银行监管的原则范文

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篇1

所谓“外资银行”，目前有广、狭两种涵义。在我国《外资金融机构管理条例》中规定：“总行设在中国境内的外国资本的银行”，简称为“外资银行”，此即为狭义的“外资银行”，其实际指的是外国金融机构在华投资设立的子银行(亦可称附属行)，应称为外资子银行。而本文所讨论的为广义上的、一般通称的外资银行，在我国共包括有四种组织形式：一是外国银行分行，为外国银行在华设立的分支机构，是我国引进外资银行的主要形式。二是外国银行代表处，指外国银行在中国境内获准设立并从事咨询、联络、市场调查等非经营性活动的派出机构。其主要从事非经营性活动，因此对其监管比较简单，在此不予讨论。三是中外合资银行，指外国金融机构同中国金融机构在中国境内合资经营的银行。四是外资银行，即上文所指的外资子银行。

我国外资银行的引进自1979年迈出第一步以来至今发展迅速，目前在华外资银行已经初步呈现出与中资银行互相竞争、共同发展的局面，在中国经济、金融领域发挥着愈益重要的作用。截至2000年底，共有各类外资金融机构在华设立外国银行分行158家，中外合资银行7家。外资独资银行6家，外资银行代表处233家。其在华总资产和总贷款分别达到344.34亿美元和317.95亿美元，分别比上年同期增长8.56%及9.01%。在华总共的33家经营人民币业务的外资银行拥有人民币资产总额达293.54亿元，贷款和存款总额则分别为261.49亿元和76.39亿元，分别比上年同期增长161%，289%以及40%。

目前，我国已经初步建立起了一套对外资银行实施从开业审批到经营监管的监管体系。该体系最主要的法律依据为《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其实施细则和《国金融机构驻华代表机构管理办法》(下文分别简称为《条例》和《办法》)。但是，应当看到，作为一套监管体系的导向和灵魂的监管法律原则，在《条例》、细则和《办法》中都规定不明或是有偏差。因我国引进外资银行的四种组织形式均涉及到跨国金融机构的监管问题。因此，我国对外资银行监管的法律原则实际上包括两大方面：一是我国对境内外资银行实施单独监管的法律原则；二是我国作为东道国与跨国银行母国实行监管合作的法律原则。下面就这两方面内容分别进行探讨。

二、我国对外资银行实施单独监管的法律原则

(一)国际上常见的三种单独监管法律原则

目前国际上有关东道国对外资金融机构实施单独监管的法律原则大致有三种：即保护主义原则、对等互惠原则和国民待遇原则。保护主义原则是指对外资银行监管意在保护本国经济金融的发展，使其免受外来的干扰和控制，对外资银行施以限制性的监管。其最为极端的做法是完全禁止外资银行的进入，如秘鲁在1968年宣布对外资银行实行全部国有化。对等互惠原则是指以对等互惠的政策和措施来对待外资银行，只准许本国银行被准许进入的国家在本国设立外资银行，只允许外资银行经营本国在该国能够经营的业务。该原则内容较复杂，包括严格对等、基本对等以及非互惠的三种具体形式。各国一般根据自己的情况灵活采用。国民待遇原则指对外资银行给予与东道国银行同等的待遇，采取与东道国银行同样的监管措施。这是最为开放、最少歧视的监管原则。

事实上，由于一国复杂的经济金融发展状况，大多数国家并不是单纯采取上述的某一种原则，而是综合运用几种，即以其中一种原则为主，其他原则为辅，并根据国内经济金融发展变化作相应调整。如美国对外资银行的监管，随着其经济金融条件、银行竞争力等情况的变化，历经了单方优惠、国民待遇和互惠的国民待遇三个阶段。

(二)我国实施单独监管的原则现状及影响

目前我国对外资银行实施单独监管的政策原则可概括为：“提供优惠政策与严格进入和限制业务范围相结合”。即提供优惠的政策吸引外资银行的进入，同时严格限制其业务范围来保护不发达的民族金融业。这一监管政策造成的后果是；外资银行目前在我国享受的待遇是一部分属于“超国民待遇”，另一部分属于“次国民待遇”。表现在：中外资银行税负水平不同。多数外资银行外币业务的所得税率仅为15%，营业税也可减免；而我国四大国有商业银行以及政策性银行所得税率高达55%，其他新成立商业银行也达33%，两者相差极为悬殊。监管松紧不同。国内银行在利率、现金管理等方面受到不少限制，而外资银行在经营中则较少受约束，如其可从事投资业务，兼营B股买卖业务等。另外，外资银行的“次国民待遇”则表现在：外资银行业务范围受限制。虽然现在我国对外资银行的人民币业务正在逐渐放开，但仍限定了人民币业务的规模；地域范围有限制。加入WTO前上海的外资银行客户还仅局限于沪、苏、浙，深圳的外资银行客户局限于深圳、广东、广西和湖南。

“超国民待遇”将我国本来就竞争力不强的中资银行推到更为窘迫的地位，而“次国民待遇”则被外方指责为歧视政策，严重影响我国在国际社会的形象。两者都造成了不利的影响。同时，我国加入世界贸易组织后，面对“市场准入和国民待遇”两大义务承诺，我国对于外资银行监管的政策原则进行调整已经是势在必行。

(三)我国应采取的调整对策分析

我国对外资银行的单独监管原则是否就如有学者认为的，“结合国际通行做法与国内目前状况，宜采对等的国民待遇原则，并辅之最惠国待遇原则作为补充”呢？恐怕不尽然。

首先，就国民待遇原则而言，实行这一原则的国家或地区必须具备一定的条件，如稳定的政治经济环境，发达的金融体系以及健全的金融监管制度等。而现实中尽管目前许多国家原则上公开宣称予外资银行以国民待遇，但实际上总是有许多的限制，五条件的国民待遇是没有也是不可能的。

其次，即便是《服务贸易总协定》第十七条明确规定了WTO成员方应当承担实施“国民待遇”的义务，其同时也对东道国监管的“保护主义原则”作了认同。该协定附件一第2条规定，成员国基于“谨慎原因”(如保护投资人或存款人权益)，得采取必要措施以维持金融秩序的稳定。另外，该协定还赋予了发展中国家特殊待遇，允许发展中国家针对自身的特殊需要，确定金融服务业发展的国内政策目标，允许发展中国家对服务贸易提供行业补贴，根据其经济发展水平，适当开放行业和市场，逐步实现服务贸易的自由化。由此可见，在不滥用或有意造成对某些外资银行歧视的前提下，保护主义原则将继续作为各国尤其发展中国家金融监管的重要原则而发挥作用。

各国金融业对外开故的实践都表明，一国金融业的对外开放必须与本国金融机构的国际竞争能力、金融监管制度的完善、监管能力的高低相适应。脱离国情的开放必将招致严重的后果。典型的例子如墨西哥，由于不考虑本国的现实国情，过早地撤消了外资银行准入法令，允许外国银行完全自由地到国内开业，外汇的流入流出亦不加限制，结果1994年墨西哥金融危机爆发以后，资本的大量外逃进一步加剧了危机，以此成为一个惨痛的教训。

就我国目前国内银行业来说，在国有商业银行，其信贷资产质量低，经济效益差，自我发展能力弱，其经营机制转换尚未完成；新兴商业银行，因规模、业务范围的局限，实力不强，也难与外资银行相抗衡。而在我国中央银行，其调整机制尚不够健全，监管能力和监管水平都亟待进一步的提高。以上这些因素都决定了我国金融业的开放必将会是一个逐步推进的过程，也决定了从现在开始的相当长的一段时间内，我国对外资银行进行东道国监管的政策原则只能采取以保护主义原则为主，对等互惠原则为补充的监管原则。必须从我国金融业的现实国情出发，考虑我国金融业的薄弱现状，控制外资银行的进入避免给我国整个金融业的发展带来过度；中击同时，根据具体情况有条件、有保留的对外资银行提供对等互惠待遇。当然，随着我国加入世贸的步伐，随着国内经济金融情况的日益变化，我国会相应地逐步调整监管的原则，改变监管的侧重点，但无论如何，决不可能是一蹴而就的实施国民待遇原则。否则只能是以形式的平等带来竞争上实质的不平等，给我国开放的金融业带来灾难性的影响。

三、我国作为东道国的监管合作法律原则

(一)跨国银行国际监管合作的“巴塞众协议”

对于跨国银行的监管，涉及到跨国银行注册地国／即母国／与跨国银行分支机构所在地国(即东道国)这两方面的监管。前者源于跨国公司的股权原则，股东有权对公司财产进行监管并承担责任，跨国银行作为跨国公司的一种特殊形式。其总行对其所设立的分行和子行当然进行监管同时承担责任。跨国银行母国则依国际公法上的国籍原则对跨国银行行使管辖权，即所谓母国监管原则。而在东道国，跨国银行在其境内活动，必然对其国内经济秩序造成一定影响，因此，依国际公法之领域原则东道国当然也对跨国银行进行监管，此即东道国监管原则。这两大原则在现实实践中因跨国银行资产的流动性和银行的特殊性而起着严重的冲突。为调和这一矛盾，著名的巴塞尔委员会(“银行管理和监督委员会”)应运而生，也诞生了旨在确立跨国银行国际监管合作制度的一揽子“巴塞尔协议”。根据巴塞尔协议，任何银行的国外机构都不能逃避监管，母国和东道国都负有监管的责任，双方分工合作，其间的分工合作遵循“以母国综合监管为主，东道国个别监管为辅”的原则。

这一原则源自于1978年巴塞尔委员会确立的跨国银行“综合管理法”，即把跨国银行的总行、国内外分行、子行作为一千整体，从全球角度综合考察其资本充足率、流动性、清偿力、外汇头寸、贷款集中性及面临的风险。该原则具体对母国和东道国监管责任的划分为：(1)清偿力。分行清偿力由母国负责监管，子银行清偿力由东道国和母国共负监管责任。合资银行由东道国负主要监管责任，但如外国银行占有多数股权，则仍由东道国与母国共负监管责任；(2)流动性。分行流动性由两国共同监管，子银行的流动性由东道国负主要监管责任，但同时要求总行开具保函保证对子银行提供备用信贷。合资银行流动性也主要由东道国监管。外汇头寸；(3)母国与东道国共同负责监管，其中，东道国只负责管理其境内的外汇交易。

综合管理法当然不可避免地亦存在一些缺点、弊端，如可能造成发达国家对发展中国家的侵害等等。但经过各国的实际操作检验，不可否认该法目前已算是就跨国银行监管最为合理和全面的一种方法。

(二)我国目前实行监管合作的原则及调整的必要性

我国《条例》和实施细则中，在外资银行市场准入上，强调申请在我国设立各种外资金融机构的申请者，其所在国家或地区要有完善的金融监督管理制度。由此可见，我国在对外资银行的监管上已经部分地采纳了巴塞尔委员会确立的综合管理法，但从总体来看，我国并不承认巴塞尔协议确立的以母国监管为主的国际监管合作原则。我国既允许设立分行，又允许设立合资银行和子银行，对业务范围未加区分。但只要求设立外国银行分行的，总行要提供对该分行承担税务、债务的责任担保书。从监督管理上，我国区分子银行、合资银行与分行、对前两者有注册资本、资本充足率、同一贷款上限等风险管理要求；对分行则无这些要求。可见，我国是以普通公司法原理来对待这两类外资银行的，将前者作为独立法人处理，承认其总行只承担有限责任，但这其实并不符合跨国银行的特殊性质。普通公司法中关于关联企业之间不得相互转移资产，以逃避税收和债务的规制在银行这种经营货币的企业面前显然有点无能为力。同时，我国过于强调东道国的监管，完全与强调母国监管的国际惯例相冲突，不利于我国在外资银行监管上的国际合作，由此对本国引进外资不利，也对我国银行走向世界、参与国际竞争大为不利。

笔者认为，在我国金融业愈见开放的今天，尤其我国加入WTO后，我国完全应该尽快摒弃强调东道国监管为主的监管合作法律原则，而将国内监管法律与国际监管惯例接轨，采用以母国监管为主的法律原则。只有这样，才有可能加强我国外资银行监管的国际合作，逐步完善我国外资银行的监管制度，维护我国金融业稳定、健康地发展。

四、结语

总之，我国已经迈入了WTO的门槛，金融业即将层层推进，逐步扩大对外开放，在这个时刻，我国原来就外资银行监管所实行的“限制与优惠”的政策原则以及强调我东道国监管为主的监管原则都早已不适合经济形势和未来发展的需要，必须尽快加以调整。有条不紊地、逐步地向WTO的国民待遇原则靠拢，同时采纳国际通行的以母国监管为主的监管原则，方是完善我外资银行监管制度，促进我金融业稳健、繁荣发展的根本之道。

参考又献

[1]国务院.中华人民共和国外资金融机构管理条例.第2条第1款，1994.

[2]中国金融年鉴2001。中国金融年鉴编辑部.2001.

[3]潘金生.比较银行法[M].北京：中国金融出版社，1991.

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我国外汇运行形势已进入新常态，长期以来实施的外汇管理规则监管模式已不适应新的形势。本文分析了新常态下外汇管理由规则监管转向原则监管的必要性，探讨了外汇管理转向原则监管过程中应注意的问题，最后提出了相关政策建议。

关键词：

新常态；外汇管理；规则监管；原则监管

一、引言

随着中国经济步入新常态，在涉外经济领域，我国外汇运行也已呈现一种新常态，主要有两个标志：一是跨境资金流动从持续净流入到趋向基本平衡。2014年以来，国际收支趋向基本平衡的态势日趋明显，当年经常项目顺差与国内生产总值之比为2.1%，与2007年的历史高点相比回落了近8个百分点。二是人民币汇率由单边升值趋向基本均衡，双向波动成为常态。2015年4月和7月，国际货币基金组织两次表示，近期人民币汇率没有明显低估。2015年8月11日，人民币兑美元汇率中间价报价机制调整，在人民币汇率连续下跌后，曾有多次反弹。这表明人民币汇率已经结束了长期以来的单边升值趋势，进入双向波动阶段。外汇运行进入新常态，需要对原有的外汇管理模式进行反思，转变管理模式适应新常态。一直以来，金融监管领域有两种模式，一种是以美国为代表的“规则导向监管”（rules-basedregulation），另一种是以英国为代表的“原则导向监管”（princi-ples-basedregulation）。规则监管通过制定具体的规则，规定金融机构能做什么，不能做什么，操作性强，但缺乏灵活性[1]。长期以来，我国外汇管理模式就是典型的规则监管，依赖数量庞大的规章制度对银行和涉外经济主体进行监管。随着我国外汇运行步入新常态，外汇收支的规模在扩大、结构在丰富、工具在创新，原有的僵化的规则监管模式越来越难以适应涉外经济发展的要求，外汇管理有必要转向更富有弹性的原则监管，通过制定一些高层次的原则性规定来实现监管目标。

二、外汇管理转向原则监管的必要性分析

（一）原则监管是宏观审慎框架下系统性风险管理的要求事实上，我国外汇管理方式从2009年开始已经逐步由事前审批转为事中事后监管上来，开始实行外汇管理简政放权。外汇管理简政放权不能是一放了之，要管得住系统性风险。党的十八届三中全会《决定》明确提出要加快构建宏观审慎框架下的跨境资本流动管理体系[2]。宏观审慎强调的是宏观的、系统性的风险，而注重微观业务合规性的规则监管难以从宏观角度识别与管理系统性风险。原则监管依靠的是高层次的规则，从风险管理的角度更能适应宏观审慎管理的要求。

（二）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化随着汇率定价机制的市场化，人民币汇率双向波动日趋明显，为满足经济主体防范风险和境内外市场套利的需要，金融机构的业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此。截至2014年末，国家外汇管理局宣布废止和失效规范性文件700余件，保留有效法规仍然有297件[3]。而原则是一些层次更高的规则，有效性更为长久。如无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。

（三）原则监管可以有效防止银行的道德风险详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行出于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋避开外汇管理规定。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，这些漏洞往往被银行和企业利用。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给银行，一旦政策执行出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。这种机制下，银行不但不敢钻法规的漏洞，而且还会积极主动执行相关法规，其目标和外汇监管部门的监管目标基本趋同。

（四）原则监管有利于业务创新外汇管理要立足于服务实体经济，而海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险进行业务创新，服务企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在银行保证业务真实性并遵循一些基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行发挥主动性和创新的积极性，满足实体经济的需要。

三、外汇管理转向原则监管应当注意的问题

原则监管不只是制定几个重要的原则，还应考虑与金融体系现状是否适应、如何让原则落地等因素。

（一）原则监管有效实施的前提是银行业较高自律和内控水平英国实施原则监管有其历史文化传统方面的原因，其金融体制是漫长的资本主义经济发展过程中逐步演进的结果，银行经历了较长的自律发展阶段。金融业监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上，基本上是通过银行的自我约束来实现的。多数银行都会自觉地在法律框架下经营，监管者的权利大部分情况下仅是一种威慑，很少使用。有研究表明，原则监管能够有效实施是与一定的金融业基础环境相适应的。银行内控水平越高，越有利于原则监管的实施，若内控水平较差，原则监管的效率也差。原则监管要能在外汇管理中得到有效实施，银行的自律和内部控制水平需要达到一个较高水准。

（二）实施原则监管不能放松监管要求有观点认为英国原则监管是“轻的监管”（lighttouch）或“软的监管”（softtouch）。原则监管实际上既不轻，也不软，可能比规则监管更有威慑力。原则监管能够有效发挥效力一定程度上是以其处罚威慑力为基础的，英国金融服务管理局（FSA）就把银行对原则的严格遵守作为有效监管的根本。2005年6月，花旗银行集团在进行欧洲政府债券交易时的做法颇具争议，违反了行业中一些不成文的规定，被FSA罚款1390万英镑。FSA认为，花旗银行违反基本原则第2、第3条，在业务过程中没有体现投资银行应有的技能、注意和审慎，而且没有对业务进行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集团在法国也从事了类似交易，但是没有被罚，因为法国当局认为没有违反当时的法律。花旗集团在表示歉疚的同时，也指出公司并没有违反英国的市场规范。从这个案例可以看出，实施原则监管后不但没有放松监管要求，反而应该更加严格，提高监管威慑力，有效堵住规则制定中的疏漏之处，让银行不敢钻空子。

（三）实施原则监管是一个渐进过程原则监管与规则监管不是完全对立的，而是相互补充的。以英国为例，监管当局并不是放弃规则，在基本原则下面还保留了一些详细的规则。实际上，所谓原则监管是一种“更多以原则为基础的监管”（MorePrinci-ples-BasedRegulation），是将原则与规则相结合，并不断地在二者之间寻找平衡点[4]。因此，外汇管理中实施原则监管是一个渐进的过程，原则监管并不是要抛弃所有规章和规则，而是由于目前实施外汇监管所依据的监管规章、规则过于繁杂，增加了操作的难度，需要对现有的规则进行改革，更多地依据注重结果的、高层次的规则和相应的原则实施监管。在一些情况下，仍然需要依靠详细和描述性的程序确保政策得到落实。因此，外汇管理提倡的应是“更多的原则导向监管”，这是一个不断改进的过程，不能一下子完全放弃规则，而是逐渐减少规则的数量，逐渐强调原则的作用。

（四）原则监管应以结果为导向实施原则监管后，监管者应该更注重结果，而将如何实现这些结果留给被监管机构的高级管理层。目前，外汇管理逐渐开始强调银行要遵循“展业三原则”，即“了解客户”“、了解业务”和“尽职审查”。“展业三原则”的提出增强了外汇管理的灵活性，对商业银行提出了更高的要求。银行不能再像以前一样，只要机械地遵守了某项规则，或者按照法定程序运作业务，即使最后证明经济主体的业务真实性存在问题，也被认为合规守法经营。目前“，展业三原则”还处于探索阶段，真正落地还存在一些困难，外汇局需要对这些原则进一步具体化，并制定一些辅原则，便于银行执行。原则监管得到有效实施后，只要银行在执行外汇管理政策中出现问题，银行就要被追责。

四、相关政策建议

（一）加强商业银行内控建设由于历史原因，各商业银行以往注重的是如何从形式上机械地执行外汇局具体、明确的法规，内控制度方面是个薄弱环节。从外汇管理实践来看，也确实如此，部分商业银行在执行外汇管理法规方面内部控制乏力，自律能力还比较差，风险管理能力仍然不是很强。外汇局提出的“展业三原则”属于理念上的原则，不仅每家银行都有各自的理解和解读，即使在同一家银行层面，从总行到分行，再到支行，每一级部门的理解都有差异。如果内控制度有效性缺失，“展业三原则”缺乏完备有效的制度作为支撑，直接导致合规性操作流于形式。这种情况下，如果只注重制定原则，不注重提高银行内控水平，原则监管可能面临失败。因此，外汇局应大力促进商业银行的内控建设，将内控制度建设作为外汇检查的重点。

（二）可以考虑实行分类监管我国从事外汇业务的银行包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的银行成立时间、业务水平、资产规模、管理成熟度、发展模式等都有所不同，用同样的监管方式和方法效果不会很理想。我们可以借鉴英国金融监管中的一行一策的做法，对不同银行采取不同的监管模式。对于公司治理良好、业务经营规范的商业银行，如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行考虑采用原则监管，赋予其更多的灵活性和自由。而对于那些成立时间较晚、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行应以规则监管为主、原则监管为辅，防范风险，对其业务种类和业务创新予以限制。在这些银行公司治理和内部管理提升后，再逐渐转向监管。

（三）严厉处罚违规的金融机构对于内控制度存在缺陷以及内控制度未得到有效执行的银行应予以严厉处罚，产生震慑效果。英国的经验表明，具有高度权威的监管机构对商业银行“道义劝说”的有效性是原则监管能够成功的关键之一。严厉的巨额处罚是保持监管机构权威性的重要手段。在相关处罚方面，外汇管理可以参考国外反洗钱的相关规定。如2014年1月，英国的金融行为监管局对标准银行处以700多万英镑的罚款，实际上监管当局并没有发现其客户有洗钱行为，而只是因为其制定的内控制度存在缺陷且未得到有效执行。

（四）加强外汇管理人员培训，培养复合型监管人才原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，要根据现实情形做出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。监管人员需要具备更高的分析能力、更专业的知识和更高的判断能力，才能体现监管的权威性。外汇管理部门应加大自身队伍的培训力度，加强对外汇市场运行、金融机构外汇业务运作等的了解，不断提升监管效果。原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分地沟通，因此，被监管者的人员素质也要相应改变和提升。

参考文献：

[1]AnitaI.Anand，Rulesv.PrinciplesasApproachestoFinancialMarketRegulation，HarvardInternationalLawJour－nal，Vol.49，2008.

[2]周琰.主动适应新常态奋力开创外汇管理改革新局面[N].金融时报，2015-01-10.

[3]易纲.全面推进依法治国提高外汇管理依法行政能力[J].中国外汇，2015（1）.

篇3

关键词:银监会银行监管监管理念

中国银监会的成立,是从我国金融实际出发,深化金融改革、加强金融监管的一个重大举措。成立两年多来,银监会为推进银行业改革开放和强化我国银行体系做出了贡献。银监会的工作主要表现在两个方面:一是规制,即法规建设;二是监督,即实施。这也正是《银行业监督管理法》对银行监管机构界定的职责。

首先,监管法制建设取得重大进展。截止到今年4月底,共了127件规章制度和规范性文件,在《银行业监督管理法》和《商业银行法》的基础上初步建立了以资本监管为核心的审慎监管体系。其次,狠抓落实,持续监管取得新成效。在银行业全面推行了贷款五级分类制度,并及时推广农村信用社贷款五级分类试点工作;落实降低不良贷款各项措施,高风险中小金融机构风险处置工作也在继续推进。此外,银监会积极推动金融制度和业务创新。借鉴国际经验,引导我国有关政策性银行和商业银行加快面向小企业的金融产品和服务创新等等。

这些举措都是银监会履行监管职责、贯彻监管新理念的具体行动。在成立之初,银监会就明确了把“通过审慎有效的监管保护广大存款人和金融消费者的利益”作为监管的第一目标以及“三管一提高”的新的监管理念,即“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。实际上,我们常说的理念就是指工作所应遵循的基本原则。虽然这些基本原则目前国际上已形成共识,这就是1997年巴塞尔委员会公布的有效银行监管的核心原则。核心原则同样存在面临与时俱进的问题。目前针对核心原则的修改工作,正是与时俱进的具体表现。对照核心原则,检查我们监管实践,既可以发现问题,又可以明确方向,找到可行的解决方法。

根据银监会的文件和会领导的讲话,银监会“三管一提高”的新的监管理念的内容如下:所谓“管法人”,即考虑到银行监管指标集中体现在法人层面、银行内控制度主要由法人制定、各类风险主要由法人承担的实际,所以需要改变过去总部监管总部、分支机构监管分支机构的分割监管方式,实施法人集中监管。所谓“管风险”,即在加强对银行机构合规性监管的基础上,把监管着力点放在风险的防范和化解上,进而做到在资源分配上以风险为基础,风险大,多监管,风险小,少监管。所谓“管内控”,即严格监管银行内控制度建设和执行情况,提高银行的自控能力。所谓“提高透明度”,即要求银行真实、规范披露信息,让监管部门知情,让存款人知情,让社会公众知情,借此强化市场约束。同时,逐步提高监管部门自身依法行政的透明度。

应该看到,“三管一提高”的监管理念有效指导着银监会的监管实践。然而,随着对我国银行业监管工作的逐步深入和监管水平的不断提高,银监会在深入贯彻监管新理念方面要做的工作还很多,面临的挑战也很大。

一、“管法人”

“管法人”并不完全等同于国际视野上的“并表监管”。所谓“并表监管”,是指监管当局对银行内的所有业务进行适当的监测并认真落实审慎监督各项原则,从机构角度看,其中不仅包括银行的国内法人还包括银行的国外分行、各类附属机构和合资机构。从业务范围上看,监管当局应该审查银行直接或间接从事的各项银行和非银行业务,以及国内外机构从事的业务。

在一定程度上,银监会提出的“管法人”是指对单个银行法人实体的监管,但从总体风险的把握、防范和化解来看,即从并表监管来看,一方面,银监会需要制定合理规划,要求银行法人向监管部门报送并表数据和管理信息,强化对银行法人实体的监管。另一方面,银监会要加强与证券、保险等监管部门的沟通,了解银行集团所属的各类非银行金融机构的风险状况,评估其对银行的影响,并视情况采用适当的监管措施。具体来说,实现从“管法人”到并表过渡,银监会要充分发挥与证监会、保监会建立的三方联席会议制度的作用,根据“三会”在金融监管方面分工合作的备忘录,落实好分业监管体制下的监管分工合作框架。

目前各监管部门的合作还是停留在互相“通气”的阶段,在监管工作的开展中,各个部门监管各自分管的行业。从实现对银行有效的并表监管来说,要做的工作还很多。实际上,国际经验也表明,并表监管能力较弱是许多国家共同的软肋。

二、“管风险”

应该看到,目前银监会提出的“管风险”的主要内容是强化审慎监管,而重点又放在解决长期以来银行资产质量不高、资本充足率偏低的状况。充分说明这一问题的是指导银监会工作的“监管四部曲”,即“提高贷款五级分类的准确性--提足拨备--做实利润--资本充足率达标”。更为具体地来说,首先,银监会督促商业银行根据风险变化情况,及时调整贷款质量形态,提高贷款五级分类的准确性和规范性,特别考虑到近期出台的有关监测不良贷款迁移率和偏差率的新举措;其次,严格执行充足的拨备制度,要求商业银行足额提取各类损失准备,加大损失类贷款的核销力度,做实利润;再次,鼓励商业银行增资扩股、发行次级债,使资本充足率达到8%以上,从而恢复银行的稳健性。

然而“管风险”并不完全等同于以风险为本的监管。所谓“以风险为本的监管”,是一种基于对银行主要业务线的识别和全面了解,以及对各主要业务中可能存在的风险按类别进行风险水平、风险发展方向和风险管理能力的分析评估,在此基础上规划监管行动和检查方案,确定风险评级并采取监管措施和持续监管的有计划、有部署、前瞻式的监管方式。这种监管观念对于发达国家来说,也是近几年才系统建成并付诸实施的。而对于中国银行业来说,只有全面完成了整个银行业的财务重组、实现银行业的稳定后,才可能具备向以风险为本监管过渡的客观条件。

三、“管内控”

商业银行内部控制是银行为实现经营目标,通过制定和实施一系列制度、程序和方法,对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。银监会在促进商业银行完善内部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商业银行内部控制指引》;促进商业银行不断完善公司治理结构;促进商业银行加强风险管理;促进商业银行加强信息披露;加大对商业银行内部控制的评估与监督等等。我国商业银行的内部控制也有了较大的改善。

但是,商业银行内部控制机制的完善和内控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要经过长期的努力才能实现。首先,商业银行应该按照《商业银行内部控制指引》进一步加强内部控制的制度建设。在各项业务和管理活动中制定明确的内部控制政策,规定内部控制的原则和基本要求;着力培育内部控制文化。其次,商业银行应该将内控和内审结合进行。为此,银监会即将出台《银行业金融机构内部审计指引》,督促商业银行建立专业、规范、敬业和具有独立性的内部审计队伍,从商业银行内部构筑防范风险的防线。商业银行应建立内部审计垂直管理体系,进一步提高内部审计的独立性和内部审计质量,树立内审权威,并建立内审部门与银监会直接汇报渠道。再次,商业银行,特别是拟上市的商业银行应该结合本行的情况,认真考虑根据巴塞尔银行监管委员会的指导原则组建专门的合规部门,以强化和改善商业银行的内控管理,从根子上减少各类大案、要案和违规事件的发生。

四、“提高透明度”

“提高透明度”的监管理念,要求增强商业银行的透明度和银监会自身的透明度。2003年《商业银行信息披露暂行办法》要求商业银行按照规定披露财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理和年度重大事项等信息;《商业银行资本充足率管理办法》要求商业银行进行资本充足率相关方面的披露,内容包括风险管理目标和政策、并表范围、资本、资本充足率、信用风险和市场风险。目前,银监会已经做到按季披露主要商业银行不良贷款的汇总数据,而且在制定法规时主动征求商业银行的意见。

然而,我们应该看到,在近期要求我国商业银行完全达到上述办法的要求较为艰难。到2004年底,按照资本充足率新标准达标的银行仅有30家。上市银行特别是境外上市的银行(如交通银行)的信息披露与银监会要求的差距较小,而其他非上市银行的信息披露与办法要求还有比较大的差距。这也表明只有财务状况较好的银行能够更加充分和真实地信息披露,而财务状况欠佳的银行则难以做到。因此,对于商业银行的信息披露,客观上还要实事求是,采取审慎的态度,充分考虑到信息披露的结果可能对市场信心造成的负面影响和冲击。

篇4

第二支柱评析

众所周知，如下两个国际规定得到了所有欧盟成员国的认可：第一，巴塞尔委员会的框架文件(即巴塞尔新资本协议)，其中包括第二支柱中的监管当局监督检查；第二，欧盟法令草案，它要求在欧盟成员国内实施巴塞尔新资本协议。巴塞尔新资本协议，针对国际活跃银行集团，通过四项主要原则，确定了监管当局的监督检查。原则一是从银行角度讲述银行必须遵守的规定；原则二到四讲述监管当局要达到的标准。

原则一

第二支柱的“原则一”要求银行制定一套程序，评估与其风险状况相适应的整体资本充足率，要求银行制定维持资本水平的战略。简而言之，这一程序被称为内部资本充足率评估程序(ICAAP)。与第一支柱(规定银行如何计算监管资本)相比，第二支柱原则一重点关注银行的内部方法和程序。这样，除了一些定性要求外，银行有相当大的自由空间来设计其内部资本充足率程序。

董事会和高级管理层的监督。风险管理程序和内部资本充足率评估程序的最终责任在于高级管理层。对于资本需求，资本水平等等，高级管理层必须制定战略目标。

稳健的资本评估。这是内部程序的核心特征，并且规定，把资本和所有重大风险的大小联系起来，不仅现在适合，也要在今后一段时间适合。

全面风险评估。与第一支柱不同，第二支柱中的各种风险是没有范围的，但是应该适合每家银行的需要，必须涵盖流动性风险和银行账户的利率风险，甚至第一支柱涵盖的三种风险(信用风险、市场风险和操作风险)以外的，如声誉风险和战略风险。

剩下的两个特征是“监控和报告”以及“内部控制检查”。

从全面的角度来看，内部程序及其计划部门必须确保，实施经济资本模型要尽量符合有关规定。通过考虑各种风险的不同特征，数学模型把银行的资本和银行业务活动承担的风险紧密联系起来。然而，只有国际活跃银行才有足够的资源建立这样复杂的系统。一些大型德国银行集团正在使用的是经济资本模型。

原则二

尽管原则三和原则四与监管资本比率有关，在第二支柱中监管当局监督检查的责任主要体现在原则二中。

根据原则二的规定，监管当局应该审查和评估银行的内部资本充足率评估程序和资本政策，以及银行监控和确保遵守监管要求的资本比率的能力。如果监管当局对这一过程的结果不满意，就应该采取适当的监管行动。

在实施这一原则时，监管当局必须评估，在内部资本程序中，银行是否考虑了各类重要的风险。此外，监管当局将检查银行如何使用计量的风险，例如，怎么设定(信贷审批)限额。就经济资本而言，监管当局希望评估其构成。需要回答的问题是，银行的每笔经济资本是否能够充分涵盖非预期损失，银行是否使用经济资本管理其风险。

第二支柱中争议最大的可能是，监管当局要求银行持有超过第一支柱中规定的最低资本要求(即风险加权资产的8％)。这一特别监管方法的理由是，确保各家银行经营中资本充足。

欧盟法令与巴塞尔新资本协议

欧盟文件在许多方面没有提出新的内容和额外的规定，主要是把巴塞尔新资本协议框架文件转换为欧盟法律，但是在实施对象方面，存在重大的差异。欧盟法令一旦实施，将不仅要求大型银行，同时要求整个欧盟的所有银行，实施内部资本充足率程序。正如我刚才所讲，实施内部资本充足率程序的方法，就是开发经济资本模型。

适宜性原则

“适宜性原则”解决了这个问题。该项原则认为，程序和策略必须适合银行业务的性质、大小、规模和复杂性。在实际中，小银行不必建立十分复杂的模型。

对监管当局而言，“适宜性原则”也是有效的。对银行的监管活动，应该考虑银行的具体情况。

面临的问题

内部计量方法的审批

相关的一个问题是，内部计量方法的跨境审批程序。这个问题不仅德国存在，其他国家也有。这个问题对于几乎所有涉及国际业务的银行都很重要。由于巴塞尔新资本协议并不改变各监管当局的法律责任，因此如果一家银行要使用高级法(信用风险的内部评级高级法和操作风险的高级计量法)，则可能需要获得几家监管当局的批准。东道国监管当局在单个或次级并表的基础上，母国监管当局在全面并表的基础上，可能需要进行审批。因此，对于大型国际活跃银行，业务涉及的国家越多，则需要获得审批同意的监管当局数量越多。为了减轻银行和监管当局的负担，巴塞尔委员会认为，各国监管当局之间需要进行更加紧密的合作和协调。有鉴于此，2003年巴塞尔委员会公布了跨境实施巴塞尔新资本协议的6条高级原则，这些原则由巴塞尔委员会新协议实施小组制定。显然，这些原则并没有触及各国监管当局的法律责

与巴塞尔文件不同的是，欧盟法令草案第129条建议，在审批程序中，改变各国监管当局的法律责任。其思路是，东道国和母国监管当局充分协商、共同完成审批工作。而且，他们应该在6个月内对有关申请做出共同的决定。如果在6个月内不能形成共同的决定，母国监管当局将对有关申请单独做出自己的决定。虽然我认同欧盟委员会的此种提议，但我也发现其中存在以下问题：

1．利益冲突。母国监管当局和东道国监管当局之间在权利和责任方面存在严重冲突。一方面，对于整个银行及其分支机构的应对信用风险、市场风险和操作风险的方法，母国监管当局拥有做出最终决定的权利；另一方面，东道国监管当局确要负责其辖内的金融稳定。

2．公平竞争。公平竞争是另一个需要考虑的方面。相对于外资银行的分行或子行而言，本土银行在竞争中可能处于劣势，因为本土银行要达到不同的资本要求，而外资银行则从其母国监管当局获得批准。举个例子，东道国监管当局不允许其本土银行使用高级法。

此外，有可能出现的情况是，东道国监管当局如果不愿意接受母国监管当局的决定，可能要求其辖内的外资银行子行持有第二支柱要求的额外的资本。这样，现行的欧盟法令中强化母国监管的思路，就会大打折扣。

对于欧盟的大型国际活跃银行而言，欧盟法令可能不尽如意，因为在欧盟之外有一些拥有重要金融市场的国家，并不执行欧盟法令。当然，那些国家也许会接受欧盟法令草案第129条中的思路，但我认为这种可能性不大。因此，欧盟法令129条的执行，可能会造成欧盟成员国和欧盟以外国家之间的不公平竞争。比不公平更加严重的情况是，欧盟以外的一些国家不允许辖内银行使用第一支柱中的各种方法。

德国银行体系及新资本协议的实施

德国银行系统的特点是高度分散。截至2004年12月，在德国有2400家银行(信用机构)。其中绝大多数是全

能银行(Universal Bank)，银行业务范围很广。例如，与其它欧洲国家相比，5家最大的银行(信用机构)占全国银行业总资产的比例，荷兰为84％，法国为47％，而德国仅为25％。在另一端，2000多家德国小银行的市场份额仅为20％。那么，这种情况对实施巴塞尔新资本协议有什么影响?可以得出以下两个主要结论：

首先，出于公平竞争的考虑，巴塞尔新资本协议将适用于所有银行，而不仅仅是针对国际活跃银行。

第二，德国银行之间相互竞争，但他们在规模和风险管理方面大不相同。为了允许在实施巴塞尔新资本协议中有适当的灵活性，我们打算允许实施巴塞尔新协议中的所有的信用风险方法和操作风险方法。我们并不强求大银行使用内部评级初级法或高级法。银行自己做出选择。当然，我们认为，对于大型银行而言，内部评级高级法比较适宜。

去年夏天对德国所有银行进行的一项调查显示，绝大多数国际活跃银行，如德意志银行、德累斯登、巴伐利亚银行、德国商业银行、西德意志州银行、德国中央合作银行，准备于2006年底(实施日)实施高级法(至少部分资产)。至于小银行，我们预计有460家也于2006年底使用内部评级法。大家也许要问，怎么有这么多的银行使用内部评级法。答案是一些银行业协会向会员机构提供集中开发的风险计量方法，信息技术服务(IT)，违约信息等。对于银行而言，这种方式非常有效，可以节约成本和促进信息(如违约数据)共享。这样，银行和银行协会共同努力，保证了整个国家的信用供给。

第二支柱在德国的实施

在德国，我们面临的挑战是，制定的监管条例要同时满足有关标准。我们制定的规则要有足够的灵活性，一方面要促进大银行建立复杂的风险管理程序和模型；另一方面要防止对中小银行的负面影响。从过去25年的经验看，对银行的信贷业务和交易活动的最低要求显示，我们制定的条例是符合实际的。

但是，由于银行内部资本充足率评估程序范围广，包括风险管理的方方面面，在德国实施第二支柱也需要有全面的认识。这就是出台风险管理最低要求的考虑。对于银行内部资本程序定性要求的实施规则，要具有灵活性和前瞻性。根据巴塞尔新资本协议和欧盟法令，风险管理要求银行管理各类风险。具体说来，风险管理最低要求涉及信用风险，市场风险、利率风险、操作风险和流动性风险。

风险管理最低要求

从“最低要求”一词来看，风险管理最低要求定位在良好的作法上。中小银行的风险管理程序，只要符合良好作法，就可以算作充分了。因此，良好作法是所有银行风险管理符合最低要求。当然，大银行应该力求达到最佳做法的要求。

除了定性要求外，巴塞尔新资本协议第二支柱包含一些非常具体的条款，涉及证券化或内部评级法的压力测试，以及一些计量利率风险的定量规则。所有这些都不是风险管理最低要求的内容，因为涉及银行更加高级的方法，或不符合最低要求的概念。最低要求在本质上仅仅是定性的。但是，对于大多数德国银行而言，如果符合风险管理最低要求，那么也就一定符合第二支柱的要求。

德国金融监管署(Bafin)于2005年2月公布了风险管理最低要求草案第一稿。监管人员、银行代表、行业协会和外部审计师组成的专家组，正在认真讨论，力求今年6月提交第二稿。风险管理最低要求，在征求各方面的意见之后，将于今年12月份正式出版。银行可以在2006年进行准备，一并于2006年底与巴塞尔新资本协议一起实施。

德国的监管实践

德国银行业监管机构

德国银行监管是一个双重体系。也就是说，有两家机构负责银行业监管，一是德国央行，另一个是德国金融监管署。德国央行负责日常监管，如信息收集、定期分析财务报表、月度资产负债表、大额贷款报告等，现场检查(作为监管当局监督检查程序的一部分)。通过这些工作，德国央行把对资料的分析和发现的问题提供给德国金融监管署。德国央行进一步向德国金融监管署提议监管行动。德国金融监管署负责所有法律行为，特别是：发放和撤销营业执照、关闭银行、限制银行业务范围等。

从两家机构的组织结构来看，现在德国金融监管署和德国央行之间的责任分工比较合理。德国央行在全国有9个派出机构，而德国金融监管署则没有派出机构。随着现场检查日益重要，以及银行和监管当局之间加强沟通(这也是巴塞尔新资本协议的目标)，德国央行的派出机构发挥了更大作用。因此，现场检查和日常监管(涉及监管当局的监督检查)，由德国央行负责。另一个原因，刚才已经提到了，德国银行业的集中化程度不高，许多城市都有一些大银行。因此，德国金融监管署，由于没有地方派出机构，难以执行日常监管。但是，在特殊情况下，德国金融监管署也进行自己的现场审计。德国金融监管署审计的重点往往是：预计需要采取严厉的监管措施的情况。

监管的重点

我们监管的重点还是放在关系到金融系统稳定的银行和国际活跃银行。由于德国中小银行众多，我们不打算对所有银行每年进行全面的监管当局监督检查(包括现场检查)。

从监管当局的角度看，监管当局监督检查和评估程序，不仅仅是检查银行内部资本程序的实施(第二支柱的原则一，即风险管理的最低原则)。对于监管当局而言，另一个重要方面就是确保银行遵守第一支柱。

检查和评估

去年，德国金融监管署和德国央行起草了内部评级体系审批程序。目的是尽早做好准备，对内部评级方法进行现场检查。去年夏天的调查显示，有460家银行计划使用内部评级法，监管当局面临一项艰巨任务，特别是许多银行有可能同时提出要求审批的申请。因此，去年底我们就向银行发放了申请表和指引，以方便申请使用内部评级法。考虑到申请的银行很多，很重要的一点是，从现在到欧盟法令开始生效的这段时间内，将审批和检查工作尽量平均安排。

如果某一评级模型要获得批准用于计算监管资本，则须先进行一次现场检查验收。这就是说，对于一家中小储蓄银行或信用合作社(使用其行业协会开发的标准模型)，对申请人作一次抽样检查就够了。对于大银行而言，必须进行一系列的审批检查，因为要评估各银行的不同的评级模型。

篇5

外资银行奉行的是利润最大化原则，其经营政策有时会与我国的金融政策相矛盾，从而影响到政策的贯彻与实施。例如：在货币政策调控方面，外资银行可以通过从国际市场上筹措资金来抵制中国货币政策的影响，从而弱化货币政策的效益，加大中国货币政策实施的难度。其次，外资银行几乎普遍存在违规行为，或者多存少贷，将差额转移到海外套利；或者利用不正当手段与国内银行争夺市场或高级金融人才。

对外资金融机构的监管，国际上一直奉行两大原则，即母国监管原则和东道国监管原则。两大原则各有利弊，世界金融发展史表明，单独实行其中任一原则都不可行；而如果对这两大原则平行使用，不分主次，也会导致监管的责权不清。如何适当平衡两种监管原则成了对外资银行监管的关键。在如何平衡两者这一问题上，美国的做法是不错的选择。美国对外资银行的监管始终把国内金融秩序的稳定和经济的发展放在首要考虑的位置，并随着本国金融业的发展和本国金融机构竞争力的变化不断调整。美国在《1991年外资银行监督改善法》中规定：只有外资银行在其母国受到全面的监督，才能在美国境内营业。同时规定，外资银行在美国的分支机构与美国的银行一样适用美国国内的银行法规；美联储有权核准外资银行设立分支机构，命令其停止营业，或是对其实施金融检查。美国对外资银行的监管以母国监管为基础，同时不断强化东道国的监管，尤其是在风险监管上，努力实现监管的本地化。

美国的做法是值得我们思考和借鉴的。对外资银行的监管以母国监管为基础，可以保证其受到母国的全面监管，经营安全得到有效的保障；加强东道国的监管，可将外资银行全面纳入东道国的金融监管体系之中，而不至使外资金融机构缺乏监管，可有效地维护东道国的金融安全。上述做法应该是我国对外资银行金融监管的总体思路。需要注意的一点是，加强东道国的监管不能矫枉过正。如果过度强调东道国的监管，很可能会引起被监管银行母国的同等对待，我国的在外银行可能会受到他国的不公正待遇。（摘自2006年8月10日《国际先驱导报》）

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外资准入门坎

篇6

关键词：展业三；外汇管理；监管

一、展业三原则的起源及在外汇管理的运用

展业三原则具体包括“了解你的客户（KYC）”、“了解你的业务（KYB）”和“尽职审查”（CDD）”。它起源于1988年国际反洗钱领域，后逐步贯穿银行审慎监管的各个环节。目前，国际上对银行展业原则的监管运用并没有停留在原则表面，而是从定义、实施情形、审查措施、银行内控和监管执法等多个角度，赋予了它更多的具体内容和明确要求。

在国内银行监管实践中，展业三原则同样是由反洗钱领域逐步拓展至银行信贷及操作风险控制领域。随着外汇管理理念和管理方式“五个转变”的提出，以“简政放权、便利化”为主要内容的外汇管理改革不断推进。经由外汇局事前审核、审批的外汇业务逐渐减少，而由银行直接审核、登记和办理的业务逐渐增多。

2013年5月，国家外汇管理局《关于加强外汇资金流入管理有关问题的通知》（汇发【2013】20号）中首次引入“了解你的客户”原则，银行要加强对虚构贸易背景等行为进行甄别，并主动报告可疑交易、采取措施防止异常跨境资金流入。2014年6月的《银行办理结售汇业务管理办法》、《银行对客户办理人民币与外币衍生产品业务管理规定》中要求银行办理结售汇业务和衍生品时按照“了解你的客户”“了解你的业务”和“尽职审查”原则对相关凭证和商业单据进行审核，并获得客户的声明；2015年的《关于改革外商投资企业外汇资本金结汇管理方式的通知》要求银行为外商在办理资本金支付及结汇时履行展业三原则，承担真实性审核责任。

从展业三原则在外汇管理运用的轨迹上看，大多是按照外汇交易对国内经济和跨境资金波动的影响程度由低到高的次序展开：先经常项目，后资本项目；先直接投资，后外债和证券投资领域；先企业后个人；先选择区域改革试点后全国推行。

二、银行履行展业三原则存在的问题

（一）银行执行展业三原则有一定难度。在展业三原则的外汇管理法规出台后，很多银行表示不知如何把握审核尺度，凡事都喜欢问外汇局。外汇局缺乏对三原则的操作指引和具体细则，对于什么业务类型审核什么资料，审核多少资料，审核的原则是什么，高风险和低风险的客户怎么区别对待，什么时候报告可疑报告等，均导致银行业务人员执行难。

（二）外汇局现场检查取证和定性都相对困难。随着外汇管理理念和管理方式“五个转变”，外汇的职能更多的是事后监测、分析和检查。外汇检查的频率相对是越来越多，但是在实际检查和执法过程中必须以事实为依据，以法律为准绳，鉴于目前缺乏相关的配套措施，外汇检查人员一方面难以判定银行是否有违规行为，另一方面即使判定违规也很难充分取得事实证据。

（三）过于依赖银行审核的外汇监管可能会被架空。外汇改革的初衷在于构建更加自由、快速、健康的外汇市场环境。但在银行执行和外汇检查双重难的环境下，我们可以想象，各银行的审核标准和宽严尺度都会有所不同，在高度竞争的市场环境下，银行为了获取更大的价值，审核尺度会被不断降低，甚至会帮助客户一起制造合规假象。这种高度依赖银行审核的外汇监管实质上就会被架空，当外汇资金的流动与国家的财经政策出现背离时，外汇局将会再次出台各类临时政策加以监管。

三、落实展业三原则的建议

（一）以展业三原则为基础，继续研究其他有效的监管规则，构建以原则监管为主导、规则为辅的外汇管理体系。首先在较高法律层级上确定展业三原则的主导地位；其次要出台相对规范的银行履行原则的操作指引或配套管理制度，以规则来辅助原则。当然，操作规则不要回到过去的老路上去，不区分经常贸易、服务、资本等具体项目，可以借鉴国外先进经验，结合国内现有和预估未来形势，搭建相对合理的管理框架，增强展业三原则的可操作性。

（二）银行应加强内控管理机制建设和流程再造。首先以展业三原则为指导，针对不同信用等级客户分类实施管理，高风险客户采取更加严格的审核，针对自身贷款客户可以差别化贷后管理；其次在展业原则配套银行操作细则未出台前，各银行应结合各自外汇业务特点，按照业务审批流程，重新厘清岗位职责和风险，从客户准入、业务受理、办理和贷后管理环节，细化审核的具体要求。如：对于贸易融资要重点审查客户经营状况、交易对手、是否为关联企业等。

（三）整合各类信息平台，为银行真实性审核创造条件。一是可以在外汇应用服务平台上建设与海关、税务、商务、征信等部门的信息查询端口，为银行审核客户资料的真实性提供便利，提高银行审核的效率和准确性；二是外汇局可以适时公布可以信任的第三方资讯机构名单，支持银行采取第三方机构调查取证，拓宽识别客户的范围。三是充分利用现有的银行外汇业务自律机制，加强各成员银行之间的交流和学习，建立更加公平的市场环境。

（四）加强外汇管理理念的宣传和激励约束机制，提高企业和银行的积极性。一是扩大培训范围，把以培训银行为主的方式扩大至企业经营者，增强企业的外汇知识和自觉性；二是可以将展业三原则执行情况纳入银行执行外汇管理考核内容中，做到有罚有奖。

参考文献：

篇7

一、国际金融法上的审慎监管原则

国际金融法上的审慎监管原则，主要出自构成国际金融惯例的巴塞尔协议，并得到作为国际条约的WTO金融服务贸易协议的重要补充。

（一）审慎监管的主要要求

巴塞尔协议现已发展成为国际金融法领域的惯例。这就意味着，虽然还算不上正式的国际法渊源，但是在采纳了它的国家中，巴塞尔协议将作为国内法起作用，而在很多尚未采纳它的国家中，巴塞尔协议至少可以作为对国际金融规则的权威性解释。

完整意义上的巴塞尔协议，包括以下文件：1983年的《巴塞尔协定》、1988年的《巴塞尔资本协定》、1992年的《巴塞尔最低标准》、1996年的《资本协议关于市场风险的补充规定》、1997年的《有效银行监管的核心原则》以及2004年的《新巴塞尔资本协议》。

审慎监管原则主要体现在《巴塞尔核心原则》第6－14条、第15条（第四节B）、第22条（第五节）、第23条和第25条（第六节A）中。审慎监管的要求主要涵盖资本充足率、风险管理、内部控制、跨国银行监管和纠正措施等五个方面，其具体要求包括：

1.资本充足率方面。监管者要规定能反映所有银行风险程度的、适当的审慎最低资本充足率要求。巴塞尔协议建议的资本充足率最低标准为8％。

2.风险管理方面。首先，为了避免信用风险，应当建立独立评估银行贷款发放、投资以及贷款和投资组合持续管理的政策和程序；银行监管者应确保银行建立评估银行资产质量和贷款损失储备金及贷款损失准备金充足性的政策、做法和程序；银行监管者必须制定审慎限额以限制银行对单一借款人或相关借款人群体的风险暴露；为防止关联贷款带来的问题，银行监管者应确保银行仅在商业基础上向相关企业和个人提供贷款，并且发放的这部分信贷必须得到有效的监测，必须采取合适的步骤控制或化解这种风险。其次，为了避免流动性风险，银行监管者应确保银行的管理信息系统能使管理者有能力识别其资产的风险集中程度。再次，为了避免市场风险，银行监管者应确保银行制定出各项完善的政策与程序，以便在国际信贷和投资活动中识别、监测和控制国家风险及转移风险并保持适当的风险准备金；银行监管者应确保银行建立准确计量并充分控制市场风险的体系；监管者有权在必要时针对市场风险暴露制定出具体的限额和／或具体的资本金要求。最后，为了避免操作风险等其他风险，银行监管者应确保银行建立全面的风险管理程序（包括董事和高级管理层的适当监督），以识别、计量、监测和控制各项重大的风险并在适当时为此设立资本金。

3.内控机制方面。银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度；银行监管者必须确定银行具有完善的政策、做法和程序，以促进金融部门形成较高的职业道德与专业标准，并防止银行有意或无意地被罪犯所利用。

4.跨国银行监管方面。跨国银行母国必须对其活跃的国际银行组织实施全球性并表监管，对这些银行组织在世界各地的所有业务进行充分的监测并要求其遵守审慎经营的各项原则；跨国银行东道国应确保外国银行按东道国国内机构所同样遵循的高标准从事当地业务。

5.纠正措施方面。银行监管者必须掌握完善的监管手段，以便在银行未能满足审慎要求时采取及时的纠正措施。

（二）审慎例外

如果说巴塞尔协议的审慎监管要求构成审慎监管的“常态”的话，那么WTO金融服务贸易协议中的“审慎例外”就是审慎监管的“异态”，或曰特殊的审慎监管。[1]（171）

WTO金融服务贸易协议主要由《服务贸易总协定》（GATS）、《金融服务附件一》、《金融服务附件二》、《关于金融服务承诺的谅解协议》、《金融服务贸易协议》构成。其中，依据《金融服务附件一》第2条a项的规定，尽管有GATS的任何其他规定，但是不得阻止一成员为审慎原因而采取措施，包括为保护投资人、存款人、保单持有人或金融服务提供者对其负有信托责任的人而采取的措施，或为保证金融体系完整和稳定而采取的措施，如此类措施不符合GATS的规定，则不得用作逃避该成员在该协定项下的承诺或义务的手段。

上述规定就是“审慎例外”（PrudentialCarve-out）原则的体现。所谓“审慎例外”，是指WTO各成员可以为了维护国内金融的稳定，不受GATS自由化条款或已作出承诺的束缚，采取审慎的金融监管措施。虽然“审慎例外”具有特殊性，但它与巴塞尔协议中的审慎监管要求的“纠正措施”方面是吻合的，甚至可以认为“审慎例外”是一种在特殊情况下为维护金融秩序而采取的特殊纠正措施。

关于“审慎例外”的规定是较为抽象而灵活的，WTO金融服务贸易协议并没有具体说明哪些措施属于构成“审慎例外”的监管措施。当然，在新一轮的谈判中，确实有少数国家要求明确列举“审慎例外"的范围。比如瑞士呼吁依据巴塞尔委员会、国际保险监管者联合会、国际证券委员会组织、金融混业联合论坛所制定的标准，界定“审慎例外”监管措施的范围。[2]（15）但显而易见的是，新一轮的谈判还不可能顾及到这一问题，这一主张目前难以引起广泛关注，更不用说付诸实践了。

这就意味着，只要表明是为了审慎的目的，东道国就可以暂时摆脱WTO规则的约束，采取任何希望采取监管措施。而且，何谓“出于审慎的目的”是由采取措施的国家自己决定的。“审慎例外”的监管措施不会受到诸如“是否具有必要性”或者“是否属于最低限度的贸易限制”的问题的挑战，也不用理会GATS第6条对国内规章的种种要求。尽管母国可能认为东道国所宣称的“出于审慎的目的”名不符实，但原则上来说，只有WTO的争端解决机构(简称DSB)才有权判断东道国所采取的“审慎例外”监管措施是否确实出于审慎的目的。而实际上，在各国都采取慎重态度的金融领域，鲜有将有关争议提交DSB的可能。正如克伊所指出的，除非存在异常过分的行为，各国都倾向于彼此尊重各自决定其国内规范是否出于审慎性的权力。[3]（25）

“审慎例外”原则保留了金融领域里监管的灵活性，可以起到“安全阀”的作用。有关国家可以在特定的形势下和在特定的时期内，违背其在GATS项下的承诺和义务，自主决定采取某些特殊的金融监管措施，以达到保护国内金融业的目的。

因此，依据“审慎例外”的原则，我国完全可以在有关的国内法中，制订一些“审慎例外”的条款。这些条款应当是原则性的，只需说明是为了审慎的目的而实施的即可。这样一来，当出现紧急情况的时候，金融监管部门就可以采取其认为合适的特殊监管措施，而不论这样的措施是否违背了我国在GATS项下的承诺和义务。但需要特别指出的是，由于WTO规则不能在国内直接适用，因此只有当“审慎例外”原则被明确地表述在有关国内法中的时候，监管部门才能依法采取措施。也就是说，WTO规则中的“审慎例外”原则被转化为国内法十分必要。因为，如果缺乏国内法上的明确授权，国内监管部门是不能直接依据WTO规则采取构成“审慎例外”的特殊监管措施的。

二、中国对外资银行的审慎监管的具体规定

(一)资本充足率方面

依据《条例》第40条和《商业银行法》第39条的规定，外商独资银行和中外合资银行的资本充足率不得低于8％，我国银行业监督管理机构可以要求风险较高、风险管理能力较弱的外商独资银行、中外合资银行提高资本充足率。而依据《条例》第45条，外国银行分行营运资金加准备金等项之和中的人民币份额与其人民币风险资产的比例不得低于8%，我国银行业监督管理机构可以要求风险较高、风险管理能力较弱的外国银行分行提高前款规定的比例。

《条例》第10—12条对设立外资银行的外方股东提出了复合标准的要求。外方股东的资本充足率，必须既符合母国的要求，又符合东道国的要求。

(二)风险管理方面

首先，为了防范和避免信用风险，我国要求外商独资银行和中外合资银行的贷款余额与存款余额的比例不得超过75％，对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10％。其次，为了防范和避免流动性风险，我国要求外商独资银行和中外合资银行的流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25％。同样地，依据《条例》第46条，外国银行分行也被要求确保其资产的流动性，其流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%。再次，为了防范和避免市场风险，我国要求外国银行分行营运资金的30%应当以国务院银行业监督管理机构指定的生息资产形式存在，②且其境内本外币资产余额不得低于境内本外币负债余额。最后，为了避免诸如操作风险之类的其他风险，我国要求外资银行建立健全风险管理系统。外商独资银行、中外合资银行应当设置独立的风险管理系统；而在境内设立2家及2家以上分行的外国银行，应当授权其中1家分行对其他分行实施统一管理。

(三)内控机制方面

外资银行应当建立健全内控系统。其中外商独资银行、中外合资银行还需要设置独立的内部控制系统，并遵守我国银行业监督管理机构有关关联交易的规定。

同时，按照《条例》第55－56条的要求，外国银行在中华人民共和国境内设立的外商独资银行的董事长、高级管理人员和从事外汇批发业务的外国银行分行的高级管理人员不得相互兼职；外国银行在中华人民共和国境内设立的外商独资银行与从事外汇批发业务的外国银行分行之间进行的交易必须符合商业原则，交易条件不得优于与非关联方进行交易的条件；外国银行对其在中华人民共和国境内设立的外商独资银行与从事外汇批发业务的外国银行分行之间的资金交易，应当提供全额担保。

此外，《条例》第9条第3项还要求外方股东具有有效的反洗钱制度。

(四)跨国银行监管方面

外资银行营业性机构应当按照国务院银行业监督管理机构的有关规定，向其所在地的银行业监督管理机构报告跨境大额资金流动和资产转移情况。我国银行业监督管理机构对外国银行在中华人民共和国境内设立的分行实行合并监管。

外方股东必须受到母国金融监管当局的有效监管并且就设立外资银行取得后者的同意。母国应当具有完善的金融监督管理制度，并且其金融监管当局应当已经与我国银行业监督管理机构建立良好的监督管理合作机制。

(五)纠正措施方面

依据《条例》第50条，我国银行业监督管理机构根据外资银行营业性机构的风险状况，可以依法采取责令暂停部分业务、责令撤换高级管理人员等特别监管措施。根据《外资银行管理条例实施细则》第94条的规定，这些特别监管措施包括：约见有关负责人进行警诫谈话；责令限期就有关问题报送书面报告；对资金流出境外采取限制性措施；责令暂停部分业务或者暂停受理经营新业务的申请；责令出具保证书；对有关风险监管指标提出特别要求；要求保持一定比例的经中国银监会认可的资产；责令限期补充资本金或者营运资金；责令限期撤换董事或者高级管理人员；暂停受理增设机构的申请；对利润分配和利润汇出境外采取限制性措施；派驻特别监管人员，对日常经营管理进行监督指导；提高有关监管报表的报送频度；中国银监会采取的其他特别监管措施。

可以说，经过数十年的积累和改进，我国在外资银行的“常态”监管方面，已经基本符合了巴塞尔协议的要求。

三、评析与结论

（一）银行业开放与加强外资银行审慎监管的必要性

银行业的全面开放，引进了外资、促进了竞争、改善了制度，为我国金融服务业的发展提供了机遇。然而，外资大量涌入所带来的风险，也是不可忽视的。

一直以来，我国对外资银行的监管主要集中在市场准入限制方面，缺乏对外资银行的业务监管和风险监管。[4]也就是说，我国的监管重心集中在市场准入与国民待遇等“入门”层面，而在对外资银行的审慎监管等“深入”层面上，我国历来存在不足。实际上，新制订的《条例》的最大特色，就是区分外资法人银行与外国银行分行并给予两者不同程度的国民待遇，这仍然是一种“入门”式的监管。

然而，指望主要通过这种“入门”监管来维护国家金融安全，在新的形势下显然是不现实的。一般来讲，外资法人银行是中国法人，首先对中国债权人负责，比起首先对外国债权人负责的外国银行分行确实更加可靠，区别对待也确实很有必要，但这还是远远不够的。正如有的学者所指出的，尽管从法律上看是东道国法人，但外资银行本质上都是外来者。[5]这意味着，不论是否属于中国法人，外资银行都不会以维护中国金融市场的稳定为根本宗旨，不会主动承担中国资本市场由投机资本冲击引起的损失，其开展业务的首要前提与动力，始终是获取利润。既然如此，若未受到充分监管，外资银行的逐利行为很可能损害东道国的金融秩序，而在东道国金融市场面临动荡的关键时刻，外资银行会像在亚洲金融危机中所表现的那样，选择抽逃资本，从而使东道国金融市场雪上加霜。

因此，在全面放开银行业的同时，我国必须加强对外资银行在业务上、风险上的审慎监管，从而达到既充分利用外资的积极作用，又足以防止其消极作用的目的。从法律上讲，有关的审慎监管制度，需要从平时的“常态”监管和特殊情况下的“异态”监管两方面入手，而巴塞尔协议和WTO金融服务贸易的有关规则正好为我国构建这两方面的制度提供了素材。从国际法角度上讲，我国全面开放了银行业，履行了对WTO的义务，同时也必然拥有依据WTO规则和有关国际法进行审慎监管的权利。在全面开放银行业的同时，进一步加强审慎监管，是完全符合国际法的行为。

（二）我国对外资银行的审慎监管规则及其完善

首先，在资本充足率上，我国规定了8％的底线，并保留了提高资本充足率要求的可能。由于所有外资银行营业性机构都必须符合我国法律（而非他国法律）所界定的资本充足率标准，故而《条例》对不具有中国国籍的外国银行分行直接使用了“营运资金加准备金等项之和中的人民币份额与其人民币风险资产的比例”（实际上就是我国所指的资本充足率）的说法。

其次，在风险管理上，不管是对存贷款比例、流动性资产负债比例、还是单一借款人贷款比例的要求，我国都是按照巴塞尔协议所规定的标准来制订的。除了在流动性风险上对各外资银行商业形态一视同仁之外，我国在信用风险上注重对外商独资银行和中外合资银行的监管，而在市场风险上则注重对外国银行分行的监管，这种区别对待显然是有原因的。由于前者属于中国法人，享有完全国民待遇，其业务具有独立性并主要在我国金融市场开展，因而我国政府必须对其存贷款运作进行审慎的监管。而外国银行分行不具有中国国籍，仅享受部分的国民待遇，其业务隶属于总行，而总行的业务主要在其母国金融市场开展，故而出于对其他国家属人管辖权的尊重，我国政府不宜过多干涉其存贷业务，但是，分行这种商业银行形态特别容易受到母国乃至国际市场汇率或利率波动的影响，故而为了维护本国金融市场的稳定，我国作为东道国，必须加强这方面的市场风险控制。

再次，在内控机制上，我国既有原则性的规定也有较为具体的规定。在跨国监管上，我国强调母国监管当局制度的完善性并重视与母国监管当局的合作，这都是符合巴塞尔协议要求的。

最后，在纠正措施上，《条例》第50条规定了“责令暂停部分业务、责令撤换高级管理人员等特别监管措施”。《实施细则》将前者具体化为13项措施，并保留了采取其他措施的可能性，基本上满足了巴塞尔协议在“常态”下实现审慎监管的要求。

然而不能忽视的是，金融监管往往需要在“异态”下发挥维护金融市场稳定的作用。也就是说，有关立法应当规定监管机构可以在特定时候采取不受GATS项下义务与承诺约束的特殊纠正措施，即“审慎例外”的措施。但是，《条例》第50条以及《实施细则》的相应规定显然并没有真正体现“审慎例外”原则。

本文前面已经阐明，“审慎例外”的规定不需要、也不应该具体化，而应重在说明“出于审慎的目的”。《条例》第50条以及《实施细则》第94条将特别纠正措施具体化为13项措施的做法，并非针对突发的例外情况，导致在“异态”下审慎监管的缺位。就算视这些措施为审慎例外措施，它们也会因太过具体而失去了灵活性和例外性。更为致命的是《条例》第50条只强调“依法采取”而只字不提监管措施的目的性的做法。必须指出，回避监管措施的目的性，将破坏这些措施在国际法上的合法性基础。WTO仅仅要求成员国认定其监管措施“出于审慎的目的”，如果我们连这一简单要求都忽略的话，那么，对于我国没有依法认定为“出于审慎目的”就采取的特别监管措施，其他WTO成员国完全有理由质疑其合法性，也很容易证明这些措施是我国对自己在GATS项下承诺与义务的违反。因此，我们必须重视这一问题，尽快将“审慎例外”的原则正确地转化为国内法。

综上所述，在全面开放银行业的同时，进一步加强对外资银行的审慎监管，是完全符合国际法的行为。这一审慎监管制度，需要从平时的“常态”监管和特殊情况下的“异态”监管两方面入手，充分借鉴巴塞尔协议和WTO金融服务贸易的有关规则。我国对外资银行的审慎监管，在“常态”监管方面较为完备而“异态”监管方面存在缺失。目前对外资银行的审慎监管制度基本上是依照巴塞尔协议的要求设定的，而WTO金融服务贸易协议中的“审慎例外”原则尚未正确地体现在有关法律法规中，我们必须尽快将其正确地转化为国内法。

注释：

篇8

由于银行集团并表监管完全是金融业发展所产生的需求，所以其研究成果多以指导实践的监管指引、指令和指导性文件的形式公布，前沿研究主要依赖于国际监管机构的推进，较少有相关理论研究。理论研究也集中在跨境分支机构的并表监管方面，内容大多是东道国、母国监管责任的划分和各自监管职能等。银行集团不仅面临着单个银行的所有风险，而且由于其选择的所有权结构和组织结构，还存在着资本重复计算、杠杆效应、传染效应、利益冲突与利益输送、监管套利等特殊复杂的风险暴露 ，给监管带来了挑战。并表监管则是应对这些挑战的重要监管工具，分为定量监管和定性监管。[1]前者关注于测量银行集团的资本充足率、大额风险暴露、关联交易等，在并表基础上综合评估集团整体实力。后者则关注于银行集团运行的风险，对公司治理、内部控制和风险管理进行判断，考虑内外部环境，主要分析不能量化的风险，如高管层的管理能力、计算机系统建设和声誉风险等。并表监管与单一监管在很多方面是相同的，其重要之处在于它力图识别银行集团的特殊风险问题，并对内部风险的传染、杠杆效应和监管套利等进行处理，从而有助于集团稳健经营与树立公众信心。世界各国渐趋确立了并表监管原则，并将有效的母国监管作为准许外资银行进入本国的重要条件，东道国对跨国银行的监管相当程度上依赖于母国的并表监管，跨行业并表监管能力也影响着银行综合化经营的管制程度。

一、银行集团并表监管的国际经验

（一）巴塞尔委员会并表监管的评估标准

巴塞尔委员会了一系列文件，①明确了有效并表监管的标准，主要涉及跨境业务的并表监管和监管合作。在此基础上，《有效银行监管核心原则》第24条“并表监管”提出；“银行监管的一项关键内容就是监管当局对银行集团进行并表监管，有效地监测并在适当时对集团层面各项业务的方方面面提出审慎要求”，并具体给出了良好实践的评估标准。②第21条和第25条要求银行定期提供单个和并表的信息，并提出只要监管当局认为对银行集团有实质性影响，就有权要求关联公司提供信息，对监管合作也提出了有效性的标准。核心原则中股权转让、关联交易、并购重组等方面的条款，实际也涉及并表监管问题。

（二）联合论坛（Joint Froum）的并表监管原则

巴塞尔委员会、国际保险监管者协会和国际证券监管者组织(BIS、IAIS、IOSCO) 三大监管组织针对多元化金融集团联合公布了《对金融控股集团的监管原则》，包括7个专题文件，③主要内容如下：

1．资本重复计算问题。《资本充足原则文件》规定了评估金融集团资本充足的原则及可供选择的三种不同度量方法，即以合并报表为评价基础的“基础审慎法”（Building Block Prudential Approach）、以会计信息为评价基础的“风险基准加总法”（Risk-Based Aggregation Approach）和“风险基准扣减法”（Risk-Based Deduction Approach），可根据银行集团特征，选择、组合和相互验证，从而恰当地剔除内生资本和调剂资本余缺，解决资本重复计算问题。该文件还指出当母公司是不受监管的非金融性公司时，以发债方式向金融性子公司补充的资本金既不是真正意义上的外部资本，也不具备实质上的风险缓冲作用，监管当局应防止多重杠杆效应。

2．管理人员的适宜性（fitness and properness）。[2]《工作岗位任用原则》要求监管者对集团高级经理、有控制权的董事以及重要股东适用适宜的标准，并确立了这些标准的指导原则，要求这些管理人员所承担的法律和道德责任应该是清楚的和可被执行的，应能够在利益冲突中保持公正，在集团管理中保持足够的权威。

3、监管者信息分享和协调机制。《监管信息共享的框架安排》根据业务和控制是否本地化或全球化，将金融集团分为不同类型，指出它们都有监管上的共性问题和自己的特征，应进行分类监管。《监管信息共享的基本原则》建议将母公司的监管者或某个主要子公司的监管者作为金融集团的主监管人，④并特别提出了一套适应银、证、保监管当局之间信息分享的原则。《协调人》文件建议由于监管体制的差别,不设立单独的统一监管机构，但针对分业监管存在的问题，可建立“协调人”(coordinator) 制度, 以加强合作与沟通。

（三）欧盟并表监管的基本原则和技术

1．并表监管的适用范围和主要内容。1983和1992年《并表监管指令》、《资本充足率指令》明确了并表监管的宗旨，先后将并表监管适用范围从信用机构推广到投资公司、拥有银行或投资公司的金融控股公司。就并表监管内容，欧盟要求至少应包括整个集团的清偿力、资本充足性、大额风险、内部交易的监管及内控的评估等，并提出有效的内控机制和内部管理制度、向监管者的报告制度以及有效实施监管的权力是规制金融集团内部交易的三大支柱。

2．从同质金融集团到异质金融集团的资本充足率的计算。[3]一是规定了资本充足率三种计算方法和综合法。欧盟指出会计并表法（Accounting consolidation based method）、扣除与累加法(Deduction & Aggregation method)、资本要求扣除法(Requirement deduction method)分别与联合论坛的三种方法相对应，目的相同且可产生类似结果，尽管术语上存在差异。二是为了解决某一行业的资本在何种程度上可以用来满足异质性金融集团的资本要求，欧盟确认了适用于银行、投资公司及保险机构的共同资本成份，即跨行业资本（cross-sector capital）。金融集团的资本可以分成跨行业资本、银行/投资公司的行业性资本及保险行业资本。跨行业资本包括实缴资本、储备、先期取得的利润、其他项目等。在何种程度上利用行业性资本而不使用跨行业性资本来满足资本要求，将决定整个金融集团可利用的余额性的跨行业资本的数量，然而会计并表方法并不总能区分资本的来源。

此外，欧盟在管理人员的适宜性与监管合作方面也提出了要求。如要求集团主要股东和高管人员必须满足诚信、能力、决策公正、勤勉尽责等一定的“适宜性”标准，推进监管者之间的信息交流，规定监管者有权让银行或个人实现任何监管职责内的合理的信息要求等。

巴塞尔委员会、联合论坛以及欧盟共同为并表监管确立了重要的制度和技术基础，有相互吸收之处，但是侧重点各不相同。巴塞尔委员会只是对有效并表监管的标准提出了要求，并没有明文界定并表监管基本要素及实施方法；联合论坛以防止金融风险在多元化金融集团内传播为目的，提出了比较统一的并表监管做法；欧盟的并表监管指令则带有法律效力，这是因为其立法目的在于使得各成员国之间有一套规范的制度，从而有利于金融市场的统一。

二、我国并表监管实践及影响监管有效性的因素

在混业经营的法律限制和提高竞争力的现实需求下，我国银行业主要通过以下方式实现一定程度的综合化经营，客观上形成了银行集团：一是在境外设立、参股、投资控股或收购非银行机构。④二是在国内设立基金公司和金融租赁公司。三是国家特许经营非银行业务。《商业银行法》虽然规定商业银行不能经营证券、保险业务，但第四十三条明确“国家另有规定的除外”。⑤我国银行业并表监管主要存在于大型商业银行。股份制商业银行中主要有招商银行、上海浦东发展银行等涉及到子公司的并表问题。⑥

影响我国银行集团并表监管有效性的制约因素主要如下：

（一）并表监管的职责和权力界定模糊

主监管者模式实质上反映了分业监管与混业经营趋势冲突下一种折衷的监管理念，与监管适度分工基础上银行集团综合化经营现状是相适应的。目前银监会银行集团的主监管者身份和并表监管的具体权力并未通过法律法规予以明确，使得其实施并表监管时还存在制度障碍。银行集团跨行业新业务的推出或新法规的出台通常需要较长时间，对于风险的跨市场传播缺乏统一监测，监管部门之间也需要投入较多精力用于部门协调。

（二）并表监管的范围不明晰，控制权缺乏透明度

确定并表范围最重要的标准就是控制权标准，包括数量标准和质量标准，其核心是实质性控制权的掌握问题。[4](17-18)我国在并表范围方面存在的问题主要有：一是《企业会计准则第33号―合并财务报表》对法定标准的规定是“半数以上表决权”，而《商业银行资本充足率管理办法》的规定是“半数以上权益性资本”，两者存在一定区别，后者未能充分体现控制权的实质性。首先，权益性资本不等同于表决权资本，半数以上的权益性资本不一定能够实施控制。如普通股和优先股虽然都是权益性资本，但前者有表决权而后者没有表决权。其次，“半数以上权益性资本”和“半数以上表决权”在母公司―子公司―孙公司之间间接控股时存在明显差异。子公司在孙公司拥有多少表决权，母公司就在孙公司拥有多少表决权。而母公司在孙公司拥有的权益性资本则需要用母公司在子公司拥有的权益数额和子公司在孙公司的权益数额按乘法原则进行计算。二是控制权缺乏透明度，监管当局准确判断银行集团实质性控制权的能力和条件尚不具备。实质性控制权标准的提出有利于真实全面反映控制权状况，但同时也赋予了外部审计和监管当局较大的自由裁量权。一方面，目前我国会计信息失真和外部审计掩盖真实信息现象较为严重，仅以合并报表为监管依据，可能会漏失重要信息；另一方面，对于股权结构复杂、附属机构众多的银行集团，监管者全面了解真实控制权情况存在较多困难。除了由于并表监管权力不明晰以外，另一个重要因素在于股权结构缺少透明度，监管者主要依赖银行集团自己报送和披露的信息了解情况。

（三）异质性银行集团资本要求等审慎监管标准不一致

分业体制下，对银行是以资本充足率、对保险是以偿付能力、对证券是以净资本、对基金公司是以净值为最基本的风险监管指标。信托、财务和租赁公司等非银行金融机构，也都有各自的风险监管要求。并表后集团层面的资本如何评估以及资本计提可采取哪些方法，大额风险暴露、风险集中度、流动性比例等审慎监管指标如何监控等，目前均没有建立相关制度。

（四）并表基础上的风险监管制度和监管工具不完善

一是现有涉及到并表监管的制度散布在市场准入、信息披露、资本充足率、关联交易等商业银行的各项监管制度之中，没有建立系统、正式的并表监管规则，各项零散的制度规定还存在不完善之处。如对境内银行业金融机构设立、参股、控股除基金公司以外的其他境内非银行金融机构没有建立相关制度，也没有明确规定强制披露要求。二是由于监管资源有限、与所属监管部门沟通不足、银行保密法的制约以及信息交流机制尚未正式建立，目前还未形成涵盖境内外非银行机构的非现场监管制度安排和监管合作框架，审慎监管标准、操作依据和监管经验的缺乏，使得实践中非现场监管往往也难以操作。三是对境外非银行机构的检查、调查与访问尚未纳入现场检查框架之中，现场检查与调查不充分。原因主要有：境外现场检查成本较高；未能定期系统收集境外机构信息，现场检查缺乏针对性；长期以来分业体制下现场检查集中于境内银行以及培训较少，使得了解非银行业务、境外业务、无语言障碍的检查专家非常缺乏；对于并表范围和方法、有无应并表而未并表的问题等还缺乏现场检查手段。

三、监管建议

（一）确立银行集团主监管者的职能及权力

应明确银行集团的主要监管部门和监管协调机构是银监会，并对主监管人的职能、权力进行规范。包括：审批银行集团的业务范围、跨行业子公司及银行控股公司的设立；审核银行集团高管人员任职资格；对银行集团及并表范围内的境内外附属机构进行现场检查和非现场监管，获取其各类信息，并根据规定实施处罚。

（二）对并表范围提出可操作性的数量标准和质量标准，增强透明度

一是从控制权的实质性考虑，以“表决权”代替“权益性资本”作为并表范围质量标准的衡量指标。二是提高控制权结构的透明度，明确规定银行集团股权结构、组织结构、各类投资事宜的信息报送和披露责任，明确提出东道国监管当局在控制权信息方面的沟通义务。

（三）明确异质性银行集团以资本充足率为核心的风险监管标准

一是梳理银行、保险、证券、信托、租赁、财务公司、基金公司等不同行业金融机构的风险监管指标，明确异质性银行集团单个机构和集团层面的监管标准。二是建立银行集团资本计量方面的指引，对跨行业资本的构成和集团资本充足率要求予以明确，并要求由所有附属机构剩余资本构成的集团自由资本必须大于零。三是监测、评价银行集团的并表管理与控制能力，以相应监管措施确保境内外机构受到母行的有力管控。

（四）完善并表基础上的风险监管工具

一是整合分散的并表监管条款，明确定量和定性监管的具体内容，形成正式、系统的并表监管制度。二是境外机构、非银行子公司、控股公司的监管信息应加入监管信息系统和非现场监管之中，并据此制定每年的现场检查方案，有针对性地加强专项现场检查。应增加对现有监管人员的培训和锻炼，并可借助外部专业审计人员的力量提高现场检查质量。

（五）建立各行业、各国监管当局之间更加深入的监管合作机制

首先，法律层面对监管协调与合作的框架做出原则性要求，谅解备忘录对在法律中难以细化的事宜予以明确规定，让监管合作真正制度化。其次，操作层面国内各监管当局可以通过定期召开分级联系会议、互相参加有关监管会议、联合审核和检查、合作处理有问题机构、相互提供咨询、签署信息共享协议、共同开发信息平台以及人员相互借调等实现跨业监管合作的具体安排，同时通过对东道国监管当局的定期访问、现场检查时的相互配合以及对东道国银行监管水平的定期评估，加深与东道国监管者的合作。

(六)完善银行集团高管层和重要股东的资格审核制度

在《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》等制度的基础上建立和完善对银行集团董事、高管层和重要股东的资格审核制度，对其任职资格、守法经历、从业经验、财务状况以及商业信誉等方面进行评定和实施持续监管。与单个银行不同的是，为促进银行集团自身具有控制其特殊风险的能力，对董事和高管层的资格审核应考虑其是否具有足够的并表管理的能力。

注 释：

①即《银行国际业务的并表监管》、《监管银行国外机构的原则》、《国际银行集团及其跨境机构的最低监管标准》 、《跨境银行监管》、《母国与东道国共享信息，有效执行巴塞尔新资本协议》等。

②见其必要标准和附加标准。

③即《资本充足原则》、《对资本充足原则文件的补充》、《工作岗位任用原则》、《监管信息共享的框架安排》、《监管信息共享的基本原则》、《协调人》和《监管调查问卷》。

④如中国银行1998 年在香港成立中银国际(集团), 开展投资银行业务，1999年与英国保诚集团合资成立资产管理公司和信托公司，后又在海外成立保险公司等；工商银行2000年收购香港上市银行友联银行，重组更名为工商银行(亚洲)有限公司，开展投行业务。

⑤中国建设银行与摩根斯坦利1995 年合资成立了中国国际金融公司, 经特许可以从事投行业务。

⑥招商银行持有招银国际金融财务有限公司100%的股权。

主要参考文献：

[1]Ronald MacDonald: Consolidated Supervision，Issued by the Centre for Central Banking Studies, Bank of England，1998．

[2]王 晔．多元化金融集团监管的模式研究[J]．财经问题研究，2003(1)．

[3]Scott,David H.The Regulation and Supervision of Domestic Financial Conglomerates.World Bank,Working papev.2002.

篇9

论文关键词：银行不良资产；成因分析；风险管理；法律规制

一、金触不良资产之现状与成因

(一)金触不良资产现状

1999年底，国家成立了四大资产管理公司—华融、信达、长城和东方，目的在于协助消化四大国有银行(中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行)的19001)亿元不良贷款。2001年底，时任中国人民银行行长的戴相龙指出，四大银行的不良资产已达18001〕亿元左右。截至2003年底，四大银行的不良贷款已达20001〕亿元。据统计，四大国有商业银行的不良信贷资产，1990年为2952亿元，1996年达9500元亿,6年间增加了两倍多。至1999年高达18001〕亿，3年间几乎又翻了一番。国有银行在近五年间消化了将近15001〕亿元不良贷款(尤其是四大资产管理公司经过长期不懈的努力)，但新出现的不良贷款总量几乎保持在原有水平上。国务院批准成立四大资产管理公司，是我国借鉴国际经验和方法，处理国有银行不良资产的重大举措。但是，五年过去了，国有银行的不良资产总量却有增无减，这使得我们不得不从多角度、深层次分析金融不良资产的成因。

(二)金融不良资产现状的成因

1.国家所有“虚位”、具体责任“真空”、金融风险意识淡薄、银行经营管理不善。

2.银行体制弊端、金融监控缺漏、银行职员素养缺失、金融犯罪问题严重。

3.银行有法不依—法治观念淡薄。

4.国企效益低下—债务转嫁银行。

5.诚信观念缺失—逃废金融债务。

6.人情关系文化渗透—银行借贷关系扭曲。

二、金触不良资产之法律规制

在经济全球化的今天，我们应认真学习、研究和借鉴西方银行管理经验，健全完善风险管理机制。

(一)巴塞尔原则及经脸

巴塞尔银行监管委员会于1988年7月通过、于1997年4月补充修订的(关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》(通称《巴塞尔协议》)规定:资本对风险加权资产的最低目标标准比率为896，其中核心资本成分至少为496。该协议出台之后，德国为首的欧共体各国纷纷响应，英国、日本等国银行均严格达标。美国银行不仅确保资本充足标准，并创造性地建立了资本风险预替系统，从而保障监管机构防患于未然，有力地促进了美国金融业的稳健运行。1997年9月，巴塞尔委员会通过的《有效银行监管的核心原则》，规定了有效银行监管的条件、审批程序、持续监管手段以及监管权力等有关方面的25项原则。巴塞尔委员会于1998年9月针对银行出现问题的主要原因颁布的《银行内控制度的基本原则》，先后在内控文化、风险识别评价、内控措施与责任、信息及其沟通和内控制度监测等方面，规定了13项原则。同时，巴塞尔委员会在吸取一些银行沉痛教训的基础上，了《关于操作风险管理的报告)(关于银行透明度的建设》等文件。巴塞尔银行监管委员会的上述一系列原则之所以日益得到其成员国与众多的非成员国的高度重视并适用，就在于这些规则和要求是巴塞尔委员会聚集了大批业内专家，针对银行金融业务数年开展过程中的突出问题深人研究的结论、对策和成果，符合国际商业银行发展的趋势，具有内在的科学性和外在的权威性，是巴塞尔委员会与许多国家和国际性组织共同合作的结晶。

(二)西方银行风险管理

金融业高度发达的西方国家对风险管理理论和实践的不懈探讨和深人研究已取得了卓有成效的经验。20世纪30年代由美国建立的存款保险制度，有力地促进和稳定了美国银行制度，亦先后为日本、联邦德国、英国等国家所借鉴。目前，许多国家均建立并完善了存款保险制度。存款保险制度的创立和完善，丰富和发展了银行监管体系，已成为防范金融风险的行之有效的举措。

德国商业银行在风险管理中的VAR(ValueatRisk)风险度量法以及综合运用风险规避、风险分散、风险转嫁、风险补偿等多管齐下的策略，加强金融监管，有效地防范和化解了风险。

我国商业银行尤其是国有商业银行，真正步人金融市场可谓是刚刚踏上征程。我国加入WTO之后，商业银行无疑要在经济全球化的大市场中运作、经营和发展。如何防范和化解金融风险，控制、减少、避免不良资产，应当认真汲取和借鉴西方发达国家商业银行的管理经验和管理措施，逐步提高对我国商业银行的监督管理水平和我国商业银行风险管理水平。

(三)确立风险防范理念

学习和借鉴西方商业银行管理经验，牢固树立风险防范理念。金融风险防范应是整个国家、银行系统和银行全体职员共同的事业。风险管理、风险防范、风险控制的观念和意识，应根植于整个银行系统内的每个部门、每个岗位、每位职员的灵魂深处。正如巴塞尔委员会颁布的“银行内控制度的基本原则”的报告所要求的，董事会、管理层与全体员工应该在银行内部营造一种“内控文化”。银行的所有职员都应该了解各自在内控制度中的作用，全面投人内控制度建设。

(四)建立完善风险管理机制

借鉴巴塞尔委员会颁布的原则、规则、标准和建议，汲取西方发达国家商业银行行之有效的管理经验，建立和完善我国银行系统的风险管理机制·，应是我国商业银行防范金融风险，减少、避免金融不良资产的系统性工程。巴塞尔内控基本原则强调，内部控制是需要董事会、高级管理以及全体职员不懈努力而实现的过程，是一个能够不断进行风险控制信息反馈并能进行自我调整的动态过程。巴塞尔委员会在《有效监管核心原则》中指出，在有效银行监管体系中，监管者必须具备操作上的独立性和实施监管的能力和手段，必须全面了解各类银行业务性质，并尽可能确保银行自身适当风险管理，使各个银行的风险水平得以评估，确保银行具有充足的资源承担风险。有效的银行监管体系，必须具有统一、明确的责任和目标，必须具有银行监管的适当法律框架，包括银行机构的许可规则和持续性监管规则，监管者实施法律和执行审慎监管权的规定以及对监管者的法律保护，还应建立监管信息分享安排及信息保密制度等。根据巴塞尔委员会上述有关原则及其精神，健全完善的风险管理机制应是有效的银行监管与银行内控制度的有机结合。

(五)健全银行内控制度

从银行内控制度而言，首先应建立决策科学化、管理规范化、运作现代化的风险管理机构。建立由董事会直接领导的、监控全面风险的、相对独立的风险管理决策机构，决定银行风险管理原则和风险管理程序，制定风险管理政策，监督评估执行管理层控制风险的管理状态，提出风险管理的改进建议并监督其在限期内完成改进任务。风险管理决策机构下设独立于银行业务部门的风险管理职能部门，具体跟踪监督风险管理政策和程序的执行，开发风险管理技术，监管授信业务的授权和受信决策程序，识别评估银行风险，分析确定可控性风险与不可控性风险，并对可控风险提出相应的控制程序和措施，向有关业务部门提出;对不可控风险，要及时报告风险决策机构，以便迅速采取相应对策。。其次，要建立和完善信用风险、管理风险、经营风险、操作风险、市场风险等所有各种风险的防范和控制制度。实现制度化、流程化、规范化的管理，杜绝任何一个不受制度约束的职员，避免任何一项不受规范监控的业务。第三，要不断创新风险管理措施，积极借鉴西方商业银行风险规避、风险分数、风险转嫁、风险补偿等风险处置策略和经验，建立健全配套规范的风险处置制度。第四，要造就整体优化的员工队伍。1995年1月，巴林银行因资不抵债，被荷兰国际集团以1美元的价格收购。几代人为之努力了200多年的一座金融大厦，被一个普通操盘手毁于顷刻之间。因此，“当银行行长就像坐在火山口上。任何一个普通员工的一个违规操作，都可能诱发火山爆发而导致灾难性后果”的说法不无道理。这正是金融企业不同于其他企业的特别之处:企业安危不仅仅系于管理层面，而且系于每个普通员工的手里。因此，商业银行的员工队伍务必整体优化。首先要创新队伍建设理念，确立“员工为主人为本”、“我与企业共长久”的队伍建设战略，促使企业与员工目标一致、员工与企业同步发展。着力营造了解员工、理解员工、关心员工、尊重员工的人文氛围，给予员工自我发展的空间，满足员工施展才能的需求。每一位员工均有成就感和归属感之时，也就是商业银行的向心力和凝聚力形成之日。其次要有完善的员工培训机制。通过有计划、有步骤、分层次、分业务持续性地对不同岗位的职员进行系统性地培训，以全面提高全体员工的综合素质，日益增强每一位员工的风险防范意识和廉洁敬业意识，不断提升员工的职业道德素养。第三要建立合理规范的工资福利制度。通过对不同岗位绩效的定性分析和定量分析，确定相应的工资福利待遇，同时辅助以奖励机制。第四要创立科学的业绩测评和职务晋升制度。针对不同的岗位和不同的层次以及不同的类别，分别确定相应业绩质和量的指标，定期对每位员工的业绩和潜能进行客观全面的测评。确立科学的人才观念，建立公平竞争、因材施用的人事制度，拓宽晋升渠道，从而形成良性循环的激励机制。

篇10

关键词：外资银行 法律 监管

中图分类号：F830.3

2006年12月11日，中国加入WTO五周年。根据WTO的协议，我国取消了所有对外资银行的所有权、经营权的设立形式，包括所有制的限制，允许外资银行向中国客户提供人民币业务服务，给予外资行国民待遇。这标志着中国对WTO承诺的全面兑现，也代表平等国民待遇下的中国后金融时代已经到来。我国应根据审慎监管原则，将强金融监管。

一 、对外资银行法律监管的必要性

外资银行是指所有外国投资的银行金融机构，包括独资银行、合资银行、外国银行的分行和代表处，以及可以从事有关银行业务的财务公司等。外资银行的进入，标志着东道国金融市场与国际金融市场有了更多的联系，对东道国的宏观经济政策、货币政策、资本市场、外汇市场都会带来不同程度的影响。因而，我国监管当局由此愈加重视加强对金融机构特别是对外资银行的监管。

三、外资银行经营人民币业务带来的监管难题和我国外资银行监管存在的问题

（一）外资银行经营人民币业务带来的监管难题

《中华人民共和国外资银行监管条例》规定外资银行分行可吸收每笔不少于100万元人民币存款。我国对外资银行全面放开经营人民币业务后，必将在很大程度上增加中央银行金融监管的难度，主要表现在以下几方面：

1.将削弱我国货币政策的控制力，加大货币政策的调控难度。其一，使货币政策的对外依赖程度日益加强。其二，部分货币政策工具的效率有所减弱。由于外资银行可以从其他金融机构甚至国际金融市场获得有效资金，以至于外资银行在我国境内的贷款不受其存款来源的制约，这导致我国的准备金制度和利率管理政策对外资银行的约束将十分有限。其三，随着外资银行在金融中介业务所占比例日益扩大，货币政策产生直接作用的覆盖面将有所缩小，从而使货币政策的作用弱化。

2.可能削弱中央银行对外资银行监管的有效性。外资银行业务的国际性，金融交易的复杂性，将使我国银行监管的手段显得有些力不从小。

（二）我国对外资银行监管的法律问题

1.尚未建立较为完备的金融法律体系。在金融法律体系上要求建立以《中国人民银行法》、《商业银行法》以及《外资金融机构法》为核心的银行法律体系，同时要求WTO成员实行透明度原则。但目前我国相关法律与WTO规则有较大差距，明显滞后于国际金融业的发展。

2.缺乏与外资银行母国监管的合作。随着国际金融自由化趋势的日益加强，对外资银行监管问题也更加复杂。单凭一国或一个地区是不能解决和控制全球性的金融风险。就我国目前情况看，这方面做得还很欠缺。

3.对外资银行监管的风险控制力不强。我国目前虽然在《中华人民共和国外资银行监管条例》中对外资银行的业务范围、资本充足率、流动性比例、资产负债比例等情况作了规定，但在监管内容和手段上缺乏具体的可操作措施。因此，对于我国银行业监管当局来说，应积极借鉴国际风险监管的先进经验，强化风险意识，建立一套规范的风险监管体系，实属当务之急。

四、完善对外资银行监管的建议

（一）进一步加强对外资银行市场准入的监管

其一，应明确规定市场准入的条件，包括资本数量和结构、管理者素质和水平、业务范围、经营前景、市场需求和竞争状况等。在审批时，坚持选择资本雄厚、信誉卓著、在世界上影响较大，其母国金融监管制度比较完善的银行。其二，加强对外资银行的经营风险监管。引入“风险额”作为银行使用内部模型计算市场风险的直接工具，进一步促进了国际金融风险管理技术发展。其三，加强对外资银行市场退出的监管。市场退出监管是金融监管中非常重要的一环。我国目前对这一问题的规定相当不完善，存款保险制度和最后贷款人制度还属立法上的空白，因而我们在立法时要借鉴其他国家的立法经验，对这一问题加以完善。

（二）加强与外资银行母国监管当局的合作

由于跨国银行之间资本流量大，互相依赖性强，其经营风险早已越出国界，成为国际性的风险，单靠东道国或母国对其分别进行监管，难度很大，容易留下监管漏洞。因而，我国在对外资银行进行监管时应加强与外资银行母国监管当局的合作加强信息交流，应与外资银行母国建立信息交流制度。

（三）加强银行业自律管理

目前，我国外资银行的自律作用还没有很好发挥出来，缺少外资银行的同业公会，因此我们应准许外资银行设立同业公会。同业公会作为行业自律组织，其法律地位应是独立的，它应有稳定的组织机构，其组织和活动应符合法律法规的规定以及公会的章程，并且应受中央银行的指导和管理。

（四）提高居民的风险防范意识

2006年12月6日，银监会正式公布了《商业银行金融创新指引》，其中规定银监会与商业银行、银行业协会有义务增进公众对金融创新的了解和对买者自负原则的认识，不断提高公众的风险防范意识和风险承受能力。这是监管机构首次在正式文件中提及“买者自负”原则。“买者自负”应该是市场经济的一个基本理念，其基本含义就是“买者在市场上通过自己的行为获得收益，同时也要承担相应的风险。”在外资银行全面进入之后，“买者自负”原则已成为中国百姓面对的现实。因此提高人民的风险意思具有现实意义。

参考文献：

[1]余劲松，吴志攀著，《国际经济法》[M]，北京大学出版社，高等教育出版社2000年3月第一版。

[2]余劲松著，《中国涉外经济法律问题新探》[M]，武汉大学出版社，1999年版。