地方金融监管体制范文

导语：如何才能写好一篇地方金融监管体制，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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    一、完善地方金融管理体制的必要性

    我国地方金融机构近年来呈现较快的发展趋势,但是也面临着深化改革的环境,这对我国地方金融管理工作的开展带来了较大的挑战。因此,为了更好的促进地方经济的发展,满足地方金融需求,就需要进一步完善地方金融管理体制。随着我国规划纲要的提出,金融管理工作逐渐从中央交由地方承担,各省市也设立了相应的金融管理部门。然而,我国各省市的经济水平和金融状况各不相同,因此并没有形成统一的地方金融管理体制。当前,我国地方金融管理仍然实施以“一行三会”为核心内容的管理模式,对金融业实施宏观调控管理,保证了我国货币政策等宏观调控政策执行的独立性,但是对地方金融管理还存在一定的空白,无法满足地方整体经济发展的需求,地方金融管理主体权责有待进一步加强,地方金融管理权限缺乏法律依据,降低了我国对地方金融管理的效率。因此,本文针对目前地方金融管理体制存在的问题进行探讨具有很好的现实意义。

    二、地方金融管理体制存在的问题

    (一)地方金融管理体制无法满足经济整体发展的需求

    随着我国金融业的改革深化,很多地方金融机构也争相进行创新,但是地方金融机构的很多创新活动开始出现混乱现象,使得当前实施的地方金融管理体制无法满足经济整体发展的需求,具体存在两大问题:第一,国家金融管理部门和地方金融管理部门之间缺乏有效信息沟通。现阶段,我国地方普遍存在地方特色的投融资平台,如典当行和担保公司等,但是由于地方金融管理和国家金融管理之间缺乏沟通机制,往往造成国家对地方金融发展疏于管理,致使地方金融发生系统性金融风险;第二,我国各省市的金融状况的差异,导致地方金融管理部门之间的不同,没有统一的管理,甚至由于目前地方较大的金融体系,很多金融机构脱离了金融监管范畴,导致金融风险大增。另外,市域、县域之间的金融监管也存在协作困难,县域金融监管力度较弱,无法有效开展监管工作,致使地方金融服务建设效率下降。而且,很多地方金融管理部门在开展工作时,往往立足于本地区的利益,更强调于为大项目投放贷款,这在一定程度上干扰了正常的金融管理,制约了地方资源的有效配置。

    (二)地方金融管理主体权责有待进一步加强

    当前,我国地方金融管理部门都是各省市自行设立的,而且各自的发展情况也尽不相同,有的省市甚至都没有设立专门的金融管理部门。设立的地方金融管理部门其名称不统一、权责不明晰,存在职能交叉、多重管理的现象。在地方金融机构职能定位方面,有的金融机构倾向于为地方金融机构提供服务,为其制定产业发展规划,有的金融机构则主要对地方金融机构进行管理。这种职能错位现象,很可能导致交叉管理问题,如有的省市针对不同的地方金融机构设立不同的管理部门,如,城市商业银行、城市商业银行、城市信用社、农村信用联社、小额贷款公司、信托公司等分别由省金融办、省国资委、省工业和信息化厅等部门负责。这种分散的地方金融管理权责,对地方资源的配置是非常不利的,也存在各部门之间互相推诿扯皮的问题,致使地方金融管理效率下降,无法正常维护维护地方金融秩序,侵害了地方金融发展的环境。因此,需要针对地方金融管理主体明确具体的权责,如明确规定地方金融管理部门的监管内容以及监管职责、地方金融机构投融资行为及其特征等。

    (三)地方金融监管和地方金融发展不符

    当前,我国金融管理实施的“一行三会”管理模式,在对地方金融实施管理时更倾向于监管金融风险,对地方金融机构的准入进行了非常严格的把关,致使地方金融发展面临较大的困难。但是,地方政府为了更有效地扶持地方经济的发展,急需要当地发展地方金融。过于严格的准入把关就抑制了地方政府发展地方金融的需求,地方金融监管和地方金融发展存在不符。中央为了更方便的对地方金融进行管理,很多时候采取“一刀切”的方式,使得很多地方政府对地方金融的规划无法有效执行,影响地方金融资源配置效率。目前,我国各省市的金融资源存在较大的差异,有的地区金融资源过于集中,有的地区金融资源则严重不足。因此,需要结合各省市金融的发展状况,适当的对金融监管进行权力下放,肯定地方政府在地方金融监管中的职责,允许部分创新性的地方金融监管行为。

    三、完善地方金融管理体制的建议

    (一)树立正确的地方金融发展观,引导合理的地方金融管理行为

    地方政府应以正确的金融发展观作为工作核心,引导合理的地方金融行为。地方金融资源是否能够得到有效的整合应用,在很大程度上影响着地方社会经济的发展水平,是衡量地方金融行为是否合理的指标之一。因此,地方政府应将地方金融管理体制和地方经济发展有机结合考虑,切实做好地方金融发展规划,实施合理的金融行为,确保地方金融管理顺利,构建良好的地方金融环境。引导合理的地方金融管理行为,中央应尽可能的出台相关地方金融管理的法规,整合地方金融管理职能,明确规定地方金融机构的职责,对其实施统一管理。中央以完善的地方金融预算管理,切实控制地方金融风险,约束地方金融管理行为,提升地方金融发展竞争力,推动地方金融整体发展,加快中央金融管理职能向地方金融管理职能的转移。

    (二)进一步明确中央和地方金融管理边界

    地方金融管理是一项复杂的系统工程,为了能够实现地方金融良性管理,需要明确规定中央和地方金融管理的边界,中央对地方金融管理发挥引导作用,促使地方金融管理实现专业化水平,以明确的管理界限提高中央和地方金融管理的协同性。在中央对地方金融进行管理中,坚持“垂直监管,地方协调”的原则,实施专业化的中央金融管理和协调性的地方金融管理。如,在中央具体的监管工作中,地方应开展服务协调工作;在中央把控金融原则、政策落实状况时,地方应开展运行反馈工作。总之,地方金融管理应秉持“主管负责制”,梳理地方金融管理权责,明确制定地方金融未来规划、深化地方金融机构改革、协同中央监管地方金融、实施地方金融日常管理以及风险处置权责,促进地方金融稳定发展。

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金融监管体制是指一国对其金融市场实施金融监管的机构设置，以及对金融监管机构的权责划分和协调配合依据金融法律法规作出结构性体制安排。从世界范围来看，各国依据本国国情、不同的历史时期、不同的经济发展背景所建立的金融监管体制各有所异。从1986年中国人民银行行使专门的中央银行职能以来，我国金融监管体制的发展可分为以下几个阶段：（一）混业监管时期。1980年左右我国建立多种金融机构并存的金融体系之初，金融机构可同时经营多种金融业务，这时期我国金融经营体制实质是混业经营。与此相匹配，我国金融监管体制采用了混业监管模式。1986年国务院颁布《中华人民共和国银行管理条例》，首次确认中国人民银行的法律地位，除承担制定和实施货币政策外，在法律上授权中国人民银行对金融业的所有金融机构进行监管。（二）分业监管时期。九十年代以后，我国金融市场在建立后高速发展，但监管体制相对脱节，甚至造成局部金融混乱的局面，金融监管开始受到重视。1993年国务院出台《关于金融体制改革的决定》，提出“要转换中国人民银行的职能，并对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业管理。”随后，1995年《中国人民银行法》颁布，第二条“中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理”确立了中国人民银行对金融业的法定监管地位。1992年中国证券监督委员会成立、1998年《证券法》制定，将对证券业的监管职能从人民银行分离；1998年中国保险监督管理委员会成立、2002年《保险法》修订，从法律上明确了保监会对全国保险业进行统一管理的职责；2003年中国银行业监督管理委员会成立、同年12月《银行业监督管理法》制定，授予银监会对全国银行业金融机构及其业务活动的监管权，自此确立了沿用至今的我国“一行三会”的金融分业监管体系。（三）分业监管兼。顾协调监管时期2003年至今，随着我国金融业混业经营的范围日趋扩大和日趋成熟，为顺应经营模式的转变，同时也是借鉴国际经验，我国金融监管体制开始从严格的分业监管开始向混业监管转变，并在此过程中有了制度创新——2013年8月“一行三会”会同中国外汇管理局建立了“金融监管协调部际联席会议制度”（以下简称联席会议）以加强监管机构间的协调监管。2017年3月，“一行三会”会同多部门《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，这被视为“金融监管协调机制迈出的一大步”。此前，各金融机构的资产管理类业务因为监管主体和法律规章不一致，存在着极大的套利空间。此次通过联席会议，“一行三会”及外汇局在资管的统一监管上协调一致，再加之各部门接下来将会制定的细则，能有效防止各金融机构利用监管标准不一进行监管套利并防止市场不公平竞争。

二、当前我国金融监管法律制度存在的缺憾

自2003年银监会成立起算，我国分业监管体制至今只实行了十四年。我国金融业高速发展，但监管制度本身存有滞后性，导致金融监管法律制度与金融业现状存在脱节。金融监管法律制度的缺憾造成混业经营趋势下金融监管难以协调，并且对监管主体权责划分的不明确也造成对多种金融业务（尤其是金融创新业务）的监督管理活动中并存着监管重叠和监管空白。（一）金融监管协调机制不完善，监管效力有限。1.监管协调难度大在现有体制下，金融监管体制之基础仍为分业监管，因此部门利益仍是协调监管的最大障碍。目前法律上没有明确各监管部门在联席会议中的权利义务以及工作目标，导致部门权责不清、监管效率低下。再者，联席会议只是金融监管相关部门的协调议事机制，并未形成统筹监管的权威性，也没有相关法律法规确定其监管地位。此次联席会议统一资产管理类业务监管标准，但该标准最终需在不改变现有监管体制、不违背现有金融法律法规、兼顾各机构职能差异下作出规定，其操作难度不言而喻。2.信息共享不充分尽管《中国人民银行法》第三十五条、《银行业监督管理法》第六条以及中国人民银行“三定方案”都规定中国人民银行应当会同国务院其他金融监管机构建立信息共享机制，中国人民银行《金融监管协调部际联席会议制度》明确提出“金融信息共享和金融业综合统计体系的协调”是联席会议的主要职责和任务之一，但这些规定仍属于引导性的要求，事实上中国人民银行与监管部门之间、监管部门之间仍未建立起系统、高效、权威的信息共享机制。（二）金融监管法律体系有缺憾，存在法律真空。1.立法层次低，可操作性不强由于法律制定本身的滞后性与金融业发展的快速性同时存在，致使对于当前的许多金融创新工具和业务的监管大多是由监管部门根据自身职责颁布规章或办法，这些法律规范立法层次较低、缺乏权威性，不能及时彻底理清监管规范之间的冲突与协调的问题。再者，现有法律规定过于笼统，没有具体的实施细则、处罚后果及量化标准，因此相关法律的可操作性也不强。2.相关制度不完善当前我国仍有许多金融监管相关制度尚未完善，主要有：一是金融机构信息披露制度不完善。《证券法》第三章“持续披露信息”一节，连同银监会颁布的《商业银行信息披露办法》对我国金融机构信息披露制度做出总体上的规定。但这些规定相对简要，很多仍缺乏向公众披露的细则，并且披露标准相较于国际标准略宽松。二是金融消费者保护制度不完善。当前我国金融消费者保护制度主要由《消费者权益保护法》《商业银行法》以及中国人民银行2016年颁布的《金融消费者权益保护实施办法》等作为基本框架，但事实上这些规定仍较概括，适用性不强。例如《商业银行法》第一条规定：“保护存款人和其他客户的合法利益”，但未有利益冲突调整、处理机制。三是缺乏金融控股公司的专门立法。金融控股公司是金融业混业经营的主要表现形式，但我国在此方面存在法律空白。2003年《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》确立了“金融控股公司的主监管制度”，但其没有对金融控股公司的监管原则、权责划分做出具体规定，对于金融控股公司的监管难以有效，造成多处监管重叠或监管漏洞。3.地方金融监管有形无实随着地方经济和地方金融的发展，在我国传统的“自上而下”的金融监管体制下，地方（尤其是县级以下）的金融业出现监管空白，地方政府实际上承担了这部分监管职能。但从法律层面上看，地方政府存在着严重的金融监管权利和风险处置责任不对等，其实行金融监管的职能没有法律依据，也没有科学规范的监管原则和标准。权责分离使得地方政府难以有效应对地方金融系统性风险，也难以保证事后处置效率。

三、我国金融业混业监管的法律对策

当前各界对金融监管体制改革的必要性已基本达成共识，但具体如何改革，除应适应我国混业经营的经营体制相适应外，还应考虑到我国的政治体制、监管水平以及监管体制本身存在的问题。（一）金融监管体制改革短期目标和长期目标相结合。1.提升部门监管协调性和有效性。由于我国金融监管体制尚“年轻”，监管水平较低，金融法律体系尚未完善，因此金融监管体制改革一步到位不现实，短期内我国金融体制改革的目标应是提升部门监管协调性和有效性。有学者建议，当前可根据《中国人民银行法》第九条“国务院建立金融监督管理协调机制”的授权，由国务院牵头将“联席会议”上升为金融监管协调委员会，并在立法上确立其法律地位。此外，由金融监管委员会牵头建立并完善监管信息共享机制，以促进监管部门之间政策的协调性和有效性，进而消除监管真空、监管冲突，防止监管套利。2.建立统一的金融监管机构。虽然短期内我国金融监管体制改革适宜温和地转向协调监管，但当我国金融业全面形成混业经营，并且监管主体积累到足够的经验、监管水平提升到一定程度时，我国仍应选择混业监管模式，建立起统一的金融监管机构。统一的金融监管机构更能在金融业混业经营下顺应金融业的发展需求，实现监管信息共享，降低监管成本、提高监管效率。（二）修订和补充金融监管法律。1.推进现有金融法律法规的修订。当前应及时理清现行金融法律体系，推进《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等现行金融法律法规中与金融业发展现状以及近期趋势不符部分的修订。例如，在正在审议的《证券法》修订稿中扩大“证券”的定义和范围，不仅包括原来的证券和股票，也应延伸到多种经济权益凭证（包括集合理财产品等），以适应混合经营的新形势。2.补充制定新的金融监管法律。针对当前金融监管制度的不足也应补充立法以填补法律空白。一是规范信息披露机制。有学者建议从立法上进一步明确金融机构信息披露的具体规则，尤其需要明确风险计算的标准以及信息披露人的责任。二是完善金融消费者保护制度。首先，推动金融消费者保护立法，可将金融消费者保护纳入法定监管目标；其次，健全金融消费者权益保护自律机制，规范金融机构行为，从源头上保护金融消费者合法权益。三是补充金融控股公司立法。除整合现有金融法律法规对于金融控股公司的规范外，许多学者认为在条件成熟时我国应制定《金融控股公司法》，以防范和化解作为混业经营主要表现形式的金融控股公司给金融市场带来的金融系统性风险。（三）加强金融监管监督。从立法层面完善金融监管体制固然重要，也不能忽视对监管行为的监督。当前金融反腐活动正在如火如荼地进行，折射出金融体制改革以来我国金融监管体制在人员行为规范上存在诸多弊病。为防止监管人员行为扭曲，应根据权责相一致的原则，在立法上确定监管人员的责任及违法后果；同时应加大监管透明度，引导社会各界对监管行为进行监督。

参考文献：

[1]罗培新．美国金融监管的法律与政策困局之反思——兼及对我国金融监管的思考．中国法学．2009．

[2]原巍．混业经营趋势下我国金融监管的法律研究．中央民族大学．2012．

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关键词：金融监管；政府；金融机构；创新

一、我国金融监管体制创新的必要性

1.金融监管法规有待完善

我国虽然已经颁布实施了《公司法》、《证券法》、《上市公司信息披露规则》等一系列法律法规，但是与之相配套的具体实施细则却不完善，导致现行法律法规的操作性较差，金融监管难以落实到位。此外，我国对外资金融机构、金融控股公司等方面的监管仍然存在相关法律法规建设滞后的问题。

2.金融监管主体有待统一

目前，我国的金融监管部门相对比较分散，这种监管方式给政府金融监管带来了挑战。不仅如此，各个部门采用的监管方式、手段均存在一定的差异，致使政府的金融监管存在十分严重的监管空白和重复监管现象。由于监管主体不统一，从而使得监管的有效性不足。为此，当务之急是必须加快建立统一的监管部门。

3.金融监管手段有待创新

现阶段，政府对金融机构的监管途径多以行政处罚或是干预为主，而法律、经济、网络等手段的运用相对较为缺乏。虽然采用行政手段实施监管见效快，但却容易掩盖和激化金融市场的潜在矛盾，这不利于市场的稳定运行。在我国金融机构盲目发展的背景下，单纯采用行政手段进行监管，很难对金融风险进行有效监管。故此，对金融监管手段进行创新尤为必要。

4.政府与金融监管机构有待协调

我国金融监管力量较为分散，没有形成监管合力，尤其是政府与金融监管机构之间缺乏必要的沟通与配合。同时，银监会、证监会、保监会在金融监管中呈现出“三足鼎立”的格局，欠缺监管信息沟通共享机制，易发生监管真空问题。

二、我国金融监管体制的创新策略

1.加快金融监管法制建设

为确保金融监管稳定、有序进行，可参照国际法律准则，建立并逐步完善与金融相关的法律、法规，进而构建起可以与国际金融法规相接轨的金融法律体系。针对我国目前金融监管的法律空白，应当加快制定如下法律法规：《金融监管法》、《外资金融法》、《期货交易法》等等，并依据国际惯例，对与经济和金融发展不相符的法律法规进行修订和完善，以此来解决金融监管有法难依的问题。同时，还应尽快出台与法律法规相应的实施细则。此外，在建立和完善相关法律法规的过程中，应当考虑与国际相接轨的问题，故此，监管部门除了要提供充足的人力和财力之外，还应进一步加大对美国、新加坡等代表性国家法律制度的研究。

2.建立地方统一的监管主体

地方政府应明确监管主体，设立金融监管局，借此来对“一行三会”以外的金融机构进行监管，如融资租赁公司、担保公司、小额贷款公司等等，并构建统一的监管指标，以此为依据对地方金融机构的坏账率进行监督管理。监管局可以通过制定统一的监管制度，来配合“一行三会”开展工作，这样不但能够实现信息资源共享，而且还能进一步提高监管成效。

3.综合运用有效的监管手段

在当前的新形势下，政府可以将行政、法律、经济以及网络等监管手段有机地结合到一起，增强金融监管效率。首先，合理运用法律手段，以相关法律、法规为依托，实施对金融机构的监管，借此来规范其行为。其次，充分运用经济手段，以价格、税收等途径，对金融机构进行有效调控。再次，利用计算机网络技术，对具有在线业务的金融机构实行监控，以此来确保可以及时获取准确、可靠的监管信息。通过上述几种手段的联合运用，不但有助于监管成本的进一步降低，而且还能从根本上提监管效率。

4.构建政府与监管机构的协调监管机制

在金融监管体制中，应进一步明确政府与监管机构的权利和责任，构建协调监管机制，增强金融监管的协同效应。首先，应设立金融风险调查小组，发挥出监管的合力，并对牵涉较广、金额较大的金融风险案件实行联合调查。在这一过程中，政府应当充分发挥出自身的带头作用，尽最大的可能配合用好独立于政府的监管资源。其次，应建立健全金融监管信息共享机制，借此来实现监管联动机制。信息共享机制可由监管局和专业的监管机构联合构建，该机制的建立有利于实现优势互补和信息共享，有助于增加监管的协同效应。

三、结论

总而言之，我国政府必须承担起金融监管的职责，完善金融监管法制建设，加快金融监管手段创新，大力打击金融市场违法行为，有效防范系统性金融风险，确保金融市场稳定运行。同时，政府要与金融监管机构建起协调的监管机制，实现监管信息共享，增强监管合力，以完善的金融监管体制促进我国金融业快速、稳定发展。

参考文献：

[1]吴光有.浅议我国金融监管体系存在的问题及对策[J].才智，2013（4）.

[2]左嵬.我国金融监管体制的现状与发展初探[J].时代金融，2011（3）.

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[关键词]金融；监管；低效；分析

金融监管。作为保障金融体系安全运行、防范金融风险的必要手段，历来是各国政府和金融监管当局十分关注的问题。对于监管机构的设立。监管权限的约束，以及监管标准的制定都是十分审慎的。尤其是20世纪90年代以来，世界上金融危机的频繁爆发，更是使得各国政府和金融监管部门将监管重点从合规性监管转向对金融风险的控制与预防。我国的金融监管自人民银行独立行使金融监管职能以来，监管体系不断完善，监管力度也逐渐加强。但就监管效果而言，却不尽人意，消极金融现象时有发生。关于监管低效的原因是综合性的，本文从金融体制改革的路径选择与金融安排上。分折造成监管低效的必然性。

一金融监管所面临的压力

长期以来，我国的大多数金融机构以单纯追逐资产的增长作为自己的经营战略，完全依赖于表内业务的增长，而忽视了表外业务的，金融创新不足，导致金随机构资产效益低下。对新的资金来源过度依赖，使高息揽存的行为时有发生，严重扰乱了我国的金融秩序，也使得金融监管陷入了困境。

首先，从金触机构的行为来看。方面，由于市场竞争日益加剧，优质资产的总置有限，与金融机构资产增长欲望无度，形成尖锐矛盾，致使金融机构的优质资产占比下降，信贷风险持续增大，有问题贷款普遍增多，资产风险不断攀升；另一方面，金融机构为维护其市场形象与公众信誉，从而提高其必须资金的能力，不得不相应降低成本控制预期，用超负荷的成本费用掩盖长期积累起来的资产风险。这些都使得金融监管面临隐性风险的挑战。

其次，金融机构面对市场竞争，也愈来愈重视发展表外业务与金触创新。这无形中又增加了金融监管的难度。金融创新的动力大多来源于规避金融监管，这就要求金融监管要不断发展以适应新的要求。既要审视监管范围是否有效，更要改进与创新监管手段。

再次。巴塞尔银行委员会于1999年了《新资本充足率框架》征求意见稿，对于规范与统一全球银行监管标准做出了进一步的努力。它主要通过三个文柱来控制银行风险，其别强调了监管当员对象个银行资本变动状况进行持续性检查的重要性与凸现市场监督在控制银行风险方面的作用。这就要求对银行监管文化方式与技术等方面进行重大改革。从而使对资本充足率的评估从仅仅以比率为基础的静态标准转向更全面、更符合实际购动态考察。在不久的将来。监管者不但需要对技术创新、新金融工具的产生及全球性金融井购风潮作出快速的反应，而且需要在业务监管方面与国内外的有关监管当局密切协调与合作。这将是来自于金融全球化的巨大压力。

我国的金融监管如何加大力度，迎接这三大挑战，是迫在眉睫。否则。加入wTo后，国外金融业送入中国市场，那时所面对的将是一个更为复杂的环境，下面就金融体制改革路径与金融制度安排对金融监管的影响进行分析。

二渐进式改革路径带来的金融监管低效 .

中国的经济体制改革是一种渐进式的改革，即试图在不触动原有利益格局的情况下，缓慢推进改革步伐。20年的经验与成果也充分证实了渐进式路径选择的正确。但是，相对于前苏联、东欧，我们的成功是源于初始条件的不同。还是改革方式有异呢？就此。国内外经济学家看法存在较大差异。其实人们忽略了贷币化水平差异这一重要的条件。正是由于人们强调初始条件时，未考虑货币化水平的差异，因此金融因素就不能进入视野，而事实上，在改革过程中，随着则政支持型经济向金融支持型经济的转轨，金融因素对经济增长的贡献日渐显著。如果把货币化水平或金融因素放入视野之中。则渐进式改革路径的选择正是源于初始条件的差异。换言之，就是由于金融因素的差异。

可见，金融因素差异决定了改革路径的选择，也决定了。金融体制改革本身将采取渐进式的改革模式。由于在渐进改革中需要巨大的金融支持。从某种意义上也就限制了金融体制的激进式模式的选择。也正是如此，才使得金融业一方面要为渐进式改革提供支持，另一方面又不得不在自身维艰的改革模式中产生金融监管低效的必然无奈。

1.经济体制改革依赖于弱金融的强力支持。必然导致监管低效。改革初期，国有的市场负愤串接近80％。其中80％的企业达到90％以上；在20世纪8D年代后期90年代初期。银行注入国有企业的净资金流量高达GDP的7％—8％。另据肖耿的研究，在中国每年所注入的生产与投资资金中，预算资金的份额由 1972年的92.3％降到1991年的24.2％，这种减少在流动资本中尤为显著由1972年的57.2％下降到1991年的0.6％，而国有银行在新注入的资金中所占份额则由7.7％上升到75.8％。其中流动资本占比更是由42.5％上升到99.4％。1996年国有银行所注入的生产与投资资金占比为84.6％。其中流动资本占比为99.3％。这一系列数据，无一不昭示着体制内的增长与体制的平稳过渡都源于金融的巨额支持。再来看中国经济顺利转轨过程中存在的巨额金融补贴。在1985—1994年间，通过财政渠道给国有企业的各类补贴约平均折合GDP的5.63％。其中各年财政补贴从1985年占 GDP的7.5％下降到1994年的2.2％，与此同时，通过国有金融渠道的隐性补助却在迅速上升。单单以低利串信贷和末归还本金形式统计的金融补16就占GDP比重平均为1.72％。1992年高居3.6％。其次，在财政补贴中，也含有一部分金融的贡献。这是因为国家财政也同样从国有金融那里获得了大笔的金融支持。据统计，1987-1995年间，中国公共部门（包括政府预算与国有企业）的赤字平均占GDP的11.16％，而通过金融渠道融资占GDP的比重高达7.09％。另据有关资料显示，国有银行对国家财政的金融支持一直是国家控制金隘的主要收益，平均占总收益的比重为55.55％，1996年其总额达到4067.7亿元。这其中有相当一部分转化为国有企业的补贴。再者，国有企业对国有银行的过度负债和大量不良债权，事实上也是国家对国有企业的一种金融补贴。

通过以上，不难看出，一方面由于体制内效率普遍低下，自有资本严重不足，对机构存在十分强烈的依赖性；另一方面金融机构本身的资本比率也十分低下。而为了满足改革的要求，弱金融又必须提供强有力的金融支持，这势必进一步恶化金融机构的资产质量。单就简单的审慎监管、这样的金融机构都难以合规，更够不上什么效益监管的高度了。从另一个角度看。这其实也束缚了金融监管当局的手脚，无法加大监管力度，也无法提高监管标准，使金融监管流于合规性与准入的形式。毫无效率可言。

2、金融体制改革的渐进模式必然造成金融监管低效。金融体制改革是边际改革，总体思路是要将发达市场国家的金融制度移桓到中国。但在移植方式上不同于前苏联和东欧的激进式改革，而是一种渐进式的、缓慢推进的改革。这种特征在20世纪90年代表现得相当明显。例如。成立了三家政策性银行以剥离国有银行的政策性业务。试图将商业金融与政策金融分开。但由于国有企业的困境，国有银行的倍贷压力并未减轻，遂又提出大力金融市场，扩大直接融资比例。但在改革进程中仍未解决政府与银行不分的。也正因为如此。使得金融监管当局陷入尴尬境地一方面政策性银行负担政策性业务；另一方面商业银行也背负政策性业务。监管当局无法真正以商业银行的标准去要求它们。这种情况当然不是金融钵制改革的初衷。而是由于存在政府与银行不分的现状而不可避免的。金融体制的渐进式改革模式势必使金融机构陷入到一方面被解放出来追逐效益另一方面又背上新的政策性业务的矛盾之中。势必使政府处于一方面急于培育出具备市场竞争能力的真正意义上的商业银行：另一方面又迫于经济发展放不下强制型金融支持的两难境地。政府与金融机构都处于转轨的环境中，左右为难、也使得金融监管无处着力。

3.自上而下的金融体制改革路径造成全融监管低效。中国金融体制改革从一开始就是在政府控制下的自上而下的改革。从中国人民银行独立行使中央银行职能、专业银行分设，再到政策性银行的成立，无不都是在政府的推动下完成的。也正因为在金融体制改革中有政府的参与，从而极易产生寻粗行为与内部人控制的问题。寻租所认为的租金是指由于政府对市场进行干预和控制。抑制了市场的公平竞争，造成资源的稀缺性，从而形成的额外利润。就中国经济改革过程而言，金融资源无疑是一种稀缺资源，它的分配并不是依循市场来进行的。反而带有一些行政分配的意味（尤其是在改革初期）。而金融资源的价格——利率并没有实行市场化，这样在市场利率与规定利率之间存在的价差使形成了租金。也成为金融机构寻租行为的利益驱动。金融机构的寻租行为（甚至包括与地方政府协同的寻租行为）无疑加大了金融监管的难度。

4.与金融寻租紧密相连的内部人控制问题，也使得金融监管的效率大打折扣。国有银行的产权虽归国家所有，但是并没有形成有效的监管机制。这就为内部人员进行内部控制提供了可能。金融机构内部人为获得额外收益，想尽办法。钻金融监管的漏洞。如果说金融寻租通过金融资源的转移，有可能符合了金融资源追求效益的市场特性，从而提高资金利用效率。但是由于内部人控制问题的存在。致使内部人会因为追逐收益最大化而进行“逆选择‘或是带来道德风险。最终使国有金融资产流失”道德风险“与”逆选择“的存在又为金融监管树立了一道屏障。金融监管的效串率。

5. 由于存在金融对经济增长不容替代的支撑作用，因此。中央政府乃至地方政府都充分认识到拧制金融资源对于经济发展的积极意义。因而作为金融控制的主体也使得监管者本身在监管过程中存在监管宽容，所谓监管宽容是指监管者尽量不行使构破业银行逐出业外的权力。试想。如果监管考完全铵效益标准将其逐出业外的话、又怎么能保证经济发展所需的巨额金隘支持呢？万一对储蓄与投资者的信心产生影响，那岂不是得不偿失，在种种顾虑之下，监管宽容的存在致使市场惩戒机制不力，金融监管的效率也就无从保障。

三金融制度的过渡安排对金融监管效率的影响

在转轨经济条件下是进行垄断性的金融制度安排。还是迅速引入非国有的或国家不进行直接控制的竞争性金融制度安排，这是金融制度安排的主题。在转轨经济条件下、纯粹的市场金融制度无法提供足够的货币供给。在流动性偏好的假设下，如果不配合以适当的过渡金融安排，将会出现货币供不应求的局面，从而难以动员足够的储蓄资源。转轨中的经济也会因无法获得及时而有力的金融支持而呈“J型”下降。如果迅速引入竞争性金融安排将使国有金融机构面对一个均衡的高利率水平，也就意味着国家要支付更大的成本去动员储蓄来为国有经济提供金融支撑。所以在转轨时期，对金融制度必然是一种过渡安排。

随着体制外企业的不断成长，非国有企业产出的迅速增长被纳入地方政府的效用函数。于是地方政府开始为体制外企业寻求金融支持，由于金融制度的过渡性安排。体制外金融机构很少，大部分仍是体制内的国有金融成分，显而易见。地方政府为体制外企业寻求金融支持的行为本身就意味着要与国家争夺金融资源的使用权。这其中又会产生新的寻租行为，影响金融监督的效率。

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【关键词】金融办，金融监管，中小金融机构

金融办是我国地方政府最近几年新设的机构，目前的主要工作是管理地方金融业发展。金融办只是简称，其全称各个省市区并不统一，有“金融工作办公室”、“金融服务办公室”、“金融协调办公室”、“金融管理办公室”等等。自2002 年上海市政府首先设立金融办，到 2011年底，我国除港澳台之外的全部已31 个省级政府成立了金融办，另外有222 个地级以上城市成立了金融办，一些县市政府甚至区级政府也成立了相应的金融办。在过去的十年左右的时间里，金融办由弱小走向强大，由协调地方政府与中央金融机构关系的机构，逐步变成拥有地方金融监管权力的实权部门。但是，目前金融办的定位和职能并不是很清楚，各个地方政府设立的金融办的管辖范围不统一，金融办的运作存在一系列问题。本文主要分析金融办的设立对我国金融发展的利弊，并据此简要探讨金融办的职能定位问题。

一、设立金融办的益处

我国地方政府纷纷设立金融办有其必然性，主要原因是金融办是原有金融监管体制的有效补充，能促进地方金融业的发展。具体理由有以下两个方面：

1、设立金融办有助于弥补“一行三会”的监管漏洞，及时防范和化解区域金融风险

1998年以来，我国的金融监管的主要机构是“一行三会”，即人民银行、银监会、证监会和保监会，三家监管机构实行的均是垂直监管体制。人民银行的最基层单位设到县级，而银监会设到地市一级 （部分在县设监管组），保监会和证监会则只设到省级。“一行三会”的监管半径相对较短，大量的地方金融领域缺少金融监管覆盖，难以适应不同层次、不同区域、不同发展阶段实体经济和金融机构的监管需要。特别是随着地方小微金融机构、准金融机构快速发展，“一行三会”的监管资源更是严重不足。到2012年底，我国有村镇银行近千家，小额贷款公司7000余家，融资担保公司9000余家，有放贷功能的典当6000余家，加起来达2、3万家的规模，并且还在迅速发展，每个省的小微金融机构就有上千家之多，“一行三会”根本无法对这些地方小微金融机构进行有效监管。而地方金融办就应运而生，弥补了对小微金融机构监管的漏洞。2008 年 5 月，中国人民银行与银监会联合下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，各地方政府金融办被赋予监管职能，由更为熟悉地方情况的金融办填补对小额贷款公司这类准金融机构的监管空白。

此外，从防范金融风险的角度看，相较于 “一行三会”在地方派出的金融监管部门而言，地方政府对本地金融机构经营风险的信息掌握更为充分，对风险的处置更为快捷，一旦出现风险苗头，当地政府可以立即采取果断措施，把风险消灭在萌芽状态。这些优越性是“一行三会”所主导的金融监管体系所不具备的。

2、设立金融办有利于我国中小金融机构的发展

“一行三会”在地方的派出机构，主要负责是监管监管，防范监管区域内金融系统出现风险事件，而忽视了金融发展，限制金融创新活动。在“一行三会”监管资源有限的情况，地方中小金融机构的迅速发展必然会会加大他们的监管难度，造成监管资源更加紧张。一行三会在地方的派出金融机构对监管区域内中小型金融机构的发展持排斥态度，这限制了地方中小金融机构的发展。

而在我国目前的政治体制下，地方政府官员的升迁考核的主要指标就是地方经济增长速度，在地方金融发展方面，地方政府有着不同“一行三会”的独立的利益诉求。地方政府为促进地方中小企业发展，必然会大力支持为中小企业提供金融服务的中小金融机构的发展，地方政府具有有促进管辖区域内中小型金融机构发展的强大动力。这一点，从金融办出现之后，我国地方小微金融机构的快速发展的现象中能一瞥端倪。

二、设立金融办的弊端

地方政府设立金融办，最大的弊端是地方政府有可能借此干预地方金融活动，破坏金融活动的市场化运行机制，累积金融风险。1998年建立的“一行三会”垂直监管只体制，其主要目标就是避免是地方政府直接干预金融活动，从而导致形成大量的银行坏账，累积金融风险。1998年底央行打破行政区划设立九家大区行，实行垂直管理，初衷就在此。而金融办如果拥有金融监管权力，地方政府就有可能借此机构，以金融稳定的名义干预金融机构的运行。这种现象不仅在理论是可能的，在现实中已经真实发生。自温州2011年爆发企业老板“跑路”潮后，2011年10月，温州市政府派25个工作组分别进驻25家当地银行，包括当地的工农中建交五大行。据浙江当地一位大行人士透露，当时温州市政府除了要求要求银行不抽资、不压贷，温州市政府甚至要求当地银行，企业贷款到期不能不续贷；不经温州市政府审批，银行不能将逾期贷款列为不良贷款。温州政府的这种做法实际又回到了上世纪90年初直接干预金融活动的局面。

三、金融办的职能定位

根据上述分析，笔者认为金融的职能定位应该从以下两个方面考虑：

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关键词：区域金融监管;金融稳定

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（11）-0073-03

近几年，随着喀什经济社会和融资需求的快速发展，辖区融资性担保公司、非融资性担保公司、理财公司等为主体的民间借贷机构异军突起，民间融资活动十分活跃，但由于对其监管不到位、监管职责不清晰等问题，该类机构出现超范围经营、涉嫌非法集资等现象较为严重，对辖区金融稳定产生一定影响，区域金融监管问题需进一步探讨。

一、喀什金融业发展与金融监管现状

自2010年国家确定设立喀什经济开发区后，在新一轮对口援疆、集中连片扶贫开发、“一路一带”国家战略等一系列重大历史性发展机遇的推波助澜下，喀什地区正规金融、非正规金融发展势头强劲，金融业务发展的交叉性、创新性日益加剧，对金融监管及监管协调机制带来很大挑战。

（一）正规金融发展迅速，监管机构亟待健全。2010年以来，喀什地区银行业金融机构数量不断增加，浦发银行、乌鲁木齐市商业银行、广发银行、昆仑银行相继落户喀什，成立二级分行、支行，2015年8月，国家开发银行、中国进出口银行喀什分行正式挂牌营业。至今，喀什地区银行业金融机构数量达到26家（含11家农村信用联社），较2010年增长24%;保险业金融机构金融机构12家，较2010年增加3家，增长34%;证券营业部新增1家至2家。在金融机构增设的拉动下，喀什金融总量不断扩张，截止2015年9月末，全地区存款达1198亿元，贷款余额达569.2亿元，分别较2010年同期增长140.6%、293.9%;保险业保费收入、证券资产总额分别较2010年同期增长144.4%、119.4%。但从喀什地区金融监管机构设置看，全地区12县市设有1个地区级人民银行中心支行和7个县支行，1个地区级银监分局和7个县监管办事处，保监会和证监会暂未设置任何办事机构。从日常对金融业务监管情况看，人民银行、银监分局依法在自己职权范围内重点对银行业金融机构进行监管，对保险业、证券业务运行基本数据掌握尚存在困难，对其业务监管几乎空白，亟待健全、完善金融监管协调机制。

（二）民间融资较为活跃，监管出现真空、职责不清。近几年，喀什地区小贷公司、融资性担保公司、非融资性担保公司、投资咨询管理公司等为主体的民间借贷机构如雨后春笋般快速设立。截止目前，全地区小贷公司由2010年2家增至目前33家，融资性担保公司8家，非融资性担保公司45家，投资咨询管理公司119家，农业合作社1543家，股权投资企业60家，且95%以上集中在2013-2014年间登记成立。此类机构除小贷公司和融资性担保公司需要地方金融办颁发金融许可证、业务受金融办监管外，其他机构只需在当地工商部门注册办理营业执照即可挂牌营业，但暂未明确监管部门对其业务经营进行监管，监管出现真空、监管职责不清为此类机构非法经营提供了可乘之机。

（三）金融交叉创新步伐加快，分业监管对混业经营的适应性较差问题凸显。随着金融全球化发展和经济金融体制改革的不断深化，混业经营逐步成为金融市场发展的主流，新的金融工具和金融创新产品不断涌现，在投资和融资双重需求的推动下，以银保合作、银证合作、理财业务为代表的金融交叉性业务发展迅速。2014年，喀什辖区商业银行保险保费收入11041.43万元，实现中间业务收入642.19万元，分别较2012年增长46.65%、17.9%;银证合作从无到有，实现中间业务收入15.8万元;个人理财产品销售额119.73亿元，机构理财产品销售额35.1亿元，分别较2012年增长86.79%、30.77%。一些信托公司、证券公司成为商业银行的“通道”，将银行理财资金投资于证券市场和产业市场，以跨行业、跨市场为显著特征的交叉性金融、互联网金融等新金融使银行与证券、保险之间互相渗透、互相交叉，业务界限逐步模糊，部分理财产品走样为信贷替代产品，规避了银行监管，对当前的分业监管模式提出很大挑战，纯粹的分业监管已经难以有效应对新的金融机构、新的金融业务和辖内的经营方式，很难覆盖混业经营的金融风险。

二、金融监管不到位对辖区金融稳定产生的影响

金融监管是维护金融体系稳定的重要手段，良好的金融监管能够促进金融机构稳健经营、防范道德风险金融，保护存款人、投资者的合法权益，反之亦然，对区域金融稳定产生不利影响。

（一）非银行业金融监管不到位，加大金融风险。随着辖区金融机构综合性经营业务的发展，银证合作、银保合作及跨市场和跨行业务日趋显著，但目前喀什辖区对保险、证券行业监管不到位，保险业仅有保险业协会履行非常有限的行业自律、管理职能，证券业与人民银行签署了《银证合作备忘录》，但在实际操作中，仅限于部分基本业务数据的共享，对其业务监管涉及很少，对非银行业金融机构运营的一些深层次风险掌握较为肤浅。尤其在当前宏观经济下行压力加大背景下，作为经济发展“晴雨表”的股市震荡不稳，如果股市资金不能真正用于实体经济，容易形成泡沫，潜藏的金融风险将进一步加大。

（二）非正规金融风险暴露，扰乱正常金融秩序。由于辖区具有融资的非金融机构内部管理和外部监管薄弱，一些机构存在违规经营现象突出，出现高息“揽储”等非法集资行为，在资金的趋利性影响下，很容易吸引社会资金至民间市场，分流银行储蓄存款，致使银行存款下滑，削弱正规金融吸储能力和信贷投放能力，部分规模较小的法人金融机构甚至会面临流动性风险。同时，民间借贷资金规避了宏观调控和金融监管，在某种程度上与国家货币政策和产业政策背道而驰，扰乱正常的金融秩序，加重基层央行维护金融稳定的负担。

（三）损害投资者权益，加剧社会维稳压力。在准金融、类金融活动以及非法集资活动“高收益”的诱惑下，很多客户倾其所有甚至通过银行贷款、亲友借款等方式进行“以贷转存”，赚取中间利差。但这类投资与正规金融投资相比，暂无金融监管部门对其信息披露、风险拨备计提、经营行为要求等方面进行外部约束，管理规则、市场监督缺乏;从此类机构自身看，行为底线较为缺乏，致使交易双方信息不对称，投资者无法对其投资经营进行有效监督，从而损害其合法权益。但一旦出现资金断裂，社会影响面极大，甚至出现向正规金融体系传递的风险，很容易引发突发性和区域性社会稳定事件。

三、加强区域金融监管的思考

明确各部门监管职责，加强各金融管理部门的协调配合，建立健全金融监管协调机制，是进一步加强金融监管、维护金融稳定和金融安全的必然要求和现实需要。

（一）加强宏观审慎监管，坚持中央银行的监管核心地位。《人民银行法》和“三定”方案明确人民银行负有防范和化解系统性金融风险、维护金融稳定的职责，维护金融稳定，需要实施宏观审慎管理的权力，但目前人民银行在实践中缺乏强有力的监管履职手段和丰富的宏观审慎监管工具，某种程度上使人民银行履行维稳职能效果大打折扣。建议从宏观与微观相结合的角度，进一步加强监管资源配置，完善监管手段和监管工具，赋予人民银行更多的监管职权，改变基层央行目前维护金融稳定工作“有原则、无细则，有主题、无边界，有职责、无手段”的现状，促进中央银行履行宏观审慎管理职能与维护金融稳定职能相统一，有效发挥维护金融稳定职能。

（二）强化风险全覆盖原则，完善微观监管体系。在我国当前分业监管模式下，银监会、证监会、保监会各有明确的监管对象，各有各的监管标准和手段，但相互之间存在职责不清，面临监管重复、监管缺位、监管部门之间协调不畅等问题，建议以“风险全覆盖”为原则，完善“三会”监管职能，监管理念和监管职责应逐步由机构监管向功能监管过渡，加强相互之间协调沟通，降低监管成本，避免监管重叠、监管真空，切实做到金融业务监管“无盲区、无缝隙”，适应金融业混业经营发展的监管需要。同时，“三会”要进一步完善本行业风险监测、预警和评估手段方法，根据人民银行宏观审慎监管需要，定期向中央银行报送监管数据和信息，为中央银行防范化解系统性、区域性金融风险，实施宏观审慎监管提供必要的资料支撑。

（三）深化地方监管职责，弥补金融监管薄弱环节。从目前监管市场看，“一行三会”对信贷市场、货币市场、资本市场、保险市场进行监管，地方政府主要负责对交易规模较小、参与者较少，交易方式较为传统的从事金融活动的其他机构或类金融活动，如小贷公司、担保公司、典当行等。但这类机构在监管上尚未形成清晰的管理体系，存在管理职责不明、力度不足、管理效果欠佳等问题，风险事件频发且很容易向正规金融体系传染。建议政府监管部门由“办金融”逐步向“管金融”转变，树立地方金融发展与金融风险防范并重的管理理念，进一步加强业务指导，制定管理办法，强化现场、非现场检查，动态掌握其经营状况，注重发展质量，夯实地方金融基础，确保此类金融机构稳健经营，减少违法违规行为产生的风险暴露以及向金融体系的传染，有益补充“一行三会”对区域性金融活动监管，实现地方经济金良性互动、互相促进目标。

（四）实现资源共享，发挥金融协调机制作用。合理的金融监管协调机制是实现监管资源有效配置和提高兼顾效率的基础，也是保证金融体系安全稳定的重要环节。我国实行“一行三会”分业监管体制，2013年国务院正式批复人民银行提交的《关于金融监管协调机制工作方案的请示》，同意建立有人民银行牵头，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发改委、财政部等有关部门参加的金融监管协调部级联席会议制度。但基层央行该机制运行不畅，央行在及时获取金融机构动静态风险信息还存在一定阻力，建议增强金融监管协调机制制度约束，明确要求各微观监管部门、地方政府相关部门及时将自身监管领域内可能影响金融稳定的信息资料及时告知人民银行，并提供专业建议和判断，切实在信息资源共享、应急预案、风险处置等方面达成良好的沟通、协作，形成监管合力，切实提高金融监管质量和效率。

参考文献

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The Discussion on the Regional Financial Regulation and

Financial Stability under the New Situation

――A Case of Kashi

WANG Xiaodong WANG Jinfen ZHANG Jie

（Kashi Municipal Sub-branch PBC， Kashi Xinjiang 844000）

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现行中央银行金融监管体系不仅内部体制有待进一步理顺，而且与证监会、保监会的协调沟通也存在一定问题。具体为：

1、我国的金融监管体制尚未理顺。金融监管体制是对金融监督管理活动进行规范的一整套组织制度。我国中央银行的监管地位虽已确立,但其独立性未能完全确立。这是因为我国长期实行计划经济体制,无论在中央一级,还是地方一级各级之间,监管机关都缺乏独立性,还常受制于政府部门的指挥和管理,不能充分发挥监管职能。此外,监管机构内部各职能部门之间和分支机构间监管协调机制不完善,同一级别的监管机构之间职权划分不明,尚存在监管的"真空"对行业自律和社会监管不够重视等问题也比较严重。

2、金融监管标准不一，无法统一协调。现行体制下，分支行按金融监管对象设置相应的监管职能处室，对不同监管对象，由各监管处室分别制定监管标准，这不仅使金融监管标准难以统一协调和规范，影响各金融机构的公平竞争，还使中央银行内部监管部门林立，各自为政，无法进行有效的经常性的协调沟通。尤其是在组织统一的金融监管行为、对金融监管总体状况进行综合分析及对监管中发现的重大问题进行协调时，此问题显得更加突出。

3、现行多头监管体系不能适应加入WTO后的新形势需要。加入WTO后，大批的外资银行、保险公司、证券公司将会以合资或独资的方式介入我国金融领域，与我国现有金融机构争夺市场份额，这些公司大多是“金融百货公司”，其业务领域涉及银行、保险、证券及信托投资等多个方面。其金融产品可以说是无所不包。对这些全能型外资金融机构如何有效监管，将是摆在现行多头监管体系面前的一个迫切需要研究的问题。

4、金融监管有效性受诸多外部因素制约。一是与地方政府协调沟通不够。目前，由谁代表金融部门与地方政府联系，履行我国金融工作协调职能的问题尚待解决。二是商业银行体制改革不到位。由于改革的滞后，国有商业银行普遍还未建立起产权明晰、政企分开、权责分明、管理科学的现代企业制度。三是防范金融风险的有关社会配套体系尚待建立。比如国际通行的与监管配套的存款保险制度尚未建立，信用评估中介机构的行为也有待进一步规范，行业自律的金融同业公会作用还有待充分发挥等，在缺乏这些社会配套体系的情况下，中央银行监管的有效性无疑受到一定影响。

二、创新我国金融监管体系的必要性

金融创新是促进金融体系在整个经济发展中发挥更为有效的资源配置作用的强大动力。创新通过降低交易成本、完善市场、提高信息含量而改善社会福利和运行效率，它能够节约筹资成本、提高投资回报、提供日益精确的风险管理以及在税收和管制范围的变迁中更高效率地运作。从广义上说，金融创新不仅包括金融产品的创新，还包括金融组织的创新、发展和演进。新技术在金融领域的应用使我们能对金融中存在的问题进行判断分析，设计和提供解决方案并定价，以及根据用户需要对这些方案加以改进，这些技术包括定价和避险策略方面的突破，为更综合的衍生证券市场和风险管理体系的产生提供了基础。

我国金融创新能力较弱，金融产品定价能力不足，受到的制约也较多，在金融领域的许多方面我国尚不具备与国际金融接轨的条件。中国下一步应为金融创新建立有利的政策和市场环境。一是调整政府和市场参与者的角色定位。政府部门的主要任务是市场建设、市场监管和对参与市场的金融机构内控的监管，而不是监管具体金融产品。大部分金融产品都应该让市场来考验。二是大力发展机构投资者，明确金融产品的市场定位。机构应该具备研究分析能力、理性定价能力、内控能力和市场承受能力。有些金融产品应明确定位于机构交易。三是发展多层次资本市场。向符合条件的机构投资者开放，这样的市场为金融产品创新提供了有利条件。

随着市场体系的逐步深化和金融体系在社会经济生活中发挥更大的作用，我国对金融创新的需求十分迫切，主要体现在三个层次上：首先是对金融制度创新的需求。当前，除了要求对《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等金融行业的基础法律法规修改完善外，相配套的实施细则也需要明确。第二是对金融组织创新的需求。我国现有金融组织的层次性不够，市场细分和专业化程度模糊，难以最大限度地满足社会经济系统的多样化需求，如为民营经济、创业企业提供金融服务方面就缺乏相应的金融组织。第三是对金融产品创新的需求。私人金融理财服务是金融机构的重要业务内容，目前发展还不够，资本市场的投资工具仅限于无风险或低风险的债券和高风险的股票，其他风险收益特征的多样化投资产品还没有，不仅制约现有市场的发展，也不能满足未来社会保障基金、保险资金大规模投资资本市场的要求。近年来，国内金融创新在有些方面有一些突破，但从总体看，主要是金融创新的供给要素受到很大制约，金融创新的内容和速度还不能满足要求。

我国的金融创新既是金融深化改革的需要，更是金融对外开放的要求。特别是在金融全球化以及我国加入世贸组织后金融对外开放的大背景下，中国金融业将面临前所未有的外部金融挑战。因此，只有不断加强金融创新，完善相应的金融监管制度，才能提高我国金融机构的国际竞争力，也才能维护我国的金融安全和稳定。

三、我国金融监管创新的具体方法和措施

1、深化人民银行内部体制改革，明确权责。主要思路是彻底分离人民银行执行货币政策和金融监管的职能，设立独立的国家银行监管局，其地位与证监会、保监会相同。职能分离后，中央银行将从具体的监管事务中脱身出来，集中精力研究金融全局性问题，制定和实施货币政策，而专门的银行监管机构，不仅可有效改变目前金融风险处置过分依赖再贷款，造成过多无效基础货币投放，影响货币政策机制传导的状况，而且有利于与证券、保险监管机构形成三足鼎立，为将来混业经营下监管机构的合并打下基础。

2、确立分业监管体制下银管局的主导监管地位。随着金融控股公司的普遍设立，有必要确立银管局的主导监管地位，使其成为金融控股公司的主要监管责任人，并负责与其他监管部门间的组织、协调。对金融控股公司各不同的业务领域，由银管局按业务的具体功能，确定相应的监管部门，明确职责，避免监管真空和重复监管。

3、加强银行、证券、保险三大监管机构的协调和合作。形成有效监管合力，维护良好金融秩序，在更高水平、更高层次和更大力度上推进我国金融建设；另设具有独特、超然地位的机构。在现行的监管机构之外另设一个具有独特的超然地位的机构，如金融监管委员会。该机构由财政部、人民银行、证监会、保监会负责人组成。其职责主要是针对金融监管的真空及时采取相应措施，划分各金融监管机构的职责范围，协调各监管机构的利益冲突，以及对新业务划分监管归属等。

4、加入WTO后，随着金融领域的对外开放程度的加深，外国银行或外资银行将更多地在我国从事金融服务业务。由于跨国金融机构拥有复杂的组织结构和广泛分布的机构网络，这就增加了我国金融监管的难度,特别是在经济全球化,金融全球化的形势下，金融业务不再局限于某一国家或地区的范围，以国家为单位的金融监管当局已经不可能对其境内的金融机构和金融业务实行全方位的监管.我国必须跟踪国际金融监管的发展趋势,并主动适应金融监管的国际化趋势，加强监管的国际合作与协调，建立与各国监管当局的定期蹉商制度和交流制度,从而实现对跨国金融机构的有效监管。我国要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录,诸如在信息提供,相互磋商，技术合作等方面展开合作。同时,要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用,积极参加国际或地区性的金融监管组织活动,并切实发挥作用,维护我同金融领域的整体利益。

金融监管的有效性除了监管体系本身的建设外，还取决于诸多外部因素。防范化解金融风险，单靠金融监管部门的力量是不够的，当务之急，还应解决好以下问题：

一是政府行为进一步规范。一方面要加强沟通协调，争取政府对金融监管的支持，另一方面也要加强金融宣传，逐步规范政府行为，避免行政干预。当前要加大对地区授权，使其能行使我国金融工作协调职能，并与地方政府保持必要的沟通和联系。

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关键词：金融监管；制度；问题；完善

中图分类号：F83 文献标识码：A

原标题：我国金融监管制度的问题及建议

收录日期：2011年11月25日

一、当前我国金融监管体制现状

金融是现代经济的核心。维护金融业的稳定发展，促进金融发展和改革，我国金融监管工作也在不断地加强，金融监管体制逐步理顺。当前我国金融监管体制的基本特征是分业监管。中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，负责金融体系的支付安全，银监会主要负责各类银行以及信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管，而证监会负责证券、期货、基金监管，保监会负责保险业的监管。我国现行金融监管体制从实际运行成效看，还是值得肯定的。但是，近几年特别是我国加入了WTO以后，我国金融机构传统的分业经营模式将会受到很大挑战。近年来，国外混业经营使得金融机构获得了前所未有的优势。随着金融全球化和金融创新的发展，金融监管环境发生了重大变化，这给我国金融业监管带来很大的考验，很多问题逐渐显现出来。

二、我国金融监管制度存在的问题

我国的金融监管仍很薄弱，主要表现在以下几个方面：

（一）监管目标应适时调整。金融监管是政府管制的一种行为，其目的是保护存款人利益，保障金融机构合法权益和金融市场的平等竞争，化解和防范各种金融风险，维护金融体系安全。受金融危机的影响，我国金融业出现了显性金融风险，人民银行在监管上侧重于防范化解金融风险和稳定金融秩序，这在当时是必要的。但是，随着金融环境转好，监管目标应适时调整，将金融监管最终目标定位在保护存款人合法利益上。

（二）分业监管模式效果差。我国金融业实行分业监管模式。分业监管对金融业难以做到统一监管。金融监管责任由中国人民银行、中国证监会、中国保监会这三个部门共同承担，目前我国三个监管机构在法律上是独立的平级主体，由于各个监管机构的监管目标不同，相应的操作方式也不相同，由此得出的监管结论也可能不同。这些部门的职责缺乏严格界定，相互间缺乏协调，因而常常在实际操作中出现监管过程重复、多头、互相扯皮的现象，凸显出监管环节许多漏洞，跨业违规现象频发。

（三）金融监管独立性未实现。虽然中国人民银行作为我国金融监管机构的主体，独立性有所提高，但仍存在许多不足。中国人民银行制定和执行政策、履行职责，多是服从政府的命令。尤其是中国人民银行各分支行，当实施金融监管和地方政府利益相抵触时，地方政府往往对监管施加压力，导致监管作用不能充分发挥。

（四）金融监管措施不力。一方面由于没有健全的自我约束和自我管理机制，导致自我监管能力偏低。我国金融同业工会等行业自律性组织非常缺少。金融机构自律监管是抗御金融风险的基础和关键防线，当前我国的金融监管是以监管当局的外部监管为主，忽视了金融机构自身的内部控制，有效的自律监管还未形成；另一方面外资金融机构的涌入使现行金融监管体制力不从心。随着金融业的日益开放，很多跨国金融集团开始进入我国金融市场，国际金融创新业务的飞速发展，新型金融衍生工具不断出现，既增大了金融业风险，又会使传统的金融监管制度、监管手段失效。

（五）金融法律法规体系尚不完善。我国金融法律法规体制尚不健全。虽然我国已有不少金融监管立法，但这些立法中原则性规定较多，缺少实施细则，可操作性差。而且目前我国还没有针对金融危机的应急处理法律机制，在存款保险制度的法律规制方面也是空白。

三、完善我国金融监管制度的建议

（一）改革金融监管模式。混业经营、统一监管已是国际金融业发展的必然趋势。在这种新趋势下，单纯的分业监管体制已难以适应金融业发展。因此，我国应建立混业经营、统一监管的监管模式，不断改进和完善金融监管方式，提升金融监管的效率，维护金融体系整体稳定，减少监管真空，对跨领域的金融产品进行统一监管，使金融风险能够得到更好地防范和化解。确定监管内容合理性，鼓励金融创新，提高金融监管的有效性。通过技术援助、定期磋商、互访及共同参与制定国际监管规则等方式，加强与国际金融监管机构的合作，提高我国的金融监管水平和有效性。

（二）完善自律监控机制。随着金融市场化程度不断提高，对金融机构内控机制要求越来越严格。加快金融机构内部控制制度的建设，是进行有效金融监管所不可或缺的方面。笔者认为主要从以下几方面进行：其一，完善内控制度。各个金融机构应按照监管当局的金融政策和法律法规，设置合理内控机构，改善内控设施。监管当局应定期检查各金融机构内控机制的落实情况和有效性，督促金融机构内控机制真正发挥作用；其二，建立金融同业自律机制。在金融监管当局的鼓励、指导及舆论的倡导下，根据金融机构的不同类型、不同地区建立不同的金融同业工会，创造一种维护同业有序竞争、防范金融风险、保护同业成员利益的行业自律机制；其三，加强对监管者行为的规范和约束，建立对监管者的再监管机制。要求监管对象依法行事，同时监管当局的监管行为也应受到法律的约束。

（三）加强金融监管法制建设。随着金融业的不断发展，金融监管越来越受到重视，为了规范监管行为，实现金融监管稳定，应当加快对金融法律、法规的制定、修改和完善，建立与国际金融法规接轨的金融法律体系。第一，修改、完善现有法律框架。抓紧修改和完善《人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》等金融法规；第二，制订有关法律的实施细则。制造一套较为完整的并与有关法律相配套的实施细则，对一些不适应经济发展和金融发展的法律法规进行修订或废止，切实解决当前金融监管过程中无法可依、有法难依的问题；第三，建立监管法规。我国在金融监管方面的法律仍是空白，应尽快制定《金融监管法》、《期货交易法》、《存款保护法》、《金融控股公司法》、《合作金融法》、《外资金融法》等法律法规。

（四）处理好金融创新与金融监管的关系。为了适应新的市场环境和技术发展的要求，或是为了避免风险，逃避监管，金融机构应开发新的金融产品和服务。金融监管则是为了防范金融风险，维护金融秩序为目的。金融创新和监管创新的共同作用，促进了金融市场的发展，在二者的相互作用下，金融运行效率不断得到提高，金融系统的安全性不断得到增强。而我国的金融业还处在发展的初级阶段，金融产品创新、业务创新是金融业发展的趋势，因此金融监管必然要面对伴随金融创新而来的日益复杂的金融环境和金融风险的挑战，防范其带来的金融风险。

另外，随着国际金融全球化的发展，我国金融体系将进一步开放，我国金融机构和企业将更多地参与到国际金融市场中，随之而来的巨大系统性风险则需要我国依赖国际金融监管的协调与合作。

主要参考文献：

[1]巴曙松，王怡，杜婧.从微观审慎到宏观审慎：危机下的银行监管启示[J].国际金融研究，2010.5.

[2]李扬.金融危机背景下的全球金融监管改革[M].社会科学文献出版社，2010.10.

[3]张荣刚.金融市场的外部监管博弈分析[J].武汉金融，2011.5.

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1.1首先是经济整体发展的需求得不到地方金融管理体制的满足

在国家提出对金融业进行改革的呼声之后，我国地方政府及地方金融机构开始响应国家政策的号召积极的进行创新改革。但是实际效果不尽人意，大量乱象频繁的发生，导致了新型的地方金融管理体制无法满足地方经济的发展需求。其中出现的两个问题更加值得我们注意。首先，是国有金融管理部门无法和地方金融管理部门进行行之有效的信息沟通。面对地方经济发展特色的投资平台、担保公司等，国有金融管理结构缺乏与其有效的沟通体制，造成国家无法对地方的金融发展状况进行科学的管理，从而引发了地方金融系统风险或者风险概率增加的状况。其次，由于我国幅员辽阔，不同地区的省市金融发展状况存在一定的差异或者较大的差异，这就导致了在金融管理中无法行驶统一的管理手段；加之部分地方经过长时间的发展已经形成了自己独立的金融体系，国有金融机构监管的力度无法有效的发挥，使得相关监管工作形同虚设。另外一些不同的市县在进行金融监管中也没有办法良好的合作，并且地方金融监管力度本身就弱，使得最终金融管理建设始终见不到成效。还有部分地方金融管理部门在进行工作开展中仅重视自己地区的经济利益，导致了政策落实的失衡，使得金融管理及资源配置受到了极大的干扰。

1.2主体权责在地方金融管理工作开展中需要强化

现代地方性金融管理部门都由地方政府自行设立，其实际的发展状况也存在一定的差异，并且有些地方政府并没有设立专门的管理部门。在进行金融管理工作的开展中，其设立的部门名称也是各种各样，实际所具有的权利、职能也存在重叠现象，导致一个问题多个部门插手的状况。现代地方金融机构主要进行产业未来发展规划、服务管理等工作，导致了职能错位以及交叉管理乱象频发。其设立的各种管理部门将地方金融管理的权责进行了彻底的拆解，导致地方资源无法得到有效的配置，促使城市商业银行、省国资委等众多部门一旦面临某些事情时，不是一起插手就是决口不问，一旦发生问题就开始互相推卸责任，直接导致了地方金融管理整体效率的下滑，使当地的金融秩序无法得到有效的维持，直接对地方金融经济的发展环境造成了破坏。

1.3地方金融监管和地方金融发展不符

当前我国金融管理实施的“一行三会”管理模式，在对地方金融实施管理时，更倾向于监管金融风险。对地方金融机构的准入进行了非常严格的把关，致使地方金融发展面临较大的困难。为了能够拉动地方经济、促进地方经济得到良性发展，地方政府在实际的工作中就基于对地方金融业进行发展。一旦对准入把关的标准设定的过高，就会导致地方政府无法有效的满足地方金融的发展需求，导致地方金融监管及发展名存实亡。为了能够有效的强化对地方金融的管理能力，中央一般会采用一刀切的战术，致使多数地方政府无法有效的执行地方自己制定的金融规划方案，制约了地方金融资源配置效率的提升。由于我国各地省市的金融状况存在较大差异，所以必须结合其实际的发展状况进行金融监管权力的适当下放，允许地方政府行使金融监管权力，允许其部分创新金融监管方案的实施。

2对如何完善地方金融管理体制的几点思考

2.1树立地方正确金融发展观，对其管理行为进行合理引导

首先应该为地方金融业发展树立正确的、科学的发展观，将其作为金融工作开展的核心依据，依托合理的引导进行地方金融行业的建设。有效的将地方现有的金融资源进行合理的整合利用，将会直接对地方社会的经济发展造成显著的影响，同时该影响也是对地方金融行为发展是否有效进行衡量的一个标准。所以地方政府在进行金融管理与经济发展规划的时候必须根据当地的实际经济发展状况，对现有的金融管理结构进行合理的构建。其次，为了能够对地方金融管理行为进行有效的、合理的引导，中央政府应该根据地方的发展状况制定适合地方发展的金融业法律法规，对地方的金融管理职能进行有效整合，实现地方金融管理机构的权责统一。中央还应该积极的对地方金融管理的预算工作进行干预，完善其金融风险的控制能力，对其金融管理的行为进行约束，从而推动地方金融行业的发展与竞争实力，使中央的金融管理职能能够快速的过渡到地方手中。

2.2针对中央与地方金融管理的边界进行确定

在进行地方金融管理工作的开展中，往往要面临复杂多变的问题环境，为了能够进一步完善地方对金融系统管理的能力，就必须对地方与中央在金融管理中存在的界限进行明确的划分。中央必须对地方的金融管理工作进行有效的引导，使地方金融管理的水平得到进一步提升，从而使地方与中央明确双边的界限，提高金融管理的协同性。中央政府在进行地方金融管理工作的开展中必须坚持“垂直监管，地方协调”的八字原则，将中央专业化金融管理模式与地方性的协调管理模式相融合。例如，在进行某项监管工作的开展中，地方必须积极的展开相关的协调服务工作，而中央应该在金融管理原则的框架下进行相关政策的制定，积极的对地方反馈的信息进行整理分析。面对我国金融经济高速发展的态势，地方金融管理工作的开展必须坚持主管负责制，对地方的金融管理权责进行明确的划分，对地方未来的金融发展方向进行合理的规划，响应国家政府的号召进行地方金融机构的科学改革，协同中央金融监管机构对地方金融状况进行管理等，从而进一步降低地方金融管理中可能出现的风险，提高对金融风险处置的能力，提高地方金融发展的稳定性。

2.3在地方金融监管实施统一的基础上进行分类监管

地方金融监管工作的开展需要对监管主体进行统一，具体做法是在地方的各个市县等设立专门的金融监管机构，根据当地的金融业发展状况进行相关规定的制定，对部门的职能以及监管工作的范围进行确定，确保协调机制充分的对地方金融业进行监管。不过就当前的监管现状来看，地方省市还是有必要在统计监管的基础上进行分类监管的。面对存在差异的地方金融机构，根据其自身状况进行分类，基于现有原则的基础上对地方金融发展的风险状况进行控制，通过动态金融监管权力下放的方式，使地方政府获得更为有效的监管权力。

3结语

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金融资源作为一种显性的、具有核心作用的经济资源，已成为市场化改革的首要领域和引领力量。一方面，金融体系为实体经济发展提供服务，是市场活力的载体和表现。另一方面，财税体制、文化社会体制等方方面面的改革都离不开资金的有力支持。而金融体系市场化的本质在于理顺政府和市场的关系，就目前我国实际及所面临的外部环境看，当下的工作重点是减少政府的行政干预，交由市场进行资源配置，政府将注意力集中在为市场配套法律法规等制度保障，并行使监督和管理的职能。从这一角度出发，金融监管一端面向市场运行，一端面向政府职能，正是改革所处的直接领域，并且金融监管改革作为深化金融市场化改革的抓手更具操作性和实用性。

金融监管市场化改革还面临哪些问题

在政府转变职能，主动简政放权和市场力量的双重作用下，金融监管机构密集出台的政策措施为金融监管市场化改革开创了良好局面，有效配合了金融体制的深化改革。接下来还需切实贯彻执行，并做好应对各种变化和解决各类问题的准备。整体上看，当前的金融改革仍然艰巨，并且面临着各种新出现的状况。

金融监管市场化改革要注意弥补原有的监管缺位或重叠。首先，审慎监管框架仍须完善。在机构监管模式下，微观审慎仍是主流的监管手段。金融危机之后，欧美发达国家重新审视自身的监管机构，将宏观审慎监管作用于系统重要性金融机构。我国虽然在风险管理的理念上一直与宏观审慎有诸多重合之处，且在金融危机后按照国际监管标准也对系统性风险管理进行了调整，但明确的、专门的宏观审慎管理架构尚不完善。其次，中央和地方监管权力划分和风险处置责任不明晰。一方面，在当前的垂直体制下，往往是中央负责对金融机构的监督管理，但在风险处置时却由地方政府承担。中央层次的监管从全国范围的视角出发，难以兼顾地方发展的个性，且垂直监管对所获取地方信息的准确性和政策执行力的掌控都是有限的。另一方面，市场上城市商业银行，小额贷款机构和担保机构以及村镇银行等地方性金融机构快速发展，对属地监管产生了迫切的需求。明确中央和地方两级的金融监管责权对实现全方位监管，守住不发生区域性金融风险的底线具有重要作用。

金融监管市场化改革要注意解决新的问题和挑战。第一，利率市场化改革将改变金融市场竞争环境。一方面，行业竞争的加剧直接导致金融机构经营行为的变化，从而资产负债表的规模和结构都将发生较大变动，建立什么样的监管指标和监管准则将对监管机构的工作提出更高要求。另一方面，竞争机制下必然有优胜劣汰，监管机构还须对股权交易、并购和倒闭等行为做出充分的制度准备，以保证竞争的公平和顺畅。第二，金融混业经营将削弱机构监管的效率。金融创新不断涌现，混业经营成为金融业的明显特征。随着市场限制的放宽，竞争加剧以及技术实现形式的多样化，金融产品和服务不再单纯属于某一金融领域，更为常见的则是横跨几个领域，而且金融集团和产业金融愈发兴起，一家机构对应多种不同业务领域。混业经营与分业监管的矛盾逐渐显现，然而，依据我国金融发展的实际情况，机构监管仍具有重要的现实意义，分业监管在短期内仍然是合适的监管机制，但功能监管无疑是对现有监管安排必要和有益的补充。因此，如何在综合考虑监管成本和监管效率的前提下使机构监管和功能监管有机结合，还需要在实际工作中继续探索。第三，互联网金融将挑战传统金融监管体系。虽然互联网金融产业的发展有助于降低金融服务的成本，扩大金融服务范围，但与之相伴的风险同样不容忽视。首先，互联网金融对支付清算、业务交叉甚至是货币政策等都具有一定的影响。其次，互联网金融与传统金融机构之间的竞争与合作关系直接影响到未来的金融行业格局。再次，类似P2P跑路事件的发生也充分说明互联网金融风险具有更大的传染性和扩大性。最后，互联网金融对网络信息科技技术的高度依赖，也显著提高了风险防控的难度。面对这些新的风险，监管机构既要鼓励创新又要严防风险，这对监管机构而言“实属不易”。

金融监管市场化改革如何更上层楼

金融监管市场化改革需要法治先行。首先，完善金融立法，使监管有法可依。正如上文所述，随着市场准入的放松和金融创新的发展，在一些领域出现了法治空白，有必要及时完善立法，加强对金融行为主体和市场运行的规范。例如互联网金融和影子银行监管等。其次，及时对现行法律法规进行修订，以适应市场发展。监管改革措施需以法律规定的形式体现，并由法律保障实施。在下一步的工作中，最具代表意义的新股发行注册制改革就需要对《证券法》进行修订。而商业银行法、保险法在未来的修订完善也都将会具有明确的市场化导向。最后，理论和现实均表明执法效率在一定程度上能够起到更为重要的作用。除了常见的专项整治行动，还需强化信息披露制度和金融消费者保护，加大对违法违规行为的惩处力度。

金融监管市场化改革需要协调配合。分业监管模式仍然发挥重大作用，甚至在一些领域还必须加强，但为应对混业经营与之产生的矛盾，金融监管协调机制显得尤为重要。首先，需要常态化制度安排。2013年，国务院为进一步加强金融监管协调， 批准建立了由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，截至目前已召开了8次会议。为进一步提升该机制的效力，监管层还需将现有的联席会议机制上升为一项正式制度安排，并辅以实体机构或部门。通过协调机制，尽量实现监管的全方位覆盖，填补现有空白，减少部门间规定或标准的冲突，互相配合，形成监管合力。其次，需要完善的信息共享机制。及时、准确和综合的信息有助于将部分负的外部性转由内部解决，进而降低整体的监管成本，提高系统性风险的管理能力和监管效率。

金融监管市场化需要成熟企业。成熟的市场主体是成熟市场的基石，也是必不可少的一部分，故而市场化的监管需要作用于成熟的金融机构才能产生效果。首先，健全金融机构的公司治理框架。无论是传统金融机构还是新型金融机构、无论是大型金融机构还是小型金融机构、无论是国有金融机构还是民营金融机构，在市场化条件下经营都需要拥有健康独立的内部治理结构。在完善资本补充机制、投融资管理体制、业务流程规范、内部风险控制、人员制度安排以及评价考核机制等方面的工作应继续加强。其次，鼓励金融机构创新产品和管理方式。银监会在三农领域推行的事业部改革，保监会偿二代监管规则的实施，以及证券经营机构的创新发展都对金融机构提出了市场化改革的要求，增强了其对市场变化的反应能力。最后，各类机构公司治理体系的完善对发挥行业自律的作用同样具有积极意义。