行政监管的必要性范文

导语：如何才能写好一篇行政监管的必要性，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、建立征迁管理信息系统的必要性

（一）信息公开的需要

住房和城乡建设部于2012年5月30日发文《关于推进国有土地上房屋征收与补偿信息公开工作的实施意见》，要求推进房屋征收与补偿信息公开。征收基地规模大的涉及数千户，情况错综复杂，补偿、补贴、奖励激励的手段众多，补偿的方式各异，在补偿的同时还有安置的各种信息，而且这些信息要求很强的时效性和准确性，为了达到信息公开的要求，有必要建立征收信息管理系统，将所有的信息一“网”打尽，一“屏”展示。

（二）程序规范的需要

征收程序规范主要从两方面体现，从宏观方面就是根据国务院令第590号文的各项规定，征收工作一定要保证征收程序的公开透明。而从微观层面上，从项目实施的角度还有更细的控制程序。各地在实际操作过程中为了更加规范，制定了各种详尽的操作流程。例如，“两清”资料（面积、人口）的公示、审核和锁定程序，补偿安置管理流程、房源管理流程、财务管理流程等，在每一个流程的关键环节都设置了管控点，从程序上规范了征收工作各个岗位的工作权限、责任范围，避免了“黑箱操作、营私舞弊、贪污受贿”等不法行为，确保了征收工作的公正、公平和准确。

从以上介绍可以看到，不管是宏观程序还是微观程序的规范，没有一个强大的信息管理系统，光靠“人治”是很难做到的。

（三）提高征收效率的需要

由于一个征收基地一般涉及几百户甚至数千户，补偿、补贴、奖励的内容繁杂，涉及到各种条件和限制，而且往往都和时间节点相关，因此涉及大量复杂计算、重复计算和重复输入。如果靠人工逐个地计算、填写、输入是非常困难的，而一旦建立了信息系统，系统按统一补偿标准设定各项参数，自动计算，自动打印补偿协议，可以很大程度上提高工作效率和准确性。

（四）安置房源建设、调配、结算管理的需要

1.系统设置安置房源管理子系统

将安置房源集中管理，提高了安置房源的选用效率，促进征收进程；减少安置房源的不合理积压造成的资金损失；同时也避免“一女两嫁”的错误。

2.系统可以提供“安置房源建设管理子系统”

利用系统的信息，安置房建设可以按需生产；系统又能实时反映安置房的建设进度， 为安置房建设工程款的拨付提供了依据；还可以建立安置房报修和投诉管理模块。

（五）节约成本，财政资金监控的需要

土地房屋征收拆迁工作涉及的财政资金动辄上百亿，利用系统可以带来以下的节约。

1.人力成本节约

系统的数据可以在各个环节重复利用，减少各部门的重复录入的人力以及统计、档案管理等人力。

2.总资金成本节约

资金的节约可以体现在资金按实拨付、征收效率提高以及杜绝贪污不法行为带来的资金节约。

根据2012年上海几个区的不完全统计，采用了信息管理系统后，财政资金实际占用与计划比，平均降低了10%左右，尽管其中的原因很多，信息系统的采用带来程序的规范化管理功不可没。

（六）行政监督检查的需要

土地房屋征迁工作涉及居民成百上千户，涉及的环节数十个，涉及的数据难以计数，如何有效地进行监管，能将事后的监管，变成事前的制度流程设置，事中的实时检查和过程控制以及满足监察审计法院等部门监管，系统提供了很好的手段。

（七）档案管理的需要

不利于征收拆迁补偿信息的公开；通过建立征迁管理信息系统，可以设置专门的档案管理子系统，将征迁工作中产生的各种资料，忠实地、实时地、分门别类地、全面完整地、系统地保存下来，方便后期检索使用，也利于政府监管部门以及司法部门的监管和利用。

（八）宏观决策管理需要

满足宏观决策管理需要主要通过在信息管理系统中提供两方面的子系统，那就是区（县）土地房屋征迁安置信息管理子系统和领导综合查询子系统。这两个子系统为土地房屋征迁工作的宏观决策提供了现代化的先进手段。

（九）建设统一的房地产管理信息大系统的需要

土地房屋征收拆迁工作不是单纯的拆房工作，它与我国的住房保障、低收入困难群体的托底保障等都相关。因此，需要将征迁安置补偿信息与政府的房地产管理信息大系统有效地对接，以保证这些信息能及时、准确地归集，便于政府管理部门掌握全面的信息做出正确的决策；也避免了一些人钻空子，重复获得不当的补偿利益。

总之，建立和有效地运行征迁管理信息系统，对于建立诚信政府、效率政府的新形象，对于征迁工作真正做到“阳光征收、诚信征收、和谐征收、效率征收、规范征收、廉洁征收”具有重要的意义。

二、目前存在的问题

目前在推广征迁管理信息系统的实践中，还存在种种阻力、困难和问题，主要表现在以下几个方面。

（一）认识错误，排斥采用信息系统

1.认为信息系统束缚了手脚，使征迁人员失去了“自由裁量权”

这种观念大量地存在于操作层，特别是征收事务所（拆迁单位）的工作人员。从本质上来说，系统的建立本身确实可以规范征迁工作人员的行为，防止暗箱操作、营私舞弊等不公正、不公平的现象出现；系统的使用在避免被征迁户的缠扰时有了很好的依据；系统的采用对征拆工作人员也是一种保护，避免犯不必要的错误；系统的采用，减少了大量重复计算、解释政策的工作量，提高了工作进度和效率，相应地也提高了他们的收益。

2.认为建立信息系统是浪费钱

从前面的介绍中我们已经看到系统的采用对财政资金节约的效果。建立系统的投资效益可以说“一本万利”。另外，建立信息系统，提供全程的信息服务，从目前的收费情况来说，最多就是一个区域几十万，或者平摊到每个征迁户约一二百元，这些费用与数十亿的征迁资金或者相对每个征迁户几十万和数百万的补偿款来说“九牛一毛”。

3.认为传统的方法也能将人迁走，将房拆平，不需要信息系统

传统的人工方法在征迁规模小的情况下是可以做到上述要求的，但是在应付大规模的征迁工作时就困难了，如果要强调效率、效益、公正、公平、公开就更难上加难了。何况征迁信息还必须满足财务管理、房源建设安置管理以及信息的后期利用和与政府的房地产信息管理的大机系统实时对接，而人工的方法就难以做到了。

4.认为采用信息系统工作，需要高科技人才，现有的征拆人员多数不会用

这是对系统的使用不了解产生的主观猜想。一个完善、功能强大的征迁管理信息系统在使用上是按照权限层级分层管理的，在操作上都是最简便的。从各地的实践来说，经过简单培训，不存在不会用的情况。

5.认为采用信息系统，增加了征迁工作人员的额外负担

这种认识主要是对信息系统的功效不了解所造成的。众所周知，信息系统的应用就是减少日常工作中的大量的重复劳动，一次信息输入，可以在任何阶段自动调用。另外，由于采用信息系统进行信息公开，被征迁户通过系统可以了解各种其所需要的信息，大大减少了征迁工作人员的用于解释的工作量。在全国各地数百个项目的实施过程中，征迁工作人员感受最大的就是工作量的大大减轻。

（二）认识局限，未能正确地认识、建立和应用信息系统

1.认为只要用上电脑就是建立信息系统

在我们的实践工作中，经常碰到一些单位自称也建立了征迁信息管理系统，而实际上只是将原来纸上的内容输入电脑，所谓的信息系统就是一些简单的excel表格罗列，这样的信息系统不仅不能应付复杂的系统管理的需要，没有减轻工作量，而且也大大地损害了信息系统的声誉。

2.认为只要花少量的钱购买一个软件就可以

征迁管理信息系统的建立并不是购买一个软件这么简单。首先，每个地方的主管部门、实施部门不一；各地政府部门管辖的范围不同；各地的补偿方案、补贴奖励政策不同；各地的流程控制程序不同；资金来源和管控方法不同；各地信息化管理要求的程度不同，如此等等。需要信息服务公司提供定制的系统并提供全方位全过程的信息服务。

3.将信息系统的应用仅用于签约阶段，没有对整个征迁工作作全面、全方位、全过程建立信息系统管理

这是一种缺乏全面规划、全局考虑的做法。结果是造成后期的房源管理、财务管理、补偿决定管理等缺失或者不配套，不能充分发挥现代化信息管理系统的强大功能，既不利于土地房屋征迁工作顺利健康高效的进行，也一定程度上影响征迁管理信息系统的推广。

4.没有将安置房的建设、分配、结算等纳入管理信息系统

据笔者的不完全了解，很多大城市和县市都没有将安置房建设、分配、结算纳入征迁管理信息系统。这是建设征迁信息管理系统的一个重大缺憾。就如前面必要性中相应分析所说，这是目前大多数征迁单位没有重点考虑的一个方面。

5.未重视对系统积累的数据进行统计分析等后期利用

多年来，各地土地房屋征迁工作中积累了大量的征迁过程中的宝贵资料，这些资料除了极少数单位对此资料进行分析统计再利用以外，多数单位没有对这些资料进行后期的再利用。因为信息系统的建立已经为信息的检索、分析提供了相当便利的基础。在此基础上，我们可以获得很多的宝贵信息，利于今后的决策和工作的改进。

6.未将国有土地的房屋征收和集体土地的拆迁工作合并建立统一的系统

许多中小县市，包括大城市的远郊区县，由于国有土地和集体土地分属不同行政部门管理，因此，在国有土地房屋的征收和集体土地的拆迁工作也分成互不相干的两条线，有的分别建立各自的信息管理系统。这样带来的问题是：一是各自的信息割裂、不相通，不便于地方政府部门掌握全局情况，进行通盘考虑；二是建立两个系统，重复花费了信息系统建设的资金。

三、对策和建议

（一）提高各级土地房屋征迁领导部门现代化信息管理的意识，为土地房屋征迁管理信息系统建立提供强有力的组织保证

从以上必要性和问题的分析来看，各级征迁管理部门的领导需要统一的认识为：建立土地房屋征迁补偿管理信息系统是一件必要的，急需尽快上马的事情；管理信息系统建设资金的投入是完全必要的，是一件“一本万利”的事情；管理信息系统的建设不能仅满足于签约，应该是全面、全过程、全方位的总体考虑；管理信息系统的建立要与本地区其他房地产管理信息系统接轨，充分利用宝贵的信息资源。

（二）安排必要的系统建设资金（信息服务经费）

在征迁工作中要像考虑征收事务所服务经费、房地产估价所估价服务费，档案管理建设费一样将征迁工作中的信息服务费用计入征迁工作的管理费用中去，从资金中保证信息系统的建设，使用和维护。

（三）选择适宜的信息系统开发建设和服务单位

在确定开发征迁信息管理系统后，对开发服务单位的选择至关重要。它将涉及到能否真正按时、按需提供一个真正满足需要的产品和服务。在这方面一定要选择那些有类似的成功开发经验和良好服务声誉的公司，而且一定要看到成功案例的演示，因为软件产品的一个重要特点就是它的无形性，编码和程序的好坏不在使用中是看不出来，也无法进行比较鉴别的。

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一、生命教育是现代教育不可遗漏的一环

近年来，危害学生安全的行为愈演愈烈，特别是近来学生对自己的生命安全也不在乎，发生了一些让成年人不可思议的悲剧事件。关注学生发展，关注学生生命安全，最重要的环节是加强学生生命意识的培养。

1.高中政治课堂教学的基本理念──注重生命关怀

建构主义学习理论在教学中的运用以及对人文精神的大讨论，形成了新的课堂教学观──“生命”课堂教学观。新教材的改革，在注重知识理论传授的同时注重对学生的生命关怀。在课堂中，把学生看作一个活生生的生命个体对待，以学生为中心，进行教育教学创新。

2.高中政治课堂教学的实质──关照生命活动

思想政治课的本质是发展人的本体价值。高中政治教材中的经济生活、政治生活和哲学生活，主要牵涉到就业与自我价值实现的教育、以人为本和经济利益的教育、人与自然和社会的教育等。主要任务是教会学生重视生命安全和培养对生命的敬畏，让学生学会爱护自我，珍惜自己的生命，进而关怀他人生命。

3.高中政治课堂教学改革趋势──以人为本的生命教育

生命教育是学生素质全面发展的重要一环。随着社会的变革和发展，生命教育越来越受到教育界的关注，高中学生处在认知和身心发展的关键期，以人文本的生命教育成为学生发展的关键环节。

生命教育是一种全人培养的教育，也是一种生活教育的实践，更是一种伦理教育的内涵。生命教育其实质也就在于使学生能够珍惜自己和他人的生命，提升生命存在的意义和价值。政治课程改革，更多地体现了社会科学和人文科学的常识性内容，更多地体现育人的本质价值所在。政治课教学改革的趋势是以“立人”为中心，即政治教学要让学生由过去死记政治知识转到通过语言的形式去认识社会、感悟人生、塑造自己未来；由过去以传授知识训练学生为主转到以人的发展为主上来，注重对学生的人文精神关注。高中政治教育改革是课堂生命意识的觉醒，是培育“人”的教学。

二、构建政治“生命”课堂的策略

1.以“自主、合作、探究”为主要形式开展生命课堂教学

对传统教学模式进行思考和扬弃，最终发挥现代教学模式的优势。发挥学生的主体作用，学生自主进行知识的构建，学生是课堂的主人。通过自主学习，合作学习和探究学习，发挥学生的主动性、互动性和开放性，培养学生合作的精神、团队的意识和集体的观念，把生命教学贯穿与教学过程的始终。高效的课堂是生命价值体现的课堂，让学生在自我发展中追求自己的生命意识。

2.以“信任、欣赏、激励”作为生命课堂评价的有效手段

《课程标准》指出：对政治学习的评价要关注学生学习的结果，更需要关注他们的学习过程；要关注学生政治学习的水平，更要关注他们在政治活动中表现出来的情感与态度，帮助学生认识自我，建立信心。”在课堂教学中，我们要加强以赞扬鼓励为主的肯定式评价，增强评价的鼓励作用。

3.生命课堂要关注学生的个体差异

《政治课程标准(实验稿)》中指出，“人人都能获得良好的政治教育，不同的人在政治上得到不同的发展”。因此，教学要注重学生的个性差异，满足学生不同发展需要。学生受家庭和社会各种思想的影响，在价值选择和价值判断上处于徘徊状态，需要针对学生发展的个性差异，制定相应的生命课堂教育策略。

教师的生命价值在课堂教学中实现和升华，学生的生命活动和生命价值观的形成也在课堂，因此，课堂不仅是学科知识传递的殿堂，更是人性培育的圣殿。政治课堂教学注重价值观教育和人性教育，关注时代的变化，把握时代的脉搏，随时点拨和教育每一个学生，使政治课堂成为一种具有生命意义的活动，让课堂真正焕发生命的活力，实现师生的共同成长。

所以，在政治课堂中引入生命教育观念，构建生命课堂，教导学生有正确的生死观，体验到自己生命的可贵，学会尊重与关怀他人，以及珍惜我们所生存的环境。要让政治课堂走出荒芜的沙漠，成为生命的绿洲，就必须让学生多活动，多体验，多表现，让学生真正从课堂的边沿走到课堂的中心。

参考文献：

[1]徐美贞.中小学教师对学校安全教育工作的认知态度[J].教育科学研究，2007，(10).

[2]吴淑娴.强化中小学安全管理工作的路径选择[J].三峡大学学报:人文社会科版，2008，(12).

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【关键词】 减压融合；传统减压；复杂性腰椎管狭窄

DOI：10.14163/ki.11-5547/r.2015.17.037

腰椎管狭窄症是一种非常常见的腰椎退变疾病。有相关研究报道[1]， 非手术治疗方法治疗腰椎管狭窄症的临床效果并不理想。手术主要是单纯神经减压来缓解症状， 但是也有学者认为减压同时进行脊柱融合术可以使疗效提高[2]。为比较此两种手术的临床疗效， 选取本院70例患者进行研究， 现报告如下。

1 资料与方法

1. 1 一般资料 选取2008年4月～2012年4月在本院接受治疗的复杂性腰椎管狭窄症患者70例。按手术方法的不同分为两组。对照组34例， 采用传统减压手术。年龄45～71岁， 病程8个月～10年， JOA评分（14.6±4.9）分。试验组36例， 采用减压融合手术。年龄46～70岁， 病程6个月～11年， JOA评分（14.4±5.0）分。所有患者都符合以上病例标准， 且都进行过腰椎正侧位和左右斜位的X线、CT以及MRI检查。两组患者在年龄、性别、病程和临床资料等方面比较， 差异无统计学意义（P>0.05）， 具有可比性。

1. 2 方法 患者均取俯卧位， 在全身麻醉或持续硬膜外麻醉下进行手术。①对照组实行传统减压手术：在棘突正中做纵行切口， 然后逐层切开， 直至椎板和关节突出现。找到病变位置后清除该部位的棘突和棘上韧带、棘间韧带。再清除病变部位的全椎板和增厚的黄韧带， 切除大部分在关节突内侧增生组织， 直至彻底消除神经根管狭窄的因素， 术后应见到狭窄部位的硬脊膜搏动正常。②试验组实行减压融合手术： 在椎板切除后， 对存在滑脱的患者进行植入椎弓根螺钉， 连接螺钉， 使椎板复位；对有侧凹畸形的患者， 在畸形处减压彻底后， 要恢复其矢状平面和冠状平面的平衡；最后在椎间植入自体骨， 用螺钉连接固定。

1. 3 疗效指标 临床效果的评定采用JOA评分， 总分为29分。JOA评分改善率=[（术后评分-术前评分）/（29-术前评分）]×100%。评定标注：优：改善率≥75%；良：50%≤改善率≤74%；中：25%≤改善率≤49%；差：改善率≤24%或者JOA评分低于术前评分。满意率=（优+良）/总例数×100%。使用VAS评分进行腰痛和腿痛的严重程度评估；X线评价椎间高度以及滑脱程度变化。

1. 4 统计学方法 采用SPSS15.0统计学软件进行统计分析。计量资料以均数±标准差（ x-±s）表示， 采用t检验；计数资料以率（%）表示， 采用χ2检验。P

2 结果

2. 1 两组患者术后临床疗效比较 患者均获得2年时间随访。试验组满意率大于对照组， 差异有统计学意义（P

2. 2 两组患者JOA评分比较 术后试验组JOA评分（24.50±1.87）分明显高于对照组（18.46±1.56）分， 差异有统计学意义（P

2. 3 两组患者VAS评分和椎间隙情况比较 两组患者术后2年VAS评分均较术前有所降低， 试验组明显降幅大于对照组， 差异有统计学意义（P

3 讨论

随着我国人口老龄化加速， 腰椎管狭窄症已经成为临床上引起腰痛最常见的疾病之一 [3]。有资料显示， 该疾病多发于要脊髓L4、L5节段[4]。这是因为骶骨的固定， 该节段不参与缓冲作用， 而且腰间的各个方向活动频繁， 容易导致组织增生而使椎间管狭窄[5]。

在本次研究中， 两组患者术前的JOA评分差异无统计学意义（P>0.05）， 但在术后随访的JOA评分和VAS评分上， 试验组都明显优于对照组（P

综上所述， 减压融合术比传统减压术在长期临床疗效上具有很大优势， 具有临床应用和推广价值。

参考文献

[1] 金格勒， 吴超， 哈巴西・卡肯， 等.有限椎板减压内固定治疗退行性腰椎管狭窄症的疗效分析.中国脊柱脊髓杂志， 2008， 18（12）：905-909.

[2] 陆少磊， 黄公怡.腰椎手术后硬膜外腔瘢痕预防的实验研究.中华骨科杂志， 2001， 21（4）：238-244.

[3] 李铭， 缪志和， 郑端， 等. 椎弓根内固定结合椎间融合器治疗腰椎管狭窄症. 临床骨科杂志， 2012， 15（5）：578.

[4] 龙雳. 全椎板切除减压和脊柱内固定术在退行性腰椎管狭窄症治疗中的应用. 中国老年学杂志， 2013， 33 （10）：2419-2420.

[5] 李波， 张宏其， 李劲松， 等.两种减压术式治疗腰椎管狭窄症的疗效分析.中国现代医学杂志， 2012， 22（6）：76-79.

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【关键词】 铁路运营组织 政府监管 原则 构建

1 我国铁路运营组织监管的现状

随着社会主义市场经济的发展，铁路行业的垄断性等特征引发的弊端制约着中国铁路的发展，使我国铁路运输质量与数量难以满足社会和经济发展的需求。目前，对我国铁路运营组织进行的监管主要有以下几个问题：（1）监管的对象不明确。监管对象本应是铁路企业，但是在政企不分的情况下，铁路企业不具备真正的独立法人资格，因此不能承担监管的法律责任。（2）监管的内容不明确。目前没有明确的法律法规清晰地界定哪些行为可以有铁路企业自主决策，哪些行为需要政府进行监管。（3）监管的程序不明确。目前铁路行业的运营监管没有法律意义上规范的程序，也没有有效的监管机制。

2 对铁路运营组织加强政府监管的必要性

（1）适当的监管可以在一定程度上避免市场失灵。铁路行业本身的自然垄断性表现很强。铁路是密度经济与规模经济显著的行业，随着规模的不断扩大和密度的不断提高，竞争数量不断增加，可能会使企业经营亏损，造成资源浪费。同时，作为一种准公共产品，铁路产品的特征和企业盈利最大化之间的矛盾也极易导致市场失灵。此外，铁路行业存在一定的外部问题，会破坏市场公平原则，对市场资源配置产生不良影响。因此，铁路行业必须要在政府的适当监管下运营。（2）我国铁路改革及健康发展的需求为政府监管提供必要性。我国铁路行业的改革目标是政企分开，打破垄断，引入竞争机制，为促进社会公平及福利最大化，必须转变政府职能，建立健全相应的政府监管机制。

3 构建我国政府监管机制的相关原则

（1）独立性原则。独立性是公正性的前提条件，同时也是设立监管机制的首要原则。独立性是政府监管的基本特征之一，也是国外发达国家建立监管机制的共同点。只有当监管机构独立于铁路运营组织时，才能保证公平公正、公开有效地实施监管。（2）公正性原则。独立性是公正性的必要条件，而公正性体现了政府监管的司法性。监管机构能够公正，监管效果才能更好。因此，必须建立相应的外部监督和行政程序制度，建立完善的问责机制，从而防止监管机构的、违背监管程序等不良影响。（3）法定性原则。政府对铁路运营组织的监管必须在法律的约束和指导下进行。从目前国外较成功的监管经验中可以看出均有明确的法律形式对政府监管机构的组建和职权进行规划，从而坚强监管机构的有效性和权威新年。我国的相关法律还比较滞后，因此应当加强法律的设置，明确监管机构的职权，以保证监管力度的有效实施。（4）集中性原则。监管机构过多，造成监管效率降低，而且有可能出现监管职能的重叠，以及责任推诿现象。因此，为了保证充分有效地利用监管资源，稳步推进铁路改革，避免出现职权混乱的现象，必须坚持实施监管机构集中监管。（5）分步实施原则。我国的铁路改革充满了很多未知，具有长期性和复杂性，国外的铁路监管机制的构建也经历了很多波折，因此对铁路运营组织的监管机制的构建必须要分阶段进行，不能一蹴而就。应当根据铁路行业的具体机制进行改革，逐渐改革将官机构的职能，并在改革的进行中不断调整以适应最新形势。

4 构建铁路运营组织政府监管体制的措施

（1）通过引入竞争机制，深化铁路改革，明确监管目标。明确政府监管的目标，是实现政府监管体系的基本条件之一。没有监管对象或监管对象不明确，就无法进行有效地监管。铁路运营组织的监管，目的是为了防止垄断，维护市场公平的秩序。此外，铁路运营组织的监管客体很单一，使得有效的市场竞争难以开展。因此，在铁路行业改革的进程上应当适当的引入竞争，打破垄断，从而提高效率和产业竞争力。为此，要加快改革进程，明确铁路运营组织的监管目标，同时要放宽市场准入限制，降低对私有经济进入市场的门槛，引入非国有的经营主体，从而为良性的市场竞争提供公平的环境，扩大政府监管的客体。（2）以政企分开为原则，通过证监分离，转变政府职能。铁路运营组织与政府之间的合理定位，保障了科学的政府监管体系的建立，为将政府监管职能和其它职能分离提供了前提条件。政府与市场、政府与企业都存在一定的矛盾，影响了铁路行业的改革。因此，必须要对政府进行合理的定位，并进一步明确其监管职能。政府应当避免对企业的日常经营活动的直接干预；将行政干预改变为经济和法律手段，开拓宏观方向的调控职能；通过法律界定市场职能，保护产权，打破不合理的限制和垄断。（3）转变传统观念，培养监管队伍，提高监管技能。竞争与监管是不同角度的同一个问题，我国对铁路运营组织的监管是强制性的行政监管，不受法律的监督，监管的内容仅停留在初级层面。在技术监管上，缺乏监管对象执行的程序和工具，监管成本较高，效率低下。因此，应当转变传统的监管理念，重新构建监管机制，按照独立、公正、集中、法定、分步实施的原则实施监管。同时，提高监管技术也是势在必行，通过运用科学的监管手段，加强对市场的管制，培养一批业务素质过硬的监管人员，建立专业的监管队伍。（4）在规范化的前提下，修订相应的法律法规，完善政府监管的法律框架。对铁路运营组织的政府监管应当依法进行，因此需要一系列的法律法规保证政府监管的有效实施。我国原有的监管力度是靠政府行政力量的协调，而不是法律的约束和规范。因此，在相关法律方面还存在一定的缺失。仅仅依靠政府的行政协调无法适应铁路行业新格局的需求，为防止垄断，规范市场竞争秩序，必须建立健全完善的法律法规，为政府监管提供科学有力的法律依据。

参考文献：

[1] 林雪梅.铁路行业的政府监管体制研究[D].西南交通大学，2013.

[2] 周耀东.构建我国铁路运营组织监管的新体制[J].生产力研究，2007（10）.

[3] 罗庆中.构建中国铁路政府监管框架体系的研究[J].中国铁路，2002（6）.

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关键词：农产品质量安全检验检测体系；建设；必要性

中图分类号：S-1 文献标识码：A

前言

农产品质量安全的检验检测体系是保障农业产业安全、农产品质量安全以及政府履行公共管理职能的重要技术支撑体系。而完善以及加强农产品的风险监测预警以及质量安全检验检测体系，加快全国农产品质量安全追溯的管理信息平台的建设，是保障农产品的供给安全以及人民群众的消费安全，是强化农产品质量安全监管，提升我国农产品市场竞争力以及农业标准化水平的有效途径和重要抓手，因此农产品质量安全工作受到各方的关注。下文以江苏省东海县为例分析农产品质量安全检验检测体系建设的必要性。

1 农产品质量安全检验检测体系建设的必要性

东海县地处N34°17′30″～47′30″，E118°22′30″～119°11′15″，属暖温带湿润季风气候，日照充足，雨热同季，四季分明，全年无霜期达225d，年平均日照2394h，年平均降水913mm。全县总面积2250km2，耕地12.9213万hm2。东海县为“百库之县”，共兴建大中小型水库63座，总库容为8.9亿m3，其中石梁河水库和安峰山水库分别为江苏省第1和第4大水库。全县辖1个省级开发区、1个旅游度假区、14个建制镇、8个乡，共有366个行政村，全县总人口115.1万人。东海县是典型的农业大县，也是全国农业综合实力百强县之一、全国绿化模范县、全国粮食生产先进县和全省首批农业产业化经营先进县、省级首批无公害农产品整体推进县、全国经济林建设先进县、园艺产品出口示范区、全国绿化模范县、平原绿化先进县、全国秸秆养牛示范县、商品猪基地县。年粮食总产超过100万t，居全国第18位；油料产量8万t，居全国第91位。主要种植小麦、水稻、玉米、大豆等粮食作物，具有开发绿色、无公害食品的优越条件以及巨大潜力。而建设农产品质量安全检验检测体系，全面的提升检测能力及水平，构建完善的农业投入品、农产品以及农业生态环境质量安全检测，建立高效市级农产品质量安全检测机构，实现农产品的安全全过程监管，开展农产品的质量安全市场准入性检验工作，是农产品质量安全的重要保障。

1.1 法律赋予农业行政主管部门的职责

省政府《关于切实加强食品安全工作的意见》以及国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》中规定农业部门要负责初级农产品生产环节质量安全的监管工作。由此可见农业行政主管部门重要职责之一是对农产品质量进行安全检验。《中华人民共和国农产品质量安全法》也做了明确而具体的规定，其规定县级以上的农业行政主管部门要按照保障农产品的质量安全要求对市场上销售或者生产中的农产品进行抽查与监督。此外，《农业法》也规定建立健全的农产品质量标准体系以及质量检验检测的体系，保障农产品的质量安全。因此，东海县农业行政主管部门农产品质量安全检验检测体系的建设是与《关于切实加强食品安全工作的意见》、《关于进一步加强食品安全工作的决定》、《农业法》等法律赋予其的职责。

1.2 提升农产品市场竞争力以及推进社会主义新农村建设的重要保障

国务院明确提出要求，要加快农业的标准化工作，建立健全的农产品质量安全检验检测体系，强化农业生产资料以及饲料的质量管理，逐步提高农产品质量的安全水平。与此同时，省农委以及农业部对于农产品的质量安全也高度重视，专门发公文要求各级建设农产品的质量检测中心。因此，东海县农产品质量安全检验检测体系的建设，是与国务院、省农委、农业部对于农业的要求相一致。而东海县加强农产品质量的监测工作以及加强农业物资的监管，有助于农产品质量安全的提高，有利于农产品市场竞争力的提升，最终推进社会主义的新农村建设。

1.3 提高食品安全质量与促进社会稳定的重要保障

近年来，东海县的农业生产出现大幅度使用农药与化肥的现象，造成东海县及其周围地区的大气、水体、土壤等严重污染。此外，农业生产以及农产品质量安全事故时有发生，对社会的稳定造成较大影响。而农产品质量安全检验检测体系的建设，对化肥、农药以及农产品质量检验检测进行加强，有利于改善东海县及其周围地区的农业生产与环境质量，并且促进社会的稳定。

2 结语

东海县农产品质量检测的实施是国家农产品质量安全体系建设的重要举措，是保护广大城乡居民的身体健康以及提高我国农产品整体质量水平的重要途径。建立农产品质量安全检验检测体系，监管农产品从田头到餐桌的全过程，有效的提高农产品质量安全水平，增强农产品市场竞争力，引导农村农业经济结构的战略性调整，保护消费者身体健康以及增加农民的收入。此外，也适应新时期农业发展的特点与需要，符合国家农业新形势的发展要求，提高农产品质量以及安全水平，具有良好的发展前景，其社会效益和经济效益显著。拓宽检测的范围、提高检测的效率以及检测精度，将检测的范围拓宽到农产品生产基地环境、绿色食品、无公害食品、农产品、农业投入品等，能够不断满足农产品质量安全检验检测工作的需要。

参考文献

[1] 周云凤，张利国.我国农产品质量安全管理的现实困境和对策[J].农产品质量与安全，2012（06）.

[2] 吴志新.政府在农产品质量控制中的作用分析[J].教育教学论坛，2012（09）.

篇6

内容摘要：在我国公用事业逐步市场化、社会化的背景下，供热领域发生的临时接管作为一种紧急保障措施，在性质上是一种行政行为，体现了政府的监管责任，具有法定性、必要性、临时性、强制性及救等特征。目前我国公用事业经营中的临时接管大都处于无法可依或低层次规范的状态。应尽快完善公用事业临时接管相关立法，各级政府及主管部门在启动和实施临时接管中既要依法行政、保证公用事业的公益性、安全性，还应保护经营者合法权益。

关键词： 公用事业 临时接管 政府 立法

问题的提出

近几年来，供热领域发生的临时或紧急接管以及由此引发的官民纠纷在我国时有发生。例如：2005年吉林省集安市政府决定由新建的集中供热公司兼并兴亚供热公司，兼并不成便临时接管了兴亚供热公司的供热设施，并引发了行政诉讼；2007年供暖期间，北京月桂庄园供暖被接管、永泰园新地标小区供暖被接管。

我国的城市集中供热始于上个世纪50年代，带有明显的计划经济和国家垄断色彩。随着市场经济的建立和发展，从上个世纪90年代开始，这块“计划经济最后一块坚冰”逐渐被打破，开始了市场化、社会化改革，但非企业化、非社会化供暖在各地仍大量存在，不同年代、不同方式、不同规模和不同管理水平构成了城市供热的基本现状。为了预防和处理停暖、断暖等突发事件的发生以及由此引发的社会稳定问题，接管作为一种政府监管和应急处置手段也应运而生。可见，即使在供热市场化的大趋势下，供暖问题也并非一个简单的供热与用热的合同关系。那么，临时接管或紧急接管在法律上到底如何定性？其法律依据是什么？有无适用条件和程序以及纠纷解决救济机制？这些亟待深入研究和解决的问题不仅考验着政府的法治水平和应对公共危机的能力，也对我国公用事业的进一步改革与发展提出了挑战。

公用事业领域临时接管的法律界定

严格地说，接管并不是一个专门的法律术语，目前，我国有关公用事业的一些法规、规章如《市政公用事业特许经营管理办法》、《北京市城市基础设施特许经营条例》等对“接管”也有所规定，但这些法律文件都没有明确给出“接管”的定义。

一般来讲，作为一种公用事业紧急保障措施，接管是指行政主体为了保证公用事业的连续性和稳定性，维护社会公共利益，在具备法定条件时对某一公用事业的供应者或经营者采取的强制性接收和管理行为。由于公用事业领域的接管是在紧急情况下的一种临时应对措施，故又称为“临时接管”或“紧急接管”。

（一）临时接管的性质

1.临时接管是一种行政行为，体现了政府监管责任。临时接管是由对公用事业具有监管职责的政府部门或监管机构在公用事业经营者因自身原因而中断服务或因客观原因而无法提供服务的情况下，为了避免或化解己经或可能发生的公共服务危机从而保障公共利益和公共安全而采取的具有法律效果的行为。

临时接管作为一种行政行为，属于行政接管，不同于一般市场主体之间的民事接管，根本原因在于它渗透了政府监管责任，表现为一种行政监管关系。供热等公用事业所提供的产品具有不同于一般商品的公益性、强烈的外部性、地域垄断性等特点，这决定了市政公用事业不能单靠市场机制和民事法律规范矫正、规范，还需要政府对公用事业进行必要的、手段多样的监管。

2.临时接管是对被接管方经营管理权的中止或取消。临时接管是对被接管方经营管理权的直接干预和监管，根据不同情形可能导致被接管方经营管理权（包括特许经营权）被中止或取消（终止或收回）的不利后果。需要注意的是，接管在法律性质上不同于公用征收（用）或国有化，也不等于撤销或关闭被接管方，更不是企业兼并，接管并不发生所有权和债权债务关系的转移。实施临时接管时，只是由接管方全面介入被接管方的日常运营管理，其运行管理权临时转移到接管方手中，由接管方具体负责该项公用事业的运营。因此，在接管后被接管方的独立主体资格并不发生法律上的变化，仍旧要承担接管前所发生的债务和接管期间发生的费用，接管方并不因接管而承担上述的债务和费用，也不能将接管期间收回的债权（如补缴的取暖费）直接转入自己的“口袋”（当然，接管方受政府的命令或委托为了公共利益所受到的“特别牺牲或损失”应得到政府补偿或补贴）。这一性质使得接管与实践中名为“接管”实为兼并（有些是政府的“拉郎配”）、不当征收等行为区别开来。

3.临时接管是一种紧急保障措施。临时接管不同于一般性行政措施，它的适用前提是某一公用事业的供应者停止或中断合格服务严重危害或威胁公共利益、公共安全的突发事件或紧急情况发生，这种紧急情况主要有两种原因：一是公用事业经营者违反义务或经营困难而中断或停止服务；二是由于自然灾害、事故灾难、战争等导致无法正常提供合格服务。紧急保障措施的性质意味着政府不能滥用临时接管，从而损害公用事业经营者的合法权益。这意味着平常状态下或未达到法定标准的紧急情况就不能随意实施接管。

（二）临时接管的特征

法定性。临时接管是法定的行政监管主体在法定条件下依照法定程序，决定和组织实施接管的一种行政行为，和其他行政权力的行使方式一样应当依法行政。另外，接管涉及政府、被接管企业、接管企业等多方主体及其复杂的权力（利）义务关系，这都需要通过法律予以规范化、制度化。

必要性。临时接管是为了解决发生或即将发生的“燃眉之急”，其必要性主要体现在两个方面：一是临时接管是在警告、责令限期改正、罚款以及协调指导等一般性行政措施难以或不能奏效时才采用的更具强制性的干预措施；二是临时接管是在公用事业经营者不能自己解决危机或者不能自律甚至恶意拒绝提供公共服务时才采取的强制措施，如发生一般性的事故企业能够通过自己的应急预案或应急机制应对的，就不需要政府介入。

临时性和过渡性。作为一种应急保障措施，临时接管具有临时性或过渡性。对于被接管方而言，倘若通过政府的接管“拯救”后恢复正常，则接管就丧失了存在的意义和法律基础，行政主体必须终止接管，让被接管方自行管理运营；若被接管方在接管期间继续恶化，已经无可救药，则应终止接管，转入解散、合并或破产清算程序。

强制性。临时接管的强制性是由其法定性所决定的。首先，临时接管不同于一般市场主体之间纯粹的民事接管，尽管临时接管并不排除接管决定作出之前行政主体的协调或说服工作，甚至也不排除被接管方与政府之间的“讨价还价”，但它最终由行政主体依法做出决定，无论被接管方是否同意和接受；其次，行政主体的接管决定一经宣布，被接管方就有义务配合而不能拒绝，即使在复议或诉讼期间基于公益目的接管决定原则上也不停止执行。

目前我国公用事业临时接管的立法现状及其问题

至今为止，我国并没有制定有关公用事业经营及其临时接管的专门法律和行政法规。《行政许可法》第67条规定了被许可人不履行普遍、安全、稳定的公共服务义务时，行政机关可依法采取有效措施督促其履行义务；《突发事件应对法》第45条规定了县级以上地方各级人民政府针对即将发生的突发事件可采取必要措施确保包括供热在内的公共设施的安全和正常运行。但这些“有效措施”、“必要措施”是否包括对公用事业的接管，并不明确。

目前，公用事业临时接管的规定主要散见于（原）建设部规章《市政公用事业特许经营管理办法》（简称《办法》）及部分地方人大和政府制定的关于公用事业特许经营的地方性法规和规章中，此外，仅有极少地方（如北京）的《供热管理办法》（规章）规定了供热领域的临时应急接管。这种现状除了立法层次偏低之外，还存在两个突出问题：一是随着《行政许可法》的实施，规章尤其是建设部规章对特许的设定自身存在合法性问题；二是关于公用事业特许经营临时接管的规定并不适用于所有情况。实践中，我国供热并未完全市场化，存在大量由单位后勤部门管理的锅炉供暖设施，有些还承担着为其他社会公众供暖的责任，这些单位如果出现擅自停业、歇业，对其进行临时接管仍适用特许经营的有关规定显然不当。

另一方面，在上述低层次规范中，除了刚实施的《北京市供热管理办法》对“应急接管”作了较为详细的规定外，现有规范中多数对临时接管的规定很不详备，缺乏可操作性。

完善公用事业临时接管法律制度的思路和建议

（一）明确临时接管的条件和时机

一般而言，公共利益受到或者可能遭受损害是临时接管的基本条件。这种危险或损害的直接原因可能是自然灾害等不可抗力、经营管理不善导致的事故或经营危机，还可能是经营者违反法律法规规定或特许经营协议约定不履行公共服务义务等情形。这些情形导致的后果必须满足两个前提：危机严重到一定程度已经或可能损害公共利益；经过常规的先行处理仍不能有效消解的。这是“比例原则”的要求，从而避免临时接管这一激烈手段的滥用。接管条件、标准应尽可能量化与明确化。为此，应建立起对市政公用事业经营单位运转经营的评估和预警体系，进行相应的资产评估、经营能力评估和风险评估。

（二）规定临时接管的实施主体

从接管一般原理和已有实践看，可由以下主体来实施临时接管：市政公用事业主管机关委托同行业运营良好的其他市政公用事业经营单位；成立专门的临时接管机构。从目前供热领域接管实践看，临时接管实施主体多为第一种情形，即政府通过委托或指令方式引入第三方――有资质且运营良好的其他供热单位，这种方式在目前体制下较易操作、成本相对较低。值得一提的是，从长远来看，第三方的选定机制需要有规范化制度保障。

（三）规范临时接管的程序

1.启动。公用事业临时接管措施基于保障公共利益和社会秩序的目的，现有法规和规章均规定由主管机关主动采取临时接管，而实践中已有不少经营单位申请接管的情形，为适应实践需求并增强制度的弹性和适用性，立法中应规定依特许经营者或者利害关系人的申请启动的临时接管种类。另外，市政公用事业的消费者、使用者与市政服务直接关联，应赋予消费者、使用者提出申请临时接管不合格经营单位的权利，以保障其合法权益，这也是对市政公用事业的有效社会监督手段。

2.决定。主要包括以下三点：一是告知拟被接管方、利害关系人和公众。市政公用事业的运营情况关系到“社会公众的切身利益”，应当向公众公开相应信息和政府拟采取的措施；二是组织调查，主管部门应该对出现的临时接管情形进行调查，收集证据材料，查明事实；三是听取意见，主管部门应当听取特许经营者的陈述和申辩、利害关系人和专家意见等，必要时可以举行公听会。政府作出临时接管的决定后，应当启动临时接管应急预案，同时将临时接管的决定送达被接管者和利害关系人并予以公告，公告内容主要包括被接管对象的名称及地址、接管的事由、接管组织、接管的项目及范围、接管期限等。

3.执行。临时接管组织进驻接管对象企业实施接管，其主要职责是保证公共产品和服务供给的连续性和稳定性，被接管企业对接管组织的接管行为应予以配合。

4.终止或后续程序：接管期限届满后如接管事由消失或化解的，应及时终止接管措施，恢复原经营单位的经营权利；否则，对拒不整改，无能力恢复正常生产的，应当按法定程序终止特许经营协议，取消其特许经营权，重新招标择优选择后续特许经营者。对存在违法情形的被接管单位及相关人员依法追究相应的法律责任。

（四）规定临时接管行政补偿（贴）制度

临时接管，需要引入合格第三方主体――接管单位，对于接受政府指令或委托完成临时接管任务的单位而言，接管原来业务范围或专营区域以外的公共服务等于提供了“额外”延伸服务。虽然公用事业经营者一般都具备一定的服务“储备”能力或设施富余能力并且在大多数情况下出于规模效益的考虑都愿意使其服务向新的市场地域延伸，但是政府要求经营者超出现有服务地域范围向新的区域提供延伸服务时，依据为公共利益所受到的“特别牺牲”应获得补偿的基本法理应建立临时接管行政补偿制度。

参考文献：

1.评析兴亚公司与市府在接管案中的法律冲突.，2010年10月27日

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【关键词】工商管理会计；财务核算；财务管理

随着社会的不断发展，信息技术的普及，让我国的会计工作呈现出了电算化的发展趋势。在计算机成为会计人员完成数据核算工作的主要工具以后，会计人员开始对企业的财务计划等问题进行了关注。现代管理理论的不断发展进步，也要求工商管理会计人员在日常的工作中对自身的工作重点进行转移，因此，工商管理会计的转变，也是顺应社会发展的一大重要措施。

一、管理型工商管理会计的主要概念

管理型工商管理会计，主要指的是一些为促进企业经济效益提升，而借助管理学和会计学的相关知识，对企业的财务问题进行预测、监督、分析、评价和总结的会计人员。这种新型会计人员的产生，可以被看作是信息技术和会计电算化技术发展的产物。在将计算机技术应用在会计核算工作以后，会计工作人员的工作速度和工作的精确度得到了有效的提升。在会计人员利用计算机技术解决了传统用工作模式下的一些较为繁琐的问题以后，会计人员在日常工作中就可以把工作重心转移到企业的财务计划、财务控制问题和财务总结等多项内容之中，在会计人员参与到这些事物的管理工作以后，企业财务管理工作的科学性和实效性就会得到有效提升，这就可以为企业自身管理水平的提升提供一定的帮助。

二、工商管理会计由核算型向管理型转变的必要性

（一）核算型财务会计的主要缺陷

通过对核算型财务会计在新时期所表现出来的缺陷问题进行探究，我们可以发现，从跨级工作的侧重点来看，核算型财务会计需要在尊崇工商行政管理的相关规定的基础上，对企业的日常业务进行记录，并通过编制财务报表的方式将这些信息上报给工商管理部门。这种工作模式可以被看作是一种服务于工商行政管理部门的服务模式，从工作模式来看，核算型财务会计人员在对数据的准确性进行保障的基础上，还要让财务报告符合工商管理部门的规定。从财务管理会计的工作实效问题来看，由于这一工作模式是建立在工商行政管理部门的过去的财务工作的基础之上的，因而这种会计模式并不具有前瞻性的优势，随着工商管理工作的发展，这一会计工作模式已经难以适应这一工作所表现出来的新特点。

（二）管理型财务会计的主要优势

对企业财务状况的直观化反映，是管理型财务会计模式的自身优势的一种表现。对企业财务状况的分析总结是这种新型财务会计模式的主要侧重点。在对这种新型会计模式应用到工商管理部门以后，工商管理会计人员除了要按时提交企业财务报表以外，还要为相关部门提供相对完善的企业信息资料，以便为工商行政管理工作的开展提供更多的参考依据，因而工商管理会计由核算型向管理型的转变，对工商行政管理工作的实效性的提升有着积极的促进作用。除此以外，在新型会计模式下，工商管理会计人员除了要对过去的财务工作进行总结以外，还要通过对现在的财务工作进行控制监督的方式，对工商行政管理工作的规范性进行提升，因此，工商管理会计的转型，也可以为工商行政管理工作的开展提供一定的方向指导。

三、促进财务会计人员转型的措施

（一）对监管机制进行完善

对自身对企业的监督作用进行发挥，是工商管理部门日常工作中的一项重要职责。为了对自身的换立职责进行充分的发挥，工商行政部门在日常工作的开展过程中也需要对企业的内部财务状况进行有效监管。但是从我国工商部门的企业监管机制建设情况来看，我国的这一机制还在财务分析领域还存在着一定的漏洞。从工商行政管理单位的财务会计人员转型工作来看，企业监管机制是管理型管理工作的一大主要影响要素。为了对企业监督机制的科学化水平进行提升，工商管理部门在日常工作的开展过程中首先需要对财务分析措施进行完善。在构建财务分析机制的过程中，工商行政管理部门需要从财务管理理论的最新成果入手，对硬性企业财务管理状况的因素进行分析，以便让监督机制的针对性得到充分强化，第二，在对财务预算制度进行贯彻落实的过程中，工商行政管理部门需要对管理财务方案在企业管理工作中的作用进行充分发挥，以便帮助企业对财务预算领域所表现出来的一些问题进行充分解决，第三，为了对监督机制的实效性M行提升，工商管理部门也可以通过构建内部审计机构的方式，对工商管理部门内部的监管工作进行强化。

（二）对会计人员的专业素质进行提升

从工商部门的会计转型问题来看，管理型财务会计在未来的工作中除了要对会计核算能力进行充分了解以外，还要对企业的管理知识等内容进行了解。这就要求工商行政管理部门在会计转型工作的开展过程中，需要对会计人员的知识能力进行提升，在对会计人员培训机制进行运用的过程中，工商部门需要将会计人员的财务分析能力和财务预测能力看作是培训工作中的重点要素。要通过激励机制和考核机制的应用，对财务人员参与培训的积极性进行充分调动，在培训工作的开展过程中，工商部门也需要对会计人员的法律意识进行强化，以便在最大程度上避免事件的发生。

四、结论

核算型会计向管理型会计的转变，是我国工商行政管理部门在新时期的工作中所要面对的一个重要问题。在对财务会计管理观念和监督机制等因素尽心挖山的基础上，对会计人员的专业素质进行提升，是促进会计人员转变的一种有效措施。

参考文献：

[1]裴昱.试论工商管理会计从核算型向管理型的转变[J].中国集体经济，2016，（36）：135-136

[2]宋伟光.试论工商行政管理会计从核算型向管理型的转变[J].财会学习，2016，（18）：136

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【关键词】行政事业；完善；资产管理

为了对国有资产进行有效管理，防止其流失，政府明确指出：各行政单位与事业单位应建立健全的自然资源资产、非经营性资产以及金融资产的监管体制，面对这一新形势，我国行政事业单位的财政部门应完善资产管理机制，以科学发展观为指导，建立公共财政体制，从节约型与和谐发展两个方向出发，使地方经济进一步发展。

一、行政事业单位应重视国有资产的管理工作

行政事业单位在展开国有资产的管理工作时，首先应树立正确的管理观念，形成全员参与、共同努力的管理意识，使管理人员能够从根本上了解国有资产管理工作的必要性与重要性，使其将一些有效措施积极的付诸于具体的管理行动中，以加强国有资产的管理力度。

一直以来，行政事业单位在对国有资产的使用过程中，往往表现出重视购置方面的问题，而在管理方面有所疏忽，为了充分调动单位内各部门与各环节的员工，使每个人都能积极参与到国有资产的管理工作中，行政事业单位务必摒弃原来陈旧的工作模式，购置与管理两手抓，进行全面的管理，这样不仅能够提升员工的工作效率，还能在最大程度上提升国有资产的使用效率。同时，还保证了国有资产的完整性与安全性，也推进了管理机制的透明度发展。

二、行政事业单位应确立国有资产的管理原则

为了对行政事业单位的资产管理机制加以完善，首先应确立国有资产的管理原则，主要包括以下三点：

1.政府分开

实行政府分开原则，主要是指对政府宏观经济的管理职能、企业生产经营职能以及社会管理职能进行分离，使政府不对企业各方面的生产与经营活动进行直接干预，并且不参与到企业各个方面的管理，具体包括管理企业的物质、财产、员工，以及供给、生产与销售等活动。而是通过行政、经济与法律等政策手段，对企业的经济活动进行间接调控，使企业在法律法规的影响下，进行自主经营与自负盈亏，并通过自我约束与自我累积，实现自我发展。

2.将政府的出资人职能与公共管理职能相分离

分离了政府的这两项职能之后，能够使行政单位在国有资产的管理过程中，将管事与管人工作进行相应结合，以提升国有资产的增值与保值，也更好的为社会政策与政府经济展开目标服务，同时还有效降低了政府与社会在国有资产管理过程中出现的矛盾与冲突。

3.将经营权与所有权相分离

在国有资产的管理过程中，对国有资产的经营权管理和所有权管理进行分离，由行政事业单位中的不同部门或职能组织来行使，通过相互监督与相互制约的过程，使我国国有资产在运行效率方面得以提升。

通过管理原则的确立，能够对国有资产进行分级管理，并使各管理部门的责任明确、产权清晰，从而促进国有资产在使用与配置上更合理有效。

三、行政事业单位应加强相关管理制度的建设

随着我国市场经济体制的完善与发展，为了从根本上保证我国国有资产的完整性与安全性，就必须构建健全的管理制度，行政事业单位可从以下两个方面着手：

第一，调整与修改与时展需求不相符的管理制度，结合我国相关的法律法规与实际情况，淘汰一些传统陈旧的制度与规定，并及时提出积极有效的管理方法与管理制度。

第二，对管理制度的完善，还应结合新形势、新问题以及今后的发展需求，加大资金投入与技术支持，以便构建出一套完整系统的管理机制，并保证该机制能够在具体工作中得以全面贯彻与执行，一方面使行政单位与事业单位对国有资产的管理能力与管理水平有所提升；另一方面还应加强管理机制的专业性、科学性以及规范性。

四、行政事业单位应对国有资产加强监控力度

我国行政单位与事业单位对国有资产的监理力度不足，也极容易造成国有资产的流失。在加强与完善资产管理机制的过程中，还应构建一套完整系统，完整的监控管理机制，并将外部监控与内部监控进行有效结合，可从以下两个点展开：

第一，行政事业单位构建出健全的内部控制制度，由专人管理，对国有资产的使用情况进行定期或者不定期的抽查，并对出现的问题进行及时处理与分析，找出对应的负责人，加强惩罚措施。

第二，政府的资产监管部门，应根据国有资产的使用环节，增加相应的监管制度与程序，对行政事业单位中的国有资产加强监管力度，使行政事业单位在购置、使用与处理国有资产的过程中更加规范，尤其对一些容易出现漏洞或问题的环节应加大审计、监督与管理的力度。

五、结语

总而言之，在市场经济体制的影响之下，行政单位与事业单位面临新形势、新要求与新挑战，为了适应新形势的体制改革，首先应对资产管理工作的必要性与重要性引起高度重视，并认清我国行政事业单位中国有资产的管理现状，及时发现问题，并努力改正，这样才能使行政单位与事业单位的资产管理水平有所提升，不仅保护了我国国有资产的完整性与安全性，而且还促进了行政事业单位的和谐、持续发展。

参考文献：

[1]马学. 行政事业单位国有资产收益管理机制研究[J]. 经济研究参考，2013，20：27-33.

[2]吴思. 基于内部控制的行政事业单位资产管理模式研究[D].东北财经大学，2012.

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我国卫生部、发改委等9部委于2009年8月联合《关于建立国家基本药物制度的实施意见》，以“保障群众基本用药，减轻医药费用负担”。国家基本药物制度推行和实施的主阵地是在医疗卫生机构，对于基本药物的生产、供应和配送环节的质量管理则归属于药品安全监管部门。为突出药品监管部门在国家基本药制度中的职责，加强基本药物质量安全监管，“充分发挥行政监督、技术监督和社会监督的作用”，笔者拟探索我国药品供应保障体系中质量监管机制的技术监督与行政监督协调机制，旨在为推进国家基本药物制度的贯彻执行提供参考。

1国内外基本药物的质量安全监管状况

很多发展中国家在世界卫生组织（WHO）的积极倡导和协调下，相继建立了基本药物制度。我国在20世纪70年代就加入基本药物行动计划，但具有实质性进展是在2009年“新医改”的引导性政策背景中实现的。

1.1国家基本药物制度概述

基本药物是指能够满足基本医疗卫生需求，剂型适宜、保证供应、基层能够配备、国民能够公平获得的药品，主要特征是安全、必需、有效、价廉。WHO于1975年开始提出基本药物概念（EssentialDrugsorMedicines），建议各国，特别是发展中国家建立国家基本药物政策，以保障公众能以低廉的价格获得基本医疗所需的必需药物。1977年，莫桑比克制定了本国的国家药典，包括有430种基本药物的清单，以加强当地药物的可及性；1971年，秘鲁实施基本药物规划，鼓励制定和使用国家基本药物清单，为WHO提供了国家基本药物的范例。而斯里兰卡于1959年就制定了一份药物清单，以供国家卫生保健系统采购之用，又《锡兰医院处方手册》为这些药物的使用提供信息；斯里兰卡基本药物制度成功的一个关键因素是普及教育，从而提高民众对健康重要性的认识并激发了对一般卫生服务的强烈需求。

1.2国外基本药物的质量安全监管

在欧美、日本等发达国家，并没有建立基本药物制度，主要是这些国家的医疗保障体系对药品的报销品种很多，绝大多数上市的药品对民众来说都是可获得的，因而在发达国家区分基本和非基本的药物似乎无大的必要。相对来说，基本药物的概念对发展中国家有着特殊的意义。发展中国家，尤其是低收入国家的大多数国民没有能力承担疗效显著、价格高昂的药物，尤其是进口药物，其医疗保障体系也难以将这些昂贵药物悉数纳入。因此，低收入国家的政府引导其医疗保障体系和民众将药品开支优先用于价廉的基本药物，非常必要。但是，发展中国家鼓励和引导使用基本药物，不等于基本药物的生产和供应是低水平重复，加强基本药物的质量安全监管是世界各国药品监管部门的职责。WHO在《国家药物状况评价的指标体系（Ⅰ级和Ⅱ级监测指标概况）》（2006年版）的“中央/区域/区级公共部门供给仓库”中规定了“药物的充分保存条件和控制”的调查指标[1]。《WHO中期战略性计划（2008～2013年）》设定了“用于改进医药产品和技术的提供、管理、使用、质量或有效管制的新的或更新的全球质量标准、参考制品、准则和工具”战略目标。津巴布韦的成功经验是在药品目录和常规诊疗规范制定上，将基本药物目录药品划分为5类。南非卫生部在其“战略计划”中将国家基本药物目录分为《成人用基本药物采购目录》、《儿科基本药物采购目录》、《基层基本药物采购目录》和《一周内基本药物缺货目录》等，并构建“药品流通领域的追踪系统”，以确保基本药物的质量、安全和有效。

1.3我国基本药物的质量监管现状

从20世纪70年代末，我国政府实行改革开放政策以来，药品生产经营也经历了低水平重复生产的阶段，其中一方面原因在于当时人们用药短缺的状况。我国政府从1979年就开始参加WHO基本药物行动计划。1996年，我国首次了《国家基本药物中成药和化学药品目录》，但是“基本药物”当时在中国更多只是一个概念，而不是一种有效的公共政策。由于“以药养医”机制较为普遍，医疗机构倾向于开贵药、多开药，由此导致了社会所谓的“药价虚高”。目前，我国基本药物制度政策中规定“政府举办的医疗卫生机构使用的基本药物实行省级集中、网上公开招标采购、并统一配送”；国家发改委颁布《改革药品和医疗服务价格形成机制的意见》中“公立医院销售药品零差率改革”政策，或多或少要对基本药物的质量和临床使用数量产生影响，但是当前我国基本药物生产、流通和使用等环节存在着流通环节过多、企业盈利能力弱、临床使用少而过期等问题[2]。因此，有必要强化我国基本药物的质量监管力度，发挥技术监督与行政监督的积极作用。

2基本药物质量的技术监督与行政监督关联分析

技术监督和行政监督是属于国家基本药物质量安全监管的两方面，二者既有区别，也紧密关联。技术监督为行政监督提供了科学决策的产品质量信息。

2.1基本药物的质量安全监管

2002年，WHO在完善基本药物的概念时指出：基本药物是“在适当考虑公共卫生相关性、药品的有效性、安全性和成本-效果的基础上选定的”，因而有效、安全是基本药物质量监管的基本属性。国家药监部门响应“医改”政策，相继出台了《关于加强基本药物生产和质量监管工作的意见》、《关于国家基本药物品种检验工作的指导意见》等规范性文件，并确立了基本药物评价性抽验与标准提高的联动机制。国家药监部门加强对基本药物质量安全监管的规制，将进一步促进基本药物质量监管的技术监督与行政监督协调和互动机制的构建与完善。

2.2技术监管与行政监督的关联性

确保基本药物的质量安全，是新一轮医药卫生体制改革的重点。质量安全监督管理工作可以划分为技术监管与行政监督两部分，二者既有区别，又紧密相关，共存于基本药物质量安全监管流程之中，行政监督离开技术监督就缺乏科学性，技术监督离开行政监督就失去了存在的必要性[3]。基本药物的质量标准、监督性抽验和评价性抽验属于技术监督工作范畴，而对基本药物质量保证体系的核查、全品种电子监管、基本药物的不良反应监测报告体系等则属于行政监督工作内容。技术监督主要为行政监督提供技术支撑和信息服务，而行政监督根据技术监督所提供的质量信息，进行监管科学决策；依据国家相关法律法规、技术性规范和业务流程规范，对具体的行政相对人作出相应的警告、罚款、责令停产停业等行政处罚或刑事处罚。明确基本药物质量安全的行政监督和技术监督的区别与关联性，旨在确保二者的基础能力和履职情况。基本药物的行政监督与非基本药物的质量安全监管有所不同，基本药物质量安全监管更加强调常规性、普遍性，例如基本药物的技术监督更多情况下是监督性抽验，行政监督则是对基本药物质量体系的现场监督检查。#p#分页标题#e#

3构建基本药物的技术监督与行政监督协调机制

基本药物质量安全的技术监督和行政监督源自国家“新医改”的政策背景，行政监督以技术监督为基础进行信息甑别，将实现基本药物的预警、应急和救济等过程的风险管理。

3.1基本药物制度的引导性政策

2009年3月，我国政府在《关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出“建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系”，具体内容包括：制定基本药物目录、生产供应保障体系、零售指导价格、制定应用指南和处方集、确定使用比例等；《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）》提出着重“加强药品质量监管，对药品定期进行质量抽检，并向社会公布抽检结果”，明确了技术监督在基本药物安全质量监督中的地位和作用。国家基本药物制度是药品供应保障体系中的基础条件，政府强化基本药物质量安全监督的地位和作用，是药品安全监管的职责。《关于加强基本药物质量监督管理的规定》提出：地方药监部门负责“基本药物生产、配送和使用环节的质量监督管理工作”，“对基本药物实行全品种覆盖抽查检验”，“建立基本药物生产核查品种档案”等，突出了国家基本药物制度的行政监督和技术监督的职责。同时，随着药品安全“地方政府负总责、监管部门各负其责”监管体系的提出和构建，对基层药品监管能力的保障和监管水平的持续改善，成为实现我国药品安全“质量、安全、有效”的关键点。因此，对基层药品监管能力、技术监督和行政监督等方面的指标设定，将大力改善我国药品安全监管的整体现状。

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关键词：管办分离；公益性事业单位；政府监管

中图分类号：D601 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0009-02

一、管办分离下公益性事业单位政府监管的现状

管办分离是我国事业单位改制的重要手段，管办分离的宗旨在于强化事业单位的公益性职能，确保公共服务的公共性和高质量。管办分离将事业单位的行政职能剥离；将部分私人可以举办的公共服务划归社会和企业举办；保留其专业性的公共服务职能成为独立的法人组织以提供公共服务。公益性事业单位是传统体制的事业型单位在剥离行政职能和除却私人举办职能后的事业单位的概念。而公益性事业单位的政府监管呈现传统与改革相结合的监管模式。

1.事业单位体制改革中新型监管制度的应用。管办分离的事业单位改革已经深深地影响着我国政府职能转变和机构改革，行政职能的回归和政府干涉范围的缩小都对政府的监管职能提出了较高要求。传统的事业单位体制在逐步地松动，政府对事业单位的统治与管理的模式逐步转变为新型的政府监管模式，确保公益性事业单位的社会主义方向和公共服务的高效供给。政府对公益性事业单位监管理念由原来对其附属部门的监管转变为对独立运行社会组织的监管；监管手段由原来的行政干预手段转变为现在的规则制定方式，通过完善的法律制度体系来约束和规制公共服务市场主体之一的公益性事业单位。

2.财税、人事制度逐步完善，监管注重公益事业单位的独立性。传统事业单位的改革困境在于改革后的事业单位的资金来源断裂与人事关系破裂所造成的问题。管办分离以后的公益性事业单位，政府鼓励其构建独立的法人治理体系，财政制度由原来的全额拨款改由现行的差额拨款，并在其运行中提供优惠的税收政策；人事制度由原来的公务员统一管理改由现在的参公管理，并赋予其考录的自主性。现行的财税、人事制度保障了公益性事业单位的运行基础，更加注重公益性事业单位的独立性和公共性。

3.传统观念严重制约着管办分离和事业单位监管的落实。传统的行政思想包含着政府行政干预的管制思维、事业单位的公务员待遇思维、社会大众的笼统国家概念等等。第一，政府的干预思维使得管办分离的利益点和职能减少，政府的政绩能力和管辖范围的缩小严重影响着部分行政人员的利益，不愿事业单位的管办分离，将自身的职能仅限于监管层面。第二，事业单位内部认为管办分离，使其丧失了部分重要职能，人员的社会地位和福利降低，利益大幅减少，抵制管办分离和政府监管成为该政策落实巨大障碍。最后，社会大众笼统的将事业单位的改革认为是政府机构改革和职能转变的内部问题，缺乏全面的了解和认同，使得事业单位管办分离后的政府监管缺乏一定的舆论支持。

4.公益性事业单位的监管法制体系不健全。管办分离后，政府对于事业单位管理的角色和地位发生了重大转变，政府成为管理者而非承办者，规则体系的制定成为政府监管的主要职能和手段。当前形势下，我国公益性事业单位监管的专项法律仍处于空白形态，不完善的替代性法律和政府规章成为政府监管的主要依据。政府的监管制度缺乏独立体系，对公益性事业性单位的监管依赖政府对社会组织和非营利组织的管理制度。同时，监管的配套制度未能充分考虑管办分离后事业单位人员的基本需求，配套制度的缺陷导致政府对公益性事业单位的监管难以落实。

二、管办分离下公益性事业单位政府监管的必要性分析

就目前我国公益性事业单位监管的情况来说，管办分离之后政府对于公益性事业单位的监管是具有必要性的。

1.我国公共市场监管体制不健全，监管必不可少。我国公共服务的提供集中于政府及其政府的附属单位，在管办分离之前，事业单位是我国公共服务提供的最主要主体。也就是说，我国公共服务的提供者主要是广泛意义上的“国家”，社会组织和私人提供在公共领域微不足道。而我国独特的公共服务提供形态使得政府成为运动员，同时也是自身的裁判员。公共服务市场监管缺乏有效的法律体系、制度保障和部门规章；监督的内容不明确、责任不清晰，并主要依靠行政强制的手段；监管的观念落后，经验监管至上，监管缺乏科学性和可行性，监管的质量较低，没有良好的公共服务市场运行的环境。因此，在没有完备监管体系支撑下的公益性事业单位的政府监管是必需的而且是必不可少的。

2.深化政府职能转变和机构改革，强化政府监管职能的体现。首先，监管可以弥补政府在相关公共领域内的不足，提高公共服务的质量。管办分离之后的公益性事业单位具有较强的专业性和公共性，致力于专业范围内的公共服务是其主要职能。一方面，公益性事业单位的纯公共性，很好地弥补了传统政府职能下，政府干预过多所导致的公共服务领域的政府失位、政府缺位情况。另一方面，政府对其监管体现了政府职能转变的主要趋势，由传统的管制型政府转向现代的治理型政府，用监管代替干预，用合作代替管制。其次，减少了政府的财政和工作压力。随着管办分离的深化和政府监管职能的加强，公益性事业单位的政府预算支出逐步减少，自筹经费的渠道畅通，进而减少了政府对于公共支出的财政压力。另外，管办分离以后的监管工作量相对于之前的全盘干预并亲力举办的工作量是明显较少的，政府对公益性事业单位的主要工作在于监管，而非承办公共服务。因此，政府在管办分离后的财政与工作压力大为减轻。最后，解决政府机构冗杂和人事编制压力过大的问题。管办分离和政府职能转变使得事业单位进行自身改革，最明显之处在于事业单位的机构变化：由传统意识下的“大政府”逐渐转向现代意义下的“小政府”（主要是指机构和人员的变化），公益性事业单位的机构也出现相同的变化，政府的机构减少，职能整合更好的解决了机构繁杂的问题。与此同时，分离后公益性事业单位的人事编制成为独立的体系，不再占用国家公务人事编制，独立的法人治理体系、自主的人事任免制度都为原有的人事编制制度带来极大的活力。加之机构数量减少，职能部门职能弱化所带来的人动等等都很好地缓解了政府人事编制的问题。

3.促进事业单位改革，巩固管办分离的现有成果。一方面，加强政府对于管办分离后的公益性事业单位的监管，使得政府角色发生了重大变化：政府集中于公共服务市场监管规则的制定，政府对于公益性事业单位监管促进了政府监管制度的完善，确保政府监管体系的制度化建设，为现行事业单位改革提供保障。另一方面，致力于监管职能建设的政府，通过自身职能转变，采取适应时代要求的政府监管手段，培育多元的对公益性事业单位监管主体，是对于管办分离下事业单位改革成果的巩固。同时，此类方法和手段的运用很大程度上也促进了现行事业单位的改革，为其提供了可借鉴的经验。因此，政府对于公益性事业单位的监管是必要的。

4.有助于管办分离后公益性事业单位的机构和人才队伍建设。政府监管而不是政府干预，管办分离以后的事业单位建设需要符合政府监管的要求。而公益性事业单位的法人治理机构成为满足政府监管的要求，监管要求下的事业单位法人治理结构，使得公益性事业单位成为独立自治的社会组织，使其脱离原有政府部门的官僚模式的组织结构形式更具有专业性和公共性。通过组织建设提高公共服务提供的质量和能力，进而推动事业单位改革并促进公共服务市场的规范化建设。

政府监管的另一个好处在于促进管办分离后公益性事业单位人才队伍的建设。一方面，分离后的事业单位秉承法人治理结构下的组织建设，具有较强的自主性和科学性，专业提供公共服务的宗旨促使部门自身注重人才队伍的建设，无论是专业技术人员还是组织的管理人才，都注重组织的内部培育。另一方面，通过政府给予公益性事业单位的自主性权力，使其在人员的任用上具有较强的自主性，使得人才广泛进入公共服务市场，增强公益性事业单位的人才素质。此外，政府监管提高中注意培育社会人才和专业性的技术人才，通过社会培训和高等教学提高在公共服务领域尤其是公益性事业单位领域的人才，以充足其人才队伍的深度与厚度，为公益性事业单位的建设提供必要的支持。

5.监管更好保证了公共服务提供的质量，维护了公共服务市场的秩序。政府对于公益性事业单位的监管具有其他行业监管的一般共性：保证质量和维护行业秩序。现行事业单位制度下公共服务的提供存在着诸如公共资源浪费，公共服务提供不公平，公共服务提供空白等问题和现象。管办分离旨在解决好公共服务提供的明晰化、公共化及公平性的问题。加之政府对于公益性事业单位的监管更是为了促进监管对象的服务宗旨得以实现，更好地提供专业性和必不可少的社会公共服务。因此，政府的监管能保证公益性事业单位作为社会主体的性能与本质的稳定，以更好地提供公共服务，保证公共服务提供的质量。

正如前文所述，管办分离前后公共服务市场的主体已经发生了巨大变化。政府不再作为公共服务的“大股东”参与到服务的提供中来，而是依赖于有效的公益性事业单位来填补专业的政府提供空白，此时的公共服务市场主体中，公益性事业单位转变成为公共服务提供的最大和最重要主体。因此，政府对于公益性事业单位的监管是对公共服务市场规范的必要和重要措施，进而维护公共服务市场主体的公平竞争，确保该市场的正常秩序和公共服务提供的公平性。