银行监管制度范文
时间：2023-06-05 17:59:49
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篇1
1979年日本长期信用银行在北京开设代表处，标志着我国金融业走上了对外开放的道路。十几年来，随着改革开放的逐步深入，我国金融业的对外开放一直坚持有计划、有步骤的适度政策。截至1995年底，共有33个国家和地区的外资金融机构在我国设立了142家营业性机构。其中外国银行分行120家、外资银行5家、中外合资银行5家、中外合资和外资独资财务公司5家，到1995年底，已正式营业的外资银行和财务公司共有129家。在华外资银行的总资产额达191.4亿美元。[注释]我国对外资银行的监管也初步建立了以中国人民银行和各地分支机构为主，内容包括从开业审批到经营监管的监管体系，这个监管体系的法律依据主要是《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其实施细则和《外国金融机构驻华代表机构管理办法》（下文分别简称为《条例》、《细则》和《办法》）。
《条例》和《办法》共规定了六种外资金融机构的形式，其中属于外资银行的有：
（1）外国银行分行，这是外国银行在华设立的分支机构，从数量上看占主要部分。
（2）外国银行代表处，指外国银行在中国境内获准设立并从事咨询、联络、市场调查等非经营性活动的派出机构。因为其所从事的主要是非经营性活动，对其监管比较简单，本文不予讨论。
（3）中外合资银行，指外国金融机构同中国金融机构在中国境内合资经营的银行。
（4）外资银行：指依法在中国境内设立的总行在中国境内的外国资本的银行。从《条例》对设立外资银行的申请者的条件要求来看，[注释]此处的外资银行应理解为外国金融机构在华投资设立的子银行，也有称为附属行的，为和标题中的总称外资银行相区别，本文将此类银行称为外资子银行。
从这样四种形式来看，对其管理均涉及到对跨国金融机构的监管问题，这个问题极为复杂，即涉及到技术问题，也涉及国际间的协作问题。本文拟首先讨论近年来国际间所确立的对于跨国金融机构（主要是跨国银行）的监管合作原则，然后再分析其在我国的适用。
一、对跨国银行的监管原则
跨国银行是跨国公司的一种特殊形式，各国一般普遍接受联合国跨国公司中心在其提交的《世界发展中的跨国公司：第三次调查》中下的定义：“跨国公司是设在两个或两个以上国家的实体，它在一个决策体系下经营，各实体间通过股权或其他形式密切联系”。跨国银行在本世纪发展迅速，各国对它的监管一般是基于两大类原则。
（一）股权原则和母国监管原则
所谓股权原则是指股东有权对其资产进行监督和管理，并承担责任。依此原则，跨国银行的总行必须对其所设立的分行和子银行进行监督管理和承担责任。而按照国际公法上的国籍原则，一国对其国民的行为、利益或其他关系，不论发生在境内境外，均可以行使管辖权，即跨国银行的国籍国可对跨国银行行使管辖权，由此可以推出母国负责监管跨国银行的原则。
对跨国银行实行控股权原则有一定的特殊性。公司法一般规定总公司对其分支机构应承担民事责任；对子公司则仅以所投股份承担有限责任。依此，跨国银行母行对其在我国设立的分行应以其全部资产承担责任；但对其在我国设立的子银行和合资银行只承担有限责任。然而，普通公司法尚有对关联企业之间相互转移资产以逃避税收和债务的规制，而银行则本身既为经营货币的企业，在各个银行、企业之间货币的流入注出为当然之事，在此，对关联企业的限制就显得苍白无力了。很多国家因此禁止设立外资子银行，只准设立分支行，而允许设立子银行的国家也往往在立法中加重了母行的责任。如德国银行法为了保护德国境内债权人的利益，就在对外资子银行的设立条件中加重了总行的责任，要求（1）外国银行总行应提交保护说明书；（2）根据存款保护基金会的规定，要求外国总行提交赔偿保证书，保证赔偿该基金会为挽救子银行而可能遭受的损失。
（二）地方市场原则和东道国监管原则
地方市场原则引出的是东道国监管原则。外资银行在东道国活动，对东道国的经济秩序会造成影响，东道国家依据国际公法之领域原则当然有权对其进行管辖；另一方面，东道国为外资银行提供市场，可以直接了解当地金融市场和跨国银行分支机构的经营情况，由其对外资银行的日常经营情况进行监管比较方便和直接。
在现实经济生活中，正是上文所述的跨国银行之间的资产流动性和银行的特殊性致使这两大原则在实践中存在着严重冲突。如甲国的A银行在乙国设立分行，因分行不具有独立性，故应归甲国监管。但如A行总行破产，则依法在乙国的分行也应同时宣布破产清算。但如该分行在乙国吸收存款，则其破产对乙国的经济秩序影响极大，极有可能产生连锁反应，乙国对此决不会坐视不管，从而产生了管辖权的冲突。
正是鉴于1974年原联邦德国的赫斯塔特银行和美国的富兰克林国民银行的倒闭风波，由国际清算银行发起，十国集团和瑞士的中央银行在巴塞尔开会讨论对跨国银行的国际监督和管理问题。1975年2月成立了常设监督机构“银行管理和监督行动委员会”，简称巴塞尔委员会，又称库克委员会。1975年9月，该委员会达成了第一个文件，即《对银行的外国机构的监督》。一般称之为第一个“巴塞尔协议”。
该协议是对两大原则冲突的第一次调和尝试。该协议认为任何银行的国外机构都不能逃避监管，母国和东道国都负有监管的责任，双方应当分工合作。协议规定东道国监督外国分行的流动性和外资子银行的清偿力；总行则负责其外国分行的清偿力，对于子行的流动性总行负道义上的责任。此外协议还要求监督当局之间互通信息，克服银行保密法的限制，允许总行直接检查其海外机构，否则东道国则代为检查。该协议在世界范围内产生了极大的反响，但由于对两大原则的平行使用，不分主次，也引起监管责任的含混不清。
1978年巴塞尔委员会颁布了“综合资产负债表原则”，确立了综合管理法，即把跨国银行的总行、国内外分行、子行作为一个整体，从全球角度综合考察其资本充足率、流动性、清偿力、外汇头寸、贷款集中性及面临的风险。综合管理法的确立表明巴塞尔委员会逐渐偏向于以母国监管为主的原则，同时突破传统股权原则的限制，将分行和子行均统一到一起计算，考虑到了跨国银行业的特殊性质。
在综合管理法的基础上，巴塞尔委员会对巴塞尔协议进行了重大修改。1983年修改后的巴塞尔协议出台，一般称之为第二个巴塞尔协议。此协议规定，把分行的流动性由过去的东道国负责改为东道国和母国共同负责，即基于综合管理法，总行从全球角度管理其流动性；子行的流动性则仍由东道国负责管理。同时，也要求总行开具保函，保证对子行提供备用信贷。关于清偿力，其规定分行的清偿力由母国负责；子行的清偿力由东道国和母国共同负责。母行所以负责，当然仍是基于综合管理法。对于合资银行，则由东道国负主要责任，但如果外国银行占有多数股权，则仍应由东道国和母国共同负责其清偿力。对于外汇管理，则由母国和东道国共同负责，总行负责管理其全球的外汇头寸，东道国则只管理其境内的外汇交易。由此我们可以看到，第二个巴塞尔协议体现了“以股权原则为主，当地市场原则为辅；母国综合监督为主，东道国个别监管为辅”的总体思路，对监督责任的划分比较明确，比第一个巴塞尔协议有显著进步。
在此之后，巴塞尔委员会的努力成果又表现为1988年的《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的报告》，一般称之为《巴塞尔报告》，它规定了对国际银行的资本充足率的统一要求，是对巴塞尔协议的具体化。
综合管理法当然也存在一些缺陷，主要表现在：
（1）综合管理法要求总行对海外分行和子行实行全面控制。母国对总行的监管往往和东道国的国内法，如关于银行保密等义务相冲突。1984年著名的香港美国大通银行案即为一例。[注释]
（2）综合管理法注重强调母国的监管责任。一方面，目前著名的跨国银行的母国多为发达国家，容易造成发达国家对发展中国家的侵害；另一方面，强调了母国监管责任，也会使东道国放松管制以吸引外资的进入，从而造成对外资银行的监管不力。
（3）综合管理法允许总行对其全球的分行和子行进行资金的内部调拨，这往往容易使东道国的有关管制落空；并且资金的内部转移也有可能对东道国的经济秩序、债权人利益造成损害。
尽管如此，综合管理法在目前仍不失为比较合理和全面的一种监管办法，为各国所采用。美国在1991年底通过的《加强外国银行监督法》规定：除非外国银行在其原籍国（母国）受到全面的监督，且承诺依美国金融管理机构之要求提供有关资料和信息，否则该银行不得在美国境内营业。同时还规定：外国银行在美分支机构与美国银行一样适用美国国内的银行法规；美国联邦储备局有权核准外国银行设立分支机构，命令其停止营业，或是对之实施金融检查。美国对外国银行的监管就是一个适当分配母国监管权和东道国监管权的好例证。而欧盟则一方面规定了各会员国金融机构应符合的最低标准，如最低资本额及经理、董事的任职标准等；另一方面采取“互相承认”原则，即各会员国（东道国）必须承认其他会员国就其金融机构所发之执照以及依该国法令所准许之营业项目。相比而言，欧盟的方法过于强调母国监管，但因过于放松东道国的监管，而不能同时保证跨国银行受到全面的监管。所以，欧盟目前亦拟采用类似美国的监管制度。
二、我国对外资银行的监管
从《条例》及其实施细则来看，我国对外资银行的监管部分吸取了美国《加强外国银行监督法》的优点。这主要表现在强调申请在我国设立各种外资金融机构的申请者，其所在国家或地区要有完善的金融监督管理制度。但从总体来看，我国是不承认以综合管理法为基础的第二个巴塞尔协议确立的母国监管为主的原则的。我国既允许设立分行，又允许设立子银行和合资银行，对业务范围未加区分。但只要求设立外国银行分行的，其总行要提供对该分行承担税务、债务的责任担保书。从监督管理上，我国区分子银行、合资银行与分行，对前两者有注册资本、资本充足率、同一贷款上限等风险管理要求；对分行则无这些要求。可见，我国是以普通公司法原理来对待这两类外资银行的，将前者作为独立法人处理，承认其总行只承担有限责任，而这一点，我们前面已谈过，是不符合跨国银行的特殊性质的。同时，我国如果过于强调东道国的监管，会在国际合作方同遇到困难，与强调母国监管的国际惯例相冲突，容易受到他国的对等对待，既不利于引进外资，也不利于我国银行在国际上的竞争。
总的来说，我国在对外资银行的监管方面，面临着两个矛盾：一是吸引外资的需要和加强监管的矛盾；二是作为东道国监管原则与母国监管原则的矛盾。第一种矛盾主要表现在一方面引进外资银行对我国会带来诸多利益；另一方面我国又担心外资银行可能带来的负效应而要对它进行监管，监管力度不够的话，负效应无法抑制；但如监管过于严格，在当今世界各国竞相放松金融管制的环境下，我国又会失去投资吸引力，达不到引进外资银行的目的。如何保持适度的监管，看来确实是一个难题。第二种矛盾是对跨国银行监管的基本矛盾，上面已着重讨论过，此处不再赘述。
笔者以为，我国从国际金融业发展的实际出发，应适用母国监管为主的原则。如果我们选择以母国监管为主的原则，我们是有可能摆脱矛盾的两难境地的。首先，坚持以母国监管为主的原则，并不意味着放弃监管，第二个巴塞尔协议对此有明确的规定。依此，跨国银行仍然受到母国的全面监管。而依照综合管理法的话，总行的安全也可保证外国机构的一定安全。毕竟，监管只是手段，防范风险、安全经营才是我们追求的目的。其次，在坚持以母国监管为主的原则时，我们完全可以依照巴塞尔协议对监督责任的分工，辅之以东道国的监管，而不会使跨国银行缺乏监管，有空可钻。这样我们就可以达到更好地吸引外资的目的，而不至于象现在这样一味在“超国民待遇”和“次国民待遇”间追求平衡，以至造成中外双方不能公平竞争，双方均有怨言的情况。
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论文摘要:以2007年美国次债危机引发的全球金融危机带给我们的启示为视角，通过对我国现行银行监管法律制度存在的缺陷以及受此次危机的冲击所显现出来的问题的分析，提出了应完善我国银行监管法律法规体系，扩大银行业监管的区域合作范围，建立和健全银行监管协调机构及信息共享制度等对策。以此促进我国银行监管法律制度的完善，增强我国银行业抵御金融危机的能力。
荤始于2007年的美国次债危机，它已经演化为一场全球性金融危机。2008年以来，受次债危机的影响，美国的银行业监管机构已经陆续关闭了19家银行。与此同时，我国主要柏刊银国次级按揭债券的投资出现亏损，根据我国相关银行的公开信息表明:中国银行为89.65亿美元、中国工商银行为12.29亿美元尸l比外，近年来我国的房价呈猛涨势头，特别是在冲拐吐大城市银行业的不良贷款已经超过万嘴乙元人民币。因此，有必要对我国现行银行业监管法律制度的体系、现状和缺陷进行梳理和整合，以此促进我国金融监管法制的完善，增强我国银行业抵御金融危机的能力。
1我国现行的银刊监管法律制度
银行监管，其本质是尸种具有特定内涵和特征的政府规制行为，银行业监管法律制度是调整银行业监督管理关系的法律规范的总称。为了深人了解我国现行的翁折了监管法律制度，这里从立法层次上阐述了现行规范银行业的主要法律法规现状。
1.1银行业监管法律。银行业监管法律在银行业监管法律制度中的法律效力最高。我国现行的银行业监管法律最重要的有《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国中国银行业监督管理法》和《中华人民共和国中国人民银行法》。另外，与银行业务密切相关的法律还有《票据法》以及《物权法》等;其他的，如与金融犯罪相关的有《刑法》。
1.2银行业监管玫法规。银行业监管行政法规主要是规范不同性质的银行业金融机构及开展的某些业务，例如:储蓄、票据、现金和外汇。我国现行的银行业监管行政法规主要有:妙卜汇管理条例》、《储蓄管理条例》、《外资金融机构管理条例》等。
1.3银行监管部门规章及规范性文件。银行业监管部门规章及规范性文件的效力均低于法律和行政法规，二者主要是规范银行业金融机构各类业务的方方面面，例如:电子银行二、金融市场工具、信息披露等等。此外，各个地方的地方法规、行业自律性规范以及相关国际规则中有关银行业监管的内容也是我国现行银行业监管法律制度的重要组成部分。
这一系列金融法律法规共同构建起我国现行的银行业监管法律制度。
2我国银行监管法律制度存在的缺陷
2.1银行监管法制体系不合理。我国现行的银行监管法律法规中，行政规章所占比例过大，法律层次和效率低下;监管法律制度体系中相互之间都存在着诸多不协调和不合理的地方;人民银行和银监会制定的很多银行监管规章过于局限在银行业金融机构的具体业务上，而没有从提高监管质量的角度出发，实现效率监管，的卫给。
2.2立法上存在空白。债监管法律制度由于受立法滞后性的影响，加之当前金融一体化、金融全球化的大背景，客观上就出现了立法的空白，即金融立法的真空带。我国银行立创监管法律制度中，没有存款保险制度、外资银行市场退出的管理力、法不够完善以及金融机构市场的准人制度存在缺陷等。
2.3市场退出法律制度存在缺陷。市场退出机制的价值理念在于当银行发生完’时，为了防止银行倒闭，保护相关权益人的合法利益。从总体上看，我国金融机构市场退出机制缺乏健全的法律制度。除了幻街业银行法》和《银行业监管法冲卜，我国没有专门关于金融机构市场退出的法律。并且上述两法的规定均过于原则性，可操作性不强;从细节上看，存在着不合理的地方。例如:依据右荀业银行法》和《银行业监管法》，规定问题银行的市场退出力式有接管、机构重组、被撤销以及破产，而对予孟行良好的金融机构的主动退市行为则无任何法律规定。
2.4银行业监管的区域合作机制不健全。我国银行业监管法律制度中关于区域合作的相关机制是我国与有关国家的金融监管机构通过签署“监管合作谅解备忘录”的形式实施的(到2008年底，银监会与39个国家和地区的金融监管当局签署了43个双边监管合作谅解备忘录或监管合作协议)。口可一旦出现危机，这些双边或多边合作协议的“合作”却不尽人意。
2.5银行业监管协调效率低、信息不畅，法律约束力不强。各金融监管部门往往会从各自立场出发制定有关监管规则并推动其执行，而对其他产业以及整个国民经济全局的利益考虑则不全面。信息共享机制尚未有效建立，信息交换、沟通协调渠道不畅，一定程度上影响了决策的准确性和及时性。
3完善我国银行监管法律制度的刘策
3.1完善银行业监管相关法律法规体系，提高铡于业抵御金翩双险能力。首先，要在系统审核的基础上清理现行的监管法律、法规及规章，整合一部权威性的银行业监管的法律法规汇编;其次，在银行业监管法律、法规及规章的立、改、废上要注重相关法律制度内部之间的协调性，使之具有更强的操作性;最后，要将符合条件的银行业监管政策进行法律化，要确保监管的适时性和稳定性。
3.2引人银行监管法律的判例法制度，弥补银行监管立法的滞后性。由于制定法在银行业监管领域存在着局限胜，此时引入判例法制度是很有必要的。这不仅有助于弥补银行监管立法的空白和不明确之处;也有助于在银行监管中执行统一标准，维护银行监管之公正，从而加强银行监管的即时性。，
3.3完善金融机构市场坦出的法律机制，维护我国金融体系的稳定。我国目前主要采用的手段依然是行政性关闭撤销。按照《巴塞尔杨L原则》的要求，应尽快制定一套完善的市场退出机制商业银行及其分支机构进行监管。因为《商业银行法》和《银监法》中都有了关于“接管”的规定，因此应该在现有的基础以规定加以完善和细化使其月拜犷可操作性。
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20世纪90年代以来，随着经济全球化、一体化进程加快，银行业竞争加剧，在节约成本和技术升级的推动下，将服务业务外包给第三方提供相关服务的公司，而专注于核心竞争力的业务已经成为银行应对激烈竞争的必然选择。从金融行业服务外包分布情况看，银行业服务外包占据主导地位。以2007年上半年全球大型金融企业服务外包交易情况为例，银行业占比高达61%，而证券业和保险业分别为23%和16%.
但是，由于自然垄断、外部性和信息不对称等问题的存在，不受监督的服务供应商会因为利益的趋势而发生道德风险行为，造成银行业服务外包市场的失灵，给银行的整体战略和运营带来了极大的风险，对金融体系的稳定和监管构成严峻挑战.
而政府监管能够有效地限制供应商的道德风险行为，具有纠正市场失灵的作用.
现有银行业服务外包监管制度的比较银行业服务外包的政府监管制度是监管当局为维护公平、有序、健康的服务外包市场而制定的一系列约束发包方和供应商的规范和行为准则.
国外银行业服务外包的监管概况全球经济、金融一体化步伐的加快，使银行业服务外包所带来的问题从国家个体内部演变为国际性问题.
1999年，纽约联邦储备银行发表了防范金融服务外包风险的报告。美国银行联邦金融机构检查委员会(FFIEC)了一系列指导方针和公告，2004年6月，美国银行监管部门完成的新版《FFIEC技术外包IT检查手册》对金融机构建立、管理和监督IT外包关系的风险管理水平，提供了指导方针和检查办法.
2004年12月，英国金融服务局(FSA)将银行业外包业务的监管规则纳入了《临时审慎监管手册》，建议银行应建立必要的外包程序，以最小化风险暴露和处理可能出现的问题。这些程序包括制定外包战略、尽职检查程序、合同和服务水平安排、变革管理、合同管理、退出战略和应急方案.
2005年2月，巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织、国际保险监督官协会、国际清算银行联合论坛了《金融服务外包文件》，规定了9条原则，用以指导受监管的金融机构的外包活动，确立监管当局的管制责任和义务.
2006年4月6日，欧洲银行监管委员会(CEBS)了针对欧盟内银行的业务外包的《外包标准》(建议稿)；巴塞尔委员会电子银行小组准备对其成员的IT业务外包情况进行评估，并考虑出台新的关于业务外包的规则，等等。分别从不层面对银行服务外包的风险管理做出了相关规定.
各国监管制度的比较分析各国和国际组织的监管制度具有以下主要特征：核心业务外包限制。不同国家或地区对核心服务的界定不一。如美国银行联邦金融机构检查委员会(FFIEC)禁止银行将内部审计、财务会计、预备年度账等内部业务外包给银行集团外的公司；英国金融服务局(FSA)则对银行业务的外包施以直接管制，不管外包的服务核心与否，只要风险过大，可能导致银行失控，则当局都可不予批准.
供应商选择。各国各地区金融监管当局都强调银行应慎重选择供应商。要求供应商不仅应为合法注册的法人企业，而且还能有充足的资源保证完成银行的外包任务.
风险管理及应急计划。各国均要求本国银行在外包前提交必要的应急计划，包括灾难恢复计划和定期测试备份系统计划，以使在供应商不履行或履行不能时银行有应急措施可循，避免承担过大的调整成本.
规范的合同约束。各国和地区均明确规定外包应采用书面合同形式。合同除了载明外包的内容要求、明确规定双方权利义务与争议解决等必备条款之外，不同国家或地区还有不同的专门要求.
现有监管制度的特点和不足各国的监管制度形式主要通过指引的形式进行颁布。在监管的途径方面，主要通过银行自身的内部控制和监管当局的外部监管两种途径进行；在监管内容方面，主要集中于金融服务外包的范围、发包方内部控制、供应商的选择、客户合法权益的保护、发包方和供应商的应急机制等方面，也对银行服务外包的监管程序、内容与权限等方面进行了规范.
比较而言，美国和英国的监管制度较为全面，美国的监管制度包括供应商选择、合同争端、即时监控、关联供应商关系处理等内容；英国的监管制度涵盖了尽职检查程序、合同和服务水平安排、变革管理、合同管理、退出战略和应急方案等内容。而其他国家和地区现有的监管制度对外部监管的具体规定还较笼统，不够系统和深入.
但是，从外部监管的角度来看，对比国际上金融服务外包立法的发展，我国关于银行业务外包的规定太笼统，可操作性不强。我国还缺乏普遍、系统的银行业服务外包监管法律体系，使得监管人员对银行业务外包的监管缺乏可操作的法律依据，从而不利于对业务外包风险的监控，监管制度的落后在一定程度上制约了我国银行业服务外包的发展.
政府监管制度建设的政策建议通过上述分析可知，政府监管机构应充分认识到银行业服务外包的潜在风险，应采取必要措施：
（1）制订普遍的银行服务外包风险监管法规和合理的监管标准.
有必要制订普遍的银行业服务外包监管法。普遍的银行服务外包立法应该注意几个问题：第一，注意刚性条款和弹性条款相结合，从而处理好监管和鼓励银行外包之间的平衡关系。第二，监管标准上，应区分外包业务重要性的不同规定不同的监管标准。第三，应注意对外包的全程监管.
第四，应明确银行外包机构以及金融监管部门二者的监管责任。
（2）合理确定银行业服务外包范围.
外包范围是监管制度关注的重点。监管当局应对银行业服务外包的范围做出适当规定，明确规定一些辅的环节和操作程序可以外包。同时，实施有差别的监管.
（3）加强银行服务外包的全流程风险管理监管当局应建立全面的外包风险监控程序和风险管理计划，对外包风险进行评价，对外包业务的范围、银行对外包的管理能力、外包风险的监督和控制、供应商管理和控制潜在经营风险的能力、供应商违约对银行的顾客和同行可能造成的潜在损失进行管理。
（4）建立健全实施业务外包的配套机制，建立评价机制，供应商的评级等机制。
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关键词 外资银行；监管；金融监管
截至2007年5月末。共有42个国家在华设立了75家外国银行。在25个城市开展业务。已批准改制的外资法人银行12家，外资银行的营业性机构186家。其中，改制后的法人银行分行79家，外国银行分行95家，中外合资银行3家，外商独资银行7家，财务公司2家，获准经营人民币业务的外国银行分行86家，法人银行12家，16家外资银行入股中资银行。外资银行的进入，对提升国内银行的经营理念和管理水平，促进中资银行的发展，加快金融产品创新等方面，均具有十分重要的意义。但与此同时。外资银行的大规模进入。必将对我国的银行业竞争格局、市场秩序甚至金融安全产生重大影响。鉴此，我国应加快与外资银行相关的政策调整、体制改革和宏观管理工作，尤其应当加强外资银行监管法律制度的完善。
一、外资银行监管的理论基础
外资银行是东道国引进的具有外国资本的银行。外资银行监管是指从东道国的角度出发，金融主管机关及其执行机关或有关机构依据国家相关法律、法规、规章和国际公约对外资银行机构和外资银行的市场准入、业务经营和市场退出等进行监督和管理，促使其合法稳健运行的一系列行为的总称。具体来说，外资银行监管由监管主体、监管对象、监管目标及监管方式四个基本要素构成。
(一)外资银行监管的经济学理论基础
世界各国在外资银行监管的实践和理论发展过程中，形成了众多的经济学理论，为外资银行监管奠定了理论基础。
1 金融体系的内在脆弱性理论
金融体系的内在脆弱性即金融体系的内在不稳定性。金融体系不稳定性假说是指私人信贷机构，特别是商业银行和相关贷款者具有某种内在特性，即这些机构不断经历着危机和破产的周期性波动。这些金融机构的崩溃会传导到经济生活的各个方面，并产生总体经济水平的下降。该理论最早由美国经济学家凡勃伦(Veblon)提出，但人们公认系统地提出金融体系内在不稳定理论的是海曼・明斯基(Hyman P Minsky)，他认为，以商业银行为代表的信用创造机构和其他相关贷款人的内在特性引起信贷资金供求不平衡。这样就会导致金融危机，使银行经历周期性危机和破产风潮。另一经济学家查尔斯・金德尔伯格(Charles・Kindleberger)也从周期性角度来解释金融体系风险的孕育和发展。他认为宏观金融风险的产生与积累是不同经济人非理性或非均衡行为的结果。
2 社会利益理论
社会利益理论亦被称为市场调节失效论。该理论起源于20世纪30年代美国经济危机时期。当时人们迫切要求政府通过金融监管来改善金融市场和金融机构的低效率和不稳定状态，并恢复公众对国家货币和金融机构的信心。社会利益论认为：在完全竞争条件下，由于市场价值规律的作用，竞争的结果会使社会利益最大化。但市场不能在竞争方式下运转即市场失灵时。必须有一种降低或消除同市场机制失灵相联系的手段，这种手段就是管制。市场机制失效的原因在于市场本身具有市场缺陷。从金融市场看，其市场缺陷表现在以下方面：第一，银行业的不完全竞争性，即金融机构的竞争与其他行业一样存在垄断和不正当竞争问题。第二，银行的负外部性。银行的负外部性包括一家银行机构破产导致多家银行机构破产的连锁反应的系统失灵风险以及由于过度竞争造成一般贷款标准和利率的降低的传染效应。第三，信息不对称。一般说来，在金融市场上存在两方面的信息不对称：一是在存款市场上，存款人难以了解银行的经营管理和资产组合状况，存款人在信息方面相对于贷款人处于劣势。二是在贷款市场上，由于借款人对其投资的项目拥有更多的信息。银行难以准确认定借款人具体投资项目风险的高低而相对借款人处于信息劣势。因此。政府和金融监管当局有责任采取必要的措施减少金融体系的信息不完备和信息不对称。
(二)外资银行监管的法律价值分析
法律价值是指作为客体的法律对于一定主体需要的满足程度。外资银行监管法律制度反映了各个国家和国际社会对外资银行监管的法律价值追求。从法理上分析，外资银行监管法律制度主要体现了以下价值目标：
1 秩序价值
秩序的存在是人类社会生存和发展的基本条件，“与法律永远相伴的基本价值，便是社会秩序”。通过对外资银行监管，加强外资银行的内部控制机制，以及来自政府管制、行业自律、市场约束等外在控制机制来维护东道国、母国以及国际金融市场的市场秩序。同时，通过外资银行监督法律制度，明确金融监管当局的组织体系、职责、运转程式等，实现对外资银行的有效监管，从而进一步稳定社会经济秩序。
2 安全价值
安全价值是指法律能够直接确认和保护人们的生命、财产、自由等。满足人们的安全需要。外资银行的经营活动是在全球范围内进行的。交易活动比一般国内银行更为复杂，也面临更多的经营风险，必须通过监管立法保证其交易的安全性，从而保证外资银行资产和广大客户及存款人信用的安全。同时。由于金融市场固有的市场缺陷。金融体系特别是银行体系容易面临系统风险，外资银行的经营风险还可能导致东道国整个银行体系和金融体系的不稳定。国际金融风险和金融危机通过外资银行向东道国传递也会给东道国的银行体系和金融体系的稳定带来威胁。与此同时，外资银行的自身经营安全对母国金融体系的稳定也有一定的影响。因此。各国为了维护本国金融体系的安全，都要对外资银行进行法律监管，用法律手段调整跨国银行与其他社会主体所形成的社会关系。
3 效益价值
效益价值是指法律能够使社会和人们以较少或较小的投入获得较大的产出，以满足人们对效益的需要。外资银行风险监管追求的效益价值主要是一种经济效益价值，同时强调社会效益价值。外资银行监管法律制度的经济效益价值在于：外资银行监管法律制度的内容安排须具有科学性和合理性。具有可操作性；外资银行监管法律制度在运作过程中须注重成本―效益的比较，降低监管成本，引导外资银行资源的优化配置。外资银行监管法律制度的社会效益价值在于：通过对外资银行的监管保证金融市场的稳定发展，保障国家经济的整体利益；通过外资银行监督法律制度加强外资银行的信息披露，保护存款人、投资者的利益，维护社会公正。
虽然各个国家对外资银行监管立法的价值追求在实践中存在着差异，同时，一国在不同的经济发展阶段其外资银行监督法律制度的价值目标也有所不同，但秩序价值、安全价值、效益价值却是大多数国家金融监管立法的法律价值追求。
二、外资银行法律监管的国际合作――巴塞尔体制及其对我国的实践意义
(一)巴塞尔体制主要内容
上个世纪70年代早期发生的一系列跨国银行危机。加深了世界各国特别是发达国家对监管合作必要性和迫切性的认识。1975年，西方“十国集团”在瑞士的巴塞尔聚会，正式成立了“银行规章条例及监管办法委员会”(Committee on Banking Regulations and Super-V‘lSOry Practices)。简称“巴塞尔委员会”(现已更名为“银行监管委员会”(CommitteeonBankingSupervis’lon)。巴塞尔委员会的诞生，标志着国际银行监管合作的正式开始。巴塞尔体制主要确立了以下原则：
1 跨国银行监管国际合作原则
在经济和金融全球化的今天，加强跨国银行监管国际合作，协调东道国与母国各自对跨国银行进行监管的责任是巴塞尔委员会的重要工作。1975年《对银行的国外机构监管原则》规定：任何银行的国外机构都不能逃避监管，母国与东道国对银行共同承担监管的责任，东道国有责任监督在其境内的外国银行；东道国监管外国分行的流动性和外国子行的清偿能力，母国监管外国分行的清偿力和外国子行的流动性；东道国与母国的监管当局之间要相互交流信息并在银行检查方面密切合作。监管合作要克服银行保密法的限制，允许外国银行总行直接对其国外机构进行现场检查，否则东道国监管当局可以代为检查。
1983年。巴塞尔委员会在1975年协定的基础上进一步吸收了银行“并表监管法”，并对母国与东道国职责进行了适当的划分。1 996年巴塞尔委员会的《跨国银行行业监管》，为母国并表监管的实施提供了一套切实可行的方案。
2 资本充足率原则
1988年《关于统一银行资本衡量和资本标准的国际协议》也即《巴塞尔协议》，其基本精神是要求银行监管者根据银行承受损失的能力确定资本构成，并依照其承担风险的程度规定最低资本充足率，建立风险加权制。该协议要求资本充足率，即银行总资本与总加权风险资产的比率应达到8％，其中核心资本比重不得低于4％。在2004年6月通过的《统一资本标准和资本框架的国际协议：修订框架》中确立了新资本协议的三大支柱：最低资本要求、监管部门的监督检查、市场纪律。
3 有效银行监管核心原则
巴塞尔委员会1997年的《有效银行监管核心原则》弥补了母国统一监管原则和并表监管法的缺陷，制定了有效监管体系的25条基本原则，即核心原则。这些原则强调跨国银行业务应实行全球统一监管；应对银行业进行全方位的风险监控；将建立银行监管的有效系统作为实现有效监管的重要前提。
(二)巴赛尔协议对我国外资银行监管的实践意义
我国是巴赛尔协议的签字国，但是考虑到我国金融市场的特殊情况和我国目前仍处于发展中国家的现状，我国政府宣布暂不执行巴赛尔协议，这是我国政府目前关于开放金融市场的正确选择。巴赛尔协议是西方发达国家基于自身立场考虑的结果。而且跨国银行的母行大多数设在巴赛尔成员国，因此，巴赛尔协议的一些原则更符合其成员国的利益。同时，巴赛尔协议成员国都具有非常成熟的跨国银行管理经验。但是，巴赛尔协议毕竟是目前跨国银行监管方面最有影响力、适用范围最广、最有成效的监管指标和原则，因此，越来越多的国家都在逐渐地与巴赛尔协议的规范原则接近并吸收为本国的监管制度。在对待巴赛尔协议的立场上，我国应该从自己的实际情况出发，对其内容予以取舍。
就我国目前的银行业来讲，无论是在管理体制方面，或是组织模式、资本状况、法律地位、经营等方面，与西方国家相比，均有所不同，但这并不足以成为我国不实施巴塞尔协议的理由。这不仅是因为作为国际金融体系统一国际规范和准则的巴塞尔协议对我国经济的发展，尤其是银行业的发展所带来的影响是极为深远的，同时，实施巴塞尔协议也是深化我国金融体制改革，建立一个健全的金融法规体系。推动我国外资银行监管的国际化与国际合作，促进我国银行业参与国际竞争的需要。
三、我国外资银行监管法律体系及其完善
我国的外资银行立法经历了一个长期发展的历史过程。从外资银行的专门立法看，现行有效的法律规范主要包括：国务院2006年1 1月8日通过的《中华人民共和国外资银行管理条例》，以及银监会同月的《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》；中国人民银行于1996年4月30日的《委托注册会计师对外资金融机构进行审计管理办法》，1999年5月6日的《外资银行外部审计指导意见》；银监会于2003年12月8日的《境外金融机构投资入中资金融机构管理办法》，2004年3月8日的《外资银行并表监管管理办法》等。除上述专门立法外，我国还相继颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》等法律法规，这些相关立法与专门立法一起共同构成了我国外资银行监管的法律体系。其中的《外资银行管理条例》及《外资银行管理条例实施细则》是目前我国对外资银行进行监管的基本法律规范。适应了加入世贸组织后我国金融业全面开放的新形势。
虽然我国已确立了较为完善的外资银行监管法律框架，对于外资银行的监管发挥了积极作用，但仍然存在着一些问题和不足。主要表现在：第一。中国对外资银行的监管法律法规中。关于法律监管目标的规定不明确。第二，中国对外资银行的监管立法层次较低，缺少高层次立法，对法的效力和执行有一定影响。第三，在现有的法律监管体制上，银监会、证监会、保监会这三个部门的职能缺乏严格科学的界定。第四。外部审计的社会监督作用尚有待于进一步发挥和加强。
针对我国外资银行监管法律制度存在的问题，应当完善相关立法和相应机制，提高外资银行监管的有效性，进一步防范和控制外资银行的金融风险。
(一)明确对外资银行的监管目标
明确金融监管目标是实现监管高效率和监管有效性的前提。就其他国家来看，大多数国家对外资银行监管目标都有明确的规定。以美国为例，美国《联邦储备法》第一条明确规定。该法的立法目的之一是“建立美国境内更有效的银行监管制度”。其具体目标为：一是维护公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心；二是建立一个有效的、有竞争力的银行系统服务体系；三是保护消费者；四是允许银行体系适应经济的发展变化而变化。我国现行的《外资银行管理条例》及实施细则对外资银行的监管目标未作出明确规定，只是在《条例》的第一条说明：“为了适应对外开放和经济发展的需要。加强和完善对外资银行的监督管理，促进银行业的稳健运行，制定本条例。”这种监管目标的缺失与模糊必然造成在监管中缺乏明确的指导思想。从而不利于对外资银行的监管。
从外资银行监管的实践及其本质要求来看，笔者认为我国外资银行监管所要达到的目标应是多层次的有机组成的体系。该体系主要应包括下列内容：第一，维护外资银行的稳健运营。该目标有助于维护整个银行体系的安全与稳定，进而最大程度地保护投资者尤其是存
款人的利益。第二，维护存款人、投资人和其他利益相关者的利益。存款人、投资人和其他社会公众在信息取得、资金规模、经济地位等各方面相对于金融机构而言处于弱势地位。对社会弱势群体利益的特殊保护，已日益成为世界各国金融立法关注的重点。第三，促进内外资银行公平竞争。内外资银行的公平竞争是外资银行稳建运营的重要保证。
(二)完善我国外资银行监管立法体系及金融监管机构协调机制
我国外资银行监管立法存在诸多问题。从目前情况看。外资银行监管法律体系的完善应当着重解决以下问题：一是根据我国金融市场的发展趋势和WTO规则要求，有计划、有步骤地出台一些新的金融法律法规。二是完善《外资银行管理条例》及其《实施细则》o该条例及其实施细则是我国对外资银行进行调整的专门立法。但有些内容尚缺乏操作性，例如对外资银行的风险管理、内部控制制度、公司治理及交易关联等制度还需进一步细化。使之具有可操作性。三是完善外资银行的相关立法，建立和完善市场准入制度、银行保密制度、存款保险制度、最后贷款者制度、审计制度等一系列制度。为外资银行的有效监管提供制度支持。四是在外资银行监管体系的完善中。应当提高立法技术。使各部法律、法规、行政规章之间相互衔接。以实现法制的统一性并便于执法者的操作。
我国目前尚未实行金融业的混业经营。对金融业的监管由银监会、证监会、保监会分别进行。而对外资银行而言，虽然其在中国按照相关法律规定专门从事银行业务，但其母国总行多为混业经营的金融集团，它可以通过从事不同业务的分支机构来实现混业经营。这就要求金融行业监管的协调合作。但我国现阶段银监会与证监会、保监会的监管协调机制缺乏相应的法律规定，三大监管机构在具体监管业务上的分工和协作也缺乏有效的约束机制。为了建立责任明确、分工合理、公正透明的金融监管协调机制，实现金融监管协调机制的制度化、规范化运作，应该由国务院制定相关条例对现有金融监管机构的权责、运作机制等问题作出明确规定。
(三)加强对外资银行的外部审计监督
由会计师事务所、审计事务所依法对金融机构财务会计报告的真实性、公正性进行审计属于社会监督的范畴。随着国内国际业务复杂性的不断增加。外部审计师对银行公布的财务会计报表是否“真实而公正”地反映了银行的财务状况以及报表报告期的银行经营情况的审计作用也越来越重要。监管当局在监管过程中，利用外部审计师的作用已经成为对外资银行监管的一种发展趋势。1989年7月巴塞尔委员会与国际审计委员会联合《银行监管者与外部审计师之间的关系――关于审计的国际宣言》，对银行监管者的作用、外部审计师的作用、监管者与审计师的关系等问题进行了深入的分析。该宣言对于东道国与母国监管当局对银行及其附属机构的监管提供了很好的蓝本。
外部审计师对外资银行财务报告的真实性、公正性进行审计，有助于利害相关者对外资银行的财务状况、经营业绩和风险程度等方面作出正确判断，增强其在资金、管理、业务和信用方面的透明度。有效的外部审计监督对外资银行不稳妥的业务活动和不健全的内控机制无疑会起到警示、遏制和督促的作用。从而进一步防范金融风险的发生。
篇5
【关键词】外资银行 监管 法人导向
中国入世5周年之际,备受瞩目的《中华人民共和国外资银行管理条例》(以下简称《条例》)于2006年11月11日得以公布,与《条例》同时开始实施的还有中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)的《外资银行管理条例实施细则》(以下简称《细则》)。与2001年的《外资金融机构管理条例》及其实施细则相比,《条例》及其《细则》做了很多修改。如果说《条例》是中国兑现入世承诺的结果,那么这些修改可以说是中国银行业开放政策进一步调整的关键所在。本文选取“法人导向”这一《条例》中最有争议的内容为切入点,深入解读《条例》,以期起到抛砖引玉的作用。
一、从分行政策到法人导向的转变
根据《条例》的规定,外资银行是指依照中华人民共和国有关法律、法规,经批准在中华人民共和国境内设立的下列机构:一家外国银行单独出资或者一家外国银行与其他外国金融机构共同出资设立的外商独资银行;外国金融机构与中国的公司、企业共同出资设立的中外合资银行;外国银行分行;外国银行代表处。
作为一项通例,代表处不能从事任何直接赢利的经营活动。根据大多数国家的法律,代表处不被视为一类独立的分支机构形态。因此,本文的探讨并不涉及代表处的问题。
根据银监会的统计,2006年底,来自21个国家和地区的71家银行在中国24个城市设立了营业性机构,其中外国银行分行183家、法人机构14家。这一数据显示,分行在外资银行机构组织形式中所占的比重超过90%。这种格局状况可以说是我国实行偏重分行政策的直接结果。我国过去实行分行政策的主要原因在于我国外资银行监管体系还不完善,而采用分行这种形式可以要求其母国当局承担主要监管责任,并可要求其总行提供担保。同时,分行可带来资金,还可以获得其总行众多分支机构网的支持,并可带进一套先进的经营管理办法。
作为《条例》最突出的特征,本地注册的外资银行法人成为鼓励的导向。法人导向是指在允许外国银行自由选择商业存在形态的前提下,鼓励和引导在华机构网点多、存款业务大、并有意进入人民币零售业务的外国银行将其设在中国的分行转制为在中国注册的法人银行。《条例》第24条规定:按照合法性、审慎性和持续经营原则,经国务院银行业监督管理机构批准,外国银行可以将其在中华人民共和国境内设立的分行改制为由其单独出资的外商独资银行。申请人应当按照国务院银行业监督管理机构规定的审批条件、程序、申请资料提出设立外商独资银行的申请。外资银行只有完成本地法人注册,才可以享受与中资银行一样的业务范围。根据《条例》第29条和第31条的规定,对于包括外商独资银行、中外合资银行在内的完成本地注册的外资银行,其业务范围相比外资银行分行多出了“银行卡业务”和“资信调查和咨询服务”这两大业务。在最关键的人民币零售业务方面,虽然本地法人银行和外资银行分行都享受吸收公众存款的职能,但法人银行方面没有任何限制,而外资银行分行则规定只可吸收100万元以上人民币存款。
配合《条例》的规定,《细则》也体现了法人导向,并为改制为当地注册法人银行提供了很多激励与便利:一是保证独资银行、合资银行业务范围与中资银行基本一致;二是独资银行、合资银行的分行在其总行业务范围内经授权即可开办业务,无需单独报批;三是外国银行分行改制为独资银行,该外国银行可以保留一家从事外汇批发业务的分行;四是外国银行分行改制为独资银行,原外国银行分行在中国境内的营运资金,经批准可以转为独资银行的注册资本,有多余的也可以转回其总行;五是改制后的独资银行可以承继原外国银行分行已经获准经营的全部业务;六是对独资银行、合资银行执行资产负债比例给予一定的宽限期。
2007年3月20日,中国银监会正式批准东亚、渣打、汇丰、花旗四家外资银行在华设立法人银行。3月29日,汇丰银行(中国)有限公司、渣打银行(中国)有限公司、东亚银行(中国)有限公司和花旗银行(中国)有限公司的行长,在上海市政府贵宾厅领到了上海市工商局颁发的《企业法人营业执照》。这是自《条例》颁布实施以来,首批获得企业法人营业执照的改制外资银行,标志着这四家银行正式取得了中国企业法人地位。今后这四行可以与中资银行相同的身份从事包括人民币业务在内的各项金融业务。
二、转变的原因
1、不同形式的外资银行各有利弊
所谓分行,是指不具有独立的法律地位而属于一外国银行总行的一部分的经济实体。分行不拥有独立的资本,而以总行的所有资本作为资金保证,也没有独立的资产和负债。在法律责任的承担上,分行不能独立承担法律责任,其总行必须为分行的行为和债务之间承担法律责任。由于分行拥有所属银行集团的强大资金实力及庞大业务网络的支持,其经营能力和信誉均有保证,且因分行不是东道国法人,东道国对其不需承担“最后贷款人”的救助责任,而是由其母行及母国监管当局承担相应的救助责任,所以有些国家如日本、新加坡等,鼓励外资银行采取分行形式。但有些国家如加拿大、澳大利亚、荷兰等,则不允许外国银行在本国开设分行,理由是分行是跨国银行建立全球业务网络的重要形式,其本身不在当地注册,不具有独立的法律人格,总行对其具有完全的控制权,因此很难置于东道国的充分监管之下,可能会对东道国的经济造成不利影响。
所谓独资银行,又称为银行子公司,是指依东道国法律成立的、由一家外国银行拥有全部或多数股权的独立的法律实体。它既可以是新设立的机构,也可以是对东道国现存银行进行兼并后设立的机构。独资银行为东道国法人,具有独立的法律人格,它拥有自己独立的资本,具有独立的资产和负债,可以以自己的名义应诉,并以其全部资产为限承担债务责任。各国对外资独资银行的态度也很不同,有些国家如加拿大就只允许外国银行以独资银行的形式进入当地银行业市场,理由是独资银行是该国法人,得以接受该国全面的法律管束,另外,独资银行独立的法律人格、独立的资本金等又可以使其与母行的风险相分离;而有些国家如日本却认为本国国民存放于独资银行的存款只能以其自身资产作为清偿保证,母行强大的资本实力对其没有直接的支持,从而对独资银行的设立规定了严苛的条件限制。
所谓合资银行,通常是指两个或两个以上金融机构(其中至少有一家外国银行)共同出资、在东道国境内依法成立的从事银行业务的法律实体,与独资银行一样,合资银行为东道国法人,具有独立的法律人格。它具有自己独立的资本,具有独立的资产,并直接以自己的名义从事经营活动,自担风险,自负盈亏。合资银行可以联合多家银行的资金、技术,通过共同出资、共担风险,满足市场对巨额资金的需要,而且合资银行与股东银行可以通过相互提供业务稽核和便利而使双方受益。不过,合资银行的特点使得它几乎与所有有关的中央银行关系疏远,因此,当其遭遇困难时,难以得到中央银行的积极支持。另外,股东银行与合资银行之间往往存在利益冲突,从而影响独资银行的发展。
2、偏重分行形式的潜在风险
对于外国银行而言,分行只是外国银行在我国的延伸。如果外国银行倒闭,分行亦随之倒闭,因此分行的安全性在很大程度上取决于母国监管的有效性。巴塞尔委员会的《对银行国外机构监管的原则》(1983)和《国际银行监管最低标准》(1992)规定原则上由母国对跨国银行承担统一监管责任。但对于外资银行的母国来说,对海外银行机构的风险监管多是通过监管母银行集团的总体情况来进行的,资本充足率、流动性、集中贷款限制都是就整个银行集团来计算综合比率,很少专门对某一分行进行单独的检测。这从母银行集团的角度来看是有利的,因为这可以放宽海外机构的风险比例,从而提高灵活性和竞争力,但对于东道国而言则意味着潜在的金融风险。
3、推行法人导向,防范金融风险
鼓励外资银行本地注册,而对外国银行分行实施一定的零售业务限制,推行法人导向政策,具有防范金融风险、保护本国公众存款人利益的功效。具体而言,首先,在风险监管方面,外资银行分行不如在当地注册的法人银行,在发生风险的情况下,国内存款人的风险难以得到有效保证。许多国家法律规定,一旦母行发生流动性风险或者支付危机,本国存款人的清偿顺序优先于海外存款人,那么后者的权益将无法得到保障;其次,全球风险跨境传播加剧,外国银行分行所在国监管当局无法实施风险隔离,而对当地注册的法人银行,监管当局则可以通过资本充足率及资金跨境流动等措施隔离风险;最后,许多国家的存款保险制度通常只允许外资法人银行而不允许外国银行分行加入,相应对外国银行分行吸收本国公民存款均实施不同程度的限制,以保护本国公众存款人利益。
三、落实法人导向应注意的问题
从法人导向的角度来解读《条例》,外资银行转制的过程要遵循合法性、审慎性和持续性原则,其中有几个方面的问题尤其值得关注。
1、遵循自愿原则,尊重外资银行意愿
对于外资银行在中国的商业存在形态,《条例》实际上是遵循自愿原则,外资银行可以自由选择在华设立独立法人机构,即文件所称的独资银行和中外合资银行,也可以只设立分行或者代表处。至于如何选择,完全看外资银行自身业务发展的需要。法人银行只是政策制定者的一种导向,并非要求所有外国银行都采取法人银行的模式。即使外国银行愿意选择法人银行商业存在形式,也在时间与组织形式上有一定的过渡安排,而这些都采取完全市场化的原则。
世界上有很多国家在外资银行的商业存在形态方面是采取强制性原则,即必须设立独立的法人机构,其他的形式被法律所禁止。中国之所以采取自愿的原则,是充分考虑外资银行自身经营的需要,有一些外资银行按照其自身发展战略,重点是要开拓人民币批发业务,强制设立法人机构并不妥当。对于那些暂时不愿申请成立法人银行的外资银行,《条例》还有一条政策,即外资银行分行可以根据自己的战略调整,随时申请转为当地注册的法人银行。
2、体现审慎性监管原则
《条例》在监管方面坚持了审慎性原则,以放宽业务范围的方式鼓励外资银行在境内设立独立的法人机构,这是许多国家的通行做法。根据《条例》的规定,中国将全面履行入世的基本承诺,面向外资银行全面开放人民币零售业务,一个基本的导向是鼓励外资银行在本地注册,注册后将获得完全的人民币零售业务资格,还将获得从事银行卡业务及咨询服务业务的资格。
对于那些按照自愿原则没有实现转制的外国银行分行,按照审慎性的监管原则,文件将其经营范围规定为外汇业务以及除了中国境内公民以外客户的人民币业务,允许其吸收中国境内公民不少于100万元人民币的定期存款。根据《条例》第29条的规定,外商独资银行、中外合资银行按照国务院银行业监督管理机构批准的业务范围,经营包括吸收公众存款、发放各期限贷款、办理票据承兑贴现等13项金融业务,而且这些银行经过中国人民银行批准,还可以经营结汇、售汇业务。从业务范围来看,这些外资银行与中资银行已经站到同一起跑线上,可以在同样的市场中争夺客户,分享中国经济高速增长带来的机会。外国法人银行作为一种新商业存在模式如何实现其制度规则的有效过渡,《条例》对此也作了相应的制度安排。
3、监管原则真正实现内外统一
既然在业务范围和客户群体方面与中资银行取得一致,那么在对外资银行的监管要求方面也应该坚持内外统一的原则。外资银行进入后,如何体现监管标准的一致性,是创建一个公平并富有竞争的银行体系的关键。
《细则》在以下六方面进一步体现了中、外资银行准入和监管标准的一致性:一是外资银行业务范围增加保险业务,业务范围与中资银行基本一致;二是独资银行、合资银行及其下设分行的注册资本和营运资金要求和中资银行及其下设分行保持一致;三是独资银行、合资银行的分行在其总行获准的业务范围内,经授权开展业务;四是监管标准中、外资银行尽量保持一致;五是外资银行董事、高级管理人员任职资格管理尽量与中资银行一致;六是独资银行、合资银行将不再批准其新设代表处。
4、规范改制程序,设立高效绿色通道
《条例》出台后,外资银行关注的问题除了监管指标外,更多的是对于外国银行分行改制为当地注册法人银行的具体操作性程序的关注。《细则》则明确了改制程序,并为改制银行设立高效绿色通道。按照规定,改制程序为:一是设立外商独资银行以及将原外国银行分行改制为外商独资银行分行同步进行,如需保留一家从事外汇批发业务的外国银行分行,也同步申请;二是申请保留一家从事外汇批发业务的外国银行分行,应当对原外国银行分行的资产、负债和权益进行分割,确立分别由从事外汇批发业务的外国银行分行以及在同一城市拟设的外商独资银行分行承继的资产、负债和权益;三是外国银行分行改制为外商独资银行,可以在提出改制申请的同时,提出经营全面人民币业务的申请。
【参考文献】
[1] 李仁真:国际金融法[M].武汉:武汉大学出版社,1999.
[2] 邹立刚、张桂红:对外资金融机构的法律监管[M].北京:法律出版社,2001.
篇6
（一）代表性国家银行监管的演化历程
由于政治或经济原因，许多国家银行监管制度演化中经历过严格控制性银行监管，所谓严格控制性监管是指实行分业限制、利率管制、市场准入严格限制等，包括美国、日本、韩国以及为数众多的发展中国家。我国也实行过较长时期的控制性银行监管制度，因此，分析此类国家银行监管演化历程的规律性变化对研究我国银行监管市场化问题很有借鉴意义。
不同国家实行控制性银行监管制度的背景和动因有所不同，例如，美国严格控制性的银行监管起步于20世纪30年代初大萧条时期；日本严格控制性银行监管制度确立于20世纪50年代中期，又被称为金融行政；韩国则是在20世纪六七十年代，为了解决资金短缺、实现工业化，实行了严格控制性银行监管制度。同时，不同国家各种限制性措施的严格程度也存在差异，但是，控制性银行监管制度都在较长时期内充分了保证银行业的稳定，而在赶超型国家，它对满足产业发展的资金需求，实现经济高速增长的赶超目标发挥了积极作用。
但是，20世纪70年代以后，经济全球化在金融领域的渗透日渐深入，资本跨国流动的规模迅速扩大，银行业经营环境更为开放，跨国银行蓬勃发展，同时，各种金融创新活动层出不穷。在这些因素冲击下，严格控制性的监管制度开始表现出一些不适应性，其所扮演的角色从维护银行业稳定和发展的必要措施转变为限制银行业发展的桎梏，甚至成为银行业竞争能力低下和银行危机的根源。为了改变本国银行业面临的困境，70年代末期以后，美、日、韩等国相继进行了逐步放松管制的改革，包括利率自由化、放宽业务范围限制、放松分支机构设置的限制、资本流动自由化等措施，这些措施消除了银行业发展的障碍，给予银行业更多地获利机会，是对受压制的市场竞争力量的一种释放，会增加银行之间的竞争程度，有利于提高银行业效率、促进其发展。＿经历过严格控制性监管的银行业往往较为脆弱，同时放松管制所营造的竞争性环境，本身会产生优胜劣汰的效果，使竞争能力弱的银行面临倒闭风险，所以，放松管制阶段，容易出现银行破产或倒闭。为了避免银行的道德风险，对银行业的支持和救助都需要审慎监管相伴而行，但是，受解决问题资金、监管当局道德风险、监管独立性缺乏等因素制约，放松管制过程中，审慎监管措施往往不到位，出现监管宽容或缺失的问题，这会进一步增加银行业的系统风险，导致银行危机。例如，80年代末期美国发生了储贷协会危机；日本在90年代中期出现了银行危机；韩国则在1997年爆发了金融危机。
银行危机过后，各国纷纷把建立或强化审慎监管作为提高监管有效性的重要途径，包括提高监管者独立性、改革存款保险制度、实施和完善基于风险的资本监管制度等，并通过改善信息披露状况、实施预先承诺法、推进银行业改革等措施发挥监管实现过程中市场力量的作用。各国以强化审慎监管为核心的监管改革进度和力度尽管有所不同，但是，对促进三国银行业走上稳健经营的轨道，增强国际竞争力都发挥了良好作用。
从上述历史实践来看，为了适应经济全球化背景下银行业经营环境的变化，政府监管制度安排经历了从实行严格控制性监管到逐步取消严格控制性监管，再到强化审慎监管三个阶段发展的变化。在制度变迁的过程中，上述国家的政府监管都经历了从替代市场力量向培育和强化市场力量的转化过程；20世纪80年代以前市场机制和政府监管被理解成替代的关系，政府监管的强化也就意味着市场机制的弱化，但是20世纪80年代以后开始构建以市场机制为导向的政府监管机制。在市场导向的思路下，银行监管不是替代市场竞争，而是强化市场机制微观基础的手段，即银行监管要从特有的角度切入银行业的运行中去，为银行业的市场机制高效运行提供保障，同时充分运用市场约束加强监管，让投资者、存款人、经营者及监管者等各方参与者各自承担必要的风险。
（二）巴塞尔资本协议与银行监管的市场化趋势
在经济全球化背景下，银行业跨国经营日益普遍，有效银行监管成为国际范围内的公共品。巴塞尔银行业监管委员会（BOBS）自1974年成立以来，一直致力于加强各国银行监管的合作与协调，它所制定的监管标准和指导原则为各国广泛认可和遵循，成为银行监管的国际规范。其中，最具影响力的是巴塞尔资本协议。该协议有两个版本，分别简称BaselⅠ和BaselⅡ。从巴塞尔资本协议的主要内容及其变化，可以清晰地看出经济全球化条件下银行监管的市场化趋势。
BaselⅠ和BaselⅡ的核心内容是倡导资本监管，BaselⅠ对资本监管提供了一套简便易行的国际标准、而BaselⅡ则对资本监管标准进行了更新和补充，它们的广泛实施使资本监管已经成为国际上主流的银行监管原则。资本监管本质上是一种模仿和强化市场力量的监管措施，可在一定程度上减少存款保险等政府干预措施对市场力量的束缚作用，降低存款保险所带来的银行风险转移动机，改善政府监管效果。因为资本在保持银行稳健和承担风险方面、在银行公司治理方面起到重要作用，资本要求是投资者对银行实施市场约束和内部控制的重要方式和基础。
虽然BaselⅠ和BaselⅡ监管思想的内核是一脉相承的，都倡导通过尊重市场力量和运用市场力量提高监管的有效性，但是，具体内容存在多方面差异。BaselⅠ提出资本监管框架仅包括最低资本要求；BaselⅡ则将其扩展为三大支柱：一是最低资本要求；二是监管当局的监督检查；三是以信息披露为基础的市场约束。从而把政府外部监管、银行内部控制和管理、市场约束三者有机结合起来，构建了相对完善的市场主导型监管体系，使银行监管中政府力量与市场力量的合作日臻紧密和显著。具体体现在：
1.BaselⅡ允许银行使用评级法而不是像BaselⅠ中由政府直接规定风险资产对应的风险权重来确定资本成本，提高资本充足率要求对风险的敏感程度。其中，标准法是允许使用外部评级区分银行所持资产的质量，体现了利用评价机构此类市场参与者的力量改善资本监管的思想；而内部评级法允许银行使用内部评级数据确定资本成本，体现了外部监管对银行内部控制和风险管理的尊重和利用。从标准法到内部评级法，风险计量更为准确，银行在确定资本成本方面自逐步增大，为了减少外部干预，降低资本成本，银行具有使用内部评级法的激励。但是，为使用内部评级法，银行必须具有强大的内部控制和风险管理能力，所以，为了获得更多的自，银行具有改善内部控制和风险管理水平的激励，从而增强了银行将外部监管压力转化为银行自身的风险防范和自我约束行为的动力机制。
2.BaselⅡ把银行内部控制和风险管理的状况作为监管当局监督检查和评估的内容之一，从外部监管角度直接强化银行内部控制和风险管理，把监管当局要求和银行自律需要直接统一起来。
3.BaselⅡ通过提高信息透明度增强市场约束，既改变了政府监管的作用方式，又增强了银行自律的主动性。过去，政府监管通过对市场约束的抵消和遏制作用来实现监管目的，以存款保险制度和限制竞争性措施的抵消作用最为显著。在BaselⅡ中，监管安排不再充当市场约束的替代品，而是通过提出信息披露要求，使市场参与者掌握银行风险轮廓和资本水平的信息，提高市场参与者的能力，阻止银行不合理地涉险；而被监管银行对过分冒险就会咎由自取的担心，会使它出于自身利益最大化的考虑而增强银行内部控制和风险管理。
通过上述剖析可以看出，从BaselⅠ到BaselⅡ，监管当局越来越重视激发并利用银行内部的力量和市场约束力量来加强风险防范、实现监管目标。作为国际银行监管的新规则，BaselⅡ在未来各国银行监管将发挥重大作用，它所倡导的在尊重、利用和强化市场力量基础上实现政府力量与市场力量相结合的监管思想，即银行监管的市场化思想，代表了未来银行监管的方向和趋势。
（三）银行监管实现力量的实证分析
经济学家通过大规模收集银行监管的国别数据，运用计量经济模型，对各项政府监管措施与市场机制的作用效果进行了比较性实证分析，其中，JamesR.Barth，GerardCaprio，Jr.和RossLevine所作的一系列调查和研究最为全面。他们在世界银行资助下，对各国银行监管状况进行了两次大规模调查，先后收集了107个和152个国家的详细数据进行实证分析。根据实证结果，得出如下结论：为改善银行监管效果，增进社会福利，应避免依赖政府直接的干预和限制措施；在监管实践中强调增加私人监督、增加私人激励，降低存款保险制度所引发的道德风险，倡导在全球范围内加强市场约束，因为这些政策措施对促进银行发展、绩效和稳定最为有效。同时还指出，强化市场约束并不意味着自由放任，与之相反，政府监管在这个过程中具有关键作用，监管当局要通过鼓励或强制信息披露来支持市场约束，而不是替代市场约束。可见，实证分析从理论上对银行监管市场化趋势的实际效果予以了积极评价。
综上所述，在经济全球化等因素的推动下，70年代末期以来，银行监管市场化逐步成为各国银行监管实践的一种必然趋势。所以，各国需要适时适度调整本国银行监管的实现力量，以顺应银行监管的市场化趋势，才能在经济全球化背景下实现银行监管的有效性。
我国作为一个转型中的发展中国家，在融入世界经济的过程中，确立了市场经济、市场金融为本国经济体制和金融体制的改革目标。1978年以来，我国经济市场化程度不断提高、参与经济全球化程度不断加深。在这种时代背景下，无论是与国际环境相融合，还是推进本国经济改革的深化，都需要我国具有一个市场化取向的银行监管体系，提高银行监管的市场化程度成为我国实现有效银行监管的必然选择。构建市场化取向的监管体系一是应以尊重、支持和互补市场力量为导向优化政府力量；二是应培育、加强银行自我约束和市场约束两大市场力量，逐步形成以市场力量为主导的监管格局。下面从这两方面深入探讨如何提高我国银行监管的市场化程度。
二、我国银行监管的市场化取向之一：政府监管制度的变迁
为了顺应银行监管的市场化趋势，实行严格控制性监管制度的国家纷纷取消各种限制竞争的监管措施，逐步构建和完善审慎性的政府监管制度。我国银行业的政府监管也曾经实行过严格控制性监管制度，并独具特征，而且目前仍在实施某些控制性的监管措施，所以，政府监管安排实现从控制性监管制度向审慎银行监管制度的过渡，是提高我国银行监管市场化程度的关键环节。为此，需要结合国情，分析我国控制性监管制度形成、发展以及淡出的历史逻辑和条件，探讨构建、强化审慎银行监管制度的推动因素和制约因素。
（一）控制性银行监管制度的形成与发展
一国银行监管制度的形成和发展通常是该国国情与历史环境条件的产物。我国控制性银行监管制度，是计划经济时期信贷计划管理体制在转型时期的延续。
1984年，我国人民银行专门行使中央银行职能以后，控制性银行监管制度开始逐步形成和发展起来。在履行监管职能初期，监管内容主要是把原来人民银行内部的信贷计划管理推广实施到国有银行和股份制银行，对信贷计划执行的合规性监管是控制性银行监管制度的初始内容安排，也是其标志性的内容安排。到20世纪80年代末期，控制性银行监管制度已经较为系统，包括对银行信贷业务实行计划控制和干预；限制性的市场准入政策；利率管制；业务范围限制；用政府信用和再贷款制度为国内银行业提供无限担保和资金支持；实行高比率的存款准备金政策等各种措施。1993年以后，随着市场经济体制改革的深入，一系列金融法规相继出台，对利率管制、业务范围限制等控制性监管措施从法律上明确化和规范化，控制性银行监管制度进入规范化、法制化的发展阶段。
与其他赶超型国家一样，我国控制性银行监管制度的形成与发展首先是服务于经济增长目标的。它具有两个基本特征：一是直接限制性，政府和监管当局以行政手段直接干预银行业的经营管理活动，包括业务规模、范围和价格等多方面的广泛限制；二是保护性，对银行业特别是国有银行业提供保护，维护其垄断地位，甚至直接提供资金支持以维护银行业的信贷能力。通过这些带有明显行政干预倾向的合规性监管安排，来满足政府控制银行系统向国有企业提供资金支持的需要，并推动经济快速增长。1978－1995年我国的GDP年均上升9.4%。
为经济增长服务的目标通常是控制性银行监管制度的普遍特征，在日本和韩国也是如此。随着我国市场经济体制改革的深化，非国有经济迅速成长，而国有企业盈利能力下降，对经济增长的贡献度也不断下降。但是，在这种情况下，直到1998年，控制性银行监管制度的大多数措施没有发生根本变化，仍然通过信贷计划和行政干预措施把大多数信贷资金以低成本投向国有企业，国有企业经营状况使信贷资金的利用效率低下，导致银行监管服务于经济增长的效果逐年下降，GDP与银行业投入实体经济资产总额的比率从1984年的1.33下降到1998年的0.91。由此可见，我国控制性银行监管制度不仅仅服务于经济增长的目标，它的形成与发展和我国转型经济的背景也是密切相关的，还服务于其他特殊目标。
我国经济转型是一个渐进的过程。在转型初期，居民收入水平较低，养老、医疗、住房及教育等方面的改革缺乏相应的经济和基础，而国家的财政能力又相对薄弱，国有企业所承担这些方面的社会职能对于保持社会稳定具有积极作用。在就业方面，虽然非国有经济的迅速发展提供了大量就业机会，但是，非国有部门的新增就业机会主要是吸纳农业劳动力的转移；在城市中，国有经济仍然是就业的主体。国有企业在社会稳定中发挥着非常重要的作用。
20世纪90年代中后期以前，低程度的金融开放对外部竞争具有屏蔽作用，在国内银行业居于垄断地位，不良资产对银行业稳定只是一个潜在的隐性威胁，与国有企业在转型经济的重要作用相比，银行业稳定尚不是社会稳定中最突出的问题。遵循比较利益的原则，政府有激励推行控制性银行监管制度、以侵蚀银行业稳定和效率为代价满足国有企业的信贷需求。同时，政府借助于非审慎的会计制度和税收政策等监管配套安排，一方面虚增利润，政府得到当前最大化的所有者收益和税收收入；另一方面对不良资产延期处理，把风险或欠账留到将来。所以，控制性银行监管制度除了服务于经济增长目标外，还服务于经济转型和保证国家效用最大化，它是我国实现经济赶超与推行渐进式改革道路的支持品。
（二）从控制性银行监管制度向审慎银行监管制度过渡
1998年以后，政府监管进入从控制性银行监管制度向审慎银行监管制度的过渡阶段，它包括几乎同时进行的两个过程：一个是控制性银行监管制度淡出与变革；另一个是审慎银行监管制度的构建与强化。
1.控制性银行监管制度的淡出。控制性银行监管制度以侵蚀银行业自身的稳定和效率为代价，服务于经济增长和经济转型，降低了银行监管有效性，这种制度所导致的银行业不良资产和竞争能力的低下使其缺乏持续性运行的基础，所以，如同其他国家的经历相似，控制性银行监管制度发展到一定阶段，必然会面临着被变革或取消的命运。
我国经济运行在经历了较长时期高速增长以后，20世纪90年代中后期，经济增长开始放慢；产品供求状况进入买方市场，市场竞争程度的加剧使国有企业亏损比例上升，而1995年末，所有国有企业的资产负债率高达85%，在这种融资格局下，国有企业的亏损直接转化为银行业的不良资产；加上90年代中期形成的房地产泡沫破灭，银行业的不良资产问题日益突出，防范和化解金融风险的重要性显著提高。与此同时，国有企业的社会稳定功能相对下降。90年代中后期，国家在国有企业推行了下岗分流的政策，国有企业从业人数锐减。到1997年，在城镇就业方面，非公有制企业所提供的新就业机会已经超过了50%。1998年以后，住房、医疗和教育等领域的市场化改革迅速推进，社会保障和保险体系的框架初步建立，国有企业所负担的社会性责任相对减少。
1997年亚洲金融危机对包括我国在内的忽视银行体系稳定和效率的“东亚发展模式”产生了巨大警示作用。此时，银行业稳定发展成为政府首要目标，以亚洲金融危机为契机，在国内经济市场化程度提高、国有企业改革深化等内部因素推动下，政府产生了淡出控制性银行监管制度的激励，开始放弃利用干预银行体系谋求社会稳定和财政收入的立场，转而解决控制性银行监管带来的问题，逐步消化不良资产，解决银行体系的问题，以避免因银行危机而诱发社会动荡，来维护国家效用最大化。正是在这样的背景和逻辑之下，以1998年取消对国有银行贷款规模的限额控制为标志，控制性银行监管制度开始逐步淡出。1998年以后，进行了银行监管制度的一系列改革，例如，利率市场化、放松市场准入管制、放松业务范围限制等都是对控制性银行监管制度的变革和弱化。但是，毋庸讳言，其淡出的进程仍然会受制于国有企业改革和政府财政能力的制约。
2.审慎银行监管制度的构建与强化。1998年以后，审慎银行监管制度也开始构建和强化，虽然，控制性监管制度安排也包括一些审慎监管措施，如资产负债比例管理的各种比例规定，但在政府干预下往往流于形式，1998年以后，除了原有审慎监管措施的逐步严格执行以外，还引入了一些新的审慎监管措施，例如，修改了对呆账准备金的计提标准和比例，以提足拨备；推行以风险为基础的贷款质量五级分类管理体系；对商业银行的资本充足率采取了更为审慎的监管；用利润消化历史财务包袱，作实账面利润等。审慎银行监管制度之所以得到构建和强化，存在两大推动因素。
首先是避免银行业道德风险的内在要求。1998年以后，我国投入了巨额资金来提高银行业清偿能力，具体包括政府注资、剥离不良资产和市场退出等方式，这为维护银行业稳定和今后的健康发展发挥了积极作用。但是，其他国家的经历已表明，控制性银行监管制度的单纯淡出以及对银行业的救措施，并不意味着银行监管有效性的必然提高，即使提倡金融自由化的经济学家也认为：“使一个高度压抑的经济实现自由化就好像在雷区中行走一样，下一步可能就是最后一步。”原因在于，放松管制后宽松的经营环境和救助措施往往会带来问题银行的道德风险，进一步增加银行业的系统风险，即使在自律相对完善的美国银行业，也发生了储贷协会“为复兴而赌”的道德风险行为（Kane，1989）。
如果没有审慎监管制度的配合以及银行业自我约束的改善，政府支付的巨额成本只能暂时维持银行业稳定，并且会引发银行业的道德风险行为，进一步增加银行业不良资产。此时，监管当局所扮演的只不过是“救火队”的角色，“把有限的补充投向无底的篮子”，必然陷入“高成本、低目标实现程度”的监管困境。所以，构建和强化审慎银行监管制度是我国在淡出控制性银行监管制度过程中避免银行业道德风险，走出监管困境，提高监管有效性的内在要求。
其次是金融开放的外在压力。2001年，我国加入WTO，承诺大幅度开放国内金融业，金融开放使银行监管不再仅仅是国内事务，它锁定了政府监管制度变革的市场化方向，成为我国从控制性银行监管制度向审慎银行监管制度过渡的外在驱动力。具体来说：
（1）我国会面临实施国际监管规则的外部压力。以风险为核心的审慎监管制度已经成为银行监管的国际标准和趋势，随着外资银行市场份额的增加以及中资银行国际化程度的提高，审慎监管制度的缺乏既会导致对外资银行监管的真空，又会为中资银行国际化带来巨大的转换成本。银行业开放程度的提高要求监管制度向国际惯例靠拢，加快审慎监管制度的构建和强化。
（2）市场竞争程度的提高要求强化审慎监管制度。我国加入WTO以前，相对单一和封闭的市场环境，使银行业在整个社会投融资体系中居于垄断地位。加入WTO以后，来自外资银行、国内金融市场、国际金融市场的多方面竞争会不断蚕食中资银行业的垄断地位，降低特许权价值，从而会驱使银行从事风险程度更高的业务以弥补特许权价值的下降，为阻止银行业过分冒险，要求监管当局强化审慎监管制度。
（3）股权开放所带来利益主体的多元化要求强化审慎监管制度。金融开放不仅包括市场准入的开放，还包括股权的开放，吸引境外战略投资者已经成为我国银行业改革中的普遍做法。外资参股不仅带来资本规模的扩大，更重要的是带来了所有者主体的多元化，不仅政府，其余各类投资者也可以通过审慎监管制度缺失所形成的宽容的外部监管环境中获取高额利润，而为了避免银行危机，最终为银行业冒险行为进行买单者仍然是政府，获利主体多元化与成本支付主体单一化不对称的分配局面要求强化审慎监管制度，否则，股权开放会使国家利益得不偿失。
虽然构建与强化审慎银行监管制度已经成为我国政府监管制度变革的重要内容和未来方向，但是，其他国家的经历表明，在放松管制实践中，审慎监管措施往往不到位，出现监管宽容或缺失的问题。
原因在于，审慎银行监管制度有效发挥作用需要一系列外部前提条件和环境要求，对此，《有效银行监管核心原则》作出了明确概括：稳健且可持续的宏观经济政策；完善的公共金融基础设施；有效的市场约束；高效率解决银行问题的程序；适当的系统性保护的机制，这些外部前提条件的复杂性和广泛性有助于理解各国监管实践中审慎银行监管制度构建与强化的滞后状况。我国审慎银行监管制度的构建和强化不可避免地也要受到这些基础条件的约束，此外，我国控制性银行监管制度的正式淡出仅仅是20世纪90年代中后期才开始的事情，淡出的进程仍然受制于国有企业和财政体制改革的制约，而且留下了一个脆弱而庞大的银行体系。在脆弱的银行体系上强化审慎监管制度既要受到政府财政能力的制约，因为清理银行业不良资产需要支付巨额成本；又要受到金融体系结构的制约，因为我国证券市场发展受到抑制，银行体系在金融体系中居于垄断地位，为了维护储蓄向投资转化的渠道畅通，保证经济增长所需的资金，监管当局将面临放宽审慎监管标准的压力。
综上所述，1998年以来，我国政府监管的定位已经开始从替代市场力量向培育、增强市场力量的方向发展，进入制度转换的过渡时期。从其他国家的经验教训来看，加快审慎监管制度的构建和强化是缩短这一过渡时期的出路所在。而如前分析，加快国有企业和财政体制改革的步伐、稳步扩大金融开放、优化我国金融体系的结构安排、创造条件满足审慎银行监管制度的五大外部环境要求将是我国构建和强化审慎监管制度必须的应对之策，也是我国顺应银行监管的市场化趋势，提高监管有效性的必然选择。
三、我国银行监管的市场化取向之二：市场力量的培育与发展
经济全球化背景下，内外部条件的变化使实现监管市场化成为我国有效银行监管供给的关键所在。为实现银行监管的市场化，政府监管制度应从替代市场力量向互补和增强市场力量转变，但是，仅仅优化政府监管这种外部力量是不够的，还需要培育和发展市场力量，市场力量的发育状况良好是形成市场化监管体系的基础，如果这一基础存在缺陷，政府监管制度的转变也将难以实现。市场力量既包括银行的自我约束，也包括来自各种市场参与者的市场约束。
（一）银行自我约束的培育与发展
银行自我约束是外部监管力量发挥作用的基础，它包括内部的约束和外部行业之间的约束，银行内部的约束又分为产权约束、公司治理约束和内部控制约束三个方面。其中，产权约束是前提和基础，公司治理约束是核心和关键，内部控制约束是结果和目的、是银行内部约束的集中体现。银行行业之间的约束是银行开展业务活动的外部条件和面临的外部环境，它的作用形式是同业约束。
在我国经济市场化改革进程中，要素市场的改革是相对滞后的，而银行业从1994年才开始走向商业化改革道路，虽然银行业在短短十多年中逐步成为相对独立的市场主体，但是，其自我约束能力总体上是较为薄弱的。鉴于银行自我约束内涵丰富，在此通过简要分析培育和发展各种约束的制约因素及其解决策略以探讨如何增强我国银行的自我约束能力。
1.产权约束的培育与发展。在国有银行股份制改造以前，我国商业银行的产权具有较明显的单一国有性质，这种产权制度导致政府对银行的干预过多，监管机构很难贯彻一致的监管理念，执行独立的监管措施，同时，政府监管机构与商业银行血脉相连，也难以实施严格的监管措施。由于国有股东缺位，容易形成高级管理层的“内部人控制”。我国国有商业银行产权改革的发展方向是通过引进战略投资者和公开上市实现商业银行产权制度的多元化和股份化，减少政府的干预，增强其他股东对银行管理层的约束，使之成为真正的股份制商业银行。遵循这种改革方向，从2004年开始，国有商业银行采取了实行股份制改造；引入战略投资者，引进先进管理经验；逐步推行员工持股计划，优化股权结构等措施。目前，这些措施仍处于实施的起步阶段，在今后较长的一个阶段，它们仍将是培育和发展银行自我约束能力的重要步骤。
2.公司治理约束的培育和发展。我国商业银行的改革长期以来侧重于技术层面的问题，公司治理的改革步伐比较缓慢，特别是国有商业银行的公司治理结构目前还存在很多向题，例如，公司治理的框架不健全，股东大会、董事会、监事会的功能尚未完善；人事薪酬制度不合理；信息披露制度不健全，银行经营的透明度不高等方面。根据现状，应采取建立“股东大会一董事会一监事会一管理层”的规范的公司治理结构，建立监督机制和约束机制，建立职业经理人市场和有效的激励约束机制，加强信息披露和透明度建设等措施改善我国国有商业银行的公司治理，解决广泛存在的“内部人”控制问题，使董事会和管理层追求有益于公司与股东的目标，保证商业银行规范经营。
3.内部控制约束的培育和发展。商业银行内部约束的落脚点在于建立完善的银行内部控制体系，使内部控制制度覆盖所有的业务和所有的员工，即使是商业银行管理层也不例外。只有这样的银行才是金融市场的微观主体，可以对监管措施进行合理的反应，提高监管效率。我国商业银行内部控制体系建设起步晚，直到20世纪90年代中后期，才初步建立了内部控制制度和内部稽核机构，且受传统思维定式和经营管理模式的影响，内部控制还存在明显间题，主要表现在：尚未建立良好的内控文化和内控体系；控制行为分散，控制措施不到位；风险管理技术和能力不足；有序、有效的信息交流机制尚未建立；内部监督缺乏独立性及权威性。为完善商业银行的内部控制体系，需要针对商业银行经营管理的每个环节、每项业务、每个岗位都建立内部控制的具体措施，奖罚并举，调动员工积极性，使其主动按照内部控制制度的要求行动，并构建独立、权威的内审体系，加大内部控制的执行力度。同时，着力提高员工素质，运用现代化的风险管理技术和方法控制经营风险。
4.同业约束的培育和发展。行业组织的存在及其自律约束行为能够防止过度竞争，减少社会的交易成本，降低政府的监管费用，在保护生产者与消费者的利益方面发挥着积极的作用，对行业的稳定发展必不可少。商业银行的同业约束行为在世界范围内是较为普遍的，特别是西方发达国家的银行监管机构一般对同业约束组织都相当重视甚至过于倚赖，对银行同业约束赋予了较大职责，作为政府监管的重要补充。
1998年以后，我国相继在省会城市及经济比较发达的中心城市建立了银行同业公会。2000年5月，我国银行业协会成立，在银行业务运作方面较好地发挥了作用。但是，由于我国法律法规尚未给予银行同业约束足够重视；银行同业约束组织难以处理与监管机构和地方政府的关系，地位不够超脱，工作人员不独立等因素制约，银行同业组织的作用还是较为有限，尚未成为政府监管的有效补充。要从职能定位、组织机构、人员和资金来源等各方面对银行业协会进行改革，使之真正担负起行业自律的作用。
（二）市场约束的培育与发展
市场约束与政府监管都是来自外部的约束力量，但是，它是一种市场力量，是利益相关的公众为实现有效银行监管所能发挥的力量。随着金融全球化和金融创新的发展，银行业正在以前所未有的速度演进，业务规模和复杂程度迅速提高，而相对监管当局，市场参与者可以更加快速和灵活地对银行业的这些变化作出反应，市场约束已成为保证银行业稳健运行不可或缺的重要力量。
在政府监管为主的外部监管体系下市场约束不能无条件地自动生效，市场约束发挥作用需要满足一系列条件，包括：市场参与者可以及时获得准确的信息；市场参与者具有实施市场约束的激励；银行通过调整自身行为对市场信号作出反应的程度；金融市场的发育程度，等等。对我国来说，控制性银行监管制度、银行自我约束能力和市场自身的缺陷极大地弱化了市场约束的作用。
1998年以后，随着控制性银行监管制度的逐步淡出，审慎监管制度的各项措施开始逐步实施，政府监管制度对市场约束的屏蔽作用减轻，社会公众的市场参与意识和对银行的外部监督意识才开始复苏，市场约束力量才开始得以发育。但是，对照上述市场约束发挥作用的一系列条件，可以发现，不仅信息披露和市场参与者激励方面存在严重缺陷，证券市场不发达，特别是银行自我约束能力的薄弱等问题对市场约束也构成了严重制约，所以，我国银行业所受到的市场约束力量还是非常薄弱的。市场约束力量的薄弱又造成我国银行体系、监管当局和存款人存在不同程度的道德风险，这不仅使监管成本高昂，而且导致银行体系更容易受到传染的影响，加大了危机爆发的概率。
所需条件的多样性和复杂性决定了我国市场约束的培育和强化将是一个循序渐进的过程。目前，从发展定位来说，市场约束应该在惩罚和保护之间寻找一个平衡点。
1.必须引入市场的惩罚力量，以利于市场形成一个良好的预期，渐次向市场力量主导的银行监管体系过渡。我国银行监管体系中似乎并不缺乏惩罚的力量，但是，这些惩罚力量主要是来自政府监管安排，所缺乏的是来自市场的惩罚力量。尽管政府的严惩具有不可否认的威慑力，而且需要进一步加强，然而，既有的政府惩罚往往具有明显滞后性，存在诸多漏洞，违规者受到惩罚之时，往往已经造成了巨额的损失。所以，必须通过强化市场约束引入来自市场的惩罚力量，使过度承担风险的银行能够迅速被暴露，并为之支付相应的代价。
2.在当今金融全球化的条件下，资本流动频繁多变，羊群心理会突然或在困难时期产生市场约束，来惩罚银行和个人消费者而不是控制风险，特别是在居民收入水平较低的情况下，对存款者的利益损害更为严重。当我们希望享受市场驱动银行监管体系的好处时，可能会面临市场混乱和金融危机的严重威胁。由金融风险导致社会混乱的代价是我国经济改革和社会稳定所无法承受的，从这个角度来看，无论是道德风险问题还是诸如委托等问题，都无法与维护存款人利益、特别是对中小储户的利益保护相比。所以，我们必须要考虑承受能力和现实的客观条件，保护处于弱势地位的存款人利益，市场约束的强化应循序渐进，在惩罚和保护之间寻找一个平衡点。
毋庸置疑，强化市场约束最重要的步骤是鼓励银行公开披露更准确和更详细的信息。完全的信息披露是市场约束有效的先决条件或者基础，因为公开的信息是指导银行股东、债权人、存款人以及其他市场参与者作出决策的关键因素；同时，信息披露状况的改善也是构建和强化审慎政府监管制度的必然要求，有利于更好地发挥政府监管的作用。所以，改善银行业公开信息披露状况是强化市场约束的突破口。
遵循上述思路，借鉴其他国家强化市场约束的成功经验，笔者认为，主要可以采取以下措施增强我国银行监管体系中市场约束力量：（1）以严格的会计方式核算银行资产负债表，计算资本充足率；（2）把透明度纳入政府监管框架，这包括提高银行体系的透明度和政府监管安排的透明度两大方面；（3）深化银行业开放，提高银行业竞争程度；（4）建立显性的存款保险制度；（5）积极促进和规范本国评级机构、会计师事务所等中介机构的发展。
以上主要是沿着以信息披露为突破口，在惩罚和保护之间定位市场约束的思路提出了强化市场约束的政策建议，除此以外，对照市场约束发挥作用的一系列条件，积极推进利率市场化、规范和促进资本市场的发展、加快银行股份制改革和公开上市、完善社会保障体系、改善金融领域的立法和执法状况等都是强化市场约束必须的配套措施。
（三）市场化取向的理想路径：政府力量与市场力量的互促互进
篇7
摘要：欧美国家在经历过金融危机之后，对金融监管分别采取了不同的措施，由金融危机引起的经济危机造成的负面影响依然存在，因此，分析欧美金融监管法律监管制度为我国的金融监管法律制度提供有益借鉴。
关键词：金融监管法律制度
一、美国金融监管法律制度之分析
虽然此次金融危机起源于美国，但美国的金融监管制度仍然被认为是世界上比较完善、规范和有效的金融监管制度。《1999年金融服务现代化法案》规定银行业、证券业和保险业之间混业经营，金融控股公司可以从事包括银行、保险、证券发行和交易、投资银行等业务。在混业经营下，美国对此实行伞型监管和联合监管模式 。《金融服务现代化法案 》对新的监管法律制度作了以下规范[1]：1、规定美联储为银行控股公司的伞型监管人（Umbrella Regulator）负责银行控股公司的综合监管；同时银行控股公司附属各类金融机构由功能监管人分头监管，即证券、保险、货币监理署等监管部门按业务功能分别负责监管银行控股公司的特定子公司。2、美联储必须尊重存款机构、证券、保险等功能监管部门的监管责任，一般不得直接监管银行控股公司的附属机构，而应当可能采用其功能监管部门的检查结果，以免形成重复监管而加重金融机构负担。3、美联储在要求银行控股公司从附属的保险公司或证券公司中抽取资金给附属的存款机构时，必须通知相应的证券、保险监管部门。4、规定只有证券交易委员会有权对注册投资公司进行检查，联邦银行监管机构可从前者处获取必须的监管信息，但联邦存款保险公司为确立已投保存款机构的情况而检查其关联的投资公司除外。5、要求美联储、银行监管机构与各州保险监管部门加强协调与合作，相互提供关于银行控股公司和附属保险公司的财务风险管理和经营信息，以及已投保存款机构与保险公司之间的交易信息，并要求联邦银行监管机构在批准银行控股公司、存款机构与保险公司合并前与州保险监管部门协商，同时规定各监管当局有义务为所获得的对方信息保密。美国现行的金融监管制度是在原有分业监管体制下，形成了混业监管和分业监管相结合，以混业监管为主的综合性、功能性监管制度。
二、欧洲金融监管法律制度之分析
德国新的金融监管制度是在新世纪初建立的。2002年4月德国出台《统一金融服务监管法》，并组建德国金融监管局，直接隶属于联邦政府，对国内银行、保险等金融业实施统一管理。德国金融监管局依据《联邦银行法》、《抵押银行法》对银行进行监管，确保银行清偿能力并维护银行业的稳定发展，同时保护存款人和投资者的利益；依据《保险监管法》监督保险公司，保护被保险人利益，确保保险公司的法律义务与责任；依据《联邦证券交易法》对证券市场进行监管，该法为了维护公平交易原则，严格禁止金融机构内部操作行为。金融监管局下设立三个专业部门，分别监管银行业、保险业和证券业，负责处理交叉领域的金融问题。此外金融监管局还设立了咨询委员会，成员包括金融机构代表、消费者保护协会和相关学术团体等[2]。
法国于1984年颁布了新银行法，改革银行机制，统一法律改进信贷机构，会、信贷机构委员会、银行委员会等9大机构。加拿大在1986年对金融监管进行改革，其金融监管制度逐渐向美国的模式靠近。现行加拿大金融监管制度分为联邦和省两级管理，各自负责不同的领域。联邦负责监管所有在联邦注册的信托公司、保险公司、信用社、福利社以及养老金计划，其监管重心是相关公司的偿付能力，旨在保护消费者的利益。省级监管机构主要负责监管省级注册的信托公司、保险公司等金融机构，其重点是对金融机构的市场行为实施监管[3]。
三、我国金融监管法律制度的选择
（一）成立协调“三会”的金融监管协调局进行监管
为了适应国际金融业的发展，防范金融风险，促进金融业向国际化、效率化、健康化发展，我国应建立“混业经营、混业监管”的金融监管法律制度，成立一个权能统管银监会、保监会、证监会的金融监管协调机构----金融监管局，对金融业进行统一的监管。银监会、保监会、证监会还应按照原来的各自法律法规监管范围的规定对金融业进行监管，各施其职，保证在专业化、详细化的监管下能有效监管。在此监管模式下，就能比较容易解决监管交叉和监管疏漏等问题。
（1） 对金融业的创新业务进行分类定性，归入“三会”各自的监管范围。随着金融业的对外开放与金融衍生业务不断发展的步伐加快，金融创新业务越来越多，因此，金融监管协调局应对金融创新业务品种进行性质划分，将其归入到一个或多个监管机构内监管，难以界定的由协调局监管。
（2） 对金融机构的内部进行监管，建立系统性的风险防范处理应对、事后弥补的机制。金融机构在某些情况下会为了牟取暴利而逃避金融监管机构的监管，此时就会加大金融风险系数的可能性，对金融机构内部的监管就显得尤为必要。在原有的监管法律制度下，系统性风险防范、处理应对、事后弥补机制都未能有效发挥作用，金融监管协调局成立后应建立起系统有效的风险防范、处理应对、事后弥补机制，进行有效运行此机制，发挥其应有的作用。
（二）构建新的金融监管法律制度的配套措施
（1）完善现有的金融机构信息披露机制，同时增大监管的透明度。立法上强化对金融机构信息披露的内容、程序和质量标准的规定；执法中要及时、准确披露信息，有效地形成社会舆论对金融机构的监督。同时要加强监管机构行为的透明度，如监管规定的制定、监管执法、复议等，接受被监管者和社会公众的监督。
（2）加强金融监管机构的日常监管，必要时进行实时监管。金融机构的日常业务繁多，其经营业务操作等可能会出现偏差，金融监管机构要经常性地监督检查金融机构的经营管理、业务操作等行为，防止其违法违规。此外要对有嫌疑违法违规的金融机构的业务运行，通过使用电子监控系统进行实时动态和全过程进行监控，把金融风险控制在最小的范围内。
（3）既要完善金融市场准入机制，更要完善退出机制。在金融市场进入机制上，严格制定市场准入标准、程序，从源头上阻止不合格金融机构进入金融市场经营，以免扰乱金融市场秩序。在金融市场退出机制方面，制定市场退出实施细则，对金融机构的合并、分立和债务清偿、债务重组等破产程序、条件进行细化，增强可操作性，经此来保护债权人等人的合法权益，保障金融市场稳定。
参考文献：
[1]夏斌，等著.金融控股公司研究[M ].中国金融出版社.2001.174-175.
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建国以来金融监管制度思想的演进历经半个世纪，期间的每一个曲折回转、每一次突破发展，都与当时的经济改革背景息息相关。从思想演进的角度来考察建国以来金融监管制度变迁的历程，在中国经济学界既有艰难的探索，更有激烈的争鸣。
1行政性金融控制思想阶段
1948年—1957年，形成了高度集中的金融体系，金融监管异化为人民银行的内部行政管理，制度思想的核心内容包括信贷管制和利率管制，在高度集中的资金管理体制下，人民银行按照行政命令执行信贷计划。从1969年至改革开放前，人民银行隶属于财政部，在这样的行政隶属关系中，人民银行的金融管理不过是政府贯彻信贷计划、调控经济的手段。不难看出，大一统的银行体系正是高度集中的计划经济管理体制的必然产物，这种特定的经济体制所独有的局限性特征决定了银行体系的高度集中，“大一统”的银行体系更加有利于对全国金融业进行全局掌控，增强了政策贯彻的畅通性。但是，这种高度集中的计划经济模式所形成的银行体系具有极强的历史局限性，当社会生产力发展到更高层次时，这种银行体系的不适应性和局限性就会暴露无遗。单纯依靠行政手段来配置资源，忽略了市场这只看不见的手，使得价值规律无法有效地在市场运行中发挥调节作用，导致资源配置效率过低，基层金融机构成长缓慢，整个金融系统缺乏活力和动力，起不到经济剂的作用。同时，不可避免地形成了高度集中和统一的单一金融体制。在这种金融体制下，金融监督管理虽然也要检查计划执行情况，但绝非现代意义上的金融监管，金融监管理念发展缺乏良好有利的制度环境，处于“禁锢”期。应当肯定的是这种控制性的金融管理思想在特定的历史时期，曾经发挥过积极的作用，完全符合高度集中计划管理体制的客观要求。关系国民经济全局的重点工程项目的建设资金通过这个银行体系有力地集中起来，社会主义工业体系建设得以顺利进行。相较旧中国的经济面貌，不合理的生产布局得到完全颠覆，初步奠定了我国工业化的基础。尤其在三年经济调整时期，国家颁布了“银行六条”，通过信贷和货币发行高度集中统一的管理，严格控制银行信贷和货币发行，使国家很快度过了困难时期，取得了利用金融业促进国民经济调整的经验。与此同时，由于这个时期以严格的行政指令作为措施手段，因此相应的制度思想表现出鲜明的政策特征，控制性金融管理思想过度依赖行政体系和行政权威，以行政指导为主要实施手段，也使金融管理具有政策特征。行政指导的具体内容可能是无法可依、无据可循的，不仅受短期政策目标影响，还受执行机关的意志左右。这种不透明性和无规则性，使得金融管理思想的发展与深化受到了严重的束缚，这种影响一直延续到我国实施经济改革后相当长的一段时期内。也只有当发展社会主义市场经济体制和发挥社会主义活力的方针提上日程的时候，克服这种思想弊端的改革要求才有其现实性和紧迫性。
2控制性金融监管思想的形成与弱化
在计划经济体制下，政府的行政部门对经济活动具有全权管理的职能，指导政府经济管理活动的主要思想来自于有关国民经济计划与管理的理论。计划理论及其政策实践居于经济社会的核心地位。在金融体制改革以后，政府主管部门对金融活动的管理职能逐渐的转变为监督管理。简要地回顾金融监管发展的基本脉络，我们发现，注重规则监管是改革开放以来监管制度思想演进的第一阶段。计划体制下的行政主管部门体系虽然经历了较大的改变，但是基本上保留下来；在主管内容方面，虽然已经有了很大的不同（从审批制渐次得向核准制转变、更在一些领域内向登记备案制过渡等等），但是，对金融机构而言，政府方面“主管”的性质并没有发生根本的改变。应该说，现实正处于监督管理的阶段，虽然这一阶段，“管理”色彩还是十分明显的，但是与此同时，“监督”职能开始凸现出来。1978年—1983年，理论界形成了对中央银行性质与职能的一致看法，1983年9月，国务院作出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，1984年1月，人民银行设立了金融机构管理司，专门行使中央银行的职能，这样的思想基础形成了控制性金融监管制度思想的起点。在金融改革初期，各家专业银行严格执行人民银行的信贷计划和现金计划，并将原有的信贷计划推广到四家国有银行，对信贷计划执行的合规性监管是我国控制性金融监管制度的初始安排，另外，人民银行同时履行着金融机构审批、金融秩序整顿的管理职能。1986年《中华人民共和国银行管理暂行条例》颁布实施，迈出了依法监管的第一步。但是，控制性金融监管制度思想在20世纪80年代尚不系统，在市场准入和业务范围方面的规定比较宽松。市场准入和业务范围的不完善催生了金融业前所未有的大发展，金融机构数量迅速增加，金融业务多元化发展。形成了金融业数量扩张和机构竞争的新格局，同时也带来了金融秩序的混乱。这是学界和政策界都始料未及的。随后所展开的关于金融监管的讨论都始终围绕治理整顿金融秩序为主题。在这样的思想基础上，各种行政性直接调控工具被重新启用，人民银行以约法三章的形式对一些新兴金融业务严厉禁止，以约法三章和信贷计划指标为凭据对金融机构组织实施大规模的临时性的稽核检查。至此，理论界和政策界形成了控制性监管制度思想。在我国，对金融监管的高度重视始于1993年，在此之前，虽然也有政府对金融机构的审批和金融机构业务的检查，但是，所要达到的目标、采用的手段和检查的内容基本上都只能满足传统的计划经济体制的需求，至今，监管工作的开展都还不能适应市场经济体系的要求。我国15年的金融改革与发展，金融机构的数量和从业人员的队伍成百倍的增加，初步形成了一个多门类多层次和竞争有度的金融市场，极大地支持了国民经济的加快增长和取向市场的经济改革。1993年以后，伴随着金融体制改革的深入，我国颁布了一系列相关的金融法规，控制性金融监管制度进入规范化、法制化的轨道。金融监管迎来了“法制之年”，1995年相继出台了《中华人民共和国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《票据法》等法律法规，对监管市场制度的相关措施从法律上进行了明确化和规范化。与此同时，为了适应市场经济的发展和金融业的新变革，许多政策措施对控制性金融监管进行了弱化，譬如：取消贷款规模限制、资产负债比例管理、利率改革、监管组织体制调整等。由此，控制性金融监管逐渐弱化，放松管制和审慎监管的相关措施开始逐步得以推行。但是，理论界仍然存在控制性监管思想的基本倾向，这一时期的金融监管制度思想体现了在传统计划经济中遗留的行政控制性监管思想中调整与突破的脉络，由弱行政控制性监管思想向审慎监管思想过渡的局面。执行初期，由于金融控制思想的遗留，审慎监管虽然在一定程度上落实为制度，但大多流于形式。在冲突中，控制性监管思想逐步弱化，审慎监管思想逐步构建。
3审慎性金融监管思想的构建与强化
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一、当前银行监管的基本态势
1、重行为监管，审慎监管不足。银行监管的范围主要包括两个方面：一是审慎性监管，也就是要确保银行体系的安全和银行机构的稳健经营；二是经营行为监管，也就是通过规范商业银行的经营行为，保障消费者（银行的所有客户，特别是存款人）权益。由于进行审慎性监管所需技术的难度与经营行为监管所需技术的难度相比相对较高，监管成效的反应时滞也相对较长，因此监管者存在行为监管偏好，即使行为监管严重消耗监管资源也在所不惜，从而不可避免地走向了重行为监管、轻审慎监管的误区。
2、重运行监管，准入监管不足。根据商业银行的生命周期，银行监管可以分为市场准入监管、市场运作监管和市场退出监管等三个阶段。按照现行监管组织制度安排，商业银行市场准入（高管人员及业务的市场准入）的监管基本上集中于银行管理司（处）负责，但由于监管资源（人力资源及制度资源等）具有稀缺性特征，现行监管制度安排导致市场准入监管资源相对不足，特别是对高管人员的监管只能注重学历、资历的静态监管，往往难以对高管人员能力、道德水平进行全方位的动态监管。目前对于商业银行市场运作的监管则集中了相当的监管资源，在大区分行设有工、农、中、建、股份制、城市商业银行等6个监管部门，十分明显地存在重运作监管轻准入监管的偏好。个别大区分行为加强对高管人员的动态监管，不得不将属于市场准入监管的任务分解到现场监管处室，让人产生“分工不明、职责不清”的错觉。
3、重合规监管，风险监管不足。在我国，无论国有独资商业银行还是股份制银行，其产权结构中的主导者要么是中央政府，要么是地方政府，中央或地方政府是商业银行丧失流动清偿能力或资本清偿能力的最终风险承担者，只要政府支持就无风险可言，在这样一种既定前提下，作为监管者在理论上已经丧失了风险监管的激励约束机制，合规监管也就自然成为银行监管的“重中之重”了。
4、重现场监管，非现场监管不足。监管者与被监管者之间始终存在信息不对称的问题，商业银行无论是有意还是无意都不可能将自己的市场运作信全面真实地传递到人民银行的监管部门，作为监管部门也难以完全相信商业银行报送的各种业务运作信息（数据），因为监管者不知道商业银行的风险内控能力有多高，不知道商业银行愿意在多大程度上履行和遵守监管规则，不知道商业银行的剩余风险有多少，希望通过现场检查掌握真实和全面信息，真实性检查就是明证。正因为如此，现行监管理念和行动都是以现场监管为主，非现场监管为辅，在监管资源的配置上也是向现场监管倾斜。
5、重外部监管，自律监管不足。人民银行对商业银行的监管只是一种外在力量（外因），商业银行内部的自律性管理才是内在力量（内因），从唯物主义的哲学原理来看，内因起决定作用，外因只能通过内因而起作用。美国对商业银行的监管水平应当说是比较高的，但美国自20世纪90年代以来，全国最大的25家银行利润平均下降13%，200家大银行中35家存在严重问题，全美商业银行中有1000家被列入“有问题银行”名单。看来，银行外部监管不是万能的，商业银行内部的自律性监管才是决定因素。我国的银行监管走入了误区，重视对商业银行的外部监管，即重视商业银行经营结果的监管，如不良资产及盈利状况的真实性检查，而很少从制度层面上对商业银行的内控制度、风险管理、公司治理结构进行全方位评估和动态监管，很少采取切实可行措施帮助商业银行提高风险控制能力。
6、重严处，促进发展不足。在我国，一谈银行监管，就是严处，搞了多少次现场检查，处理了多少高级管理人员，不可否认其必要性，但从来没有谈及到如何为商业银行的稳健发展创造宽松的环境。商业银行发展的动力来自金融创新，但是来自于银行监管的滞后约束和过度监管，导致我国商业银行金融创新乏力：过于严厉的合规性监管因为法律规章相对滞后而压制了商业银行金融创新的主观能动性，较为严重的金融管理扼制了商业银行金融创新的有效空间。金融监管好比“生产关系”，金融创新好比“生产力”，现在是“生产关系”难以适应“生产力”的发展，“生产关系”制约了“生产力”的发展。我国商业银行金融创新水平远远低于西方发达国家，西方国家中间业务收入在银行营业收入中的占比已普遍超过25%，而我国工、农、中、建四家国有商业银行中间业务收入在其全部营业收入中的占比在1%-5%之间；我国M[，2]/GDP比率高于美英等国，是因为我国金融创新落后，金融工具品种过少，信用集中于银行存贷款而使然。虽然我国商业银行金融创新水平低下与商业银行自身有关，但不可否认的是，监管部门没有建立金融创新的激励与保护机制也是不争的事实。
7、重监管模式变革，游戏规则修订不及时。中国人民银行自单独行使央行职能以来，分行一级的银行监管模式经历了三种形态：1985年－1998年的管监分离模式，其机构设置是“稽核处＋银行监管处”；1999年－2001年8月的管监合一模式，撤销稽核处，将其现场检查职能完全移交相应的监管处室；2001年9月以后新的监管分离模式，其机构设置是“银行管理处＋工、农、中、建、股份制、城市商业银行监管处”，银行管理处主要从事商业银行市场准入及市场退出监管，其他监管处室负责现场检查与非现场监管。现行监管模式的弊端是显而易见的：（1）监管处室之间信息不对称，负责市场准入的银行管理处所掌握的信息显然要少于其他负责现场检查的监管处室；（2）权责不对称，银行管理处是权力大于责任，其他监管处室特别是工、农、中、建监管处室都是责任大于权力，银行机构出现经营风险多半要追究现场检查不力的责任；（3）功效不对称，银行监管的成本与收益是不对等的，现行银行监管的人力资源、制度资源成本在成倍增长，但银行监管收益却难以成倍增长，边际收益递减。回头再来看看银行监管使用频率最多的游戏规则：《中国人民银行法》自1995年3月18日施行以来至今未作修改，尽管中国人民银行的职责已经发生较大变化；《商业银行法》和《票据法》1995年5月10日通过，7月1日施行，至今未作任何修订；《贷款通则》1996年6月28日，8月1日施行，至今未作修改；《金融违法行为处罚办法》1999年2月22日施行，至今未作修改。
8、重监管收益增长，监管成本核算不到位。银行监管成本主要包括两个方面：直接监管成本和间接监管成本。直接监管成本主要是银行监管的人力资源成本、监管制度设计及维护成本；间接监管成本相对来说难以衡量，一般是指给被监管对象（商业银行）带来的为了遵循监管要求而发生的费用。作为一般原则，具有较低直接和间接成本的监管制度安排，优于产生较高成本的监管制度安排。银行监管收益主要从两个方面来衡量：一是监管能力是否加强，二是监管的有效性是否提高。我国现行监管制度安排走入了一个误区，那就是为了提高监管能力和监管的有效性，往往不计成本，没有树立监管成本核算观念，甚至出现了银行监管“外部成本内部化”，忽视了银行监管边际收益递减规律的存在。
二、改进银行监管的战略举措
（一）从顺应市场化改革潮流出发，缩小行为监管和合规监管的边界，强化审慎监管和风险监管。
根据银行业强度方程式：新权力＋银行监督─银行业强度。如果要维持银行业的强度不变，银行被赋予的权力和自由度越多，对银行监督的力度就应该越大。这种监督的力度来自于两方面，金融市场游戏规则的限制和银行监管者监管规则的限制。在市场经济条件下，比较普遍的观点是监管机构的监管规则可以增加存款人对银行的信心，但同时也可能会导致银行逃避责任而产生道德危机问题。因此不能过分强调监管者的作用而无视金融市场游戏规则的存在，在受监管银行体系中，市场游戏规则和监管规则应该是互补的。对于我国的银行监管而言，当前过分地强调行为监管和合规监管在本质上是偏重于监管者的监管规则而忽视了金融市场本身具有的游戏规则的限制作用，忽视了市场机制对银行业经营管理活动的监管功能，其结果是导致市场规则可能无法存在。所以，顺应我国金融业市场化改革潮流，当前应缩小行为监管和合规监管的边界，以充分发挥市场机制在银行监管中的作用。
1、在监管范围上，由经营行为监管向审慎监管转变。银行监管应该是目标导向的，其目标就是要确保银行体系的安全和银行机构的稳健经营，这也就是审慎监管的要求，因此，只要能够达到相应的监管标准，商业银行便可根据自己的实际情况自由行为。监管当局无须也没有可能为商业银行指定一个正确的经营行为。在既定目标导向下的审慎型监管是实现由中央银行外部监管为主向商业银行自我管理、自我控制为主转变的必然选择。这种背景下，商业银行易于获得相对宽松的金融创新环境。
2、在监管方法上，由合规监管向风险监管转变。合规监管是一种消极的监管方法，侧重于对银行业的违规行为进行处罚、批评、训斥和处分，结果会加强银行的财务负担，使银行的问题恶化和公开化，甚至破产退出市场。风险监管是一种积极的监管方法，侧重引导商业银行树立防范风险的观念，同时帮助其建立完善的内控制度，增强其防范风险的能力。能够从正面引导商业银行采取积极稳妥的风险处置措施，降低成本，减少损失，尽快摆脱困境。在具体操作上，实施积极的风险监管要求监管当局帮助商业银行设计一种有效的止损化险制度，通过此项制度安排，使有问题的商业银行恢复健康。其具体内容主要包括几个方面：一是限制支出制度，目的是帮助商业银行控制财务支出；二是资产调控制度，目的是帮助商业银行提高资产质量；三是资本填仓制度，目的是提高商业银行的资本充足率，增强其抗风险能力。
（二）从遵循信息对称、权责对称的原则出发，回归管监合一模式，强化市场准入和非现场监管。
信息不对称和道德风险是影响银行监管效率的两个主要矛盾。目前管监分离的监管模式进一步扩大了监管信息不对称和权责不对称的问题。因此，当前应当回归管监合一模式，整合监管资源和职能，从根本上解决现行银行监管所存在的信息不对称、权责不对称、功效不对移等三大问题。扩大监管机构监管信息收集的连续性和完整性，同时通过建立监管机构权力与责任对称的激励与约束机制，来解决监管者的道德风险问题。
1、强化市场准入监管，增强银行监管的连续性。将银行管理司（处）的市场准入监管职能分别并入各相应监管司（处），以充分利用各专业监管司（处）的相对充足的监管资源和比较全面的监管信息，加强对商业银行的市场准入，特别是对高管人员的能力和道德水平进行全方位的动态监管。从而实现监管司（处）对金融机构市场准入、市场运作和市场退出等三个阶段的连续监管。同时，也解决了当前管理司（处）与各专业监管司（处）之间“分工不明、职责不清”的问题。在权责对称的基础之上，建立起对监管司（处）的再监管机制，解决监管者的道德风险问题。
2、强化非现场监管，增强银行监管的完整性。一般而言，现场检查获得的信息真实性较高，但进行现场检查的成本很高，也缺乏连续性；非现场监管获得的信息真实性较低，但比较容易获得，而且具有连续性。从发达国家来看，传统的银行检查一般是场内检查，而现在则越来越多地依赖场外的计算来分析。如美国货币监理署有一个专业的计算机程序称为“BERT”（银行专家），它加入了金融经验及现场检查知识，用来分析银行的财务状况并得出应采取的相应措施。因此，我国当前也应加大非现场监管力度，首先要建立严格的规章制度来保证非现场监管信息的真实性和及时性；其次，要建立起科学的间接考评监测系统，定期利用非现场监管信息对商业银行进行评估分析。最终，要通过现场监管与非现场监管的紧密结合，建立起完整的商业银行实时监管制度，对各商业银行的金融活动及时进行规范和引导。
（三）从抓主要矛盾的唯物主义哲学观出发，坚持发展是硬道理的基本方针，强化创新意识。
金融监管犹如一把“双刃剑”，一方面可以减少金融系统的风险，保持金融业的稳定，提高金融运行效率；但另一方面如果监管不当或者监管过度，将低金融市场效率，阻碍金融业的发展。特别是在当前我国金融业发展还比较滞后的情况下，监管更不应成为金融业发展的阻碍，而应抓住促进金融业发展这个主要矛盾，坚持发展是硬道理的基本方针，支持和引导商业银行强化创新意识，树立起创新是商业银行发展内在推动力的观念，促进商业银行通过创新加速自身的发展。为此，在监管制度安排上，要坚持与时俱进，对于那些落后的金融法规，要及时加以修订和完善。同时，要构建起促进商业银行创新和发展的监管机制。
一是建立并启动经营绩效考评和差别监管体系，逐步构造支持商业银行优化发展、加速创新的激励机制。①建立金融机构市场优化制度，形成有进有退、优胜劣汰的竞争机制。②建立商业银行业绩综合考评体系，形成良性竞争、汰劣扶优的市场化监管机制。③扶优限劣，建立差别监管制度，鼓励发展快、管理规范的机构加快创新。
二是建立并启动金融创新支持体系，逐步构造银行业良性有效发展的生长机制。①规范金融创新业务市场准入制度。对有意逃避金融监管、转移风险和投机性强、潜在风险大的创新业务要严格限制，实行审批制度；对有利于增加有效利润、有利于增强竞争实力、有利于改进服务的创新活动要积极鼓励，实行报备制度。②加强引导，建立金融创新目标导向制度。《金融创新指导意见》和《金融创新风险管理指南》等，对商业银行的金融创新给予窗口指导，督促商业银行加强对创新业务的风险管理。③建立创新业务绩效评价体系。通过分析各类创新业务的成本利润率、相关业务支持率、资产风险度、内控管理等指标，形成考评机制，真正扶持那些有效益或有潜力的创新业务。
（四）从降低监管成本出发，树立起监管成本效益核算观念，提高银行监管效率。
经济学的基本原则之一就是成本最小化或者利润最大化。这提醒我们在实施金融监管的同时必须注意考虑监管成本的约束。一般来说，金融监管低效率的原因既有可能是金融监管程度不够（监管成本较低）引起的，也有可能是由于金融监管的成本过高引起的，节约监管成本也是提高金融监管效率的一种有效手段。在实现既定的监管目标下，成本最低的金融监管才是最优的金融监管。因此，我国银行监管机构在追求既定的监管目标时就不应无视监管成本的高低，必须认真地进行监管成本——效益分析，努力降低监管成本。
1、改革监管成本的负担方式，让被监管者承担一定数量的成本。这正是金融监管借以实现其监管目标的主要手段之一，通过施加监管，令被监管者从事活动的成本上升，从而促使他自发地将他的行为的负外部效应内部化，达到约束被监管者行为的目的。促使其规范经营，减少各种不合规的违约行为。
2、加强行业自律，使监管费用由行业内部吸收。要建立健全银行业同业公会等同业组织，完善同业自律制度，充分发挥同业公会的监管职能，实现部分行业监管费用行业内部承担。
3、加强对国外先进监管制度的引进。制度是一种公共品，对别的国家设计的先进制度的引进，既可以增加制度资源，同时又可以降低制度设计的成本。
4、完善监管制度的实施机制，降低制度的实施和监督成本。要变过去“运动”式的现场检查为制度性的定期现场检查，采取措施消除监管制度实施中的“有法不依、执法不严、违法不究”现象。
5、注重突出监管重点。将有限的监管资源由全面监管向重点监管集中，以提高监管的效率。当前要突出加强对资产风险和创新业务的监管。即由支付风险监管向资产风险监管转变，由传统业务的监管向中间业务和表外业务等创新业务监管转变。
「参考文献
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回首20世纪70年代以来的世界金融发展历史，其最为突出的特征就是金融创新风起云涌，新的机构、新的工具、新的市场、新的交易方式和管理方法不断推陈出新，极大地提高了金融效率，成为全球金融业发展的内生推动力量。但与此同时，伴随着金融创新的发展，全球性、地区性的金融危机和银行危机此伏彼起，金融安全问题也日益突出。在此情况下，如何兼顾安全与效率，处理好创新与监管的关系已成为世界范围内的重要研究课题。
金融创新与监管的关系，始终是矛盾的对立统一。一方面两者具有统一性：金融监管能支持和引导创新，能消除创新的负面效应，金融创新则包含和促进了金融监管的创新；另一方面两者又是对立的：金融创新增加了金融体系的不稳定性，削弱了金融监管的有效性，金融监管则可能抑制金融创新的效率。这种矛盾的发展过程，在现实中表现为两者之间的一种博弈。
金融创新与监管的博弈能否达到均衡，与监管当局对待金融创新的态度和监管方式密切相关。哪一个阶段金融监管支持金融创新，金融创新和银行业就会取得快速的发展；哪一阶段金融监管抑制金融创新，金融创新和银行业的发展就明显偏缓。而且，在不同的国家和地区之间也是这样。
一、中国银行业金融创新乏力：来自监管的滞后约束
改革开放以来，我国银行机构发生了重大变革，四家国有商业银行、多家股份制商业银行、城市商业银行和其他金融机构陆续建立，并在90年代后期开始引入了外资银行；在业务交易方面，除传统的存贷款业务外，创办了个人消费信贷、中间业务、同业拆借、银行债券和外汇交易活动等等。这些实际上都是金融创新。通过这些创新，我国银行业的金融资产品种逐步走向了多样化，不断满足居民、企业和金融机构追求利益和规避风险的需要。
但这只是自我从纵向上比较的结果，若同西方发达国家进行横向比较，就不难发现我国的金融创新水平还是十分低下的。
(1)目前国际金融衍生品工具已发展到1200种，外国银行大部分已从传统银行业务转向现代银行业务，但我国的金融衍生品工具和创新产品都非常之少，传统的存、贷款和结算业务仍然是中国金融服务业的业务主体。
(2)西方国家中间业务收入在银行营业收入中的占比不断上升，已普遍超过25％，而我国工、农、中、建四家国有商业银行中间业务收入在其全部营业收入中的占比分别仅为1．15％、0．9％、3．94％和1．08％。
(3)目前西方发达国家商业银行已基本形成表外业务同表内资产负债业务各占一半的发展格局，不少商业银行的表外业务收入已超过总收入的一半以上。而我国银行业的表外业务主要集中在传统的结算和业务上，其总量不足银行业务总量的5％。
(4)我国的消费信贷品种和规模非常有限，1999年末在银行各项贷款余额中的占比仅为2％，而西方发达国家银行的占比达到20％以上。
(5)我国外汇市场仅开设美元、港币和日元兑人民币的即期交易，而且只开上午场。西方国家的外汇市场则是全天候、全球性的市场，绝大多数货币都可进行交易，开有即期、远期、期货、期权等多种交易方式。
关于中国金融创新落后的原因，一些学者已进行分析，如受到体制制约、环境制约、管理制约、技术制约和观念制约；由于市场机制问题、管理体制问题，金融主体创新的意识不强等等，这些方面对我国银行业金融创新的确具有重要的影响。但是，从深的层次分析，则是金融监管理论和实践发展的滞后，导致了中国银行业金融创新乏力，制约了银行体系向更高级阶段发展。
其一，现行的合规性监管压制了金融机构创新的主观能动性。所谓合规性监管，就是把监管的重点放在金融机构的审批和业务经营的合规性上，明确规定金融机构的业务经营范围，要求金融机构只能在规定的业务范围内开展经营活动，违规则要受到严厉处罚，处罚对象包括违规机构和相关责任人。这种合规性监管对于维护金融安全发挥了重要作用，但这种安全是以牺牲效率为代价的。特别是由于处罚时掌握政策及把握尺度的差异，同时各金融机构在理解法规和执行时的差异，导致这种监管方式极大地压制了金融机构创新的主观能动性。
其二，仍然存在的较为严重的金融管制扼制了金融创新的有效空间。金融管制的放松是金融创新至少需要的两个金融环境之一。从我国来看，在诸多方面仍存在严格的金融管制，这种管制压缩了金融创新的有效空间。首先，在业务范围上，实施严格分业经营、分业监管的抑制性金融监管政策。其次，利率水平还没有市场化，银行存贷款利率基本上是由中央银行确定的。第三，外汇管制十分明显。此外，由于政策把握力度不准，将强化监管等同于加强管制的现象也十分突出。
其三，缺乏创新的消极监管约束了金融创新的发展。所谓消极型监管，就是注重对金融机构的违规行为进行批评、训斥、处分、处罚，而不是对金融机构的合法有益的经营行为进行表扬、奖励；对金融机构各种超出现行规定的创新行为不是结合实际地进行具体分析，加以疏通和引导，而是不加研究地予以堵截和取缔。
其四，金融监管对创新的保护和激励机制尚未形成。监管激励是金融监管当局通过保护产权和推动相关制度措施来推动创新。如制订金融创新专利保护法律，维护金融创新成果的独立性；制订创新的相关条例，明确金融创新的有关程序和有关优惠政策；制订金融安全条例，引导金融机构正确处理好金融创新过程中安全与效率的关系。我国目前这些都是不完善的。
其五，被动的事后监管突出了金融创新的负面效应。监管部门总是在出了金融风险以后再去充当“消防队”，而不是在风险发生前，积极主动加强监管去控制风险。这种情况之下，金融创新的风险效应无疑被放大了，引致监管部门“急刹车”，采取严厉措施进行大规模的整治和规范，从而限制了金融机构的自主创新活动。
其六，忽视效率的单一目标监管创造不出竞争性的市场环境。公平竞争的市场是金融创新需要的第二个方面的金融环境，金融市场的竞争有助于培育创新的主体——熊·彼特意义上的金融企业家。但是在我国，四家国有银行仍然处于垄断地位。而且近年来，由于亚洲金融危机的爆发，我国更加突出了金融安全，安全已几乎成了金融监管的惟一目标，在防止金融机构之间恶性竞争的同时，一些合理的、有助于增进金融体系效率的竞争也遭到人为的遏制。
其七，监管当局自身能力不足，难以充当创新的“第一行动集团”。按照新制度经济学(Newinstitutionaleconomics)的观点，创新的首要步骤是形成“第一行动集团”。由监管当局担当“第一行动集团”是可行的。但是金融监管当局的创新能力却相对不足，由其主导的金融创新供给难以满足日益增长的创新需求，而且带有明显的政府“偏好”，降低了金融创新的市场针对性。
二、加速我国银行业金融创新：几个现实问题的思考
(一)金融创新：中国银行业竞争力提升的主要途径从国外银行业的发展看，80年代以来，传统的银行业务已逐步进入衰退期，通过创新开发新的金融产品和提供新的金融服务，已成为国际银行业增强竞争实力、稳定和开拓市场的一个重要手段。我国银行业虽然尚未进入衰退期，但目前传统存贷款业务给商业银行带来的利润比重已在逐年下降，必须开拓新的利润增长点。随着我国加入WTO，银行业市场将逐步对外开放。因此，中资银行只有加速金融创新，才能增强中资机构的核心竞争力而立于不败之地。
(二)金融创新：新世纪中国金融发展的动力之源
从世界各国金融业的发展来考察，金融发展的主要推动力来自于两个方面：其一是改革推动；其二就是创新推动。我国银行业在由计划经济向市场经济转轨的过程中取得了前所未有的加速发展，主要归功于体制转换和改革政策的推动。但是，在新的世纪里，金融发展中改革政策因素、体制转换因素的推动力将逐渐减弱，中国金融发展必须依靠新的动力——金融创新。金融创新是金融发展的内生推动力量，通过金融体系内部各种要素重组或创造性变革所出现的金融创新，可以不断地创立更为合理的金融制度、更为先进的组织管理形式、更为全面和优良的金融业务、更为丰富的金融工具和更多类型的金融机构，由此推动整体金融业不断向前发展。
(三)我国银行业金融创新的基本原则与发展方向
金融创新是一把“双刃剑”，在提高金融业效率的同时对安全却产生了诸多的负面影响。要充分发挥金融创新对银行业发展的积极推动作用，而将其负面作用降至最低，主观方面要求我们从增强金融创新的规范性入手，在创新来临之前，确立正确的创新原则和方向。
1．银行业金融创新的基本原则。
(1)收益与风险对称原则。金融创新必须在有效控制风险和实现风险与收益均衡的条件下，既规范稳健，又灵活大胆地进行。
(2)满足金融需求原则。金融创新是为满足现实的金融需求，没有需求的创新是毫无价值的。
(3)国际通用性原则。随着中国加入WTO，商业银行的金融创新必须考虑到与国际接轨的问题。
2．银行业金融创新的发展方向。
其一：为实质经济发展服务的创新方向。金融与经济存在不可分离的依存关系，金融产业的基本功能就是满足实质经济运行中的投融资需求和金融服务性需求，脱离了实质经济运行，金融创新也就失去了实质性意义。因此，必须以开发和强化金融产业基本功能为立足点，以满足实质经济运行中的金融需求为出发点，坚持为实质经济发展服务的方向才能使商业银行的金融创新具有坚实的基础和真实的动力，才能使创新具有实质性意义。
其二：追赶国际领先水平的创新方向。戈德·史密斯和爱德华·肖等人认为，各种类型国家的金融发展大致沿着一条道路前进，只不过在不同的时间序列上处于不同的阶段。按照这种观点，发展中国家的金融业会逐步向发达国家靠拢，但是很缓慢。而金融创新的出现，改变了这种状况，它使发展中国家的金融发展有了一条相对的捷径。只要发展加强追赶发达国家水平的原创性创新，加快对发达先进金融领域的吸纳性创新，就能使发展中国家金融产生跳跃性的发展，从而缩短赶超发达国家水平的时间。
开放趋势下银行业的金融创新与监管制度创新（下）
2002-01-14
根据上述两个基本方向，从现阶段我国的具体实际来看，我国银行业应在以下领域尽快取得突破和发展。
网络银行。网络银行是运用信息技术及现代通信技术打破传统的银行组织界限，以网络为基础进行银行业务活动。它通过构建电子的“虚拟银行”，让人们从网络渠道取得、利用金融信息资源，从而提高银行的工作效率以及对客户服务的效用。我国商业银行发展网上银行业务，不仅可以突破传统银行服务时间和空间上的限制，而且可利用这次难得的发展机遇，降低业务成本，巩固和扩大客户群体与市场份额。
金融控股公司。全能型金融控股公司，是指拥有若干家从事不同金融业务的独立金融子公司控制权的金融集团。其优点是：控股母公司能运用组合理论、协同理论和能力理论对子公司进行战略协调和管理，子公司作为经营实体独立从事经营活动。因而金融控股集团在整体上可视作全能型银行，在分业经营体制下，提高自身整体竞争力，应对外资银行混业经营的挑战。
中间业务。随着商业银行从劳动密集型向知识技术密集型的转变，投资理财、信息咨询、资产重组和衍生金融工具等中间业务将成为现代商业银行发展的主流，也是商业银行竞争的“聚焦点”和经营利润的增长点，特别是外资银行进入后，将在这一领域形成严峻的挑战，中资银行如不加速金融创新，提高市场竞争力，在与外资银行的激烈竞争中将会迅速败下阵来，丧失这一新的利润增长点。
消费信贷。消费信贷是扩大内需、促进经济增长的重要措施。发达国家信贷消费在消费中的占比一般达40％以上，消费信贷在银行贷款中的占比在20％左右，形式多样；而我国目前仅有2％左右，形式非常单一，必须通过创新来满足不断增长的需求。
国际金融业务。随着金融经济时代的来临，金融已逐渐成为国际贸易发展的重要手段，在国际经济交往中的作用日益突出。与外资银行相比，我国商业银行在办理信用证、款项划拨及各类国际融资业务时都处于劣势，无论是清算服务还是结算业务，其速度和质量均不如外资银行。如不加速创新，迎头赶上，在与外资银行的竞争中将丧失这一规模不断壮大的业务领域。
投资银行业务。投资银行业务是近年来世界各大商业银行积极创新和发展的业务领域，它的兴起是银行业开始向规模化、全面化发展的重要标志。我国银行大力发展投资银行业务，对加快经济改革步伐，促进国有企业股份制改革有重要意义。
三、监管制度创新构想：提供促进金融创新的监管制度安排
(一)监管制度创新的原则
1．效率与安全相结合的原则。金融监管制度的创新要将安全与效率同时兼顾，不能重此轻彼。
2．规范性与灵活性相结合的原则。设计规范的监管标准是维护金融业公平竞争的前提，但是在不同的时期、不同的地区对不同的机构按单一的标准进行规范，则很可能会给一些经营情况良好的金融机构的发展形成桎梏。
3．短期性与长期性相结合的原则。既应注重在短期内维护金融安全，又要注意在长期内盯住发达国家的金融水平，鼓励追赶发达国家的金融创新。
4．放松管制与加强监管相结合的原则。既要放松管制，鼓励创新，又要针对放松管制和金融创新可能带来的金融风险加强监管，保持金融稳定。
5．适度监管的原则。监管过严即金融管制会抑制金融创新，阻碍金融业的发展。但是如果对金融创新活动不加监管，则会增加金融体系的不稳定性，危害金融安全，反过来也阻碍金融创新和金融业发展。因此，从促进创新的角度来看，把握适度的监管是极其重要的。所谓适度监管，如下图所示，就是使监管的收益——成本之差尽可能最大化的监管区域。
(二)适应我国银行业金融创新需要的监管制度创新构想
1．加快监管理念创新步伐，建立适合和支持金融创新的监管模式。
(1)在监管目标模式上，由合规性监管向目标导向型监管转变。金融监管应该是目标导向的，即监管者规定明确的目标，但不规定具体的做法，只要能够达到相应监管标准，商业银行便可根据自己的实际情况自由行为。目标导向型监管是实现由中央银行外部监管为主向商业银行自我管理、自我控制为主转变的必然选择。这种背景下商业银行易于获得相对宽松的金融创新环境。
(2)在监管内容上，由全面监管向重点监管转变，突出加强对资产风险和创新业务的监管。即由支付风险监管向资产风险监管转变，由传统业务监管向中间业务等创新业务监管转变。
(3)在监管方式上，由直接的监管检查向间接的考评监督转变，由普处向监测考评转变。变简单的检查和处罚为间接的监测监督和评价，变单纯的行政制裁为自发的市场竞争和优胜劣汰，变一味的经济和行政处罚为将机构升降格、业务种类增减、高管人员准入退出等方面结合起来实施综合治理。通过这种诱导式、监测式监管，变较为直接和严厉的金融管制为间接和相对宽松的市场化监管，给商业银行一定的自主创新空间。
(4)在监管程序上，由风险事后控制监管向风险过程控制监管转变，建立实时监管制度。实时监管与事后监管的区别在于实时监管是对金融业务处理全过程的监管，不仅重视结果，更重视过程。实施实时监管有利于对各商业银行的金融活动及时进行规范和引导，支持和促进金融创新的发展。
(5)在监管组织架构上，由单向被动式监管向双向互动式和联动式监管转变。加强监管者和被监管者进行沟通和交流，促使监管人员对商业银行作出更切合实际的评价，有利于被监管者充分了解相关的监管政策和标准，从而抵消和抑制金融创新的负面效应。
2．逐步改革现有分业经营、分业监管框架，为金融机构开展金融业务创新创造空间。打破“渐进式改革”的常规，实行“跨越式改革”，目标定位在世界金融业发展和监管的最新走势上，实施统一的监管，建立统一的监管框架。这不仅符合未来混业体制改革的需要，而且即使是在分业经营的情况下，实施统一监管也有利于促进金融创新和加强对各种类型金融创新活动的监管。
3．建立并启动经营绩效考评和差别监管体系，逐步构造支持商业银行优化发展、加速创新的激励机制。一是建立金融机构市场优化制度，形成有进有退、优胜劣汰的竞争机制。二是建立商业银行业绩综合考评体系，形成良性竞争、汰劣扶优的市场化监管机制。三是扶优限劣，建立差别监管制度，鼓励发展快、管理规范的机构加快创新。
4．建立并启动金融创新支持体系，逐步构造银行业良性有效发展的生长机制。一是规范金融创新业务市场准入制度。对有意逃避金融监管、转移风险和投机性强、潜在风险大的创新业务要严格限制，实行审批制度；对有利于增加有效利润、有利于增强竞争实力、有利于改进服务的创新活动要积极鼓励，实行报备制度。二是加强引导，建立金融创新目标导向制度。由中央银行《金融创新指导意见》和《金融创新风险管理指南》等，对商业银行的金融创新给予窗口指导，督促商业银行加强对创新业务的风险管理。三是建立创新业务绩效评价体系。通过分析各类创新业务的成本利润率、相关业务支持率、资产风险度、内控管理等指标，形成考评机制，真正扶持那些有效益或有潜力的创新业务。
