保护环境的方法范文

导语：如何才能写好一篇保护环境的方法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

1、随手关灯并且使用高效节能的灯泡。

2、及时关掉水龙头。

3、节约用纸。

4、出门乘坐公共汽车或骑自行车，不乘坐私家车。

5、自觉进行垃圾分类和回收并且人人都不乱扔垃圾。

篇2

Save water. Water is the source of life. No water，no life. So it's very important for us to do so.Not only should we protect drinking water and stop polluting it，but also make full use of it。

Save electricity. It is crucial. We can't imagine what the life will be like without it.Everyone should do his best to save electricity. Don't forget to turn off lights or other electric machines when we finish working。

Save forests. They are useful .Please stop cutting them down and use recycled paper instead. Make our world a green one to live in。

Recycle useful rubbish. Plenty of rubbish can be recycled like cans，paper，bottles，and so on。

We can save resources in this way. I believe we can make the world a better place to live in。

尽管世界发展地更快、更好,地球上的资源却越来越少。为了保护他们,必须得做点什么。

要节约用水,水是生命之源。没有水,就没有生命。所以这对我们来说是非常重要的。我们不仅应该保护饮用水和停止污染,但也充分利用它。

节约用电。它是至关重要的。我们无法想象没有它的生活将是什么样子。每个人都应该尽力节约用电。别忘了关掉灯或其他电动机器当我们完成工作。

拯救森林。他们是有用的。请停止切割树木,转而使用再生纸。让我们的世界住在绿色世界。

回收有用的垃圾。大量的垃圾可以回收罐、纸、瓶子、等等。

篇3

关键词 畜牧业；环境污染；生态保护

中图分类号：X7 文献标识码：A 文章编号：1671-7597（2013）24-0109-01

我国草地资源非常丰富，畜牧业比较发达，畜牧业在我国国民经济中拥有重要的地位和作用，畜牧业可以为人们带来肉类、蛋类、奶类等食物，动物身上的毛发、皮肤还可以为人们提供生产的原材料。可以说我们的正常生产生活离不开畜牧业的资源供给。在畜牧业给人来带来巨大经济效益和福利的同时，也产生了一系列的环境污染问题。近几年来，由于人类大肆的破坏环境，无情的向自然界索取自然资源，自然生态结构逐渐趋于弱化和不稳定状态，环境污染问题不利于我国的可持续发展战略，必须将环境保护问题提升到相应的高度。由畜牧业带来的环境污染问题只要有水质污染、土壤污染、空气污染等。随着畜牧业规模的扩大，这种污染程度也逐年加剧。虽然大规模集约型的畜牧业产生了很多污染问题，但是为了满足人们日益增长的衣食等方面的需要，畜牧业朝向规模集约型发展是必然的趋势，是符合时展的，我们不能对其进行遏制。因此，为了保障畜牧业不断发展的前提下，对环境污染问题进行处理，只能从提高生态保护手段方面入手。

根据目前我国畜牧业的发展现状，我们可以适当的调整畜牧业的生产结构，大力发展生态环保性的畜牧经济产业，提高畜牧人员的环境保护意识，从根本上减少有害物质排放到大自然当中。另外还可以提高畜牧业的管理水平和技术水平，通过现代化、智能化的管理手段来提高畜牧产品的附加值，不只是增加经济效益，还要同时增加生态效益、社会效益。实现畜牧业与自然环境共同发展的局面。

1 畜牧业环境污染途径

1.1 粪便污染

我们都知道，动物才是畜牧业的发展根本，动物在成长过程中，每天都会排泄出大量的粪便，这些粪便当中已经没有了任何营养物质，剩下的只是对土壤有危害的废气固体物。粪便污染是畜牧业产生自然污染中占比例最大的。其每年排出的粪便比全国的工业生产固体废物还要高出将近3倍，由此可见，畜牧业产生的粪便对环境污染产生了怎样巨大的影响。可以想象，如果没有对这些粪便进行合理的解决处理任其随意分布，不仅会对土壤，水资源造成难以想象的污染，促进了各种细菌的滋生，加速了疾病的传播，破坏了地面的美观。

一些农民和养殖人员知道，粪便是一种很好的肥料，可以用在植物的生长当中。但是过度的使用粪便作为肥料，不仅不会促进植物的生长，而且粪便中的微量硝酸盐、重金属会在土壤或植物体内堆积，造成了植物发生病变，地下水及地表水被污染的现象。当水污染进一步加剧，污水流到哪，就会给当地的环境造成破坏，一旦长久不进行治理，就很难就行补救措施了。

1.2 水质污染

水质污染是畜牧业所带来的第二大污染现象。畜牧业的主要工作并不只是圈养各种动物，还会对一些原材料进行简单的加工，这样的话，畜牧业的污染源不仅来自动物，还有个加工厂的废物排放。当处理不当的粪便、尿或是各种加工厂排放的废水，渗入到地下水当中，会对地下水造成难以补救的污染问题，当排入地表水当中，也会增加水流内的各种有机物浓度，从而不断的恶化水质，某些动物一旦饮用，轻者食物中毒，重者造成死亡。

1.3 恶臭污染

动物排泄出来的粪便是造成恶臭污染的主要来源。粪便一般是动物体内的废渣残留物，其味道非常刺鼻，如果不进行及时有效的处理，臭味很容易在畜牧场内挥发，对整个区域内的空气都造成污染，虽然不能严重的影响人们的健康，但却破坏了人们舒适的生活环境。

1.4 药物残留潜在污染

动物也属于生物，也经常出现生病现象，现如今，面对生病的动物，放牧者已经告别了传统的治疗方法，直接采用药物进行治疗，就算动物没有生病也会打预防针，再加上各种农药、消毒药等的使用，其药物残渣虽然比较少，但是积少成多，形成了潜在的污染源。

2 畜牧业环境污染成因

2.1 畜牧形式的转变

传统的畜牧形式都是采用家庭式的分散经营，这样的话产生的污染力度比较轻，大自然可以自行调整消化，但是其管理起来不方便，个人的利益收益比较低，因此开始慢慢转向集约型经营。集约型经营虽然便于管理分配，但是对环境污染也急剧增长。各种动物排泄物、药品残渣的积压很难处理，一旦没及时合理的处理，便会对环境造成很大的污染。

2.2 畜牧场地的转移

传统的畜牧地点一般都在农牧场，但是随着人们对于肉类、蛋类的需求越来越多，农牧场与市中心距离果园，导致运输不方便，肉质不够新鲜等问题，因此，畜牧地点慢慢由农牧场转移到郊区，增加了污染物处理的难度。

2.3 化肥代替了农业有机肥，各种药物使用量增加

化肥较农业有机肥效果更明显、造价更低，因此逐渐代替了农业有机肥的地位，从而使粪便中有机物含量增多，造成了环境污染。另外各种药品的使用，产生的药物残渣没有进行有效的处理，也能导致环境污染问题。

3 畜牧业生态保护的对策与建议

3.1 提高生态保护的意识

说到底，畜牧业造成的环境污染与畜牧人员的环保意识不够有着直接的关系，因此必须提高生态保护的宣传力度，要不断借鉴其他国家的成功生态保护案例，增强对污染物的处理力度。

3.2 加强环境监控力度

要重视检测队伍的建设，增强畜牧业环境污染现象的检测力度，一旦发现有污染环境的行为出现，要尽快的采集数据，与相关部门配合，对污染源头进行处理。

3.3 采取动物营养性环保措施

合理配制饲料，使用环保型饲料，消除饲料中抗营养因子的抗营养作用，采用多阶段饲养法。

3.4 搞好生态草原建设，控制畜禽排泄物，控制药物残留

把发展畜牧业同保护和建设好生态环境有机地结合起来，从而提高畜牧业的综合效益。

4 结束语

综上所述，畜牧业在为人们提供各种生活必需品的同时，也为生态环境造成了巨大的负担，为了实现畜牧业的可持续发展，必须提高畜牧人员的生态保护意识，有效的减少环境污染的现象，控制好各种药物、制剂的指标含量，在这一方面，我们还要不断的学习其他国家保护生态环境的方法，来增强自身的环保能力。

参考文献

[1]冷大勇.城市园林绿化与生态环境保护浅析[J].黑龙江科技信息，2011（09）.

篇4

关键词：网络环境；图书馆；电子图书；数字版权

中图分类号：G250 文献标识码：A 文章编号：1003-1588（2017）02-0080-03

随着互联网的飞速发展，网络信息技术日益受到人们的关注，电子图书和影音视频等资源被广泛使用。网络环境下图书馆纷纷建设自己的特色数据库，收纳了大量的电子图书资源，如何防止这些数字资源被盗版，已成为数字内容市场的重要课题和图书馆面临的严峻挑战。国外对数字版权保护的研究较早，1999年Adobe公司即开始使用DRM技术（Digital Rights Management），DRM作为一种安全技术手段，对数字内容加密起着重要作用[1]，也为我国图书馆研究电子图书数字版权保护提供了借鉴。

1 网络环境下图书馆电子图书服务现状

1.1 电子图书阅读器逐渐普及

电子图书阅读器最早由美国开发，如：美国微软公司利用个人电脑平台优势占领了大半个电子图书阅读器的市场。受国外电子图书阅读趋势的影响，目前，我国的电子图书阅读器逐渐普及，如：书生之家的“书生数字信息阅读器”，中国数字图书馆的“数字图书浏览器”，北大方正的“超星图书阅览器”等。此外，因kindle、iPad的流行也带动了电子图书阅览的潮流，越来越多的年轻人将阅读方式由传统纸质图书转向电子图书。在这种情况下各类电子图书阅读器纷纷出现，让人无从选择。但某些阅读器只能读取特定格式的电子图书，读者必须安装相应的阅读软件才能阅读；一些阅读器涉及侵害消费者选择权的问题，如系统自动安装不可删除的软件，强制用户使用。

1.2 电子图书的内容日益广泛

网络环境下，我国电子图书市场迅速发展，其内容涵盖人文、科技、管理等方面，这些电子图书凭借其方便快捷、低价高质、极易传播的优势，获得了广大读者的青睐。2014年的网络调查显示，最受读者欢迎的电子图书分别是计算机科学类、语言学习类及畅销小说类图书[2]。目前，图书馆所提供的电子图书内容越来越全面，更加符合读者的阅读需求。

2 网络环境下图书馆电子图书数字版权保护面临的问题

2.1 网络环境不安全，盗版情况时有发生

所谓数字版权，是指图书馆通过先进技术对各类数字内容产权进行保护的一种措施，它既包括软件开发技术，也包括硬件保护技术。图书馆通过数字版权保护，能够平衡数字信息商业链条中各个角色的利益需求，同时也可以促进数字化市场的合理有序传播。数字信息的传播要经过供应商、网络平台、后台操控等环节，因此，其传播过程相对来说不够封闭和安全，同时，由于电子图书的即时性与传播的广泛性，致使盗版现象十分普遍。一些公共网络、微信公众号为了增加访问量，擅自传播电子图书内容，任由读者下载和阅读，严重侵害了作者的知识产权和图书馆的利益。

2.2 版权权利种类较多，版权保护非常复杂

网络环境下，电子图书涉及的版权内容较多，主要有署名权、复制权、保护作品完整权、发行权、改编权及网络传播权等。而这些权利都需要经过电子图书作者的授权，可见版权保护十分复杂，这就导致图书馆在购买电子图书版权与权利鉴别方面存在困扰，在后续的数字版权保护过程中也极易产生漏洞与死角，使一些不法分子有机可乘。

2.3 版权授权有瑕疵，支付渠道不通畅

和国外相比，我国的著作权保护制度起步较晚，网络环境下图书馆的电子图书数字版权在很多方面还存在着概念模糊、责任不明的现象，一些非正规的电子图书出版商也存在没有获得作者授权便对其作品进行传播的现象，导致权利人和责任人不确定性问题时有发生。目前，我国多数电子图书版权都掌握在作者手中，电子图书出版商在洽谈版权获取的过程中，面临着授权难的困境。此外，关于电子图书版权费用支付也存在着一些问题。首先，电子图书版权费没有统一的收费标准，存在着一定的随意性，不利于电子图书市场的健康发展。其次，电子图书版权费用支付渠道不够畅通[3]。

3 网络环境下图书馆电子图书数字版权保护的方法

针对上述电子图书数字版权面临的问题，笔者提出了网络环境下图书馆电子图书数字版权保护的方法。

3.1 营造和谐竞争环境，构建网状战略联盟

3.1.1 开拓图书馆电子图书购买的资金渠道。要求图书馆应购买正规的电子图书资源，提高图书馆保护电子图书版权的能力。

3.1.2 建立网状战略联盟。网络电子图书产业是一种开放的产业链模式，政府应促使图书馆建立网状战略联盟，与电子图书厂商达成合作关系，拓展线上与线下两个领域的电子图书资源。这样既可在线上完善电子图书资源，又可在线下将电子图书汇编成册，双管齐下，为读者提供更好的电子图书阅读体验。

3.1.3 加强对电子图书阅读器的监管。政府要加强对电子图书阅读器的监管，严禁电子图书阅读器以盗版资源作为吸引消费者的条件，切实打击不法电子图书阅读器厂家的违法行为，为电子图书产业营造一种和谐的竞争环境，真正做到保护作者、电子图书厂商、图书馆与读者的合法权益。

3.2 推动技术创新，完善电子图书数字版权保护系统

推动技术创新是图书馆进行数字版权保护的核心内容。目前，现有的电子图书供应渠道存在漏洞，导致系统易被侵入、服务器易被攻击等问题。笔者依托DRM服务器，提出包含加密服务器、内容服务器、授权服务器、密匙服务器、认证服务器等技术手段的电子文档保护系统，通过多重技术保护，避免侵权盗版行为的再次发生（见图1）。

如图1所示，DRM服务器的电子图书保护系统由七个子系统组成，相比原始的电子图书保护系统，DRM服务器更具安全性，同时在加密服务方面也有所完善，能够有效帮助图书馆在技术方面对电子图书数字版权进行保o。

3.3 加从业人员培训，提高馆员版权保护的能力

无论是电子图书的购买还是数据库的构建，都需要相关人员的参与。为此，图书馆应对从事相关工作的馆员进行业务培训，提高其版权意识，杜绝内部从业人员的侵权行为。此外，通过提高馆员的版权保护能力，也可促进图书馆数字版权保护系统的开发和建设。笔者认为，馆员只有学习先进的电子图书数字版权保护技术，才能预防盗版和侵权行为的发生。

4 网络环境下图书馆电子图书数字版权保护的策略

4.1 法律层面：加强电子图书数字版权相关法律法规建设

从20世纪初开始，我国就不断完善著作权保护的有关法律法规，但主要是针对纸质印刷品而言。网络环境下，有关电子出版物数字版权保护的法律法规尚不健全，现有的法律已不适用于目前的网络环境。因此，适应电子图书产业发展的数字版权法律法规建设还有待进一步完善。首先，法律法规应明确数字出版、互联网出版的基本概念，明确不同出版的权利与义务范围。其次，应规范电子出版商的数字版权归属，避免责任人的不明确性。最后，应规范电子出版物的版权支付标准及市场交易。

4.2 制度层面：完善著作者授权管理制度

在网络环境下，图书馆要想保护电子图书作者的权益与读者享受正版的权利，就必须完善电子图书著作者授权管理制度。笔者认为，首先，图书馆要对电子图书厂商进行资格审核，确保电子图书的授权许可是真实有效的。其次，图书馆应依据自身的专业优势，帮助权利人进行授权，调解电子图书出版商和作者之间的合作关系。最后，在版税方面，图书馆应及时向作者或电子图书厂商支付版税，保证版税的透明度。

4.3 技术层面：强化电子图书数字版权保护技术

一般来说，电子图书厂商向图书馆提供资源时，有责任和义务对其作品提供有效的技术支持，但电子图书厂商的技术手段有限，加密措施更新频率较低，无法切实保证电子图书的安全性。这就需要图书馆在购买电子图书资源后，进一步利用先进的加密技术强化对电子图书的数字版权保护。目前，我国部分电子图书厂商的数字授权保护做得很好，如：北京方正阿帕比技术有限公司采用数字版权保护技术，运用DRM技术实现数字内容二次传播的可控性与跟踪性，图书馆可以充分借鉴该保护模式对电子图书版权加以保护[5]。

4.4 宣传方面：提高数字版权保护意识

网络环境下图书馆电子图书数字版权的保护，不仅要依赖法律、制度和技术，同时还要获取大众的广泛支持。如：媒体可针对数字版权保护问题加大宣传力度，提高人们的版权意识，让读者远离盗版电子图书。此外，图书馆也可定期举办有关版权教育的知识讲座，让用户了解电子图书生产、发行与传播的流程，提高公众的版权意识及对电子图书付费阅读的认可度，为网络环境下图书馆电子图书的传播提供良好的宣传导向。

5 结语

综上所述，图书馆的电子图书服务融合了丰富的科技文化，电子图书在为读者带来便捷阅读的同时，也面临着侵权盗版等问题。网络环境下图书馆电子图书数字版权保护，需要政府、图书馆、公众及电子图书厂商等各方的共同努力；图书馆只有尽快解决数字化发展与版权纠纷之间的矛盾，才能营造良好的电子图书市场，从而促进我国电子图书传播的合理有序进行。

参考文献：

[1]宋旅黄.电子图书数字版权保护的技术模型初探：以三新书业的探索为例[J].图书馆杂志，2016（3）：33-38.

[2]朱兴东，罗万伯，柏银，等.DRM技术及其在电子图书发行平台构建中的应用[J].四川大学学报（自然科学版），2006（1）：84-88.

[3]符玉霜.电子图书的版权问题研究[J].现代情报，2011（1）：29-31.

[4]李京.国外高校图书馆电子图书利用权益相关问题探究[J].图书情报工作，2013（13）：76-82.

篇5

摘要：少数民族习惯法是习惯法的重要组成部分，它有着深厚的历史、文化和生活背景，是各少数民族在长期的历史发展和社会进步中自然形成和智慧累积的成果，其中也不乏关于生态环境保护的丰富内容。本文通过对习惯法及少数民族习惯法的概念做简要的梳理，列举藏族、侗族、傣族、蒙古族几个少数民族习惯法中的生态环境保护意识，希望给人们在大力发展工业社会的同时带来新的思考，为我国生态环境保护提供一定的借鉴和启示。

关键词 ：习惯法；少数民族习惯法；生态环境

当今，在日益恶化的生态环境背景下，人们往往过分的信赖科技和现代性，在广泛使用科技和法律等环保措施背后，本土资源在无形中收到了较大的冲击，有的甚至遗失。作为传统法律的一部分，作为“本土资源”的当然构成要素，梳理和发掘少数民族习惯法在维持生态平衡，保护自然的传统习俗和举措，势必会给人们在大力发展工业社会的同时带来新思考。

“对少数民族地区而言，生态可以理解为是生活的样态。甚至可以认为，生态与少数民族的生活是绝对的共存共荣。”①这一特性在少数民族的生活中，几乎是没有差别的，所以我们要承认和尊重适合于各地不同“地情”的少数民族习惯法,并在其中试图探索出一条有利于环境保护的有效路径。

习惯法是人类社会最早产生的法，它是人类长期社会生活中自然形成的一套行为规范，它源于各民族生存发展的需要，对于人类法治文明意义甚大。德国著名法学家萨维尼甚至认为法主要体现为习惯法，其地位远远超过立法，是最富生命力的法律形式。习惯法，是一种世界范围内普遍存在的与制定法相对应的社会规范，“是独立于国家制定法之外，依照某种社会权威确立的，具有强制性和习惯性的行为规范的总和”。②

朱苏力说过：“一个民族的生活创造了它的法制，而法学家创造的仅仅是关于法制的理论”。作为中华法系重要的组成部分，少数民族习惯法是中国习惯法体系中内容最丰富、影响最大的一种习惯法，“少数民族习惯法是广大少数民族在千百年以来的生活、生产实践中逐渐形成的、世代相袭、长期存在并为本民族成员所信守的一种习惯法,它为维护民族共同利益、维持社会秩序、促进社会发展、传递民族文化起了积极作用。”③

少数民族习惯法的内容极为广泛，涉及社会生活的各个方面各个领域。各民族群众在长期的生产和生活实践中，早已切身的感受和认识到了保护自然生态环境的重要性和紧迫性。少数民族习惯法中关于生态环境的意识直接源于他们对于自然最真切的认识、体验和情感，因而也更为深刻的表达了对自然秩序的价值取向及精神追求。我国目前环保法律并不完善,尤其在地方环保法律和环保措施并不完善的情况下,发挥少数民族习惯法中富有成效的环保经验,即可以弥补和矫正现行环保法条和环保措施的漏洞和不足,也可以更好的促进中西法文化的良性互动和融合。

孟德斯鸠曾近说过：“法律应该和国家的自然状态有关；和寒、热、温的气候有关系；和土地的质量、形式与面积有关系；和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系；……和居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应。”④以下将简单列举几个少数民族的习惯法在生态环境保护中的具体内容。

一、藏族习惯法中的生态环境保护意识

藏族习惯法中的生态禁忌对藏区牧民来说是良心的命令,违反这种命令会引起一种可怕的有罪感。藏传佛教的“十善法”有自然生态与资源保护规约，如杜绝杀生，严禁猎取禽兽，保护草场水源，禁止乱挖药材，乱伐树木。藏族有谚语：“山林常青獐鹿多，江河长流鱼儿多”，藏区一般不准捕杀野生动物，对于以打猎为生的人予以鄙视和谴责。许多寺院专门设有“放生节”，在该节日放生的牛马，被视作神牛神马，不得驱赶、乘骑和捕杀，任其自然死亡。⑤也正是因为他们意识到了各种环境要素之间共生共存密不可分的关系，才使得整个自然生态系统始终保持着生生不息的蓬勃景象。

二、侗族习惯法中的生态环境保护意识

湘西侗族人认为古树是神树，要保护，因此禁止砍伐房屋周围的古树，在侗族，有“嫁妆树”的习俗。即孩子出生之后，便为之栽种一百株杉苗，作为儿女嫁娶的费用，有的地方母亲还专门为女儿栽种“嫁妆林”名叫“十八杉”，也称为“姑娘林”，这在客观上使森林资源得以持续发展。在社会交往中，侗族有打草标的习俗，即用茅草、芒冬草或稻草等结成疙瘩、田螺或箭头等形状，起到一种警示作用，其中山标意为不让人随意去砍柴、割草和放牧或拿走砍好的柴草以及打算耕种的荒地等。另外他们崇拜山，由于对山存在敬畏之情，侗族人在获取动植物资源时，遵循“取物有度、不贪多”原则，要留适量的资源给山峰，这些朴素的自然观念在客观上起到了保护环境的作用。

三、傣族习惯法中的生态环境保护意识

傣族人民在开发自然获取生存资料的实践中形成了自己的生态环境观念。傣族的习惯法认为，人与自然是和谐共处的关系“: 有了森林才会有水，有了水才会有田地，有了田地才会有粮食，有了粮食才会有人的生命。”正是有这样的认识，人们才更应该保护森林、水源和动物。傣族历代流传的《布双郎》“祖训”规劝人们“不要改动田埂”“不要砍菩提树”“寨子上和其他地方的龙树不能砍”“不要砍树来挡路”“寨子边的水沟、水井不能随意改动，就是不要也不能填”等等。⑥

四、蒙古族习惯法中的生态环境保护意识

在蒙古族的观念中，大自然并非纯粹的物质世界，而是一个充满神灵的世界，万事万物皆有灵性，他们认为只有尊重自然、敬畏自然，才能与其和睦相处。（关于蒙古族习惯法中的生态环境保护意识，作者在2014年四月发表在《前沿》杂志中的文章《蒙古族习惯法中的生态环保观——内蒙古雾霾引发的思考》已有详细的论述，所以在此不再赘述）。从某些角度看，蒙古族习惯法中的一些思想有其一定的局限性，但其中蕴含的适应自然、保护自然的思想却有其不容忽视的积极意义。

由于篇幅有限，以上仅选取几个少数民族习惯法做一简要的介绍。纵观中国少数民族习惯法，它不仅仅是个历史范畴，它也属于现在、属于未来。它是一种“活”的文化，具有旺盛的生命力，它扎根于各民族成员的头脑之中，在当今的民族地区仍有着极为重要的影响。当然，由于经济社会客观条件和社会发展阶段的制约，我们在倡导弘扬各少数民族传统均衡和谐生态环境观念的同时,也应该清醒地认识到，其生态环境观念中不可避免的带其浓厚的原始性，内容也较为粗糙，不可能对人与自然的关系做出全面准确的科学解释和说明。我们应承认并弘扬少数民族习惯法中关于生态环境观念的合理因素和积极方面，强调环境保护意识、生态价值观、合理利用资源、敬畏和尊重自然，使少数民族地区生态习惯法与现行环保工作和措施良性互动起来,让它有所为。

引文注释

①王佐龙.生态习惯法对西部社会法治的可能贡献[J].肃政法学院学报，2007（2）.

②[美]E.博登海默.法理学——法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987：371.

③高其才.中国习惯法论[M].长沙:湖南出版社,1995.

④孟德斯鸠.张雁深译.论法的精神(上册)[M].北京：商务印书馆，2004：7-8.

⑤华锐·东智.浅论藏族传统的禁忌文化对生态环境和精神文明建设的积极贡献[J].西北民族研究，2003(1)：183-189.

⑥耿明.傣族历史上的原始宗教及其与法律的关系[J].云南社会科学，1999（3）：73－78.

【基金项目】内蒙古工业大学科学研

篇6

关键词：新疆农村环境保护；法治建设；可持续发展；制度创新

我国环境保护法治长期致力于城市的环境保护工作，立法和制度性设置多是以城市作为设计基础，农村环境管理存在着立法空白和制度性欠缺，导致现行立法和制度难以满足农村环境保护的现实需要。新疆农村环境保护法治建设也遇到了相同的问题，相关部门面对不断出现的农村环境问题往往力不从心。怎样结合新疆农村环境的实际状况和新疆农村环境保护法治的建设水平，提出有针对性的立法建议显得尤为重要。

一、新疆农村环境保护法治建设现状

随着新疆经济的快速发展，环境污染、生态破坏问题日益凸显，相应立法部门陆续出台了一系列地方法规予以保护和防范。目前，新疆生态环境退化得到了初步有效控制，环境污染也得到了进一步的防治和改善，城乡环境质量保持稳定。

（一）新疆已初步建立环境保护法规体系

在环境保护法治建设方面，新疆致力于发展具有新疆特色的环境保护法治事业，自20世纪80年代至今，新疆地方环境保护立法正在形成一个比较完善且符合地方需求的法治体系。新疆环境保护法治建设经历了三个阶段：1.20世纪80-90年代的创建期；1990年至2000年的发展期；2000年至今的提高期。从立法水平来看，新疆地方环境立法从最初针对特定的环境要素立法，到污染防治和生态保护全方位立法；从重视城市环境保护立法，到城乡环境一体化立法；从照搬国家法律，到结合地方实际提出针对性立法，甚至是进行先行性立法的尝试。新疆地方环境立法已成为中国地方环境保护法学的重要组成部分。目前，新疆已初步建立以《新疆维吾尔自治区环境保护条例》（2011年修订）为指导，以生态保护和污染防治法律规范为内容的新疆环境保护法规体系。《新疆维吾尔自治区环境保护条例》是指导新疆环境保护的综合性、基础性地方法规。该条例明确了“环保优先、生态立区”的新疆环境保护理念，确定了“资源开发可持续、生态环境可持续”新疆环境保护的发展方针，标志着新疆的环境保护工作将进入一个新的法治化管理阶段。截至2013年，新疆共制定环境保护的相关地方法规43件，其中自治区级法规22件，较大市级地方法规5件。新疆生态保护立法主要包括水事、矿产资源、草原、森林、野生动植物、土地、自然保护区、湿地等方面的法律规范。

（二）新疆农村环境和农民环境权益保护已有相应法规予以规范

新疆环境保护法发展初期，城市环境作为环境保护法律制度设计的基础和模型，得到了有效和及时的保护。但是，相对于与城市有很大区别的农村环境状况，已有的法律制度很难进行针对性的适用，有关农村环境、农民环境权益保护的法律规范也很少涉及。由此，就造成了今天广大农村环境污染状况堪忧，生态破坏严重的重要法律原因之一。近年来，在新疆立法、环境保护等部门和环境法学者的努力下，新疆陆续出台了新疆农村环境保护方面的法律规范及相关的规范性文件。2011年，《新疆维吾尔自治区环境保护条例》的重大修订，其中一大亮点就在于将农村的环境问题纳入统一规定之中。在加强农村环保工作方面，该条例明确要求制定农村环境综合整治规划，推进农村环境连片整治，加强农村环境保护设施建设、环境污染治理、农业生态环境保护和农业资源保护利用，将防治农村层面源污染工作纳入环保目标责任制等。此外，鼓励发展清洁能源，采取措施防止土壤、农产品污染等。自治区党委、政府也积极推进农村的环境保护工作，分别在2009年出台了《关于进一步加强环境保护和生态建设的意见》（新党发〔2009〕6号）、《关于加强农村环境保护工作的意见》（新政办发〔2009〕136号），两份文件的，在一定程度上弥补了法律、法规在农村环境保护工作方面的缺失。

（三）新疆环境保护立法地方特色明显

新疆环境保护立法的地方化，表现在立法的主体方面。自治州、县结合区域特点，出台了一系列涉及生态资源保护、污染防治的自治条例、单行条例，对地方环境保护起到了重要作用。截至2013年，各自治州、县现行有效的自治条例、单行条例16件，其中，伊犁哈萨克自治州5件、昌吉回族自治州3件、巴音郭楞蒙古自治州3件、博尔塔拉蒙古自治州1件、克孜勒苏柯尔克孜自治州1件、和布克赛尔蒙古自治县2件、木垒哈萨克自治县1件。地方化表现在结合新疆环境资源条件和特有的环境问题，制定相应的地方环境立法。还表现在没有上位法的情况下，为切实保护新疆环境，开始制定先行性立法。例如，2005年3月25日，自治区人大常委会又为全长1321公里的塔里木河立法并修订了我国第一部规范流域管理的《塔里木河水资源管理条例》，加强了塔里木河流域水资源的统一管理和科学调度。2012年，在国家没有湿地保护上位法的情况下，新疆先行性地制定颁布了《新疆维吾尔自治区湿地保护条例》，该条例预示着新疆湿地保护将迈向新阶段。希望以上立法尝试能为其他省区制定相关法规提供借鉴作用。

二、新疆农村环境保护立法存在的问题

（一）重城市、轻农村的环境保护倾向仍然存在

党的十把生态文明建设放在了突出地位，并纳入总体布局，拓展为“五位一体”。这表明我们党对中国特色社会主义建设规律从认识到实践都达到了新的水平。随后，2014年修订《环境保护法》，该法第一条中明确规定了环境保护法新的立法理念：生态文明建设和可持续发展的理念。明确要推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，要使经济社会发展与环境保护相协调。进一步强化环境保护的战略地位，将保护环境作为国家的基本国策。同时，该法较为全面地规范了农村环境保护内容，新增相关农村环境保护法条第33、49、50、51条，从防治农业污染、畜禽污染、生活垃圾污染、农村水源保护到城乡污水、垃圾处理设施的建设；明确了政府对农村环境保护的监督管理职责等。由于《新疆维吾尔自治区环境保护条例》（2011年修订）修订时间早于《环境保护法》（2014年修订），该条例关于农村环境保护的相关内容较为缺乏，不够全面；相关规定原则性强，可操作性较弱。整体而言，该条例体现出以城市环境保护为主，农村环境保护为辅的倾向，这不利于新疆农村环境保护工作的有力实施。

（二）新疆农村环境保护立法相对不足

1.新疆缺乏指导农村环境保护的综合性立法

目前，从国家层面到新疆地方层面还没有一部农村环境保护立法或“农村环境保护”篇章，无法起到综合保护农村环境的作用。新疆农村环境立法严重缺失，综合性的农村环境立法仅见于《新疆维吾尔自治区环境保护条例》第二十九条的规定中。

2.新疆农村环境保护立法体系中污染防治立法缺失

目前国家污染防治法针对保护要素的不同，主要包括《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》《环境噪声污染防治法》《海洋环境污染防治法》等。截至2013年，新疆制定环境保护的相关地方法规43件，其中涉及污染防治的法规只有3件，且只是针对危险废物的污染防治。有关大气污染防治和水污染防治的相应法规针对的区域有限，仅限定在乌鲁木齐市和巴音郭楞蒙古自治州博斯腾湖流域。由此可见，新疆污染防治立法数量远远没有达到实际需要。新疆迄今为止，针对水污染、固体废物污染、大气污染的治理等方面相应的配套立法尚不完善，这样容易造成无法可依的局面。新疆地方配套法规缺失，体现了新疆地方法规与上层法之间缺乏有效的协调与配合。如2004年修订的《固体废物污染防治法》和2008年修订的《水污染防治法》都分别增加了对农村环境保护的相关条款，但是，到目前为止新疆都没有在相关立法中增加和修订农村固体废物、农村水污染防治立法的相关内容。

3.新疆农村环境立法的领域空白

针对一些领域，如土壤污染防治、农产品污染、生物安全方面存在立法上的空白。同时，在荒漠化治理，退耕还林政策的法治化、矿产资源的生态建设、内陆河域的综合治理等方面仍然缺乏立法。还需要对环境保护管理制度、污染防治制度、生态保护制度中的部分制度进行研究，使之有效贴合新疆农村环境保护的实际情况。

（三）立法的可操作性不强

通过查证现有的单行法规，笔者发现环境保护管理体制的相关规定往往都过于抽象，在制定具体实施措施时存在“一刀切”，不能与新疆农村的实际情况相结合，以致相关执法部门在执行时无从下手或难以执行的情况较为多见。

三、完善新疆农村环境保护法治建设的对策

（一）立法明确农村环境保护的重要性

树立可持续发展的理念，应当明确其宪法地位。只有可持续发展理念具有宪法的法律效力，才能从根本上重建环境法体系。新疆在科学发展的过程中，对环境问题给予高度重视，自治区党委确立了“环保优先，生态立区”的发展理念和核心思想。但是，针对新疆农村环境立法保护的不足，应当尽快依照2014年修订《环境保护法》的立法理念和思路修订新疆环境保护相关法规，立法明确农村与城市环境保护具有同样的重要性，从而全面立法规范新疆农村环境保护和防治工作。结合新疆农村环境特点和环境监督管理特点，借鉴国外的先进经验，制定较为全面的新疆农村环境立法体系，将城市与农村的环境保护问题统筹规划，统筹治理。

（二）加大力度修订新疆农村环境立法

1.制订《新疆农村环境保护条例》

针对全国农村环境立法的缺失现状，新疆应当加大尝试性的立法实践，制定新疆农村环境保护的相关法规，以此弥补国家立法空白，解决新疆农村环境破坏的现实问题。新疆农村环境立法的方式主要包括两种选择：单独制订《新疆农村环境保护条例》或在《新疆农村环境保护条例》中增补一章“农村环境保护”。笔者认为应当单独制订《新疆农村环境保护条例》，首先，《新疆维吾尔自治区环境保护条例》于2011年进行修订，其中部分内容体现了解决农村环境问题的思路，但还不全面、不具体，如果在此条例中增加一章内容，势必要再次进行修改，这种修改只能针对农村环境，对条例实施中的其他问题可能由于时间等因素无法及时发现或提出。这种修改会造成法实施效力的下降；其次，单独制订农村的环保条例，可以避免将农村环境保护条款纳入现行城市中心主义色彩的环境基本法后出现的体系不协调后果；最后，可以降低立法成本并凸显农村环境问题和环境保护的特殊性，确保法律规制的有效性。《新疆维吾尔自治区环境保护条例》是指导新疆农村环境保护的综合性法规，要把环境保护放在首位，当经济发展和环境污染相冲突时，坚定不移地保证环境保护优先地位。其条例主体内容分为总论和分论两部分。总论部分主要规定农村环境保护的指导思想、基本原则、基本制度等。分论主要针对农村污染防治和生态环境破坏制定相关规定，其中农村污染防治主要包括：农村饮用水污染防治、生活垃圾污染防治、畜禽养殖污染防治、大气污染防治、城市垃圾向农村转移的污染防治等，生态环境破坏主要包括：草原、水源等生态环境保护的内容。在立法方式上，新疆应当加大补充立法和特殊性立法的数量。新疆有独特的地理、人文环境，国家的统一环境立法势必不能涵盖新疆的特殊情况。新疆气候干旱缺水，节水和植被保护是环境保护面临的重要任务，因此就需要对森林、草原、水等资源进行详细的立法保护。新疆也应当在《森林法》《草原法》《水法》《矿产资源保护法》的基础上，结合新疆实际情况制定补充性和特殊性立法，以达到保护环境的作用。

2.新疆农村生态环境保护法的完善建议

笔者认为，首先应当对新疆生态环境保护进行立法，抓紧制订《新疆维吾尔自治区牧区草原生态环境保护条例》。新疆是全国三大牧区之一，广阔的草原不仅为新疆畜牧业的发展提供了雄厚的物质基础，也为祖国西部边陲筑起了一道绿色生态屏障。其次，要继续推进自治区“13211”环境保护行动计划的实施，加强对重点流域、区域生态环境保护与治理恢复的监督管理，努力使我区资源开发的生态环境保护和管理走上法治化的轨道。最后，逐步完善地方生态环境保护法规体系，做到有法可依，依法行政，切实加强对水、土地、森林、草原和矿产等重要自然资源开发的生态环境保护和管理。加大对资源开发生态环境保护的执法力度，严格执行环境影响评价制度，规范资源开发的生态环境管理，对有法不依，造成重大生态环境破坏的案件，要严肃查处。

（三）遵循法治建设科学性原则

1.加大新疆地方立法规划的实施，完善立法机制

立法规划是立法工作的前置程序，是关于立法的前瞻性计划。地方立法规划的科学合理可以保障地方立法生效后的科学合理实现。在制定地方立法规划时，要注意科学原则与民主原则的统一。对已经完成的立法按照法定程序进行评估和审查。

2.重视新疆农村环境监督管理制度创新

农村环境监督管理主体制度创新。新疆应当完善农村环境监管主体体系，应当将农村环境保护实施主体从单一化的政府监管转变为多元化的政府与非政府共同监管，构建共生互补，协调配套的多元化监管机制。笔者提出农村环境监管主体多元双层次保护的设想。即以政府特别是基层政府保护为主导的第一层保护，由村委会、农民和社会环保组织形成的农村环境保护自治的第二层保护。立法明确各主体地位，统一环境监管的职责权限，划分各部门的职能、责任等。农村环境保护具体法律制度创新。现有的环境保护制度主要是针对城市环境污染和生态破坏的情况而设计，不能满足农村环境保护的需要，甚至一些制度无法在农村适用。所以，需要对环境保护管理制度、污染防治制度、生态保护制度中的部分制度进行研究设计，使之合法有效保护新疆农村环境，其中包括：环境规划制度、环境影响评价制度、环境监测制度、“三同时”制度、环境许可制度、排污登记制度、排污许可制度、排污收费制度、突发事件的应急制度、草原资源有偿使用制度、草原禁牧和草畜平衡监督管理制度、草原生态补偿制度、生态保护区制度。农村环境管理经济制度创新。在新疆农村环境治理的过程中，首先，树立“循环经济”的观念；其次，构建完善的资源开发生态环境补偿机制；最后，还有如环境税费制度、排污权交易制度的完善和创新。农村环境立法的公共参与制度。立法确立农民环境权，并制定细则以保障此种权利的实现；完善公众参与的法律机制；完善公众参与环境立法的法律责任体系，明确规定公众参与的法律责任，对责任主体、责任形式和责任承担方式、责任追究的主体和程序等内容作出相应规定。

（四）完善新疆农村环境监督管理的具体建议

新疆农村环境监管主体在立法上的空白，导致长期以来农村环境日益恶化，新疆农村生态环境保护应当加强乡政府、村民委员会等方面的监管，通过立法赋予以上主体职权和职责。为了解决新疆农村环境监管主体缺位现状和新疆广大农村污染现状，笔者建议新疆各乡镇设立环保所。职责拟为:监督本辖区内环保法律法规和政策的贯彻实施；监管和治理本辖区内生活污水、畜禽养殖、农药化肥污染、生活垃圾和排污企业；办理本辖区内新扩、改建项目环保审批手续和监督“三同时”执行情况；处理本辖区内环境污染的、投诉、纠纷等案件；整治和恢复本辖区内农村生态环境，创造环境优美的生态乡镇；向本辖区内居民和企业进行环境保护的宣传教育工作；建设农村环保的基础设施，完善环境监管的信息化和网络化建设，做好排污的预警工作，扫除监管盲区。结合新疆环境管理制度的建立是以城市作为设计基础，不能有效贴合新疆农村的实际情况，建议制定新疆农村环境监督管理制度，将农村环境保护考核纳入当地政府考核目标体系，实施绿色GDP核算和考评标准体系，并在法律中明确加以规定。在编制环境保护规划时，应足够重视农村的环境保护，在自治区统一规划的基础上，各地区可以将城市环境保护与农村环境保护分别进行专章编制，将农村环境保护的目标、任务、组织领导、监管、保障措施等内容明确化。应该针对农村的环境规划、政策、制度开展战略环评。提高农村环境影响评价中农牧民参与的程度，实现信息公开。建立新疆农村排污登记制度。完善《新疆维吾尔自治区突发环境事件应急预案》的体系内容。将农村突发环境事件的监测机构、监测方式、污染类型以及公众参与等原则规定其中，等等。

（五）完善新疆农村环境纠纷救济制度

充分考虑新疆区域特点，学习借鉴国外及国内其他省区的经验，探索与建立适合新疆地域与经济发展的农村环境纠纷解决多元机制。笔者提出了构建新疆农村多元环境纠纷解决机制。首先，笔者认为结合新疆农村环境纠纷的特点、农村环境纠纷解决现状与救济的现有条件，构建多元化农村环境纠纷解决机制，其重点应当放在非诉讼救济的制度完善与机构改革方面。新疆应当健全村民调解委员会组织、民间环保委员会的调解功能；强化农村环境纠纷解决过程中乡政府功能；完善新疆农村环境纠纷行政处理制度等。其次，完善诉讼救济制度。诉讼救济应当充分考虑诉讼成本与诉讼技术的难度，在诉讼制度完善中考虑保证农民便于诉讼，诉讼费用的承担等因素，同时转变法院在解决环境纠纷中的定位，在诉讼救济中也要重视调解。建议在新疆推行环保法庭的构建；统一新疆高级人民法院环境案件审判标准；引导推行新疆各级法院开展环境公益诉讼；完善新疆农村环境案件管辖争议的解决对策；农牧民诉讼费用减免标准等。最后，完善非诉讼救济体系内部的协调，以及构建非诉讼救济和诉讼救济之间的衔接制度。

作者:刘晶 李君 单位:新疆农业大学

参考文献：

[1]吕忠梅.环境法[M].北京：高等教育出版社，2013:29-30.

[2]乔世民.少数民族地区生态环境法制建设研究[M].北京：中央民族大学出版社，2009.

[3]高晓璐.论农牧区环境污染防治的法律问题[J].当代法学，2009，（2）.

篇7

 

尽管中国的环境保护规划工作从“六五”期间就己开始，但是回顾以往20多年中国环境保护规划的历程，实际上中国还没有形成有效的环境保护规划评估制度。由于缺乏评估和动态的跟踪调整机制，造成了不少环境保护规划的失效，这己成为影响中国环境保护规划实施绩效的“瓶颈”问题。以国家“十五”环境保护规划的实施效果为例1341，“十五”期间，在国家“十五”社会经济发展计划指标中其他指标都如期完成的情况下，纳入计划的SO2排放量指标却较2000年増加了27.8%COD指标也仅减少2.1%,未完成计划所要求的削减10%的控制目标。除了这2项主要污染物未达标外，包括工业烟尘和工业粉尘在内的其他6项环境保护指标也均未完成计划目标。另外，列入国家“十五”环境保护计划的2130项治污工程共完成1378项，仅占总数的65%完成投资864亿元，占总投资的53%淮河、海河、辽河、太湖、巢湖和滇池治理项目的完成率分别只有70%、56%、43%、86%、53%和54%。

 

近来，虽然己有环境保护政策及某些环境保护规划提出了要开展环境保护规划评估的要求，但从实际工作情况看，这些规定和要求明显具有原则性和概括性的特点，可操作性不强，评估方法还在探索中。总体上看，中国的环境保护规划评估现状距离建立科学的环境保护规划评估制度还有较大的差距，为了从根本上保障中国环境保护规划能落到实处，规划目标得以顺利实现确保环境管理工作的战略有序推进，必须重视中国环境保护规划评估严重不足的现实，研究环境保护规划评估应包含的主要内容，加大环境保护规划评估方法的研究和应用力度，尽快建立符合中国国情的环境保护规划评估制度。

 

1环境保护规划评估主要内容分析

 

1.1分析规划的执行绩效

 

开展环境保护规划的绩效分析，诊断问题并总结经验，是环境保护规划评估最重要的内容。绩效评估适宜在环境保护规划实施中期和末期开展。在实施中期开展绩效分析，可以掌握规划目标和任务的进展或执行情况，明确执行情况与规划目标的差距，识别影响环境保护规划执行的关键因子，诊断影响环境保护规划预期进展的关键问题，通过经验和教训的总结，把评估分析结论落实到后续的环境保护规划调整中，实现后续环境保护规划的有效调整，保证环境保护规划的持续性。在实施后期对本轮环境保护规划的绩效进行综合分析，可以为下一轮环境保护规划的编制提供基础信息。

 

绩效评估指标应包含约束性和预期性指标，利用专家打分法给不同的指标赋予不同的权重。结合国家的节能减排和总量控制工作的需要，约束性指标应包括主要污染物总量减排指标、地表水国控断面水质好于《地表水环境质量标准>〉(GB3838—2002)中II类标准的比例和空气质量好于《环境空气质量标准》(GB3095—1996)中二级标准的天数等重要环境质量指标、环境保护规划的投资完成率和饮用水水源地达标率等。预期性指标应包括水污染治理设施、垃圾处理设施等环境污染治理基础设施建设指标，以及水质自动监测站、空气自动监测站、重点污染源在线监控系统建设数量等环境监管能力建设指标。

 

1.2预测规划目标和任务的可达性

 

根据社会经济发展形势，预测规划目标和任务的可达性，分析环境保护规划的执行情况及有利和不利因素。在此基础上，对不再适合社会经济和环境变化要求的环境保护规划的相关内容进行及时调整，是环境保护规划评估的重要内容和必然要求。在评估时，要注意对规划长、中和短期目标的评估，保证环境保护规划评估时点上的连续性。在短期评估同时，要注重掌握大的发展方向，根据评估结果及时调整下一个规划短期目标，以满足规划中长期目标。

 

1.3开展规划的费用效益分析

 

环境保护规划的费用效益分析是实现环境保护规划方案科学选择和科学决策的重要工具。环境保护规划的有效运行需要合理的经济分析作为基础，这样才能保证环境保护规划以最小的投入取得最佳效果或最大效益。费用效益分析是以货币的形式对某项目的成本和社会收益进行综合评价，追求以最低的社会成本实现政策的既定目标。在资金有限的情况下，费用效益比最高的项目应优先执行，这对于发展中国家尤为重要。所以，在环境保护规划编制阶段，应开展费用效益分析，研究环境保护投入对经济増长的贡献，确保环境保护规划的经济有效;在评估环境保护规划涉及的环境保护工程项目时，可利用费用效益分析来确定工程项目的优先序;在阶段性环境保护规划结束后，评估环境保护投入带来的效益和环境保护规划期内环境保护投资方案的落实和绩效情况，可为下一阶段环境保护规划的资金投入和项目安排提供技术支持。

 

1.4针对性提出规划调整意见

 

环境保护规划评估提供的年度或中期阶段性报告将为下一年或后续环境保护规划的调整提供建议，是后续环境保护规划有效实施的根本要求和重要基础。通过持续性的环境保护规划评估机制，可以确保环境保护规划的动态调整以及规划目标的分阶段实施，同时评估结论也会发现前期环境保护规划在编制内容、方法及实施管理等方面的问题，并在后面的环境保护规划调整过程中力图避免和不断完善。可以说，评估报告的这种后续效用性是建立环境保护规划评估机制的根本意义。日本的点检报告制度、美国的年度跟踪制度等都是基于这方面的考虑而构建的规范性评估制度。中国目前还没有对此予以规范，这是中国历年环境保护规划的预期目标未能顺利实现的重要原因之一。

 

2环境保护规划实施效果评估的主要方法

 

环境保护规划实施评估是一个系统的、具有持续性的动态过程，应有一套科学合理的评估方法体系。从总体上看，中国目前针对环境保护规划实施评估方法的研究尚属空白。虽然一些地方近来进行了一些探索，但主要采用的还是规划目标与实现程度的对比分析方法，这只是环境保护规划评估最基础的部分，而且目前的对比分析方法在指标体系的选取及比较角度的选择等方面都存在问题，这使得现有环境保护规划评估远不能满足保障环境保护规划可持续运行的需求。

 

从国外环境保护规划评估的发展来看，20世纪80年代后，环境保护规划评估逐渐趋向多元化的研究方法，如管理分析、系统分析、费用效益分析、环境经济模拟、预测分析等，并取得了较好的效果。鉴于此，环境保护规划评估的方法和技术除了继续借鉴己有的公共政策实施评估理论和方法外，也要逐步向系统性的综合评估靠拢，建立一套完整灵活的环境保护实施评估理论和方法体系。当前，尤其要根据中国环境保护规划突出存在的经济分析不足的现实，做好环境保护规划的经济评估技术的研究。

 

2.1应用对比分析方法评估规划目标完成度和措施执行效果

 

环境保护规划评估最基本和最重要的方法之一是对比分析方法，它也是各种环境保护规划评估普遍可应用的方法。通过建立环境保护规划评估指标体系，利用可信的统计和监测数据，对比规划目标、任务和措施，考核规划目标的实现和任务完成的程度及措施执行的力度和效果，为后续环境保护规划提供明确的方向性调整信息。美国、日本等国家的环境保护规划评估实践证明，比较分析方法在环境保护规划评估中具有基础性作用。

 

2.2应用环境经济宏观预测方法预测规划目标的可达性

 

应重视宏观经济和环境形势的预测分析在环境保护规划编制和调整过程中的作用。环境保护规划编制和调整的基础信息是社会经济和环境问题的发展趋势，因此必须重视采用环境经济宏观预测方法，结合社会经济发展的新形势，通过社会经济和环境系统变量的设定，利用投入产出模型、系统动力学和计量经济学等分析方法，从宏观上预测污染物排放总量和环境目标可达性，为环境保护规划的科学编制和后续调整提供基础支撑信息，以増强实现环境保护规划总量和环境指标达标的能力。

 

2.3应用费用效益分析方法提高规划的经济有效性

 

对单项投资项目或政策进行费用收益分析的方法已较为成熟，但在中国推广施行的案例仍非常有限。具体而言，环境费用效益分析方法主要包括:

 

(1)环境保护规划的费用分析方法。包括如何处理环境保护规划中与环境改善措施相关的投资与运行费用，将各类费用都纳入评价范围的技术方法，研究适用于信息缺失情况下的快速评价方法。(2)效益分析方法。分析与评价环境保护规划可能造成的大气、水和土地等环境介质的负面影响。相关问题主要包括对人体疾病与死亡的影响、对农作物的影响、对建筑物的损害、对生态系统的损害及其经济损失等。(3)建立不同层次的环境费用效益评估体系。由于环境保护规划的时间尺度长、空间尺度大，以及环境保护规划行动的概括性，使得费用效益分析变得较困难，突出表现在环境保护规划的费用效益分析的范围、内容难以明确。应针对环境保护规划不同层次(污染源或企业层次、城市或控制区层次、大小流域层次、省级或国家层次等)建立一套完整的费用效益分析评估体系。另外，也要开展主要利益相关者的费用效益分析，这是公众参与的重要信息。2.4应用规划的经济投入产出分析提高规划投资的宏观决策水平。

 

以投入产出分析作为中介，开发一套既能反映社会经济发展对自然资源的需求和对生态环境的影响，又能体现出经济系统各部分间投入与产出的相互依存关系的环境经济方法，从而反映环境保护投入对经济増长的贡献，这对于提高环境保护投资的宏观决策水平、保证环境保护规划的科学合理性及提高环境保护规划的执行效率具有非常重要的意义。但是，目前尚未有投入产出分析用于环境保护规划评估的研究和实践。文献[5]建立的环境与经济投入产出模型为该项评估方法的开发提供了基础研究平台。但是由于环境经济系统的复杂性，该模型仍然是初步的，为了提高预测分析的精准度，仍需要不断加大研究力度，进一步完善和提高。需要特别指出的是，环境保护投入产出分析仅限于具备经济投入产出模型的国家和某些省份的宏观环境保护规划评估。

 

3中国开展环境保护规划评估研究和实施的建议

 

()加大技术方法研究力度，为环境保护规划评估机制的建立提供技术支撑。

 

总体上看，中国虽然在环境保护规划评估的理论和方法体系方面进行过一些探索，但总体来看基本处于空白阶段，与建立能够有效支撑中国可持续发展实施战略的环境保护规划评估体系相比还有很大的差距，今后必须加大基础理论和方法学的研究力度，特别要重视研究环境保护规划的绩效分析方法，分析环境保护规划的进展状况;研究环境保护规划评估的对比分析方法，评估规划目标完成的程度和措施施行的效果;研究环境经济宏观预测的方法，结合经济发展的新形势，预测环境总量目标可达性;研究环境费用效益分析方法，特别是费用效益快速评价法，以提高环境保护规划的经济有效性;研究环境保护规划的经济投入产出分析方法，把握环境保护投资对经济増长的贡献，为环境保护投资宏观决策提供依据。

 

(2)重视环境保护规划评估的制度化建设，构建并逐步完善环境保护规划评估制度。

 

环境保护规划的实践证明，环境保护规划评估工作应贯穿环境保护规划实施的整个过程，及时发现环境保护规划实施中出现的问题，及时反馈和修正，这样才能在环境保护规划中发挥其应有的作用。因此，建立一整套环境保护规划的实施评估机制，并以法律法规形式把该机制予以制度化、规范化，提高环境保护规划评估的执行力，是环境保护规划评估机制建设能否取得应有效用的关键。环境保护规划评估制度主要包括:构建环境保护规划评估机制的基本框架体系;确立环境保护规划评估的原则、内容、实施程序、环节、要素、主要方法等;明确环境保护规划评估机构的资质要求;理顺评估结果反馈机制及渠道;建立宣传及信息公开机制;确定环境保护规划评估实施不力及执行不到位的问责机制等。

 

(3)强化环境保护规划第三方评估的能力建设，确保评估的公平性和有效性。

 

目前，中国开展的环境保护规划评估大多可视为内部评估，即在环境保护规划实施过程中由实施机构进行自我监督、自我评估、自我修正和调整，鲜见充分体现公平性、有效性的第三方评估。相对于环境保护规划制定者自评的内部评估而言，第三方评估方式是外部、独立性评估。所谓第三方评估，是指由政策或规划制定者与执行者之外的其他评估主体开展的评估，这种评估主体主要包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织(包括大专院校和研究机构)中介组织、舆论界、社会组织、公众和利益相关者等。国际经验证明，为了保证规划实施评估的客观性和公证性，独立的第三方外部评估通常是不可少的。

 

所以，要强化环境保护规划评估的能力建设，一方面要提高内部自评水平;另一方面，也要加大建设力度，鼓励建立独立的第三方评估机构，培育专门适应环境保护规划评估实践需要的人才，在国家“十一五”环境保护规划的中长期规划中把独立第三方机构对环境保护规划的实施评估纳入制度化轨道。同时，也要拓宽和健全实施环境保护规划第三方评估的信息平台和沟通机制建设。

 

(4)环境保护规划评估与行政问责机制相结合，确保环境保护规划评估结果得以贯彻执行。

 

为了提高环境保护规划评估结论的有效落实，建立并实施强有力的环境保护行政问责和惩罚配套制度非常必要。一方面，环境保护规划评估的结论可为环境保护行政问责和惩罚机制提供依据，作为地方官员政绩考核的约束性指标和重要考核内容之一，成为地方政府领导环境保护工作的“指南针”;另一方面，只有通过环境保护行政问责机制对环境保护规划评估结果的规范性约束，才能使环境保护规划的评估结论在后续环境保护规划执行过程中得到有效落实。否则，环境保护规划评估结果可能流于形式，同时也会进一步助长后续环境保护规划的执行不力，造成恶性循环。

 

建立环境保护规划实施不力的配套行政问责和惩罚机制，建议重点关注以下方面：明确问责及惩罚对象;明确具体的问责及惩罚内容;科学设置问责和惩罚程序;严肃对待问责处理结果等。

 

()建立有效的环境保护规划评估信息交流和共享机制，加大公众参与评估的力度。

 

健全的信息交流和共享机制有利于环境保护规划评估方减少评估的信息搜集成本有利于确保评估结果的合理性和环境保护规划调整建议的针对性。发达国家的环境保护实践表明，社会公众的环境保护意识水平和环境保护参与力度是环境保护工作能否有效开展的关键1M|，中国的环境保护规划评估建设必须重视公众参与，特别是要重视专家型公

篇8

一、环境法历史转型的类型的选择

根据环境科学的一般原理，环境问题包括由自然原因引起的所谓原生环境问题（或称第一环境问题）和由人为原因引起的所谓次生环境问题（或称第二环境问题）两大类；次生环境问题又可分为环境污染问题和环境破坏问题，前者主要指各种污染要素对各种环境要素的污染，如大气污染、水污染、噪声污染、固体废弃物污染、有毒有害物质污染、海洋污染等。传统的环境科学和环境法学主要解决次生环境问题，特别是其中的环境污染问题。世界各国早期的环境法基本上都是建立在污染防治法的基础上，日本早期的环境法尤为突出污染防治法的优先性。我国环境立法较多地借鉴了日本的经验，长期以来环境立法基本上囿于环境保护法的范畴，而理论界一直有所谓大环境法与小环境法之说。“大环境法观点其名称一般叫环境法，小环境法观点一般称环境保护法，其区别在于广义还是狭义的环境保护的划分。把资源保护、城市建设、环境卫生包括在环境保护里面的属大环境法观点。反之则为小环境法观点。我国立法、管理部门采取小环境法观点，而理论、教学部门则倾向大环境法观点，两种观点并存产生种种矛盾。”[2]而事实上，所谓大环境法，也基本上不涉及生态环境建设问题。

由小环境法向大环境法的发展，表现为环境法的历史转型，目前，世界上各主要经济发达国家均以不同途径、在不同程度上实现了环境法的历史转型，其作法大致有三种类型：

第一种类型是法国模式。作为大陆法代表的法国，其环境法的转型可形容为两条腿走路。法国的环境法渊源分为两大部分，一是于1960年至1980年期间制定的各单行公害防治法规；二是源于民法（如所有权、相邻权、地役权、损害赔偿等），并由此派生出农业、森林、渔业、矿业等自然资源专业法规，如国有土地法、都市计划法、海港法等，而且刑法的相关条文可直接纳入准用，这两类并行的法律规范统称为环境法。其中民法的有关规定产生较早，但自然资源专业法规的产生和发展要迟一些，直到1976年法国将这类规定整合为《自然保育法》，而公害防治法的产生较早但并未实现整合，且没有将二者编纂为环境法典。德国的作法与法国类似；前苏联和东欧各国的环境法基本上也属于这种模式，一般是将污染防治法与自然资源保护法合称为自然保护法。

第二种类型是以日本模式。日本环境立法采取先公害防治、后自然保育的作法。这种现象源于日本环境法产生时公害剧烈的特殊历史背景。在两次世界大战中，日本早期对公害没有警觉而任其发展，战后的日本专心致力于追求经济的高度成长，忽视环境保护，导致环境遭到极大的污染和破坏，在日趋严重的环境危机压力下，1970年日本修订后的《公害对策基本法》强调环境优先，将保护国民健康和维护其生活环境作为立法的唯一目的。1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展的战略原则，对日本环境法的目的产生了重大影响。其于1993年制定的《环境基本法》，将其立法目的规定为：“必须以健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨，并且以充实的科学知识防止环境保全上的妨害于未然为宗旨，实现将因社会经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度，其他有着环境保全的行动由每个人在公平的分配负担下自主且积极地实行，既维持健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷。”现阶段，日本已将环境保护的政策由控制公害转变到对整个国土环境的保全，环境立法更加注重整体化的架构，形成了以综合性的环境基本法为中心，其他相关部门法为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理及损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。

第三种类型是以美国模式。美国于1969年制定了《国家环境政策法》为基本法，作为美国联邦及各州环境的宪法，立法工程浩大，内容除自然资源、生态环境的保育及污染防治外，也包括社会性的种类环境侵害（社区特征之改变，环境空间之拥塞、经济关系之受影响，休闲、美感上之破坏，人口稠密、交通大众运输系统之过度负荷、犯罪及可能形成犯罪，或影响社区安宁之计划或措置，核能及核废料运输所引起之恐惧感）。环境基本法的制订使美国环境法的转型带有突变的特色，内容十分广泛，且具有相当的超前性。

美国的环境基本法是在对以往的环境立法进行整合以适应经济和社会发展需要的基础上制定的。《国家环境政策法》出台后，美国在环境立法的指导思想上实现了从治理为主到预防为主的转变，对环境实行综合性保护，大量制定和修改了单行法规，扩大了环境法的领域，是美国环境法转型的标志。

上述各国环境法的历史转型虽然途径不同，但基本内容是一致的，这就是环境法的调整范围由污染防治为主，逐步扩大到污染防治与自然资源保护并重，进而扩大到对整个生态环境的保护和改善。并且，当代许多国家的环境法已发展成为拥有自己的法理基础和调整对象、结构严谨、相对独立的法律部门，并形成了以宪法关于环境保护规定为基础、以综合性环境基本法为核心，其他相关部门法有关环境保护规定为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理、损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。

我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范围基本上未发生重大变化，环境法在立法上并未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。在体制上，国家环境保护主管部门的职责范围依然限于污染防治，至于自然资源保护，则主要由相关的经济管理部门负责。随着我国经济和社会的发展，我国环境法制建设正面临着如何避免重蹈一些国家生态环境先破坏后恢复的覆辙、如何在促进我国生态环境建设事业的基础上实现国民经济的可持续发展等一些新课题。从我国环境保护发展的客观要求和国外环境法发展的历史来看，我国现阶段正在进入环境法的历史转型时期，其基本发展趋势是由传统的污染防治法体系转变为包括污染防治在内的生态环境保护和生态环境建设相结合的生态环境法律体系。论证这一历史转型的基本理论问题，对于探索出一条适合中国国情的环境法制建设道路至关重要，是当今我国环境法学研究的紧迫任务。

事实上，我国的环境法立法较多地借鉴了日本的经验，但并没有像日本那样完成立法的转型，亦没有像法国那样在物权法等相关部门法中充实和完善自然保育法方面的内容，更没有达到美国环境基本法那样的覆盖程度。虽然我国环境基本法第2条、第7条和第三章都有广义环境保护的内容，但缺乏操作性规范，只相当于一种宣示，最多属于“软法性”规范。环境法调整范围的局限性和环保部门职责的局限性是我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。总的说来，我国环境法体系的形成过程采取了先污染防治后自然资源保护的途径，法律规范中法典化特征明显。

从历史发展的角度进行分析和展望，我国的环境立法具有跨越式发展的特点，表现为一方面大量引进国外先进的立法，通过超前性立法防患于未然；另一方面结合我国的特殊国情，不受国外立法的局限，跨越国外已过时的立法，使立法符合经济和社会可持续发展的需要。我国已经比较成功地实现了环境污染防治立法的跨越式发展，可称为第一步跨越；目前正面临着生态环境保护和建设立法的跨越式发展阶段，可称为第二步跨越。我国环境法的跨越式发展目标是：第一步跨越是防止先污染后治理的老路，而第二步跨越的目标应确定为防止经济开发建设导致的先破坏、后恢复的老路。

我国这两个跨越式立法阶段的结合表现为我国环境立法的历史转型。笔者认为，我国环境法要实现第二步跨越式转型，需突破两个瓶颈问题：一是突破传统的污染防治法瓶颈，向生态环境法方向的转变。国家环保总局负责人在谈到西部环保工作时强调，“一定要按照江总书记‘预防为主、保护优先’的要求，坚持污染防治与生态保护并重、生态建设与生态保护并举、城镇污染治理与农村环境综合整治并重、统筹兼顾综合决策的方针，力争实现西部环境事业的跨越式发展。”[3]二是突破行政管理法的瓶颈，向管理法与财产法相结合的方向转变。

我国转型后的环境法应定位为生态环境法，应由污染防治法与生态保护建设法（亦可称为生态保育法）两大部分组成，前者包括现行的各污染要素防治的立法，也包括海洋环境保护法和臭氧层保护立法（此二者亦与生态保育的规定相交叉）。生态保育法包括生态保护法和生态建设法两部分，前者可分为生物资源保护法、非生物资源保护法和人文生态环境保护法三部分；后者包括水土保持、植树造林、生态区域建设、国土整治、流域治理、气象和自然灾害防治等方面的立法。然而，是否需要在这两部分之上制定一部作为该两部分“母法”的环境基本法？笔者认为，因为我们已有环境法律规范较多的带有类似日本法的“基因”，考虑到历史的前后承接和立法资源的节约，新制定一部环境基本法或修改现行的《环境保护法》为名副其实的环境基本法也不失为一种解决方案。[②]

二、环境基本法的立法（修改）原则

制定一部环境基本法或修改现行《环境保护法》为真正意义上的环境基本法的造法活动必须遵守事先确定的立法（修改）原则，立法（修改）的原则是立法指导思想的具体化，是立法（修改）实体内容取舍、编排的依据。笔者认为，此次环境基本法立法（修改）的原则至少应该包括以下内容：

1、国家生态安全与公民生态环境生存权相结合，坚决保障基本人权。

“生态安全是指一国生态环境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好的支撑和保障能力的状态。构成生态安全的内在要素包括：充足的资源和能源、稳定与发达的生物种群、健康的环境因素和食品。”[4]党的十六大报告提出的全面建设小康社会的目标包括：“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”“所谓生态环境是指以整个生物界为中心，可以直接或间接影响人类生活和发展的自然因素和人工因素的环境系统。它由包括各种自然物质、能量和外部空间等生物生存条件组合成的自然环境和经过人类活动改造过的人工环境共同构成。”[5]《中华人民共和国宪法修正案》（2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过）将《宪法》第三十三条增加一款：“国家尊重和保障人权。”作为第三款。环境权作为人权的重要内容，属于我国宪法所保障的人权已含涉的应有之意，与国家生态安全相对应，我们必须同时注重公民生态生存权的保护。

2、环保与经济建设相结合，坚持和发展二元论。

举与我国环境法制较为类似的日本法为例，日本环境法的目的，经历了从“经济优先”（1967年《公害对策基本法》）到“环境优先”（1970年《公害对策基本法》）的发展。1970年修订后的《公害对策基本法》将“保护国民健康和维护其生活环境”作为其唯一目的，是典型的一元论目的。但是，1992年联合国环境与发展大会所确认的可持续发展的战略原则，对日本环境法的目的产生了重大影响。其于1993年制定的《环境基本法》，将其立法目的规定为二元论（祥见前文论述）。2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称“《决定》”）指明了“深化经济体制改革的指导思想和原则”，其中包括提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”笔者建议：应当坚持环境基本法立法目的的二元论，但同时应发展的确立当环境资源保护与经济建设相冲突时，环境资源保护优先于经济发展的法律目的先后序位。

3、污染防治与生态保护建设相结合，坚持走可持续发展的道路。

《决定》指出我们应当：“完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规，促进经济发展和社会全面进步。”为了实现经济和社会可持续发展的目标，环境法应当包括调整有关保护和改善生态环境、合理利用自然资源、防治污染和其他公害的法律规范。笔者建议：把将来的环境基本法定位为一部污染防治与生态保护建设相结合的，坚持可持续发展道路的统领环境法治工作的全局的法律。

4、国家干预与公众参与相结合，反对把非政府组织、“第三条道路”独立化的倾向。

公众参与原则，亦称环境保护的民主原则。这项原则是指，环境法鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。这项原则最集中地体现了现代环境法的民主与法治要求，是环境法制建设的重要保证。在环境问题所涉及的法律关系当中，公众的环境利益是最容易受到侵害的，而公众相对于企业事业单位和行政部门处于弱者地位，如果没有公众参与，环境保护就必然失去发展的动力，就会流于形式，也根本无法保证法律的公平与正义。在我国，与公众参与原则紧密联系、相辅相承的是国家干预制度。环境法中的国家干预是指国家以社会公共利益代表者的资格（并非仅以国有资源所有者的资格），依法对各种开发利用环境资源的活动直接进行管理的政府行为。近一个世纪以来，在国家对经济和社会生活进行干预的理论和实践问题上尽管有很大争议，但在国家对环境问题的直接干预方面，总的趋势是不断加强，并日益与环境保护的公众参与相一致。这是由于环境污染已成为一大社会公害，损害了全社会的利益，因而国家出面干预已是势在必行。但笔者同时也反对单一地依靠非政府组织、“第三条道路”来解决一切环境问题的异想天开。

笔者的以上思考主要关于此次制定（修改）环境基本法所应当遵循的决定该法基本定位、取舍实体内容等方面的原则。除此之外，笔者认为，至少还应当确立以下立法技术方面的原则，即环境基本应从立法上致力于解决以下问题：确立环境资源保护中“预防—管制—整治与救济”相结合的全面有序的体系；确立环境法中核心法律概念的定义和范围；整合现行环境污染防治与资源保育领域相关法律的共通原理原则和措施制度；确立环境资源保护中各类主体的权利与义务；确立环境资源主管机关的权限划定标准等。

三、环境基本法的框架构建

如何借鉴世界上其他国家和地区有关环境基本法的先进立法体例，是此处制定（修改）环境基本法中另一个中心议题，这个问题的解决绝非一朝一夕之事。在此笔者将主要介绍世界上一些主要国家和地区已有的或新近的有关环境基本法的立法框架，以供比较借鉴。

（一）日本的《环境基本法》（1993年）[③]

该法由三章共46条和一条附则组成，其基本框架为：第一章“总则”，规定了：法律目的、主要核心概念的定义、环境资源的享受与继承、构筑对环境负荷影响最少的可持续发展社会、通过国际协调积极推进全球环境保护、国家的职责、地方公共团体的职责、企业的职责、国民的职责、环境日、法制上的措施、年度报告、防止放射性物质引起的污染等内容。第二章“关于环境保护的基本政策”，具体分为第一节“有关政策的制定与实施的方针”、第二节“环境基本规划”、第三节“环境标准”、第四节“特定地区的公害防治”（分为公害防治计划的制定与推进公害防治计划的完成两条）、第五节“国家为保护环境应当采的措施”（分为国家在制定政策时的考虑、环境影响评价的推进、为了防止发生环境污染国家应当采取的控制措施、旨在防止环境污染的经济措施、有关环境保护设施的配备及其他事业的推进、促进对有助于降低环境负荷制品的利用、有关环境保护的教育学习、促进民间团体等的自发活动的措施、情报提供、调查的实施、检视等体制的健全、科学技术的振兴和公害纠纷的处理与救济被害者等十三条）、第六节“有关全球环境保护的国际合作”（分为有关全球环境保护的国际合作、有关观测等的国际联合、旨在促进地方公共团体或民间团体发起的活动与对实施国际合作的关照等四条）、第七节“地方公共团体的政策”、第八节“费用负担与财政措施”（分为原因者负担、受益者负担地方公共团体的财政措施与国家和地方公共团体的合作等四条）。第三章“环境审议会议等”，具体分为第一节“环境审议会”（分为中央环境审议会、中央环境审议会的组织、都、道、府、县环境审议会与市、镇、村环境审议会等四条）、第二节“公害对策会议”（分为设立和所掌管的事务与组织两条）。附则规定了法律的施行时间。

篇9

搭建新时期环保法制建设基本框架

为解决持续不断的大气污染、频频发生的水污染以及严重超标的土壤污染等问题，自2011年修订《环境保护法》列入十一届全国人大的立法计划，在最大程度征求社会各方意见的基础上，历经了4次修订草案的审议，2014年4月24日由全国人大通过新修订的《环境保护法》于2015年1月1日起正式实施。这是我国环境领域的“基本法”25年来的首次大修，相比于1989年开始实施的《环境保护法》，变动非常大，条文结构由六章变为七章，由四十七条增至七十条，有针对性地解决了多年来制约我国环境保护的一些突出问题，在多方面取得突破性进展，包括更加突出扩大保障公众环境权益、加强政府环境监管、突出环境保护优先、实施生态空间管控、加大环境违法担责等。该法律的实施对保护和改善环境、理清明确政府和企业的环保责任、平衡公众诉求与经济发展关系、推进生态文明建设等具有非常重大的意义，系统搭建了新时期环保法制建设工作开展的基础框架。

史上最严但又实施最难

1．最严体现在立法三个“加严”。

环境监管加严。第一，新《环境保护法》第十九条第二款规定“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”。这对地方上普遍存在的未批先建现象有了限制，严格要求项目建设需要按照环评中提到的“三同时”来进行，也禁止了很多地方先规划后环评的现象。第二，新《环境保护法》第四十四条规定：对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。由此可见，当地企业不但要满足总量控制，并且也要达到环境质量要求。第三，新《环境保护法》实施排污许可和环境信用管理。对于无排污许可证或者违反排污许可证规定排污的行为，环保部门可以对其进行处罚。同时，新《环境保护法》将企业遵守各项环境保护制度的情况纳入信用管理，违规违法的企业将会被纳入“黑名单”，从而影响这些企业在银行、证券等系统的信用评价，通过此项制度，可以有力地促进企业守法。

管制手段加严。一是实施生态红线管理。即国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。这样可以通过空间管控要求避免地方只注重经济的增长而不注意环境保护的行为。二是提出了越级举报机制。新《环境保护法》的第五十七条第二款规定：“公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。”该举措可以强化督促地方政府履行环保职责。三是实施区域限批。第四十四条第二款规定： “对超过国家重点污染物排放指标或未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”

违规追究加严。一是建立了按日计罚制度。这是对环境追责机制的重大突破，为解决长期一直存在的企业违法成本低、守法成本高问题设置了空间。二是加强行政处罚力度。如新《环境保护法》第六十三条规定，对于一些严重的环境违法行为，必须要对有关责任人员处以人身处罚，形成有效威慑与警惕。三是确立环境连带责任。新《环境保护法》第六十五条规定， “环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任”，以避免在监测设备和监测数据上造假情况的发生。

2．最难体现在落实三大难。

地方细化落实难。新修订的《环境保护法》作为环保基本法，毕竟提供的是一个架构，存在规定原则性、概括性等问题，2015年1月1日起正式实施后，需要进一步细化具体落实到有关水、气等环保单项法和有关办法、实施细则中。如新《环境保护法》第五十二条提出的国家鼓励投保环境污染责任保险，仅仅是原则性的规定，这要求全国人大常委会、环保部门、保监会等部门出台关于环境污染责任保险的指导意见或管理办法。第三十七条规定“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用”。很久以前我国就开始了垃圾分类，但到目前为止，并没有取得很好的效果，对生活废弃物的分类收集还缺乏配套的细则来实施。此外，各地方法规也需要认真考虑细化落实新法的要求，将新法精神和要求体现在地方法规政策文件中。

严格责任追究难。此次新修订的《环境保护法》在不少方面还存在不足，会造成环境责任追究难的问题。一是污染防控和生态保护未能有效统筹，在调控生态保护行为方面能力不足。二是新法规定环保主管部门负有“统一监督管理”职能，各环保有关部门均有一定环保职能，且有相关同一位阶的法律支撑，实施统一监管还存在较大难度。三是不少地方基层环保能力跟不上，监管执法难保障。四是环保执法难独立。一些地方的唯GDP导向的发展观不转变，环保往往成为“陪衬”，环保执法受到党政领导干预难以开展。五是强制措施有难度。虽然新《环境保护法》给了环保很多硬手段，但是能否落地生根还赖于很多因素，如给了地方政府对违规环境行为企业实施处罚时可以采取按日计罚、上不封顶的权利，能否使得处罚行为真正做到对违规企业有威慑力还需要地方政府的勇气和担当。

公众有效参与难。一是公众环境权仍未得以确权，这也是此次修法与期望存在较大落差之处。这肯定会多少影响到公民环境权益保障和公民参与权的全面实现。尽管在公众参与和信息公开章节中的第五十三条第一款明确指出： “公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”但是，该规定与有效保障环境权仍存在较大差距。二是此次《环境保护法》明确规定了公益诉讼，但具体实施过程中，公益诉讼机制有效运行还需要进一步探讨。在过去许多关于环境侵权的公益诉讼，因受到地方政府的干预，人民法院应当受理却没有受理的现象屡见不鲜，环境行政部门和地方政府不履行环境保护职责的行为也屡禁不止，这些问题得以解决才能保障公益诉讼的有效性。

新环保法实施面临的三大挑战

1．传统发展模式影响大。

2014年11月，国务院办公厅下发了《关于加强环境监管执法的通知》，首次以国家文件的形式明确支持环境保护部门依法独立进行环境监管和行政执法。但环保执法仍然困难重重。中国的环境监管和执法主要依靠地方各级环保部门完成，虽然环保部门在执法之中具有一定的独立性，但其人事任免仍然掌握在地方政府手中，当经济利益与环境保护发生冲突时，企业税收同时作为地方财政收入的来源和官员政绩的体现，地方政府可能会出于利益的考虑而对污染企业进行保护。

2．硬措施能否硬下去？

新《环境保护法》提出了很多硬措施、硬手段，但贯彻落实还面临多方面的挑战。如新《环境保护法》授予了环保部门及其他相关部门责令超标排放的污染企业限制生产、停产整治等措施和查封、扣押造成污染物排放的设施、设备的权利。情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。但可以预见的是，该项权力的行使在不少地方会遇到来自地方政府很大的阻力。很多时候，关停这些硬性处罚要求不可避免会带来财税损失、人员下岗，甚至影响社会稳定等后果，如果没有地方政府的大力支持很难实施下去。

3．环保能力建设能否跟上？

新《环境保护法》的贯彻落实落脚点在基层。环保部门在中央和省级力量较为集中，但到市、县一级，特别是在中西部很多地区，环保部门力量仍较为单薄。基层环保能力建设与新环保工作的要求矛盾十分突出。一是基层环保人员过少，事权太多，任务过重，环境监测监管、环境执法用车等硬件建设跟不上，影响《环境保护法》的实施落实。二是基层执法人员业务水平等软件建设有待提高，随着我国环保立法的专业性越来越强，对于环保部门专业化的要求也随之提高，特别是对于基层环境执法的工作人员来讲，专业性尤为重要。但实际工作中，很多市县的环境执法人员并非专业的环保人员，这可能使得环境法的实施效果大打折扣。

落实新环保法关键

宣传贯彻要有力。新修订的《环境保护法》需要让社会各界理解、认知和接受。新法中的很多新规定、新要求、新方法、新手段、新措施，要让社会各界去认可和运用，必须加大宣教力度，增强全民环保法治意识。这需要环保部和各级政府环保部门采取多手段、多措施加大对新《环境保护法》的宣传力度，利用多种渠道、工具和媒体形式，搭建全方位的宣传平台，贯彻落实环保宣传精神，让新《环境保护法》深入民心，提升公众对环保事业的认同感，唤醒新时期广大人民群众的环保意识，从而推动新《环境保护法》的有效实施。

细化落实要到位。新《环境保护法》有效实施不仅需要通过制定实施有关的办法、细则以及有关政策文件等，也必须要落实到各有关专项法律、行政法规以及地方立法中。这就需要各有关法在制、修过程中做好研究分析，将新法精神和要求落实到位，形成健全完善的基于新法的环境法制体系。

基层能力有保障。新法贯彻落实需要加强基层硬件建设，强化基层环保队伍能力。因此，要重视通过机制创新积极推进环境监测等领域社会化、专业化，能交给市场的交给市场；要加大环保投人，特别是对中西部地区基层环保能力建设的财政投入，确保环境监测监管和环保执法硬件能力跟得上；加大环保专业人才引进和培养，不断优化基层环保系统机构设置和人员配备；实现硬件与软件建设两结合、两做好，才能有效推动新法贯彻落实。

环境监管要独立。地方环保部门在执法过程中经常受大型企业与地方政府的制约，环境监管处于弱势状态，严格执法难度较大，难以独立行使监管职责，无法发挥对企业的威慑作用，导致环保问题屡禁不止。因此，为确保新《环境保护法》实施到位，必须确保环境监管执法的独立性，保证纠正大型企业执行环保政策不到位的行为，纠正地方政府对环境保护的不当干预行为；要创新环境管理模式，加强对重点企业、地方政府的监督和追责，树立环保部门的威信。

环境责任严追究。新《环境保护法》的权威和可操作性与环境责任追究是否能到位息息相关，为确保新《环境保护法》的实施，要严格政府、企业以及公众的环保责任，形成全面严格的、针对多主体的环境责任追究制度，包括环境责任的认定归属、审计评估、责任追究等，对违反环保法律法规的行为，应严格落实对其责任主体的惩罚，以此提高政府有关领导、企业负责人、社会公众对新《环境保护法》执行的重视程度。

重视打好组合拳。新《环境保护法》涉及领域多，调控主体多，政策手段多，需要综合考虑各种手段措施的特征，改变过去过于重视环境规制手段的做法，综合运用标准规制、经济激励、自愿参与等手段，规避政策冲突，增进政策协调，协同调控环境行为，减少环境管理成本，改进政策活性，提高政策手段效果。

监督治理须有力。完善的环保监督，包括社会公众对政府的监督，以及环保部门、社会公众对企业的监督要有力，构建形成政府、企业、公众良性互动的均衡治理格局，形成强有效的监督治理机制才能落实环保法。这要求政府不仅要严格履责，同时要大力支持社会公众，包括NGO有效参与到环境治理体系中来。政府要不断加强环保督查督办和监察稽查；企业作为新《环境保护法》的遵守者，要自觉遵守各项法律法规，做好环保治理工作；公众应积极参与监督法律执行和污染违法者。只有三大主体相互监督、相互促进，才能确保新《环境保护法》有力实施。

公益诉讼应健全。公益诉讼作为公众参与的重要途径应进一步细化与健全。这需要解决具体的程序、方法、举证责任分配以及裁决、执行等方面的细节问题。环保部等有关部门要大力支持地方开展环保公益诉讼实践探索，加快完善有关立法，为社会公众、社会组织参与环境治理提供有力保障。

环境信息公开好。环境保护需要社会治理，环境信息公开必须最大程度发挥社会力量。各地政府要积极主动、全面公开各类环境信息。政府应大力推进环境监测信息化建设，各类环境监测信息应共建共享；要全面公开环境监察、督查、执法信息，推进执法检查依据公开、流程公开、执行信息公开。环保部门要联合媒体、社会力量，及时通报企事业单位违法行为查处结果以及挂牌督办案件整改等情况；通过政府环境信息透明化切实保障公众参与到环境决策和具体环境监督管理中。

篇10

论文关键词 环境保护 政府责任 环境法制建设 具体措施 

回顾中国经济腾飞的历程，我们不难看出：中国经济的发展需要人与自然的和谐，需要在维持生态平衡、促进环境保护的基础上形成一种好的发展趋势。但是，中国经济发展引起环境问题的速度远远超出其解决问题的速度，而政府在解决环境问题时，由于立法、执法、司法等方面的缺陷，使其职责很难实施到位。因此为了进一步促进经济与社会的和谐发展，发挥政府在环境保护中的主导与核心作用已刻不容缓。为进一步研究环境保护中的政府责任现状，本文采用了比较研究、实证分析的方法从四个部分逐一具体分析：第一部分是环境保护中政府责任的内涵界定，重点是对相关概念的分析及其重要性体现；第二部分是政府在环境保护中的责任现状分析，分别从立法、执法、司法三个方面进行论述；第三部分是现今我国政府在环境保护中的改革方向，笔者对此提出了相应的对策和措施。

一、环境保护中政府责任的内涵界定

在我们日常生活中“环境”一词运用得十分广泛，通常意义上的环境是指围绕某一中心事物的外部条件的总和， 再加上不同的社会群体在思维、观念上的差异促使其在环境保护上产生了不同的表现。因此，任何人类活动都有可能引起环境问题，尤其是在经济高速发展、技术日新月异的今天，我们更面临着前所未有的环境压力，保护环境已成为人类能否继续生存与发展的关键性问题。环境保护，就是指采用经济、行政、法律、科技和宣传教育等多方面的手段，保护和改善生活环境与生态环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害，使之更适合人类的生存和发展。 也就是说，人类在实现自己经济发展目标的同时，不能以破坏环境为代价，不能因人类生活、生产建设活动而使自然环境恶化，我们应寻求一种对环境污染和破坏进行控制、治理和消除的手段，进而努力改善环境、美化环境、保护环境，使之更好的适应人类生活和工作的需要。

自2009年12月哥本哈根大会上对《京都议定书》的商讨可以表明，环境保护已经成为各国政府责任的一部分，对于全球因受污染与破坏的环境所造成的损失，中国政府就应在可持续发展的指导下，拥有保护环境的决心与责任，采取各种行之有效的方式加强政府责任，维护生态环境的平衡。总的来说，这些责任大体上可以分为两种：第一，环境保护的执行责任，如高层政府相关政策、指令的下达，合理分配和利用环境保护的资金，进行环保的宣传和教育等；第二，环保工作的监督和反馈责任。

尤其是近两三年来，中国南方“冰冻”事件、北方暴雪灾害以及全球性的沙尘天气，对人类自身的生存和发展造成了不容忽视的危害，世界性的环境问题频繁出现。为此，各国纷纷采取积极有效的措施进行环境治理，环境保护已成为当今世界各国政府和人民的共同行动和主要任务之一。我国则把环境保护制定为一项基本国策，并制定和颁布了一系列环境保护的法律、法规，以保证这一基本国策的贯彻执行。因为我国近20年来集中出现的环境问题，相对于发达国家而言，是其在上百年的工业化进程中分阶段出现的，这就说明了中国是受环境破坏和污染影响最大的国家之一，并且在未来几十年里，中国人口、经济、资源、能源等各方面都会持续增长，这就预示了我国环境保护面临的压力将会越来越大。

二、政府在环境保护中的责任现状分析

环境、资源、健康被国际社会认为是世界经济发展战略中最值得关注的问题。但我国环境形势严峻，如地方上环境保护认识不到位、环境保护机制不完善、有法不依、执法不严现象较为突出等，都体现出环保法律法规以及管理制度的不健全，发挥政府在保护环境中的积极作用已迫在眉睫。

（一）环境保护立法上的不完善

当今世界，环境保护已作为一种产业而发展起来，但无论是法律的规定还是政府的支持，都需要对这种新兴的产业予以维护，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。法律作为一种直接规范人类行为的强制性行为标准，对社会、经济以及文化的发展具有指引、评价、预测、教育、强制的作用， 但它的运行却存在着许多漏洞，严重影响了环境执法工作的顺利进行。第一，立法上的抽象性。因法律作为人们行为的准则，具有抽象性的特点，因此环保法律法规同样具有了抽象性的特点，从而导致了其操作性不强，运用不灵活；第二，法规间的冲突性。目前，我国环境保护的法律、法规与规章之间，基本法与单行法、单行法与实施细则、国家法与地方法、环境法与其它相关法之间不协调问题比较突出，甚至某些方面还存在着相互矛盾和冲突；第三，法条上的空白行。我国现行的环境立法，基本上覆盖了整个环境保护的领域，但却缺少了一部能够真正与其他部门法相提并论的综合性的基本法，而实际上在某些重要的领域尚存在着许多无法可依的状态，给执法部门在实际执行时带来了很大的局限性。

（二）环境保护执法上的不完善

众所周知，由于我国环境保护执法主体的多元化和规范化建设之间缺乏协调与配合，并且现有环境立法所遵循的是“谁污染，谁治理”原则，从而使环境执法在实施过程中存在许多弊端，严重影响了法律效力的发挥，这主要表现在管理体制不合理、领导机制不健全、执法力度不充分、履行职责不到位四个方面。因此在对《环境保护法》进行修改时，我们应正确处理地方政府领导对于经济发展与环境保护的关系，确定各级政府之间的职责并加强协调监督，从而确保环保部门的执行有法可保，有技术和经费可支持，进而强化政府职能，平衡各部门间的协调合作，用一套统一的、系统完善的环境保护法律法规保证政府责任的实施。

（三）环境保护司法上的不完善

一个有责任的政府，应当是个严格执法、对违法违章行为进行坚决查处的政府，我们应当建立一个公、检、法三家共同参与的联合机制，依法保障环境行政执法机关依法行政，同时督促行政机关认真履行环境保护监管职责，发挥人民司法的能动作用。 但现实中却往往出现：首先，立案不及时，环保执行部门因其他部门拒绝履行非自我的责任而走到唱“独角戏”的局面，不能及时得到协调配合而最终导致案件久拖不决，严重影响执法效果。其次，惩罚力度不够，中国的环境保护“违法成本低，守法成本高”。究其原因在于中国的法律对于重污染企业的处罚力度不够，处罚额较低，环境受破坏以后的量化标准很难掌握，从而使高额的损害无法获得全面的赔偿。再次，只判决不执行，由于中国特定历史条件发展形成的“行政至上”的观念，使人们往往信任自己区域内的地方政府的职责没有错误，即使该地方政府与上级环保部门的职责相违背，这就是所谓的“地方政策”干预环境执法。

由此我们可以得知，环境保护涉及众多相关领域和方面，如果单靠环保部门“赤手空拳”、“包打天下”是解决不了问题的，我们必须动员一切可以动员的力量，联合起来一起保护环境，充分发挥各方力量的积极性，促进环保部门政策的贯彻执行与管理的协调配合，从根本上遏制立法、执法、司法上的不完善。对于法律法规的空白与漏洞予以及时补充，法律的冲突予以改变；对于管理体制和领导体制予以健全，执法力度与履行责任予以充分补充；对于突发事件应建立预警机制，不断加强环境监管部门的监督职责，并建立惩罚性的赔偿机制，从而使我国环境执法工作能够顺利进行。

三、具体措施

中国作为联合国安理会常任理事国，就应遵守世界范围内掀起的环境保护运动的宗旨，适应纷繁变化的国际市场，寻求绿色经济革命的标准。这就要求我们应在转变粗放型经济发展模式的同时，第一，建立健全“国家监察、地方监管、单位负责”的环境管理体制，从而改变执法部门“软弱可欺”的形象，并不断增强环保队伍的技术含量和意识水平，进而强化行政管理。第二，加强环境法制建设，填补法律空白，进而提高环境立法质量，完善法律体系。第三，丰富环境执法方式，强化管理职能，完善执法体制，从而实现制度的透明化。第四，保证环保责任到位，强化决策实施，拒绝地方保护主义。第五，健全公众参与机制，保障环境权益。