公益诉讼监督规则范文
时间：2023-06-13 17:16:24
导语：如何才能写好一篇公益诉讼监督规则，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
检察院作为法律监督机关，在民事诉讼领域发挥着巨大的作用。新修订的《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”使人民检察院法律监督对象从“民事审判活动”扩展到“民事诉讼”全领域，从法理意义上说，本次《民事诉讼法》的修改，完成了检察监督权的扩张，是对精神的弘扬和体制的进一步完善。它深刻反映出我国对民事诉讼检察监督的基本理念和基本原则有了更完整、更深层的认识，进一步显示出我国《宪法》第129条规定的人民检察院是国家法律监督机关的法律定位。而新修订的《民事诉讼法》的第55条对公益诉讼的支持不得不说是一个巨大的亮点，然而新法的条文对公益诉讼的规定又过于单一、原则，对主体赋权不明，容易在今后的实际执行中造成有法难依、执法混乱的可能。
一、环境公益诉讼概述
公益诉讼出现的根源，最早可以追朔到古罗马法中的“公益”一词，即公共利益（public interest）。现如今，理论界将“公共利益”普遍理解为：全社会绝大多数成员（或不特定多数人）所能享有并应捍卫的利益。这种特殊的利益因社会成员之间的需求不同而不同，故此不同的公共利益之间可能存在着矛盾与冲突，例如环境保护和经济发展之间的冲突，二者都属于当今社会公共利益的一部分，而它们之间的矛盾也是不断困扰人类的关键问题，是对全社会乃至全人类智慧的考验和挑战。
公益诉讼项下的内容涵盖了诸多方面，例如环境污染的诉讼、侵害众多消费者权益的诉讼、维护弱势群体利益而提起的诉讼等等。笔者之所以选择环境公益作为切入点，一是因为我国目前的环境污染问题日益严峻，而专门针对此提出的诉讼却少之又少；二是作为同一片天空下的一员，呼吸着一样的空气，饮用着相同的水，对环境诉讼问题的研究，实乃目前我国人民群众面临的最大公益问题。
二、我国环境公益诉讼主体资格研究
对比世界各国环境公益诉讼制度来看，具有参与诉讼资格的原告不外乎三种：第一种是普通公民作为原告。第二种是有关组织，即具有某种共同目的、利益以及其他公共属性的人通过一定形式结成的公益组织，为维护公共利益和保护环境作为原告提起环境公益诉讼。而第三种则是以检察机关为原告。从司法实践中看，各国已均有先例，且在本次民事诉讼法修改之前，我国部分地区的检察机关也已对此进行了有益的尝试和探索，并取得了良好效果。由于我国新的民诉法已经将个人排除在了公益诉讼的原告之外，故下面的讨论中仅分析行政机关、有关组织及检察机关担任环境公益诉讼原告的利与弊。
1、行政机关――具有高度专业性但欠缺司法实践行动力
以环境保护行政部门为原告，在实践中也有不少成功案例。就其优势来说，环境保护行政部门本身就是专门代表国家管理环境的工作部门，其专业性强、技术性高的优点是其他主体所欠缺的，然而它在司法实践中的表现却不令人满意，主要不足表现在以下几点：
首先，目前有关法律对环境保护行政部门权限规定得过于概括、抽象、局限，不利于其职能的发挥。如《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务。”并享有对污染者“检举和控告”的权利。那么，环境保护行政部门是否可以依职权对污染者“控告和检举”？立法者并未对“检举和控告”的内涵与外延做出解释。这就造成了“谁都能管，又可能谁都不管”的乱象。《水污染防治法》第86条、88条均规定当事人可以向人民法院提讼，但是这一规定中的当事人如果是自然人，则又因为新的民事诉讼法中没有赋予自然人环境公益诉讼的资格而无法得以实现。2000年修订实施的《海洋环境保护法》第5条对国家环境、海洋、海事、渔业等行政主管部门在海洋污染方面的职能划分进行了明确分工，可以说是海洋环境保护方面的一大进步，然而正是由于该法律仅针对海洋污染的防治，无法对诸如空气、土地、内陆湖泊河流等污染方面进行约束，不得不说存在很大的局限性。
其次，单一的救济方式不适宜维护环境公益。目前对于环境损害救济主要是损害赔偿，而环境保护更强调的是“防患于未然所取的救济方式”。如果只是用事后损害赔偿的方法来代替其它预防性措施，显然未达到我们环保立法的目的。
最后，大量的行政不作为现象的存在阻碍了环境公益诉讼的步伐。在现实中，各类负有环境保护职能的行政机关，由于职能交叉、管辖不明等因素，存在大量的行政不作为行为，这就给公众的环境权益造成了巨大的损害。由于环境保护行政部门的人事任免受制于地方政府而经费来源又依赖于地方财政，所以在执法过程中经常遇到与“地方保护主义”的冲突，使得势单力薄的环保行政部门只能“睁一只眼闭一只眼”。
2、有关组织――“心有余而力不足”
虽然在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确提出了：鼓励公众和社会团体参与到环境保护事业，检举揭发各种环境违法行为。但是仍没有明确规定公民或有关组织享有环境公益诉讼原告的资格，同时对“检举和揭发”的含义仍旧没有进行准确的界定。在现实当中，有关组织和公民个人与污染者的力量对比悬殊，在获取资金、技术以及信息等方面劣势明显，举证艰难，而且难以与污染者进行持久抗衡。即使目前有了民事诉讼法对社会有关组织的明确授权，但我国传统思想之中的“事不关己高高挂起”、害怕遭受打击报复等消极思想的侵蚀，使得有关组织在环境公益诉讼中，表现出“心有余而力不足”的状态。
同时，我国目前以环境保护为目的的有关组织发展缓慢，尚不真正具备实力。据权威数据显示，“截止2008年4月，我国共有各类环保民间组织3539家，其中政府发起成立的民间组织1309家占总数的36.99%，学校环保社团1382家占总数的39.05%，真正的草根环保民间组织508家占总数的14.35%，国际环保组织驻中国机构90家”。大量的社团仍为政府性质，其独立性和代表的广泛性备受人们的质疑。
3、检察机关――专业诉讼，优势明显
相较于其他两类原告主体，检察机关所具备的优势明显，简单说来有以下四个方面：
第一，公诉权是检察机关法律监督的必要构成。我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关，检察机关通过行使检察权，对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督。检察机关在刑事诉讼领域公诉权的行使，使其能很快掌握并适应民事诉讼中的诉讼规则，进而以最专业的诉讼当事人角色提出环境公益诉讼，进而最大限度保障诉求得以充分提出。而检察院内部早已设立民行部门，属于可以提起环境公益诉讼的现成的制度和机构资源。
第二，检察机关的天然属性使其最适合担当公共利益的代表。检察机关是为了维护公共利益而设立的，其与生俱来的所具备的公共性决定了它在履行职责时不既是国家权力和国家利益的代表，又是公共利益的代表。在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为。
第三，检察机关拥有国家资源，可以负担环境公益诉讼的成本。环境公益诉讼的难题之一就是原告缺乏进行诉讼的各类资源，难以负担诉讼成本。而检察机关内不但拥有较充足的专业人士，而且有国家财政支持，因此可以在一定程度上负担诉讼成本。
第四，检察机关参与环境公益诉讼已有若干成功的案例。除了上文列表中已经看到的在环境公益诉讼方面的成功经验之外，检察机关在保护国有资产、反不正当竞争等方面，也部分获得了法院的支持，在社会上已经产生了积极的影响。
从目前已公开的环境公益诉讼案例看，截至2009年6月30日，我国各级地方人民法院正式受理的环境公益诉讼案件共20件，具体分布情况如下：
三、补充与完善相关立法构想
目前的立法现状，笔者认为有必要尽快出台配套的司法解释，并在诸如《环境保护法》、《消费者权益保护法》、《人民检察院组织法》中进一步明确规定民事检察监督制度相关内容，对《民事诉讼法》涉及的程序中对应的相关实体法加以补充及修订，完善相关内容，使民事检察监督构成一个完整的、可操作性强的法律体系。
1、尽快出台司法解释，填补法条空白
新的民事诉讼法已实施半年有余，最高法、最高检应尽快将收集到的实务问题反馈进行整理，对诉中监督的操作、执行监督的细则、检察建议的规范等问题进一步加以明确。一方面，司法解释的明确可以理顺检察监督时法院的抵触情绪，同时限制和避免检察权在民事诉讼活动中的过分扩张；另一方面，也只有将规则细化，才能是检察监督落到实处，形成介入有支持、监督有规则、纠正有手段的一整套完整体系。
2、提高对民行工作的重视，完善对民行检察制度的立法
检察机关对不同工作部门重视程度的轻重，完全可以从一些配套法律中解读出来。2013年不仅有了新的民事诉讼法，还诞生了新的刑事诉讼法，但与《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》迅速修改并与刑诉法同时执行不同，民行部门至今仍然沿用的却是十三年前颁布实施的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》。这一规定至今看来，已经完全不能胜任和满足民事诉讼工作检察监督的需要，但遗憾的是时至今日仍然未能修改。虽然刑事诉讼是维护社会稳定和人民生命财产安全的最终洪线，但与人民群众日常生活息息相关的其实应当是各种繁杂琐碎的民事活动，如果在一般民事纠纷发生时，可以迅速合理的得到解决，则可以大大降低事态进一步恶化至刑事案件的可能。故我们应当充分重视检察机关在民事活动中的作用，笔者建议应尽快出台配套的民事案件办案规则，为民事诉讼顺利进行，人民群众诉求解决畅通渠道。
3、修改相关法律，保护国家社会利益
法律制定的目的是为了保护不同的法益。因此，在环境污染、消费者群体利益保障明确写入民诉法的同时，《环境保护法》、《消费者权益保护法》应当顺势而动，立即修改相关条文与民诉法进行对接，明确的赋予检察机关原告地位，从而使检察机关提起公益诉讼有法可依、名正言顺，切实的保护国家、社会和公共利益。同时，对《人民检察院组织法》也应进行调整，明确规定检察机关公益诉讼的、监督职能，并实行诉、监分离，明晰检察机关在民事诉讼活动中的不同角色。
参考文献：
[1]韩成军.新对民事诉讼检察监督的拓展与规制[J].河南社会科学，2012，20（12）：43.
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[3]徐祥民，胡中华，梅宏.环境公益诉讼研究--以制度建设为中心[M].中国法制出版社，2009.146.
[4]2008年中国环境民间组织的调查[J].法制日报，2008年10月30日.
篇2
关键词 媒体 公益诉讼 互动关系
2012年2月19日，由民主与法制网主办，北京理工大学司法高等研究所、中央财经大学法律援助中心、北京市资略律师事务所协办，中国公益诉讼网承办的“第一届中国十大公益诉讼”评选活动在北京揭晓。第一届“十大公益诉讼”评选评委崔丽在评选会议上说：“媒体跟公益诉讼，包括做公益诉讼的这些律师，大家都有一种共同的基因，是很天然的。所以媒体一直保持着对于公益诉讼、公益诉讼案件，包括各位从事公益诉讼律师这些事的关注和报道。可以说公益诉讼走到今天，大家也看到它已经开始进入立法层面了，正是因为媒体这种大量持续的关注和报道，所以笔者相信我国媒介促进公益诉讼制度在中国的培育和发展。”。
对2011年“十大公益诉讼”梳理（所有材料来源于中国公益诉讼网2012年2月16日《“2011年十大公益诉讼”：评选推荐案例》），不难发现，有相当一部分公益诉讼是由于媒体的报道而进入司法程序，比如“29名养殖户诉美国康菲石油（中国）有限公司溢油污染损害赔偿案”、“自然之友与重庆市绿色志愿者联合会等诉陆良化工公司等铬渣污染环境赔偿”等公益诉讼，以“铬渣污染环境赔偿案”来看，原告为远在北京的自然之友和重庆的绿色志愿者联合会，如何能知道云南陆良的铬渣污染？2012年4月16日《中国周刊》发文《环境公益诉讼之困：取证难、评估费用高》指出：“媒体报道，云南曲靖市的一座水库边，突然出现了大量牲畜的尸体。经过检测，水库内有毒物质铬含量超标，牲畜都是在饮水后死亡的。随后，媒体又爆出14万吨铬渣堆放在珠江源头旁长达十余年、南盘江六价铬含量超标2000倍、周边村庄癌症率高发等一系列问题。”明确指出在时机成熟的时候。
同时发现，当“十大公益诉讼”进入司法程序以后，媒体都给予了广泛的关注，而媒体对进入司法程序的案件监督进行报道时是否属于倾向性报道，对案件的走向具有明显的影响。
而公益诉讼是否实现社会利益保护，才是公益诉讼最大的价值所在，传媒在扩大公益诉讼结果上，发挥着大众传媒的天然优势。例如刘家辉诉南方航空公司打折票不能退改签案，虽然案件以败诉告终，但是因为媒体的普遍关注，新华社甚至发表评论，严重支持刘家辉这种带有公益性质的诉讼。12月14日，朝阳区人民法院分别向中国民用航空局、南航公司就打折机票退改签的相关问题发出“司法建议书”，法院建议民航局制定统一的民航公司关于折扣机票更改、退票、签转规则方面的指导性文件，建议南航公司对打折机票设置合理的退、改、签期限，并完善网上购票程序的提示方式。这一制度的完善，很大程度地保障了社会公众的利益，而新闻媒体也在后续的报道中对民航的行为进行了监督。
2011年“十大公益诉讼”评委、北京致诚律师事务所主任佟丽华说：“我认为中国这些年来如果谈公益诉讼，最大的价值就是媒体的作用。坦率地说，这些诉讼更多的是因为媒体的力量使这些诉讼成为社会广泛受到关注的诉讼。基于这种广泛受到社会关注，从而影响了公共利益。如果说当前来谈很多公益诉讼，更大的价值可能还不在于法律制度本身的价值，可能还在于与媒体的作用，对整个社会的启蒙作用，引发整个社会关注的，对于权利不作为、权利滥用的一个警惕和监督，以及对公民权利保障的关切。
参考文献
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论文摘要 我国的环境公益诉讼刚刚起步，制度建设面临着巨大的考验。如何构建一个完善的环境公益诉讼体系，发挥这一制度在保护环境、恢复生态方面的效用非常关键。而作为美国公益诉讼制度之一的公民诉讼制度经过四十多年的实践，已有数百起判例经验，在保护环境方面取得了实证的效果，可以作为我国构建环境公益诉讼的参照。本文拟从公民诉讼的角度，对我国环境公益诉讼相关问题进行探讨。
论文关键词 公民诉讼 公益诉讼 原告资格 环境保护
公民诉讼制度诞生于20世纪70年代，是美国环境保护运动的产物。美国国会为了弥补政府在治理环境中的失灵现象，规定了公民诉讼制度。1970年的《清洁空气法》和1972年的《清洁水法》以公民诉讼条款的形式规定了环境公民诉讼。现在，大部分美国联邦环境法律都规定了公民诉讼制度，在保护环境方面发挥了制度价值，值得我国借鉴。
一、 公民诉讼制度
公民诉讼没有统一的概念，归纳总结为：美国联邦或者州法律、行政规章中规定了公民诉讼条款的，为了维护该法律的实施，依公民诉讼条款的授权，任何美国公民有权代表自己对违反该项环境法律、法规的违法行为人或者机构（包括政府机构）提起诉讼。
（一）公民诉讼的原告
公民诉讼的原告资格范围较为广泛。法律规定公民诉讼的原告是“任何人”，不同的法律对“任何人”的界定范围不同。如《资源保护和再生法》把“任何人”界定为包括个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何洲际法律实体（包括所有的部门和机构）和美国联邦政府的任何机构 。1986年最高法院在一个判例中将美国政府排除在原告范围之外，所以在公民诉讼中，原告主要是除政府和政府机构以外的私主体，这与公民诉讼制度以公众监督、公众参与的立法目的一致。
（二）公民诉讼的案件范围
哪些案件可以提起公民诉讼？美国的公民诉讼可诉范围受到法律严格界定，美国公民或者组织只能在规定了公民诉讼条款的法律领域提起公民诉讼，没有规定公民诉讼条款的法律领域就不存在公民诉讼制度，即只有《清洁空气法》《濒危野生动物法》等包含了公民诉讼条款的16部法律领域存在公民诉讼可能，而在《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》等法律领域不存在公民诉讼制度，因为这些法律没有公民诉讼条款。公民诉讼条款所规定的可以提起公民诉讼的案件包括：（1）针对违反授予公民诉讼的联邦或州环境法律条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为 ，包括针对污染者提起的公民执行之诉和针对行政机关的行政行为提起的“司法审查诉讼”。（2）针对行政机关的“督促履职之诉”是以联邦或州环境法律的行政执法机关的不作为违法行为提起的公民诉讼。
（三）被告和诉讼类型
公民诉讼的被告由法律明确规定。一般来说，公民诉讼的被告包括了私主体和公主体，即个人、民间组织和美国政府、政府机构都有可能称为公民诉讼的被告，具体范围由每一部法律具体规定。美国的诉讼类型划分与我国不同，公民诉讼的属于美国法律制度体系中的“民事诉讼”。在美国的法律制度体系中，“诉讼”分为“刑事诉讼”与“民事诉讼”两类。刑事诉讼指依据刑事法律提起的诉讼，而民事诉讼则是指除刑事诉讼外，在美国法院提起的其他所有诉讼。美国的民事诉讼不仅包括私法领域内的侵权、合同或其他民事纠纷等普民事诉讼，还包括属于公法领域内的涉及公共利益的诉讼 即行政诉讼。
（四）公民诉讼的限制
美国法律对公民诉讼的提起设置了一定的限制。公民诉讼的提起受到前置通知程序的限制。在美国联邦法律的公民诉讼条款中规定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民诉讼的原告有提起公民诉讼之意图，首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉之意图向违法行为人和政府主管部门发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，任何人不得提起环境公民诉讼。
公民诉讼还会受到行政机关勤勉地实施法律的限制。也就是说，如果联邦环境法律的执行机构或违法者针对符合公民诉讼条款可诉范围的违法行为，已经或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。
（五）管辖法院和诉讼费用的负担
公民诉讼由被控违法行为发生地或其他被控事项发生地所在区域的联邦地区法院。在诉讼费用的承担方面，美国联邦最高法院于1796年基于公平、正义理念确立的“美国规则”，规定诉讼当事人无论其是胜诉方还是败诉方均需各自承担诉讼费用。公民诉讼中，诉讼费用一般比较高昂，有些公民诉讼案件长达十几年的审理过程中，当事人支付各项诉讼费就达到百万美元。严格适用“美国规则”会使美国公众对公民诉讼望而却步。为了激励、促进公共政策的私体执行，国会规定了公民诉讼的“律师费转移制度”。即法官可以根据案情在有合适的理由的情况下，将诉讼费判由任何一方当事人承担，或将胜诉方或实质胜诉的律师费判由败诉方负担。突出和激励公众参与的积极性。
二、我国环境公益诉讼的构建
我国是成文法国家，法律作为司法机关和公民行为的指引必须明确具体，法律模糊带来的弊端会导致实施障碍，最终影响法律的威信，我国的环境公益诉讼制度正面临这一状况，有必要完善之。借鉴美国的环境公民诉讼制度，构建我国的环境公益诉讼制度应当从立法上完善一下几个方面：
（一）明确环境公益诉讼案件范围
环境公益诉讼在诉讼主体资格上明显区别于其他私益诉讼，基于此特点该制度所采取的诉讼程序等也会异于私益诉讼，明确环境公益诉讼的案件范围即哪些案件可以提起环境公益诉讼可以适用公益诉讼特别程序非常重要。我国的诉讼程序法都规定了相应的案件范围，作为原告起诉和法院受理的依据，进行法律的适用。
美国的公民诉讼是在法律中直接规定公民诉讼条款，通过授权进行公民诉讼的公民诉讼条款明确相受案范围。我国立法可以参考这一模式，立法机关可以针对相关法律进行修订，在《环境保护法》等环境资源法律和民诉法、行政诉讼法中添加环境公益诉讼条款。通过法律条文授权具体的环境损害可以提起环境公益诉讼，如在我国《水污染防治法》的中规定：第九条排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。公民或者社会团体可以对超过国家或者地方标准的排污单位或个人提起环境公益诉讼。又如在《环境保护法》中可以规定“为了保护本国的空气、水、土地或其他自然资源等环境公共利益免受污染、损害或破坏，任何公民或社会团体可以对损害环境公共利益或则将会损害环境公共利益的行为提起环境公益诉讼。”
依照公民诉讼条款所制定的环境公益诉讼条款受案范围明确、具体，公民或社会团体只有在环境法律规定环境公益诉讼条款时才能救该法依据该条款提起环境公益诉讼，没有环境公益诉讼条款的授权则不能提起环境公益诉讼，避免了案件范围的模糊性，指引性和可操作性强。法律修改压力下，值得借鉴。
（二）突出公众参与，扩大原告主体范围
美国的公民诉讼制度是在公众大规模的环境保护运动中诞生的，公众参与、公众监督是这一制度的特色。环境公共利益本身涉及广泛的社会公众，构建这一制度必然以公众参与为核心，否则就失去了其本来的价值。环境公益诉讼的性质决定了它的原告范围较为广泛，我国的环境法和诉讼法对公益诉讼的原告并没有做明确的规定，仅是《环保法》第58条对社会团体提起公益诉讼作出了规定，没有涉及其他原告。造成司法实践中不同法院对提起环境公益诉讼的同一原告态度不同。参照美国公民诉讼制度，突出公众监督、公众参与，我国环境公益诉讼制度原告：
1.环境民事公益诉讼中的原告范围。环境民事公益诉讼是针对污染环境、破坏环境、降低环境价值等侵权行为进行的损失赔偿诉讼，通过诉讼获得环境赔偿金或者补偿金可以用于生态恢复和补偿，环境民事公益诉讼的原告范围应当尽量广泛，增强社会监督，弥补政府执法不足和行政罚款的数额过低等缺陷。另外我国现阶段信息公开不足也要求环境民事公益诉讼的原告范围广泛。应当包括公民、社会团体、对自然环境负有监管职责的国家行政管理机关。
2.环境行政公益诉讼的原告范围。环境行政公益诉讼是针对国家行政管理机关侵害环境公益的行政违法行为所提起的行政诉讼，行政诉讼的被告特定为国家机关或授权行政行政权的组织，在原告范围上略窄于环境民事公益诉讼，应当包括公民、法人、社会团体等私主体。
在我国的环境公益诉讼实践中，检察机关也可以作为原告提起环境公益诉讼，越来越多学者认为检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体。根据我国宪法和法律的规定，代表环境公共利益的国家机关并非检察机关。如《环境保护法》明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。而且根据宪法、检察院组织法等法律，检察机关的主要工作职能是负责刑事公诉和法律监督，它应当从打击犯罪和监督法律实施领域维护公共利益。如果赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，不仅会加大检察机关的工作负担，而且会使其自身即担任原告又担任法律监督者，造成权力体系混乱。在法律专业化时代，检察机关相对于其他主体不具有环境保护专业知识优势，所以，不应当赋予检察机关原告资格。
（三）环境公益诉讼的被告与诉讼类型
美国公民诉讼的被告既包括了普通民事主体，也包括了美国政府机构等行政机关。由于美国的诉讼类型与我国不同，所以美国公民诉讼属于“民事诉讼”范畴。我国是依据被告以及适用法律不同将诉讼划分为民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三种类型。依据公民诉讼中的被告不同，按照我国法律分别适用民事诉讼法和行政诉讼法。所以我国的环境公益诉讼依据被告的不同可以划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。
（四）设置环境公益诉讼前置程序
公民环境诉讼中，为了提高解决纠纷的效率，防止无意义的诉讼，对公民诉讼作了限制。在我国《环境法》修正案的审议过程中，立法机关没有赋予公民原告资格，主要出于防止滥用诉讼权利的情况。为防止滥诉情况，可以借鉴公民诉讼中的限制条款，为我国的环境公益诉讼设置前置程序。
对于原告提起环境公益诉讼设置提前通知程序和勤勉地执行法律的督促程序。
1.在环境民事公益诉讼中，原告在提起公民诉讼前，必须向违法行为人、当地环境保护行政机关发出通知，告知将要对违法者的行为提起环境公益诉讼。在通知发出之日起六十日内，不得提起环境公益诉讼。通知程序是提起环境民事公益诉讼不可逾越的，如果公益诉讼原告没有履行通知程序直接提起公益诉讼，法院可以拒绝受理。起诉前的通知程序可以是违法者知晓其即将被起诉的情况，及时纠正其违法行为，减少对环境的损害，同时可以弥补政府的执法漏洞，加强行政监管。
2.在环境行政公益诉讼中，设置提前通知程序和勤勉执法督促程序。公益诉讼原告针对行政侵权行为提起环境公益诉讼，应当提前60天通知作出违法行政行为的行政机关，行政机关可以及时的纠正其违法行为，消除不良影响。如果行为机关在通知期限内，完全消除不良影响，原告不能针对同一违法行为不再提起环境公益诉讼。环境公益诉讼原告对负有相应管理职责的行政机关的不作为提起公益诉讼，必须先提起勤勉执法督促程序，原告提前60天通知不作为行政机关，如果行政机关在通知期限内积极作为，履行监管职责，原告不能针对不作为行政行为提起环境公益诉讼。
法制与社会
在我国环境侵权由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。现有诉讼程序法中仅涉及案件受理费的负担，通常律师费用由双方当事人各自负担。环境公益诉讼的特点案件本身复杂、取证难、鉴定费用高、律师费用高，由与案件没有直接利害关系的公民、社会团体负担这笔费用不仅会造成实质的不公平，还会打击公众提起环境公益诉讼的积极性。可以借鉴公民诉讼的“律师费用转移制度”，建立我国环境公益诉讼的“诉讼费用转移制度”，即在环境公益诉讼案件中，法院可以依法律规定，将诉讼费用（包括案件受理费、律师费、鉴定费等）判由一方当事人承担，或依据法律规定将诉讼费判由实质的败诉方承担，一方当事人或者实质败诉方通常是污染行为人。
三、 结语
篇4
关键词：公益诉讼；检察权；必要性；可行性；时机把握
中图分类号：DF83
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.04.14
引 言
2011年10月29日，《民事诉讼法修正案（草案）》（以下简称《草案》）开始向社会公开征求意见。其中，就公益诉讼方面，该草案增加了一条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提讼。”这给检察权介入公益诉讼提供了法律上的可能性。但是，该条款的规定显得较为笼统，从法律条文的严谨性和可操作性的角度出发，结合当前的司法实践，笔者以为应更直接地在法律条文中示明检察机关作为公益诉讼的适格原告。相对于公益诉讼的理论研究和司法实践，我国法律规定的滞后性显而易见。时至今日，并无一个法律条文对公益诉讼进行明确的阐述，更不消说对检察机关介入公益诉讼进行明示。本文拟从检察权介入公益诉讼的角度出发，就检察权介入公益诉讼的必要性及可行性，以及检察权介入公益诉讼的时机把握及检察机关自身能力的提升等方面进行阐述，以期对相关立法活动提供参考。
一、检察权介入公益诉讼的必要性
检察权介入公益诉讼，是指检察机关行使宪法和法律赋予的检察权能，对涉及损害国家利益和公共利益的行为行使诉讼原告职能，向法院提起民事、行政诉讼的一种诉讼活动。近年来，虽然公益诉讼作为一种突破传统诉讼规则的制度还找不到诉讼法上的“合法性”，进而在法治语境下陷入一种困境［1］，但公益诉讼案件被审判机关受理的情形也不在少数，而由检察机关行使检察权介入公益诉讼的案件亦呈上升趋势。据中国人民大学法学院肖建国教授统计，全国目前已有40多个环保法庭，从2002年第一起环境公益诉讼开始，共受理关于环境污染的民事公益诉讼12件；其中原告是检察院的6件，行政机关3件，环保组织3件。前9件都以原告胜诉终结。（参见：李湘宁，唐丹妮.“审慎”公益诉讼［EB/OL］. (2011-12-19)［2012-03-13］. .cn//chargeFullNews.jsp?id=111405469&time=2011-11-13&cl=106.）
而且，从案件受理的情况看，由检察权介入的案件在所受理的案件中占比较高，这也从侧面反映了一种意识形态倾向，即当前我国在公益诉讼方面还是比较倾向于由代表公权力的检察机关来提讼。为何会有这样一种意识形态出现呢？笔者以为，这是由公益诉讼的特殊性以及我国当前的法治环境决定的。
（一）公益诉讼的性质阐释
公益诉讼，即以保护公共利益为目的的诉讼。从广义的角度出发，公益诉讼包括检察机关为维护国家利益而提起的公诉行为以及公共利益的受侵害（及可能受侵害）群体就“一系列危害到不特定公众利益（其外延也是随着社会的不断发展而扩大的）的公共决策或行为相关的公共当局及强势企业并提请司法审查的法律实践”［2］。一般而言，公益诉讼是指特定的国家机关、团体组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规并侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人利益之行为，向法院提讼，由法院依法追究其法律责任的活动。从其涵义可以看出，公益诉讼的目的是为了维护国家和社会公共利益，诉讼的当事人并不一定要求与侵害后果有直接的利害关系，且其诉讼涉及面广，影响范围大。
从全球范围来看，现代意义的公益诉讼始于20世纪中期，这种诉讼在这一时期产生有其必然性。随着现代工业社会的深入发展，各种危害到社会各阶层民众的公害愈来愈普遍，如假冒伪劣产品对消费者群体的危害、环境污染等公害行为在全球蔓延的态势愈演愈烈、医疗事故的频频发生等等，无不对社会造成牵一发而动全身的后果［2］16-17。而从我国的实际情况看，公益诉讼活动从上个世纪末期开始方有些许动静，这与我国工业社会的发展程度密切相关。随着改革开放进程的逐步推进，我国工业经济呈现飞跃式的发展。而经济的快速、深入和无序发展导致了一系列公害行为的出现，西方发达国家在工业发展过程中出现的公害我们一个也没有落下，因公害行为导致的社会矛盾逐年上升。因此，正视公益诉讼的存在价值，通过公益诉讼这一司法手段来推动制度变革，以实现真正的社会正义，则不失为解决上述矛盾的一剂良方。
（二）检察权介入公益诉讼的必要性分析
当前，我国法律对于公益诉讼的规定显得极为苍白，检察机关、社会团体和公民在提起公益诉讼时没有足够的法律依据，尤其是公民、社会团体等在提起公益诉讼的时候需要花费巨大的司法成本，并且收效甚微。而相较于公民、社会团体和行政机关，宪法赋予了我国检察机关作为国家的专门法律监督机关的地位，具有广泛的法律监督权。它作为社会公共利益的代表与作为法律监督者的身份合二为一, 这就为其介入公益诉讼奠立了坚实的基础 ［3］ 。其法律地位和专业性决定了由检察机关来提起公益诉讼具有必要性。主要体现在如下几个方面：
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【关键词】公益诉讼；民事诉讼法；法院
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-078-01
一、公益诉讼概况
公益诉讼是一个古老的概念。二千多年前的古罗马时期，罗马法学家把法律分为私法和公法，也就有了私益诉讼和公益诉讼的划分。“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫私益诉讼；以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼。”国内学者常用的对公益诉讼的一般阐述为：“公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提讼，由法院依法追究违法者法律责任的活动。”
二、民事诉讼法对民事公益诉讼范围的规定
2013年1月1日我国颁布施行的新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度，即民事公益诉讼制度。新民事诉讼法解决了制约开展民事公益诉讼的关键性问题，原告资格的问题，这是在我国立法中落实科学发展观的重要体现。新民事诉讼法的规定，为这项诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需通过司法实践进一步探索。
新民事诉讼法第五十五条采用列举加概括式的方式规定民事公益诉讼的适用范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。表明当污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在损害公共利益，即涉及不特定多数人的利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果针对此种行为，受害人可以确定，诉讼目的是为维护个人利益，尽管代表人诉讼涉及众多当事人，也不属于公益诉讼的范围，而是一般普通民事诉讼即私益诉讼。可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，公益诉讼的适用范围还可以根据实践的发展稳步拓展。
三、民事诉讼法对民事公益诉讼主体的规定
新民事诉讼法第五十五条规定公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，有两种不同的解读。一是“法律规定的”既限制“机关”，又限制“有关组织”；二是“法律规定的”仅限制“机关”，而不限制“有关组织”，不强调“有关组织”须由法律规定，而是表明，至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在司法实践中逐步探索，在制定相关法律时作出进一步明确规定。
从现行法律来看，《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款有具体规定规定。根据本法，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。目前可以提起民事公益诉讼的机关，是行使海洋环境监督管理权的部门。
关于“有关组织”的范围，本法尚不明确，需要人民法院在司法实践中逐步探索确定。但公民只能为自己的利益进行诉讼，对于与自己没有直接利益冲突的社会公共利益则不能介入，即使公权的腐败造成了公共利益的严重破坏，公民也最多只能向有关部门反应，而无权通过诉讼向公权违法说“不”。不能提讼，公权领域仍被视为私权进入的，“消极执法”、“议价执法”、“权钱交易”、“官官相护”也就大量存在。用公权力来制衡公权力并不是一个万全的方法。我国传统上长期偏好于行政管理式的执法，公权力得到无限扩张。以国家处罚和制裁作为重要治理方式，试图通过公共制裁实现法律的目标，较少考虑是否必要、可行、能否真正执行。
公益诉讼是私权介入公权而对公权予以制约的特有途径。国家、社会和个人（或组织）的利益是一致的，三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。侵害国家和社会公共利益，必然有个体利益受到损害。因此，维护国家利益、社会公共利益实际上是维护个体利益。维护公共利益不仅是政府及国家机关的权力与义务，同时也是每一个公民的权利与义务，公益诉讼既实现了公共利益，同时也满足了当事人的愿望。
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【关键词】民事诉讼；民事诉讼法；公益诉讼；公益诉讼制度
在社会各界的强烈呼吁下，2012年8月31日“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”经过三审顺利通过了。在新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这条规定对于公益诉讼而言是中国法制史上一个十分重要的突破，并从此揭开了我国公益诉讼的新篇章。代表了民事诉讼中一个新的生命力和未来发展方向。以下笔者针对公益诉讼及其特点，以及新法在实际生活中的理解和适用等相关问题进行阐述。
一、公益诉讼及其特点
公益诉讼，是指有关国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益等行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动，按照提讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼，前者称为民事公诉或行政公诉，后者称为一般公益诉讼。公益诉讼第相对于普通私益诉讼而言的。我国的新《民事诉讼法》规定的公益诉讼，是指特定公家机关和社会组织，根据法律法规的授权，对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的诉讼。
由此，我们可以看出公益诉讼的四个特点：一是主体的特殊性，其原告是无直接利害关系的不特定主体并且为的是抽象的公共利益；二是原告的公益性，即为的是不确定多数人的利益，该利益又可以分为扩散性利益（环境污染案件）和集体性利益（侵害消费者团体案件）；三是诉讼中国家干预较强，由于此类案件多涉及到公共利益因此国家重视和干预程度有所增加；四是判决效力具有扩张性，在公益诉讼中权利受害人不一定全部参加到诉讼之中，有时需要扩张到裁判以外的当事人。由于我国公益诉讼的实践太少，很多诉讼程序问题还需要大量的探索完善，所以在此次修改中仅集中解决制约公益诉讼开展的基本问题，若要在立法中建立一套完整的公益诉讼条件还不成熟，其他问题在今后的实践中继续完善。
二、公益诉讼的适用范围
新《民事诉讼法》采用的而非绝对式列举的方法将两类目前损害社会利益突出的问题纳入公益诉讼范围：一类是污染环境；另一类是侵害众多消费者合法权益。并加以“（等其他）损害社会公共利益的行为”这一兜底概述对公益诉讼的范围予以补充。这种规定将公益诉讼的案件范围明确化，完整化，增强了在今后的法律实施过程中可操作性和运用性。
但是在审判实践中，受文义解释和目的解释的限制对公益诉讼的案件范围又有所限制：一方面是只有当环境污染、侵害众多消费者合法权益的行为是损害公共利益时才可以依此提起公益诉讼，这就意味着如果只是涉及个人利益基于维护个体利益而提起的诉讼则不属于此范围之内；另一方面可以提起民事诉讼的案件不仅限于环境污染和侵害众多消费者利益两类案件，在条文中规定的“其他社会公共利益”受到侵害的也可以根据实践的发展逐步包含在公益诉讼的范围之内。
三、公益诉讼的理解与适用
1、关于公益诉讼的受理条件。确定公益诉讼案件的受理条件，首先要准确把握民事公益诉讼的定位。民事公益诉讼是司法行为，受民事诉讼一般受理条件的限制，既包括积极的条件也包括消极的条件。为了防止当事人滥诉，人民法院审查受理民事公益诉讼时，除审查人是否具备新民事诉讼法第一百一十九条规定的条件外，还应当注意根据新民事诉讼法第一百二十四的规定。除此之外，还要求人提供的状中提供初步证据证明环境污染或者侵害众多消费者合法权益等侵权行为及其对社会公共利益的危害性，并说明其诉讼请求的合理性。对不具备条件的，应裁定不予受理。
2、关于公益诉讼的主体。新《民事诉讼法》第55条规定公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。对于“法律规定的”的限制范围问题，目前还存在争议。从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》第92条第二款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。
3、关于公益诉讼的请求类型。关于公益诉讼的请求可以分为预防性请求和赔偿性请求。对于预防性请求原告可以依据《中华人民共和国侵权责任法》第15条的规定，请求责任人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等责任；而对于赔偿性请求即赔偿损失有一定的争议，但笔者认为原告申请人民法院执行有关生效判决时，人民法院应当要求其提供财政部门指定的收款账户。
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关键词：食品安全 公益诉讼 公共利益
三鹿奶粉事件引发了全社会对食品安全问题的空前关注，直接催生了《食品安全法》的出台。三鹿奶粉事件中政府积极介入民事赔偿工作，免除了受害人的举证负担，在短时间内以较低成本使受害人获得了相对公平、合理的救济，最大限度地对受害人进行了救济，可以说是当时能够采取的较优方式。然而，这种民事赔偿方式没有经过一种中立、权威、公开的司法程序，也缺少由立法程序制定的规则，其正当性和合法性颇受外界质疑。如何探寻建立一种权威、合理、有效的制度，能够解决食品大规模侵权纠纷，为广大受害者提供充分的民事救济，有效防止食品安全问题的再次发生，《食品安全法》并没给予人们期待的答案，而《民事诉讼法》关于公益诉讼制度的规定，则提供了新的思路。
公益诉讼―制度下的必然选择
（一）行政手段保护公共利益的弊端
传统的诉讼理论坚信，民事诉讼法调整的对象仅限于私人利益的民事纠纷，而保护公共利益的任务应当由国家机关依靠行政手段完成，但是面对日益复杂的食品安全问题，受制于有限的监管资源，单纯依靠政府监管显得漏洞百出。在地方保护和权力“寻租”的影响下，甚至出现政府部门与违法人员形成利益共同体，怠于履行职责的现象。例如三鹿集团作为地方上的纳税大户，地方政府的知情不举就是消极不作为。面对多样化的损害情况，用单一的标准赔偿，既不符合实事求是的原则，也有滥用权力之嫌。因此，在公共利益受到侵害的情况下，为其提供司法保护和救济途径，既是法治现代化的基本要求，更是社会发展的必然要求。
（二）现有诉讼制度下的救济缺失
由于市场信息不对称，相对于食品生产、经营者，尤其是大型食品企业，消费者属于弱势群体，他们无论在法律还是公共政策的制定与执行过程中，都呈现出一种制度化的失语状态。当广大消费者权益受到侵害，寻求司法途径获得民事赔偿时，现有的诉讼制度显得救济乏力。一方面，食品消费者人数众多，行为分散，诉讼多为“小额多数”，当事人面对高昂的成本、繁琐的程序以及被告的强势地位，往往得不偿失，索性放弃，成为一种“易腐”的权利（张卫平，2000）；另一方面，即便受害者求助行政机关或者有关组织代为诉讼，受制于原告必须“与本案有直接的利害关系”，法院会以原告不适格为由不予受理。司法实践中，法院迫于各方压力往往不愿受理群体性诉讼。此外，现有的民事诉讼制度受理侵权案件，以实际损害的发生为前提，偏重事后救济而缺乏预防功能，食品侵权事件一旦发生，会对众多消费者造成难以挽回的损失，事后救济更像是一种“迟来的正义”。尤其是面对存在未知风险的转基因食品，以及滥用食品添加剂这类存在潜在风险，但无法证明实际损害的情况，消费者无法表达其对食品安全的诉求。
（三）公益诉讼制度的价值优势
公益诉讼是指有关组织和个人依据法律的规定，对违反法律而给国家、社会公共利益造成了事实上损害或潜在损害的行为，向法院，由法院追究违法者的法律责任的诉讼活动（徐卉，2009）。公益诉讼中的“公共利益”并非是一种整体上、泛化的公益，而是依据“木桶原理”，在利益和价值多元化且相互冲突的社会转型期中逐渐形成的弱势群体――作为“木桶”的短板――在社会中的利益状况所决定的整个社会的公共利益水平。因此，公益诉讼是以保护弱势群体的利益，通过司法途径追求社会公平作为立足点的，食品消费者群体的利益正是公益诉讼所要保护的对象。
从公益诉讼的功能价值来看，首先，公益诉讼为解决食品安全问题提供制度保障。行政救济并不能阻却受害者的诉讼维权，公益律师也不会因为制度的缺失而放弃诉讼，公益诉讼恰好为法院提供了解决纠纷的正当程序，将众多分散的由于同一或者类似的原因造成的损害赔偿集中解决，避免了司法资源的浪费和司法不公等问题。其次，公益诉讼有利于实现宪法赋予公民对公共事务的诉讼权利。公益诉讼不仅能够弥补政府监管的漏洞和偏差，也使法院成为一个公民表达意愿，让纠纷被公众感知并得到协商或者和解的场所。对于存在未知风险的食品安全问题，例如转基因食品的风险，消费者如果认为转基因食品充斥市场，侵犯了自己的知情权和选择权甚至生命健康权，就可以通过公益诉讼激发公共辩论，乃至形成公共政策，甚至上升为法律。最后，公益诉讼对食品安全问题具有预防作用。公益诉讼的提起不以实际损害发生为要件，任何组织和个人发现侵害公共利益的行为，均可依法提讼。面对“塑化剂”、“瘦肉精”这类存在危害但未造成实际损害结果的行为，公益诉讼可以预防危害行为的扩大化。
食品安全公益诉讼制度的构建
（一）原告资格的确定
1.法律规定的机关。“机关”概念比较宽泛，类型很多，包括立法机关、人民法院、人民检察院、行政机关等，因此，需要作目的性限缩解释，将“机关”解释为人民检察院、行政机关（肖建国，2012）。如果“法律规定的机关”仅指法律明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织，那么公益诉讼在维护食品安全方面作用有限。无论在英美法国家还是在大陆法国家，作为行政机关或司法机关的检察机关，都具有提起公益诉讼的权利（汤维建，2010）。
行政机关本身就是公共利益的维护者，在监管中具有信息和技术优势，由其举证更为便捷、可靠，胜诉几率更大。尽管反对行政机关提起公益诉讼的理由不绝于耳，但在受益人“缺位”的情况下，由行政机关启动公益诉讼十分必要。司法实践中，民政局在流浪汉被撞身亡案中对肇事方提讼的例子可以充分说明这点。随着机构改革的完成，《食品安全法》势必修改，可以明确卫生、农业和食药监部门承担公益诉讼的职责。当然，为避免行政机关在履行职责中的角色错位，应当规定行政机关只有在穷尽一切行政管理手段仍无法制止危害公共利益行为的情形下，才能提起公益诉讼。
而检察机关作为国家的法律监督机关，通过公益诉讼维护公共利益乃是职责所在。近年来，检察机关在保护环境和国有资产方面积累了大量公益诉讼的实践经验，其在收集证据、取证权限以及专业素养方面的优势明显，在惩处危害食品安全犯罪的同时可以运用附带民事诉讼的公诉权提起公益诉讼。考虑到检察机关作为法律的监督者，应当规定在行政机关怠于行使公益诉讼职能时，检察机关方可提起公益诉讼。
2.有关组织。民事诉讼法中“有关组织”的提法似乎意味着各种民办非企业单位和基金会都被纳入公益诉讼主体的范畴，若对此不加限制，会存在“滥诉”的风险。事实上，基于组织宗旨，也并非所有组织都适宜充当公益诉讼的原告。然而，如果将“有关组织”严格限定为“法律规定的”，那么，依照国务院颁布的条例所成立的数量庞大的社会组织无一适格，更勿论食品安全领域。因此，有关组织应当界定为与事项有一定关联的组织。随着《消费者权益保护法》的修改，可以明确消费者协会提起公益诉讼的主体资格。当然，还应扩大“有关组织”的范围，通过修改《食品安全法》或者司法解释，将那些依法设立或登记备案的，以维护食品安全、促进食品行业发展为宗旨，成立时间2年以上，并具备一定数量会员、专业人员以及经费保障的组织纳入公益诉讼主体范围。
3.公民。民事诉讼法应将公民作为公益诉讼的主体。食品安全是一种公共安全，任何公民都是食品公共安全利益的享有者和保护者。“私益诉讼是为保护个人私有权利的诉讼，仅特定的人可以提起，公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可以提起”（周楠，1996）。公益诉讼制度的重要意义在于鼓励公民参与到食品安全监管中来，这是法治和的应有之义。有人担心，允许公民个人提起公益诉讼可能会引发“滥诉”的问题，激化当前法院“案多人少”的矛盾。笔者认为，限制资格并非治本之策，诉讼模式以及审理程序的科学设计才是化解矛盾之道。况且，面对“道德滑坡”和“法律纸面化”，给予忧虑的不应是“滥诉”，而是在这个具有“轻讼”传统的国度，受制于法律水平和专业技能，会有多少人执着于维护公共利益。现有的公益诉讼很多都是律师提起的，他们会选取一些有社会价值、胜诉率高的案件进行公益诉讼。况且，可以通过设置前置程序，限定公民只有在相关行政机关、检察机关都不作为时，方可提起公益诉讼，以防止“滥诉”的发生。
（二）案件的受理与管辖
人民法院受理公益诉讼，不应当以“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定为限制，只要存在危害公众食品安全的行为即应受理。对于存在潜在风险或者未知风险，有可能危害食品安全的行为，公益诉讼应当将其纳入受案范围，发挥公益诉讼的预防功能。法律规定的机关或有关组织提起公益诉讼的，应当承担必要的诉讼费用；如果公民提讼的，法院应当免收诉讼费用，甚至可以给予法律援助或者引入“胜诉酬金制”。
考虑到食品侵权案件影响范围大、涉及人数多、社会关注度高且案情较为复杂，原则上一审由被告住所地中级人民法院管辖，这样既符合“两便”原则，也利于案件的执行，而对于类似“三鹿奶粉”事件受害人涉及面较广、标的额巨大，而且影响重大的案件，一审可以由被告住所地高级人民法院管辖。
（三）举证责任的分配
一般民事诉讼奉行“谁主张，谁举证”的原则，对法律规定的机关和有关组织可以遵循此原则。但对于公民提起的公益诉讼，考虑其在信息、资金和技术方面的劣势，举证难度颇大，可以适用“举证责任倒置”规则，原告只需要提出食品安全遭受侵害或者可能遭受侵害的初步证据，而由被告承担举证责任。
（四）配套机制的设置
1.限制原告处分权。公益诉讼的权是国家和公民赋予的，原告是社会公益的代表，而非权利人，故应当限制其处分权。除非原告因客观因素不能举证被告的确侵害了公共利益，或者被告承诺停止侵害并采取补救措施，否则原告不得撤诉或和解。如果原告在一审中败诉，即便原告放弃上诉，其他适格主体不服一审判决的，有权上诉或申请再审。
2.行为保全措施。针对持续危害食品安全的行为，应采取必要的行为保全措施，防止损害的扩大。但对于存在未知风险，有可能危害食品安全的行为，则不适用。
3.食品安全责任保险。食品企业在市场准入时应当强制缴纳食品安全责任保险，一旦食品生产者、经营者因疏忽或过失，造成受害者人身或者财产损失的，原告提起公益诉讼后，由保险公司在约定的限额内先行赔偿。还可以通过各类食品行业协会设立医疗赔偿基金，委托保险公司代管，用于补充食品安全责任险赔偿不足的部分。
4.激励机制。激励机制是公益诉讼制度的精髓，提起公益诉讼的公民一旦胜诉，应当给予奖励，或者分配一定比例的赔偿金，提高其积极性。此外，可以引入误判责任豁免机制，只要原告不存在故意或重大过失，不以恶意贬低食品生产者、经营者的信誉为目的，而仅因监控信息缺陷、监控技术落后以及对食品安全合理性怀疑而导致对食品安全的误判，就应当豁免责任，以鼓励原告通过公益诉讼参与监管。
参考文献：
1.张卫平.诉讼的构架与程式：民事诉讼法理分析[M].清华大学出版社，2000
2.徐卉.通向社会正义之路――公益诉讼理性研究[M].法律出版社，2009
3.肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民法院报，2012-10-10
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[关键词] 经济公益诉讼；诉权；配置
[中图分类号] D922.29 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2007)09-0190-03
[作者简介] 胡学军，南昌大学法学院讲师，经济法学硕士，研究方向为经济法学。(江西 南昌 330047)
一、经济公益诉讼在我国的兴起及其特征
所谓经济公益诉讼，是指一定范围内的国家机关、社会团体甚至公民个人根据法律的授权，对违反经济法规定、侵害国家利益和社会公共利益的违法行为人提起的诉讼。作为对传统法律理论与传统诉讼法律体系进行理念更新与突破的新型诉讼方式和手段，与传统的普通侵权救济诉讼方式和手段相比，这一制度具有以下特征：
1.经济公益诉讼目的上的公益维护性。在单纯私人利益受损害的情形下，个人作为自身利益的维护者，借助传统的诉讼手段即可维护自身合法权益。而作为经济公益诉讼标的的经济违法行为侵害或危及到社会性的经济公益，一般却并不直接损害原告私人的利益。因而经济公益诉讼之“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因经济违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。”经济公益诉讼制度设立的目的是希望通过司法力量维护社会经济公益。
2.经济公益诉讼功能上显著的预防性。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害实际发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可提讼追究违法行为人相应的法律责任。这样可以把违法行为消灭在萌芽状态，有效地保护公共利益和社会秩序尽量不受违法行为的侵害。在经济公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为诸如公平的市场竞争秩序等社会经济公益一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以有必要在经济公益侵害尚未发生或尚未完全发生时就通过司法手段加以排除，从而阻止社会经济公益遭受无法弥补的损失或危害。
3.经济公益诉讼具有与经济法的契合性。“经济法的调整对象是具有社会性的经济关系，即直接涉及或影响社会或公众重大利益的经济关系。”经济法维护社会公共经济利益的本质与宗旨决定了追究违反经济法行为的法律责任就应采取公益诉讼的形式。从某种意义上说，经济公益诉讼是对传统诉讼法进行理念更新与突破的新型诉讼，是经济法的诉讼程序法。从经济法的调整对象、经济法法律关系与经济法责任等都可以验证经济法与公益诉讼的契合性。构建经济公益诉讼将是弥补经济法的可诉性缺陷、制裁经济违法行为、维护社会公共利益、彻底解决复杂经济纠纷的有效举措。
二、我国经济公益诉讼的诉权障碍及西方国家的启示
经济公益诉讼在国外已发展得较为成熟，但在我国则尚属于新生事物。构建我国的经济公益诉讼制度，无论在法律理念还是在法律制度方面都面临着一些必须克服的障碍。笔者认为，经济公益诉讼制度的问题实质上就是诉权配置问题或与诉权配置相关的问题。我国当前经济公益诉讼亟需解决的问题是诉权虚置，导致经济公益诉讼启动困难。我国经济公益诉讼程序上适用的是民事诉讼法，但传统的民事诉权理论和诉讼当事人理论认为，能够成为民事诉讼的正当当事人是发动司法诉讼程序的基本前提。诉权就是民事主体在其自身民事权益受到他人侵害或与他人发生争议时，请求法院通过审判予以保护的权利，有利益才有诉权。诉讼当事人指因民事权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，案件的审理结果与其有法律上的利害关系，并受人民法院裁判拘束的人。民事主体必须与案件有直接的利害关系，才能够成为适格当事人。我国《民事诉讼法》第108条也规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”即是说，有资格作为原告向人民法院提讼的人，必须是本案实体权利的享有者。然而，经济公益诉讼是在案件没有直接受害人，或者虽然有直接受害人，但其因各种原因不愿或不能的情况下，由法律授权的机关、团体或者个人提起的诉讼。显而易见，法律授权的机关、团体或者个人并非案件的直接利害关系人，他们提讼的目的也并不是为了维护自身的实体利益。因此，在传统民事诉讼制度框架下，公民或社会团体作为经济公益诉讼原告的资格于理不符、于法无据。人民检察院作为法律监督机关，就目前的法律环境而言，也无权提起公益诉讼。各地检察机关曾经尝试以原告身份提起了多起涉及国有资产流失和反垄断的案件，虽然取得了良好的社会效果，但由于缺乏法律明确依据，最终被最高人民法院的一纸“法院不再受理检察机关作为原告提起的国有资产流失案件”的批复叫停。检察机关当然可以现行《民事诉讼法》第15条规定的“支持”原则而参与国有资产流失等案件诉讼，但支持并不是以自己的名义，这就使检察院在经济公益诉讼中的地位相当尴尬。如果公益诉讼的诉权虚置，则检察机关的“支持”也就无从立足了。要使我国经济公益诉讼走上正途，首先必须找到解决公益诉讼诉权配置问题也即公益诉讼的启动权问题的钥匙。
从西方各国法制发展历史来看，经济公益诉讼都是实践与经验先行的一个领域，是法制发展到一定阶段的产物。这些国家经济公益诉讼制度大致均经历了从判例到立法的上升路径。美国在大量的司法判例积累之基础上，发展出“私方检察官”理论，进而在若干经济法律、法规中确立了公益诉讼制度，以立法方式明确赋予私人为维护社会经济公益而向法院的权利。1890年的《谢尔曼法》、1914年的《克莱顿法》均规定对反托拉斯法禁止的行为，除受害人有权外，检察官可提起衡平诉讼。但在公益诉讼方面，最有美国特色的是公民诉讼和相关人诉讼的制度。公民诉讼是指任何人为了保护社会公共利益，都可以政府的名义提起公益诉讼。而相关人诉讼，是指有相关身份的公民可以特定的名义提起公益诉讼。在原告诉讼资格上，美国法律作了很大的扩张，并没有严格要求原告与该诉讼有所谓的“直接利害关系”。但美国这种过于鼓励公益诉讼的制度设计确实也在一定程度上造成了诉权滥用的弊端。以法国、德国为代表的大陆法国家检察机关依据法律有权代表国家提起经济公益诉讼，但在其实践中又产生了一种以社会团体为原告提起公益诉讼的团体诉讼形式。所谓团体诉讼就是将具有共同利益的众多法律主体提讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程与宗旨的诉讼，但其有利判决的效力惠及于其团体成员。这些国家往往通过一些特别法而不是民事诉讼法来赋予具备一定要件的团体如消费者团体、商业或手工业团体公益诉讼的实施权。如俄罗斯等其他国家也有类似的制度。西方国家经济公益诉讼从判例到立法的上升路径及诉权配置的多元化做法可为我国经济公益诉讼制度的建设提供有益借鉴。
三、我国经济公益诉讼的诉权配置构想
1.关于人民检察院提起公益诉讼。我国目前的公益诉讼实践中，普通公民提起的大多以失败告终，但有检察院提起或参与的公益诉讼则几乎都获得了胜诉，这就显示了检察机关在公益诉讼上的某种有效性。检察机关行使公益诉讼权，可以视为其法律监督权内涵的拓展，并不违反法理。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益代表的身份出现。我国的国情及检察机关的性质，更是要求检察机关把维护国家、公共利益作为首要职责予以履行。因此，在国家利益受到损害时，检察机关有责任和义务代表国家利益进行。而且由检察机关代表国家和社会公益作为诉讼主体，与公民相比有着无可比拟的优越性：首先，公益诉讼的特点就是涉及国家或公共利益，而对公民个人的具体利益影响一般都不会太大，个人缺少提起公益诉讼的激励；其次，涉及国家和公共利益的案件一般涉案金额大，诉讼费用高，个人往往无力负担，或者不愿负担；最后，公益诉讼案件取证较难，被告往往是大公司、大集团，公民个人的法律专业水平无法与之抗衡，原、被告双方在实体地位、司法资源及诉讼手段上差距较大。为了平衡原、被告之间的差距，公益诉讼需要一个专业的诉讼集团来担负职责，而从现阶段我国的国情来看，检察机关最为适宜。由于公益诉讼的“公益”性，由国家机关代表国家提讼，可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下国家利益与社会公益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。检察机关作为国家权力机关直接产生的国家法律监督机关，地位比较超脱，对损害国家利益、社会利益和公共利益的行为能采取正确的处理方式。其实，检察机关行使公益诉讼的诉权在我国也是有历史渊源的，我国检察机关创建之初，法律规定对于涉及社会公益的案件其有权提讼。我国入世后，WTO规则关于法的透明度、统一公正的法律实施、司法独立和司法审查等三项普遍性原则，也将迫使我国的检察制度同国际检察制度接轨。而检察机关提起公益诉讼，如前如述，正是世界上大多数国家的普遍做法。
但从经济公益诉讼制度长远发展趋势来看，检察院不宜作为公益诉讼的唯一提起主体。因为检察机关毕竟是法律监督机关，实行法律监督才是其最主要的职责。而办理公益诉讼案件是个消耗时间和精力的任务，如果全部由检察机关来承担，难免让检察机关不堪重负，而使公益诉讼效率下降。近期国家治理转型也要求“全能国家”向“后全能国家”转变，公益毕竟不等于国家利益，因此将来法律应该对检察机关提起公益诉讼的案件类型作出明确的规定，如涉及国有资产流失、反垄断等案件，以充分利用司法资源。
2.关于社会团体提起公益诉讼。我国也有很多学者认为我国应引进大陆法系国家的团体诉讼制度作为经济公益诉讼的主要形式，诉讼信托理论则为社会团体提起公益诉讼提供了法理上的支持。根据诉讼信托理论，当民众把某些公共利益信托给某一特定主体时，该主体就代表了民众的公共利益，同时被信托了代表民众的权利。具体来说，诉讼信托制度是建立在“专门维护公众利益的团体”和“这一团体有其自身的法益”两个概念基础上。如行业协会具有维护其成员利益的职责和要求，而其自身又具有较为独立的法益，在诉讼法层面应为一种适格的当事人形式。而且由社会团体提起公益诉讼无疑是代表民众提讼的最佳途径，这是仅靠国家机关代表提讼所难以取代的。而其中行业协会作为维护某一特定行业利益的自治性社会团体，具有提起经济公益诉讼的天然优势。一方面，行业协会是特定行业公共利益的代表者、维护者，在法理上它具有代表民众提讼的正当性，能够充分汇集广大民众的意愿，表达出他们的真实想法；另一方面，行业协会具有组织性、协调性、自律性，作为经济公益诉讼的原告，行为更为审慎和理性；同时，行业协会较之普通公民掌控着更多的社会资源，影响力更大，受到的来自对方或社会各方面的压力更小，使得经济公益诉讼中原告的弱势地位得以改观，从而增强经济公益诉讼制度的可行性。行业协会作为原告提起经济公益诉讼是公民通过社团组织集中行使权利，增加自身影响力的途径，可以最有效地制约经济违法行为，维护自身权益，更有利于经济公益诉讼制度价值的实现。
但是，我们对一种制度进行移植借鉴的时候，应该充分考虑到其本土的适应性。在我国，像国外那样的一些消费者团体、行业协会等并不发达。例如我国当前的消费者团体主要是各地的消费者协会，但是消费者协会并不是消费者自己成立的自律性的社会团体，它既没有对企业的处罚权，也不能通过章程吸收、约束、指导和帮助会员，处境比较尴尬。我国能够真正代表消费者的自律性的消费者组织并没有建立起来。在这种团体力量普遍微弱的情况下，公益诉讼对其而言，往往力不从心。因此，在我国现阶段的公益诉讼中，团体担负的任务是比较有限的，而长远来看，可考虑在时机成熟时通过特别法赋予某些社会团体以公益诉讼的原告资格。
(三)关于公民提起公益诉讼。目前，普通公民提起的公益诉讼往往未及进入法庭就被当事人适格问题挡在了立案之外。因为法院一般认为，公益诉讼是为了公共的利益，而不是私人的利益而讼，原告与该请求没有直接的利害关系，当然就不能够获得立案。极少数普通公民提起的公益诉讼并获胜诉就是因为原告与本案有直接的利害关系，原告就是该类法律关系中实际的受害者之一。这样的法律规定也是和传统的实体当事人诉讼理论相关联的。因为按照传统的当事人理论，法律只能给适格的诉讼当事人以救济，其出发点是救济，是与权利相关联的，无权利则无救济。这种诉讼当事人理论只适用于保护私权及个体利益的救济的民法，而不适用于保护公共利益的经济法。要使现行《民事诉讼法》能起到保护公益的目的，就必须对当事人适格作出扩张。在这方面，美国的“相关人理论”可资借鉴，如将“相关”理解为处在这种潜在的损害危险之下就可大大扩张公益诉讼的原告范围。并可考虑在修改《民事诉讼法》时将“与本案有直接利害关系”的“直接”二字删除。另外，要使普通公民能真正担负起经济公益维护的重任，还必须对我国的代表人诉讼制度作重大修改，如可考虑吸收美国集团诉讼制度的合理内核，赋予普通公民自愿代表全体利益受损的公民提讼的资格，从而达到以公益诉讼制度维护社会经济秩序的有序运行的最大功能。
但我国现阶段社会经济发展不平衡，普通公民的法制观念与“公民诉讼”的要求尚有较大差距。近年我国确实出现了一些公益诉讼的“弄潮儿”，如自费发起第一起环保类公益诉讼的浙江农民陈法庆；七次状告垄断业的山西“刁民”郝劲松；以一人之力憾动“全国牙防组”的李刚等，其榜样示范作用不容低估，但不可否认“厌讼”仍是我国主流诉讼观。私人为维护社会经济公益而提讼的现象正在世界范围内出现，这一机制将最大发挥对经济违法行为的“全民皆兵”的威慑功能，宜作为我国公益诉讼制度长远的发展方向。但在现阶段，基于诉讼经济和有效的考虑，在经济公益诉讼诉权配置上笔者主张以检察机关为经济公益诉讼的主导，以相关的公益性社会组织为补充，而不赞同将公益诉讼权赋予与诉讼标的没有利害关系的公民个人。普通公民对于违反经济法的行为，可向检察机关检举、告发，检察机关再据此决定是否有必要提起公益诉讼。
参考文献：
[1][意]莫诺・卡佩莱蒂.福利国家与接近正义[M].北京：法律出版社，2000.
篇9
(一)行政公益诉讼内涵
对行政公益诉讼的定义很多,但多大同小异,其内涵主要涉及以下几点:第一,起诉人不要求与案件有直接的利害关系,不要求是诉争法律关系的当事人;第二,原告一般不必承担诉讼后果;第三,是为了国家利益、社会公共利益或他人利益而非本人利益而起诉。
基于上述特征,广义的行政公益诉讼,是指特定的公民、法人或其他组织认为行政行为违法,对国家利益、社会公共利益或他人利益造成侵害或有造成侵害可能时,依法向人民法院提起的行政诉讼。原告既可以追求公益最大化为诉讼出发点,亦可仅以个人利益保护为目标,只要其诉讼理由是保护公益即可。较之前者,狭义上的行政公益诉讼则将追求个人利益保护的主观诉讼排除在外,原告必须与被诉行政行为没有直接的利害关系。
(二)行政公益诉讼的定位
行政诉讼分为主观诉讼和客观诉讼。客观诉讼是指“对行政行为违反客观的法律规则和法律地位提起的诉讼,其出发点是维护国家和社会公共利益,对行政行为合法性进行监督,以保障行政法得到公正适用。”主观诉讼的当事人为某项具体权利受到侵害的人;而客观诉讼的当事人为利益受到侵害的人(此处的“利益受到侵害”作宽泛的理解,包括间接的利益受害)。主观诉讼在于保护受害人的权利;而客观诉讼在于保证行政行为的合法性,属于对事不对人的诉讼。在架构上,主观诉讼是主线,客观诉讼是辅线。依照该传统分类,行政公益诉讼属于客观诉讼的一种(组成部分),应遵照严格的法律主义;在价值追求上,应充分尊重行政的首次判断权、穷尽行政救济以及司法审查最终的原则,对那些穷尽了行政救济,进而通过拓展了受案范围和原告适格基础上的主观诉讼,尚得不到充分救济的国家利益、社会公共利益和他人利益,以法律个别规定的客观诉讼形式提供司法救济。
二、行政诉讼原告资格标准及其拓展
我国《行政诉讼法》第2条、第24条及第41条从原则性、类型性和不当性三个方面,共同构成我国行政诉讼原告资格的框架。概言之,我国关于行政诉讼原告资格的规定是:“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”(“合法权益标准”)。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“若干解释”)第12条则将行政诉讼原告资格表述为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”(“利害关系人标准”)。该“法律上利害关系”在实务中应作如下界定:首先,从《行政诉讼法》第41条“认为侵犯其合法权益”的规定看,“法律上利害关系”应指切身的(起诉人自身)的而不包括非切身(他人)的利害关系。其次,鉴于“若干解释”第1条将“对公民、法人和其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在行政诉讼受案范围之外,上述“法律上利害关系”应理解为一种现实的而不包括可能的利害关系。最后,《行政诉讼法》第27条规定,与被诉具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼。据此判断,“法律上利害关系”应特指直接利害关系,间接利害关系人只能以第三人的身份参加诉讼。
对行政诉讼原告资格进行限制,是保障行政机关行使职权、保证行政效率以及保护行政相对人利益、监督行政机关依法行政两种价值博弈的结果。《行政诉讼法》现有的受案范围制度、复议与诉讼的关系制度、起诉期限制度以及起诉不停止执行制度等已经对司法审查和行政效率之间的关系平衡作了充分考量,没必要对限制原告资格予以过多关注。故基于拓展原告适格的要求,“法律上利害关系”应指实证法上予以保护的权益无疑,但又不应狭义地理解为实证法所明确保护的权利,而应理解为起诉人可以期望通过诉讼得到法律保护的利害关系(权益)。起诉人赖以起诉的利害关系能否得到法律保护同其胜诉权相关,用胜诉权的模糊性否定起诉权,有违法治精神。至于在拓展了原告适格后,仍悬而未决的“间接利害关系人”乃至“无利害关系人”基于保护公益能否提起行政诉讼,则是行政公益诉讼制度需要回答的问题。
三、行政公益诉讼原告资格标准的路径选择
(一)域外行政公益诉讼原告资格考证
1.美国“私人检察总长”理论
美国是现代行政公益诉讼制度比较健全的国家,主要表现为为解决1943年着名的“纽约州工业联合会诉伊克斯案”中遇到的困难,而创造的“私人检察总长”理论。据此理论,当无进入司法程序及接受裁决可能性的实际争端存在时,国会可以为某个人或某种人规定他们本来没有的原告资格,即便有关个人没有通常所要求的那种直接利害关系,法律赋予他们的资格仍然有效。具体而言,国家通过制定法律,授权私人或社团为了公益而提起的行政诉讼主要有职务履行令请求诉讼和纳税人诉讼。
2.英国“检举人诉讼制度”
行政公益诉讼制度在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”。与美国直接将原告资格赋予公民不同,在英国只有检察官方可作为公益诉讼的代表提起诉讼,称为检察总长。检察总长代表国王,有权依公民申请阻止一切违法行为(包括侵害公共利益的违法行为),也可为公共利益依职权主动请求对行政违法行为进行审查。当检察总长拒绝行使其职权时,个人可以请求检察总长赋予其起诉权利,由其自行起诉。此时,检察总长仅将其名字出借给请求人,对公益诉讼并不表现出进一步的关心,案件也就像普通私人诉讼一样进行下去。
3.法国“越权之诉”
法国的行政诉讼分为主观诉讼的完全管辖权之诉和客观诉讼的越权之诉。其中越权之诉指当事人的利益因行政机关的决定受到侵害,请求行政法院审查该项决定的合法性并撤销违法行政决定的救济手段。一般而言,越权之诉又分为以下两种情形:
一是集体利益受到行政决定的直接影响时,所有团体可以自己名义提起越权之诉,这也是法国各种团体的作用尤其广泛和活跃的原因;二是其他公共利益受到行政决定损害时,可由同一行政主体内部各行政机关之间提起行政诉讼,也可由不同行政主体之间提起越权之诉。例如,道路公产受到损害时,由省长提起处罚之诉。
4.德国“公益代表人诉讼”
为保障公共利益,德国1960年颁布的《德国法院法》专门设立了公益代表人制度,即由联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为作为联邦、州和地方的公益代表人,并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等法院和地方行政法院的行政诉讼,并享有上诉权和变更权。
(二)我国行政公益诉讼原告资格主体的理性选择
在我国构建行政公益诉讼制度,原告资格主体的路径选择有三个基本思路。其一,提起诉讼的主体只能是检察机关,而不包括公民、法人和其他组织。后者主张公共利益时,应先向前者提出,再由前者提起诉讼。其二是提起诉讼的主体仅为公民、法人和其他组织。第三种思路则是上述两种主体并存。
在对原告适格和受案范围进行拓展的基础上,权衡保护公共利益和保障行政效率实际需要,我国可综合借鉴上述四国的理论和实践,在行政公益诉讼原告资格制度的构建上,采取检察机关与公民、法人和其他组织二级结构,并在特殊情况下赋予公民、法人和其他组织直接起诉的权利。具体而言,通常情况下,检察机关发现行政机关违法并侵害公益时,可向行政机关提出纠错意见书,要求行政机关停止或制止侵害公益的行为,行政机关收到意见书后仍未有所作为或作为仍不得力时,检察机关可以自己名义提起诉讼。同时,公民、法人和其他组织发现行政机关违法侵害公益时,可以提请求检察机关提出纠错意见或提起行政诉讼,检察机关经审查,认为该申请确系基于保护公益之需要且合理的,可依职权提请行政机关纠正或提起诉讼;若认为该申请并非基于保护公益之需要或无合理性,可书面驳回其申请,此时申请人可以自己名义提起诉讼。此外,在某些法定的情形下,赋予公民、法人、其他组织直接提起行政公益诉讼的权利,主要是纳税人诉讼。
1.检察机关
检察机关提起行政公益诉讼,源于其对行政机关的法律监督权,具有充分的法理基础。赋予检察机关行政公益诉讼原告资格,最大的优点是检察机关能以其国家机关这一特定身份与行政机关抗衡。
2.公民
直接赋予公民行政公益诉讼原告资格最大的好处在于能在最大范围内,迅速、及时地发现侵害公益的违法行为。公益是每个私益的集合体,权益受到侵害的个体较之检察机关,更具提起诉讼的源动力。但是,赋予公民起诉资格应特别注重对其法律素养的提高,防止滥用诉权:首先,在具体起诉资格上,公民应与涉诉行政行为构成某种“特殊利益”,不受任何限制的公民诉讼,不符合实际。其次,同检察机关提起诉讼一样,公民提起诉讼须履行前置性程序,即先向行政机关书面申诉,后者在合理期间不予答复或敷衍了事时再起诉。最后,建立保证金制度,原告在启动诉讼程序后无故退出诉讼程序的,可以收缴其交纳的保证金。
3.社会团体
较之公民个人,社会团体提起行政公益诉讼的优势在于,其行使权利和承担义务更为有序,能尽量避免诉权滥用。同时,社团的宗旨与公益具有天然的关联性,具有提起诉讼的动力,且在维护权益方面更为专业,力量也更强大,能更好地与行政机关抗衡。另外,社团有条件整合其成员或一定范围内公众的意愿和利益,能够代表整体的利益,具有提起行政公益诉讼的正当性。
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篇10
要建设一个法治国家，应当是法律有明确规定的，就必须严格遵守法律的规定。法律的规定也许会有它的不合理，不完善之处，但这些不足之处却不能作为任意违反它的理由。民事检察监督制度在我国法律中的渊源主要存在于《宪法》、《法院组织法》、《检察院组织法》和《民事诉讼法》中，《法院组织法》第12条第2款规定，地方各级人民法院第一审案件的判决和裁定，人民检察院可以按照法律规定的程序向上一级人民法院抗诉；第14条第3款规定，最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗诉。《检察院组织法》第17条和第18条也作出了同样的规定。《民事诉讼法》对应上述规定对民事诉讼中的检察监督进行了细化，其中第14条规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；第185到188条则规定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定有权提起抗诉的条件、效力、形式、方式等。这是法律当中规定得最具体的，在实践操作中就必须严格地遵守这些法律。
尽管现在对民事检察监督制度有许多的争论，有些意见认为检察机关不应介入民事诉讼，有些又认为检察机关对民事诉讼的监督权限和范围应该加强和扩大，但应注意这只是理论上的探讨，在实践中也固然可以作一些探索，这些探索却不能超越法律的规定。在理论的研讨上，学者们有必要从各方面对这个规定提出疑问而使之完善，但这需要通过立法或者修改法律的方式来完成，在法律未改变的情况下，民事检察监督的运行还须遵守民事诉讼法的规定。
二、民事检察监督的司法解释应协调统一
民事诉讼法对民事检察监督的规定，在检察监督实际操作的需求下，显得过于原则。法律规定的民事检察监督方式只有抗诉这一种，虽然规定了抗诉的条件、效力、形式、方式，但在抗诉的范围、抗诉的程序、抗诉机关在再审过程中的地位这些重要问题上，法律规定则缺乏相应的内容。在“可以抗诉”这个原则性的空间之下，最高人民法院和最高人民检察院的司法解释发生了许多矛盾之处。例如最高人民检察院在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（2001年9月30日）中规定，在某些情况下人民检察院可以向人民法院提出检察建议；虽然最高人民检察院认为这个解释是符合宪法规定的，但对于检察建议对法院有什么样的效力、是否会导致某些程序上的后果的问题上却缺乏最高人民法院的司法解释来配合。又如人民检察院对民事诉讼执行程序、保全程序、诉讼费用负担等方面的抗诉，以及检察院在庭审中的地位、阅卷或是审查阅卷的问题，最高人民检察院和最高人民法院之间也存在重大的意见分歧。
出现上述法检两家司法解释的种种矛盾说明，最高人民检察院和最高人民法院之间需协调，在作出涉及对方职务履行的司法解释时，要先和对方协商。法检两家不经过双方协商一致而各自为政的情况下所作出的规定，在人民群众中造成了很不好的影响。
三、民事检察监督应以人民群众的利益为出发点
以人民的利益为民事检察监督制度的出发点，反映在民事诉讼中就是以当事人的合法利益为出发点。在探讨建立和完善民事检察监督制度的时候，如果仅限于从法院和检察院的角度来考虑问题，其结论不免会失之偏颇，从广大人民群众的立场考虑问题，才能建立起有坚实基础的民事检察监督制度。
从当事人的合法利益出发，首先要考虑的就是当事人对民事检察监督的需求。笔者认为，在我国正在进行的社会主义法治建设当中，当事人对法院审判的信任尚未完全建立起来，心理认为多一层监督就多一层正义，因此对民事审判活动进行检察监督还是有群众基础的。而且，在我国民事诉讼法现行规定下，当事人申请法院启动再审相当困难，而民事抗诉则必然启动再审程序，故检察院民事抗诉权的行使，至少是比当事人申请再审和申诉更为行之有效的途径，所以当事人容易认可民事抗诉权的存在。但是，按照现行法律的规定，检察院行使民事抗诉权，可以不以当事人的申诉为前提而主动提起，这不能不说缺乏当事人的需要这一基础，因而也是不合理的。民事诉讼要充分尊重当事人的处分权，在没有当事人请求的情况下启动的民事审判监督程序，就失去存在的正当性。
