，国家权力从乡村收缩，农村基层组织控制力减弱。村民自治组织代替原有国家权力在乡村的职能，实行村民自我管理、自我服务、自我监督。但由于农民参与意识和能力不足，以及相关配套措施不健全，一些地区出现了基层村委会瘫痪或半瘫痪的状况，自治无序化现象并不少见。在村委会选举中，贿选、暴力、威胁等不正当竞争手段时有发生。面对这种情况，一些乡镇政府对村民自治活动进行干预，如直接控制村委会选举过程，指派、选派候选人，随意免去村民直接选举产生的村委会组成人员等。这就造成了乡镇政府控制与村民自治的矛盾。村民自治到底应该怎样推进，是放手还是控制，始终是一个两难的问题。

（二）包揽与放手的冲突。

尽管强调政府职能转变，但政府究竟应该管什么、怎么管、管到什么程度，什么事情应该放，放到什么程度，仍然是一个不很清楚的问题。多数地方政府还是延续着“大政府”的惯性，对社会管理采取包揽的态度，但实际上很多问题却管不了，因而出现很多“失灵”状况。一些地方恶霸势力趁虚而入，为非作歹、祸害百姓。正是由于政府社会管理职能弱化，统揽无力，导致农村社会整合能力低下、社会矛盾处理滞后等一系列的问题。由于政府直接面对社会，加上历史形成的传统习惯和心理依赖，农民遇到问题往往都去找政府，使政府疲于应付各种社会问题，还容易使部分群众产生与政府的对立情绪。而另一个现实问题是，即使政府有些事务想放手，却找不到可以接棒的社会组织。民间组织数量过少、能力参差不齐、管理不规范、可信度不高等问题也困扰着政府部门的职能转变。

（三）倾听民声与漠视民意的冲突。

一个好的社会管理不是没有问题，而是能够正视和解决问题；一个好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突，并用制度化的方式解决冲突。在社会转型、体制转轨、价值观转变、利益多元的大变动时期，各种声音不断增多，各种矛盾不期而至。面对这种情况，一些地方政府能够积极倾听民众的诉求，关注民意的风向，疏导情绪，沟通思想，化解民怨，在良性互动中促进社会共识。但也有一些地方政府对批评或质疑过于敏感，甚至将其视为不和谐声音，能捂则捂，能压就压，以为没有质疑声音，才算工作平妥；以为掩盖了问题，才算治理有方。在目前的维稳模式下，通过压制和牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，成了相当普遍的做法。事实表明，大量沉默的声音背后，都有被压抑的情绪；诸多矛盾冲突事件后面，往往是利益表达机制的缺失。有矛盾暴露，有冲突产生，有分歧出现，正是多元多样利益和价值在寻找渠道相互对话、彼此辩驳。若不从根本上完善利益表达机制，一味以稳定为名压制合法的利益表达方式，则只会积聚矛盾，扩大冲突，使社会更不稳定。

（四）政治救助与司法救助的冲突。

当前一个耐人寻味的现象是，面对不断增加的农民上访和农村，地方政府在处理问题的时候，往往在政治救助与司法救助的选择中犹豫，一方面希望群众能通过法律渠道解决矛盾冲突和纠纷，另一方面又大量地运用政治救助手段。而上访群众很快就发现，通过越级上访和聚众闹事的方式，经常都能促使一些问题得到落实解决。在目前的维稳考核机制下，地方政府往往对越级上访和顾虑重重，因而采取很多非法制化的政治救助手段息事宁人，甚至认为“搞定就是稳定”，“摆平就是水平”。这反过来又助长了部分群众“不闹白不闹，闹了不白闹”的心理，弱化了人们的法律意识：人们对司法救助的期望值下降，却对政治救助的期望值上升；通过政治途径解决问题的可信度提高了，而通过司法途径解决问题的可信度却下降了。这就陷入了一种恶性循环状态：地方政府越是害怕，部分群众越是喜欢越级上访和聚众闹事；事情闹得越大，地方政府就越害怕。

（五）个体分散与组织整合的冲突。

农村实行家庭承包经营制和解体后，农民处于一盘散沙状态。加上村基层组织建设存在严重问题，导致农民处于无组织可依托的状态。原子化的农民个体既无法形成自己的话语权，更不能很好地维护自己的利益。一旦他们的利益受到侵害，大多数农民会选择忍气吞声，但也有一部分农民采用混乱和无序的利益表达方式，形成大规模的群体性突发事件，给社会稳定带来负面的影响。然而，如果将农民组织起来，一些地方领导又总有摆脱不了的政治心理阴影，对农村社会组织的发展存有戒心，因而缺乏培育发展农村社会组织的主动性和积极性。

三、创新农村社会管理的建议

加强和创新农村社会管理是一项综合性的系统工程。社会管理涉及社会不同领域和各个环节，既包括现实社会领域，也包括虚拟社会领域；既包括社会组织等社会实体，又包括社会关系等社会软体；既涉及各个层次的社会群体，也涉及不同地域的基层组织。只有综合系统的改革措施，才能深入到社会的各个领域，不留空白点。未来农村社会管理制度重构的重点，是要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。为此，需要从政府、社会、公众三个维度进行探索，完成以下三大改革创新任务：

（一）从职能转变入手，探索政府负责新模式。

必须充分发挥政府的主导和核心作用，切实转变政府职能，建立健全农村社会管理体制与机制，培育合理的现代社会结构，促成公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维护社会秩序和稳定。要厘清楚政府什么该管，什么不该管，重点解决政府社会管理缺位和越位的问题，实现农村社会的稳定和秩序化。农村社会管理水平的提高，关键取决于乡镇行政组织与村民自治组织的融合程度。农村基层组织如若具有较高的整合度，那么就有可能提高组织在村庄和村民中的动员力和凝聚力，从而提高农村社会管理体系的效能。从治理结构的变革的趋势看，推动基层政府行政功能与农村自治功能的融合，是加强和创新农村社会管理，实现农村社会管理科学化的核心任务。通过推动基层政府行政功能与农村自治功能的融合，逐步形成党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社会管理新格局。

（二）从基层自治入手，探索社会协同新模式。

在急邃的社会变迁中，农村会产生各种难以预料的问题，遇到各种不期而至的风险。因此，必须建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系来应对现代化进程中可能出现的各种问题、风险或危机。在村民自治制度环境下，农村社会管理很大程度上依靠农村自治组织。同时，根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。要注重发挥基层社会管理服务多元主体的作用，建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系。要培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间。同时，根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。

（三）从公民教育入手，探索农民参与新模式。

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省第十次党代会以来，全省运用法治思维方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、解决问题，推动治理体系和治理能力现代化，确保了社会和谐稳定、长治久安。这些成效以制度化为保障，体系化为支撑，特色化为亮点，实效化为落点。

法治四川建设以制度化为保障。我省在长期探索依法治省实践的基础上，于2013年12月31日出台《四川省依法治省纲要》。对“治蜀兴川重在厉行法治”这一主题有了进一步的法治保障基础，这是四川法治建设的里程碑，意义非常重大。全省上下掀起了学习《纲要》、研究《纲要》、践行《纲要》的热潮并形成常态化、制度化。

法治四川建设以体系化为支撑。四川于2014年10月出台了具有地方特色的《四川省依法治省指标体系（试行）》，指标体系与依法治省纲要相对应，对依法治省纲要的8个方面进行60项指标的量化，从法律规范体系、法治执行体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系等五大体系方面，对法治四川建设的全面推进形成了针对性和操作性很强的体系化支撑，做到了系统完备、主体明确、内容科学、行为规范、程序正当、运转有效的体系建构。

法治四川建设以特色化为亮点。四川法治建设经过长期的实践探索，寻找到“法律七进”这个着力点，即法律进机关、进学校、进乡村、进社区、进寺庙、进企业、进单位。“法律七进”活动的开展，把社会主义核心价值观融入法治建设；把社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德“四德建设”与法治建设融为一体，使法治和德治共振，共建和共享匹配。既抓住了法治建设的关键少数，又着眼于法治建设的普遍多数；既着眼于法治建设主体的普遍性，又着眼于法治建设主体的特殊性；既遵循了普法的普遍规律，又关照了四川法治建设的省情特征。

法治四川建设以实效化为落点。通过全省上下同心、同行、同向的共同努力，治蜀兴川各项事业已基本纳入法治化轨道；崇法守制、公平正义、诚信文明、安定有序依法治省新格局已基本形成；办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境已基本构建，治蜀兴川的法治根基更加扎实。之所以能取得这样的实效，其根本性原因在于找到了实效化的切入点和突破口。即：以关键少数为重要抓手扎实推进依法执政，严格落实“两个责任”、党政同责、一岗双责、失职问责；坚持用制度不断巩固发展风清气正、崇廉尚实、干事创业、遵纪守法的政治生态，以六大行动依法整治社会乱象、彰显法治权威；以群众利益为重，以群众满不满意、高不高兴为出发点和落脚点。（作者系四川省社会科学院副院长、研究T）

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一、工作思路

为全力做好国家城乡融合试点工作，结合实际，我局以乡村振兴战略为总抓手，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，构建“1+7”乡村振兴三年行动体系，深入实施新农村建设、农业产业化、现代化发展、脱贫攻坚、农村集体产权制度改革试点、全域推广农村宅改试点等专项行动，落实全域一体理念，强化机制引导、产业支撑，促进城乡融合发展，加快形成城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型城乡关系。健全城乡融合发展体制机制，加快构建城乡要素双向自由流动的机制，努力打造新型城镇化和城乡统筹发展示范区。

二、开展情况

（一）新农村建设工作推进情况

1.工作现状：按照省、市安排部署和“整洁美丽，和谐宜居”新农村建设要求，全面完成“三年扫一遍”目标。围绕“七改三网”项目建设和农村人居环境整治，农村基础设施全面改善，村容村貌明显提升。2017年投资800万元建设的角山古陶文化旅游已初具规模，接待游客3万人次；按照梅里公路沿线打造的思路，依托孔子文化、红色文化，重点打造下戴、叶塘、里屋孔家村新农村示范点，为我区发展休闲游、文化观光和红色传承游提供一个良好的基地。2019年我区重点打造的安山徐家村紧靠龙虎山大道上，依托龙虎山大旅游，以农家乐休闲旅游为主体，投资1000万元，打造出一个崭新的周末旅游休闲示范点。建立了村庄环境长效管护“五定包干”机制，采取第三方承包运营及村清扫分类、镇收集、区转运、市处理模式，并在下戴村开展垃圾分类试点工作；2座农村污水处理厂建成投运，里屋孔家创造性建设七格式农村污水处理设施，探索出经济、可行、简易的处理模式。通过将新农村建设与宅改工作挂钩，创造性推动农村危房改造工程，全力提升美丽宜居村庄建设水平。深入实施集镇建管三年行动，加快补齐示范镇发展短板，打造卫生整洁、功能配套、环境优美、生态宜居的镇区环境建设，营造良好发展环境，提升镇域发展水平。

2.面临问题：因部分干部和老百姓思想还未转变，对当前新农村建设的认识不足，导致宣传力度不够，群众参与度不高，建设进度慢。村镇建设和小集镇建设内生动力不足。农村基础设施改善资金严重不足。农村危房改造项目推进难。农村人居环境整治效果不理想。

3.下一步工作思路：一是在“三年扫一遍”的基础上，强化资金投入，推动新农村建设、农村危房改造和农村人居环境整治，全面提升村点建设力度，描绘美好新画卷。二是坚持专业的事专业人来做。针对唯一乡镇--镇进行全域规划设计，切实提升村镇和小集镇整体建设水平。

（二）农业产业化、现代化发展情况

1.开展情况：一是调整农业结构，创建农业品牌。依托城郊比较优势，调整农业产业结构，优化蔬菜、水果、绿色水产品，畜禽养殖和花卉苗木等特色农业发展，新增蔬菜种植面积300亩，加快发展葡萄、草莓、红心猕猴桃、莲藕、油菜、雷竹等特色农业种植面积800亩，发展黑豚鼠、孔雀10000只、肉牛500头等养殖产业，大力发展新320国道花卉苗木产业带1000亩。新增三品一标企业6家、产品8个。二是壮大龙头企业，推进新型农业经营体系发展。全区有省、市级龙头企业19家，年增加值8亿元，成为带动农民致富的主力军。有各类新型农业经营组织120家，今年新增太空莲种植、雷竹种植、肉鸽养殖等产业6家村集体经济合作组织，成立3家稻虾专业合作社，发展稻虾种养面积500余亩、稻蛙种养面积80余亩。三是创建乡村创新创业协会，开展新型职业农民培育。通过创建乡村创新创业协会，目前已发展会员52人。2019年争取省财政资金29.7万元，培训农民113人。

2.需要解决的问题：一是农业产业地域存在局限。由于我区农业范围小，形成规模的产业化、现代化农业项目缺乏。今年来，我区持续规划用地，加大城市化建设，可用耕地进一步减少，农业产业发展用地受到极大的制约，成规模的土地流转难以进行。二是农业发展现代化水平较低、产业化发展层次低。我区农业基本上是传统农业+初步机械化的手段，机械化基础薄弱，成规模、经营良好，形成“合作社+基地+农户”模式的企业较少，特色农业和“一村一品”大多数达不到标准化和规模化的要求，技术含量不高，有特色没规模，缺乏精加工、深加工农产品，发展受到限制。

3.对应策略和措施：一是在镇建立产业示范园，依托示范园的带动效应，将区域其他闲置园区比如官山园艺场，通过开发、流转和转租等方式利用起来。发展壮大村集体经济。二是做好农业产业优化升级。如东川综合种养殖项目、桥东果蔬乐园基地、上桂三红蜜柚种植项目、咀上羽森种养殖专业合作社肉鸽养殖扩建项目、岱宝山万头种猪养殖场、里屋孔家1500亩的稻渔综合种养产业和畜禽定点屠宰厂建设项目。三是加大招商投资力度。下一步将外出到广州、贵州等地积极招商引资。

（三）农民持续增收体制机制健全和完善情况

1.产业扶贫发展现状：以发展村集体经济为主要抓手、以发展贫困户自主产业为基础，切实帮助贫困群众脱贫致富。今年共拨付扶贫资金141万元发展6个村集体经济产业项目，带动贫困户39户，实现就业近20户。同时帮助93户贫困户发展家庭种养殖产业，扩大家禽养殖规模10000只，稻虾养殖70余亩，牛养殖规模140余头，菌菇种植10000个菌菇棒。大力推动贫困户自主发展农业产业的积极性，同时扩大我区农业规模帮助贫困户户均年增收2200元以上。

2.面临的问题：一是地域限制，用于产业项目扶贫资金有限；二是合作社发展规模小，带动能力有限。由于缺乏管理人才和技术支撑，组织化程度较低，竞争力和示范作用不强，难以发展壮大。

3.下一阶段的工作思路和建议：一是加大招商投资力度。以成规模、有产业链的成熟企业来帮助我区产业的有效发展，以成熟的模式、现成有效的经营模式拓宽产业发展的渠道。将特色农产品如彩色大米、红心猕猴桃、红心火龙果等高端特色产业作为发展的支柱，以质量来取代数量。二是以农业产业为基础，结合第二、第三产业为支柱，发展农业、休闲“一条龙”产业链。如以上桂蔬菜基地为基础，同时并举采摘、游玩、饮食等方面，依托我区近郊地理特色，周末人流多的优势，发展乡村旅游、乡村观光产业，带动乡村就业，增加收入。

（四）农村集体产权制度改革试点推进情况

1.工作情况：目前我区农村集体产权制度改革试点工作已全面完成。一是全面完成全区107个集体经济组织的农村土地承包经营确权登记颁证和清产核资工作，并通过省级验收，获93分被评为优秀等级，在全省排名靠前。二是完成2个乡镇、15个村委会、86个村小组成员确认工作，确认农户总数9382户、成员确认总数30,322人、资产量化完成了104.48万元。三是下发了《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》，明确了农村集体经济组织登记赋码工作规则和业务流程，积极推进登记赋码工作。

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一、总体要求

以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的和二中、三中、四中全会精神及视察重要讲话和指示精神，坚持党委领导、政府主导，以人为本、生命至上，改革创新、破解难题，预防为主、系统治理的原则，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以健全应急管理体系为基础，以保障人民群众生命财产安全为根本，以实现巩固提升安全水平、稳步提升应急能力、显著提升队伍素质为目的，完善应急管理体制机制，补齐应急工作短板不足，提升安全生产水平和防灾减灾救灾能力，为建设生态美、产业优、百姓富的和谐提供有力保障。

二、主要任务

（一）建设专业化的安全生产隐患排查和风险防控体系

1.建立完善安全技术服务和隐患排查专家库。建立交通运输领域安全隐患排查专家库，完善专家管理办法，落实专家工作待遇。

2.持续开展专业化安全隐患排查。结合行业实际，制定并严格执行年度行政执法检查计划，完善专业化隐患排查治理清单，企业照单管理、部门照单监管，违法照单处罚，实施精准治理。进一步强化抽查检查，通过“双随机”、“明查暗访”等方式，聘请专家或委托第三方机构对生产经营单位开展随机抽查检查。

3.建立安全隐患双重交办双重督办制度。对督查检查中发现的安全隐患，向生产经营单位交办的同时，向直接监管部门交办；在督办生产经营单位整改安全隐患的同时，督办直接监管部门落实监管责任情况。对安全隐患整改责任落实不到位的单位和相关责任人，一律按规定进行处罚，导致发生生产安全事故的，严肃追责问责。

4.建立专业化安全隐患排查考核评估机制。将专业化安全隐患排查治理工作纳入年度安全生产目标责任考核的内容，对各单位实行考核通报和责任追究。对本行业领域专业化安全隐患排查治理情况，专家（组）、第三方机构履职情况，生产经营单位安全隐患整治情况等开展评估，作出评价结论，对不严格履职的专家和第三方机进行动态调整，推动专家和第三方机构认真履职尽责，支持帮助生产经营单位提升本质安全水平。

（二）建设科学化的企业本质安全体系

5.严格落实企业主体责任。坚持“行业主抓、部门监管、企业落实”的原则，采取示范引领、包干负责、专家指导、送教上门、奖惩激励等方式，持续拓展和深化企业安全生产主体责任落实攻坚活动，聚焦发力，久久为功。

6.加强企业安全文化建设。认真贯彻落实“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，弘扬“生命至上、安全第一”的安全文化理念，形成覆盖企业决策层、管理层、执行层的安全文化体系。积极发挥安全文化的渗透引领作用，指导安全生产实践，提高全体员工安全意识和企业安全管理水平。

7.强化全员安全教育培训。健全并严格执行全员安全教育培训责任制，严格落实主要负责人、安全管理人员、特种作业人员和从业人员培训考核合格上岗制度。强化安全教育培训与考核，开展常态化的全员安全教育培训，保证企业员工掌握本岗位的安全操作技能和应急处理措施。加强对新录用员工的三级安全教育，将外包队伍的教育培训考核纳入本企业培训工作当中，做到不考核合格不上岗作业。

8.健全完善安全生产责任制度。结合企业生产经营实际，明确从主要负责人到一线从业人员（含劳务派遣人员、实习学生等）的安全生产责任范围和考核标准，形成“层层负责、人人有责、各负其责”的安全生产责任体系。建立健全涵盖企业生产经营活动全过程、各环节的安全管理制度，制定覆盖所有岗位和全部操作过程的安全操作规程。

9.推广使用先进适用的安全设施设备。结合企业特点，狠抓科技强安行动，引导企业淘汰安全保障能力低的落后产能，积极探索、使用符合企业实际的新技术、新材料、新工艺、新设备，采用自动化程度更高、操作更加简便的智能化程度设备设施，大力推进“机械化换人、自动化减人、智能化无人”建设。非煤矿山企业要推进地面生产生活设施改造和“五化”建设，危险化学品（化工）企业要推进自动化控制系统改造，不断减少高危场所现场作业人员，降低劳动强度和安全风险，从本质上提高设施设备的生产效率和安全运行。

10.完善企业安全管理体系。强化企业安全生产标准化建设，积极推动企业班组安全建设，不断夯实安全管理基础。积极推进安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设，开展全方位、全过程安全风险辨识，落实管控责任。健全完善隐患排查治理机制，制定符合企业实际的隐患排查治理清单，推动全员参与自主排查整治隐患。强化危险性作业的安全管理，建立并不断完善相应的危险作业许可制度，规范作业安全条件和审批程序。  

（三）建设标准化的事故灾害防护设施体系

11.统筹推进自然灾害防治工程。统筹推进实施灾害风险调查和重点隐患排查、地震易发区房屋设施加固、地质灾害综合治理和移民搬迁、应急救援中心建设、自然灾害监测预警信息化、自然灾害防治技术装备现代化、全民防灾减灾能力素质提升等重点工程。

12.全面开展风险调查和重点隐患排查。开展全县灾害综合风险普查，重点开展道路交通、生产经营单位等灾害风险调查评估和重点区域灾害隐患排查，配合建立自然灾害风险基础数据库，研究确定地震、地质、水旱、气象等自然灾害风险区划，编制自然灾害综合风险图和自然灾害综合防治区划图。

13.加强事故灾害防护设施建设。完善道路交通安全设施，加快实施乡村公路和急弯陡坡、临水临崖危险路段公路安全生命防护工程建设。

14.强化生产经营单位安全防护设施建设。各单位按照“三管三必须”的原则，督促指导生产经营单位按本质安全体系要求建设各类安全防护设施，确保安全生产“三同时”落到实处。督促指导生产经营单位加大安全资金投入，改造更新落后生产工艺设备，加强安全设施维护保养，督促设有自动消防设施的单位和企业接入消防物联网，签订消防维保合同，定期进行维护保养，保证正常运转。

（四）建设实战化的应急指挥体系

15.完善应急指挥体制机制。建立健全各类事故灾难应急指挥机构，厘清和应急管理部门在应急救援工作中的职责，健全完善应急指挥决策机制。加强应急预案管理，修订完善行业突发公共事件总体应急预案和安全生产类、自然灾害类专项应急预案，推进应急预案演练向实战化、常态化转变，提升演练质量和实效。强化应急协调联动能力，建立健全应急联席会议、需求专报、情报会商、协同指挥等制度，定期开展联合行动协同指挥演练，增强应急协调联动能力。强化事故灾害信息管理，完善事件信息报送程序。

16.提升现场应急指挥能力。强化一线专业指挥员的培养，建立各类事故灾难应急处置一线专业指挥员制度，赋予专业指挥员全权处置职责。

（五）建设专兼结合的应急救援力量体系

17.加强专业应急救援队伍建设。依托本行业领域救援力量，组建县级地质灾害、防汛抗旱、地震灾害、森林草原防灭火、工程抢险、物资运输、道路抢修等专业应急队伍，配备满足自然灾害、事故灾难应急救援需求的应急人员、技术力量、应急装备，提升专业救援和综合保障能力。坚持专业能力建设与综合能力建设相结合，加强应急救援专业装备配备，组织实战化拉动演练，加强业务技能培训，优化专业应急救援队伍布局，提升救援队伍“一专多能”救援水平和快速反应能力。

18.加强企业应急救援队伍建设。推动运输企业建立微型消防站，并实现区域联防联动。

（六）建设全民性的事故灾害防范教育体系

19.拓展安全防灾宣传方式。通过客运站场显示屏、开设专栏、“两微一端”等方式，宣传普及安全生产、防灾减灾和应急救援应急知识。

三、保障措施

（一）加强组织领导。建设全县新型应急管理体系，是提高安全生产水平和自然灾害防治能力的有效举措。县交通局将应急管理工作纳入目标责任制考核内容，细化考核项目，加大考核权重，确保应急体系尽快建立，应急能力稳步提升，应急管理工作高效有序。同时，积极将应急管理工作“十四五”发展规划。

（二）加强协调配合。要加强沟通协调，建立协调联动机制，各负其责，各尽其职，齐抓共管，形成工作合力，全力做好行业应急救援体系建设工作。同时，加强与企业应急救援队伍、民间救援组织的沟通，鼓励引导社会力量积极参与应急救援工作。

（三）完善政策制度。根据国家和省市相关法律法规，认真落实属地管理和行业监管职责，分级分类制定监测预警、风险评估、隐患治理、应急装备、应急通信、应急演练等工作标准规范，加快健全应急管理法规标准体系。

篇8

【关键词】乡村治理 困境 对策

【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A

经过30多年的快速发展，国家的治理体系和能力已经难以适应不断变化了的现实和实践，面临着市场化、民主化、法治化、科技发展、人民生活质量提高、社会结构分化和整合等给治理带来的挑战。作为国家治理的重要组成部分，乡村治理的难题和挑战就更明显，乡村治理的现代化显得更为紧迫。

变迁中的乡村治理困境

相比城市治理，乡村治理的难题不仅在于区域大、差异明显，而且在于体系更不健全、能力更为薄弱，长期以来得不到重视，更重要的是乡村社会基础发生了前所未有的变化。过去三十多年，是中国乡村社会变化最激烈的时期。为什么这么说呢？我们先来看改革前的中国乡村，从比较中才能看出这种激烈的变化。

从20世纪50年代到70年代末，国家发动合作社运动乃至后面的运动，对乡村社会进行了彻底的结构性改造和重构：土地实现集体所有制，传统的士绅阶层和地主阶层基本上被消灭了；广大农民被编入了以生产队为单位的政经合一体制，传统的家庭、家族等以血缘为组织原则的结构大为弱化；政治动员、行政管理取代乡规民约，成为社会秩序的维护和运行机制；户籍制度将城乡分割为两个不能自由交流、交换和流动的封闭性社会。在这种结构性环境中，个人的自主性、自由度、选择性非常之少，相比传统时代，这个时期的乡村社会处于强整合状态，社会结构更为单一，政治身份替代经济地位、传统声望和文化资本成为社会等级的唯一因素，自主、自治的社会空间几乎不存在。这对于乡村社会秩序而言不仅不构成任何挑战，反而是坚强的基石。如果说当时乡村治理有什么问题的话，那就是没有活力以及政治运动的破坏性影响。

改革开放以后的乡村情况就大为不同，既没有回到革命之前的传统时代，又缺少时代的强制性超稳定，乡村社会结构和基础处于急剧变迁之中。中国的经济改革起步于农村，即农村实现。这一改革诱发农村社会的全面变迁。首先，实现后，生产单位从生产队回归到家庭，家庭不仅是消费、生育养育、教化的生活单位，而且也是生产单位，生产功能得到重新肯定和发展，家庭有权安排自己的劳动力，由此引发家庭的多种经营模式。与此相关的是，村落内部的经济联系在削弱。虽然中央一直提倡统分结合的双层经营体制，但是实际上，农村“统”的体制机制非常微弱，在很多村庄几乎不存在了，农村水利设施和其他基础设施建设由于政府没有钱、集体经济瓦解、村庄联系纽带削弱等而得不到维护和建设。相应地，农村体制演变为乡政村治体制，特别是从80年代后期开始，乡村实现了村民自治，政府与村庄的联系远不如以前密切，税费和计划生育成为政府干预乡村社会的最主要手段，但是也是最容易造成与村民冲突和紧张的节点。到了20世纪90年代中期，农民负担过重和严厉的计划生育工作，引发农村干群关系极度紧张，一度曾在不少地方出现干群冲突事件。这个时期（80年代初到90年代后期）乡村的治理困境至少有三：一是村庄公共事务缺乏供给主体；二是干群关系紧张；三是新的治理制度建构缓慢。

当然，改革开放以后特别是从20世纪90年代市场化改革确立以后，对乡村治理构成最大挑战的还是乡村社会结构的变迁。乡村社会结构变迁主要体现在三个维度上：一是人口结构维度。自从实现改革后，农民不仅获得了自主的农业生产经营权，而且获得了劳动就业选择权，由此，原来被束缚在农村土地上的剩余劳动力得以大量释放，在随后快速的工业化、城市化、市场化和对外开放进程中，农村劳动力纷纷外出务工经商，形成了“民工潮”。如果说80年代只是剩余劳动力外出，那么进入90年代，外出的不仅仅是剩余劳动力，连农村和农业所需要的劳动力都在外出，因为农业劳动无法增加农民的收益，甚至成为负担，这一趋势一直延续到现在。由此，中国农村青壮年人口纷纷离开，出现农村人口迅速老龄化以及大量留守儿童问题，农村人口结构呈现“386199”（妇女、儿童、老人）三留守现象，大批村庄“空心化”、“老龄化”、“空壳化”，我们曾用“农村很散、农民很老、农业很弱”来描述新三农，这就是新的乡村治理困境。在人口老龄化的背景下，农村治理首先遇到的一个困境就是缺乏治理人才；不仅如此，一些农村地区，连基本的治安都难以维护；更大的挑战就是农村养老问题，农村养老不但缺钱，更缺人力。人口结构变迁背景下乡村还存在许多其他治理问题，比如村庄公共事务难以正常开展，民主自治无法正常运行，乡村现代化更是困难重重，新技术、新观念难以推行，更谈不上社会创新。

第二个维度就是乡村社会分化。在过去三十多年中，工业化、城市化、市场化为社会分化提供了契机，乡村社会分化与城市社会分化都非常快、非常明显。一方面社会分化是社会经济发展的重要表现，相比于计划经济时代的“平均主义”，社会分化体现了社会经济发展为不同能力的人提供了各显神通的机会，从而使不同的人在社会经济发展中获得不同的地位，另一方面由于转型过程中存在着制度不合理、权力寻租和市场行为不当不法（如假冒伪劣）等因素的影响，使得社会分化存在着严重的不公问题。与此同时，社会分化又反过来进一步影响和左右下一步的分化。具体到乡村，不论是收入分化还是阶层分化等，都是相当明显的。农村收入差距扩大成为事实。与收入差距相关的就是乡村社会阶层的分化。在计划经济时代，乡村社会虽然也有所谓的“地富反坏右”，但是这更多的是政治符号，当时主要只有两个阶层：干部与社员。而改革开放后，乡村社会分化成至少有8个阶层：农业劳动者阶层、乡镇干部阶层、乡镇企业家阶层、农村个体工商户阶层、农村雇工阶层、农村知识分子阶层、乡镇企业工人阶层、农村私营企业家阶层。不同的社会阶层有着不同的社会经济地位，有不同的社会影响力，更有不同的利益取向、需求和行为。在这样的阶层格局下，乡村治理显然比以前更复杂、更具挑战性。最大的挑战就是在乡村治理中如何合理地体现不同阶层的利益和需求，既要防止上层阶层对中下层阶层的剥夺，又要避免中下层对上层的对抗，阶层之间的社会团结成为乡村治理的头等课题。乡村社会阶层分化，改变了乡村治理的社会基础和目标，如果能实现阶层的社会团结，那么乡村的治理和发展将不再是难事。

第三个维度就是村庄类型多样化。由于历史传统、地理位置、人口结构、社会经济因素以及其他因素的不同，不同村庄在改革开放和经济发展中表现很不同，呈现出多样性态势，不再像之前那样绝大多数农村都是一种产业形态、相同的管理模式和社会构成等。中国有60多万个行政村、几百万个自然村，每个村庄都有其个性。有的人将当前的村庄划分为“城中村”、“空心村”、“新型社区”、“超级村庄”等。由于划分标准不同，可以有不同类型的村庄分类，比如根据人口进入和外出情况，也可以分为三类村庄：外来人口多的村庄、外出人口多的村庄、没有外出和进来的村庄；还可以按地形划分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。虽然有些类型是自然形成的，如按地形形成的不同类型村庄，但是这种自然因素也会影响村庄的社会经济，从而影响村庄治理。比如中国目前最穷的连片特困农村大多位于高寒偏远、沙漠戈壁等地理条件和环境非常恶劣的地区。这些地区的村庄由于贫困或者不发达，它们面临的治理问题显然不同于其他地区的村庄。村庄的多样化和个性化，表明村庄治理应该是多样性的、个性化的。在这种情况下，固守于一种治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已经不足以解决问题、满足村民的需求和实现村庄的团结、发展。

迈向多元自主的乡村治理

在过去三十多年，乡村社会在变化，而乡村治理也没有停滞，问题在于乡村治理的调整变化跟不上乡村社会的整体变化，因此乡村治理的困境和挑战由此而生。乡村治理的调整和变化基本上按照这样的轨迹进行：从国家与乡村的关系上，乡村治理更多的向着自治方向演变，但是出现自治与行政化摇摆不停的问题。一方面由于乡村经济基础发生了明显的变化，传统的集体化治理机制已经不再有效，由此国家将村民自治机制和制度引进乡村。但是另一方面乡村依然承担着农业生产、支持城市、工业发展的重任，于是国家对乡村既有巨大的政治需求，但是又无力承担乡村公共服务。在这样的情况下，国家既希望于让渡权力让村庄自治，由村庄自身解决一些公共服务和公共事业发展问题，与此同时，又不能不向乡村汲取更多的资源为国家工业化和城市化服务，因此又得强化对乡村的行政控制、管理和动员。村民自治制度就是为了满足这样两种有着明显张力的需求而设计的。在自治层面，由于不同村庄的人口结构、经济条件、历史传统不同，有不同的表现，尽管有少数村庄在自治过程中不仅能完成政府的任务、有效解决问题，而且还能增进村民的福祉和村民团结，但是大多数乡村自治并不尽人意。

虽然不同村庄特别是不同类型的村庄面临的治理问题有所不同，但是，它们也有一些相似之处。具体而言，当前乡村治理存在着这样一些具有普遍性的问题：第一，公共服务供给严重不足，城乡存在着明显的公共服务差异。虽然这几年国家不断加大公共服务投入，但是，公共服务质量远不能满足农村居民的需求。第二，既有的公共服务存在传递不足问题，不能很好地抵达村民那里，这里的约束因素是公共服务人才缺乏以及公共服务机制不健全。许多农村公共服务存在有事没人干，或者有人干不了，比如农村由于缺乏高质量的村医，因此农村医疗健康服务包括公共卫生健康服务无法得到很好的传递。在村庄，由于没有公共服务的专门机构，因此村委会就担当着政府公共服务的一些职责，但是村委会不但人手不够，而且由于不具备政府功能，因此难以胜任公共服务的传递，反而损害了其担当村庄民主自治功能。第三，村庄公共事务有事没人做、有事没人愿意做、有事没钱做的情况越来越普遍，这里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村庄合并，行政村下面有很多自然村，村民对自然村的公共事务可能感兴趣，但是对行政村公共事务冷漠；三是村庄原子化、个体化日趋严重，认为公共事务是政府的事或是村干部的事，与自己无关。第四，村庄的社会团结出现问题。一方面也是由于原子化和个体化问题，人们更加追逐自己的利益，另一方面在公共事务中存在一些不公平、不合理、不透明问题，影响到村庄的社会公正，从而导致许多不满、纠纷乃至冲突等，直接影响到村庄团结。第五，传统的村规民约和团结文化在城市化、工业化、市场化和科层化中遭受损害和破坏，村民变得更加自我和个体化。同时不同村庄也有自己一些特殊的治理问题，比如超级村庄存在外来人与本村人的分割以及村干部的贪污问题；城中村存在着治安、外来人口管理、环境卫生问题等；欠发达村庄存在贫困、空心化等问题。

总括起来说，当前乡村治理存在机制不健全不合理、能力不足、供需错位、村民参与不足和团结不高、共同体衰落等问题。针对这些问题，首要的还是要求政府发挥更大、更合理的作用。具体地说，政府应在公共资源投入与机制改革两个方面发力：首先政府应该加大公共服务资源的支持力度，目前的力度还不足以解决公共服务短缺问题。公共服务应该由政府全面承担和提供，特别是在欠发达农村，中央政府和省级政府应该承担更大的公共服务投入责任。在公共服务方面，不仅要注重生活性公共服务投入，还要增加对生产性公共服务投入，包括道路交通、饮水、污水和垃圾处理、教育、医疗卫生、信息设施、技术服务等。其次，政府在资源投入和运作机制上进行创新改革，资源投入和运作应以培养治理能力、激发村民参与和合作、满足需求为目标，不能仅仅为了投入而投入。在机制上，国家应该还村委会以自治本来面目，让其真正从事村庄公共事务的治理，而在村庄层面建立公共服务运行机制时，一方面要强化公共服务的专业化，另一方面将公共服务更好地与村民需求对接。这里的前提在于公共服务人才的培养和引进，现有的公共资源配置或者不能有效地解决公共服务人才待遇问题，或者不注重这个问题解决，更不注重加大农村公共服务人才的培养。目前农村公共服务吸引不了人才，即使引进的人才也想办法逃离，严重地影响到农村公共服务的质量。国家在一些贫困地方实施特岗教师政策，吸引了不少刚毕业的大学生到贫困地区特别是农村学校任教，不仅解决了农村学校师资短缺问题，而且大大地提高教师质量，明显地改善了当地的教育条件。这个实践经验可以应用于乡村其他公共服务人才引进和培养上。与此同时，国家还需要拿出一些公共资源，改变配置方式，诱发村民参与村庄公共事务治理上，比如实施以奖代补的财政配置机制，加大向村庄社会组织购买服务的力度。不管怎样，国家资源配置机制改革应该以激发村民参与、合作为先决条件。只要每个村庄有更好的自治机制、自主参与机制和合作机制，那么就可以有效地解决村庄治理中出现的难题。

乡村治理能力的提升还有赖于外部力量的援助和帮助。这里的关键还是国家要鼓励外部的社会组织进入乡村，帮助培育村民的合作和组织能力，更要激发他们参与村庄治理的动力。在这方面国家有两套工具可以使用：一是政策工具，比如可以采用税收优惠政策或者便利的注册政策支持参与农村治理的社会组织发展，另一个是财政工具，政府可以购买一部分社会组织的服务，让社会组织参与到乡村公共服务建设之中，由此借助于社会组织，增强村民的治理能力。早在20世纪30年代，有一批知识分子就凭借着他们的知识技能，发动乡村建设运动，试图解决当时阻碍中国发展和民族救亡的“愚、弱、穷、散”痼疾。虽然这个运动由于历史原因并没有成功，但是它依然激励着当今一少部分知识分子尝试着在乡村开展建设，其中乡村治理是他们所重点关注的。如果国家对这些行动给予政策和财政的支持，将会激发更多的社会组织参与到乡村的发展之中，会大大地提升乡村的治理能力和水平。

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关键词:农村;环境污染;环境保护

中图分类号:X592 文献标识码:A 文章编号:1674-0432(2010)-07-0137-1

0 前言

龙井市农业、农村经济有了快速发展,特别是全面实施市委、市政府提出的“生态立市、绿色兴市”发展战略,开展生态市创建以来,全市农业、农村的生态环境状况有了较大的改善,但从整体看,形势依然严峻,问题仍然比较突出,主要表现在四个方面。

1 农村环境问题

1.1 龙井市生态环境总体良好,但有其脆弱的一面

主要表现为:由于生态建设修复工程效果短期内难于显现,水土流失尚未得到有效遏制。局部地区土地利用不合理,造成水土流失加重,生态环境恶化。水土流失区内土壤有机质流失较大,造成土壤肥力下降,农作物减产。滑坡、崩塌、泥石流等时有发生,地质灾害呈日益加剧趋势,灾害区内农村居民生命和财产受到严重威胁。

1.2 化肥、农药的大量使用,使农村面源污染加剧

目前龙井市现有耕地34478hm2,年均农用化肥施用量为19946t;年均使用各种化学农药实物量为292t。由于盲目过量施用化肥、农药,不仅对地表、地下水体造成污染,破坏水生生态系统,而且严重影响农产品质量和农产食品安全,危及人类健康。

1.3 畜禽养殖业对环境的压力日趋加重

龙井市现存栏猪24274头,牛37383头,各类家禽462千只。目前,龙井市规模以上的养殖场(户)都没有对其排出的粪便污水进行处理,许多养猪场附近,恶臭熏天,蚊蝇孳生,细菌繁殖,疫病传播,并且通过周围水渠、河道造成地表水及地下水的污染,严重影响周围居民的生活环境和身体健康,经常引起环境纠纷。同时环境的恶化直接影响着养殖场本身的卫生防疫,降低了畜牧业产品的质量,已经成为制约畜牧业持续发展的主要因素之一。

1.4 农村生活垃圾和农膜的环境污染问题

目前龙井市农村的生活垃圾基本仍然处于无人管理状态,由于缺乏资金,农村生活垃圾的收集、清运、填埋处理等一些基础设施的建设基本处于空白,导致农村环境日益恶化。全市农膜使用量为260t/年,有资料显示,塑料的降解周期一般为200-300年,降解过程中还会溶出有毒物质,随着地膜栽培年限的增长,残膜若得不到及时回收,残留量不断增加,会破坏土壤结构,阻碍作物根系对水的吸收和生长发育,降低土壤肥力水平,造成地下水难以下渗、土壤次生盐碱化,最终导致土壤质量和作物产量的下降。

2 农村环境污染问题原因分析

2.1 农村环境重视程度不够

目前我市如何建立健全完整的法律法规以防治农村环境污染还没有具体的计划。

2.2 农村居住分散,垃圾集中处理难

农村不仅地面广,而且地形差异决定了居住的分散性,对农村的垃圾物处理也是一件棘手难事。

2.3 财政渠道的资金来源不够

对农村环境污染防治的财政渠道的金来源不够,导致农村环境污染防治力度受限。

2.4 现有环境管理体系难以对付新的污染问题

农村现代化以及农村环境污染的特点,导致目前的环境管理体系及农业技术推广体系难以对付新的污染问题。

2.5 治理模式不合理

目前污染防治没有根据农村环境污染的特点设计治理模式,导致农村环境污染治理效率不高。

3 今后农村环境保护工作目标和措施

今后农村环境保护工作的目标是:强化重点区域水土流失治理,加大农村饮用水环境保护工作力度,积极鼓励和引导农村发展绿色农业和有机农业,加强农业面源治理和畜禽养殖污染治理,搞好农村节能减排和环境综合整治,到2012年,我市农村生态环境得到明显改善,节能减排达到较高水平,自然资源得到有效开发利用,可持续发展能力大幅度提高。到2020年,资源节约型和环境友好型社会建设取得阶段性成果。具体措施如下:

3.1 建立健全农村环境保护基本制度体系

首先,要抓紧制订《全国农业生态环境保护条例》,污染物排放与控制等方面的环境标准,规定各级政府和环保、农业等相关部门的环境法律责任;其次,要对农村环境建设和污染治理提供政策扶持,再次,要把一些行之有效的环境法律制度应用于农村环境保护。

3.2 转变农村经济增长方式和农业科技推广模式

首先,要大力倡导发展生态农业,通过发展生态农业调整优化农业增长方式,避免农药、化肥带来的面源污染,达到经济、社会和生态效益的统一;其次,要加强绿色农业栽培等实用技术的研究和农技推广体系的重建。

3.3 创建生态示范乡镇、示范村

示范乡镇、示范村建设,一要选好点。根据乡镇现状,选择一些具有代表性、示范性典型开展创建。二要搞好规划。示范乡镇要编制《总体规划》,示范的村要有目标计划措施,投入特色。三要搞好结合。生态示范乡镇、村创建要与现代化新农村建设相结合,与小康乡镇、村建设相结合。四要有投入。政府要把乡、镇环境基础设施建设的投入列为议事日程,建立专项资金用于乡、镇环境基础设施建设。

3.4 突出农村环境保护规划的先导作用

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“地位”是事物同外部环境相互关联的具体表现。对于农村信息化的历史定位，可以从“信息化”的角度来认识，也可以从“农村”的角度来认识。

（一）从“信息化”的角度考察农村信息化的地位考察思路可以循着“农村信息化—信息化—经济现代化—现代化”的逻辑关系展开。从上述概念界定已知，“农村信息化是信息化的重要组成部分”，这就明确了二者的种属关系，信息化包含着农村信息化，农村信息化是信息化的重要组成部分。正是从这个意义上讲，信息化的地位也就决定了农村信息化的地位。所谓信息化就是指人类社会由工业社会进入信息社会的转变过程。目前，尚没有完全实现信息化的国家。也就是说，信息化是20世纪中后期发端于发达国家的超越工业化的革命性社会变迁过程，在21世纪处于蓬勃发展之中。由于近几十年的信息化过程大体上属于原生形态，是一个内生的、自然的过程，它已给人类社会经济生活带来了十分巨大的影响，但已经引起人们特别是理论界应有的足够重视。从历史角度看，信息化正是产业演化过程中新兴的信息产业逐步占居统治地位，进而引起经济结构和社会结构发生根本性转变的过程。根据我国学者的研究成果，现代化是具有阶段性的不断发展变化的过程。经济现代化是整个现代化过程的核心内容。经济现代化的主体是工业化和信息化。近现代以来，现代化从生产力角度可划分为工业化和信息化两个阶段。在当代，人类已经进入了信息化时代。发达国家是先工业化再信息化，发展中国家在工业化的不同阶段就不得不接受信息化的挑战，不得不将工业化和信息化相结合进行［1］。但无论现代化水平和进程如何，信息化作为当代经济现代化的主体，不可避免地摆到了世界各国面前。可见，农村信息化作为整个信息化的重要组成部分，是经济现代化的主体之一。由于经济现代化是现代化的核心内容，在目前的信息化时代，包括农村信息化在内的整个信息化，在当代现代化过程中处于轴心地位，是富有生命力的时代骄子和历史宠儿。

（二）从“农村”的角度认识农村信息化的地位这里主要是考察农村信息要素与其他要素的相互关系，实质上是考察农村信息化在整个农村发展和农村现代化过程中的地位。首先，农村信息化是农业现代化的核心要素。“农村信息化”和“农业现代化”两个概念之间是交叉关系，它们通过“农业信息化”被密切地联系在一起。农业信息化是农村信息化不可分割的主体，也是农业现代化的重要组成部分。毋庸置疑，受现代化一般规律和后发优势支配，我国的现代化和农业现代化呈现出“重叠”、“结合”的特征：从现代化的核心即经济现代化看，由于发达国家是先工业化之后再进行信息化，其农业也是先实现农业工业化之后再进行农业信息化；我国则是工业化与信息化“重叠”、“结合”进行，农业工业化和农业信息化“重叠”、“结合”进行。可见，农村信息化和农业现代化二者互为要素、相互制约、相互依存。同时，由于我国目前已进入网络和信息化时代，信息化引领工业化，农业工业化也需要农业信息化来引领，农村信息化便在农业现代化过程中处于核心要素的地位。其次，农村信息化在农村经济增长和新农村建设中处于引领地位。中国农科院的实证研究结果表明：“其一，农业和农村信息化要素改变了物质资本和人力资本投入对农业和农村经济增长的弹性，进一步强化了人力资本的作用，而且它本身也成为影响农业和农村经济产出的重要因素，从而全面地转变了农业和农村经济增长的方式；其二，农业和农村信息化要素提高了农业和农村经济增长的规模报酬率，已经成为农业和农村规模经济的源泉”［2］。从整体上判断，农业和农村信息化已经对我国的农业和农村经济产生了重要而积极的影响，我国的农业和农村经济已经呈现明显的信息经济特征。农业和农村信息化的发展水平直接影响到我国农业生产的发展水平和农村经济的发展水平。最后，农村信息化对于城乡一体化发展来说是一条可行之路。我国正处在信息化的时代，信息化是当代现代化的引领和枢纽。大力发展农村信息化，为城乡一体化发展架起信息化的桥梁，是落实“四化同步”战略的重要任务。农村信息化是城乡统筹发展的切入点，是连接城乡的重要纽带，发展农村信息化可以有效促进农村和城市生产要素、经济要素、生活要素合理配置和双向流通。农村信息化对于发展现代农业来说是一个核心要素。大力发展农村信息化是发展现代农业、促进农民增收、解决“三农”问题的重要途径，是繁荣农村经济、推进农村文化建设、提高农民整体素质、提升农民生活质量的重要手段，进而是缩小城乡差距、实现城乡共荣的根本途径。从以上分析可以看出：农村信息化是农村现代化的轴心，是现代农业发展的核心要素，是实现城乡一体化的可行之路。

二、农村信息化的重要作用

事物的地位和功能决定着事物的作用，作用是地位功能的体现。因此，农村信息化的重要作用说到底是由其地位和功能决定的。农村信息化作为当代农村现代化的轴心，主要具有引领、支撑、桥梁、推动四大作用。

（一）农村信息化的引领作用“引领”是信息化的首要作用。农村信息化的引领作用主要表现为日新月异的信息技术引导着农业和农村发展的方向，引领着农业和农村的发展路径。科学技术创新是经济社会发展的第一推动力，这种推动力在现实经济生活中的作用就表现为引领作用。信息化的引领作用源于信息技术的不断创新和发展，不断推动着农业和农村经济的发展。在农村信息化过程中，必须把最新的信息技术成果应用到“三农”领域，可以看作是一个充分利用信息技术的过程。具体来说，就是将现代信息最新技术和智能工具全面运用到农业生产、流通、消费的各个环节和农村经济、社会、技术、生态发展的各个领域，就是农业的科学化、网络化、智能化的过程，也是乡村治理科学化、网络化、智能化的过程。在当前国际国内环境下，我国农业发展离不开信息化的引领［3］。就农村信息化而言，当前和今后一定时期具有集成化和专业化、网络化和多媒体化、实用化和综合化的发展趋势。实践证明，通过农业信息化来撬动农业现代化，进入跳跃式发展，积极追赶发达国家，是一条可行的道路。如韩国、墨西哥、巴西等国，之所以较快地接近老牌发达国家农业的水平，是与其超常发展的信息业分不开的［4］。

（二）农村信息化的支撑作用“支撑”是引领作用的直接延续和深化。农村信息化是农业和农村发展的支撑手段。从理论上讲，没有农业信息化就没有农业现代化，没有农村的信息化就没有农村的现代化。特别是在目前网络化和信息化的时代，农业的工业化要求以信息化为引领，农业生产要走精准化、集约化、智能化、规模化之路，需要计算机和网络技术的普及推广和推动；农村生活和乡村治理的现代化，农村社会和组织方式的变革，也离不开农村信息化的支撑和保障。发达国家农业和农村现代化的发展实践已经充分说明了这一点。目前，我国正处在工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”融合发展的新时期，农业和农村的现代化迫切需要农业和农村信息化提供技术支撑和保障。不论是发展科技农业、精准农业、集约农业、智能农业等现代农业，促进农民增收，还是推进农村管理民主和文化建设，推广农业科技知识，提高农民整体素质，提升农民生活质量，都离不开农村信息化的发展予以支撑和保障。在全面深化改革的条件下，农村土地、宅基地、小城镇建设等改革和发展，也需要农村信息化建设予以配套推进［5］。

（三）农村信息化的桥梁作用“桥梁”也称“纽带”作用，是信息化的基本作用。农村信息化的桥梁纽带作用，主要是指它为农业和农村发展提供桥梁和纽带，具体表现为以下三个方面。一是实现产销对接，在农业生产与市场之间架起桥梁。在现实生活中，“增产不增收”、“农产品销售难”等现象比比皆是，长期困扰着广大农民。在市场经济条件下，要完全消除这种现象是不可能的，但我们完全可以通过发挥农村信息化的桥梁纽带作用，开发农产品物流配送、供需信息、交易信息等系统平台，掌握市场供需状况和价格走势，促使农产品实现由产品向商品的转变，帮助实现产销对接。特别是有机绿色农副产品，可以借助信息化的可视手段和物联网平台，实现产销的直接见面，具有广阔前景。二是通过各种信息服务，在农村和城市之间架起桥梁。毋庸置疑，从数字地球到智慧地球，是信息化的不同乐章。信息化和网络时代，本质上要求资源共享，农村与城市间的数字鸿沟必将不断缩小，全面现代化实现之时，也就是城乡鸿沟消除之日。通过互联网等多种信息传播方式，建设“多网合一”的农村信息服务体系，为农民提供各种信息服务和平等发展机会，不仅能够促进农村城镇化发展，促进农村精神文明建设，而且有利于实现城乡一体化发展。三是通过开展农村远程教育，在农民和优质学习资源及市场就业机会之间架起桥梁。在信息化和网络时代，在幅员辽阔的广大农村，远程教育和网络培训大有作为。通过建设各种农村信息接收终端，开发农村远程教育系统，制作和提供网络培训课件，就可以为广大农民提供各种各样的技术培训、技能培训和就业培训。这不仅为转移农村剩余劳动力，扩大就业创造了条件，而且有利于促进城乡统筹发展，促进农民收入的增加。