城市规划法律体系范文

导语：如何才能写好一篇城市规划法律体系，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：城乡规划；法律实施

我国现行《城乡规划法》是建立在我国规划历史经验和国外规划经验上的，同之前的“一法一条例”相比，指导思想相当先进，内容比较完善。《城乡规划法》的出台标志着我国进入城乡总体规划新时代。但是，法律的生命力在于它是否能够有效的实施，能否不是一纸空文而是保障公民权利的有力武器。《城乡规划法》出台后，其能否有效实施和发挥最大的功效必须是我们应该关注和研究的重点。结合我国城乡规划现状及特点，本文对我国《城乡规划法》的实施试图从3个方面提出思考和建议。

一、加强城乡规划法律细化工作，健全相关配套法律

立法是实施城乡规范法的前提和基础，法律的实施首先要制定法律，没有法律，无法可依。有了法律，如果比较粗放，也会有法难依，甚至钻法律漏洞。城乡规划法的法律细化工作是指制定出完备细致的法律制度，使城乡规划的各方面都有法可依，有章可循。因此，保证《城乡规划法》的有效实施首先要保证做好城乡规划法律本身的细化工作。国家立法机关要做到健全配套的城乡规划法律体系，通过一个逐步完善，逐步严密的过程健全城乡规划法律制度。为此，可以从以下方面考虑：

第一，构建完备、协调的城乡规划法规体系。城乡规划管理是一个复杂的系统工程，绝不是一、两部规划法规所能涵盖的。因此，必须强化规划法规体系的建设。规划法规体系应包括垂直体系和平行体系。所谓垂直体系就是指建立以《城乡规划法》为主体的从国家到各地区、到各城市的层层相关的法规体系。这其中包括与各级规划法规相配套的解释性、实时性的细则。平行体系是指《城乡规划法》隶属于行政法律体系，要与其他行政法律、法规相协调并在实施细则中明确反映出相互之间的协调关系。

我国在城乡规划法系的平行体系方面，先后制定了多部国家级法律和各种技术规范和标准，法律构建已较为完善。目前，对于我国城乡规划法律的细化工作来讲，关键是城乡规划法系的垂直体系的构建，由于我国现行的城乡规划法律体系对空间规划（如省域、市域、县域规划）还缺乏必要的法律支撑。因此，各省、市、自治区要跳出部门利益的窠臼，以《城乡规划法》为依据，以科学发展观为指导，结合各个地方具体情况，颁布与之相对应的城乡规划管理条例、技术标准和实施办法，逐步形成一个国家、省市自治区和城市的3级城市规划法系的垂直体系。

第二，法律细化要重视程序性法律规范。按照法学上的关于法的分类的一般原理，将法分为实体法和程序法是其中的主要分类方法之一。以“一法一条例”为代表的我国原城乡规范法律制度是不重视程序性法律规范的，原《城市规划法》共6章46条，但涉及程序性法律规范的仅有4条（第21条关于城市规划分级审批的规定，第31条关于建设用地规划许可的规定，第32条关于建设工程规划分级审批的规定，第38条关于工程竣工资料的规定）。虽然，以《城乡规划法》为代表的我国现行规划法律制度逐步重视程序性法律规范起来。但是，鉴于我国长期以来“重实体，轻程序”的传统，在法律细化过程中尤其要强调程序性法律规范的制定。正如哈耶克所说：“正是对这些程序性保障措施的尊重，才使得英语世界能够将中世纪的法治观念维续下来。”如果缺乏程序性保障措施，法治就难以延续。强调程序法律规范的制定，要明确一些“刚性”指标非经法定次序，不得变更，这样可以对具体规划设计和建设项目进行有效规划控制。当然，必须同时在程序上保证这些实体内容的制定和修改的程序，以便保障规划意图得以贯彻。

二、真正使公众参与制度落到实处

《城乡规划法》规定了公众参与制度，在一定程度上改变了以前公众参与缺乏法律的支持和制度上缺乏保证的漏洞，公民的知情权、参与权、监督权在一定程度上得到了体现。这些进步虽然是令人可喜的，但是这绝不说明我国的公众参与制度就一定能发挥实效和真正起到作用，由于公众参与城乡规划的相关措施还不健全，公众参与从总体上看，仍有可能继续停留在形式化的表象运作阶段。这说明要实现真正意义上的公众参与我们还有很长的路要走。具体来说，落实公众参与制度的对策有以下内容：

第一，培育城乡社会的自主性，建构合理的公众参与组织形式。公众在参与城乡规划的过程当中，因为个人所代表利益的片面性，参与力量的微弱性，实际所能发挥的参与作用有限。虽然有法律来保证公众参与权，即便是公众能够提出具有建设性的思路和举措也很难引起相关部门的重视，公众的参与过程很可能仅仅只是停留在形式和走走过场，这样的公众参与根本不可能发挥实质性作用。一方面，要由政府承担起培育市场自主意识的责任，通过家庭、学校和各种舆论工具等社会化途径，强化市民的世俗化倾向，从而使公众在自主意识增强的基础上，主动参与城乡规划。另一方面，要根据我国城市政治、文化传统的实际情况，在不改变我国现行行政体系及不增加机构的前提下，促进和培育各种社会组织的成长，构建公众参与城乡规划的非政府组织，其中最重要的是健全居委会和村委会的功能，搞好社区和农村管理。

第二，要扩大公众对于规划的决策权和影响力，提升公众的参与的广度和深度。不能只是停留于规划的表层，例如周边楼层的高度、道路的走向、市政和共建配套的布置等，这种表层的参与是不可能深入到城乡的发展目标、规模和功能定位等深层的规划活动的。要改变参与的事情仅仅只是那些涉及自身直接利益的行为，要从全局的角度来把握利益，要能提高到公共利益的角度来参与规划，改变以前的那种“自家打扫门前雪，哪管他人瓦上霜”的行为，只有这样才有助于形成一个多数社会公众参与的局面。

第三，落实公众参与必须加强其他配套改革。公众参与归根到底就是一种参政议政的民利，公众如何参与规划又是一个如何行使公民权的问题。所以，公众参与是和我国的民主化进程紧密相关的。其中，政治民主化、政务公开化是公众有效参与的政治前提和基础。因此，政府管理部门需要以更加开放的心态和方法与社会公众合作，减少规划过程中的“暗箱操作”和腐败现象，增强城乡规划透明度。

三、完善规划监督的刑事追究责任

从法理学的角度看，“权力（权利）-行为-责任”的框架，是法律对权力或权利的实施进行监督和控制的主要模式。这一模式要点包括：首先，设定合理、合法的权力或权利是法律监督的前提；其次，人的行为是法律监督控制的对象。对于超出合法权力或权利范围的行为和违反正当程序的行为，要予以处罚，即行为人要承担相应的法律责任，尤其是刑事责任。

法律规定了义务性的内容之后，一般就应当有一套相应的责任追究机制，如果法律责任追究制度不健全，如责任惩处太轻、过于原则化，没有一个明确的责任落实制度，则在实践上就会使得制度上的追究很难被落实。而一旦违法行为人可以逃离法律的追究或者法律的追究不能够起到威慑的预防作用，那么这个法律也就形同一纸空文。新颁布的《城乡规划法》在第6章用了12个条文的内容专门针对近年来城乡规划建设中的违法行为所出现新特点，规定和完善了相关法律责任。这种新变化相对于以前无疑对《城乡规划法》的实施起到了一定的保障作用，但是，现在的责任追究内容仍然不够有力和具有威慑性，正如加尔文所说：“倘若一个公共秩序（国家）为骚乱所扰乱，由这种扰乱所产生的邪恶就必须以法案来纠正之。若不以胜于通常的惩罚，使人生畏惧之心，则一切人道必将崩溃。”所以，要完善规划监督的刑事追究责任。

具体来说，分析《城乡规划法》之后不难看出，现在的责任追究的方式主要表现为：通报批评、行政处分、吊销资质证书、承担赔偿责任等等，即便是新颁布的《城乡规划法》在刑事责任立法方面的内容也是有缺失的，全法只在第69条笼统的规定了“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”规划法缺乏对关于严重违法者如何进行处理的刑事责任条款，并且在刑法中也没有设定相应的罪名，那些因违法建设给国家带来巨大损失的责任人便不能受到严厉的法律制裁，这不能不说是我国《城乡规划法》的一个缺陷。完善规划监督的刑事追究责任可以首先从以下方面操作：

第一，从刑事责任的立法方面来看，首先，可以将违反城乡规划的犯罪行为分为两类：明知故犯的犯罪行为和知错不改的犯罪行为。前者针对在实施违反行为之前已经知道行为的违法性，并造成重大损失的犯罪主体，后者针对事前虽不知道行为的违法性，但在规划管理部门指出后仍拒不停止违法、改正过失并导致严重后果的犯罪主体。但是，无论那种行为，最终都属于知法犯法、后果严重的犯罪行为，都应受到刑罚的惩处。其次，立法工作者的工作任务必须跳离只是停留在对规划立法缺乏刑事责任制度的危害性和建立该制度的意义上进行讨论的现状，不能仅仅只是把工作停留在呼吁和宣传的阶段，必须在理论上对刑事责任方面的立法进行分析和论证，更重要的是要拿出具体的立法技术和定罪量刑的措施。

第二，对违反规划法行为的刑事责任的追究需要一个由轻到重的顺序。首先，可以将规划部门责令停止建设的时间看作一个分界，在此之前的行为只视作违法，此后的建设行为，就构成犯罪；其次从违法建设的规模和造成的危害来看，可以规定一个量化的界线，界内视作违法，而界外就构成犯罪，量化了标准，法律就有更好的操作性。

综上所述，现行《城乡规划法》是一部起点高，内容科学完善的法律。所以，利用以前我国城乡规划的经验，以现行《城乡规划法》为依托，只要能使现行《城乡规划法》得以很好地实施，我国就能开创城乡规划的新纪元。

参考文献：

1、沈宗灵.法理学研究[M].上海人民出版社,1990.

2、周旺生.立法学[M].法律出版社,1999.

3、蒋勇.关于贯彻落实《城乡规划法》的几点思考[J].城市规划,2008(1).

4、(英)哈耶克著；邓正来译.自由秩序原理[M].三联书店,1997.

5、吴茜,韩忠勇.国外城市规划管理中公众参与的经验与启示[J].江西行政学院学报,2001(1).

6、周旺生.立法学[M].法律出版社,1999.

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【关键词】城市规划；管理；创新

1 前言

城市规划管理是实施城市规划所确定的发展方针和政策的重要的和有效的机制，它的重要目的是通过规划的实施，实现城市的美好形象，为了实现一个城市的美好形象。近年来城市规划的一个新的目的是引导和促进城市的发展，特别是在经济全球化，城市之间的竞争日趋激烈的环境中。城市规划管理的这项功能目标是近20多年世界各国对城市规划及其管理所提出的新要求。城市规划管理的另外一个基本目的是在促进发展的同时，更好地保护公众的利益，保护良好的生态和物质环境，实现可持续的发展，提高人民的生活水平。

城市规划是一项关系多方利益的社会实践，规划实践的整个过程如果要得到有效的运作并发挥其自身的作用，就必须在一定的法律和规章制度的框架中进行。法律法规是城市规划行政行为的依据，也是城市规划实施的保障。在市场经济及日趋多元化的社会背景下，必须强调城市规划领域的依法治国。我们应加强规划领域法律规范的制定和修订，不断提高城市规划行政的法制化水平，以应对规划建设中不断出现的新问题和新情况。但是，城市规划领域的法律规范，如国家城市规划法、地方城市规划条例、城市规划相关法律等，一般都具有纲领性、原则性和程序性的特征，不可能对每个规划管理对象及细节问题做出具体的规定，且一旦制定就不易修改，另一方面，目前通过行政立法而制定的城市规划的技术规范，以国家标准的形式出现，必须体现出确定性、标准化及定量化。而城市建设和城市活动日新月异、发展迅速，规划管理对象也呈现出复杂、多样和非标准的特点，因而在规划实践中，除了需要有法律规范的原则性、通则性依据和和指导外，还需要有更具体的行动指南。在现实中．面对多个层次多种类型的实际规划项目，规划编制和管理人员常会感到缺乏具有直接指导意义的规划政策及技术性指引。在一些城市中出现的不当规划设计和盲目开发建设现象与之不无关系。毫无疑问．我国城市规划和建设领域的立法工作还有待进一步加强。而相比立法工作，规划领域具体技术的政策制定和引导工作则更为欠缺。一些国家和地区的多种做法值得我们借鉴．它们的规划政策文件虽然并非羁束性的，但对于实际的规划设计、开发建设和管理过程而言都有着重要意义和作用。如英国及澳大利亚各州的“规划政策申明”(planning policy statements)反映了政府对重要的规划问题(如可持续发展、区域空间战略、地方规划等)的政策取向和原则立场，美国等国家的“城市设计指导”(urban design guidelines)为开发商、设计师和规划管理人员提供较为具体的设计指导和开发建议(如美国芝加哥的滨水地区城市设计指导、澳大利亚悉尼的中等密度居住区设计指导)我国香港特区的“规划标准和指导”(planning standards and guidelines)为城市各类设施的规划配置提供准则，为开发管理提供依据。而英国的规划指导，经过长期发展和不断修订，已经成为一套较为系统和完善的规划政策体系。

1.1 世界上两种主要的规划体系

城市规划的实施和管理过程必然受到一定的管治行为，理念．法律体系和政治体制的制约(Thomas等， 1983)。Neutze (1975) 认为各个国家的规划控制和管理有其自身的目的。目前世界上的城市规划体系主要分为两种类型。一类是以英国为代表的“指导型的规划”体系(Discretionary System)；第二类是以欧洲大陆为代表的“控制型的规划”体系(Regulatory System)。美国的体系类似于欧洲大陆的国家，但又有其特点，不同之处在于美国没有全国的城市规划体系，规划的权力在州政府，但是否编制规划取决于各郡或城市政府，相同之处在于在具体的土地利用上采取控制性的手法．例如“区划法”。

1.1.1 指导型的规划

“指导型的规划” 的理念认为未来发展是不确定的。因此若规划所确定的发展方案、规定、政策缺乏灵活性将很难适应不确定的未来。所以规划所规定的政策应当是指导性，而不是指定性的。在规划管理过程中．对开发项目的规划审批允许定的自由裁量权，但在地方政府城市规划管理的同时，另外建立全国的规划督察制度。当地方政府规划部门、开发商和居民，或其他利益组织对某一具体项目的规划审批出现不同意见时，规划督察可以介入某一具体建设项目规划的审批。应当说“指导性的规划”具有相当大的灵活性．是一种开放性的规划。

1.1.2 控制型的规划

“控制型的规划”的起源于欧洲大陆的国家。自拿破仑一世征服了欧洲大陆之后，在欧洲大陆各国应用“拿破仑法典”，实行行政立法，并制定了宪法．对权力和相关的义务进行了明确的定义。在这种制度中．规划管理非常明确规定了每个人．包括土地所有者的权利和义务，以及对权利所进行的限制等。在这种类型的规划体系中，城市规划管理的依据是事先编制或制定好的规划。这些规划明确了哪些类型的项目允许开发建设。规划具体规定了建设项目的密度、容积率，高度、外表等。这种类型的规划体系强调确定性。政府、市民和开发商事先都明白能做什么．不能做什么，有那些具体的规定。

2 国外城市规划管理经验的几点启示

2.1 美国的城市规划管理

2.1.1 许可制度

美国的城市规划法律体系主要由规划法、区划法、建筑法和住宅法组成，城市规划体系由城市总体规划、区划、土地细分管理和官方地图组成，开发许可证制度主要包括土地使用许可、区划许可、开发选址许可和施工许可等，其中区划法、区划和开发许可证制度的有机结合是美国城市规划实施管理的突出特征。美国法律规定任何建筑物的新建、改建、扩建、拆除都必须向政府有关部门申请施工许可，一是土地使用许可。美国的城市土地主要分为三大类：居住用地、工业用地和商业用地。按照这三类用地划分城市功能区，严格控制在确定的功能区内建造其他用途的建筑。二是规划管理许可。主要对重要建筑物的外形、层高、体量、风格等进行控制。美国的土地使用、建筑规划高度重视公众要求，一个新的建设项目，不仅要举行包括设计师与业主参加的听证会，而且要将规划方案在媒体上公告两个月，广泛征求各方面的意见，然后才能实施。三是其他许可。包括建筑规范许可、卫生管理许可、供水许可、环境保护许可、消防许可、机械和能源管理许可和历史文化古迹保护许可等。

2.1.2 管理特点

美国的城市规划管理呈现出如下几方面的特点：将建设项目的规划、土地和施工管理融于一体，对建设项目实行综合管理。由一个专项许可的综合管理部门，对专项许可进行收集、协调并做出最终许可，不存在过多部分分割。如，纽约市为简化审批手续，提高行政效率，从1998年开始，在建设项目符合土地利用规划的条件下，将交通、环保、消防、古建筑保护和残疾人设施的审批权限集中交给纽约市房屋建筑局。充分发挥注册建筑师和工程师的作用，将其签署的文件作为设计方案报批和竣工验收的依据。美国的注册建筑师和工程师属于终身职

业，他们对自己的职业声誉极为重视。在他们看来，不按法规办事，弄虚作假，是拿自己的职业生涯开玩笑，这是不可思议的事情。对建设项目的施工监管十分严格，在建设项目施工期间先后五次到现场进行检查。

2.1.3 其他途径

此外，为保证规划实施，美国联邦政府还通过立法、设立基金以及低息贷款、减免税费等手段对城市规划实施进行间接管理。如1957年为复兴城市中心，联邦政府建立都市复兴基金，同样要求必须有城市总体规划作依据。为保护环境，联邦政府又建立了环境保护基金，要求凡是申请联邦基金的建设项目必须有环境影响评估报告。

2.2 英国的城市规划管理

英国有着完善的城市规划体系，在自上而下的规划管理体系中，中央政府关于城市发展和城市规划的政策性文件占有重要地位。其中由中央政府负责规划事务的部所制定的“规划指导”类文件，是关于城市发展和城市规划的最主要的政策性文件。英国的“规划指导”主要由《国家规划政策导则》(NPPG s：National Planning Policy Guidelines)、《规划建议要点》IPANs：Planning Advice Notes)和《告示文件))(Circulars)所组成。这些“规划指导”根据需要被制定并且随时间发展不断对之进行增补或修改，使规划工作既有宏观的国家规划主干法、从属法及相关法律法规的规范与控制 又有具体明确的要求用于指导实施。

2.2.1 许可制度

英国城市规划许可制度分为无条件开发规划许可，有条件开发规划许可，国家法律规定的自由开发许可和默认开发许可等四种类型。

2.2.2 管理特点

（1）无条件开发规划许可

如果建设项目开发者拟定的开发建设项目与城市规划内容和城市土地开发控制原则没有矛盾，就可以直接申请无条件开发规划许可证。1990年的城市规划法规定，在向地方规划当局提交申请开发文件的同时，必须将开发项目的主要内容刊登在当地报刊的广告栏内，并要求连续登7天。同时，申请者申请开发规划许可时，必须就是否损害领里利益的问题做出解释。

（2）有条件开发规划许可

1971年的城市规划法规定，当地方规划当局在签发开发许可证时，可以合法地附加几项强制性的限制条件，即有条件开发规划许可。1990年的城市规划法又进一步补充了一条规定，地方规划局可以自行提出有关开发限制条件，但必须与城市规划的基本原则一致。

（3）国家法律规定的自由开发许可

开发项目如果归属于国家城市规划法规定的范畴可以免去申请开发规划许可证的法律程序。开发项目如果归属于环境事务大臣制定的三类开发规划的范畴之内，可以允许免去申请开发规划许可证的法律程序。三类开发规划本身含有批准开发许可的法律效力。

（4）默认开发许可

第一种默认开发许可是指1990年的城市规划立法规定，地方规划当局在收到申请开发规划许可的全部有关资料之后，必须在8周内做出明确答复，否则构成默认开发许可。第二种默认开发许可是指室外广告牌。按照城市规划法定义的开发概念，陈列广告并不是开发行为，但是招贴板属于建筑物，因而建筑广告招贴板构成开发行为。第三种默认开发许可是指地方规划局的开发项目。第四种默认开发许可是指公共机构与政府部门有协议的开发项目。第五种默认开发许可是皇室土地。

2.2.3 其它途径

为了保证规划实施，英国政府还通过立法，设立官方或民间的规划组织机构，财政预算和强制执行等手段对城市规划进行间接管理

3 我国城市规划管理存在的问题

3.1 规划管理方面

城市规划管理指城市政府对于规划事务进行的行政管理行为，大致可以分为规划编制管理、规划实施管理(即狭义的规划管理)、规划研究管理。

当前，规划管理存在很多问题，主要表现为：

3.1.1 规划编制工作跟不上建设的需要。准确地说是规划编制成果的形式和水平与城市管理者的期望值有相当大的距离。一是由于基础资料不足，规划师能力局限、规划任务紧迫等原因，规划成果的深度达不到指导建设的要求；二是由于不同编制单位、不同主管部门、不同时间阶段价值偏好有差异或城市性质变化等原因，导致不同层次的规划，不同类型的规划和不同时间的规划没有很好地协调，产生了矛盾；三是有关的规划技术规定也有部分内容不合时宜，于是规划经常修改。

3.1.2 规划编制与实施工作互相脱节。一个相对科学合理的规划成果，却不能完全按照规划来指导建设。一是由于专业局限 、个人业务水平不高等因素，使部分规划管理工作者没有充分理解规划编制的意图，对规划成果的运用感到困难；二是迫于各种社会关系的压力，放弃维护规划的严肃性；三是随着城市的发展和建设量的增加．规划管理的任务与日俱增，规划管理者长期处于超强度、超负荷的工作状态之中，一定程度上影响了工作质量和效率。

3.2 规划编制方面

在规划编制工作的组织方面，由于缺乏系统整体的考虑和长远通盘的部署，使得规划的编制计划缺少总的指导，造成各地区、各层次的规划编制的覆盖面和内容浓度上参差不齐，系统性不强；加上局部利益的驱使，使得不同层次规划之间未能建立良好的约束、遵从或指导关系，相互之间容易各说自话，难免出现不协调甚至矛盾之处。经济的快速发展，建设量的增大，使得开发申请活动趋于活跃，管理部门出于实际工作的需要，往往要应急性地组织编制一些针对具体问题的规划，以解一时之需，而对城市发展的整体要求则可能把握不够，对更高层欠的问题未及细致考虑，此种忙于应付的状况，常常导致规划管理工作中出现“规划编了不少，但有价值的不多，甚至是规划编得越多，建设中的混乱局面越演越烈”的窘况。虽然规划编了很多，但是规划的编制工作又滞后于城市发展和规划管理的要求，实际管理工作又因编制和管理的脱节而处于捉襟见肘的境地。

3.3 规划监督方面

我国现行的城市规划管理往往缺乏有效的督查机制，缺乏群防群策的监督管理机制，以及协调运转、公开透明的机制。正是由于我国城市规划管理机制的监督缺位，造成目前我国城市规划管理呈现出各种各样的亟待解决的问题。在现行的城市规划管理程序上，往往是一个部门承担全程的规划管理职能，如果缺乏一定的监督制度，必然导致责权失衡的现象。作为行政主体，城市的规划部门是国家行政权的执掌者，如果未能依法充分有效地行使规划管理权力，会造成行政权与行政责任的严重脱节。2008年元月正式颁布实施的《城乡规划法》规定, “城市规划主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行监督与检查”,这说明规划的监督检查也是规划主管部门的重要职责。然而在现行的行政运作体制下,限于人力、财力和行政权力的“瓶颈”约束,城市规划主管部门难以对面广量大的城市建设行为实施有效监督。同时,上级规划主管部门对下级规划主管部门的行政行为没有明确的监督措施,各级规划主管部门也很难纠正上级领导在城市建设指导思想上的偏差,规划主管部门的监督监察职能实际被虚置化,直接影响了城市规划目标的全面落实、城市建设的有序展开和资源环境的有效保护。目前国内大多数城市对规划实施情况的监督,主要借助新闻媒体和大众舆论,往往当问题很严重时才进行曝光,规划的超前性与监督的滞后性之间的矛盾日益尖锐。不可否认,舆论监督在一定程度上也能制止一些违规建设项目,但与日新月异的城市建设要求相比,还相差甚远。况且,有些违规项目即使得到了制止,但其损失却永远得不到挽回。

4 借鉴国外经验创新规划管理

4.1 管理理念创新

城市规划作为城市发展的龙头，必须把科学发展观和先进的理念融合渗透到城市规划之中，充分协调城市与人的关系使城市的发展与人的需要达到和诣。

4.1.1 借鉴管治思想 鼓励公众参与

管治最基本的含义是“促进不同组织之间相互渗透的管理方法”，核心问题是权力的重新分配。管治的本质是政府与非政府力量之间以及力量内部的互动关系。在规划管理方面，其实就是组织更广泛的公众参与。产生管治思潮的基本原因是对政府行政管理出现的问题寻求对策。虽然西方现代城市规划可以看作是“城市化后的规划”，而我国是“城市化中的规划”，实践层次有所不同，但是产生于西方社会的管治思想对我国规划管理工作中存在的问题有两方面的参考作用。

一是人的规划行为有共同规律性，这一点东西方并无根本区别。当我们把社会作为规划考虑的对象时，并不是在“创造规律”，而是在努力寻找客观规律和按照客观规律办事。因此，规划工作者要努力认识和掌握规划思维的规律性，从而提高规划工作的科学性。二是政府对于人居环境变迁的干预有共同规律性，这一点东西方是可以互相参考的。

管治研究表明，为了实现共同的目标，相关社会组织之间、政府与非政府组织之间关系必须相互渗透，单纯一种类型的组织难以完成现代化社会复杂的任务。自从政府广泛干预人居环境变迁以来，不同国家的城市都设有不同形式的政府机构负责管理城市规划的相关事务。在我国，规划局作为城市规划行政主管部门，是地方政府的一个组成部门，它是按照科层组织原则而运转的。规划与其他部门的不同之处是业务性强，因此，利用部门外的专业人员作为智力资源的补充是十分重要的，管治思想为此提供了强有力的理论依据。

4.1.2 坚持以人为本

城市是人民城市，建了城市为人民，城市规划要坚持以人为本遵循各类资源的节约使用；合理布局各类基础设施，增强城市的防疫和防灾功能，持续优化人居环境和生态环境。并以人的基本需求解决社会经济发展中的基础性，如基础设施建设、资源合理开发利用科技进步、教育振兴等。尤其要更加关注公平目标及保障弱势群体利益。强化对公共资源、公共产品与服务配置的引导性和可操劳过度作性。规划既要体现政府配置资源的相关政策导向，又要代表最广大人民的利益。规划实施主体多元化，形成政府主导型、企业主体型和社会参与型相结合的格局。合理布局城镇空间，防止城市病及生态破坏，致力于环境保护、生态建设，促进生态环境协调、可持续发展。

4.2 管理制度创新

4.2.1 政府机构创新

（1）建立多元化的城市规划管理政策体系。在市场经济条件下，地区与地区之间、城市与城市之问对投资的争取成为各地方政府的当务之急，而国际国内的资金总是流向回报率高的地方。投资环境成为政府与投资者普遍关注的问题，而作为政府行为的城市规划管理对投资环境的形成与改善有着极大的影响，所以，在规划管理过程中，必须运用灵活多样的政策，以吸引城市建设资金，促进城市的经济发展。

（2）创新城市规划管理权限制度。随着城市化与市场经济的不断发展，城市建设活动日益增加，城市规划管理的工作量也将越来越大。所以，必须正确处理好规划管理权下放与统一的关系，遵守规划管理极限制度，以确保城市建设的顺利进行和健康发展。一个城市只允许有一个规划行政主管部门，城市的各个组成部分(各类开发区)的规划管理都应置于这一规划主管部门领导之下，因此，对于规划管理权的下放，应坚持大集中小分散的原则，应坚持统一全局管理而不足块块分割各自为政。

4.2.2 创新队伍建设机制

队伍是根本，再好的城市规划需要队伍去实施管理。再教育制度，随着快速城市化推进，政策的影响和法制的要求，新理念的更新，单凭老经验和工作热情已经不适应了，强化干部的再教育显得重要紧迫，更新干部管理方面知识，把再教育工作纳入单位发展规划，建立带薪学习和经费保障制度，激发干部经身学习热情和需求。引进人才制度，引进一批高素质，专业化人才提高规划队伍的整体专业水平和管理能力，形成高、中、低金字塔的人才队伍结构。完善竟争制度，在更大范围内推进公开选拔、竟争上岗、职务聘任制度，实行能者上、庸者下的用人机制，调动人员的积极性。减压制度，基层管理人员每天面对大量违章建筑和繁重管理任务和责任追究制度，人员身心已显得非常的疲惫，要减少基层管理人员的身体和心理压力，通过定期组织丰富多彩的文体活动、心理质询，带薪休假等措施来减轻身心压力。

（1）建立多学科专业化人才的管理队伍。市场经济条件下，规划管理者面临各种科学技术、社会关系、经济效益、公众利益错综复杂的矛盾，这就要求规划管理者有广泛的多学科知识并有综合运用的能力。在人员选择上，要求一专多能；在队伍的人受配备上，要增加土木工程、给排水、水利水电、法律、经济等专业人员。

（2）建立城市规划管理人员的职业道德教育与专业知识培训工作体系。一方面，随着市场经济、城市化的不断发展以及新技术在城市规划领域的广泛应用。对规划管理的要求将越来越高；另一方面，规划管理者对规划的意图构想以及城市规划的新技术处理方式的理解，直接影响到规划的实施，所以规划管理者不但要具有良好的思想职业道德，还应具有很强的专业技术能力。

4.3 管理创新

4.3.1 服务创新

服务创新包括服务对象、服务内容的创新以及服务地域的拓展。对城市的重点工程、城市历史遗留问题、重点项目争取开辟绿色通道、现场办公、超前服务等措施，借机拓展城市规划的服务领域。通过为投资者在投资区位、规划布局等方面提供咨询服务而改变过去单一为政府服务的格局。为投资者提供服务的过程中，更深切地体会投资者，政府的不同需求，提出更切实可行的规划方案，提高自身乃至整个城市的规划水平。有利于确立城市规划机构的公正性，也有利于发挥城市规划机构的社会监督作用。

4.3.2 管理方式创新

在管理方式上实现三个转变，提高规划空间管治能力，加强规划的资源优化配置作用，规划性质从技术转向政策。改变规划偏重于技术性、轻视政策性和实践性研究的现象，研究落实空间布局要求所必须的公共政策，维护社会公平、保障公众利益的要求。研究城市长期发展的定位问题，安排城市的各项建设用地和各项设施，包括社会服务设施布局、交通政策和交通报务的供应等。处理好远期和近期关系、整体和局部的关系，指导城市的合理发展。规划作用从蓝图转向配置。即从建设蓝图转向宏观调控的工具，转向综合的资源配置的手段。在资源配置时严格遵守国家强制性标准，做到公正执法。规划工作从管理转向管治。正确认识政府与企业、市民实际是平等的关系，而不是居高临下的、指挥的关系。通过政府与社会各阶层的互动，调动各方面的积极性，实现城乡间的科学管治。主要是坚持法治的原则，强调一切都要依法办事；制订合理的决策程序，特别是要深化“阳光规划”推进公众参与民主决策。

结语

城市规划管理是一种应用性很强的政府职能其研究内容和研究方法应紧密结合现实规划管理过程中的紧迫问题随着我国城市化水平的不断提高社会对城市规划管理的要求和期望也愈来愈高目前城市规划管理的具体内容仍始终围绕着用地管理建筑修建管理管线管理违章建设管理和规划设计管理等几个方面开展但是随着城市居民对城市整体空间环境品质要求的逐步提高规划管理的方法和体制面临变革，“三分规划七分管理”意味着我们必须建立起能够应对不断变化的社会经济环境和动态更新的城市规划管理体制。要坚持城市规划地位的先导性和权威性、城市规划的科学性，城市规划管理机制就必须不断地创新。当然，我国城市规划的体制还应该建立相应的规划管理运行机制和规划管理的激励机制，使创新理念、创新活动贯穿于城市规划管理的始终，从而全面提升城市规划管理的运行效率和质量。

参考文献

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[8]刘国新 娄宏毅等论我国城市规划管理机制的问题与创新，特区经济 ，2006,10

篇3

城市设计实践发展至今业已从空间设计扩展为包含编制和实施等在内的整体管理实践。作为一种价值完善的专业管理过程，城市设计实践中更偏重于解决专业领域中设计问题的工具价值；而作为一种“行政过程”、“政策过程”或是“政治过程”而言，城市设计过程将体现其公共性的基本价值特征，从而使其在城市空间的公共管理领域中发挥应有的作用。由此，城市设计过程在价值取向上仍然存在着一定的争议。相关争议首先体现在其关注对象是城市空间整体还是其中的公共领域：城市空间具有公私混合的特征，且很多情况下难以泾渭分明，其公共属性并不突出；而公共领域则是城市空间中具有公共价值的部分，其管理实践自然受到公共价值的规范。另一争议反映在管理者的公共属性上：对于公私混合的城市空间而言，在管理过程中政府和市场都具有管理者角色；而作为行政过程，公共部门的管理者角色将更为突出，市场则成为管理的目标群体。城市设计相关的公共性价值特征并不明晰。然而，讨论和辨析城市设计的公共性内涵具有重要意义。公共性之于城市设计而言并不仅仅体现为职业伦理中所应持有的公共精神，也是认识城市设计管理职能的价值规范。在当代多元价值共存的城市设计实践中，将公共性作为价值基础为其管理过程提供了合法性，由此其管理职能将以保障和促进城市空间公共价值为目标。同时，公共性的认识也为具体管理实务提供一种分析工具，帮助管理者理解城市设计的管理范畴以及自身的公共角色，确保各类管理途径符合公共性的价值规范。城市设计领域的价值取向研究并不多。其中公共价值取向的成果较集中在城市空间公共属性的探讨，具有社会学视角（沃尔泽，1986；夏铸久，1994；卡尔莫纳等，2003等）、法学视角（卡尔，1992；阿里·迈达尼普尔，1996等）以及经济学视角（周进，2005；克里斯·韦伯斯特，2007等）等多种认识途径。对城市设计实践中公共性的关注一类体现在职业伦理中的公共价值规范的阐释（董慰、王广鹏，2007；刘代云、金广君，2008；金勇，2008等），另一类则体现在管理实践中与公共性密切相关的命题，例如公众参与（克利夫·芒福汀，1999；刘宛，2006等）和法律法规（理查德·黎，1988；扈万泰，2002；王世福，2003；庄宇，2004；王卡、曹震宇，2009等）等。公共取向的城市设计研究重结果轻过程，而过程导向的相关研究中一则关注哲学伦理层面的倡导，一则关注实务操作层面的方法技术，缺乏对公共性在管理理论层面的解析。本文将基于公共管理领域中有关公共性的理论认识，从关注对象、管理者角色和管理途径等方面辨析城市设计过程中公共性价值特征的具体内涵，从而为理解城市设计的管理职能提供理论基础。

2公共性的内涵

公共性是公共管理的基本命题，是公共管理获得合法性和权威性的基础。公共性的理解具有相当的复杂性，“公共”的含义并没有统一的界定。沃尔多（1955、1997）把“公共”理解归纳为三个方面：一是哲学、法学和政治理论层次的理解，即从国家或者政府的角度下定义，涉及、合法性、普遍福利等问题；二是从经验层次界定某种社会中人们有哪些公共职能与公共活动；三是从常识层面理解政府执行活动或者职能。①尼古拉斯·亨利（2002）对公共性提出了制度定义、规范定义和组织定义，三者结合构成公共行政的“公共性”。制度定义是按照制度术语来理解公共行政，表现为政府各级机构；规范定义专注于影响公共利益的现象上；组织定义主要是为了实现参与，即公共利益观点若能被共享必须要求相应的组织予以保障②。罗森布鲁姆（2002）认为公共行政强调的公共性体现为：（1）以宪法为基础，提供行政存在的空间并对其进行限制；（2）政府有义务增进社会的公共利益；（3）政府较少受到市场因素的影响，即使运用市场机制也是有限的；（4）作为人民的代表，公共行政管理者的行为具有合法地位与强制权力，并应遵循代表性和透明性的要求③。乔治·弗雷德里克森（1997）回顾了公共问题的哲学、经验和理论的观点，并分析了社会科学中有关公共的五类观点，提出公共既是一种理念也是一种能力：作为一种理念，它意味着所有人为了公共的利益，而不是出于个人或者家庭的目的才走到一起；作为一种能力，它意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力，通常通过政府而进行，但并不是所有④。国内对“公共性”的定义有三种：一是指政府作为人民权利的委托者和委托权利的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定和执行公共政策（孙柏英，2001）；二是认为公共性即政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等（祝灵君、聂进，2002）；三是认为公共性指一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性（王乐夫、陈干全，2002）⑤。综合而言，公共性的理解具有层次性。哲学层面的公共性是一种公共精神或是理念；政治、法学理论层面的公共性从公平和正义出发，涉及、合法性等问题；公共管理理论层面将公共性作为一种价值基础，帮助认识公共组织的公共职能；公共管理实务层面的公共性将成为一种分析工具和价值标准来理解公共组织的具体管理活动。城市设计专业具有很强的应用性，其职业伦理受到哲学、政治和法学层面公共性价值要求的引领，但对于实践而言，公共管理理论和实务层面的公共性探讨将更具认识论和方法论的作用。

3城市设计关注公共领域

城市空间及其特征包含了各类物质要素和相应的属性，同时还有这些要素之间所形成的外部性特征。随着城市空间管理专业领域的分工和细化，作为其中之一的城市设计在当代所关注的内容已并非涵盖城市空间的所有方面，而是由“城市空间”逐步聚焦于其“公共领域”部分⑥。焦点的转变蕴含了两方面的背景。一方面，基于市场经济发展的成熟程度，公共领域与私人领域分野。市场经济的发展使城市空间成为公共和私人的混合体。城市空间的市场开发运作越为成熟，市民对公共领域和私人领域的甄别越敏感。另一方面，城市设计将焦点转变为公共领域是基于“窗户外看到的所有事物”已经出于各类考虑受到了相应的干预，城市空间的控制已经形成了“看不见的网”。“公共领域”源于西方社会，发展至今已具有相当复杂的含义。现代公共领域理论中，较具影响力的是阿伦特和哈贝马斯的研究成果。总体上认为公共领域包含了物质和非物质的表现形式，承载着公共生活，这种公共生活是从公共利益出发，通过沟通和交往、辩论和批判等活动来展现自我或是达成共识。两者的差异在于前者突出其政治象征意义，而后者偏重其社会文化意义。城市设计关注的公共领域是具有物质空间表现形式的公共场所，并包含其承载的公共生活之非物质内涵。然而，公共领域的界定却无法统一。社会视角下以公共开放性来界定时会发现并非所有公共空间都会无限制向每个人开放，而准公共空间的开放程度更是因服务规模的不同而模糊不清。法律视角下以公共权属界定时会发现公共领域的各类物质要素在权属细分之后公私属性并不统一。经济视角下运用公共物品来理解公共领域时，以竞争性和排他性为划分标准，然而公共领域中的各类空间要素在非竞争性和非排他性上都存在着程度差异。由此可见，各类视角下的公共领域认识都是模糊的，然而这种复杂性并不能掩盖其公共性特征。公共领域和私人领域的差异客观存在，只是差异划分标准并非是一条泾渭分明的分界线，而是一种具有梯度性的“谱系”（卡尔莫纳等，2003）。有关对城市空间进行公共干预的合法性问题已经在城市规划相关研究中进行了深入的探讨。面对外部性问题，对公共干预的需要是肯定的，然而对于干预的限度却存在不同的观点。公共领域的实际界定及其干预程度将通过具体的城市设计过程加以辨析并得以实现，其中政府和市场之间的关系对干预程度具有重要的影响。从城市空间的使用价值和交换价值来看，对城市设计的公共需要来自对公共领域使用价值的关注，因其规模和品质直接体现了城市的公共服务水平。然而，市场化的城市开发引发私人对空间交换价值的追求而阻碍公共领域的发展。阿里·迈达尼普尔（AliMadanipour，1996）阐述了市场开发过程中产生的空间私有化和设计标准化等趋势，前者使公共领域的规模逐步减少，后者则对公共领域的品质造成冲击，而这些趋势被认为是不可避免的。面对使用价值和交换价值之间的张力关系，公共部门将立足于公共领域的空间使用价值，通过城市设计过程加以保障和促进，尽可能提供公共场所并促进公共领域的空间品质。近年来，激烈的城市竞争使得公共领域被作为一种城市发展的公共资源，通过城市设计提升其交换价值吸引投资，以促进地方经济发展。然而，“引导投资的是市场本身，而不是设计”（Cowan，2000：24）⑦。城市设计虽在提升公共领域的交换价值中具有一定附加作用，但并非其要义所在。本末倒置的价值追求将使城市设计无法发挥应有的作用。

4城市设计管理者的公共角色

有关城市设计实践主体的认识差异很大程度上与城市设计过程的不同诠释相关。作为一个社会过程，城市设计过程包含了政府、市场和社会等多元化的参与主体。作为一个有意识的管理过程，政府和市场在城市设计过程中的管理者角色较为突出，管束型和开发型的城市设计分类（赵斌、徐雷，2004）正是基于主体公私属性的差异。当城市设计被理解为行政过程时，公共部门作为管理者的角色更为突出，而市场成为了行政管理的目标群体。城市设计过程中管理者公私属性的探讨体现了政府和市场之间关系的不同理解。城市开发过程直接产生城市空间结果，市场成为了空间产品的主要供给者。在开发过程中，市场关注空间品质是希望通过创造性的设计提升空间产品的交换价值以获取更多的利益。“设计管理”是开发项目管理的重要组成部分，它将确保产品按照设计要求生产以实现价值最大化。当开发项目规模较小时，设计管理关注项目自身的内部问题，大多属于私人领域；而当开发项目规模较大时，设计管理所处理的问题往往已经覆盖了城市空间公共领域。虽然管理动机仍以营利为目的，但从结果而言已经属于城市层面的设计问题。因此，市场主导的大规模开发项目其设计管理过程是否是城市设计过程往往具有争议。在当前的城市发展中，公共领域的供给很大程度上依赖于市场。进行大规模地产开发的企业家们在城市开发过程经常扮演了一种半公共角色（乔恩·朗，2005）。这种角色产生于其管理行为结果而并非动机。市场开发的设计管理是为了扩大私人的获利，许多开发都有意识的塑造良好的公共领域来吸引更多的公共使用者，为其带来更大的获益。在这些市场主导的项目管理中，公共部门的角色相对较弱：有些是由于对公共领域的价值认识尚不成熟；有些是社会对此尚未形成公共需要，因而不必要进行城市设计的干预；还有一些是有意识发挥市场优势，依靠私人投资发挥其优势来创造良好的公共领域空间品质。然而，无论是否提出城市设计要求，公共部门对私人开发在其项目的空间效果等方面始终具有监管职能，差别在于干预程度的不同。城市设计过程伴随着开发过程而展开，它并不仅仅是结果管理，同时还包含着过程管理。对开发项目运作过程进行公共监管是政府相关部门的职能之一。出于城市设计考虑的公共监管途径一般包括：一是将城市设计的内容纳入城市规划的管理体系，同时依循规划许可的行政程序对开发项目进行管理；二是单独提出城市设计的控制内容，作为开发控制要求的组成部分，依据规划许可程序进行管理；三是城市设计控制内容采用独立设置的设计评审程序对开发进行行政许可管理。无论哪种途径，公共部门始终承担有关公共领域的设计及其实施的监管者角色。对于城市设计过程而言，权力始终是决定一切的因素（洪亮平，2002）。城市设计是“设计城市而不是建筑”，城市公共领域的塑造和发展属于公共事务范畴，因而其管理实践必定受到公共权力的影响。纵观城市设计的发展历程，最初有意识的城市空间设计由当时代表公共权威的皇权主导，随着民主化进程的推进，政府作为公众逐步成为了城市空间设计和管理的主导。之间的差异在于公共性的不同历史诠释，然而城市设计管理者角色的公共性始终存在。当代社会多元价值并存，城市设计过程中政府、市场和社会具有不同的参与程度。然而，市场和社会的参与是有限的，公共管理者仍然为是否需要对公共领域进行城市设计干预、如何干预以及干预程度提供了整体性管理框架。

5城市设计管理途径的公共性保障

法律和政治是公共管理途径体现公共性的保障。城市设计过程关注城市空间公共领域的相关公共事务及其管理者的公共角色都决定了其管理途径必然体现公共性特征，且受到相关的法律法规和政治策略的保障。法律为城市设计过程提供了基本的行为规范。各个国家对于公共部门的组织、规章制定、许可、仲裁和司法审查等程序具有相应的法律规范，从而确保了公共部门行为过程的公共性。城市设计过程同一般公共事务的管理一样遵循公共行政程序的法律要求。根据“程序正当”的法律原则，城市设计依据法定行政程序运作而获得合法性，从而保障其公共性。除此之外，城市空间的公共管理尤其是城市规划管理的法律体系也为城市设计的管理过程提供了相应的法律基础。由于城市设计在各国城市规划管理的法律体系具有不同定位，因而具体程序要求也会有所不同。美国城市规划管理的法律法规在各个州有所不同，很难说具有完整的体系。区划被认为是美国城市规划的核心，也是物质空间管制的法律工具之一。而城市设计同样也是城市空间管理的公共政策工具之一，其管理程序将遵循公共行政程序的法律规范（如联邦行政程序法，1946），或依据行政法律要求制定相关的程序要求。英国的城市规划具有整体性的法律体系，对规划管理程序制定了相关的规范。城市设计的运作被明确纳入规划管理体系（英国建筑与建成环境委员会，2000），并在新的规划法中明确纳入其管理事务（英国城市规划法，2008：第183条）⑧。因而，其城市设计的公共干预过程须遵循规划法定程序的相关要求以保障其公共性。我国的城乡规划法中并未明确城市设计的相关内容，它更多是作为地方性城市空间管理的公共政策工具之一。有些地方性的规划法规将其纳入，明确了操作程序的要求⑨；而没有明确管理途径的实践在大多数情况下参照了规划管理的法定程序。法定程序规范为确保城市设计过程的公共性提供了统一的基本的保障。国家和政府在基础上不断推进行政程序的公开性和参与性等来加强管理过程的公共性。无论是公共行政管理还是具体的城市规划管理，相关的法律机制都不断得到完善，由此受其规范的城市设计过程也将不断加强其公共性特征。对于具体公共事务的管理，公共部门会根据具体情况对市场、社会及其自身在过程中所承担的角色及其价值分配采取不同的政治策略。城市设计一直存在于“平民主义”和“专业主义”的两难困境（克利夫·芒福汀，1999）。在价值的认定上，“公众”和“专家”的观点之间存在着分歧。与此同时，“公众”本身包含着具有不同利益的群体，并持有不同的观点。城市设计师往往将城市设计保持在一个技术过程的安全范围之内，以避免直接面对重新分配权力和财富的问题。然而，城市设计过程中的管理者则无法避免去面对价值分配的政治议题。城市设计中的连续决策都是有关利益分配的政治决策，即便是通过技术分析做出决策其本身仍然代表着政治的选择。特定的城市设计管理过程会采取不同的政治策略，因而其过程的公共性将存在着程度上的差异。偏向于“专业主义”的决策过程以法律为公共性保障的基准，更关注专业价值的实现；偏向于“平民主义”的决策过程则体现为更具公开性和参与性的集体决策。实际过程中，决策往往需要考虑和平衡利益相关者的观点，采取何种决策方式则受到市场环境、社会需要等因素的影响。但每一种决策方式都体现了相应程度的公共性特征。政治策略对城市设计过程的公共性程度产生重要影响。

6结语

篇4

关键词：城乡规划；科学化；民主化；管理；实施

在新的历史形势下，城乡规划需要适应当代社会的发展形势，并努力实现由行政规划向公共政策的转型。城乡规划体系必须要具有符合我国国情，并且要结构科学、功能齐全、运转灵活，执行高效，同时在市场经济体制下，还必须要满足市场经济体制的若干要求。

一、新形势对城乡规划的要求

在新的历史形势下，城乡规划体系要根据客观环境的变化来实现自己的转型。我国目前正在处于转型期，不管是文化形态、价值观念还是经济结构均在依照自己的发展规律进行着转变。这些转型表现在社会中便是发展模式的转型、各种制度的转型以及经济增长模式的转型，并且这三大方面的转型不是相互独立进行的，而且不断的交织过程中逐渐实现新旧的转变。在新的历史形式下，城乡规划也面临着转型的命运。具体而言，目前的城乡规划已经不是传统观念下依照政府行政命令进行的简单的拆迁、改建的行政工具，也不是政府增加财政收入、开发商赚取高额利润的途径，而是政府用来对城乡的发展和建设进行指导的手段，为社会的公平正义、公共安全以及公众利益提供保证的措施，更是政府借此来对城市的空间资源进行有效调整的途径。

在新的历史时期，城乡规划具有以下几个突出的特点：首先，以解决社会矛盾和社会问题为导向。在以往，城乡规划单靠政府的发展计划和行政命令来执行各项城乡建设工程，在新的历史形势下，解决社会矛盾和社会问题将成为城乡规划的源动力，也是新的历史形式赋给城乡规划的重要任务之一。其次，更加突出“公众”在城乡规划当中的作用。新形势下的城乡规划更加关注公共领域和公众利益，有关的政策也被称之为“公共政策”，政策内容也重视社会公平、公共利益、公共安全等问题，究其原因，主要就是“以人为本”理念在该领域的重要体现。最后，强调和突出城乡规划从指定规划到落实执行整个过程中法制性。依法治国是我已经明确确立的基本治国方略，在该方略的指导下以及近年来在大力建设法律体系的努力之下，我国的法律体系日趋完善，社会的法律意识和法制意识已经显著提高，重视城乡规划的法制性也是在法制背景下落实依法治国方略的具体体现。

二、提高了城乡规划管理和实施科学性的措施

（一）强化城乡规划的管理力度

在管理过程中严格执行相关的法律和法规，实现城乡规划管理的规范性和法制性。重视在规划当中经常使用的地理信息系统的更新和升级工作，为城乡规划提供数据和技术支持。在实际的管理过程中，应该严格管理部门内部的各种技术规程和规范流程，精简各种办理手续，提高办公效率，在某些技术规程方面应该进行进一步的深化和细化，提高其可操作性，防止因为技术规程规定模糊而出现问题。全面、认真地梳理规划管理当中的每一个环节（如选址、用地规划许可、建设工程许可、批后跟踪管理、规划验收、规划编制审批、规划设计条件制定、红线图和定点图等等），进一步提高规划管理的科学性。

（二）提升设计水平

按照“政府组织，专家领衔，部门合作，公众参与”原则，完善设计单位数据库与专家数据库，分为建筑类、规划类、交通类、景观策划类4个门类。定期邀请专家进行审查把关[1]。规划与设计方案一旦形成，立即通过新闻媒体出具公告，在城市规划网，规划展示馆同步向社会进行规划公示，向市民广泛征求意见，科学采纳建议来完善规划与设计水平[2]。定期组织开展优秀建筑设计的评选工作，有力推进全市城乡规划与设计水平的提升，同时，加强了建设工程的放，验线工作，严格控制建筑立面用材的材质和色彩，全面加强建设项目的批后监督管理，大大提升城乡建设水平[3]。

二、提高公众参与城乡规划管理和实施的有效性

（一）公众层面

通过各种形式的宣传和教育工作，让群众认识到城乡规划的重要性及其它和群众日常日常的关联性，并努力提高群众的参与意识和维护自己合法权益的能力。为了让群众更加深刻地了解城乡规划的现实价值和重要意义，因为有意识地宣传一些关于城乡规划管理、编制、执行等方面的知识，让群众能够从更深层次上参与城乡规划管理。在宣传和教育方式方面，可以选择展览、讲座、旁听等传统方式，也可以选择开设网络论坛、定期发送有关短信等现代的方式。总而言之，就是要利用各种方式让群众更加深刻地认识和了解城乡规划，并提升群众参与城乡规划的能力。

（二）建立健全有关制度

首先，建立长效的参与机制。根据城乡规划的特点，出台一套可行有效的城乡规划公众参与的管理办法，使公众参与真正的落到实处，有法可依，保障公众的程序合法、公众的意见得到合理处理[4]，增强规划的透明度和公开性，保证政府与公众之间沟通渠道的畅通，保证利益主体的合法权益，避免政府或少数官员的主观决策，避免出现隐瞒和欺骗广大群众的现象[5]。

其次，定期公开城乡规划的有关信息。城乡规划属于公共工程的范畴，而且城乡规划涉及到群众的切身利益。因此，有必要强化城乡规划过程中的开放性和透明性，充分尊重群众的知情权，为群众获取有关知识提供更加更加便利的途径。同时需要重视的是，保证信息的完整性和真实性也是非常重要的，因此，在城乡规划的前期论证以及执行过程中的监督来保证信息公开的完整性和真实性。

（三）完善参与形式

公众获取的信息不同，参与程度不一样，参与效果有差别，针对不同的规划项目，选择不同的方式方法，拓宽公众参与的途径，利用网络、报纸、电视等现代媒体，通过图片、影像、现场讲解等形式，开辟专门的网站、接待管理部门、专用场所（规划展览馆），从规划的科研、编制、决策、实施、监督的各个阶段，全面开展公众参与，自始至终的贯彻公众参与的理念[6]。

参考文献：

[1] 田雪，王文泉. 国家政策在城市规划中的落实――试论在“十七大”精神指导下的城乡规划管理策略[J]. 辽宁建材，2009，(04)：109-110.

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[3] 白磊. 欧洲的绿色城市主义――从《Green Urbanism:Learning from European Cities》看中国城市发展[J]. 城市问题，2006，(07)：208-209.

[4] 刘丹，杨启劲，彭中礼. 城乡统筹:规划管理的模式转换与体制创新――基于湖南省的调查和研究[J]. 中国行政管理，2010，(09):223-224.

篇5

【关键词】村庄规划；法治化建设；思考

依法治国是国家繁荣富强的保障，建设法治社会是当今中国发展最重要的课题，在这样的大环境下，村庄规划的法治化建设也应该紧跟时展的潮流，把握住时展的脉搏。然而，就我国目前的农村法治建设来看，其发展仍然存在很多不足，在我国的大部分农村地区，法治化建设仍然是一个被忽视的问题。因此在城乡一体化进程中，如何推进农村地区的法治化建设成为村庄规划亟待探讨的问题。

一、我国村庄规划的发展及其法治建设进程

（一）村庄产生及发展

大约在6000年前的新石器时期，随着农业与畜牧业的逐渐分离，出现了最初的固定居民点，这就是我们所说的村庄[1]。此类村庄具有一定的特性：在选址方面，大多数村庄都选择土壤肥沃或水源充足的地区；村庄的布局大都以氏族成员为聚集中心；同时，出于安全考虑，村庄周围大都设置土墙或护城河加以保护。

（二）城市产生及发展

随着生产力的不断发展，手工业逐渐从农业当中分离出来，商品随之产生，市集开始出现，以致原始村庄的范围逐渐扩大，最终形成了原始城市。

（三）村庄和城市共同发展

在我国建国初期，由于当时实行的是高度集中的计划经济体制，国内几乎所有经济活动都掌握在政府手中，由政府进行宏观调控，因此，为了满足国家建设的需要，城市规划建设得到了迅速的发展，农村地区虽落后于城市地区，但其规划建设也得到了一定的发展。村庄建设已经开始逐渐摆脱中国传统的宗法制维系惯性，而开始了“公社化”建设。村庄和城市次年改成了二元化立法格局。

（四）城乡一体化发展

2003年，中央首次提出了“五个统筹”要求[2]，把农村规划建设问题划入到了国家的发展战略当中。在十七届三中全会期间，又进一步明确城乡发展一体化建设问题。随之国家提出了《中华人民共和国城乡规划法》，从此结束了城市和农村分别立法的体制，同时也标志着城乡一体化时代的到来。

二、我国村庄规划中法治化建设存在的问题

（一）在观念上，村庄规划法治化建设存在误区

1、片面夸大村庄规划的法律执行力。主要表现为对村庄规划的权威性过于自信，或者对于村庄规划过于紧张，稍有闪失便怀疑一切。

2、片面否定村庄规划的法律执行力。主要表现为认识不到村庄规划的法律执行力，或者即使是有所认识但不认真执行。

（二）在实践中，村庄规划法治化建设缺乏谋划

1、村庄规划执法着力不均。随着我国城镇化步伐的逐步加快，城市的规模和数量急剧扩张，这就使人们的目光普遍集中到城市建设上来，同时，大量的农民涌入城市，也为城市带来了许多“城市病”[3]，而农民的离开导致农村大量房屋废弃，这种现象严重影响了中国的农业稳定和粮食安全。当人们的注意力都集中在城市建设上时，村庄规划问题就必然被忽视，久而久之，城乡建设就会出现严重失衡。

2、规划缺乏统一机制，致使村庄规划盲目发展。随着我国城乡一体化建设的提出，村庄规划建设得到了长足的进步，然而其科学性、合理性问题也随之显现出来。一些村庄规划缺乏上级统一的宏观调控，导致村庄发展方向不够明确；一些村庄缺乏长远目光，致使村庄管理不够科学。

三、加强村庄规划法治化建设的几点思考

（一）正确认识村庄规划的法律执行力

《中华人民共和国城乡规划法》的颁布赋予了我国村庄规划的法律执行力，但是在一些关键问题上，村庄规划仍然具有宽泛性和模糊性[4]。例如，在内容、范围和程序等方面，村庄规划缺乏足够的强制性；在有效时间方面，村庄规划也没有限期规定；在编制和审核过程中，村庄规划也没有明确的程序规定。这些宽泛性和模糊性在一定程度上会弱化村庄规划的法律执行力。为了加强村庄规划的法律执行力，相关部门应该认真了解《城乡规划法》所规定的职权范围，以此加强法律执行力，同时在规划过程中应听取村民的意见，并根据自身情况进行科学规划，这样才能既顺从民意，又能够保证有效实施。

（二）正确处理村庄规划与其他规划之间的关系

随着城乡一体化进程的逐步加快，城、镇、乡、村各方面也得到了统筹发展，并且初步形成了城乡一体化的新格局[5]。在这样的新格局中，村庄规划一定要做好统筹兼顾，正确处理好与产业发展规划、城乡发展用地、土地使用权制度等之间的关系。

（三）严格遵守村庄规划的法定程序

由于村庄规划具有特殊性，因此其规划发展一定不能照搬照抄城市模式，而是应该走出一条适合村庄发展的道路。但是这种道路并不意味着村庄规划的编制、实施和修改不受法律约束。《城乡规划法》已经明确规定村庄规划的制定和实施一定要上报上级人民政府审批，并且在报送前要经过当地村民委员会的同意。这也就说明了，村庄规划受到严格的法律监督与保护，任何人不得随意更改。在村庄规划过程中应做到以下几点：

1、不断探索和完善村庄规划编制方法。科学的编制方法是规划的基础，因此，村庄规划过程应该遵循科学的编制方法进行，切忌照搬照抄城市模式。相关部门应该不断探索并完善村庄规划的编制方法，同时在经费、技术、人员方面提供大力支持，以此来提高村庄规划的水平。

2、认真落实村民的知情权和参与权。《城乡规划法》中明确规定村庄规划要符合村民的意愿，要广泛听取村民的意见和建议[6]。因此村民委员会应该积极向村民进行村庄规划宣传，动员村民参与到规划中来，激发村民参与的热情。

（四）进一步完善法律监督体系

为了使村庄规划过程严格遵守法定程序，相关部门还应建立法律监督体系，例如在县级人大内部设置监督小组，并且在县、乡两级政府设置监督机构，同时完善媒体部门的监督职能，通过这些方式来进一步健全法律监督体系，实现村庄规划的合法化和科学化。

结束语：

随着城乡一体化建设的提出以及《城乡规划法》的颁布，村庄规划的法治化建设越来越引起人们的关注，然而，由于农村地区的规划具有其自身独特的特性，加之村庄规划还处于起步阶段，致使一些问题仍然没有得到解决。因此，村庄规划的法治化建设意义重大，它不仅是城乡建设的保证，同时也是人民生活的保证。

参考文献：

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[4]吴群风.法理学视角下的中国乡村法治化探索[D].西南政法大学，2012.

篇6

关键词：日本，城市景观管治，发展历程，管治体系

Abstract: Due to the late start and weak foundation, the construction of today's urban landscape in China is still in the early stages of development. There are many similar backgrounds of the urban construction and development process to China in Japan. Therefore, this research intends to analyses the development and system in Japanese urban landscape governance, which we hope could have a strong empirical reference value for the practice of urban landscape governance in China.

Key words: Japan, Urban Landscape Governance, Development History, Governance System

中图分类号：P901文献标识码：A 文章编号：

1日本现代城市景观管治发展历程

日本在二十世纪初随着城市规划的兴起已出现了地域性的景观建设及保护的萌芽，并伴随着二战后的城市重建浪潮得到了快速发展。近年来以《景法》1的编制和实施为契机，日本的城市景观管治又得到了系统性的规范和完善。总体来看可大致分为三个发展阶段。

（1）1960年代之前的城市景观萌芽阶段

随着日本城市规划法制体系的逐步完善，以及民众对城市美化的逐渐关心与重视，日本历史上第一部《都市画法》在1919年得以颁布。这一时期虽尚未出现明确的“景”概念，但《都市画法》中提出的“致”概念以及对“致地区”的划分代表着景观管治的手法已初见雏形。由此为契机，其后所掀起的轰轰烈烈的“城市美化运动”带领着日本的城市景观建设及管治进入到了一个标志性的新阶段。

（2）1960-90年代的城市景观发展阶段

二战结束后，日本的城市建设逐渐陷入了经济利益优先、城市特色缺失的无序混杂状态。城市管理者开始痛定思痛，对城市景观建设的未来发展方向进行重新自省及反思。1968年的《金泽市传统环境保存条例》作为日本最早的地方性“景条例”，为后期日本各城市景条例的制定与落实起到了实践性的参考作用。以镰仓市的“古都保护运动”为契机，日本在1966年颁布了《古都保存法》，并对《都市画法》中所提出的“致地区”的具体管治内容进行了正式明确。同时，随着《都市绿地法》（1973年）、《文化财产保护法》（1975年）等一系列相关法律的相继颁布和修订，地方行政团体和居民自主的景观管治热情也得到了不断提升。

（3）1990年代至今的城市景观规范阶段

泡沫经济结束后，日本进入到了城市建设恢复期，对城市人居环境建设的需求次第高涨。2003年，日本正式将“观光立国”设立为国家战略方针之一，并于2004年出台了针对城市景观管治的专项法律――《景法》。之后随着景行政团体的逐步设立以及景画编制情况的不断推进，截止至2010年6月1日，登录在册的日本景行政团体已达452个，所制定的景画已达233例（2010年日本国土交通省数据）。这一时期的城市景观管治随着前期实践经验的积累以及近年来管治政策的逐步完善，已走上了整体规范化的道路。

2日本现代城市景观管治体系

2.1管治政策体系

（1）国家层面

1）美丽国土建设政策大纲

2003年7月，日本国土交通省围绕着“美丽国土”的建设及形成而颁布制定了《美丽国土建设大纲》这一国家级指导型政策框架，从而将促进良好景观的形成提升到了国家基本政策的重要地位。大纲在对国土美进行认知的前提下，提出应大力促进面向各项开发事业的景观管治政策的制定，同时制定了若干推进思路。

2）《景法》

2004年6月，日本国会通过了世界上第一部景观专项法律――《景法》。《景法》明确规定了“景观是国民的共同财富”，并从其基本制定理念和指导思路出发，规定了国家和地方政府等相关机构人员在景观管治过程中的具体责任与权限。同时，将景画的制定作为主要管治手段，明确了管治的实施地域、目标对象、运作机制，并提出了申报和审批等重要支持制度，对于违法行为还明确地规定了相关惩处措施。

3）“景绿三法”体系

2004年6月国土交通省将与景观管治关系密切的各项相关法律条文纳入到了一个综合的管治框架中，建立起了“景绿三法”法律体系，其中包括：《景法》、影响《景法》实施并起到扩充作用的系列相关法律、及进行了部分修订的环境保护类系列相关法律这三个部分。这一以《景法》为中心建立起的综合性法律体系其意义在于强调了城市规划法制体系各层面之间的有机协同关系，鼓励相关法律之间的辅助呼应与沟通协调，为景观管治提供更为广泛有力的法律支撑。

4）都市整备相关事业景观形成导则

在景绿三法案的决策过程中，国会提出了对“面向公共事业的实施，（中略）应尽早进行景导则的制定”的附带决议。2005年3月，《都市整备相关事业景形成导则（案）》应运而生，并于2011年经修订正式确立。该导则作为促进都市整备事业中良好景观形成的综合性方针，市街地再开发事业、土地区画整理事业、街路事业、都市公园事业、下水道事业等都市整备相关事业为对象，旨在促进各项开发事业的实施，同时在《景法》的引导下进行相关规范及引导性策略的推广。

（2）地方层面

1）景画

景画是在《景法》的指导下，由地方性的景行政团体以推进地区景观建设为目的而制定的法定基础性规划，主要涉及对景观上重要公共设施的保护及整治方针的制定，以及区域内特定建设行为进行景观基准的限定等。景画的基本内容包括：对地域景观特性的把握；景观建设基本理念的构思；景观建设目标意向的明确；景观建设基本方针的确立；制定景重要公共设施、景重要建造物、景重要树木的保护和推进方针；对影响景观的相关建设开发行为的限定。

2）景协定

景协定作为景画的补充，是在景观区域内的土地所有者全员协商同意的情况下所缔结的、涵盖区域内建筑物、绿化、构筑物、广告看板、露天停车场等景观相关事项的一体化自主性协定。通过这种自主化的民间协定，使得地块内的绿地率、容积率、铺地形式、植栽设置、街区清扫活动的次数等在景画中难以深入细化或强制要求的部分得到了补充和完善。尤其是在土地所有权发生变更后，景协定依旧生效，这就使得景观管治得以在协调一致的前提下得以连贯持续地推进。

3）景导则

景导则是以促进良好景观的形成为目的，以对建筑物等的形态、色彩等要素进行规范控制为内容，由地方自治体自行制定的景观管治引导性方针。景导则可以针对景画中的重点地区进行扩展说明，也可针对色彩、户外广告物等具体管治内容进行专项导则制定。总体来看，景导则直接面向景观管治的实践操作，是对景画中条文性内容的操作性说明及重点内容的深入细化阐述，是将景画内涵付与实践的策略化运作工具。

（3）推进制度和鼓励措施

为了更好地推进城市景观管治的运作，日本政府从公共事业关系费的财政预算中划拨出了“景形成事业推进费”这一专项费用，对都市景观相关建设事业予以资金支持。同时对于积极的景观建设及相关促进行为，实施不同程度的税制减免优惠以及财政补贴等政策。为了激发国民的景观建设与保护意识，将每年6月1日定为国家的“景日”，并推行了“魅力街区奖”等优秀景观建设及管治案例的评选活动。除此之外，还注重通过多样化的教育宣传活动促进居民景观意识的培养，并相应设立了“景教育部门”和“景普及启发部门”等宣传工作表彰奖项。

2.2管治结构框架

（1）景观行政管治机构

日本的景观行政管治体系以《景法》为支撑，中央管理部门是国土交通省，同时需要农林水产省、环境省等相关行政机构之间相互协调配合。日本国土交通省中负责城市景观管治的具体部门是其下属都市局中的公园/绿地景科。地方上的城市景观管治工作则主要由地方政府中的都市整备局负责。都市整备局内部又根据负责业务内容的不同，往往又细化为各专项科室和部门。

（2）具体参与者

1）景行政团体

景行政团体是履行景观行政权利的行政性机构，同时也是景观管治行为的运作主体。《景法》中规定，政令直辖市（人口规模50万人以上）或中核市（人口规模30万人以上）等有权进行独立管辖的地方自治体（政令市、中核市）可自行担任景行政团体一职，其他地区则由所属的都道府县政府负责担任。此外，在经所属的都道府县政府的行政管治部门协商同意之后，也可由下级的市町村行政机构自行担任该地区的景行政团体一职。

2）景协议会

景协议会是为了促进城市景观协商的达成而设立的机构，主要由景行政团体、公共设施管理者、景整备机构、相关的其他公共团体、公益事业管理者、居民等有关人员和机构构成。其主要职能是基于相关法律条例的规定，对需要进行事前协议或申报的景观相关内容进行多方协商让步，最终通过达成一致。协商结果一经批准，相关人员有义务对结果服从与执行。

3）景整备机构

景整备机构是由景行政团体所指定的非营利性组织（NPO）及公益法人团体（如建筑师协会、绿化协会等）担任。其主要工作是为居民提供景观营造相关的必要信息及技术支持，并负责本地区内景重要建造物、重要树木和其他公共设施的日常管理及维护等事务，同时协助景观建设管理部门进行相关的调查、研究工作。

4）其他参与者

在具体的景观管治运作中，不仅需要景观管治责任机构的组织、实施与管理，还需要事业开发商、业内专家、居民等相关参与者之间的积极沟通与交流。《景法》第3条中明确规定了景观建设中相关参与者的各方义务,除了指明国家和地方公共团体需要在政策的制定、实施及相关信息普及上应承担相应责任外，还明确提出事业开发商及居民需要及积极地参与到管治体系中来，并对国家和地方公共团体的景观管治行为予以协助。

2.3管治运作机制

图1日本城市景观规划的管理运作机制

在景观管治的运作中，景观行政管治部门不仅需要灵活运用各项景观政策，对相关行为进行监督和指导，还需要配合景协议会，合理利用申报制度和事前协议制度，通过多方协商的途径对项目进行审查和协议。在项目批准实施后，还需与景整备机构以及相关公益法人密切配合，对项目的实施情况进行持续监督和管理。对于违章的建设行为，采取下令整改和罚金配合的方式进行惩处，严重的可惩以刑罚2。在整个景观管治行为的实施过程中，还有赖于事业开发商、业内专家、居民的多方协同配合。

3日本城市景观管治经验对我国的启示

日本已进入后工业化阶段，居民景观意识的基础较好，城市建设的相关经验也较为丰富。相对而言，我国则处于工业化中期的经济高速发展阶段，城市的建设多处于转型期，城市景观管治机制尚不完善。必须意识到，中日两国国情各有不同，许多经验和方法不能依样画葫芦地照搬全抄。因此，笔者就中日城市景观管治现状的对比和分析，对中国城市景观管治的发展提出以下建议：

（1）培养管治者和居民的景观意识

在景观管治理念的培养上，我国近年来虽已逐步认识到了城市景观管治的重要性，但仍需在法制层面强化城市景观管治的重要地位，提高城市景观管治者和相关规划人员的理论素养和技术水平。同时还应积极通过各种有效的宣传、鼓励措施，使居民能够真正的接触、参与到城市景观建设过程中来，培养居民的景观意识。

（2）成立景观专项管治部门

我国作为中央集权国家，应当注重利用国家统一调控的手段对地方景观管治行为进行整体规范与协调。同时应当参考日本的优秀经验，在规划管治机构中设立专项的景观管治部门，打破原先各相关部门独立分管所形成的管治壁垒，对原本分散的景观职能进行统筹与强化，形成更为优化、集中的体系化管治模式。

（3）提升城市景观规划的法定地位

我国的城市景观规划的地位长期以来都模棱俩可，与其他法定规划之间的相对关系也模糊不清，急需通过法定渠道对其专项规划的地位和法律约束力进行提升。在规划编制的体系结构上，应当注重与政策条例的协同，努力形成理论研究与实践操作的接轨。在内容上，应当注重城市景观管治体系的复杂性和城市个体间的差异性，引入符合城市发展要求的柔性景观管治手法，强调城市个性与特色的体现。

（4）推进管治政策体系的构建

如今我国尚处于城市景观管治的初步发展阶段，因此景观专项法律的推出在短期之内并不现实。面对当今城市建设发展需求，当务之急是在城市规划法制体系中提升城市景观管治的地位，并尽可能地出台专项的景观管治政策和相关标准，对景观管治的具体对象、内容及操作方法进行明确和限定。在内容上，应当鼓励将定性的引导方针与定量的基准指标结合，强调政策条文的可操作性。并配合景观规划的编制，形成系统化的管治政策体系。

（5）促进有中国特色的多方参与机制

日本的土地私有制决定了地权者在景观管治中的重要地位，我国由于推行的是土地公有制，居民的城市景观意识尚在引导和培养阶段，因此当下应该结合我国国情积极引入具有中国特色的多方参与机制。对于对景观影响巨大的建设开发行为，也适当推行财政补贴、税收减免、奖项评选等鼓励性措施。在管治策略的决议过程中，可以积极引入业内专家及相关研究机构的力量，建立专家提议机制。同时，还可以灵活采用公听会和居民代表讨论会等形式，鼓励公众对城市景观的建设与管治进言献策。

注释：

为了区别于汉语语义中尚不明确的“景观”内涵，本文在针对日本城市景观管治的研究中，将部分专有名词进行了日文用法和语义上的保留，如“景法”、“景画”、“景条例”等，在其余阐述中为求便捷仍保留“景观”的写法。同时也将“景”、“致”、“美”等专有名词进行了原文保留。

2根据《景法》第17条、第100条、第101条规定，对于通告整改命令不予履行的行为，可施以50万日元以下的罚金并再次通告整改；如再不履行整改的行为，可施以1年以下的刑役或50万日元以下的罚金。对于这些《景法》中规定的强制性申报行为，如不申报，可施以30万日元以下罚金。

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篇7

关键词:规划;“三规合一”;区位理论;田园城市理论;理论与实践

规划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。我国的规划种类和内容纷繁，有国家层级和地方一级的规划，有出自不同职能部门的规划，还有不同行业的规划，等等。但是规划过多造成规划之间内容重叠交叉，甚至矛盾，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从，长此以往失去了规划应有的意义和作用。因此，整合规划资源、加强规划之间的协调成为必然.

一、“三规”分立弊端

1.“三规”诠释

(1)国民经济与社会发展规划.

国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是具有战略意义的指导性文件.

(2)城市总体规划.

城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排.

城市总体规划根据《中华人民共和国城市规划法》编制，主要功能是定向布局，规划的对象主要包括:城市性质(功能定位)、发展目标、发展规模、城市主要建设标准和定额指标、城市建设用地布局、城市功能分区和各项建设的总体部署、城市综合交通体系和河湖、绿地系统、环保设施等.

(3)土地利用规划.

土地利用规划是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种.

土地总体规划功能是对一定时期内不同地区范围土地资源开发利用的纲要、目标和总体部署。主要内容是确定各类土地的用途和利用方式，划定各类生产建设用地的规模、比例和界限，设计和制订最优土地利用方案，最大限度地提高土地利用的综合效益，达到地尽其利的目的。在区域性总体规划中，农业用地规划最为重要，其基本内容包括:农业用地的划分，各项生产基地的布局，农业生产组织的区划与各级经营中心的布局，各业用地的内部规划及各项基本建设规划等.

2.三大规划的不足与矛盾

虽然城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划职能明确，但由于三大规划独立编制，部门之间缺乏协调配合，导致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互衔接差等缺陷，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用.

建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但建设部属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调发展职能，但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱，行使区域规划职能力不从心，无法解决空间结构合理组织的全部问题，不能替代同层次的空间规划。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用.

(1)国民经济发展规划操作性差.

由于国民经济总体规划导向性、客观性强，实施的约束性弱，不如城市总体规划控制性和可操作性强，实施效果不理想，往往编制规划时轰轰烈烈、热热闹闹，但批准通过后无声无息、冷冷清清。给人印象最深的往往只是规划期的概念，规划被束之高阁，比较极端的现象是“纸上画画、墙上挂挂”.

(2)土地总体规划与城市总体规划标准不一.

虽然两个规划的核心内容都是土地的合理利用，但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。在实际规划操作中，土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异，造成两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处.

另外，由于我国开展土地利用总体规划的时间较迟，规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差.

(3)城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足.

相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤.

二、“三规合一”的学术主张理论依据

鉴于三大规划分立各自均存在缺陷与矛盾，为此笔者主张实行“三规合一”方略。然而实现“三规合一”必须要有强有力的理论基础，能够同时指导城市建设、经济社会发展、土地利用等各方面的规划编制工作。笔者认为，霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论针对城市设计、产业布局、土地利用等问题进行的分析和论述，表达了产业、城市、土地利用应协调发展的朴素思想，能够成为“三规合一”的理论支撑.

1.田园城市理论

在19世纪末，英国社会活动家E·霍华德关于城市规划的设想提出了田园城市的概念。霍华德理想中的田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市，它的规模足以提供丰富的社会生活，但不应超过这一程度.

霍华德设想的田园城市包括城市和乡村两个部分。城市四周为农业用地所围绕;城市居民经常就近得到新鲜农产品的供应;农产品有最近的市场，但市场不只限于当地。田园城市的居民生活于此，工作于此。所有的土地归全体居民集体所有，使用土地必须缴付租金。城市的收入全部来自租金;在土地上进行建设、聚居而获得的增值仍归集体所有.

城市的规模必须加以限制，使每户居民都能极为方便地接近乡村自然空间。霍华德设计的田园城市理论在城市规模、布局结构、人口密度、产业选择等规划领域都做了精巧的设计，成为现代城市规划领域的先驱.

2.区位理论

区位理论是关于经济活动的空间布局优化组合的理论，该理论内容丰富、包罗众多。在此主要介绍农业区位理论、工业区位理论和中心地理论.

(1)农业区位理论.

农业区位理论的创始人是德国经济学家冯·杜能，他在其著作《孤立国》中提出六种耕作制度，每种耕作制度构成一个区域，分别为自由农作区、林业区、谷物轮作区、草田轮作区、三圃农作制区、放牧区;每个区域都以城市为中心，围绕城市呈同心圆状分布，这就是著名的“杜能圈”。虽然杜能得出的农业空间地域模型过于理论化，但是他的理论体现了产业在城市中的空间布局问题，用规划的思想把城市设计、土地利用以及产业布局紧密相连.

(2)工业区位理论.

工业区位理论的奠基人是德国经济学家阿尔申尔德·韦伯。其理论的核心就是通过对运输、劳力及集聚因素相互作用的分析和计算，找出工业产品生产成本的最低点，作为配置工业企业的理想区位.

运输成本定向的工业区位分析。假定在没有其他因素影响下，仅就运输与工业区位之间的关系而言，韦伯认为，工厂企业自然应选择在原料和成品二者的总运费为最小的地方，因此，运费的大小主要取决于运输距离和货物重量，即运费是运输物的重量和距离的函数，亦即运费与运输吨公里成正比关系.

劳工成本影响工业区位的分析。韦伯认为劳工成本是导致以运输成本确定的工业区位模式产生第一次变形的因素。所谓劳工成本，就是指每单位产品中所包含的工人工资额，或称劳动力费用。当劳工成本(工资)在特定区位对工厂配置有利时，可能使一个工厂离开或者放弃运输成本最小的区位，而移向廉价劳动力(工资较低)的地区选址建厂。其前提是在工资率固定、劳动力供给充分的条件之下，工厂从旧址迁往新址，所需原料和制成品的追加运费小于节省的劳动力费用.

集聚与分散因素影响工业区位的分析。集聚因素是指促使工业向一定地区集中的因素，分为一般集聚因素和特殊集聚因素。集聚因素形成的聚集经济效益可以使运费和工资定向的工业区位产生偏离，成为工业区位的第二次变形因素。分散因素与集聚因素相反，指不利于工业集中到一定区位的因素。一些工厂宁愿离开工业集聚区，搬到或新建在工厂较少的地点去。但前提条件要看集聚给企业带来的利益大还是房地产价格上涨造成的损失大，即取决于集中与分散的比较利益大小.

德国经济学家阿尔申尔德·韦伯的工业区位理论核心体现了城市规划、经济社会发展以及土地利用有机结合的思想萌芽.

(3)中心地理论.

中心地理论是由德国著名的地理学家克里斯塔勒提出的。通过对德国南部城市和中心聚落的大量调查研究后，他发现一定区域内的中心地在职能、规模和空间形态分布上具有一定规律性，中心地空间分布形态会受市场、交通和行政三个原则的影响而形成不同的系统。他探讨了一定区域内城镇等级、规模、数量、职能间关系及其空间结构的规律性，并采用六边形图式对城镇等级与规模关系加以概括.

就区域内各城镇而言，大城市的商服设施和商品种类向高级发展，多而全;中等规模的城市具有中高级或仅能维持中级水平，服务项目少而不齐全;小城市具有中低或只有低级水平，种类少而不全;一般城镇(县城、建制镇)只有基本生活性商服，水平很低，种类更少。就城市内部而言，市级中心、区级中心和小区级商服中心也有类似的分异规律.

就不同商业、服务行业而言，有些行业经营品类多，有些则少;有的以高级为主，有的以低级为主.

商品的种类、级别不同，其需求门槛和服务范围也不一样，由此形成的等级序列可归并为:低级商品和服务，其售价低，顾客购买频率高，需要量大，需求门槛则低，销售距离则短或服务半径较小。而高级商品和服务，因质量好、耐用、更新慢，故售价高，需要量相对少，购买频率则低，运费占售价的比重小，致使其门槛高，销售距离长或服务半径大.

三、实践效果分析

编制规划的实际工作中，我们对“三规合一”进行了初步的尝试。对开展的每项规划，均加强了与其他规划的衔接和沟通，尤其在编制中新天津生态城经济社会发展规划时，与城市总体规划和土地规划进行了有机结合，使三个规划在内容上达到统一协调(仍未达到合一的理想境界)，取得良好的效果.

1.经济社会发展与土地开发利用相协调

我们以往作规划，只强调经济社会各阶段发展指标，而对完成各阶段指标所需要的土地能否与城市土地规划相一致考虑不够。在编制生态城经济社会发展规划时，我们将2010年、2015年、2020年经济社会指标与生态城各阶段用地配置计划进行了对接，以产业占地和产业发展的客观规律为基准测算各项指标;反过来，城市土地规划又按产业发展规律对土地的要求，调整优化了土地开发利用规划，两个规划互补完善，形成了良性循环.

2.经济社会发展与资源环境相协调

经济社会发展需要生产要素的支撑，要以资源67第30卷第1期王天伟:“田园城市”“产业层级”说对实现“三规合一”的理论支持与实践依据2010年1月的承载力和环境容量为依据。在编制生态城经济社会发展规划时，对生态城产业选择、交通基础设施、公共服务等内容充分与城市建设总体规划进行了对接。考虑生态建设的要求，我们选择了绿色建筑产业、环保科技研发服务业等产业作为生态城未来产业，交通为绿色出行方式。同时，又将经济发展规律、社会事业发展特点反馈给城市总体规划，使城市的规模与发展方向与我们确定的产业及规模相衔接，实现经济社会发展与资源环境相协调.

3.经济社会发展与土地空间布局相协调

产业布局、基础设施建设、公共事业发展等是经济社会发展规划中重要的内容，落实到具体区域时，与土地空间分布和城市空间规划必须相配套。以往针对这些内容从产业、经济的角度考虑较多，对土地的性质、功用考虑较少。生态城经济社会发展规划即从本规划的角度出发，又从城市空间布局和土地在产业用地、社会事业用地、基础设施用地这三者之间的分配和布局考虑，使产业布局即符合产业自身发展规律，又与城市发展空间、土地分布相匹配，达到经济社会发展与土地空间布局相协调.

4.产业、人口、城市相协调

国内外有许多产业与人口脱离的区域，出现了睡城，这种不成功的案例就是因为产业与城市规划脱节造成的后果。在编制生态城规划过种中，始终贯穿以产业集聚人口、形成城市的理念，从产业成长的规模、产业性质考虑城市人口规模和人口素质，与城市发展定位、规模相适应，形成产业与人口良性互动、城市良性发展的模式.

5.“三规合一”实现的途径

首先，成立跨部门的规划组织。三个规划出自不同的部门，部门之间的利益分割和权利范围是“三规合一”的最大障碍，也就是说体制是“三规合一”最大制约因素。为解决这个问题必须进行体制改革，在三个规划管理部门之上成立更高一级的联合组织。由联合组织开展“三规合一”的规划工作，做出能够统揽国民经济与社会发展、土地利用和城乡发展综合性规划.

其次，建立统一协调的法律体系。在2007年的10月28日，《中华人民共和国城乡规划法》通过并颁布，2008年1月1日起开始施行。《城乡规划法》强调了城乡规划的法律地位和作用，强调了规划的稳定性和法定性。《城乡规划法》严格了规划修改制度和程序，经依法批准的规划，禁止擅自修改，只有符合法律规定的特定情况，才可以修改，等等内容.

经济社会发展规划目前还没有法律约束，“三规合一”没有统一的规划法可以适用，所以要想做这项工作法律应先行.

复次，加强培养复合型人才。“三规合一”不是将三个规划的内容简单的加在一起，而是科学合理地、有机地融合成一个综合性规划。“三规合一”需要既懂经济社会发展，又懂城市建设和土地利用等复合人才，目前这种人才非常缺乏，所以需要加强延揽和培养.

最后选择一些地方进行先行先试。“三规合一”不仅是一项复杂的系统工程，更是一项体制改革工作，必须具备一定的经验才可以全面推开。可以选择领导有积极性的地方进行试点，总结经验教训和启示。在试点工作中，倡导规划编制工作要转变观念，从大局出发，不同规划部门之间要加强合作，充分调动和发挥民间组织的作用，公开编制的工作程序，吸引公众参与.

参考文献

[1]王天伟.中长期规划编制[M].天津:天津科学技术出版社，2008.

[2]翟立.“三规合一”促进区域协调发展[N].中国建设报，2008-03-19.

[3]杨卫泽.对美国和中国城市规划的认识[N].新华日报，2007-10-29.

[4]王利，韩增林，王泽宇，基于主体功能区规划的“三规”协调设想[J].经济地理，2008，(9).

[5]曹建丰，许德林.土地利用规划与城市规划的协调[J].规划师，2004，(6).

篇8

西北地区是一个多民族聚居区，应积极稳妥地推进城镇化建设，科学规划民族文化遗产的保护，突出本土文化，展示民族风情，形成具有丝绸之路文化符号的历史文化之城，构建以城市文明建设为核心，民族旅游文化特色为内涵的城镇化发展模式。

关键词：

城镇化；民族文化遗产；保护

1中国关于城镇化建设与民族文化遗产保护的相关论述

中国城镇化建设经过改革开放以来几十年的发展取得了令人瞩目的成就，但是当前面临诸多新的问题和矛盾，特别是西北地区城镇化进程中少数民族文化遗产保护问题的研究，有关学者就相关问题进行了分析探讨，施維达《民族文化学》著作中论及民族文化的内涵和特征[1]。王耀希《民族文化遗产数字化》著作中论述民族文化遗产的概念范畴及其对经济社会发展的支撑与促进作用，侧重于数字化保护研究[2]。单霁翔《城镇化进程中的文化遗产保护》认为城市发展和文化遗产保护的矛盾无疑是异常尖锐和复杂的，有责任在城市建设和文化遗产保护之间开展沟通，架设桥梁，使这两个方面能加深相互间的理解和学科融合。城市规划的方向与文化遗产保护方向融合相互促进，这是中国在新时期文化遗产保护的一个新的特点。他提出文化遗产的保护与举措，要重点从以下三个方面进行探索：一是健全文化遗产及其环境保护的法律法规体系；二是加强文化遗产保护规划的研究编制；三是努力创造条件，确保城市大遗址等重大文化遗产保护项目的实施[3]。梅联华《对城市化进程中文化遗产保护的思考》，认为中国历史文化遗产面临城市建设的挑战，形势不容乐观，要探索适合中国国情的历史文化遗产保护思路，从保护理念、原则、策略、手段、保障措施等层面构建保护体系和防御网络[4]。卢守亭《论城市化进程中民族文化的机遇、困境与出路》认为只有在文化自觉基础上，大胆扬弃、积极创新、加快发展，才能实现民族文化的振兴与繁荣[5]。高永久《中国城市化进程中少数民族文化权利保护的法律体系设计》则通过法律体系的构建来保护少数民族文化权利[6]。邹德慈的观点是保护历史文化遗产要“整旧如旧”，不要“返老还童”。以上研究观点较少关注西北地区少数民族文化遗产的保护问题，缺乏对西北少数民族文化遗产保护的深入研究。笔者拟从城镇化建设与文化遗产保护相契合的关系来研究，并进一步探讨西北城镇化建设对少数民族文化遗产保护的影响与作用，从而提出一些新的观点认识及其保护措施与建议。

2国内外关于城市建设与文化遗产保护的一些措施要求

1972年联合国教科文组织成员国倡导并缔结了《保护世界文化和自然遗产公约》，公约鉴定的遗产种类有文化遗产、自然遗产和文化、自然双重遗产；公约中对文化遗产的定义有文物、建筑群、遗址三条[7]。欧盟1999年通过《欧洲空间发展展望》文件，其中之一就是对文化和自然遗产的慎重管理与保护[8]。2003年美国开展“保护美国”活动，旨在支持相关部门保护文化与自然遗产，传播美国历史，增强民族自豪感。美国简.雅各布斯（janejacobs）的观点对“灾难投资”所阐述的，开发或保护性的投资有可能会事与愿违地破坏我们所想要保护的社区与环境。所以，开发必须顺应当地居民基本的所想与所知，意即要共同开发、受益与承担责任。意大利历史中心区法律规定必须保持古城的原有格局和风貌，不准以任何名义进行任何形式的破坏。法国城市规划法规定历史文化遗产的整体性保护原则，倡导建筑艺术与文化研究加强沟通。日、韩都制定了文化财产保护法，为保护文化遗产起到了积极作用[9]。然而，各国关于文化遗产保护与城镇化建设相契合的研究探讨不多，有些经验不太适合我国国情,借鉴参考的价值意义有限。文化遗产在现代汉语词典里指历史遗留下来的精神财富和物质财富的总和。民族文化遗产是生活于一定地域的民族成员共同创造的精神和物质财富，具有民族性、地域性、多样性，内容包括物质和非物质文化遗产[10]。城镇化是各国实现社会现代化的客观要求，我国西北地区城镇化建设关乎西部大开发战略主要任务的实施。2013年12月15日，中央城镇化工作会议明确指出要注重中西部地区城镇化建设，要提高历史文物保护水平，要传承文化，发展有历史记忆，地域特色，民族特点的美丽城镇，要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉，在城镇化建设模式上要多听群众意见，尊重专家学者意见，坚持因地制宜，探索各具特色的城镇化发展模式。

3西北地区城镇化进程中必然伴随着少数民族文化遗产保护的问题

西北地区城镇化进程与京津冀、长三角、珠三角存在差别，西北地区经济基础落后，地理环境复杂，城镇化起步晚于东部地区，然而，西北地区城镇化发展有其独特资源优势，西北地区三省二区（陕、甘、宁、青、新）少数民族众多，历史文化遗产丰厚，民俗风情特色显著，为城镇化发展提供了丰富的文化资源和宝贵财富。随着西北地区城镇化进程不断加速，对保护当地各个少数民族文化遗产的问题日益突出，实际上，城镇化发展面临的民族文化遗产保护的机遇与挑战并存，一方面，城镇化进程加快了西北少数民族文化的弱化，建设性破坏，开发性破坏，规划性破坏使民族文化遗产生成与保持的环境受到破坏，造成民族文化形态发展的不稳定因素，文化冲突形成民族文化意识的扭曲丧失，不利于保持民族文化的原生性、独特性。另一方面，城镇化进程加快了各民族文化之间的传播与接触，从而加快了民族文化的变迁与重构，创造出新的民族文化。民族文化遗产保护的过程就是民族文化传承创新的过程。城镇化建设为民族文化的交流融合及创新发展提供了新的平台，同时，民族文化遗产保护增强了城镇化发展的潜力与能力，深化了城镇化发展的路径。西北地区民族文化的发展是该地区城镇化进程的内在驱动力，西北地区民族文化遗产保护传承的实质是完美地实现城镇化的现代化进程。总之，未来西北地区城镇化进程必然伴随着少数民族文化遗产保护问题，应该促进各民族文化与城市文化的相融共和，和谐发展的关系，只有积极拓展创新民族传统文化，才能推动我国西部大开发战略实施与丝绸之路经济带繁荣发展和健康的城镇化发展。

4构建以城市文明建设为核心，民族旅游文化特色为内涵的西北城镇化发展模式

当前，我国城镇化进程对民族文化遗产的保护产生了积极有益的推进作用，城镇化进程带来的文化变迁促进了民族文化发展，民族文化遗产保护提升了城镇化建设的质量[11]。但是，西北地区城镇化进程中民族文化遗产保护的形势严峻，在城镇化建设实际进程中，一些地方政府盲目追求经济效益和土地开发，强拆乱建，对民族文化遗产造成不可逆转，无法再生的破坏，民族文化遗产消失的例证俯拾皆是，特别是少数民族地区，群众保护意识淡漠，政府保护行为滞后，亟需全民参与和政府支持保护以及宣传教育。所以，本文一个新的着力点是建设与保护相契合问题的研究，立足于“保护中开发，开发中保护”的观点，笔者认为要把西北城镇化建设与少数民族文化遗产保护相结合，两者相互促进，和谐发展，以保护为主，适度开发，综合规划利用，建立协调可持续发展的创新机制，要正确处理民族文化遗产保护与城镇化建设的关系，尊重民族文化感情和民族，维护民族文化利益与民族团结，创建体现民族文化风情的和谐文明西北美丽城镇，探寻西北城镇化建设与少数民族文化遗产保护的新措施与手段，通过保护民族文化遗产，挖掘蕴藏其中的丰富文化内涵，传承弘扬民族文化精神，营造积极和谐的城市文化氛围，实现经济文化发展的良性循环。故而，倡导西北城镇化进程中少数民族文化遗产保护新的措施建议：区域分类分层保护；个性多元化保护；动态原生保护；科技数字化保护；法律法规建设保护与管理规划机制保护；学习借鉴典范型城镇成功经验和国内外先进的文保技术手段；探索适合西北地区民族风情，宗俗习惯的行之有效的少数民族文化遗产保护框架体系；构建以城市文明建设为核心，民族旅游文化特色为内涵的西北城镇化发展模式。

5结语

西北地区历史人文资源与民族文化遗产丰厚，少数民族文化特色鲜明，西北少数民族集居地的城镇化建设与开发，应当依托本地丰富独特的民族文化资源，走本土开发和特色发展之路。西北城镇化进程必须坚持科学建设，有机更新的发展宗旨，梳理好建设与保护的关系，既保持民族文化遗产原有的历史风貌，又赋予其新时代城市文化、城市文明的特征。构建新型的具有西北民族文化风情的特色城镇化发展模式，为区域经济文化建设和城镇化发展发挥积极作用。

作者：冯硕 单位：甘肃政法学院

参考文献

[1]施維达．民族文化学[M]．北京：中国社会科学出版社，1998.10.

[2]王耀希．民族文化遗产数字化[M]．北京：人民出版社，2009.5.

[3]单霁翔．城镇化进程中的文化遗产保护．人民网，2006.7.26.

[4]梅联华．对城市化进程中文化遗产保护的思考[J]．山东社会科学，2011.4.

[5]卢守亭．论城市化进程中民族文化的机遇、困境与出路[J]．黑龙江民族丛刊，2012.3.

[6]高永久，张小蕾．中国城市化进程中少数民族文化权利保护的法律体系设计[J]．甘肃社会科学，2007.6.

[7]郑巨欣，陈峰．文化遗产保护的数字化展示与传播[M]．北京：学苑出版社2011.5.

[8]张杰，吕舟．世界文化遗产保护与城镇经济发展[M]．上海：同济大学出版社，2006.6.1.

[9]威廉.穆尔塔夫著，谢靖译．时光永驻：美国遗产保护的历史和原理[M]．外文书名:KeepingTime:theHistoryandTheoryofPreservationinAmerica,北京：电子工业出版社，2012.8.1.

篇9

【关键词】地下空间；开发利用；组织管理

城市地下空间的大规模开发利用，是经济发展和城市建设，特别是城市功能聚集到一定阶段的必然趋势和要求。随着城市化进程的迅速推进，受城市土地资源制约和可持续发展的需要，中国城市的地下空间开发建设逐渐进入了全面的加速期，地下空间利用成为政府影响和调控市场的重要领域。由于城市地下空间开发利用是一个复杂的系统工程且具有不可逆性，为此进一步加强城市地下空间开发利用的控制与引导，建立健全地下空间开发法律法规政策体系，理顺和优化地下空间开发管理机制显得尤为迫切。

一、国外地下空间开发利用历史及现状

从1863年英国伦敦建成世界上第一条地铁开始，国外地下空间的发展已经历了相当长的一段时间，国外地下空间的开发利用从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体（地下街）再到地下城（与地下快速轨道交通系统相结合的地下街系统），地下建筑在旧城的改造再开发中发挥了重要作用。同时地下市政设施也从地下供、排水管网发展到地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统，以及地下综合管线廊道（共同沟）。与旧城改造及历史文化建筑扩建相随，在北美，西欧及日本出现了相当数量的大型地下公共建筑：有公共图书馆和大学图书馆、会议中心、展览中心以及体育馆、音乐厅、大型实验室等地下文化体育教育设施。地下建筑的内部空间环境质量，防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平。地下空间利用规划从专项规划入手，逐步形成系统的规划。其中以地铁规划和市政基础设施规划最为突出。一些地下空间利用较早和较为充分的国家，如北欧的芬兰、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正从城市中某个区域的综合规划走向整个城市和某些系统的综合规划。

（一）日本：国土狭小，城市用地紧张，经过八十多年的综合开发，其地下街已从单纯的商业性质演变为包括多种城市功能的、有交通、商业及其它设施共同组成的相互依存的地下综合体。其在开发过程中比较重视地下空间的环境设计，无论是商业街，还是步行道在空气质量、照明乃至建筑小品的设计上均达到了地面空间的环境质量。

（二）北美：北美的美国和加拿大虽然国土辽阔，但因城市高度集中，城市矛盾仍十分尖锐。纽约中心商业区有五分之四的上班族都采用公共交通。四通八达不受气候影响的地下步行道系统，很好的解决了人、车分流的问题，缩短了地铁与公共汽车的换乘距离，同时把地铁车站与大型公共活动中心从地下道连接起来。如洛克菲勒中心地下步行道系统，在10个街区范围内，将主要的大型公共建筑在地下连接起来。除此之外，美国地下建筑单体设计在学校、图书馆、办公、实验中心、工业建筑中也成效显著。一方面较好地利用地下特性满足了功能要求，同时又合理解决了新老建筑结合的问题，并为地面创造了开敞空间。

（三）北欧：北欧地质条件良好，是地下空间开发利用的先进地区，特别是在市政设施和公共建筑方面。瑞典斯德哥尔摩市地下有共同沟30公里长，建在岩石中，直径8米，战时可作为民防工程。芬兰的地下空间利用除了众多的市政设施外，就是发达的文化体育娱乐设施。

（四）苏联：苏联也是地下空间开发利用的先进国家，其特点是地铁系统相当发达，莫斯科地铁系统是世界上客运量最高的城市，每年达26亿人次，以其建筑上和运营上的高质量而闻名于世，特别是其车站建筑风格，每站都有其特色，各转乘站的建筑布置相当巧妙，在多达四条线路相汇处，乘客可以最少的时间达到换乘的目的。

二、我国地下空间开发历史及现状

在20世纪90年代以前，我国地下空间的开发大多为单一式的地下轨道交通、隧道及人防地下室等，建设资金以政府筹措为主，并由政府部门地下空间进行管理。在进入市场经济转型期后，地下空间开发资金的来源，已经由政府单独出资开始转向多种共同参与。而其功能也逐步从单一地由为社会提供公共服务的职能转向公共服务和地下商业开发并举的时代。而随着土地资源的日益紧缺及全国多地地铁的兴建，地下空间的开发利用也开始被越来越多的城市所认可。其形式大致有以下几种：

一是走平战结合新路，将战时防空与平时应对突发灾害事故相结合。如根据房屋建设规范，结合民用高层建筑修建配套地下车库作为防空地下室；充分利用大型公共设施地下空间，如上海世博园5.28平方公里的地下，就有一块近3万平方米的地下空间，该地下空间作为上海市的重点民防工程之一，使上海率先在全国实现了从人防到民防的转变。在世博会期间，它作为园区重要的运营保障用房资源，世博会后作为地下人行通道及大型停车库，为世博园区后续利用服务，而战时则作为人员掩蔽部及防空专业队工程。

二是地下交通建设体系。伴随地下轨道的建设，地下空间的大规模开发也是齐头并进，地铁运营的相关配套设施建设促进了地下空间的开发利用。如地铁出入口连接通道、地下步行通道等。

三是城市综合体地下空间。与地上商业联为一体，以商业形态为主，有别于交通干道式的地下建设和写字楼地下拓展式的建设，通常是伴随着地上项目同时开发，以求最大限度的开发利用土地的商业功能。

三、我国地下空间开发存在问题分析

近年来，各个城市通过统一规划和建设，地下空间开发利用取得了一定的成就，并逐步体现其可观的开发价值，但是必须看到，相对于地面空间开发利用来说，地下空间开发的竞争力仍显不足，因而如何才能实现地下空间开发价值是当前亟需解决的问题，而这个问题的解决与地下空间权规划、管理及政策等方面的问题有密不可分的联系。

（一）关于城市地下空间建设的法规政策较为零散，还未形成一套完整的体系及规范

我国目前实施的《城市规划法》、《土地规划法》、《土地管理法》、《矿产法》、《道路交通法》等与地下空间开发利用相关的法律中，对地下空间开发利用的具体规定和说明的缺乏与城市地下空间资源在城市发展中的价值和地位极不相称。近年来随着城市建设的发展，各地也陆续出台了一些专门针对地下空间开发的法规，如深圳是最早对地下空间开发予以立法的城市，该市自1998年开始，就陆续出台了《城市地下空间利用发展规划》等法规、条例来规范地下空间的利用和开发。此后，上海市在2006年出台了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，这是首个涉及地下空间建设用地审批和权属管理的规定。2010年，广州、福州等城市也根据本地的实际情况出台了地下空间开发利用管理的有关规定。但从已出台的政策来看，各地各自为政的情况较为明显，多是从开发利用的角度制定的一些规章制度。而在地下空间快速发展的今天，更需要的是一套具有中国特色的城市地下空间开发利用的法律、法规体系。

（二）地下空间开利用的管理部门未形成一个统一的管理结构及协调机制

地下空间开发利用是一个复杂的系统工程，具有工程复杂、牵涉面广、协调程度高等特点，且具有不可逆性。开发过程中涉及城市建设、市政、交通、国土资源、人防、园林、规划等多个部门，若不能科学地协调各部门的工作，则很容易造成由于部门条块分割、各司其职。目前，我国尚未有一个专门的机构来负责管理地下空间资源的开发利用。由于我国地下空间资源的管理机构缺位，地下空间资源研究和利用未受到应有的重视和关注，使得缺乏城市地下空间资源利用规划，城市规划也未考虑到将来的地下空间资源利用问题，造成了多头管理与无人管理并存，形不成合心合力的局面。

（三）地下空间权概念模糊，现行的法律未对地下空间权进行明确界定

地下权包含在空间权范畴中。空间权包括空间所有权和空间利用权。空间所有权是土地所有权的一部分。《中华人民共和国土地管理法》在相关条款中对土地的利用和使用做了规定，但没有清楚规定土地与空间的问题。概念模糊使得各部门在实际工作中对地下空间权的认识不足，从而导致对地下空间的开发利用管理重视不够，从而影响地下空间的良性有序发展。

四、规范地下空间开发利用的解决方法

（一）科学规划，统筹建设。规划是基础性工作，也是源头性工作。良好的规划不仅能够优化地下空间开发的而已中，而且可以促进整个城市未来的发展，避免重复性建设。首先要高标准编制地下空间开发利用详细规划。其次是要高质量搞好地下空间开发建设，把好设计项目的审批关，对地下空间整体建筑的安全性、空间利用的高效性、设施设备的共享性进行合理认证。再次是要高效益发挥地下空间开发利用的功能。以最大限度地提升地下空间开发利用的整体价值，实现高额的经济效益和社会效益。

（二）完善政策，积极引导。相关部门要通过制度相关法律、法规，形成地下空间开发利用管理的一套完整法律体系。这个体系大致包括规划、建设管理法规和使用管理法规等。它涉及规划、投资、建设、经营、维护等多个方面，涉及与政府相关的多个部门领域（包括规划、人防、建设、交通等）。通过法律明确地下空间使用权及其主体的责任、义务权属范围，在明确国家对地下空间的所有权之后，还需要明确地下空间使用权的主体、主体范围、责任和义务等内容。对于经营性用途的地下空间使用权，应采用招拍挂方式公开出让，确保地下空间开发利用的公平、公正和公开。

（三）统一管理，科学决策。地下空间的开发利用需要规划设计、工程管理、技术操作、市场运作、环境保护、运营管理等多项专业的参与，涉及的管理部门的职能也各不相同。为此，要更好地开发利用地下空间，必须尽快明确城市地下空间开发利用的统一的管理机构和协调机构及其相应的职权，形成地下空间开发的总体规划、项目审批、工程管理、安全监管、技术创新、行政执法和信息管理上的有效机制。

篇10

目前，深圳面临土地、能源、水资源、生态环境“四个难以为继”的局面，提升城市景观，城市转型，维持并增进国际竞争力都需要充足的空间保障。在外延型拓展无望的情况下，开发利用地下空间就成为了一个新的选择。深圳在地下空间的规划利用方面走在全国前列，积累了一定经验，但仍处于摸索起步阶段，与发达国家相比还存在较大差距，迫切需要制定完善符合城市发展需求的地下空间利用规划，为有计划有步骤推动地下空间利用作好准备。

一、深圳地下空间规划的现状和成就

1、地下空间规划体系

深圳已基本建立总体规划―专项规划―详细规划的规划体系。《深圳市城市总体规划》（2010-2020年）在国内首次将地下空间相关内容纳入城市总体规划，将地下空间视为城市空间的组成部分，进行地上地下整体统筹。在此基础上，深圳编制了《深圳市地下空间利用发展规划》及《深圳市地下空间资源利用策略研究》，并在全市划定了8个地下空间重点开发地区，编制了福田中心区、华强北、宝安中心区等地区的地下空间控制性详细规划。此外，深圳还编制了《深圳市人防发展总体规划》、《深圳市轨道交通发展规划》、地铁一、二、三期专项规划等。

《深圳市地下空间利用发展规划》以地铁网络为骨干线路，以城市公共活动中心和轨道交通站点为发展源，以人行连通道为纽带，以城市重点功能区的综合开发或改造为重点，对地下空间进行平面布局，建立点线面相结合、组团中心与轨道沿线集合发展的布局结构。竖向布局分为三个层次：浅层空间位于地面至地下10m以上，是人员活动最频繁的地下空间；次浅层空间位于地下10m―30m之间，主要安排停车、交通集散、人防等设施；次深层位于地下30m―50m之间，深层空间位于地下50m～100m之间，这两个层次的地下空间侧重于远景统筹部署，安排城市基础设施和城市公用设施。

2、规划管理制度

深圳市现行地下空间规划管理制度主要包括政策法规及相关技术规范。其中，在政策法规方面，2008年深圳市颁布实施了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，是国内第一部全面规范地下空间开发利用管理的地方政府规章，比较全面地规定了地下空间规划的制定、地下空间规划实施和地下建设用地使用权取得、地下空间的工程建设和使用、法律责任等方面的内容，对地下空间开发利用规划管理作了原则性和程序性规定。在规划编制的技术规范方面，深圳市规划主管部门主持编制了《深圳市地下空间设计指引》，并通过修订《深圳市城市规划标准与准则》，增加了“城市地下空间利用”章节，明确了地下空间利用“人物分离，公共优先”等基本原则以及各类设施的基本设计要求，确保地下空间资源不被破坏或由于不适当的使用而浪费。此外，《深圳市建筑与城市设计标准与准则》还进一步深化完善了地下空间规划设计的技术规范，指导项目的规划建设。

3、规划实施

深圳地下空间规划实施主要表现在三个方面，一是依托轨道交通进行地下空间建设。深圳地铁一、二期工程共形成了178.8公里的轨道交通骨架网络。依托地铁交通网络的建设，深圳对站点地下空间进行同步规划、同步设计、同步建设和同步经营，建成包括地铁、大型的交通枢纽、人行过街道等交通系统，并带动了沿线物业开发，形成了诸多以地铁站点为依托的商圈和生活圈。二是重点地区综合开发地下空间。深圳确定福田中心区、华强北商业区、罗湖商业中心区、宝安中心区、前海枢纽地区、龙华客运枢纽区、光明新城、南山商业文化中心8个地区为深圳市地下空间重点开发地区。目前已在福田中心、华强北商业区、罗湖商业中心区建成商业中心、商务办公型综合体、地下街等；在会展中心、世界之窗、深圳北等建立了大型交通枢纽。三是市政设施建设。由于土地资源紧缺及环境保护压力，中心城区“厌恶性”市政设施选址落地难问题日益凸显。目前，深圳已尝试进行地下市政场站的入地试点，如地下污水处理厂、地下变电站、电缆隧道等，其中，深圳布吉污水处理厂为全国首例地下式污水处理厂，占地5.95公顷，污水处理规模20万立方米/日，投资5.9亿元，地面为城市休闲公园，有效解决了周边公园配套不足的问题。

二、深圳地下空间规划中存在的问题

1、规划缺少系统性

完整的地下空间规划体系应包括总体规划―专项规划―详细规划，其中详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划。从宏观层面来看，深圳缺乏整体的城市地下空间开发利用的发展战略和全面规划，缺乏地上与地下的协调和深层地下空间开发的长远安排。从中观层面来看，主要有以下问题：一是已有的地下空间规划和开发利用都是依托于轨道建设被动发展起来的，而轨道交通网络规划也是近年才开始编制，未能与城市总体规划同步，缺乏从地下空间资源角度统筹考虑；二是专项规划对下层次规划有效的指引内容少，操作性不足；三是地下空间的规划未能与地面规划编制体系一致，存在地上地下“两层皮”的现象，与城市建设的各个分系统如交通、市政专项规划之间缺乏有机结合。从微观层面来看，控制性详细规划只针对重点地区编制，且缺乏修建性详细规划，面向实施的层面存在许多空白，缺乏满足管理需求的、清晰的决策依据，涉及到地下空间的单体建筑、轨道站点交通规划、重要节点城市设计等目前都处于个案处理阶段，规划边界不一致，给规划管理和实施带来了一定难度。

2、规划滞后于城市发展需求

深圳作为高度城市化地区，城市的快速发展使地上空间得到了充分的开发利用。但地下空间的开发利用却还处于初级阶段，从城市发展的角度讲，地下空间规划的滞后主要表现在以下方面：一是地下开发未能与地面开发相协调，虽然深圳近年已开始系统考虑地下空间的利用，并着手编制规划，但相对于地面建设的完善程度来说，地下空间的规划明显滞后，地下空间项目建设未能统筹安排或与地面规划的需求不相匹配，造成开发活动零散，地下空间不能有机组织，呈现出短期效益、低效益。二是设计、建设及管理水平不足，地下空间内部导向标识，通风采光及景观等环境条件较差，影响地下空间的品质。三是各行业、各部门按照自己的需求自行建设地下建筑，缺乏整体性和系统性，连通性差，地下未形成网络，造成地下空间使用效率低，如一些高层建筑物的桩基由于未考虑将来开发，往往占用地下十几米的空间，造成了该部分空间不能在以后的开发中得到利用，而许多零星开发项目、开发深度和接口未与周边开发统一，也阻碍了对周边地下空间的开发。规划滞后造成地下空间开发利用的混乱，不但不能充分发挥经济和社会效益，而且也给今后城市发展带来不可弥补的损失。

3、规划功能单一、布局不合理

深圳市地下空间开发起步晚，从规划内容来看，由于深圳地下空间未经历以人防为主的阶段，公共地下空间的主要使用功能是地下交通、少部分商业经营及新建高层建筑地下设备用房和停车场。目前地下空间开发功能单一，与城市建设的关系不紧密，经济和社会效益未得到充分发挥，尤其对于公共服务、市政基础设施布局研究不够，建设严重不足，如综合管沟建设只有在新城区局部地段实施；地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统则更有待于进一步开发。

从地下空间布局形态来看，表现出点状、零散、浅层的特征：地下空间地域分布呈现区域聚集特征，主要分布在特区内高层建筑以及地铁一期沿线周边区域，其中，福田区地下空间开发量占全市地下空间总开发量的54%，而宝安、龙岗、盐田三区的总量还不足全市的10%；地下空间开发深度以浅层为主，利用深度以地下一层为主，大部分在地下-15米以上，局部地铁线路达到次浅层深度（-30米），且相邻地块在地下空间的开发中缺乏联系，开发深度相差大。这些现象造成了地下空间资源的极大浪费，也提高了今后大规模开发的成本。

4、规划管理制度不健全

（1）法律体系不健全。首先，地下空间开发利用的相关民事立法、配套立法不全，地下空间的物权范围、地下空间建设用地的审批，以及地下空间的房地产登记、地价核算、产权分割、工程建设管理等诸多问题尚未解决，在一定程度上影响了地下空间规划的编制和实施。其次，在地下空间规划和利用的专项立法方面，国家在《中华人民共和国城市规划法》中规定了地下空间开发利用应遵循的原则以及地下空间开发与人民防空和城市规划的关系，但缺乏地下空间规划的操作细则，如地下空间规划的编制办法和编制规则；深圳出台了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，但办法内容基本上属于原则性规定，难以指导地下空间规划和利用的具体工作。

（2）地下空间管理体制不健全。深圳地下空间开发利用涉及到城市建设、规划国土、人防、消防、环保等多个部门。但是，由于没有专门立法对各部门的职责作出明确规定，实践中存在部门间职责不清、审批困难、沟通协调难等问题，大大制约了地下空间的开发利用，各个职能部门在进行项目建设的时候，往往自成体系，给地下空间的规划和利用带来一系列后遗症。

（3）信息系统建设落后。地面的信息管理系统在深圳已经比较成熟，如“一张图”系统在城市规划编制、规划管理、建设项目审批管理过程中发挥了重要的信息支撑作用。相比而言，地下空间的信息建设和管理则显得比较薄弱，主要体现在以下三个方面：一是深圳目前的地下空间规划对地下空间资源的系统评估和空间及质量的分类相对不足，由于地质环境的隐蔽性与复杂多变性，地下空间规划缺乏可靠的基础；二是对于已有的地下空间工程包括市政管线、共同沟、地下轨道交通、地下建筑物等的信息管理一直相对落后；三是传统的二维规划技术难以描述地下复杂的地质环境等三维空间信息，导致其难规划、难开发、难恢复。薄弱的信息管理技术对地下空间的规划编制、开发资源预测、规划建设管理等方面形成了制约。

三、加强地下空间规划的建议

1、完善地下空间规划体系，与相关专项规划综合协调

完善地下空间的总体规划和详细规划，同时将地下空间规划纳入法定规划的实施路径，实现与现有城市规划制度的衔接。地下空间规划要实现与现有城市规划的衔接，地下空间建设专项规划要与其他专项规划如交通、市政、防灾、生态环境保护、历史遗产保护、城市更新、土地整备专项规划相协调，尤其注重加强地下空间规划与城市更新规划的协调，促进城市地上地下空间的有机结合，在实现城市更新目标的基础上拓展更新后项目或区域的空间，逐步实现地下空间的开发利用。

2、完善地下空间专项规划，地上地下协同发展、综合利用

城市地下空间是城市上部空间的补充和延续，是城市发展不可或缺的一部分，应当结合城市发展实践的具体要求，加快完善和审批地下空间专项规划，将地下空间建设纳入城市统一规划管理的轨道。

（1）协调地面规划和现状进行规划。积极探索“地上问题、地下解决”的发展思路，将原先的“平面规划”转变为“立体规划”，指导城市的立体化开发，促进地面、地下空间协调发展，形成地面上下相贯通、有机联系的空间体系，把地下空间建设作为缩小原特区内外差距，实现特区一体化的重要杠杆。

（2）整合基础设施建设需求进行规划。把地下空间作为城市内部不同区域城市功能健全完善的承载力量，将城市中一些功能交通运输、公用服务、市政、防灾、能源、生产储藏等适当引导进入地下空间，带动深圳土地利用结构及布局的转变。根据目前的规划，深圳规划有16条轨道交通线路，总长约587公里，设站356座，换乘站62座。未来10至20年是深圳轨道交通集中大规模建设期，深圳地下空间规划结合现有地下设施重点项目建设，将有序开发高质量的地下空间。

（3）统筹规划“地下城市”。国外一些经济发达城市如巴黎、东京、蒙特利尔等的地下空间开发正在逐步向“地下城市”发展，延续地面城市的大部分功能，有效缓解城市土地资源紧张、交通拥挤、环境恶化等一系列城市问题。深圳可充分借鉴国外的成熟经验，从两个方面统筹推进。一是大面积、高密度规划。应进一步拓展现行点、线结合的地下空间规划模式，全面考虑整个深圳在社会经济、自然资源、地质环境、城市功能等各方面的情况，实施点、线、面结合的地下空间综合规划。二是大深度、分层次统筹规划。应根据城市不同发展时期对地下空间开发利用的需求，坚持“该深则深、能浅则浅；人货分离，区别功能”的原则，运用立体规划设计技术将开发的重点控制在地下不同的竖向层次，以解决城市发展各个不同阶段的需求，保证地下空间利用的充分性和完整性。

（4）规划“留白”，杜绝“短视规划”。目前，我国城市发展规划中已有了“发展备用地”的概念，这也同样适用于地下空间规划。但由于地下空间存在复杂性和特殊性，在规划中要遵循“分期、分区、分层”的建设思路，充分考虑后续利用的可操作性。在评估地下空间资源的基础上，协调地下空间与土地利用、城市功能、城市发展时序的步调，预留地下空间深层发展的余地。

3、完善规划管理制度

一是完善地下空间规划的法律法规。明确地下空间规划在城市总体规划中的地位与作用，要做到民事立法具备、专项立法齐全、配套立法完善。民事立法方面，应从民事基本法律制度上确定地下空间权法律制度，应在《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施办法》等法律中对地下空间开发利用给予更加明确的规定；专项立法方面，应完善国家、地方层面关于地下空间规划和开发利用的专项法律和地下空间规划编制的技术规范与标准，尽快制定《城市地下空间规划编制办法》、《城市地下空间规划标准》等；配套立法方面，应从财政、金融等方面对地下空间开发利用的建设费用融资制度、贷款制度等予以规范。此外，明确地下空间规划和利用涉及到的各个部门和各个行业的管理责任，并设立综合协调机构，实施地下空间开发利用的统一管理。

4、充分利用先进规划管理技术

运用3DGIS等科学有效的方法建立地下工程数字化信息系统并对其进行动态管理，将多源异构数据进行GIS数据标准化，建立地形、地层地质、地表建筑物、地下构筑物三维模系统，实现地上、地下空间信息的二维编辑、三维表达分析，提供丰富的空间分析功能，集成结构计算和设计模块，为地下工程设计提供参考依据和决策支持，可辅助于地下空间规划管理，并衍生出更有价值的信息。

【参考文献】

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[5] 李传斌、潘丽珍、马培娟：城市地下空间开发利用规划编制方法的探索―以青岛为例[J].现代城市研究，2008（3）.