公益诉讼的法律规定范文
时间：2023-06-12 16:39:57
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篇1
近年来，从最初的公民个人邱建东诉公用电话亭案，到以检察机关提起的维护国有资产流失案件，再到后来不断出现的群体性纠纷案件，表明公益诉讼已进入司法领域以及人们的社会生活之中。本文主要对此问题进行分析，从我国检察机关、有关组织以及公民个人三个方面论述了我国公益诉讼制度主体资格认定问题。
一、公益诉讼的概念和类型
公益诉讼（Public Interest Litigation），从字面上理解，是指维护公共利益的诉讼。对其涵义理论界存在较大的争议，比较成熟的观点主要有两种：第一种观点认为，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。其主体只能是国家机关，在我国就是检察机关代表国家提起；第二种观点认为，公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院以追究违法者法律责任的诉讼，它是法院在当事人及其参与人的参加下，按照法定程序，依法对个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。
综合上述观点，以及新修订的《民事诉讼法》？第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”，我们将公益诉讼界定为：有关机关和组织依据法律授权，对侵害或威胁环境、众多消费者合法权益等社会公益的行为向法院提讼，由法院依法进行处理的司法活动。
公益诉讼目前主要有以下两种大的类型：第一种类型：当事人的诉讼请求具有公益性。维护公共利益的目的是公益诉讼区别于私益诉讼的标准，非以公益为目的的诉讼就不是公益诉讼。这种公益诉讼又有三种类型：一是纯公益诉讼即当事人的诉讼请求完全以公共利益为内容，如云南铬渣污染公益诉讼案；二是半公益诉讼即当事人的诉讼请求包括了公益和私益两部分，如诉当当网违约案；三是扩散性利益公益诉讼即当事人的诉讼请求超越了当事人的个人利益形成对扩散性利益的维护。第二种类型：原告方的诉讼请求不涉及公益内容，但也没有个人的、专属性的利益。如近年来济南市民政部门以自己的名义提起的维护无名氏利益的公益诉讼案件，为无名氏受害者索赔，维护了无名氏的尊严，彰显了对社会弱势群体的权益的保护。
二、我国公益诉讼的发展
1、新法颁行前的情况
1996年1月，福建市民丘建东状告邮电局多收他0.6元，索赔1.2元的“一块二官司案”成为“中国公益诉讼第一案”。从此到2003年，属于我国公益诉讼的萌芽准备阶段。理论界对公益诉讼关注度不高，理论研究不成熟；实务界对公益诉讼的提起多是自发的、零散的，未形成系统的诉讼平台；2003年党的十六大报告强调加强法律援助，关注弱势群体利益，维护社会公正，之后公益诉讼得到整体发展，理论体系日趋成熟，相关组织机构不断涌现，公益诉讼成为各大媒体争相报道的热门话题，公益诉讼已形成了一种社会氛围，得到较快的发展。就整体看，中国公益诉讼在此阶段的发展状况令人欣慰，在短短的十几年间里，我国的公益诉讼就从事的人员、组织、所取得的成果以及社会影响力等方面来看，发展得比较迅速，已经形成一种多层次、多架构、多方协同的公益性活动。
2、新法颁行后的情况
2012年，公益诉讼写入《民事诉讼法》，从而成为我国的公益诉讼元年。新修订的《民事诉讼法》对提起公益诉讼的主体“法律规定的有关组织”界限不明；民诉法修正案对主体的规定由“有关社会团体”、“法律规定的有关社会团体”变更为“法律规定的有关组织”，而且给人民法院出了“民间环保组织是否属于法律规定的有关组织”这样的难题。立法规定不明在一定程度上抑制了公益诉讼的发展，公益诉讼主体资格的认定问题成为公益诉讼的重大问题。
2013年是公益诉讼“合法化”的第一年，但近半年来公益诉讼案件并没有像人们期待的那样增加。我国目前的公益诉讼仍处于低潮期，根本原因在于法律对主体规定不明确，立案难，胜诉也难，影响了原告的诉讼积极性。可见进一步明确法律对民事公益诉讼的相关规定特别是主体资格的认定是相当迫切和重要的。
三、我国公益诉讼主体资格的探讨
1、法律规定的有关机关
检察机关提起民事公益诉讼的制度在公益诉讼体系中占据着重要位置，并具有悠久的历史。在我国，检察机关是指人民检察院，是我国的法律监督机关，赋予其提起公益诉讼主体资格已在国内外各界达成共识。其主要法理是“检察总长职权的双重性”，指检察总长代表国家提起所有的诉讼，并且参加涉及一般公共利益的诉讼活动。
检察机关主要通过抗诉的方式对民事公益诉讼进行法律监督，很难最大程度的发挥其作用。如果明确建立检察机关在民事公益诉讼中的当事人主体地位，充分肯定检察机关参与诉讼活动，将有助于检察机关更加有效的维护社会公益利益。
2、法律规定的有关组织
依新《民事诉讼法》第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”在这里如何界定“法律规定的有关组织”的范围至关重要。
据权威统计显示，至2011年在民政部门登记的社会组织有 462000 多个，其中 25 万左右是“社会团体”，约 20 万是“民办非企业单位”，还有 2000 多个是基金会。据了解，目前民间公益组织大部分是“民办非企业单位”身份，即便是规模较大的环保组织“自然之友”、“绿家园”等也均是“民非”。可见如果将“法律规定的有关组织”狭义的规定为依据社团登记管理条例定义的“社会团体”，即官办的社会组织，那么大批的民办非企业单位组织都将被排除在公益诉讼之外，这对推进我国公益诉讼进程的工作是有弊而无利的。
结合司法实务，我们对“法律规定的有关组织”的确定不宜过于严格，应从以下几个方面来把握：一是合法性条件：依法设立或者登记备案；二是事实条件：符合社会组织章程目的和业务范围，长期实际专门从事保护公益事业；三是人员要件：须配备专职的专业技术人员及相关的法律专业人员；最后是提起公益诉讼的有关要件：提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。
3、公民个人
公益诉讼制度入法后没有重视公民个人在公益诉讼中的作用，而且此次民诉法大修也未将公民个人作为公益诉讼主体，实为立法的不足。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”公民个人通过针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，实现对国家和社会事务的管理，才能体现公民的主人翁地位。在大多数公益诉讼中，公民都是直接受害者，其利益与社会公共利益休戚相关，特别是侵害消费者合法权益案件。我们认为，只有赋予公民个人提起公益诉讼的原告资格，形成一种规则和一种市场监督机制，才能够更大化的发挥公益诉讼的价值。此外，赋予公民个人有条件地提起公益诉讼，可以弥补行政执法机关、法律监督机关和公益组织保护公共利益的不足。比如，国家机关和有关组织可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益诉讼，致使公益诉讼制度无法运转。
当然公民个人不能任意运用公益诉讼来实现所谓的“维权”，否则很可能会产生滥诉现象，浪费诉讼资源。因此我们建议，在法律层面须给以公民个人提起公益诉讼的主体资格一定的限制，例如：在环境侵权案中，要求公民个人出示证明该污染环境的行为给自己造成了事实上的侵害；在侵害消费合法权益案中，要求公民个人出示证明该消费行为与自己的损害之间存在因果联系等。
我认为公益诉讼的典型意义就在于通过个案推动社会进步。案件无论胜败，重点是问题已经由理性的方式被提出来让大众所感知，用个案来触动制度的不足。通过诉讼的方式，让大家来思考这个不足，在思考的过程中，人们逐渐意识到存在的问题并有所触动后，就会有一个逐步改良的过程。另外，目前我国的确认之诉的范围只能是确认法律关系是否存在，不能直接确认某个行为是否违法，如果我们扩大了这个确认范围，对违法行为的认定一旦进入判决主文，就能产生既判力。这样至少产生两个作用：一是为行政机关处罚该违法行为奠定基础；二是后来的诉讼者可以直接主张争点排除，为以后的诉讼扫清障碍。
四、结束语
公益诉讼制度有助于实现以司法权力制约行政执法权力，以人民制约国家权力，从而避免由于权力集中而出现的人治局面。建立和完善公益诉讼制度，通过人民提起的诉讼，由司法机关依法对违法行为作出裁决，以维护法律的严肃性和权威性。与私益诉讼相比，公益诉讼的公益性、主体的广泛性以及判决影响的广泛性等特征，能够弥补国家维护公共利益过程中的不足，防止侵害环境等社会公益行为不良后果的扩大。在完善我国公益诉讼的过程中，可以选择在程序法立法中集中规定公益诉讼使用的特殊规则，包括公益诉讼以何种方式启动，明确公益诉讼提起的主体，以及这些提起的主体的资格应由谁来决定、如何决定，举证责任如何分配，诉讼费用如何承担等。
篇2
【关键词】民事公益诉讼；原告资格；社会团体组织；检察机关；公民个人
一、民事公益诉讼原告资格之概论
（一）民事公益诉讼原告资格之内涵及特点
民事公益诉讼原告，即何人具有提起民事公益诉讼的资格，主要有以下几个特点：第一，民事公益诉讼的原告不要求是直接的厉害关系人。第二，在普通民事诉讼中原告之所以，目的是为了维护自己本身受侵害的私人利益，而民事公益诉讼的原告则是为了保护或恢复受侵害的公共利益。第三，民事公益诉讼原告处分权受限。
（二）民事公益诉讼原告资格之理论研究
1. 社会团体组织具有民事公益诉讼原告资格之法理基础
相对于被告而言，民事公益纠纷中的普通受害者无论在的专业知识还是在物质保障上通常都处在弱势地位，难以与被告进行诉讼抗衡，而社会团体组织具有公民个人不可比拟的良好组织性、法律性与专业性，其参与社会管理的能力和积极性与日俱增。社会团体组织在其性质和职能范围内，具备提起民事公益诉讼的原告资格。
2. 检察机关具有民事公益诉讼原告资格之法理基础
检察机关自产生以来，就是以国家和社会公共利益代表者的身份出现，在国家和社会公共利益受损时，能够忠实地维护社会公益。作为国家的法律监督机关，检察机关通过公益诉讼维护国家利益和社会公共利益是其本职使然。所以检察机关的派生职权则必然包括提讼的权利。毫无疑问，检察机关要在民事公益诉讼中实现自己的法律监督职能，就应该具备提起民事公益诉讼的原告资格。
3. 公民个人具有民事公益诉讼原告资格之法理基础
民事公益诉讼的目的在于保护公共利益不受非法侵害，公共利益一般来说都是与不特定的多数人相关的，在受到侵害的公共利益中，公民个人的私人利益必然是公共利益的组成部分，若要限制公民提起公益诉讼的权利，也就不可能真正维护公共利益。赋予公民个人提起民事公益诉讼的资格，这有利于激发社会成员参与社会管理的活力，提高公民的权利意识，充分发挥公益诉讼的作用，最大限度地保护社会公共利益。
二、我国民事公益诉讼原告资格之现实立法考察
（一）我国民事公益诉讼原告资格之立法现状
《民事诉讼法》修正案的通过，其中五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”在立法层面中关于民事公益诉讼原告资格问题的讨论也应该“尘埃落定”。这就说明，根据法律规定，具有民事公益诉讼原告资格的是法律规定的“机关”和“有关组织”，公民个人不具有单独提起民事公益诉讼的资格；对于“法律规定”：目前，只有《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”
（二）我国民事公益诉讼原告资格之立法缺陷
1. 社会团体组织民事公益诉讼原告资格法律地位不独立明确
虽然《民事诉讼法》修正案将民事公益诉讼的原告主体从原来的“社会团体”改为“有关组织”，此条规定这在一定程度上为众多公益组织降低了无门的担忧，但是我们不得不忽略的是，该规定在“有关组织”前加了“法律规定的”这一定语，这就可能使这些公益组织再次陷入“无权”的危险。
事实上，并非所有的组织都适宜作为原告提起民事公益诉讼。在国外，对于团体提起民事公益诉讼也都付于相对严格的条件以防止其滥用诉讼权利。尤其在我国，社会团体组织并没有形成与政府、市场相对均衡的第三种力量，各种社会团体组织也良莠不齐的情况下，多数社会团体组织无论是从法律地位，还是从实际经济生活中所起的做用来说都尚处于模糊的地带。同时在我国那些已被“正名”了的社会团体同样存在问题。目前我国关于社会团体组织的法律法规中，使用的是“社会团体”这样的称谓。《社会团体登记管理条例》第三条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”[这样我国法律就把社会团体组织归入了既存的政府体系，成了政府部门的法律附属物。这不仅背离了设立社会团体组织的初衷，使其丧失了应有的民间性与独立性，难以发挥相应的中介作用。对于已经具备“法律规定的”这一条件的社会团体组织，正如前文所述，在我国现行的法律规定下与其他西方国家相比还有诸多不完善的地方，尤其不能独立于行政部门是最大的弊病。
2. 检察机关民事公益诉讼原告资格立法模糊
《民事诉讼法》修正案五十五条规定中另一需要明确含义的有“法律规定的机关”。“法律规定的机关”一般包括立法机关、行政机关和司法机关，但基于立法机关和审判机关自身职能的特殊性；以及在行政公益诉讼与民事公益诉讼交叉的领域，对于行政机关而言，大多数情况就是因为其职能部门没有很好的尽到行政管理责任，相关行政机关很可能自己本身就是公益诉讼的被告――立法机关、审判机关和行政部门并不适宜做民事公益诉讼的提起主体。所以，具有民事公益诉讼原告资格的有关机关应仅限于检察机关。但是，正如我们所看到的一样，现行的法律体系中，无论是《民事诉讼法》还是相关的司法解释、亦或是实体法规定，都没有一个明确的界限来规定民事公益诉讼的原告资格，这无疑降低了本条法律的司法效果。
3. 公民个人民事公益诉讼原告资格立法缺失
正如上文所述，在我国公民个人不具有单独提起民事公益诉讼的资格。然而我们不得不承认立法者是有局限性的：法律中虽然没有规定我国公民个人的民事公益诉讼原告主体资格，但不论从域外立法还是国内外司法实践中，公民个人在民事公益诉讼中所起的作用越来越受到关注。我国否定公民个人提起民事公益诉讼的资格，无疑是一大缺憾。现行的《民事诉讼法》公民个人只限于与自身有“直接利害关系”的案件中有作为原告的资格，这一规定使得大量侵害民事公益的违法行为因法律的缺失而无法得到有效的救济，从而引发上访、暴力抗法甚至重大的发生，成为社会的不稳定因素。
三、我国民事公益诉讼原告资格之确定
（一）社会团体组织民事公益诉讼原告资格之依据及完善
1. 社会团体组织具有民事公益诉讼原告资格之现实依据
根据民政部2012年6月21日在京《2011年社会服务发展统计公报》显示，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，其中，全国共有社会团体25.5万个，其他社会组织20.7万个。这些社会中间层主体将成为弥补社会转型期间政府作用失灵的不可小觑的力量，也使民事诉讼制度承担起了更为广泛的社会管理职能。《民事诉讼法》修正案将民事公益诉讼的原告主体从原来的“社会团体”改为“有关组织”，一定程度上意味着各种民办非经登记的企业单位和基金会都会被纳入民事公益诉讼主体的范围。由此，“自然之友”、“绿家园”等环保组织都将有权以公益组织的身份提起民事公益诉讼。
2. 社会团体组织民事公益诉讼原告资格之完善
鉴于前文关于我国行政机关不适宜具有民事公益诉讼原告资格的论述，以及我国社会团体与行政机关的联系，为使我国社会团体更好的发挥其在民事公益诉讼中的作用，现在此作出以下几点建议，以完善社会团体的法律规制：第一，在准入资格方面，改革传统的政府独占模式，取消主管单位之规定。第二，在法律定方面，消除行政隶属弊病，转变政府职能。第三，在注册审批方面，打破区域垄断之规定，引入竞争机制。第四，在微管理方面，削弱社会团体的财政、人员依附关系，赋予其真正的权利能力和行为能力。对于非社会团体的组织，使其具备相应民事公益诉讼原告资格应当从以下两方面予以努力：其一，在将来制定相关法律，以进一步明确其法律地位。其二，在司法实践中逐步进行探索。例如进一步细化其社会组织的管理规范，对社会组织的规模、经费等条件进行限定，等等。
从世界发展的潮流来看，社会中间层主体在市场与政府之间扮演的作用越来越大，但从我国国情来看，完全的社会中间层主体体系的建立还需经济政治文化等方面的支持――发展我国社会中间层主体虽然必要但是需要相当一定的时间。所以对于以社会团体组织提起的民事公益诉讼原告资格问题，以其良好组织性、法律性，与专业性等优点无疑是应该予以肯定的，但是在现阶段不应成为民事公益诉讼原告的主要形式，随着各方面的不断成熟，使其在民事公益诉讼中发挥越来越大的作用。
（二）检察机关具有民事公益诉讼原告资格之优势及依据
正如前文所述，检察机关作为民事公益诉讼提起的主体在域外有着广泛的立法与司法实践。在此部分，笔者从我国现实出发，来确定检察机关具备我国现行阶段民事公益诉讼最适宜原告资格。
1. 社会团体组织和公民个人行使民事公益诉讼原告资格之现实局限
随着我国社会和经济取得不断进步和发展，公民个体利益与国家和社会整体利益之间的摩擦和碰撞也越来越多。主要表现为一些社会个体以牺牲国家利益和公共利益为代价，来满足自己的一己私欲，导致许多既涉及当事人利益但更加关系到国家利益和社会公共利益的民事问题大量出现，典型的有国有资产流失、环境公害及消费者权益损害问题。
从国有资产的流失过程来看，很多都是通过恶意串通、共同欺诈甚至是以合法形式进行的，这些“当事人”常常非富即贵，掌握着普通群众所不具有的“职务便利”，出于对权力的惧怕与“事不关己高高挂起”的态度，普通群众一般不可能站出来发动民事诉讼以追回流失的国有资产，同时也难以有相应的“名正言顺”的社会团体组织以原告资格身份提起民事公益诉讼。再从环境污染事件来看，往往由于受害群众多，或者受到损害威胁的人群并不具体特定，致使许多受害人都不愿意主动站出来发动诉讼而意图让其他人提起坐享其成，同时一些公益团体组织一方面没有“法律规定的”主体资格，另一方面由于环境污染诉讼常常涉及实力雄厚的企业，造成的环境污染范围也非常广泛以至于这些公益诉讼团体组织缺乏足够的时间、精力和财力来进行诉讼而只得听之任之，造成一些地方的环境污染日趋严重。而在涉及到众多消费者权益的纠纷中，经营者依靠损害众多消费者权益虽然获利巨大，但这种损害分摊到每个消费者的身上，则损害相对轻微，一旦付诸诉讼，消费者难以承担时间的耗费及相关费用的支出，同时目前关于消费者协会的规定还并未赋予消费者协会提起消费者民事公益诉讼的原告资格，使得众多消费者权益没有受到应有的保护，违法行为没有得到应有制裁。
2. 检察机关具有民事公益诉讼原告资格之现实依据
全国各地检察机关以原告身份提起民事公益诉讼的实践方兴未艾，如山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂环境污染案，为民事公益诉讼的规范化提供了鲜活的实践样本。事实上，在此次民事诉讼法修改之前，部分地区已经展开了民事公益诉讼制度化的有益尝试，并积累了一定的经验。例如 2008年，江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。2009年，云南省高级人民法院也颁行了类似的规范性文件，确认检察院提起公益诉讼的原告主体资格。
现实情况中检察机关相较于社会团体组织而言具有专业的机构保障，其运行费用由国家负担，并配备熟悉法律的专门人员，具有调查事实、收集证据的优势，能够及时、有效地对侵害公益的行为进行追诉等多种优势。因此，如果主要依靠个人和社会的力量来提起公益诉讼，存在着许多的困难。而由检察机关代表国家和社会提讼，不仅可以解决财政和法律资源问题，而且可以提高胜诉的机率。加之目前我国社会团体组织相关法律还不够完善，司法实践还有待探索，检察机关作为我国民事公益诉讼的提起主体是必要的。
作为国家的法律监督机关，检察机关通过公益诉讼维护国家利益和社会公共利益是其本职使然，其中既有《宪法》、《人民检察院组织法》等法律规范的依据，又有诉讼担当理论等法理的支撑。如果将检察机关的职权仅仅局限于抗诉被法院作出的误判上，那么我们可以肯定，检察机关将无法全面履行宪法赋予的法律监督职能。因此，赋予检察机关民事公益原告资格，把案件提交法院判决，有利于实现其法律监督的目的，以维护国家、社会的利益，有利于强化国家对社会公共利益的保护。检察机关作为民事公益诉讼的原告主体不但名正言顺且责无旁贷。
（三）公民个人应具有民事公益诉讼原告资格之依据
诚然，公民个人提起民事公益诉讼，正如由上文分析所言，与检察机关和社会团体组织相比存在消极诉讼，精力、财力、专业性不够强的弊端。但是，我们不能因噎废食，忽视公民个人保护自己合法权利与维护社会公共利益的正义性。
事实上，很多推动公共利益的案件都是个人在诉，例如推动火车上的餐车开具发票，推动地铁站台修建公厕、涉及乙肝歧视的多个个体诉讼，最后也推动人事部、教育部等部门做出规定，明确要求在劳动者就业、大学生录取等环节不得查乙肝。此外，在域外，公民个人提起民事公益诉讼更是程扩大的趋势。赋予公民以民事公益诉讼原告资格，可以有效地补充公共执法所存在的不足，同时可以对公共执法状况进行监督。此次修正案把个人排除在公益诉讼主体之外，实为不明智之举，更有人批评直言说这是一种倒退。不过，为了避免公民个人滥用公益诉权，对公民个人提起民事公益诉讼应当加以适当限制，并设置相应的前置程序，对于滥用公益诉权的行为规定相应的法律责任。
四、结论
实际上，无论是社会团体组织、检察机关还是公民个人作为民事公益诉讼原告，都存在各自的优势和劣势。因此，建立一种互补的多元制主体模式将更符合现实所需。所以在“法律规定的机关和有关组织”这一立法框架下，综上文所述，检察机关和社会团体组织具备我国民事公益诉讼的原告资格。同时由于我国社会团体组织本身相关法律制度的不健全与缺陷，对于其在民事公益诉讼中的原告资格在司法实践中应采取较为谨慎的态度。所以我国现在的民事公益诉讼原告应以检察机关为主，社会团体作为辅助。随着相关社会团体组织的立法健全，民事公益诉讼制度施行一段时间，积累一定司法经验、配套条件成熟时扩大社会团体组织的原告资格范围，确立公民个人原告资格势在必行。
参考文献
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[4] 肖建华.民事诉讼当事人研究[M].北京：中国政法大学出版社，2002.
篇3
（海南大学 法学院，海南 海口 570228）
摘 要：目前我国的环境问题日益严峻，环境资源纠纷日益增多，环境公益诉讼是和环境问题的凸显密切相关的一种典型的现代型诉讼。2012年新修订的《民事诉讼法》单独规定了公益诉讼，对我国公益诉讼发展影响巨大，但仍与我国环境现实要求、理论发展现状不协调。2014年修订2015年实施的新的《环境与资源保护法》具体规定了环境公益诉讼，使环境公益诉讼的原告明确具体，具有可操作性。为了更好的落实我国环保法的规定，将从环境公益诉讼的概念、特征进行论述，分析，重点研究新法规定和在研究新法的基础上找到法律缺陷，从而完善环保法在环境公益诉讼方面的规定，使新环保法能更好的切合保护环境的目标要求。
关键词 ：环境权；环境公益诉讼；社会组织
中图分类号：D925；D922.6文献标识码：A文章编号：1673-2596（2015）01-0066-03
环境权法律规定的空白是我国环境公益诉讼在之前的很长一段时间处于空白状态的重要原因之一。环境权日益成为一种公权和私权相结合的权利，但是依据现有法律规定，环境权尚不是法定权利，只是作为应然权利而规定。从实体法的规定看，我国《宪法》没有对环境权加以明确规定，而从环保基本法《环境保护法》到《水污染防治法》《大气污染防治法》等单项环保特别法也没有对其加以规定。以此同时我国生态环境呈现不断恶化状态，环境公益诉讼日益成为解决环境问题和保护国家、社会以及公众利益的有效途径。目前环境公益诉讼已被许多国家和地区所采用，为适应环境生态保护的迫切需要，新民事诉讼打破这一僵局，率先规定公益诉讼，紧接着新环保法也响应民诉法规定，进一步具体规定“哪些社会组织可以向法院起诉”。但是从我国环境保护要求和其他国家相关规定来看，不难发现我国的环境公益诉讼还存在一些问从我国题和一定模糊性和不确定性。起诉权问题一直是很多诉讼制度的争议焦点，同样，环境公益诉讼被告方面我国法律不存在很大分歧，鉴于此，本为将主要讨论环境公益诉讼主体中原告主体的问题。
一、环境公益诉讼主体概念和特点
公益诉讼的法律制度产生时间较早，发展比较缓慢。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会组织和个人根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益和不特定他人利益的行为，追究其法律责任的活动。①最新修订民事诉讼法新的规定，为我国环境公益诉讼的发展又提供了一个新起点。环境公益诉讼作为一种公益诉讼，同时作用在环境领域，目前学界普遍认为是指法律规定法人、自然人和社会团体，为维护自身的环境权，保护资源、环境和生态，当其认为环境公共利益遭受到侵害或即将遭受侵害时，以自己的名义向法院提起诉讼，请求判令违法者停止侵害环境的行为及赔偿公共利益损失，法律依照法定程序进行审判，依法追究责任的诉讼制度。环境公益诉讼主体是指在环境公益诉讼活动中享有权权、负有义务、须履行责任的人。
环境公益诉讼作为一种作用于保护环境的公益保障行为，与为了保护自己的私权免受损害或者弥补受损的私法保障行为相比，其本身具有如下特性：
（一）起诉条件更宽。第一，环境公益诉讼的诉权是环境权，审美和优美的环境也成为具有原告的资格的充分理由。因此，人身和财产直接受到损害的主体不再是我国环境公益诉讼的原告：第二，不以法律上的权利受到侵害为要件，将法律上的权利软化为实际上的损害，且这种损害是多么的间接都可以取得原告的资格。②
（二）环境公益诉讼具有较强的专业性。起诉人在证据收集、损害后果鉴定等方面需要运用专业知识和技术手段解决的环节要求比较高，环境公益诉讼需要较强的专业性和技术性。③
（三）环境公益诉讼以公益为目的。环境公共利益并不是某个或某些人的利益，也非社会个体成员环境利益的总和，而是整个社会和人类的整体环境利益。
（四）环境公益诉讼具有提前性和防范性。由于环境的特殊性，其一旦受到损害，恢复成本是巨大的，有些时候甚至是不能弥补的。与一般的社会公共利益存在经济成本上的本质区别。为此，环境公益诉讼提起不以发生实质性的损害为要件，“即将遭到侵害”也可以成为起诉的依据，即根据有关的情况合理的判断，甚至在科学不确定的情况下，认为行为人的行为如果不加制止会导致实际的环境损害，此时有关的法定组织就可以基于这种可能性的概率较大为理由提起环境公益诉讼。
综上分析环境公益诉讼特点，其目的是得出环境公益诉讼的特殊性，基于具体问题具体分析之原则，环境公益诉讼在适格主体方面不应当严格参照三大诉讼的起诉标准，应当有自己一套适格主体标准，以期更好的达到保护环境的目的。
二、我国环境公益诉讼方面的规定和存在的问题
新民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度。新环境保护法在民事诉讼法的基础上，具体规定了环境公益诉讼的主体，其五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：1.依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2.专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”但是对比我国严峻的环境生态损害形势，借鉴发达国家和地区先进的经验，不难发现我国环境公益诉讼仍存在一定的局限性和地域性：
首先，环境公益原告限定在法律规定的社会组织，并没有赋予公民个人主体资格。环境权日益成为公民的一项基本权利，环境问题首先侵害了公民个人的权利，而且由于公民与环境的特殊性，其更容易发现环境出现的损害，能切身感受到环境的变化。与遥远而又触不可及的社会公益组织、国家机关相比，更多情况下是私人较易提起诉讼。将公民作为原告,可以最大限度的发挥公众参与的力量保护。如果不赋予公民个人环境公益诉讼起诉的权利，将使他们的权利无法获得保障，也损害公民的参与环保事业的积极性，进而阻碍了我国环境公益事业推进。环境权从应然到必然再到实然的关键在于获得环境诉讼资格。环境权的公益属性决定了环境诉权的广泛享有性。环境法的重要原则就是实现环境民主和公众参与，因此不管从理论还是从实践上我都认为忽视公民对环境公益的作用是此次修改的一大缺陷。
其次，新环保法较民诉法缩小主体范围——限定在社会组织的行为的立法合理性？新民事诉讼法五十五条规定公益诉讼（包括环境公益诉讼）原告主体是法律规定的机关和有关组织，而新环境保护法规定环境公益诉讼原告主体是从事公益活动连续满五年且信誉良好的社会组织。新环境保护法就民事诉讼法规定的有关组织进行了明确的法律规定，但是没有就法律规定的机关作出规定，其次作为同位阶的法律，环境保护法作为新法，在环境公益诉讼方面要依从新法规定，于是机关是否有提起环境公益诉讼资格又成为一个新的问题。而从我国实践证明，我国的绝大部分环保法庭公益诉讼的“破冰”都是所在地法院、检察院、地方政府联合推动的结果，其中检察院作为环境公益诉讼原告起了很大作用。再次就我国环境事故发生现场来看，我国环保机构应对环境公益损害事件更加积极和有效，也更加愿意代表受损公益提起诉讼。
第三，法律对主体的规定较为模糊不清，新环境法规定能够提起环境公益诉讼的主体是社会组织，但是纵观我国立法会发现，我国法律对“社会组织”的定义是比较模糊的。随着我国经济的发展，各种组织、各种集体正在我国经济、社会和环境中发挥重要作用。可是我们必须看到无数个人假借社会组织和公众集体的名义维护的是个人的私益。而且由于现阶段我国对社会组织管理还比较松散，使得我国现阶段社会组织名目混乱、功能各异、关系复杂。令一方面，很多学者、专家把《社团登记管理条例》中的社会团体等同于社会组织，细查《社团登记管理条例》中的社会团体的定义发现，该定义采用狭义的团体概念，实际上将团体限定于附属在业务不管部门之下了，这样很多实际上的非盈利非政府环境公益组织和一些环境基金会是被排除在定义的范围之外的。可实际上这些组织才是社会组织的主体，是能切实履行环境公益诉讼的“组织”。即使按照《社团登记管理条例》的狭义定义行为，那么义务主管部门与附属的社会团体谁更有权提起环境公益诉讼呢？是否仍有可能导致环境公益诉讼在“有关组织”方面导致诉讼主体的混乱呢？
四、对现行相关规定的完善建议
从环境发展需要出发、从保护环境实践出发、从我国公益诉讼法律规定和理论出发，我认为我国法律还应该从以下几个方面完善我国公益诉讼。
（一）赋予公民个人环境公益诉讼原告资格
公民的环境公益诉讼原告资格来源于公民的人权——享受优美环境的权利、获取生活资源生存下去的权利、可持续发展繁衍生息的权利。这应该是一项基本的权利，一项即使没有单项法规定也应该具有的权利。而要落实这项权利，应该从我国根本大法——宪法着手，在宪法中规定公民的环境权，为公民获取环境公益诉讼奠定基础。很多学者反对把环境公益诉讼的原告主体资格赋予公民个人，主要是怕出现滥诉和累诉现象，从而导致我国司法资源的浪费和司法机关压力。通过调查研究国外发达国家规定环境公益诉讼赋予公民现状，发现并没有出现很多学者所担心的问题。其实这种担心是一种根本不了解环境公益诉讼的表现，环境公益诉讼是一种公益诉讼，公益性决定了其不可能出现累诉现象，即使如许多学者所言出现了“搭便车”现象，我们也不是去苛责那些具有经济头脑的“搭便车”者，在面对这种现象时我们唯一要做的是鼓励那个敢于“吃螃蟹”的第一人。
（二）赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，将“法律规定的机关”定性为检察机关
首先，检察机关的性质符合环境公益诉讼要求。有近年来，环境污染事故时有发生，给国家和社会公共利益、生态环境造成极大的损害，但是就新民事诉讼施行至今，我国环境公益诉讼并没有出现让人们所担心的“滥诉”等失控现象，部分环保法庭甚至为了环境公益诉讼的破冰而不得不多方奔走。④究其原因主要在于环境公益诉讼有较高的专业性和公益性特点，这对于提起环境公益诉讼主体而言即使一种要求也是一种考验。针对以上情况，检察机关完全符合我国环境公益诉讼对原告的要求。其拥有足够有效的法律手段和权威，能够而且适合代表国家、群体、公民有限度地提起诉讼。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，是符合检察机关作为法律监督机关的职能特点，也是公益诉讼国家干预原则的体现。⑤
其次，实践中，近些年来检察机关在环境公益诉讼制度方面做了很多有益的探索。近年来为深入贯彻《人民检察院关于充分履行检察职能，全力促进生态环境保护的若干意见》精神，有效制止、制裁危害生态环境资源的民事违法行为，保障环境公共利益不受侵害，地方检察院联合地方法院出台了一些关于环境公益诉讼的司法解释。2010年昆明市中级人民法院与贵州市检察院联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》。1997年河南省方城县人民检察院首开我国检察机关提起公益诉讼的先河，自此拉开检察机关代表国家和社会公共利益提起诉讼的大幕。2002年四川省阆中市人民检察院诉群发骨灰粉厂案、2003年山东省乐陵市人民检察院诉乐陵市金鑫化工厂案、2009年湖南省望城县人民检察院诉水泥厂案。
（三）明确规定“社会组织”的含义、范围
我国新环境法规定只有社会组织具有提起环境公益诉讼资格，因此明确“社会组织”的含义和范围具有非常重要的作用。
非政府非营利性环境组织属于社会组织。非政府非营利性环境组织具有保护和改善环境资源的目的明确性、坚定性和一贯性，在调整人与自然方面能发挥举足轻重的作用。由于环境公益诉讼的公益性，其要求的社会组织必须以公益为目的。非政府非营利社会组织的非营利性，使其不会受成本所影响，其行为的纯粹性和目的性更强，更愿意提起环境公益诉讼，其行为的效果也会更加明显。由于非政府非营利组织的非政府性，其行为是不容易受政府等权力机关引导的，代表了一部分的民义，行为具有更强的自主性。
四、总结
通过国家、社会组织、公民三个渠道上对环境公共利益进行司法救济，动员了全国各个阶层、各个方面、体现了环境法公众参与原则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结合，是最佳的启动方式。扩大环境公益诉讼主体范围是当今环境保护的要求，是今后环境公益诉讼的必然趋势。
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【关键词】环境公益诉讼；原告资格；环境公共利益
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-082-02
一、环境公益诉讼的概念界定
（一）公益诉讼
早在古罗马时代，就已出现公益诉讼和私益诉讼的区分。私益诉讼是指为了保护个人所享有的权利而提起的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼则是相对于私益诉讼而言的，它是指为了保护社会公共利益而提起的诉讼，除法律有特别规定以外，任何市民都可以提起。如今在我国，随着市场经济快速繁荣的发展，人们的观念已经有所改变，除了自身的权利和利益之外，公共利益也成为人们关注和关心的焦点。公益诉讼的出现所反映出来的就是人们对公共利益、社会利益的重视和维护。①
（二）环境公益诉讼
所谓环境公益诉讼，是指根据法律的规定，特定的国家机关、社会组织和公民为了环境公共利益保护的需要，防止环境污染或其他公害，针对实施或可能实施污染和破坏环境行为的主体，像法院提讼并要求改主体承担相应的责任的一种活动。环境民事公益诉讼有其明显的法律特征，主要包括以下几个方面：
1.环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，它与传统的民事诉讼和行政诉讼相比，即便提讼的原告是环境侵害行为的直接受害人，其诉讼请求也要针对整个社会公共利益提起，而不是不是仅仅救济其个人权益，是使不特定多数人直接或间接受损的利益共同得到救济。
2.环境公益诉讼的主体广泛。基于环境侵权的社会性、潜在性、广泛性和不特定性等特征，被侵害主体之间往往是无联系无组织的，但他们的个人利益均被侵害。因环境民事诉讼中侵害行为侵害的是社会公共利益，对被侵害主体可能只有不利影响，并没有使其直接利益遭受损失，因此其主体可以是任何组织或个人，并且不需要与本案有直接利害关系
3.环境民事诉讼具有明显的预防性。与私益诉讼相比，环境公益诉讼并不以造成实际损害为成立要件，由于环境损害存在着长期性、潜伏性、不易逆转性等特点，其损害的结果在侵害人实施侵害行为时不一定立即表现出来，可能需要相当长的一段时间才会实际爆发，但这种损害结果一经造成便很难消除，事后的补救不仅需要耗费巨大的财力物力，甚至有可能无法挽救。因此，环境公益诉讼容许公民在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时提起并对其加以排除。
二、我国的立法现状
现代社会物质经济文化的高度发展，极大地改善了人们的生活环境，给人们带来了丰厚的物质回报，但随之而来的一系列环境污染、食品安全问题也令人忧心，如三鹿奶粉事件、淮河、松花江水污染事件、内蒙古赤峰自来水污染事件，多起这类事件的连续曝光也反映出我国立法上关于公益诉讼方面的缺失，导致诸多公民投诉无门、有求无应。因此在我国建立完善的公益诉讼在是势在必行、刻不容缓的。
自2003年第一起环境公益诉讼以来，我国环境公益诉讼经历了从无到有、由少渐多的逐步发展历程。时至今日，在不断的理论探讨和实践论证下，其存在的必要性与合理性已经不具有太多争议，而其合法性也在我国新修改的《民事诉讼法》第五十五条中得到了规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提讼。”这表明我国首次以立法形式确立了民事公益诉讼制度，它是对民事诉讼程序制度的一大突破，具有里程碑式的意义。此项规定虽然为环境公益诉讼打开了一扇立法大门，但是关于如何确定原告主体资格的具体标准，如何界定社会公共利益的范围，如何完整建构公益诉讼的运行机制，仍然需要落地生根，需要继续研究与探讨。
三、新修改的民诉法中主要存在的问题
从司法实践看，公益诉讼面临的最大困难是法律对原告资格的限制。传统的民事诉讼强调当事人适格，原告要获取当事人资格，必须证明其权利受到了侵害。这严格地限制了公益诉讼原告主体资格的范围，也成为环境公益诉讼最难突破的一个瓶颈。新修改的民事诉讼法对环境公益诉讼的原告主体资格，给予了一个概括性的界定，即有权提起公益诉讼的主体是“法律规定的机关、有关组织”，至于“法律规定的机关、有关组织”的范围是什么并没有一个明确的解答，同时，没有赋予公民作为原告主体资格以个人名义提起公益诉讼的做法，则显得有些谨慎和不足。
（一）“法律规定的机关、有关组织”的范围
1.对于“法律规定的机关”。目前唯一明确的法定原告主体就是海洋环境监督管理部门。对于其他机关的原告资格，只能从污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为相对应的管辖部门来界定。而对于“有关机关”的表述也比较含糊。环境行政机关可以以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对侵害公众或者国家环境资源权益的行为提起环境民事公益诉讼。②此外，环境行政机关在技术、信息方面具有充分救济环境公益的有利条件，具备良好的专业素质、先进的环境监测设备，所以环境行政机关也应当被赋予提起环境民事公益诉讼的权利。
2.对于“有关组织”。在一定的程度上，社会公益团体如消费者协会、环保组织相较于单个的公民在提起环境公益诉讼的时候更具优势。尤其是以环境保护为宗旨、不以盈利为目的环保组织更是积极关注环境问题，也可以解决单个的公民诉讼中可能出现的诸如不具备专业的知识与技术、信息渠道不畅通、影响力不大、诉讼费用过重等问题，更重要的是，可以与实力强大的公司或企业形成法律上的对抗与制衡。2009年7月29日，全国首例以民间组织身份提起的环境公益诉讼―――中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局收回“国有土地使用权出让合同案”在贵州省清镇市人民法院获得立案，这意味着环保团体作为环境公益诉讼的原告身份已从理论走向实践。在对待公益团体提起环境公益诉讼的原告资格确认的问题上，应当借鉴国外法律规定，凡环保组织或其他团体、其他集团中的某一成员受到或可能受到污染或生态破坏之害，该团体或集团及其中的其他人都具有了提起团体诉讼的资格，他们都可作为原告出庭。③这样一来便可以促进环保等民间公益组织作为合法的主体平等而积极地参与环境民事公益诉讼。
（二）检察机关能否取得环境公益诉讼的原告资格
检察机关是我国宪法法律明确规定的法律监督机关，以维护国家利益和社会公共利益为职责，但是对于检察机关能否取得环境公益诉讼的原告资格是一个颇有争议的问题。检察机关可以取得环境公益诉讼的原告资格，检察机关是最适合代表社会利益和公众利益的国家机关，环境污染和破坏行为所带来的危害，直接损害的是不特定多数人的环境公共利益，此时赋予检察机关在环境公益诉讼中提讼的权利，符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点。从我国的司法实践上来看，早有一些地方的检察机关对于提起环境公益诉讼做了有益的尝试，例如，早在2003年，山东省乐陵市检察机关就对非法炼油污染环境提起了民事诉讼，近些年的还有2008年的广州市海珠区检察院诉新中兴洗水厂环境污染案，2009年的广州市番禺区检察院诉东泰皮革染整厂案。因此，从理论上到实践上，“检察机关代表国家或公众就成为必然的选择”。④但检察机关之于环境公益诉讼，并不等同于公民之于普通民事诉讼，为防止检察机关滥用诉权、恶意诉讼，从而侵犯被告合法权益，一旦检察机关提起了环境公益诉讼，就不得随意处分诉讼权利，比如不得随意撤诉，撤诉须经法院批准，否则就应该承担相应的国家赔偿责任。
（三）不应剥夺公民个人的原告主体资格
在民事诉讼法修改之前广大专家学者就一直呼吁必须扩大环境公益诉讼的原告主体范围，要赋予更多的个人和组织拥有提讼的权利。但新修改的民事诉讼法并没有赋予个人以提起公益诉讼的权利，也有一些学者指出，若公民成为公益诉讼的主体有可能引起“滥诉”的发生。但比较国外的立法，公民个人也是环境公益诉讼原告资格范围的一个不可或缺的部分。比如美国的《清洁空气法》其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起环境公益诉讼，在此之后陆续制定的关于环境保护的法律如《清洁水法》、《噪声控制法》中也都制定了公民诉讼的条款，印度也在S.P.Gupta v. Union of India案中明确规定“即使没有专门损害，任何公民都有权提起环境公益诉讼”。⑤德国法律虽然只赋予与环境侵权案件有直接经济利益的公民以提起环境公益诉讼的权利，但只要证明自己与此案件有直接联系仍可以参加诉讼。而我国的立法这一规定则是完全将公民个人排除在外。基于环境问题具有的特殊性，赋予公民个人原告主体资格，有利于调动公民参与环境保护、监督和推动政府开展行动的热情，而不能被动地完全依赖于政府的行政。因此，只要是自然人，不论是直接受害人还是可能受到不利影响的社会一般公众，不论其是否出于私利，只要其结果客观上有利于对环境的保护、对受害人的补偿、对环境侵害者的惩罚，都应当被认定为适格原告，都享有进行环境民事公益诉讼的权利。
四、结论
对公共利益的尊重、对环境的重视和保护能够体现一个国家的社会文明和法治文明，而环境公益诉讼正是保护环境和社会公共利益的一个有效途径。新修改的民事诉讼法将环境公益诉讼从立法层面上给予了肯定，结束了我国环境公益诉讼缺乏合法性的局面，并且确定了法律规定的机关和有关组织可以作为原告对污染环境和侵害社会公共利益的行为提讼，但遗憾的是并未将公民个人纳入环境公益诉讼的原告范围。而环境公益诉讼原告主体资格的进一步扩展，已经成为世界各国环境立法的普遍趋势，对于更好地保护环境具有十分重要的意义。而对我国特殊的国情来说，环境公益诉讼是一个新的课题，原告主体资格制度的构建也不是一朝一夕就能完成的，还需要更加深入细致地研究和创新。
注释：
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②张旭东.环境公益诉讼法律制度研究――以环境民事公益诉讼为中心[J].齐齐哈尔大学学报，2007（2）.
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[3]蔡守秋.环境资源法学教程[M].武汉大学出版社，2000.
篇5
一是环境侵权立案少。我国现行法律规定，无论是民事诉讼还是行政诉讼，原告都必须与侵权行为有直接的利害关系，并负有相应的举证责任。但由于环境侵权情况的特殊性，其损害结果往往要经过一个漫长的过程才会显现出来，还可能一个损害结果涉及多个污染源。因此，有不少环境侵权行为具有一定的隐蔽性，复合型的环境侵权则使受害者难以准确找到侵害方。这便是为什么环境污染事件不少，却鲜有能成案进入司法程序的一个重要原因。
二是案件事实认定难。环境侵权诉讼虽然适用举证责任倒置原则，即原告只需对存在污染事实和损害结果进行举证，但由于其损害所具有的长期性、隐蔽性和致害原因多重性等性质，加上原告一般都是缺乏环保专业知识、技术的自然人，要求其提供准确的财产性和非财产性损害情况实在有点勉为其难，提供出来的证据也往往难以得到法院的采信。加上有的污染物具有挥发特性，在污染发生到案件进入审理阶段之间可能就已灭失，鉴定机构自然无法就其因果关系作出符合事实的判断。
三是适用法律存在困惑。如，在环保案件原告资格、污染侵权构成要件、损害赔偿范围及民事责任形式等问题上，民事法律与环保法律的规定不尽一致。民法通则规定，“违反国家保护环境防止污染的规定”是侵权构成要件，司法实践中许多污染被告人因此以不违反环保某项具体排放标准为由要求免责。
环保法则规定，只要造成环境污染危害，就有责任消除危害、赔偿损失。法律之间存在冲突。四是法律规定滞后于环保需求。环境被污染、资源遭破坏，惩罚犯罪自是题中应有之义，但更重要的是使受到损害的生态环境得到修复。我国现行的刑事法律没有针对涉生态环境犯罪的破坏性特点，设定恢复性刑罚种类。这一立法上的滞后，一方面使很多被破坏的生态环境没有得到及时治理和恢复，另一方面，还让保护生态环境急切、步子迈得快了些的地方，出现了超越法律规定范围的情况。如某基层法院在检察机关没有提起刑事附带民事诉讼的情况下，对一些盗伐、滥伐林木等罪行较轻的案件，在判处罪犯刑罚时直接责令其补种树木，缺乏法律依据。
综上所述，笔者认为，国家和省有关机构必须加强生态环境恢复、生态补偿等领域的立法研究，尽快启动环保相关法律的制定或修订，从立法层面上为保护生态环境提供依据。最关键的有二：文/武东坡陈渊一是要建立环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体，依据法律的特别规定，在发现所处的环境已经受到或可能受到污染和破坏时，为维护社会公共利益、避免生态资源受到破坏，针对有关民事主体的侵权行为或行政机关的违法行为向法院提讼的制度。
篇6
作者简介：李洪峰，郑州大学护理学院，讲师，法学博士，研究方向：卫生法、食品安全法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.373
当前，我国食品安全监管模式正在由传统的行政监管向社会共治转变，公众参与食品安全社会共治的重要性越来越受到重视，尤其是新修订的《食品安全法》确定了食品安全社会共治的原则，为公众参与食品安全社会共治提供了法律基础。事实上，公众参与食品安全社会共治既是公民权利的体现，也是食品安全社会共治法治建设的需要。尽管我国现行的一些法律规定了公众参与食品安全治理的相关权利，但这些规定比较笼统且缺乏具体操作性，所以这些参与权利在当前食品安全社会共治实践中往往被忽视，严重影响了公众参与的积极性。因此，明确食品安全社会共治中公众参与权的性质及内容，并在完善各项制度建设中突出对公众参与权利的保护，有利于公众制度性参与食品安全社会共治机制的完善和发展。
一、食品安全社会共治中的公众参与权：概念、主体及内容
公众参与社会公共事务管理是近现代西方民主治理理论和实践发展的必然结果。公众参与权是指公众通过各种方式参与到公共领域的治理中所享有的各种权利，主要涉及到公众参与立法、执法和司法整个法律过程和领域。因此，食品安全社会共治中的公众参与权是指我国法律所赋予的公众享有的对食品安全社会共治过程进行监督的各种权利。这些权利既包括公众参与食品安全社会共治的实体性权利，也包括为了保障实体性权利实现的各种程序性权利。保障公众参与食品安全社会共治的各种权利不仅是我国食品风险治理的客观要求，也是我国食品安全社会共治民主化的重要体现，从这个角度来说，食品安全社会共治中的公众参与权本质上是一种保障性权利，其目的是为了保障公众的身体健康和生命安全。
从权利主体的角度来看，参与食品安全社会共治的社会公众主要是指除了政府和企业以外的第三方社会监督力量，包括新闻媒体、食品行业协会、消费者协会、第三方认证机构和检测机构、消费者、专家学者等社会组织和个人在内的食品安全利益相关者。其中，新闻媒体是企业和政府行为的监督主体；消费者不仅是企业和政府行为的监督主体，同时也是新闻媒体的监督主体；食品行业协会和消费者协会是食品安全监督的非政府组织；第三方评估机构和检测机构则是一种体现诚信公正的中间力量。因此，上述这些代表第三方力量的个人和组织构成了公众参与的主体，同时也是保障公众参与权实现的主体。总之，公众参与食品安全社会共治不仅可以弥补政府单一监管资源上的不足，解决食品安全的市场失灵问题，还能减少政府的寻租腐败行为，克服政府失灵，符合食品安全社会共治变革的价值取向。
从权利内容的角度来说，公众参与食品安全社会共治的相关权利表现在很多方面。从公众参与食品安全社会共治的进程来看，食品安全社会共治中公众的参与权包括食品安全的立法参与权、执法参与权和司法参与权等。立法参与是公众在食品安全相关法律政策和规划计划的制定中的参与，主要表现在对政策法规的制定提出建议、献言献策等方面的权利。执法参与是指公众参与食品安全行政执法部门对食品安全法律法规的贯彻执行，主要表现在对食品安全违法的举报、投诉或曝光，以及参与执法监督检查等方面的权利。司法参与主要是公众参与司法机关对食品安全违法行为的司法审判过程，主要表现为法律援助、公益诉讼等方面的权利。总之，公众参与食品安全相关权利非常广泛，主要包括对食品安全信息的知情权、建议权和表达权，对食品安全违法行为的监督权、举报权、投诉权和曝光权，以及公众参与食品安全司法审理的诉讼权等方面。
二、我国食品安全共治中公众参与权的法律规定及存在的问题
（一）公众参与权的具体法律规定
首先，我国《宪法》规定了公众参与公共事务管理的知情权、建议权、表达权和监督权等，这是公众参与我国食品安全社会共治的基本法律依据。其中《宪法》第2条第3款规定，“人民依照法律规定，通过多种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；第41条规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这些成为公众参与食品安全社会共治权利的来源和基本类型。
其次，新修订实施的《食品安全法》明确提出了食品安全社会共治的原则，并对新闻媒体、食品行业协会、消费者协会、第三方机构、消费者、专家学者等社会公众参与食品安全社会共治的方式和途径做了较为具体的规定。例如，第9条规定了食品行业协会和消费者协会对违法食品安全生产和经营行为的监督权。第10条对新闻媒体的公益宣传和舆论监督权作了明确的规定。第12条规定，“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议”，进一步明确了公众参与食品安全社会共治信息知情权、建议权、举报权和投诉权等权利内容。第23条规定了在食品安全风险评估中的官产学界互动、政民合作共治以及信息交流沟通等内容，是对公众知情权、表达权和监督权的具体体现。第28条要求制定食品安全国家标准应当将草案向社会公布，广泛听取消费者等各方面的意见，并经过由各方面的专家、食品行业协会、消费者协会等代表组成的食品安全国家标准审评委员对草案进行审查，这体现了公众参与食品安全社会共治的建议权、表达权和决策参与权。
再次，《政府信息公开条例》保证了公众参与食品安全社会共治的信息知情权。第6条规定，“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”，并及时澄清“虚假或者不完整信息”，这体现了公众对食品安全信息知情权的保护。第9条、第10条和第11条对政府部门应该公开的信息内容作了明确的规定，其中包括“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”等。总之，政府部门对食品安全信息的公开是实现公民知情权的必然要求，也是公众参与的前提和基础。
此外，2014年新修订实施的《消费者权益保护法》对消费者及消费者协会参与食品安全社会共治的知情权、监督权和诉讼权等作了明确的规定。例如，第6条规定，“国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督”，尤其是大众传播媒介的舆论监督。第8条规定，“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利”，明确了消费者对食品安全信息的知情权。第15条则规定了消费者对侵害消费者权益的行为检举和控告的权利，以及对国家机关及其工作人员在保护消费者权益工作中违法失职行为的批评权、建议权和监督权。第37条规定了消费者协会的主要职责，进一步明确了消费者协会参与食品安全社会共治的立法参与权、监督检查权、建议权和协助消费者参与诉讼的权利等。
最后，新修订实施的《民事诉讼法》及其司法解释对公众参与食品安全的诉讼权作了相关规定。例如，第48条规定，“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”。第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，根据相关司法解释，公众可以对危害公共利益的食品安全事件提起食品安全公益诉讼。此外，第162条规定了小额诉讼程序，成为公众参与食品安全诉讼一种简易方式，有利于降低公众维权成本，及时快捷保障公众的权利保护。总之，上述公益诉讼和小额诉讼制度的规定体现了公众参与食品安全社会共治的诉讼权。
（二）公众参与权法律规定存在的主要问题
从上述对公众参与我国食品安全社会共治的法律法规的梳理可以看到，尽管我国当前已经形成了以《食品安全法》为主，其它相关法律法规为为辅的公众参与食品安全社会共治的法律体系，但是有关公众参与权的规定过于原则和抽象，缺乏具体的了操作性，甚至有些方面缺乏规定，使得公众参与往往流于形式，造成了权利被架空的尴尬局面。总的来说，有关公众参与食品安全社会共治的相关权利在实体性规定和程序性规定方面都存在诸多问题。
在实体性权利方面，对于公众的信息知情权，尽管我国的《食品安全法》和《政府信息公开条例》都对信息公开做了一定规定，但是它们对食品安全信息公开的范围和渠道规定不明确，食品安全信息通报机制欠缺，由此造成了公众参与食品安全监管的相关依据不足，消弱了政府的公信力。对于公众的投诉举报权，尽管目前已经出台了相关专门的法律规定，但是各地的规定并不统一，而且相关规定比较抽象，难以调动公众举报的热情和积极性，尤其是缺少对于举报的反馈机制等规定，造成了公众的参与乏力，影响了公众举报的效果实现。对于公众的诉讼权，尽管新修订的《民事诉讼法》规了公益诉讼制度，但是有关公益诉讼的主体必须是法律规定的机关和有关组织，而将公民个人或消费者个人排除在诉讼主体之外；同时，对于哪些“有关组织”可以提起公益诉讼相关司法解释也没有进一步明确。这些都可能成为公众参与食品安全公益诉讼的阻碍。
在程序性权利方面，我国现行的相关法律对公众参与食品安全社会共治的程序性权利规定有很多不足。例如，我国《食品安全法》第12条规定，“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议”，这是非常值得肯定的，然而该条规定几乎是对《宪法》第41条规定的重复，没有做任何具体细化规定，明显缺乏现实操作性，不利于公民批评监督权的具体落实。公众程序性参与权利的缺乏往往造成实体权利实现过程的混乱和困难，这在食品安全社会共治的相关法律法规中表现较为突出，必须加以克服和纠正。
三、我国食品安全社会共治中公众参与权的法律完善
食品安全社会共治中公众参与权的实现对食品安全社会共治的效果有着重要的现实意义和作用，因此，结合我国实际完善公众参与食品安全社会共治的相关法律制度是我国食品安全社会共治体系发展的重要方面。
（一）公众立法参与权的法律完善
公众参与食品安全社会共治的立法进程不仅有利于提高法律规范的合理性，也有助于增强社会公众依法维权的意识。公众在食品安全社会共治中的立法参与权主要表现在信息知情权和建议权等方面。一方面，应当建立有效的信息公开制度保障公众的信息知情权。信息公开是公众食品安全社会共治立法参与权实现的前提和保障，由于公众在食品安全信息获得方面的弱势地位，因此，建议在《食品安全法》和《政府信息公开条例》对政府应该公开的信息范围使用否定式例举方式，即只列举不能公开信息的范围，同时确定信息公开的程序和相关法律责任。同时，应该在法律上规定政府建立全国统一的食品安全信息网络查询平台和信息通报制度，这样就能及时权威的食品安全信息。当然，只有食品安全信息收集、检测、舆情甄别、公众诉求表达、信息及反馈等一系列食品安全信息公开制度安排建立起来，公众才能从政府及企业的公开信息中获取有用资料，提高立法参与的能力和效率。另一方面，改进公众参与食品安全立法和标准制定的方式保护公众的表达权和建议权。目前我国相关法律中规定的公众通过参加听证会、专家论证会等参与食品安全社会共治的方式在现实中发挥的作用并不大，主要是因为我们的听证和征求意见只是停留在形式上。所以，应该完善相关听证和征求意见的法律规定，建议成立一个包括生产者、消费者、专家学者、新闻媒体等多主体组成的食品安全立法咨询委员会参与到立法调研、论证、评估等各个环节中，并增加相关法律规则保证听证意见和公众意见的法律效力，使其能真正反映公众的利益诉求。此外，法律应该明确规定食品安全监管部门具有对公众提出的建议积极回应的义务和责任，明确一定的建议通告和评论程序，对公众提出的建议或意见做出及时反馈。
（二）公众执法参与权的法律完善
公众在食品安全社会共治中的执法参与权主要包括知情权、举报权、投诉权、监督权等方面，具体表现为对食品安全违法行为的举报或投诉，对政府管理部门和食品企业行为的监督以及参与政府管理部门对食品安全违法行为查处等。一是健全食品安全社会共治公众举报和投诉的法律制度。便捷投诉举报途径及降低投诉举报成本和风险是完善相关法律制度的核心。我国刚颁布实施的《食品药品投诉举报管理办法》虽然规定了多种举报方式，但是没有将手机短信、政务微博和政务微信公众号等便捷方式包括在内，应该适时补充增加。对于举报人的人身和财产保护，应该制定类似于美国《吹哨法案》的举报人保护法加以全面保护。此外，应该在现有举报奖励制度的基础上加大奖励额度，充分调动公众投诉举报的积极性。二是完善公众组织性参与执法的法律规定。相关法律应该明确消费者协会、食品行业协会及第三方检测认证机构等公众团体和组织应当保持最大限度的自治和中立性，同时赋予这些团体和组织参与食品安全监督的权利并作出具体的程序性规定，主要体现在向公众提供信息咨询服务、对政府部门的工作和食品企业的生产行为监督等方面。三是健全公众知情权和监督权保护的法律制度。新闻媒体监督的广泛性和快速性有利于发挥公众对政府监管部门的执法行为和食品企业的生产行为进行监督，我国新修订的《食品安全法》已经明确新闻媒体报道上述事件的真实性和公正性，同时还要明确新闻媒体报道的方式和内容等方面。四是健全公众参与食品安全部门执法过程的法律制度。公众通过参与政府部门的联合执法有利于形成治理合力提高食品安全的治理效率，因此，应该探索公众参与式联合执法机制，鼓励公众包括消费者个人和相关团体或组织等参与政府监管部门的执法过程。这种体验式参与执法有利于公众了解执法过程，掌握食品安全相关的信息，监督执法活动，是公众执法参与权的重要体现。
（三）公众司法参与权的法律完善
有效的司法救济是公众参与食品安全社会共治的最后保障，也是公众司法参与权的重要体现。食品安全公益诉讼制度是当前公众参与食品安全司法救济的主要方式，但是我国目前还没建立真正意义上的食品安全公益诉讼制度，因此需要从以下几个方面加以完善。第一，法律应当明确赋予公众包括任何组织和个人参与食品安全公益诉讼的主体资格。尽管我国新修订实施的《民事诉讼法》及其司法解释首次规定了公益诉讼制度，但是又对提起诉讼的主体限定为“法律规定的机关和有关组织”，这样就极大的限制了公众提起食品安全公益诉讼的主体资格。因此，为了突破民事诉讼法对公益诉讼原告主体资格的限制，建议在食品安全法中直接规定食品安全公益诉讼制度，将提起诉讼的主体资格扩展到任何公民、法人和其他组织，这样就能充分保障公众的司法参与权。第二，在食品安全公益诉讼中实行举证责任倒置原则，改变公众在食品安全诉讼中举证困难和弱势地位，减轻公众的举证责任压力。第三，完善当前食品安全法中的惩罚性赔偿制度，提高惩罚性赔偿的额度，并从相关赔偿金额里拿出一定比例费用对提起公益诉讼的原告进行奖励，或通过减免或降低原告公益诉讼费用等制度规定激发公众参与食品安全公益诉讼的热情。此外，完善现有民事诉讼法中的小额诉讼制度，减轻消费者参与诉讼的各种等负担，促进食品安全公众司法参与权救济的实现。
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关键词：公益诉讼；案件范围；管辖法院
一、概念分析
公益诉讼包括民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事公益诉讼。关于民事诉讼中的公益诉讼的概念定义，学界观点并不统一，大致有以下两种观点：第一种观点认为，民事公益诉讼就是指人民检察院认为公民、法人、其他组织的行为触犯了民事法律的有关规定，损害了国家或社会公众的民事合法权益，基于其法律监督职能，代表国家或社会公众向法院提讼，追究违法者民事责任。这种观点认为提起民事公益诉讼的主体只能是检察机关，检察机关作为国家的法律监督机关，只有检察院才能代表国家和社会公众提讼，同时也只有检察机关能够担当起保护公共利益的重任，公民个人和民间组织不能成为民事公益诉讼的提起主体。第二种观点认为，民事公益诉讼是指国家特定机关、社会组织以及公民个人，对侵害社会公共利益的民事违法行为，可以代表国家或社会，直接以原告的身份向人民法院提起民事公益诉讼。该观点认为民事公益诉讼的提起主体应该包括：特定的国家机关（人民检察院）、民间组织和公民个人。这种观点最大的不同是，能够提起民事公益诉讼的主体不是单一的，而是多元的、开放的，民间组织和公民个人理所当然成为提起民事公益诉讼的合法主体。2013年1月1日起正式实施的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”从具体的法条可以看出，我国目前的立法是属于第二种观点的，事公益诉讼的原告资格目前仅限于法律规定的机关和有关组织，例如具体到环境公益诉讼就可以由环保行政机关和合法环保组织提讼。
二、适用案件范围
梁慧星教授对“公共利益”的范围的表述，“包括公共道路、交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及饮水排水用地区域保护、森林保护事业等事项。第二，排除性规定。公共利益的范围应排除下列情况：公共权力机关自身的经济利益，如政府用于改善办公条件和职工福利各项费用等；借公共利益之名干预市场所得的商业利益；如政府在城市房屋拆迁过程中进行干预所实现的利益等。”可见法理意义上的公共利益相当宽泛，而我国《民事诉讼法》规定的可以适用公益诉讼的范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，法条列举的只有两项，而其他有损公共利益的行为是否适用公益诉讼，就给了法官法官很大的自由裁量权。就近十年的典型民事公益诉讼的案件类型上来看，仍然几乎全部是环境污染案件，这并不表示在侵犯众多消费者权益方面的民事公益诉讼案件就不存在，而是目前理论界和实务界对于哪些侵犯众多消费者权益的民事案件属于民事公益诉讼案件存在着较大争议，所以仍然需要法律对公益诉讼的范围做出具体的规定以便更多的有关公共利益的案件可以纳入到公益诉讼的范围中来。
三、管辖法院
从各地法院现有的内部规定和实践操作来看，绝大部分都是由基层人民法院负责管辖，只有个别具有重大影响的案件才由中级人民管辖。这一现实情况是符合司法资源合理分配的现实性和可操作性的，因为公益诉讼在本质上仍然是民事诉讼，因此应当在顾及其特殊性的同时尽可能保持其与整个民事诉讼制度的协调一致。第二，从民事公益诉讼的案件性质、繁简程度、影响范围和争议标的金额等因素考量，也宜由基层法院管辖。根据已有的案例显示，很多案件之所以耗时长、难判决的根本原因在于以往的实践缺乏明确的法律依据，有法官造法和突破现有法律框架之嫌，因此需要花费大量时间和精力层层上报并只能在获得最高院和相应司法部门的默许后才能正式进入诉讼程序。但这些因素都不能作为提升法院管辖级别所应当考虑的内容。第三，从民事公益诉讼的长远发展来看，随着实践上的丰富和立法上的完善，进入法院的民事公益诉讼案件必然是一个增长的趋势，因此由中级法院管辖的可能性不大。最重要的是，社会公共利益在内容和主体上的宽泛并不代表着民事公益诉讼就一定是影响范围较大的案件。地域管辖方面，民事公益诉讼也应当遵循一般民事案件管辖规则，由被告所在地的法院管辖。而针对法律法规有特别规定的案件，例如因船舶排放、泄漏、倾倒油类或其他有害物质，海上生产、修船作业造成海域污染损害而提起的海洋环境公益诉讼，则由污染发生地或者损害结果地、采取预防污染措施地海事法院依照《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》专门管辖。
参考文献：
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【论文摘要】：由于我国公益诉讼制度存在的缺陷，致使国家利益或公共利益不能得到有效的维护。文章将分析公益诉讼的意义，对完善公益诉讼制度提出思考。
一、公益诉讼的概念及公益诉讼的意义
(一)公益诉讼的概念
公益诉讼一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们是为环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。
(二)公益诉讼的意义
1.公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。
近年来，公益诉讼已成为司法实践和社会生活中的热点话题，各类公益诉讼不时见诸媒体报道。无论从国外公益诉讼的发展历程与趋势，还是从我国的现实情况来看，公益诉讼的兴起是我国社会和法治进步的重要标志之一。
公益诉讼的原告打官司不图私利，为社会公益，且风险很大，因为被告往往是垄断性大企业或者国家机关。为什么会出现公益诉讼，出现这么多“好事之徒”？现实生活中，在一些国有资产流失、不正当竞争、环境污染等严重损害国家和社会公共利益的事件频频发生，而行政权力膨胀和现有监督制度还存在着一定的疏漏。于是，寻常百姓开始拿起法律武器向不法行为叫板。这表明社会主义法治建设逐步深入推进，改变着人们的生产、生活方式和态度。对社会公众来说，公益诉讼昭示维护宪法和法律规定的权利，这是民主和法制建设进一步健全的需要。
2.公益诉讼既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。
在中国的现实司法实践中，以个人的力量对抗于强大的垄断部门或权力机构，一种结果是舆论喧嚣之后却没了下文，二是虽然有了一个较好的结果却付出了沉重的代价，如河南葛锐诉郑州铁路分局厕所使用收费一案，虽然判决获得支持，而葛先生个人在近三年的诉讼中，付出了大量人精力财力，且精神上承受了相当的压力。
公益诉讼难以获得支持，但却并非“与己无关”。现实生活中，有些人损公肥私、大发不义之财，不就是掏了每个公民的腰包吗？同样是纳税人，有人靠守法经营发财致富，有人却投机取巧，从国库里骗钱发家，这能叫公平竞争吗？这是对其他纳税人的不公正待遇。我们有责任维护法律的尊严，有责任协助有关部门执法，这既是维护国家整体利益，也是维护我们自身利益的一种手段。为了国家或公众利益不受侵害，通过诉讼的办法要求法院追究被告的违法责任，既昭示了人们权利意识的加强，更冲击了社会上普遍存在的麻木；既是一种“见义勇为”的正义之举，也是社会进步最显著的标志。
3.公益诉讼在国际上受到普遍支持，是国家法制健全的标志。
二、对我国公益诉讼发展的思考
(一)我国公益诉讼需要立法支持
从依法治国的要求来说，为公共利益挺身而出的“好事之徒”的出现说明老百姓学会了用法律作为维护权利的武器，使得法的意义开始向“权利”的本原回归。
然而，由于现行的法律不够完善，各地崭露头角的公益诉讼的原告，在维权道路上可谓步履艰难。在一个法治社会，面对不公平、不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应有权通过法律程序解决问题。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”虽然在目前的社会生活中，人民必须把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，但当受托者不按照人民的意志行使权力时，人民该怎么办呢？承认公民对公共事务的诉讼权力，是宪法原则在诉讼领域的具体体现。现行法律中有关“诉讼主体”的规定，使当前的许多公益诉讼徒具虚名。在一些污染环境、制假售假、不正当竞争、国有资产流失等案件发生后，虽然受害者众多，但根据现行法律，只有直接对公民个体利益造成了损害，公民才能向相关部门举报，但却无法代表公众对致害人提讼。如相关行政机关不履行法定职责或怠于履行维护公共利益的职责，公民也无法对行政机关提起行政诉讼。
公益诉讼机制的缺乏，限制了公民通过法律手段维护社会公共利益的行动，削弱了社会自我调节功能，不利于发挥公民监督政府的作用。可见，公民个人提起的公益诉讼有待立法的支持。
(二)检察机关应成为公益诉讼的重要主体
司法实践中，一直存在着一个怪现象，一方面，国有资产流失、环境污染、垄断等和国家利益、社会公共利益紧密相联的案件，日益受到社会的关注。另一方面，社会公共利益一旦遭到损害，却普遍存在着无人应诉、无力应诉、不愿应诉等问题，致使国家和社会利益遭受损害。由个人自发为维护不特定多数人利益而提起的公益诉讼，尽管被告的行为可能侵害了公共利益，但因公共利益并非个人利益，按法律规定普通公民无权，致使这些诉讼多以败诉告终。法院驳回的理由很简单，就是“原告与被告之间没有直接利害关系”。直接利害关系，成了横亘在公益诉讼面前一道过不去的关坎。
因而，检察机关应成为公益诉讼的重要主体。检察机关提起的公益诉讼，是指人民检察院对于涉及国家利益、社会公共利益以及公民重要权利的民事案件，在无人的情况下，以法律监督者的身份代表国家将案件提交人民法院进行审判，要求人民法院追究违法者民事责任的诉讼。检查机关提起的公益诉讼活动的开展，有利于维护公共利益和弱势群体的利益。
(三)公益诉讼应成为行政诉讼的重要组成部分
根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，只有与被诉具体行政行为具有法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织才可以提起行政诉讼，这就意味着，我国行政诉讼法规定的诉讼仅限于救济个案而提起的私益诉讼，而对非法律上的利害关系人针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，也即公益诉讼不予承认，实践中对此类也是不受理的。
公益诉讼的推进必须有一个过程，无论从现有法治环境还是行政诉讼的实际地位来看，目前不可能有较大的冒进，而只能是稳步推进。但是，这种限制公益行政诉讼的规定在实践中越来越显现出其缺陷：当国家怠于行使职权造成公共利益受损时，如果个人或其他社会组织无法提讼，不仅不能体现法律的公平和正义，而且也不符合日益高涨的公民权利要求。因为公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的；况且，法律上的利害关系不仅仅包括直接的利害关系，也包括间接的利害关系；既包括切身的利害关系，亦包括非切身的利害关系，因此，私以为，当私人认为自己的合法权利受到行政机关具体行政行为的影响时，即使这种影响是间接的、非切身的、可能发生的，也应赋予其原告资格，这也是现代行政法发展的最重要的趋势之一。“法律就是朝着允许全体公民他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”
综上所述，公益诉讼立法和实践虽然在我国处于相对落后状态，但它对于维护我国宪法尊严，建设法治国家，完善依法行政，增强人民法制精神具有重大意义，是值得我国大力推进的。
参考文献
[1][美]博登海默.法理学——法律哲学与法律方法．邓正来译．北京:中国政法大学出版社,1999．
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关键词：生态文明；环保侵权；渤海湾漏油；公益诉讼；诉讼主体
渤海湾漏油事件以康菲集团败诉告终，本来备受关注的公益诉讼在该案中没有"用武之地"，案件审理过程中，有多家环保组织曾表示将发起对中海油和康菲的公益诉讼，并已向双方提出要求到现场考察真实的清污情况，以收集证据。但是由于此次渤海湾漏油事故污染海面范围较大，持续时间较长，海洋污染程度较重，取证较困难，公益诉讼最后"胎死腹中"。
新《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。该条文明确规定公益诉讼的案件类型和适格原告，重看渤海湾漏油事件，案件类型符合民诉法规定的公益诉讼案件类型，证明该案完全可以提起公益诉讼，而主体上，按照《民事诉讼法》的规定，只有法律规定的机关和有关组织才可以提讼，那么在渤海湾漏油案中有意愿提起公益诉讼的"达尔文自然求知社"符合，可以代表民众向康菲公司和中海油提讼。在这个事件中，不得不提到的一个国家机关就是国家海洋局，国家海洋局虽然在发生漏油事故后曾经发表过声明称，拟向康菲公司发起上亿索赔。现行涉及海洋生态损失赔偿的最高层级法律为《海洋环境保护法》，该法规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。也就是说，该法对国家海洋局实施国家级索赔提供法律依据。但是我们最终看到，国家海洋局却没有成为渤海湾漏油事件的原告。试设想，如果新《民事诉讼法》早些出台，国家海洋机关作为"法律规定的机关"是否能顺理成章的参加到公益诉讼中呢？
面对以上的种种设想，从渤海湾漏油事件展开来，对我国环境公益诉讼的适格原告展开论证。按照《民事诉讼法》规定的法定机关和有关组织，对于可行主体，我们进行逐一分析。
一、法定机关
首先是法定机关，我们认为能够参与到环境公益诉讼之中的机关可以是行政机关和司法机关。
（一）行政机关的利弊分析
行政机关可以是专门的环境保护机关如国家环境保护局，也可以是专门性的机关，如国家海洋局，林业局，他们可以针对不同领域内的环境污染案件提起公益诉讼。比如"塔斯曼海"油轮海洋环境污染案①，该案开创性地维护了我国的海洋生态环境权益，是我国首次以司法程序确定了海洋生态环境价值，开创了维护我国海洋生态环境权益的先河，提供了运用国内法和国际法维护国家生态环境权益即环境生态公益的成功范例。该案中，渔政渔港监督管理处和海洋局提起的诉讼不是为了维护特定个人或单位的利益，而是为了环境公益，所以该诉讼实际上属于公益诉讼的范畴， 而这两个部门又是行政机关。
环保行政机关在处理环境侵权民事纠纷上具有的优势我们应当看到，由于环保部门是对本辖区环境保护工作实施统一监督管理的环境保护行政主管部门，它们熟悉当地的环境问题、环境质量状况和有关环境统计信息资料，因而在处理环境侵权民事纠纷时，在举证方面较其他组织得心应手，有利于提高诉讼效率。[1]考察日本的公益诉讼制度，日本政府为日本的公益诉讼提供法律援助。1952年《民事法律扶助法》的出台，标志着以基本法的形式标志着对民事案件的法律援助成为政府的责任义务并由政府财政支出费用。根据此法规定，日本法律援助的主管机关为法务省。具体的法律援助事务由"法律扶助协会"②负责。[2]而在2006年4月10日，以《综合法律支援法》为基础的"司法援助中心"正式成立。该中心2006年10月开始业务运作，为市民服务。[3]反观我国的公益诉讼制度，政府的参与度较低，而且政府对于公益诉讼的支持也很微弱。随着我国经济实力以及综合国力的增强，我国法制水平的提高，一批优秀的法律法律工作者涌现出来。国家应当站出来维护公民的合法利益，并且给予参与公益诉讼的公民一定的资金和政策上的支持。
（二）司法机关的综合考量及具体制度构建
其次是司法机关，司法机关参与公益诉讼看似"名正言顺"。研习过我国已有的成功案例，我们认为检察院是最佳选择。检察机关作为国家公诉机关，代表国家利益参与诉讼，这样一个强有力的背景支撑使得在公益诉讼案件中，国家利益能够得到极大的维护。他同时作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，其权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的低位，在国家利益和社会公共利益受到损害之后，检察机关应当有权代表国家向人民法院提起公益诉讼。[4]而且一些地方法院，检察院也单独或联合了关于公益诉讼的法律规定，如2008年9月8日，江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》。无锡市人民法院、人民检察院根据职能分工，通过办理支持、督促、提起民事公益诉讼案件等方式，共同扼制侵害环境公益的违法行为。这也是国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定。再如云南省，咱三个市的法院中设有环保法庭。《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》将环境公益诉讼的原告限定为检察院，和在我国境内依法设立登记的，以保护环境为目的的公益性社会团体两类上。以上的规定再次佐证检察院作为公益诉讼的原告已经在实践中颇为常见。在公益诉讼中， 当事人双方争议的焦点不再是公民个人的私利， 而是国家和社会的公共利益， 检察机关除了是国家利益的捍卫者，也是公共利益的捍卫者，在公共利益受到损害时，检察院为了维护大多数人民的利益，必须履行职权，有所作为，这样的要求更是明确了检察院参与公益诉讼的正当性。
在我国检察机关提起公益诉讼具体制度的构建中，综合考量公诉科，民行科的性质和职能，我们认为民行科是最为合适的职能部门，民行科工作针对的判决类型是民事，行政案件，这点符合了公益诉讼案件类型。其次，民行科完全可以从事后监督转变为参与案件之中。由此提出了民行公诉，民行公诉[5]是指检察机关对于国家和社会公共利益受到民事、经济违法行为或者行政违法行为严重损害或者可能受到其严重侵害时， 代表国家向人民法院提起公诉， 以追究违法者的法律责任， 保护国家和社会公共利益的一种诉讼活动。那么在环境公益诉讼中，在人民的人身，财产利益受到环境污染损害时，民事行政检察科可以作为独立主体提起公益诉讼。除此外，在检察机关新设部门专门负责公益诉讼案件也是一个构想，如云南设立了主要针对环保案件的"环保监察科"，不得不说，这样的设立具有非常强的地域性。随着我国公民维权意识和法律意识的增强，随着公益诉讼案件的增多，设立这样的一个部门似乎非常有必要，但是在目前我国公益诉讼制度还不甚完善的今天，试点性设立较为可行。
综合考虑，我们认为在我国，由检察院民事行政检察科作为公益诉讼原告，并根据地域的特点，在生态环境脆弱，生态破坏严重的地区设立"环境保护监察科"提起公益诉讼是非常合理的。
二、有关组织（以环境保护组织为"主力军"）
第二类参与公益诉讼的主体则是有关组织，所谓的有关组织，我们认为应该是民间组织。在渤海湾漏油事件中，中华环保联合会、达尔问自然求知社以及自然之友等多家环保组织欲提出公益诉讼，为受害渔民主张权利。可见在环境公益诉讼中，民间组织的实力不容小视。一个组织的成员为了特定团体，特定成员的特定利益走到一起，组织的核心利益和价值取向是一致的，民间组织独立于政府， 可以更好地做到中立，可以不受公权力的影响，独立地本群体的利益发出诉求，由于现在各类公益组织实力的增强，内部组织结构的完善和成员素质的提高，民间组织当中不乏有各行业的顶尖人才，有专业人士的支持， 有自己筹集资源的渠道和能力，可以支持其诉讼活动并负担诉讼成本。这些都是民间组织作为公益诉讼原告不可比拟的优势。
谈到我国民间组织参与公益诉讼制度的构建，环保团体提起环境公益诉讼是带有普遍性的做法， 虽然我国目前环保团体的数量有限， 质素还有待提高， 但是，应该把它们作为最有潜力的主体来培养。当前，我国可以借鉴欧洲国家的做法，采取国家认可的方式， 由国家认可少数经过注册， 成立已经有一定年限， 有一定社会影响， 有一定人员和资源的环保团体具有公益诉讼权， 在环保团体发展更为完善后，再将权放宽。民间组织的职能不仅限于此，"增能"也是民间组织应当担当起的重要职责，"增能"（empower）并非指赋予权利或者授予权利，而是指通过想学习，培训和研讨等形式传播公益理念，传递法律知识，培训诉讼技巧，交流经验，使更多的普通民众具备权利意识和诉讼技能，以便更多的人参与到公益诉讼中来，使更多的人有能力、有意识地拿起公益诉讼的武器，推动某项法律制度或者某种社会观念的变革。[6]虽然"增能"思想不具有立竿见影的效果，但是这种思想的渗透毕竟会让更多的民众支持民间组织的公益诉讼活动，让民间组织参与公益诉讼的热情高涨，诉讼之路更加平坦。
四、结语
法律的明确规定、司法机关的职能所向、公益组织的不断涌现，再加上政府机关的大力支持，我国环境公益诉讼的前景一片光明。如果非要用一句话来形容的话那就是：中国的环境公益诉讼是一场方兴未艾的法律运动。
注释：
①2002年11月23日，满载原油的"塔斯曼海"油轮与中国大连一轮船在天津大沽海域发生碰撞，导致原油泄漏。此次原油泄漏影响海域面积达359 .6平方公里，沉积物中油类含量高于正常值8.1倍。2004年12月24日天津海事法院依法对渔民诉两被告索赔案的8个个案分别作出判决。此次索赔案共有10个诉讼主体，涉及自然人1500余人的利益和环境生态公益，总标的额达到1.7亿元人民币。
②"法律扶助协会"是1952年由日辩联设立的财团法人，目的在于维护需要法律扶助者的权利，确保争议的时间，已于2007年3月底解散。参见http：///wiki/%E6%B3%95%E5%BE%8B%E6%89%B6%E5%8A%A9%E5%8D%94%E4%BC%9A.
参考文献：
[1]蔡守秋.环境政策法律问题研究[M].武汉：武汉大学出版社，1999年版.380.
[2]林莉红.亚洲六国公益诉讼考察报告[M].北京：中国社会科学出版社，2010年版.143.
[3]范纯.当代日本司法制度改革评析[J].日本学刊，2007（3）：41.
[4]陈桂明.检察机关应当介入公益诉讼案件[J].人民检察，2005（7）：31.
[5]李忠芳.王开洞.民事检察学[M].北京：中国检察出版社，1996年版.29.
篇10
环境公益诉讼原告资格完善
一、环境公益诉讼原告资格的概念
古罗马法谚“没有原告就没有法官”，而只有具备原告资格的主体才能成为原告，进而行使其权并获得公正的裁判，所以环境公益诉讼的原告资格在环境公益诉讼中掌握着环境公益获得司法救济的关键，意义重大。何谓原告资格呢？《英汉辞海》对“Standing”原告资格一词的解释是“因个人的利益或与案件的结果利害攸关而享有的法定权利或资格”。也有说原告资格是指当出现了权力或者权利滥用或误用时，谁可以提讼。原告资格是指可以合法提讼的资格，也可称为诉讼的主观利益。笔者认为环境公益诉讼的原告资格是指在环境公益遭受损害或有遭受损害之危险时，可以合法启动环境公益司法救济程序的资格。原告资格与原告地位不是同一概念，原告地位是具有原告资格的人的诉权获得法院认同后在诉讼的过程中所具备的法律上的地位，原告资格从收到具体的侵害时起就己经取得，而原告地位则是提讼并法院受理时方可获得。
二、国外环境公益诉讼制度借鉴
1.日本的民众诉讼制度
在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，主要体现为环境行政公益诉讼。1962年制定的《行政案件诉讼法》第5条称当事人“为纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为，以作为选举人的资格或者法律上无利害关系之资格提起的诉讼”为“民众诉讼“，是行政案件的一种诉讼形式。总的来说，日本环境公益诉讼的类型主要包括取消诉讼、课以义务诉讼、居民诉讼、请求国家赔偿诉讼等。在原告资格方面，目前，法学理论界较认可“具有法律上利益”为原告资格的构成要件，即不再以实体法规定的权力为限，当事人亦可以针对法律上保护的其他利益，虽然现在理论界对于“值得保护的利益”的具体含义尚无明确界定，但是将原告的环境利益作为值得保护的事实上的利益赋予其诉讼资格，扩大范围。建立一种新型的环境诉讼制度己经成为一种趋势。
2.德国的团体诉讼制度
德国的团体诉讼（class action）制度，是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定，得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令他人终止或撤销其行为的特别诉讼制度。团体诉讼是处理社会多数成员利益受侵犯时的一种特别的诉讼形式。德国法律赋予具有公益性质的社会团体以代表公共利益的众多主体实施诉讼的权利，由它提起以保护公共利益为目的的诉讼。德国法院对团体诉讼倾向于一种比较保守的态度，仅仅在几个特定的法律领域内赋予团体以团体名义的权利，其中就包括环境法。根据德国《联邦公害防治法》、《联邦原子能法》、《联邦水道法》的规定，就大型污染性设施或核电厂的设立，“每个人”均有权参与相应的许可程序或计划裁决程序，不以其权利受该计划侵害者为限，此即所谓每个人均得参与的公共参与程序。而行政诉讼之提起，在联邦或州的法律有特别规定时，也可不以原告个人权利受损为要件。
三、我国环境公益诉讼原告资格之完善
对于公益诉讼的原告资格的范围，目前学术界普遍认为应该包括三大类：一切公民个体、社会团体和检察机关。考虑到环境侵害对象的特殊性，笔者认为环境公益诉讼的原告应该包括以下几类主体：
1.公民个人
环境作为一种公共资源，具有整体性，所有权属于全体社会成员，这也就决定了环境侵权行为的公害性。现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则。至于直接受害人，当然也可以成为环境公益诉讼的原告，但如果只是为了私益参与到诉讼中来，就不能作为环境公益诉讼的原告。同时，为了避免诉讼的泛滥增加司法机关不必要的诉讼成本，还应该在立法上对公民个体作为原告给予适当的限制，比如令原告负有举证责任，持有侵权行为人损害公益的证据等等。
2.环保团体及其他团体
同环境侵权行为人和执法机关相比，公民个体力量弱小，承担相关诉讼义务的能力有限，足以导致个人放弃诉权或采取“搭便车”行为。相较于单个的公民，环保团体对环境问题等公共利益更为关注，而且拥有专业人员、较强的技术基础、雄厚的资金和一定社会影响力。我国为解决群体性纠纷，已经设立了代表人诉讼制度。笔者认为还可以考虑仿照德国，设立团体诉讼制度，赋予其对于多数人所受损害提起侵权之诉或不作为之诉（停止侵害）救济的权利。
3.检察机关
作为国家法律监督机关，检察机关，负有监督法律统一正确实施的职责，它能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。因此，国家赋予检察机关这种诉讼权利是完全必要的。如果环境诉讼原告面对的是一个庞大的污染企业或行政主体时，一般原告在人、财、物等方面是无法与之相抗衡的，因此往往不得不放弃诉讼。这时就有必要赋予检察机关以诉权，针对特定的民事、行政案件提讼。环境公益诉讼确立检察院的原告资格，既可以弥补检察机关在诉讼中的法律监督权，又能更好地实现对公共利益的司法保护。
综上所述，环境公益诉讼制度的建构将为公民参与国家事务管理提供新的途径，为我国环境保护事业的发展、环境法治建设的进一步完善起到推动作用。然而，作为传统诉讼的补充，迄今为止，各国的环境公益诉讼都没有完整的理论体系，在其成为我国司法程序的正式制度之前，有许多挑战还要面对，有许多问题还要回答，也还有许多策略要进一步发展。其中，诉讼原告资格作为环境公益诉讼制度中举足轻重的一环，其重要性可想而知。只有建立宽松、完善的诉讼原告资格制度，拓宽原告资格范围，在某种程度上讲才能实现建立环境公益诉讼制度所要达到的美好目的。
参考文献：
[1]王忆同.英汉辞海[M].国防工业出版社，1987.5122.
[2]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].中国检察出版社，2003.157.
[3]马怀德.行政诉讼原理[M].法律出版社，2004.213.
