加强养老服务监管范文

导语：如何才能写好一篇加强养老服务监管，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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量与质齐升

76岁的天津老人张慧秋，患有甲亢和心脏病，还要照顾瘫痪在床的老伴，早已力不从心。如今，老两口搬进了天津市北辰区爱馨瑞景园老年公寓，从此开始了阳光明媚的生活。

“养老院就在家门口，孩子们说来就能来，医生上门服务，家里人都放心。”张慧秋说。

截至2015年底，我国60周岁以上老年人口达2.22亿，约占总人口的16.1%，养老问题日益成为影响国计民生的重大战略问题。

“十二五”期间，我国养老院加快发展。中央预算内投资和民政部本级福利彩票公益金共投入320亿元支持地方养老服务体系建设。为多渠道培养养老护理专业人才，全国建成培训基地68家，有134所院校开设护理专业，多渠道开展岗位培训、在职远程教育培训和职业技能鉴定。

民政部数据显示，截至2016年三季度末，全养老机构总数达118万多个，各类养老床位数达695.9万张，每千名老年人拥有养老床位31.6张。

民政部社会福利和慈善事业促进司相关负责人介绍说，近年来，民政部联合多部门探索多样化养老院发展模式，推进公办养老机构改革试点，鼓励公建民营，积极推进政府购买服务工作。同时，推进互联网、物联网等信息技术进入养老服务领域，开展养老院远程医疗服务试点，各地建成养老服务信息平台840个。

在中央政府统筹安排下，民政部、卫生计生委、人社部等多部门合力推进探索医养结合新路径，养老院与医疗机构的业务协作机制开始建立，更多的医疗护理力量为养老院提供支持。

日前，国办印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，明确提出让更多的市场主体参与养老服务业发展，同时要以“老年人的切身感受”为评价养老服务质量的标准。

标准化进程

2016年10月，山东省连续《老年公寓服务规范》《农村幸福院基本规范》等7项养老服务地方标准。

山东省质监局副局长张健介绍，一直以来，养老服务供需双方存在不平衡现象，一方面社会公众对养老服务的需求越来越旺盛，另一方面养老服务产品质量参差不齐，需要用标准建立公平开放的市场规则。

不只是山东，构建统一的养老机构服务质量标准和评价体系，是全国养老机构健康发展的共同需求。

为使养老院服务质量发展基本实现有法可依、有章可遵、有规可循，我国不断加强顶层设计，逐步建立涵盖养老院服务质量发展的制度体系。

从全局出发，适时修订《中华人民共和国老年人权益保障法》、全面贯彻落实国务院办公厅的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》、切实落实关于发展养老服务业和健康服务业的意见等文件。

针对养老机构的建设和服务标准，民政部制定了《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》等规章，同时了《养老机构基本规范》《养老机构安全管理》等国家标准。

全国老龄办常务副主任王建军表示，提升养老服务和老龄产业标准化水平，建立完善的行业标准体系，不仅有助于提升老年人的幸福指数，更能促进整个养老服务行业稳步健康发展。

民政部社会福利和慈善事业促进司相关负责人介绍，下一步，将通过《养老设施建筑设计规范》《老年人居住建筑设计标准》《老年养护院建设标准》等涉老设施建设标准实施，推进养老院规范化建设。同时加强养老院基础通用标准、安全标准研究，制定养老院等级划分与评定标准，健全养老院服务规范，构建完善的养老院服务质量管理体系。

体系化监管

此前，养老服务方面的霸王条款案例屡屡出现，一些合同规定老人只能在几天内反悔，逾期反悔就要缴纳违约金，不少老人的权益因此受到侵犯。

2016年12月，民政部、国家工商总局联合制定印发《养老机构服务合同》（示范文本），对养老机构服务合同的内容做出明确要求，养老机构服务过程中各环节必须明确当事人双方的责、权、利关系，避免因合同缺款少项和当事人意思表示不真实、不确切而出现显失公平和违法的条款，切实保护当事人的合法权益，加强对养老机构服务行为的监督检查。

规范养老服务合同，只是近年来加强养老院服务质量监管的其中一项举措。由民政部门牵头，一个联合多部门的养老院服务质量监管体系正在形成：

开展执法规范化试点，落实养老院综合评估和报告制度，推进事中事后监管；

积极开展第三方评估，鼓励将评估结果与政府购买服务、发放建设运营补贴等挂钩；

推进养老服务领域的社会组织建设，加强行业自律监管；

联合公安部持续开展养老院消防安全专项整治，加大消防改造投入力度，在有条件的养老院设立微型消防站。

民政部社会福利和慈善事业促进司相关负责人表示，下一步，将从两个方向继续筑牢养老院安全服务防线。

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关键词互联网+；居家养老；政府；企业

中图分类号文献标识码A

1引言

根据国际传统标准，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会.据国家统计局统计数据，1999年我国开始步入老龄化社会，尤其是2004年来，我国老龄化进程逐步加快，老年人口规模增长明显.2004年，我国65岁及以上人口9 857万人，占总人口的7.58%；2009年，我国65岁及以上人口11 307万人，占总人口的8.47%；2014年，65岁及以上人口13 755万人，占总人口的10.05%.据预测，2015～2020年将是我国老龄化高速发展时期，预计2025年我国老龄化人口将超3亿，成为超老年型国家，席卷全国的“银色浪潮”对我国经济、社会、文化、政治等方面都将产生深远的影响，养老问题及养老体系的建设问题尤为突出.选择什么样的养老模式成为做好养老服务工作应该关注的问题.

2养老模式的演变：从家庭养老到居家养老

做好养老服务工作既是弘扬中国尊老爱幼传统美德的大事，也是事关社会稳定大局的大事.机构集中养老、传统家庭养老和居家养老是我国养老服务的主要形式.传统的家庭养老模式在医护及时性、生活辅等方面存在不足，尤其是对子女工作影响比较大.而机构集中养老在情感交流、安全感获取方面存在严重不足，“对于老年人来说，家庭和邻居就显得更为重要，因为只有通过家人、邻里亲友的交往和谈心，表露和交流情绪和感受，消融家庭和社会生活中的苦闷与烦恼，得到精神慰藉和寄托，形成愉快、和谐的心理状态.”[1].老年人可以从家庭和熟悉的环境中排除老年人常有的孤独和失落感，获得其他方面所无法给予的安全感和精神慰藉.鉴于这两种模式存在弊端，取两者模式之长、弃两者模式之短的居家养老模式逐步出现，它以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系建设模式，是对家庭养老的传承与创新，更加强调以老年人为中心，涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等方面，以上门服务为主要形式，有利于提升老年人口的生活水平与质量.

目前我国居家养老服务的建设与发展存在一些问题，仍处于初级阶段.文献[2]J为居家养老服务的供需不匹配、养老服务便捷性和灵活性较差；居家养老服务范围窄，内容少，精神关爱缺失；居家养老服务质量难以衡量，管理效率较低.文献[3]认为社区居家养老服务存在供给滞后、设施及服务功能单一、布局不合理等问题.文献[4]认为，目前一些社区医疗卫生、文化教育、体育健身、生活照料、家政服务等养老服务资源分属不同部门条块管理， 利益关系存在矛盾， 缺少有效协调整合.居家养老服务体系及从业或参与人员专业技能差.居家养老服务中介组织发展滞后，居家养老服务资源缺少整合.文献[5m6]认为，服务内容单一以及服务方式固定，供给与需求不匹配、养老服务供给高于需求而利用率远低于需求的供需矛盾问题是限制养老服务业发展的一个重要原因.

3“互联网+居家养老”：

居家养老模式的新提升

据统计，截止2016年6月，我国互联网、移动互联网用户规模全球第一，互联网普及率高达51.7%，超过全球平均水平3.1个百分点.互联网在国内的快速发展，使得网络数据资源及市场运用优势明显，不少关键信息技术取得重大突破并达到国际领先水平，互联网与经济社会领域的跨界融合效果显著，正引领着新一轮的产业变革与创新.

在当前我国居家养老模式面临一定的发展瓶颈的背景下，以互联网为基础的信息技术的发展为居家养老服务体系建设提供了新的机遇，并为居家养老模式的创新与发展提供了技术支撑.“互联网+居家养老”通过互联网在信息处理、信息存储、信息交换、信息维护以及大数据挖掘等领域的优势，并与云计算、物联网进行结合，为老人提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等方面的养老服务.其实质是以老人为本，通过互联网等信息技术手段，探索并丰富更具品质的养老服务，以满足老人养老服务需求，实现老年人生活从“养老”到“享老”的转变.“互联网+”背景下的居家养老为社会养老体系建设带来新的机遇，也在改变着居家养老的服务模式.互联网在居家养老服务方面的优势主要体现在：

经济数学第 34卷第1期何朝晖：“互联网+”背景下居家养老服务发展研究

3.1有利于丰富居家养老服务内容，提升居家养老品质

“互联网+居家养老”的发展可以改善当前居家养老服务仅限于生活照料、家政服务的局面，养老网络服务平台的建设与完善让健康护理、精神文化等养老服务变得更加便捷与及时，例如：网络生活服务、健康管理信息平台、老年网络社交平台等都将带给居家养老服务品质不小的改善.

3.2有助于解决居家养老服务供需不平衡，资源整合不足问题

当前居家养老服务供需不平衡，便捷性与灵活性较差，服务碎片化现象严重等问题归因主要是居家养老信息不畅，养老资源共享与整合不足，通过互联网在信息收集、信息存储、信息传播、信息共享以及大数据分析等方面的优势，建立社区居家养老信息服务平台，将促进信息的流通、资源的共享与整合.

3.3有利于养老服务人员的激励与培训，提升养老服务人员综合素质

“互联网+居家养老”在养老服务需求接收与处理方面化被动为主动，且通过网络平台对服务进行满意度评价，使得评价反馈环节更加便捷、有效.养老服务的评价反馈可以作为养老服务人员绩效考核的重要方面，结合相应的激励机制，不仅可以改善养老服务品质，也可以增进养老服务人员的工作热情，提升服务水平.同样，通过在居家养老网络服务信息平台中设置教育、培训模块，为养老服务人员提供免费培训与学习的机会，对养老服务人员专业知识的积累以及服务技能的提升有着积极的影响.

4政府引导与监管：“互联网+居家养老”

愿景实现的重要推手

在“互联网+”的背景下，将互联网、移动互联网、物联网、大数据、云计算等信息技术整合并运用到居家养老服务体系建设中，搭建居家养老服务信息平台，丰富并创新服务内容与服务形式，满足老年人不同层次的养老服务需求，为居家养老服务的发展提供了新的思路与方向.着力推进互联网与居家养老的融合，实现“互联网+居家养老”更好发展，既是我国社会养老服务体系建设的要求，也是我国经济社会健康持续发展的需要.但是，目前“互联网+居家养老”也存在一些不足，文献[7]指出，基础设施建设相对滞后、大数据使用对个人隐私保护存在风险、养老产品创新不足和网络惠民红利未能充分发挥等问题.文献[8]服务提供的单一性和需求的多样性之间存在偏差，服务场所的固定化和老人行动的受限性之间不匹配，医疗护理的滞后性和老人身体的风险性之间相脱节.文献[2]认为，许多智慧养老的相关产品对老年人的使用能力与生活习惯考虑不足，未能体现其人性化.而且这些产品过于单一，不能满足老年人的各项需求，不能充分体现智慧养老的多样性.此外，一些地方政府缺乏制定统一的智慧养老服务标准，现有的规范性文件缺乏系统性，尚未对智慧养老所涉及到的多个层面形成完整的制度体系.这些不足制约了现代“互联网+居家养老”产业的发展，无法满足社会养老的需求，政府应该要有所作为.

下面从政府和通过互联网工具的养老服务提供商（以下称“企业”）之间博弈的角度，对企业和政府行为策略选择进行分析，剖析企业和政府行为策略选择的相互影响，确立博弈均衡点，通过参数赋值讨论，掌握企业和政府策略选择演变趋势及其影响因素，进而就政府在完善“互联网+居家养老”模式上如何作为提出建议：

4.1模型建立

根据模型建构思想，先对政府与企业博弈模型作如下假设：

假设1博弈类型.企业是同质的，也就是说选择相同策略，具有相同收益；选择不同策略，具有不同收益.收益只与策略选择有关，与企业的属性无关.而政府监管机构策略只有一个，即所有企业受其监管.

假设2策略空间.企业具有两种可以选择的策略：一是提供优质服务策略H，一是提供劣质服务策略L；政府监管机构也有2种可以选择策略：一是监管Sy，一是不监管Sn.

假设3群体结构.企业群体稳定，个别企业退出和加入对整个全体的态势和格局在短时间内没有影响，且新进企业与老企业的策略选择空间及支付函数是相同的.而政府监管机构的选择策略空间和支付函数是稳定不变的.

假设4重视当期收益.由于企业群体比较大，违规后被发现的主观概率比较小.那么，当期利益对企业策略选择的影响远大于远期收益对企业策略选择的影响.监管部门面对的是大群体的企业，对同一企业再次相遇的概率较小，因此当期收益在其策略选择中也十分重要.

假设5支付导向.在企业与政府监管机构博弈中，较优策略能获得较高的收益，而较劣策略只能获得较少收益，甚至因为被抑制而没有企业和政府监管机构选取.

根据进化博弈理论，在上述基本假设基础上建立进化博弈模型.首先确定博弈双方在博弈中选择不同策略与收益情况：

①当企业选择H策略时，不管政府监管机构选择Sy还是Sn策略，其获益都为0，而政府监管机构门在这种情况下，选择Sn策略时收益为0，选择Sy策略时因为支付监管的成本而收益为-c1；

②当企业选择L策略时，若政府监管机构选择Sn策略，则企业收益为a（一般而言，此为超过提供优质服务的收入部分），而政府监管机构将因为失职受到处罚损失为-c2；若此时政府监管机构选择Sy策略，则企业收益会因为劣质服务策略受到-s处罚，其总获益变为a-s，而政府监管机构因为监管查处提供劣质服务的企业而受到r的回报，其收益变为r-c1.其博弈收益矩阵如表1所示.

4.3策略选择

根据进化稳定策略性质和微分方程的稳定性定理，可以求得进化博弈双方的进化稳定策略.

①企业服务提供方面.当pj>s-as且s-a≥0时，选择H策略的企业比例为0，企业趋向选择L策略，如果s-a

②政府监管机构监管方面.当ph>r+c2-c1c2+r且r+c2≥c1时，政府监管机构选择Sn策略的可能性为1，政府监管机构趋向选择Sn策略；当ph

4.4结论与建议

根据以上分析可见，影响企业向社会提供服务质量的因素有：政府监管部门对企业的监管、政府对监管部门监管的激励强度、政府对提供优质养老服务企业的奖励支出力度和对企业提供劣质服务的处罚力度等等有关.基于这些分析结论，为了满足日益增加的养老规模和养老质量需要，政府应该制定精准措施，促进“互联网+”基础上的居家养老事业的快速发展，最大程度的满足社会居家养老需求，政府应该从如下几个方面着手：

首先，政府应该引导制定“互联网+居家养老”的行业准则和服务标准，并督促职能部门和行业协会对各个企业的经营行为及服务质量做出公正的评价，并向社会公开，保证消费者的知情权和选择权.

第二，对提供优质养老服务的企业出台系列扶持政策，增加企业提供优质服务的边际收益，为其他企业选择提供优质服务策略确定参照体，引领养老服务企业提供优质服务，不断提高行业服务水平.

第三，政府应该促使监管机构全面履行监管职能，对企业的经营行为进行动态跟踪和管理，加大对提供不符合约定质量养老服务的企业的处罚力度，确保养老服务机构提供的服务符合最基本的要求.

第四，政府应该加强平台建设，降低养老服务企业进入门槛，为养老服务企业提供低廉的服务提供平台，最大限度的整合资源，引б搅啤⒁食、娱乐等等老年人需要的服务商进入平台，为养老服务需求者提供全方位的服务.

第五，政府要充分认识到单一措施的局限性，要多种方法并用，结合各个发展阶段特点和企业提供的服务类型差别分类指导、帮助、支持，才能使更多企业逐步为养老需要者提供质量更高的服务，才能使各种类型的服务商加入到养老事业中来，为养老服务需求者提供高质多样的服务.

参考文献

[1]熊必俊. “以人为本”发展居家养老服务[C]//北京市居家养老服务体系建设研讨会文集，2006.

[2]睢党臣，彭庆超.“互联网+居家养老”：智慧居家养老服务模式[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2016 ，37（5）：128-135.

[3]颜秉秋，高晓路.城市老年人居家养老满意度的影响因子与社区差异[J].地理研究，2013，32（7）：1269-1279.

[4]王金元，城市老人居家养老的现状与对策以无锡社区居家养老服务为例[J].江南大学学报（ 人文社会科学版） ， 2008，7（3）：15-18.

[5]王莉莉.基于“服务链”理论的居家养老服务需求供给与利用研究[J].人口学刊，2013， 2： 49-59

[6]丁志宏，王莉莉.我国社区居家养老服务均等化研究[J].人口学刊，2011，5：83-88.

[7]宋雅雯.“互联网 + ”时代居家养老发展的困境及前景展望[J].商，2016，7：67-68.

[8]同春芬，汪连杰.“互联网+”时代居家养老服务的转型难点及优化路径[J].广西社会科学，2016，2：160-166

[9] Gintis H.，Game Theory Evolving [M].Princeton： Princeton University Press， 2000.

[10]谢识予：经济博弈论[M].（第2版）.上海：复旦大学出版社，2001：251-254.

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一、引 言

自2011年起，我国老龄化程度不断加剧，至2015年底我国60岁及以上老年人口占总人口的比例已达到16.15%，而养老床位总数仅占全国老年人口的3%，[1]该比例的国际标准通常为4%～5%，发达国家为5%～7%，[2]可见，我国养老服务设施缺口很大。预计2050年我国老年人口比例将达36.5%，[3]养老问题面临巨大挑战。

2010年起，国务院办公厅和有关部委密集推出养老服务支持政策，各路资本竞相进入养老领域，使得养老服务设施用地供不应求，养老问题已成为我国当前和今后相当长时期需要解决的主要社会问题之一，而完善和落实养老服务设施用地政策，解决其用地难问题是妥善解决养老问题的关键。目前，国内有关养老服务设施用地的研究主要集中在对其相关政策的分析和解读上，如养老用地免费的关键是非营利性；[4]养老服务设施用地登记为医卫慈善用地，出让最高年限50年；[5]警惕开发商以养老地产之名圈地炒楼等，[6]对服务设施用地政策如何完善和落实研究得很少。本文在对我国现阶段养老服务设施用地性质、政策和利用中存在的问题进行深入分析的基础上，提出了进一步完善和落实养老服务设施用地政策的建议，以期对促进我国养老产业健康发展有所裨益。

二、养老服务设施用地的界定

1. 养老事业、养老产业和养老服务业

养老事业是国家和社会为老年人提供的救济性、福利性、公益性的养老设施、机构和服务体系，如敬老院和老年福利院，在我国其所需养老服务设施用地一般无偿使用国有土地。

养老产业侧重于产业经济营利性，是向老年人提供多样化商品和服务的营利性行为，在我国养老产业所需养老服务设施用地一般有偿使用。养老服务业是养老产业的一个分支。

2.养老服务设施用地

养老服务设施用地是专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地。[7]按其使用目的，养老服务设施用地可分非营利性和营利性两种。非营利性养老设施用地是福利性质的，一般使用划拨的国有建设用地。除个别高端养老项目具有高盈利性外，营利性养老服务设施用地具有收益低、投资量大、投资回收期长的特点，除非政府给予一定的优惠政策，其高风险、低收益的用地属性很难吸引社会资金进入。

三、我国养老服务设施用地存在问题分析

1.老龄化趋势加剧，用地供求矛盾凸显

根据联合国定义，当一个国家或地区60岁及以上人口占总人口比例达到10%以上，一般就认为该国家或地区进入老龄化社会。截止2015年末中国老年人口已达到2.22亿，养老床位总数约669.8万张，每千名老人拥有床位数为30.2张，与发达国家千人指标50～70张尚有很大差距，远不能满足养老需求。近5年我国老年人口情况详见表1。

考虑国家人口计生委2003年进行的“2001～2050年全国总人口变动情况预测”结果及其现实误差，在此假定2050年人口数与2015年持平，而据预测2050年老年人口比例将达到36.5%，[3]按照发达国家每千名老人床位数最低指标50张床位计算，2015至2050年的35年间，需增加床位数约1 402万张（（36.5%-16.1%）*137 462*5%），按照每张床位需用地30平方米计算，大概需要增加约4.2万公顷土地的供给。目前，在我国经济社会快速发展的大背景下，各地国有建设用地供给的总体形势是供不应求，收益高、盈利性强的产业用地落地尚且困难，如没有专门的政策支持，公益性强、盈利性弱、投资回收期长的养老服务设施用地供应将更加紧张。

2.资源紧缺与浪费并存

一方面，一些地处城区、基础设施和公共服务设施比较完善的养老服务机构，由于用地限制缺乏扩建或改建的空间，床位少、空间小、入住需排队，远远不能满足养老需求；另一方面，许多远离市区的养老项目不同程度地出现入住率低、效益低等问题。[8]

造成养老设施入住率低的主要原因是：①供给结构和需求结构不匹配。高端养老服务设施多、收费高，有实际入住需求的老人大多住不起；②配套设施不完善。由于缺乏规划保障和用地保障，以及城区土地供给的限制，新建养老服务设施用地大多选址远离市区的区域，生活便利性比较差，[9]老人住得起但不愿去住。

3.供地方式与用地属性不符

养老服务设施用地具有投资量大、营利能力较低、投资回收期长的用地特点，然而按照目前的供地政策，营利性养老服务设施用地一般采用拍卖和挂牌方式出让，推高了地价。如2014年4月10日深圳市出让给前海人寿的一宗养老服务设施用地，溢价高达484%，楼面地价高达14 815元/m2，如此高地价只能发展高端养老物业。

尽管政府和民营的非营利性养老服务设施用地均可使用划拨国有建设用地和集体建设用地，满足低收入、困难老人需求，但划拨用地数量很少，远不能满足养老需求；集体建设用地数量虽大，但由于目前集体建设用地流转在国家层面不合法，无法申请抵押贷款，风险高。

因此，目前的供地方式一方面造成高端养老项目入住率低，企业经营困难甚至退出的状况，如2014年中海养老遭遇“滑铁卢”、凯健国际项目黯然收场；另一方面造成低收入阶层养老用地不足和中等收入阶层养老服务设施用地缺失并存的局面。

4.批后监管不力

面对政府养老服务设施用地优惠政策和巨大的利益诱惑，有些房地产商在低价得来的养老服务设施用地上仅建设少量养老建筑，主要开发为商品房出售谋取暴利。养老地产业是从房地产业中细分出来的一个新兴行业，目前尚无统一的建设标准可依，有的企业宣称要做养老项目，但圈了地之后建设的仍然是商品房。2013年国土资源部针对30多个养老项目用地情况的调查显示，个别养老用地具有偏离养老产业的倾向。[10]养老服务设施用地的批后监管标准和监管程序亟须规范。

四、我国现行养老服务设施用地政策分析

1.国家层面的养老用地政策分析

目前与养老服务设施用地相关的一些规定大多分散在一些部门规章之中，[11]如《社会养老服务体系建设规划（2011～2015）》、《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》 等。各部委分别的这些部门规章对养老服务设施用地的规范具有重复、片面、宏观和分散的特点，看起来相关规定似乎不少，但实际上所规定的内容是相互重复的，仅对养老服务设施用地应符合规划、非营利性用地可划拨、营利性用地有偿使用等个别方面做了极其粗略的规定，不具有可操作性。 专门针对养老服务设施用地的政策只有国土资源部2014年4月17日的《养老服务设施用地指导意见》。这份部门政策性文件从养老服务设施用地范围和土地用途、供地计划编制、分类供应和管理、监督管理等方面对养老服务设施用地进行了规范，但仍存在供地方式与用地属性不符、监管规定不完善、法律层级低等问题，[12]且与之相关的配套政策也不完善。总体上看，我国统一、规范的养老服务设施用地制度及其配套政策体系尚未形成。

2.地方性养老服务设施用地政策分析

针对人口老龄化的社会现实，各地方政府根据国家相关政策和本地实际出台了相关的地方政策或法规。2014年12月23日我国第一部促进养老服务发展的地方性法规――《天津市养老服务促进条例》，标志着我国养老服务地方性规范从政策向法规转变。此后，《北京居家养老服务条例》、《浙江省社会养老服务促进条例》等相继。

纵观天津、北京和浙江三地法规，尽管表述方式不一，但对养老服务设施用地都做了如下相似的规定：①纳入规划优先保障；②分区分级规划、设置养老服务设施；③鼓励利用闲置的企业厂房、校舍、商业设施等场所和设施；④非营利性的可划拨供地或使用集体土地（北京市还规定可利用农家院）；⑤未经法定程序不得改变用途（北京还规定擅自改变用途最高罚100万）；⑥对符合有关规定的社会力量投资兴办养老机构或者其他养老服务设施，给予补贴和优惠。

通过国家层面和地方层面的政策与法规对比可见，不论是国家层面还是地方层面，都对养老服务设施用地问题给予了高度重视，从宏观上对养老服务设施用地进行了原则性规定，地方层面的法规主要是对国家层面不同部门的有关政策进行了综合，尚缺乏深入的、细化的、可操作性强的规范和标准，难以满足养老服务设施用地问题解决与政策法规落实的需要。

五、我国养老服务设施用地政策的完善和落实建议

综上所述，近年来我国国家层面和地方层面宏观的养老服务设施用地相关政策密集出台，但由于微观性的可操作性标准缺失、供地方式与养老服务设施用地属性不符、批后监管不力等问题，相关政策尚未得到有效落实，相关政策能否进一步完善并落到实处成为解决当前养老服务设施用地问题的关键。

1.多方增加养老服务设施用地供应，切实落实差别化供地政策

针对养老服务设施用地供不应求的状况，制定细化的差别化政策多方增加供应：

（1）经营性高端养老服务设施的服务对象是经济实力雄厚的高收入人群，项目自身盈利能力强，其土地应采用拍卖和挂牌方式在商服用地、住宅用地中供应，而不应该像目前这样把政策允许使用的公共管理与公共服务用地中的医卫慈善用地的出让价格推得与周边商服、住宅用地地价相差无几，甚至比它们更高，使得养老服务设施用地出让的最高限价形同虚设。这样在不增加高端养老服务设施用地成本的情况下，可增加该类土地供应、避免其强大支付能力把养老服务设施用地的地价推得过高。

（2）对于尚无明确用途的国有公益性用地，可调整为养老服务设施用地并纳入年度土地供应计划。

（3）非营利性养老机构可使用划拨养老服务设施用地，营利性养老机构应按照“租赁方式为主、先租后让为辅、出让方式备选”的原则确定供地方式，出让方式应选择“限地价、定配套”的招标方式，不宜采用拍卖和挂牌方式，以降低企业的经营成本和经营风险。有限的养老服务设施用地指标优先用于满足中低收入养老需求，实现高中低收入群体养老设施均衡发展。

（4）制定切实可行的鼓励通过现有城乡建设用地集约利用增加养老设施供给的政策，如：在已建成小区增加非营利性养老设施的可给予免增地价款的优惠；增加营利性养老设施的给予减免一部分应补交地价款的优惠；企事业单位、村集体或个人对现有空闲、低效用地和用房等进行改造，兴办养老服务机构或提供养老服务的，在土地、税收等方面给予优惠。

（5）目前的政策下只有农民自身、非营利性养老机构方可使用农村集体土地，应实行营利性养老机构也可使用集体土地的政策，制定《集体建设用地用于建设养老设施的管理办法》，对土地供应、使用、收益分配、监管等环节进行规范。

2.科学规划养老服务设施用地，完善相关政策体系并严格执行

养老服务设施用地供应和养老事业发展是一项系统的工程，需要建立和完善相关标准和政策配套体系。如需要建立养老服务设施的用地规划标准、建设质量标准等，以保证养老服务设施科学规划和建设有法可依；需要建立存量城镇建设用地和农村集体建设用地用于养老的管理办法，引导存量建设用地增加养老服务设施用地供给；需要探索和建立适合养老服务业收益低、风险大、回收期长特点的供地方式，以及建设补贴、运营补贴、价格优惠、税收优惠、人才培训补贴等相关优惠政策，降低企业经营成本和经营风险。如严格执行《养老机构设立许可办法》，仔细甄别养老地产与养老机构，严把准入关；在现有《养老机构管理办法》基础上，编制出台《养老机构分级分类规范》、《养老机构服务规范》等细则并严格执行，确保养老机构严格按审批用途使用养老服务设施用地、按服务规范要求提供养老服务、按规定享受相关优惠政策，把有限的养老设施用地和优惠政策真正用到实处。

3.明确部门责任，加强用地监管

针对目前存在的养老服务设施达不到标准、养老服务机构骗取养老政策补贴和优惠、一些房地产商以开发养老项目名义谋取暴利等问题，应加强民政、工商、计划、建设、国土、税务等部门之间的合作和信息共享，明确相关部门责任，共同加强对养老服务设施用地和养老服务业监管。如标准化主管部门会同相关部门建立健全机构养老服务、居家养老服务等社会养老服务标准体系。民政部门负责养老机构的准入、分类分级评估和管理，其他有关部门依据分工实施监督；国土和建设部门负责审核养老服务设施项目是否符合城乡规划和土地利用总体规划、是否按规划用途和约定期限建设、养老设施是否达到有关标准等，并对偏差和违规行为进行处理。审计部门按照有关规定审计政府投资或者接受政府补助或补贴养老机构的资金使用情况和财务状况，并依法向社会公布审计结果，接受社会监督。

六、结 论

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一、指导思想和基本原则

(一)指导思想。

以科学发展观为统领，坚持以人为本，为民解困，为民服务的宗旨，按照政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动的总体思路，加大政府投入，强化政策引导，充分调动社会各方面力量，全面推进养老服务业发展，建立与我市人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调、统筹城乡的适度普惠型养老服务体系，使老年人生活得更加幸福、更有尊严。

(二)基本原则。

坚持政府主导与社会参与相结合、因地制宜与统筹发展相结合、突出重点与适度普惠相结合、居家养老与机构养老相结合、规范管理与政策扶持相结合。

二、总体目标

到2015年，基本建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息技术服务为辅助，规模适度、结构合理，制度完善、管理规范，服务专业、运行高效，投资多元、城乡一体的社会养老服务体系。城市居家养老服务网络覆盖城市所有社区，农村覆盖60%以上；日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区；养老机构达到每千名老人拥有床位30张，使我市的养老服务业基本步入健康、规范、有序的发展轨道。

三、主要任务

(一)完善居家养老服务体系建设。

1.建立健全居家养老服务网络。建立覆盖县(市、区)、乡镇(街道)和社区(村)三级居家养老服务网络，城市街道和社区实现居家养老服务网络全覆盖；80%以上的乡(镇)和60%以上的农村社区建立养老服务设施和站点。加快居家养老服务信息管理平台建设，全面掌握老年人及家庭成员的基本情况、健康状况和服务需求等信息，为有需求的老年人提供及时、便捷的服务。

2.大力开展居家养老服务活动。引导吸收社会各种服务资源和经济实体进入养老服务领域，有效聚合功能区域内的服务资源，重点开展生活照料、家政服务、医疗康复、精神慰藉、法律援助等居家养老服务活动，对高龄、独居、失能等特殊老年群体，要采取低偿和有偿服务的方式，为有需求的老年人提供家庭陪护、基本生活照料、特殊护理、紧急援助等服务。社区要经常为老年人开展各项服务活动，形成体现居家养老特点、需求与服务对接、各类服务资源配置相对完整的居家养老服务保障体系，使居家老年人遇到的实际困难能够得到有效解决，生活和医疗服务得到基本保障。积极探索建设一批规模适度、功能齐全，满足老年人集中居住的老年宜居社区。

3.全面发挥居家养老服务功能。注重发挥居家养老服务机构在“信息服务、生活照料、医疗康复、文体健身、组织协调、紧急救助”方面的功能。推动农村居家养老服务大院建设，为农村老年人提供必要的室内外活动场所，组织开展适合老年人特点的文体活动，采取政府购买服务、结对帮扶、邻里互助等方式，推进生活照料、精神慰藉等服务。加强城乡社区日间照料设施建设。采取新建、改扩建和租赁等形式，建设一批多功能的城市社区日间照料示范中心。

(二)加快养老机构建设步伐。

1.建设专业性养老护理机构。充分利用并整合现有医疗卫生资源，鼓励将符合条件的医疗卫生机构改造成专业性养老护理院，重点收养收治失能老人、身患大病需专业护理服务的老年人。“十二五”期间，市本级要建设一所总建筑面积为29750平方米，预计床位700张的市老年养护院，切实解决城区老年人口的养老问题。有条件的县(市)至少要新建或改扩建1所养护院或医护院；扶持发展集医疗、康复、看护、临终关怀等功能于一体的专业化民办养老机构。

2.新建扩建供养型养老服务机构。坚持政府主导，全面抓好各级供养型养老服务机构的新建扩建。“十二五”期间，市社会福利院要完成改扩建或新建任务，采取扩建或新建的方式，预计新增床位300张，新增面积13350平方米。各县(市、区)都要建设1所示范型的社会福利服务中心，可根据需要对原有县级城市社会福利中心进行改扩建，使其达到相应规模。

3.改造整合现有农村社会福利服务中心。发挥农村社会福利服务中心在农村养老服务中的核心作用，在保证“五保”老人入住的基础上，改造一批具备收养条件和规模的农村社会福利服务中心，提高对社会老人的收养能力；对入住率低、运营困难的农村社会福利服务中心进行合理整合，空余床位用于收养社会老人。

4.大力扶持发展民办养老机构。依照《市养老布局规划》，坚持市场导向，以满足社会养老需求为目标，加大“民办公助”和“公办民营”的扶持力度，“十二五”期间，力争新建民办养老机构30所，新增床位3000张。支持现有民办养老机构进行改、扩建，适当扩大规模，增强民办养老机构的养护能力。

(三)强化养老服务规范管理。

1.推进养老服务标准化建设。从我市实际出发，完善民办养老机构管理办法、制定城乡居家养老服务和社区日间照料中心服务规范等政策规定，促进各类养老服务机构依照政策规定，开展标准化、规范化养老服务，切实提高养老服务质量。

2.明确养老服务规范管理职责。要落实相关部门在养老服务业发展中的监管职能，公安、消防、卫生、安监、质监、建设、民政等部门要按照各自职责，对新建或运营中各类养老机构进行监管。公安部门要对污辱、虐待、欺骗、以及其他侵犯服务对象合法权益的行为依法进行监管和处罚；消防部门要对养老和为老服务单位的消防情况进行监管；卫生部门依据相关规定，切实做好食品卫生安全监管；公用部门要对煤气设施进行监管，严防煤气中毒和爆炸、失火等恶性事故；质监部门要对承压锅炉、气瓶和电梯进行监管，严防特种设备事故；建设部门要对养老机构是否符合《老年人建筑设计规范》进行监管；市级民政部门负责指导直属事业单位养老机构和市级注册登记的养老机构安全管理工作；各县(市、区)民政部门主要负责指导农村社会福利服务中心、本辖区内所有民办养老机构的安全管理工作；各养老机构法定代表人是本单位安全管理工作第一责任人，对本单位安全管理工作负主要责任。落实街道办事处、社区和驻地派出所职责，街道办事处、社区和派出所要对辖区内民办养老机构进行日常管理，如发现有未经批准私自开办养老机构的必须及时上报，并由公安、消防、卫生、民政等部门联合予以处理

。

3.加强对非法养老机构的打击查处力度。要落实养老机构安全管理规定，对符合条件的办理各项审批手续；对不符合条件的由民政部门依法予以取缔。对已下发《取缔告知书》的养老机构，继续经营且不符合消防安全条件的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，对相关负责人进行治安处罚，消防部门和派出所予以查封。

4.突出安全管理重点内容。要将各养老机构用火、用电、用燃气、饮食卫生、重大传染病、涉虐待老人和老人走失等情况作为管理工作重点，加强检查。要将各养老机构制度建立和执行情况、安全责任落实情况、设施设备配置情况，以及值班值宿等情况作为检点，发现问题，立即整改，决不放过任何一个隐患和漏洞。

5.创新养老服务运营方式。在公办养老机构尝试公建民营模式，进行改组、改制，使之与行政管理部门脱钩，委托民间组织或社会力量管理和运作。加大民办公助的力度，对规模比较大、服务和管理比较规范的民办养老机构给予必要扶持和资助。探索小型民办养老机构依托企事业单位、中介组织连锁管理的模式，加强规范运作，提高养老服务管理水平。

6.开展老年人法律服务与司法援助。健全完善老年人法律服务与司法援助保障体系，结合法律进社区、进村屯活动，做到每个养老机构、社区居家养老服务站和农村养老大院都有1名法律志愿者，开展老年人法律服务与司法援助活动，并重点为高龄老人、失能老人和行为能力不健全老人提供房产、财产、土地、子女赡养等方面的维权服务和社会保护，禁止歧视、虐待老年人。

7.探索建立老年人商业保险制度。按照要求，逐步开设老年人人身意外伤害保险。鼓励在养老机构中开展长期护理保险试点。尝试“以房养老”的融资模式，利用老年人已有住房资源，将房屋估价并抵押给银行、保险公司等金融机构，拓宽老年人养老的资金筹措渠道。

(四)加强养老服务队伍建设。

1.充实专业化队伍建设。注重选拔一批素质好、有爱心、善管理的人员，充实到各级养老服务机构；鼓励大中专院校护理专业、社会服务与管理、公共事务管理和家政学等相关专业毕业生到养老服务机构和社区就业，从事养老服务工作。在养老服务业中设置社会工作岗位，每个社区配置3—5名养老服务公益岗位，纳入民政部门统一管理。积极支持乡镇(街道)工作人员和社区主任采取专、兼职的方式，承担社区居家养老服务站和农村养老大院的管理职责。通过开发公益性岗位，聘用符合条件的就业援助对象和家庭困难的高校毕业生等，经过岗前培训，充实到养老服务管理队伍。

2.开展社工和志愿者服务。大力开发社工人才岗位，积极扶持发展各类为老服务志愿组织，开展为老志愿服务活动。倡导机关干部、企事业单位职工、中小学生和在校大学生、大学毕业生参加养老服务志愿活动。发展互助式社区养老服务组织，鼓励低龄健康老人参与社区居家养老服务。力争使城乡养老服务志愿者占整个养老服务队伍人数的20%以上。

3.建立养老护理员职业培训制度。按照《养老护理员国家职业标准》要求，加强养老队伍从业人员的职业道德、专业知识和岗位技能培训工作，将养老护理员培训纳入各级人力资源和社会保障部门就业再就业培训体系，各县(市、区)人力资源和社会保障部门每年至少开展一次养老从业人员培训，满足养老护理员技能培训需求。推行养老护理员职业资格考试认证制度，“十二五”期间全面实现持证上岗。支持有条件的高等院校和中等职业学校开设养老服务相关专业和课程，加大养老服务专业人员的培训力度。

四、工作步骤

(一)第一阶段：抓好调查摸底。

各地、各有关部门要召开专题会议，抓紧研究部署，开展摸底调查。各地主要调查本地60岁以上老年人口数量和分布，养老机构数量和分布，制约养老服务业发展的瓶颈等。市直各有关部门要就如何支持养老服务业发展进行调查，把握定位，切实为养老服务业的发展提供有力支持。

(二)第二阶段：抓好规划制定。

各地、各有关部门要结合调查实际，有针对性地制定支持养老服务业发展的具体规划和办法，明确任务，落实责任，确保养老服务业发展有力有序有效开展。

(三)第三阶段：抓好工作落实。

各地、各有关部门要从资金、政策、场地、人员等方面为养老服务业发展提供强有力支持，并抓好各项政策措施的贯彻落实，保证各项任务如期完成，切实满足我市养老服务需求。从年开始，每年城市居家养老服务网络建设覆盖率要达到25%，农村覆盖率要达到15%以上。市政府将定期对此项工作进行督查和检查。

五、保障措施

(一)提高认识，加强领导。养老服务业是今后一个时期保障和改善民生的一项重点工作，事关千家万户的安宁和幸福，事关社会和谐稳定。面对当前严峻的养老形势，各级政府要高度重视，将其纳入政府为民办实事工程，纳入政府和相关部门年度重点目标任务考核范围。市政府成立由分管副市长为组长、各相关单位为成员的加快推进养老服务业发展领导小组，强化组织领导，狠抓工作落实。各地也要成立相应组织机构，推进养老服务业健康发展。

(二)部门联动，形成合力。各有关部门要按照职责分工，建立并落实联席会议制度，定期研究养老服务业发展遇到的重大问题，形成推进养老服务业发展整体合力。民政部门要进一步推动公办示范性养老机构建设，会同老龄部门及其他相关部门加强对民办养老机构的监督管理、行业规范和业务指导。发展改革、规划和城乡建设等部门要将养老服务体系建设列入国民经济和社会发展规划、城乡公共设施建设规划，统一组织实施。财政部门要建立符合养老服务体系建设需要的公共财政投入机制，并安排必要的养老服务工作经费。人力资源和社会保障及卫生部门要搞好养老服务业从业者的职业技能培训以及针对老年人的医疗卫生服务。公安、税务、消防、卫生等其他相关部门要结合各自职能，研究提出促进养老服务业发展的相关政策措施，并抓好落实。

(三)突出重点，优先发展。将养老服务业优先纳入国民经济和社会发展总体规划，并作为重点统筹考虑，在养老服务项目的立项、审批上给予支持。凡新建的养老服务机构其建设项目要纳入城乡建设规划，对老年人居住小区、道路交通、医疗保健等服务保障设施，给予统筹安排。城镇居民小区开发要预留足够的社区老年人活动和日间照料服务场所；对已建成的居民小区可采取置换、租赁等方式，保证社区养老服务场所需求。

(四)落实政策，减免税费。按照《省人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》(政发〔〕4号)要求，对新建、改扩建的各类公益性养老服务机构建设用地，以划拨方式供给，同时免征养老服务机构的基础设施配套费、教育费附加、残疾人保障金、人防工程建设费。对符合规定条件的各类养老服务机构免征营业税，免征自用房产和土地的房产税、城镇土地使用税。对已运营的各类养老服务机构在用电、用水、供暖、管道燃气等方面享受居民使用价格；使用有线(数字)电视，基本收视维护费按居民用户的70%收取；使用宽带互联网，安装费、使用费等按70%收取。

(五)加大资金投入和补贴力度。凡纳入省年度养老服务机构建设计划的新建、改(扩)建养老机构按核定的床位数给予一次性建设补贴。公办养老机构每张床位补贴3000元，所需资金由省财政一次性安排；自建或购买的民办养老机构每张床位补贴2000元，分4年补贴，每年500元；租用的民办养老机构每张床位补贴1200元，分4年补贴，每年300元。所需资金由省财政分年度安排。对新建、符合标准的示范型老年人日间照料服务中心，省财政给予3万元的一次性建设补贴。给予困难老人入住机构补贴，对于入住各类养老服务机构的城市“三无”人员、农村“五保”对象、城乡低保家庭老人、重点优抚对象、低保边缘户家庭生活困难老年人，按自理、半自理、不能自理每人每年分别给予补贴1200元、2400元、3600元，所需资金由省财政和地方财政各承担50%，我市市辖区所需地方财政资金由市财政和区财政各承担50%，其他县市按省里要求执行。实行居家养老服务和意外伤害保险补贴，鼓励、支持各级政府从养老服务的实际出发，设立专项补贴资金。根据居家养老服务的开展情况，给予一定的居家养老服务补贴；根据机构养老的老年人困难程度，承担必要的意外伤害保险补贴资金。

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随着我国老龄化进程的不断加快，老年人的日常生活照料服务和医疗康复护理逐渐成为他们最为迫切的需求。然而我国的养老保障制度和医疗保障制度分属于不同的行政管理机构，互不衔接，老年人患病就需要在家庭、养老院和医院三者之间来回奔波，费时费力。在我国“未富先老”、“未备先老”的特殊国情下，《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，要“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”。“医养结合”服务模式应打破养老服务系统和医疗服务系统各自孤立的现状，以实现养老机构、医疗机构、社区和家庭等多部门相关资源整合的效用最大化。

在资源整合的过程中，政府应该积极倡导各部门发挥自身特色，而不应当蜂拥而上，不然就会造成资源的浪费而违反了整合资源的初衷――节约资源。我国的“医养结合”养老模式研究还处于起步阶段，大多集中于当前的发展现状、存在的问题、资源整合、解决对策等。社会工作以其在社区和家庭养老服务中的专业优势介入，能够互补医养结合的缺陷和不足，在政府购买养老、医疗服务的同时，链接、整合养老和医疗服务资源，提供专业的、稳定的、高效的综合服务，降低医养结合在人力资源匮乏的短板，促进我国养老医疗服务的快速健康发展。

二、我国医养结合的现状及问题分析

（一）我??的医养结合现状

我国医疗机构和养老机构独立运行，隶属系统不一，养老院不方便就医，医院里又不能养老，真正需要就医的人住不了院，而不需要住院的人却霸占着病床，造成了医和养的资源系统紊乱，缺乏有效地部门沟通和协调，导致社会资源的严重浪费和社会资源不合理分配，这不仅增加了老年人养老和就医的成本，更增加了整个社会的负担。已经有不少养老机构开始以发展“医养结合”为核心的服务模式。

另外主管部门交叉重叠，责任边界不清晰，因养老机构和医疗机构自成系统，相互独立，在部门沟通和协作上效率低下，存在着多头管理、岗位重叠等问题，导致权责不清晰、无人问责的混乱局面，经常会出现互相推诿的踢皮球等问题。养老机构服务定位存在偏误，阻碍自身发展，我国的养老服务主要界定为社区养老、机构养老和家庭养老三部分。由于我国老龄化不断加剧，家庭的小型化4-2-1模式，老年人更愿意选择在家庭安享晚年，接受一系列养老和日间照料等个性化服务，养老机构的服务定位严重偏离了我国的养老服务老年人选择的主流模式，严重阻碍了医养结合的健康发展。

（二）问题分析

“看病的地方不养老，养老的地方看病难”，这是目前我国养老和医疗的现状，而近年提出的医养结合实质上是对养老资源和医疗资源的优势整合，不是简单的“养老院+医院”。

1.医养结合的长效动力不足。首先表现在“医养结合”机构养老服务模式的发展上，我国的起步较晚，存在制度、政策等层面的欠缺，医养结合的机构数量还较少，国家层面对此没有具体的指导文件，也没有相应的专项资金规划和特定项目扶持文件。其次，国家购买社会工作服务机构的养老服务难以满足老年人对于养老服务和医疗服务的专业化、多元化需求，没有充分利用社会工作服务机构的各种资源，发挥社会工作者在为老服务和长期医疗照护方面的专业优势，还存在社会资源的严重浪费。

2.社会团体、组织参与程度较低。我国医养结合是以政府为主导推行的养老机构和医疗机构的有机结合，市场参与明显不足，社会企业或组织对于医养结合大多持观望态度。一方面是因为医养结合在我国起步晚，根基浅，没有形成规模体系的新型模式，存在对医养结合的认知偏差；另一方面是医养结合门槛比较高，一般组织难以达到其构建的标准，不仅对养老方面、医疗方面都有其严格的要求，包括软硬件设施、专业人员配置、医疗卫生执业师、相应的行业牌照等等。这些都制约着社会组织人力、物力的资本投入和参与度。

3.自我定位不清，边界不清晰。不少机构盲目拓展“养+医”业务，加速不同机构之间的级别分化，致使资源过分集中呈现区域性，不利于医养服务实现均等化，盲目定位高端市场、高端人群，没有很好的契合当地的经济发展水平、消费水平和人口结构等。从业务范围来看，医疗保障业务涉及的主管部门除了主管养老保障业务的民政厅及人力资源与社会保障部门外，还有各级卫生和计划生育委员会等部门；在管理机构、管辖内容等都存在不同程度的混淆。部门的交叉管理直接导致“医养结合”处于多头领导，不仅效率低下，沟通比较困难；部门之间权责不清晰，容易出现争权夺利、互相推诿的情况。

三、社会工作介入医养结合的路径

（一）加强政策层面扶持力度

我国的“医养结合”模式目前仍处于探索阶段，面临着政策、结构、资金、机制以及人才等多方面的困境。要充分发挥政府的宏观调控功能，完善顶层设计，从国家层面开展立法工作，提供制度层面的保障。综合分析，主要有以下几点：

1.政府兴建“医养结合”服务机构。一方面，政府可直接通过财政拨款兴建“医养结合”养老服务机构，提供基础医疗服务设施、场地、医养服务的各种资源，在整合养老和医疗机构资源上起到关键性的引导作用，不仅在生活方面，还涉及在医疗复健、日常照护服务、康复训练、以及陪伴和生活照料等方面的需求。购买医养服务的资金可以来源于：一是政府可设立专项资金支持，统一为老年人购买服务；二是政府发放医养服务补助津贴。政府直接向符合“医养结合”服务标准的老年人发放医养服务补助津贴，由老年人向非营利组织购买医养服务，从而获得专业性、针对性的服务。

2.加大政府购买医养服务的力度。政府给予企业一定的税收优惠、减免等政策或者其他激励性政策，即政府通过资助社会团体或者非营利组织兴办养老机构为老年人提供医养服务，三方共同承担老年人的医养服务的各种费用、资源等。政府应当秉持“大市场、小政府”的宏观调控者的角色定位，简政放权，让社会组织代替政府去做这些普惠性的医养服务，政府以招投标项目模式向机构购买养老服务、日间照料服务、医疗照护等医养服务，机构再向社区老年人提供社区医养、家庭医养服务等。而在这个过程中，政府只是充当监管人、大管家的角色，社会组织满足社区老年人个性化的服务需求。

3.加大对弱势医养机构的扶持力度。建议从政策和资金等方面入手：一是依据相关政策，积极引入社会资本对其进行提质改造，充实和完善医养结合服务所具备的条件，允许社会资本获取合理的投资回报，明确界定它的服务范围；二是适当降低民营、小型社区养老机构申办医疗机构的门槛。在申办条件不具备的情况下，支持养老机构就近与公立或民营医疗机构建立合作关系或引导和支持公立、民营医疗机构对就近的养老机构提供医疗服务。

（二）积聚社会各界的支持力量

1.提升社会认知度及公众的保健意识。首先，应当加大对社会工作理念、价值、服务模式的宣传，让更多的人了解社会工作，认同社会工作的价值理念，在遇到问题的时候，能够首先想到向社会工作者寻求专业的帮助服务。其次，在社会工作介入医养结合的服务中，争取老年人对社会工作者及其机构的信任和支持，愿意接受和配合社会工作提供的医养照护服务。最后，老年人自身也应当加强健康及储蓄意识的学习和培养，在观念上认同，在行动上践行，经常参加健康保健知识讲座和健康知识展览等，积极参与社区和机构举办的活动。

2.鼓励社会组织、非营利组织参与支持。在医养结合服务模式市场化运作机制中，不同程度要涉及到“产业化”的问题。产业化是集规模体系的品牌化运营模式，与福利性互不冲突。政府应当出台相应的鼓励性政策，大力引导社会各界资源和民营资本共同参与到医养服务体系的建设中来，同时整合社会潜在的资源投入到医养结合模式的创建中，吸纳更多的社会非营利组织参与到医养结合养老服务中，充当参与者和服务者角色，共同创建新型的医养结合服务模式。

3.建立支持社会力量兴办医养结合机构的工作机制。正面引导、鼓励支持社会力量举办非营利性养老机构，加快完善医养结合机构的规划布局；制定出台有利于社会力量兴办医养结合机构的配套政策；支持企业围绕老年人的预防保健、医疗卫生、康复护理、生活照料、精神慰藉等方面需求，积极开发安全有效的食频药品、康复辅具、日常照护、文化娱乐等老年人用品用具和服务产品，为老年人的日常娱乐生活提供设施健全的硬件设施和器具。

（三）服务机构的定位与协作

1.养老机构+医疗机构。医养结合养老服务模式有很强的针对性，机构应当合理定位、改革机构设置。首先要不断提高服务机构的软硬件设施，一是软件方面，要具备大量优质的、受过专业训练的医师和护工，明确各级养老机构和医疗机构在老年人服务体系中的权利和义务；二是硬件方面，要有足够的空间、基础器具设施和水平先进的医疗器械、复健训练、康复室等。其次，要拓宽服务供给渠道，倡导多元化的参与主体准确定位，充分整合多维度的医养资源，并提供专业化的个性化服务。在建立健全医养服务机构时，政府部门要严格制定出准入标准和准入资质，不允许不符合资格者进入，严格把控服务机构工作人员的准入流程，严格考核，并做好对医养服务的全程监管。

2.健全医养结合协作模式。应当加强机构之间的协同合作，在严格规范管理的前提下，改进“医养结合”机构资质审批管理方式，加快行政许可和审批速度，提高审批效率，简政放权，明确权责划分，厘清养老机构和医疗机构的权利和义务责任。政府部门应当给予适当监督，权力下放，合理充当大管家的角色，对“医养结合”服务机构进行政策规划及支持，顶层设计与宏观布局，关注“医养结合”服务机构与医疗机构和养老机构的相互衔接，不断调整其规模、数量和功能定位等方面的相互匹配度，从而提高老年人医疗卫生资源的利用效率。

3.加强多部门合作，建立联手共推及监管机制。一是消除部门之间存在的泾渭分明，互不交叉的机制性障碍，加强相关部门之间的沟通与合作，构建多部门联手共推及监管工作机制，建立由相关部门共推组成的医养结合?I导小组及工作机构，对医养结合工作进行实质性的指导和监管；二是建立联席会议制度，定期召开会议，通报并协调解决有关重要问题，建立各部门良好沟通的调节机制，及时处理存在的问题，确保部门之间明确权利和责任，在制度上保障医养结合体系的健全发展。

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【摘要】由于我国正在快速迈向人口老龄化，对于目前我国社会养老体系中存在的一些问题进行分析，而然缓解我国人口老龄化所带来的矛盾提出有效的解决办法和途径。并在文章结尾提出对我国养老体系建立与发展的建议。

【关键词】养老体系 专业化 老龄化

一.我国养老体系存在的问题

1、养老服务队伍专业化程度不高

尽管2000年以来国家相继出台了《养老护理员国家职业标准》和《家政服务员国家职业标准》，可是实行中却有许多的不足，像许多工作人员并没有了解相关政策，对养老方面的知识了解不够等问题。目前，我国的养老服务机构的志愿者严重不足，对社区养老，家庭养老的关系产生了很大的影响，而且除了保障老年人的基本生活外，还需要大量适合老年人心理、医学、护理等专业知识的专业人才加入到社会养老服务体系中。

2、养老服务供需不平衡

从当今社会看来，社区养老服务和养老机构床位供需矛盾突出。全国每一千名老年人拥有养老床位不足20张，而国外某些国家基本是30-50张。目前，大多数公办养老院“一床难求”。某些地区很好的养老院，竟然要排队几百年才有床位，有的更是天价。但有些养老院条件较差、地理位置偏僻却具有很高的空置率，我国养老机构空置率平均达到48%，这就产生了空置率和“一床难求的相互矛盾。对于供需偏紧，结构问题突出的养老服务市场如何获得供给的增加才是现在的问题所在，同时基本设施不全面，实用情况低，资金投入不足，交通不便捷等也严重影响了养老服务体系建设的步伐，与人们所期望的状态有非常大的距离。

3、制度建设不完善

由于国家在养老体系方面的法律法规比较少，而且各种养老模式的定义没能统一，导致养老服务体系不平衡，老年人的合法权益也得不到保障，由于国家扶持政策也不够完善，尽管国家非常重视养老保障制度的建设，让社会力量参与其中，但由于许多地方认知不到位，许多政策只存在于表面，没有真正的去落实贯彻，并没有起到很好的效果。

4、养老体系存在着严重的不公平

我国的养老服务机构有着国家提供和社会提供等不同类型的区别，所以在发展中难免有着不公平的现象，比如政府部门，垄断企业形成特权阶层，超量占用有限的养老资源，这些不公的现象，就引起了社群众大量的不满。

二、我国养老体系建立与发展的建议

1、培养专业化养老服务队伍

培养专业化的服务团队对增加老年人的生活品质有非常好的效果，国家根据不同队伍的要求，制定与之相适应的职业规则，努力避免无证工作情况的出现，提高服务团队的专业修养和专业素养，对于缺乏具有专业知识和技能的员工，要强化专业技能培训，提高自身的职业道德素质和服务水平，这对居家养老是否成功非常关键。其次，国家需要大力发展养老服务志愿者团队，激励更多的年轻人来参与，为养老体系的建立与发展出一份力。

2、完善基础设施建设，丰富老年人的生活

努力改善居家老人的养老环境，建立健全基础设施建设，增加日间照料床位和机构养老床位340多万张，保证每千名老年人拥有养老床位数要达到30张。在经济方面，可以建立城乡居民的社会养老体系和老年人医疗保证体系，可以支持他们接受社区养老服务。除了满足老年人衣食住行的基本需求以外，也要提供一定的娱乐活动，像开展各类体育竞赛，增加各类健身器材，增加老年人间的交流活动，提高老年人的生活乐趣。

3、加强制度建设，保障老年人的权益

制定与之相匹配的相关标准，完善养老体系建设工作机制，大力发现和查补体质上的相关漏洞，并且要让养老服务市场环境得到改善，不再混乱。需要适时监督和调控，这样可以让养老服务体系发展更加规范。也可以采用一些其他措施来促进社会对这方面的关注，让一些组织自发的来建立养老服务机构，来让养老体系真正融入到大家中来，让人们意识到这是大家的工作。以前的监管系统只是虚有其表，没有真正的落实到实际工作中，所以需要对监管系统进行整改，规范监管人员的职责，让养老服务行业步入正轨，在安全，和谐的环境下发展，这样才能更有效与其他方面相互呼应，共同发展。

4、在公平机制下竞争

随着社会的发展，多种多样的社会养老服务机构不断增多，所以不免出现许多问题，上文已经提到了存在许多不公平的竞争，所以我希望国家能够制定一套关于公平竞争的机制来避免这种现象的发生。主要措施是消除特权，制约政府寻租，强力打破特权阶级层的顽强抵抗，改革等级式的社会保障体制，建立公平统一的社会保障体制，实现资源的公平分配，让所有的养老服务行业在一条公平竞争的机制下运行，所有相关机构都必须遵守，并规定一系列的奖惩制度，避免因为不公平而产生其他问题。

三.总结

自我国步入老龄化社会以来，老年人口增长速度加快，需要照料的老人数量剧增，所以加强社会养老体系建设的任务非常紧迫。最近几年，国家也非常重视，党和政府也公布了一系列的政策来促使养老体系的建设和发展，但是由于一系列的原因，我国社会养老体系建设仍然没能够健康、和谐的发展，本文就我国养老体系现状的分析，得出我国养老服务团队专业化程度不高、养老服务供需不平衡和制度建设不完善、竞争不公平等问题，在培训专业化养老服务队伍、完善基础设施、加强制度建设和公平竞争有待加强和提高。

参考文献：

[1]程晓舫，夏双研，徐清.中国社会养老体系建设的研究新思路[J].人口与发展，2014（04）：12-13

[2]董红亚.我国社会养老服务体系的解析和重构[J].社会科学，2012（08）：20-21

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一、加强组织领导，压紧压实责任

一是强化组织领导。进一步充实调整了局安全生产工作领导小组，强化主要领导第一责任、分管领导主要责任和班子成员“一岗双责”，按照“管业务必须管安全、管行业必须管安全、管生产经营必须管安全”的“三必须”指示要求，制定了班子成员安全生产职责清单，细化领导小组成员职责，压实落细安全生产工作责任。

二是健全工作制度。定期召开班子会议，专题研究部署安全生产工作，学习传达上级最新指示精神，分析研判民政系统当前安全生产工作存在的问题和不足，安排部署民政系统安全生产工作。先后制定并印发《县民政系统安全生产专项整治三年行动工作方案》《县民政局2020年养老服务机构消防安全标准化管理达标创建活动工作方案》《县殡仪馆安全生产管理制度》《县殡仪馆安全生产应急预案》《县婚姻登记处风险管控管理制度》等文件制度，通过严格执行方案来确保各单位的安全。

三是压实工作责任。各局属单位和养老机构、殡仪馆负责人签订安全生产承诺书，严格落实民政服务机构安全生产主体责任，督促各乡镇（园区）切实履行属地管理责任，各民政服务机构切实履行主体责任，着力建立完善并构建起安全生产长效监管工作机制，有力地促进了全县民政服务机构安全生产形势持续稳定向好。

二、明确防范重点，提高安全监管能力

一是加强消防整治。根据安全监督管理工作安排，开展以消防为重点的专项安全监督管理整治。加强局机关、养老机构、殡仪馆等下属事业单位安全预防专项整治，进一步配齐、配全消防安全装备，对过期或接近过期的灭火器、烟雾报警器等消防器材进行了更新更换；对服务机构疏散通道、安全出口及消防车通道进行了畅通整治；组织养老机构、殡葬服务机构开展了消防演练，提高全体工作人员及入住老人消防意识。

二是加强食堂管理。食堂建筑方面，重点检查房屋建筑安全状况，涉及改造的建筑是否按标准、手续进行改造；食堂设施设备方面，重点检查各类加热锅、压力锅是否存在该检未检，是否使用“三无”产品，维护保养是否及时；电气线路方面，重点检查使用天然气、液化气的房间是否安装防爆灯、防爆排风扇，违规使用大功率电器；食品方面，严格要求下属单位加强食品采购监督管理，保障食品安全卫生，严格执行食物留样制度，确保食物来源可追溯，避免采购自疫情高发国家和地区的进口冷链食品。

三是加强疫情管控。在常态化疫情管控的前提下，对养老机构工作人员和入住老人全部进行了核酸检测。养老机构坚持每日巡查，早晚各为老年人测量1次体温，并做好记录。返院、新入院的老年人必须提供核酸检测相关证明后方可入住机构，重点加强对返院、新入院老年人的身体状况监测；所有进入养老机构人员必须出示健康码绿码，并接受体温监测。同时，需要手机扫码提供近15日内的活动轨迹，如有疫情中高风险地区逗留经历的，不得进入养老机构。

三、坚持问题导向，确保整治实效

一是强化机构主体责任落实。各民政服务机构认真开展自查自纠，建立健全安全生产专项整治行动自查自纠工作台账，实行安全生产制度化、规范化、标准化运行管理。同时，通过多种形式，强化民政服务机构责任意识，促进安全生产主体责任的落实，主动扎实做好当前安全生产重点工作。

二是积极配合各级督查工作。认真配合各级督查组对民政服务机构的现场检查，主动加强与县安监、消防、市场监管、卫健、住建等部门的联动，接受各部门相关检查。坚决落实省、市、县各级安全生产督导组交办的安全问题隐患整改工作，及时向各相关部门上报工作进展情况。

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面临问题

在养老产业快速发展的过程中，也要看到，由于养老机构发展时间短、缺乏经验、研究不深等原因，我国养老机构发展依然面临诸多问题，主要体现为以下方面。

第一，养老机构发展政策体系不完善。首先体现在部分公办养老机构定位不准确。一是服务对象错位：原本应服务政府保障对象和少部分失能、困难老年群体的办公养老机构，收住了低龄、健康、经济条件较好的社会老年人，导致服务对象错位。二是服务功能错位：应提供基本养老服务的公办养老机构，硬件条件和服务水平超出了基本需求的范围，使接受政府救济的托底保障对象享受了高于社会一般水平的养老服务。

其次是制约养老机构发展的关键政策尚未突破，主要表现在土地、融资、连锁经营、风险分担等方面。如融资方面，大部分民办养老机构属于民办非营利性质，国家规定民办非营利组织不得盈利、不得分红，限制了其贷款资格。民办非养老机构“不得设立分支”机构规定的制约，难以实现连锁化经营的市场要求。另外，养老机构服务纠纷的责任和责任认定后的有效赔付，都缺乏相应政策规定。

此外，鼓励养老机构发展的政策落实不到位。一方面是部门分割形成的政策协调性差，另一方面是政策的操作性差。部分扶持政策原则性规定多，具体可操作性条款少，对责任部门的规定模糊不清，导致落实难。

第二，养老机构运行，存在不公平竞争现象。公办养老机构享受政府各种福利和优惠，却和民办养老机构共同竞争，这种运行的方式影响了公平市场的形成，挤占了民办养老机构的发展空间。部分非营利性养老机构在享受政府优惠和补贴的同时，从事营利性经营活动，对营利性养老机构形成不公平竞争。

第三，养老机构自身建设滞后，服务水平较低。首先是基础设施配备不足，适老性设计滞后。体现在四个方面：一是设计创新不足，“一张图纸打天下”，没有考虑到建筑设计本土化；二是设计注重形象，但忽视老年人实际需求；三是内壁设施设计不合理，不符合实际需求；四是在设施设备配置上，特别是部分民办养老机构，存在设施简陋、配置不足的问题，有着很大的消防与安全隐患。

其次是服务理念滞后，缺乏需方思维。多数养老机构仅对老年人提供生活照料服务，对老年人的心理慰藉、休闲养生、文化娱乐、社会参与等更高层次的服务鲜有提供；缺乏市场调研和细分意识，将老年人的需求同质化，供需错位现象严重；重管理、轻服务，养老机构宾馆化、医院化现象突出。

另外，人才队伍建设滞后，专业人才缺乏。养老护理员队伍问题重重，存在数量不足、结构不合理、专业化程度低、流动性大等突出问题，并且管理人才严重短缺。

第四，机构养老服务有效需求不足。部分老年人和家庭成员“养儿防老”的观念根深蒂固，对养老机构有本能的排斥。另外，部分老年人消费观念相对保守，重积蓄轻消费，服务购买意识不强。并且我国老年人大部分属于中低收入群体，服务购买能力整体不高。2014年，我国企业退休人员基本养老金月均只有2061元。

第五，支持养老机构发展的社会氛围有待提高。社会上仍有一部分人对养老机构存在偏见，认为养老机构是收住孤寡老人和特殊困难老人的地方，对养老机构有一种自然的抵触和排斥。有些媒体对养老机构的负面报道，也在一定程度上影响了社会对养老机构的接受度和机构的发展。

对策建议

一是要建立健全养老机构分类标准和评估机制。缺乏明确的分类管理制度是造成目前我国养老机构管理粗放的一个主要原因。国际经验表明，依据养老机构的服务对象及相应服务功能对其进行分类管理，是管理养老机构的一种行之有效的方式。《中华人民共和国老年人权益保障法》明确要求“建立健全养老机构分类管理制度”，但截至目前，我国依然缺乏相应的分类管理制度，在一定程度上影响了对养老机构的有效监管。

建立健全养老机构的分类管理制度，首先要尽快明确公办养老机构的定位与服务对象标准，对哪些老年人可以享受政府购买的公办养老机构服务要有明确的标准。其次要尽快建立健全养老机构分类标准和第三方评估机制。根据不同类型养老机构的入住对象和服务内容需求等，将养老机构划分为自理型养老机构、助养型养老机构、养护型养老机构三类，根据不同养老机构的服务范围，确定不同的监管标准。

二是加大养老机构调整力度。养老机构发展的根本目标是满足机构养老服务的需求，特别失能、半失能老年人的机构养老服务需求是刚性需求，必须根据机构养老服务需求，制定养老机构发展规划、政策措施，调整养老机构结构。“十三五”期间养老机构发展既要增总量，更要调结构，要把调结构作为优化发展目标。要大力发展城区中小型和小微型养老机构。政府投资建设的养老机构，应当以养护型养老机构为主，同时加大政策扶持和引导力度，鼓励社会力量重点投资建设养护型养老机构，并推动农村敬老院转型发展。要改进服务设施，增加康复护理服务功能，提升管理服务质量，农村敬老院要向农村养老护理服务中心转型发展。

三是加大土地、金融、人才等重点扶持政策创制和落实力度。土地政策方面，必须要从制度上予以明确规定。建议各地政府将养老机构建设规划纳入城乡总体规划布局，依法确定养老服务设施的土地用途和年期。融资政策方面，既要加大政府补贴力度，要创新资金扶持模式。

四是科学推进养老机构的养医结合。首先要明确是养医结合，而不是医养结合，养老机构第一位的功能是“养”而不是“医”，“医”只是其中的一项重要配套服务。其次必须明确养老机构养医结合的特殊性。养老机构的“医”与医院的“医”有较大区别，医院的“医”主要目标是为了治愈，养老机构的“医”主要目标不是为了治愈，而是为了健康管理和长期护理。因此，不能简单地把养医结合理解为养老院+医院，医院的“医”是全过程的“医”，而养老机构的“医”更多需要的是阶段性的“医”，主要体现为四个环节。第一个环节是健康管理环节，特别是疾病管理，主要是慢性病管理以及饮食、生活方式、用药指导等。第二个环节是长期护理和康复，这是养老院“医”的重点环节。第三个环节是注重实效，突出重点。根据养老机构和老年人健康的特殊性，养老机构的养医结合要把重点放在健康管理、长期护理和失能康复上，这三个方面既是养老机构“医”的缺陷，也是养老机构“医”的重点，更是养老机构赢利的新增长点，前景广阔，大有可为。第四个环节是降低门槛，简化手续。根据养老机构对“医”的特殊需求，对养老机构建立卫生室、医疗点，卫生行政部门应当出台专门的政策，降低准入门槛，简化手续，鼓励和支持普及型的养医结合。

五是积极整合社会资源共建养老机构。要充分发挥市场在养老机构发展中的决定性作用，支持和引导国内外资金投入到养老机构建设及养老服务业发展中来。加快养老、医疗、教育、残疾人等公共服务资源的整合，将已有的公共服务资源融合到养老机构的发展中。同时充分发挥行业协会、社会组织的作用。

六是加强养老机构的安全监管与风险管理。要继续加强对养老机构的监督管理和安全防范管理。在安全监管方面，首先要加行业内监管力度，其次要建立第三方评估机制，加强外部评价。

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关键词：养老服务；对策；居家养老

一、河南省人口老龄化的现状及特征

我国已跨入人口老龄化国家行列，在养老问题上存在理论准备不足、政策准备不足、经济实力不足，家庭和个人无论在思想观念还是经济实力方面缺少准备。人口老龄化和养老事业发展滞后的矛盾将对我国的经济、政治、文化和社会生活诸多方面产生重大影响。中国的养老服务业应当是“福利+市场”的双轨制，即“养老事业”与“养老产业”并行，以“产业”获得发展，以“事业”实行救助。而河南省人口老龄化的现状是：老年人口婚姻状况比较稳定，老年人口文化程度有所提高，老年人口在业结构不合理，空巢家庭增多。河南省人口老龄化的特征是：人口老龄化的速度发展快，老年人口绝对数大，超前于经济发展水平。

二、河南省养老服务存在的问题

（一）社会养老服务机构发展现状不能满足我省老龄化需要。（1）床位总量少。全省目前每千名老人拥有的养老床位数约为18.6张，远远低于发达国家50-70张的水平，也低于发展中国家20-30张的水平。（2）结构不合理。农村敬老院床位比重较大，但其只针对农村特殊老年群体，床位闲置多，护理水平不高，亟待改革管理方式和体制，扩大服务职能。城镇养老床位占总床位数比重较小，仅占16%，造成城镇入住机构养老一床难求的现象。

（二）重视程度不够，扶持政策不到位。（1）政府财政投入少、政策含金量小。养老院和社区居家养老服务中心建设、公办机构运行经费保障、重点人群养老服务政府买单、高龄老人补贴、养老护理培训等方面，各级财政投入普遍不足，只有依靠加速发展民办养老院来弥补。（2）优惠政策落实不到位。省政府文件规定的针对养老机构的用水、用电、用气、取暖、有线电视等减免政策，在部分市县得不到落实。土地问题成为制约社会资本进入养老服务领域的瓶颈，社会资本的积极性没有真正调动起来。

（三）养老机构设施简陋、服务水平低。绝大部分养老服务机构和社区养老服务设施规模小、档次低、功能少，只能提供简单生活服务，护理、康复、精神慰籍、文化娱乐等服务功能亟待加强。专业人才匮乏，全省现有约1.7万养护人员，其中90%以上没有执业证书，缺乏专业护理知识，养护人员工资和福利待遇偏低，服务收费制度不健全，服务标准欠缺，因老人意外伤害带来的风险大，整体缺乏活力和发展后劲。

（四）监管制度不完善、依据不足。按照现行政策，养老院按营利性和非营利性划分，分别在工商和民政部门进行审批。依据是民政部《社会福利机构管理办法》，其中对申办养老机构的资金、设置标准、管理服务人员资质等只做了原则规定，没有具体条件。对养老院的监管实际上陷入了没有法律依据的尴尬局面。

三、河南省养老服务体系的建设对策

要加强养老服务业的发展战略研究，不断创新养老服务业运行体制和机制，加快推进养老服务体系建设，逐步建立健全投资多元化、建设标准化，管理规范化、服务专业化，覆盖城乡的养老服务体系。

（一）明确政府职责。在养老服务体系建设中，政府应立足于监管、引导，落实优惠政策，提供基本公共服务，发挥兜底作用，保障重点群体的基本养老服务。同时，加大扶持政策的“含金量”，吸引社会资本，引进或培育专业化、连锁化的养老专业机构，多增加养老床位，提供多层次的、满足不同老年人养老需求的优质服务，推进分层次养老服务，形成公益性、营利性互相促进、互为补充的格局。

（二）加大财政投入。各级财政参照公共卫生服务的人均标准，明确社会养老服务体系建设的经费预算，用于公办示范性养老机构和社区居家养老中心的建设、公办养老机构特别是敬老院的经费保障、扶持民办养老机构的补贴、购买服务、政府采购、高龄老人补贴等方面，并建立自然增长机制。

（三）完善养老体系。在人口老龄化、家庭小型化与家庭照顾功能弱化，居家养老观念根深蒂固的情况下，未富先老的中国既不可能以社会养老取代家庭养老，也不可能以机构养老取代居家养老。实行政府主导、多方参与、民营企业积极参与的新机制； “以居家养老为主， 社区服务为辅， 机构养老为补充”的养老模式将可望成为中国养老的现实选择。

1.以居家养老服务为主。应该从三个方面做好工作：一是要强调家庭所负的责任。二是要把居家养老和社区医院建设结合在一起。如果能把社区医院建设与居家养老、提供老年人的就医服务结合起来，是非常有益的。三是要加强对养老服务人员的培训。居家养老的时候，社区应该配备护理中心和护理人员，把护理人员派到家庭中去做服务、集中管理。对于居家养老服务应该加强工作指导，加强资源整合，加大扶持力度，加大资金投入，使居家养老服务能够较快地规范、健康发展，以满足当前日益增长的居家养老需求。通过发展居家养老服务还可以形成一个很大的产业，吸引更多的社会投资，创造更多的就业机会，促进服务业的发展。

2.社区服务为辅。社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。在城市，结合社区服务设施建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台。倡议、引导多种形式的志愿活动及老年人互助服务，动员各类人群参与社区养老服务。在农村，结合城镇化发展和新农村建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务；以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式。应着力从推进居家养老服务网络建设抓起，各个社区建设起居家养老服务站点。政府出钱为弱势困难老人买服务时间，为不同年龄段的老人分别提供入户服务。其他社会老人可根据需求上门服务，按需计价。起步阶段，服务公司可预约登记，提供上门服务。

3.机构养老为补充。推进分层次养老机构建设，形成公益性、营利性互相促进、互为补充的格局，真正满足不同层次的养老需求。政府开办的养老机构主要收养三无、五保、特困家庭中的失能老人，体现公益性，起到兜底保障、示范辐射的作用；民间开办的养老机构主要收养社会老人，是营利性的，并根据设施档次，服务项目和服务水准，按需论价。为此，一是建好公办养老机构。国家规定的养老行业标准：养老机构内设有生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施。二是鼓励民办养老机构。只有推进市场化，才能发展养老产业、才能激活养老产业。

4.积极拓展发展中国养老服务业国际视野。借鉴和吸取其他国家发展的经验，借鉴国内外的成功经验，尤其是日本和韩国同属东方文化，对我们有很多的借鉴和启示，要创新我们本土化的养老服务业发展道路。

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老有所养，路径更清晰

8月16日，国务院总理主持召开国务院常务会议，确定了深化改革加快发展养老服务业的任务措施。会议指出，要在政府“保基本、兜底线”的基础上，锐意改革创新，发挥市场活力，推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系。

居住（小）区要配套养老设施

会议要求，要加强养老服务能力建设。新建城区和新建居住（小）区要按标准同步建设养老服务设施，老城区和已建成居住（小）区也要通过多种方式完善相关设施。

大连市已出台政策明确规定，新建小区、新改造小区须按规定配建养老机构和适老设施。

减免收费，鼓励社会资本建养老院

会议要求，要分层分类提供养老服务。公办养老机构重点做好为无收入、无劳动能力、无赡养人和抚养人、失能半失能等生活困难老年人提供无偿或低收费服务。通过简化和规范程序，减免行政事业性收费，支持社会力量举办专业化养老机构。

中国老龄科学研究中心副主任党俊武认为：此举有助于厘清政府与市场在养老服务资源配置上的边界，明确政府的兜底职责，为社会力量参与养老服务“松绑”。

积极创新养老服务模式

会议要求创新养老服务模式。重点发展居家养老，支持提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等上门服务。拓展老年服务项目，开发老年产品用品。

北京市海淀区在这方面已经开始了积极探索。目前，该区的老年人只要点开“养老服务超市”设备的屏幕，超市、快餐、理发、家政等选项跃然而出，老年人只需轻刷老年卡就可实现“网上”预约服务和购物。

农村养老“五保”机构要“托底”

会议要求切实加强农村养老服务。坚持乡镇五保供养机构的“托底”作用，将其发展成为区域性养老服务中心。建设日间照料中心等互养老服务设施。

农业人口老龄化问题日益凸显，各地出台相应措施，山东计划在今年建设2808个农村幸福院，解决农村老年人养老难问题。

推动医养融合发展

会议要求推动医养融合发展，探索医疗机构与养老机构合作新模式，促进养老服务与医疗、家政服务、保险、教育、健身、旅游等领域互动发展。