农村自然灾害范文

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关键词 农业自然灾害；贫困发生率；农村贫困

中图分类号 F328.8 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)04-0092-04

建国以来，安徽省因各种自然灾害造成的直接经济损失年平均超过20亿元，约占全省平均社会国民生产总值的10％。20世纪80年代以来，年平均直接经济损失超过30亿元。尤其是进入20世纪90年代，自然灾害发生频次和强度呈加快、加大趋势，截至1997年，累计各自然灾害造成的经济损失近1 000亿元，年平均超过100亿元。由于农户自身抗灾能力有限，一旦遭受自然灾害，在没有风险转移的情况下，绝大部分损失将由农户自己承担。对一般农户来讲，家庭收入较低，遭受灾害以后如果不能够及时得到经济补偿，对其生活和再生产的影响很大。

1 文献回顾

所有贫困现象都是由于区域、群体或个体的经济发展受到一系列内部和外部不良因素制约,造成劳动报酬和财产性收入的不足而产生的。而引起劳动报酬和财产性收入不足的原因是十分复杂的,要从社会、经济、政治、文化、历史、个人等多层次、多方面进行探讨。目前这方面已有许多研究成果问世,其中主要观点有:相对剥夺说、不平等说、价值判断说、政策界定说、权利丧失说、发展不足说、能力缺乏说等等。也有根据贫困产生原因将贫困划分为不同类型而形成贫困成因类型的学说,最为著名的是康晓光根据贫困形成的决定因素将贫困分成三种类型:制度性贫困、区域性贫困、阶层性贫困(康晓光,1995)。制度性贫困是由于社会制度,如政治权利分配制度、就业制度、财政转移支付制度、社会服务分配制度、社会保障制度等决定生活资源在不同区域、不同群体和个人之间的不平等分配而造成某些区域、群体和个人处于贫困状态。区域性贫困是在相同的制度背景下,不同的区域之间由于自然条件和社会发展条件的差异造成的,与区域生活资源的供给程度有关。导致贫困的区域性因素包括自然资源、发展起点、经济结构、积累能力、科技力量、人口素质、制度创新、市场机制、政治结构等。阶层性贫困是指相同制度环境中,在大约均质的空间区域内,某些群体、家庭或个人,由于身心素质较差、文化程度较低、劳动力弱、生产资料不足、生产能力不高等原因造成竞争有限的生活资源的能力较低,从而处于贫困状态(康涛、陈斐,2002)。从已有研究来看，对造成贫困的原因界定上还存在着分歧，但是总体可以概括为：一是由于缺乏发展的机会造成的贫困，即机会贫困；二是由于缺乏发展的能力和素质所造成的贫困，即能力贫困。随着我国农村教育的加强，农民的综合素质得到显著提高，如今形成的贫困与返贫现象更多的是由于机会的缺失导致的，即机会贫困成为农村贫困发生的主要原因。

自然灾害总是与贫困紧密相联，世界银行在20世纪90年代的研究中发现，80%以上的穷人并不是“总是穷（always poor）”，而是“有时穷（sometimes poor）”，原因是他们面临各种自然灾害袭击时难以抵挡，从而陷入贫困或返回贫困的境地。王国敏从定性的角度首次对农业自然灾害与农村贫困之间的关系进行了研究，认为自然灾害总是与贫困相伴随，且呈正相关关系。如何更加明确农业自然灾害对农村贫困的影响，即从定量的角度分析两者之间的关系显得尤为重要，以弥补以前定量研究的空白。

2 样本来源及其描述

巩前文等：农业自然灾害与农村贫困之间的关系――基于安徽省面板数据的实证分析中国人口・资源与环境 2007年 第4期安徽省地形地貌呈现多样性，长江和淮河自西向东横贯全境，将全省分为淮北、江淮、江南三大自然区。安徽地处暖温带与亚热带过渡地区，气候温暖湿润，四季分明。但气候条件分布差异明显，天气多变，降水年际变化大，常有旱涝等自然灾害发生。国家划定的592个国家扶贫开发工作重点县（简称国贫县）中安徽省有17个，占总数的2.9%，处在贫困县比较多的省份行列之中。所以，选择安徽省作为研究对象具有典型性和代表性。

2.1 安徽省自然灾害发生情况

安徽省自然灾害发生频繁，种类主要有洪涝、干旱、干热风、高温热害、低温冷(冻)害、冰雹、龙卷风、动植物暴发性病虫害等。灾害严重时，连续几年或同一年内几种自然灾害同时或交替发生，对人民生命财产破坏性极大。如1998年，先后出现春季低温冻害，夏季持续暴雨成灾，秋后水稻暴发白叶枯病和稻飞虱，大豆暴发甜菜夜蛾，致使全省大部分县市不同程度受灾，受灾人口达1 000多万人，直接经济损失116．8亿元，对农业生产的发展带来了严重影响。自1995年以来，每年成灾面积都在1 000hm2顷以上，而且波动幅度比较大(见图1)。从图1可以明显看出，近年来，受灾面积与成灾面积越来越接近，说明农业自然灾害对农业生产的破坏力越来越大。

受灾面积在农业种植面积中的比例在大部分年份都在20%以上，而同时成灾面积在种植面积中的比重也几乎都在10%以上(见图2)。

2.2 样本数据情况

为了获取足够的样本，我们选取1998-2002年安徽省58个县（市）共283个样本（不包括数据缺失样本）形成面板数据。面板数据既有时间序列数据，又有横截面数据，这种双维的信息可以克服样本数量少的缺陷，而且可以增加估计的无偏性和有效性，在经济分析中逐渐得到广泛的应用。面板数据主要来源于1999-2003年安徽统计年鉴。

3 基本计量模型设定与计量结果分析

3.1 基本计量模型设定

在讨论灾害与中国农村贫困问题的关系时,一方面,可以通过对面上的情况进行一般性的描述来了解总体概况,也可以通过解剖典型案例了解不同的局部情况;另一方面,还可以通过对统计数据的数量分析更准确地把握两者的数量关系（张晓，1999）。张晓（1999）认为农村贫困只与农民家庭平均每人纯收入和水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例两个因素有关，所以建立了简单的双对数线性二元回归模型，把农民家庭平均每人纯收入和水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例两个变量作为解释变量，即：

式中：PKL是农村贫困发生率(%),I是农民家庭平均每人纯收入(元),ZR是水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例(%)。

但是，笔者认为农民家庭平均每人纯收入（I）和水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例（ZR）两个变量之间存在明显的线性相关，因为水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例越大越可能降低农民家庭平均每人纯收入，即农村贫困（主要指经济贫困）可以直接表现为农民家庭人均每人纯收入低下，而人均每人纯收入低下的一个直接原因是受到水旱灾害的影响。为了克服这个缺陷，笔者建立以下计量模型来描述中国自然灾害与贫困发生的关系：

式中：Y表示样本县市贫困发生率；X1是指样本县市农业从业人口占农村总人口的比重（%）；X2是指农村人口中男女性别比例（男/女）；X3是指人均拥有排灌机械数量；X4是指人均占有的基础设施建设资金投入额；X5是指农村人口人均占有耕地面积；X6单位面积粮食产量，用来衡量耕地质量；X7是指自然灾害受灾面积占播种总面积的比重（%），此处自然灾害包括水旱灾害和其它农业灾害。

模型试图说明：农村贫困发生率主要是由于农民自身能力不足和生存的自然环境恶劣造成的，农民自身能力不足主要通过农村人口中男女性别比例X2和人均拥有排灌机械数量X3表示；生存的自然环境恶劣主要用人均占有的基础设施建设资金投入额X4、农村人口人均占有耕地面积X5、单位面积粮食产量X6、自然灾害受灾面积占播种总面积的比重（%）X7等指标来衡量。

3.2 计量结果与分析

运用SPSS统计软件，采用向后逐步回归（Backward）法对计量模型进行回归处理，结果见表1。

从表1结果可以看出，变量中“自然灾害受灾面积占播种总面积的比重”的回归系数为-0.955，t值为-1.746，在0.05水平上显著。在统计意义上，该变量是比较显著的。但是，这个结果与张晓（1999）得出的结论有显著的差别，即张文中得出的结论认为水旱灾害的成灾面积占农作物总播种面积的比重与农村贫困发生率存在正相关关系，而笔者通过利用安徽省的数据所做的计量结果表现为农业自然灾害受灾面积占农作物总播种面积的比重对农村贫困发生率的影响呈负相关关系，即农业自然灾害受灾面积占农作物总播种面积的比重越大，农村贫困发生率的可能性越小。对本文计量结果的解释可能：一是本文使用的数据是每个县市的平均数据，没有考虑到每个农户受灾的差别性，而且受灾不一定会成灾，而国家在对受灾地区的补贴和救助主要是按人口来进行的，这样会造成同一地区受到的灾害对各个农户生活的影响不同，一部分农户会因自然灾害而获得了更多的收入，而一部分农户因自身抗灾能力较弱，而受灾又很严重，显然容易导致极度贫困的发生，即虽然贫困数量没有因自然灾害而上升，但是贫困程度却加剧；二是农业自然灾害主要对农业生产产生影响，而对于受灾农户来说，在受灾后可能会通过从事其他产业或者兼业赚取非农收入以弥补农业自然灾害对农业生产造成的损失，其结果可能是由于农业自然灾害的推动下，一部分农户的收入没有减少反而有所增加。三是农业自然灾害救灾资金的增加和农户抗灾能力的增强。近年来，国家和各级政府在农业自然灾害救助方面逐渐加大了力度，见图3。从图3可以明显看出，无论是全国还是安徽省对农业自然灾害的救助力度都呈逐年增大趋势，全国农业自然灾害救助资金由1999年的355 627万元增加到2003年的529 365.26万元，增加到1999年的1.49倍；安徽省也由1999年的24 012万元增加到2003年的57 118.72万元，增加到1999年的2.38倍。同时，农户的抗灾能力在逐渐增强，主要表现在：一是农户拥有的排灌机械数量增加，1998年全国抽样调查数据为13.37台/百户，安徽省为30.20台/百户，而到了2003年数量全国增加到21.12台/百户，安徽省增加到47.56台/百户。二是目前全国已有19个省（自治区、直辖市、兵团）建立了省级救灾应急预案，70％左右的地、县救灾应急预案也已经出台。

4 结论与政策建议

在运用安徽省的面板数据对农业自然灾害与农村贫困的关系计量分析来看，笔者可以得出以下结论：农业自然灾害与农村贫困之间的关系明显，而且农业自然灾害占播种面积的比重与农村贫困发生率之间呈反向关系，即在现有生产条件下，农业自然灾害导致的农作物受灾面积占总播种面积的比重越大，农村贫困发生率越低。这个结论与现有的研究存在着很大的不同，笔者在上述中也对产生差异的原因做出了可能的解释。

笔者认为，虽然农业自然灾害占播种面积的比重与农村贫困发生率之间呈反向关系，但并不是说农户就不用增强自身的抗灾救灾能力，国家和地方政府也无须在灾害发生后对灾区进行救助，帮助恢复生产。情况恰恰相反，农业自然灾害占播种面积的比重与农村贫困发生率之间呈反向关系产生的原因正是在农户抗灾能力增强和国家与地方政府救助力度增大的情形下发生的一种情况。所以，笔者认为，政府和农户更加要正确认识这种反向关系产生的效用。因此，笔者提出如下政策建议：

(1)政府应加快农村基础设施建设，增强农业生产抵抗农业自然灾害风险的能力。从我们的计量结果可以看出，人均占有的基础设施建设资金投入额越大，贫困发生率越小。农业本生具有较强的自然条件依赖性，因此，降低自然灾害发生对农业生产的负面影响对提高农业生产能力具有重要的意义。

(2)继续加大国家和地方政府对农业自然灾害救助力度，但要有针对性。农业自然灾害的发生对收入低的农户影响更大，因此，在发放补贴时切忌“一刀切”。要遵循灾害成灾多少，补多少，而且政策要向收入相对较低的农户倾斜。

(3)气象和灾害预报部门要尽量提高灾害预报的及时性与准确度。充分利用现代技术，加强自然灾害的预测、预报和宣传工作，使广大群众了解自然灾害是可知、可防、可抗、可治、可避的。

(4)在自然灾害发生后，当地政府要加大生产自救的宣传和引导。一是作物补种，当地政府应协助农户购买优良种子，恢复农业生产；二是鼓励和引导主要农业劳动力转移到其他产业，增加受灾农户的非农收入。

参考文献(References)

［1］ 康晓光．中国贫困与反贫困理论［M］．广西：广西人民出版社, 1995.［Kang Xiaoguang．China's Poverty and Poverty Theory［M］．Guangxi: The People's Publishion in Guangxi,1995.］

［2］ 康涛，陈斐．关于我国农村贫困与反贫困的研究［J］．华中农业大学学报(社会科学版)，2002，(4)：5～11.［Kang Tao，Chen Fei．the Study of China's Rural Poverty and Poverty［J］．Journal of Huazhong Agricultural University(Social Science Edition), 2002，(4)：5～11.］

［3］ 王国敏．农业自然灾害与农村贫困问题研究［J］．经济学家，2005，（3）：55～61.［Wang Guomin．The Study of Rural Poverty and Natural Disaster［J］．Economist, 2005，（3）：55～61.］

［4］ 严立冬．可持续发展战略与农业自然灾害防治［J］．农业经济问题，1998，（7）：33～36.［Yan Lidong．The Strategy of Sustainable Development and Natural Disaster Prevention［J］．Problems of Agricultural Economy 1998，（7）：33～36.］

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关键词:自然灾害；救助；财政投入体制

自然灾害是指以自然变异为主因的灾害，中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失近2 000亿元。自然灾害救助的公共性、公益性特点以及中国现阶段自然灾害严重的现状， 使财政公共支出的基础性地位显得更加迫切。在自然灾害救助方面， 特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力， 有组织、有计划地实施救助。尤其在依靠群众、集体的力量， 通过生产自救，仍无法解决困难时，国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。本文就当前中国自然灾害救助的公共支出现状、存在的问题以及完善自然灾害救助公共支出的政策进行分析。

一、中国自然灾害救助财政投入现状

目前， 中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助， 也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助， 另外在遇到紧急特殊的自然灾害时， 还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。

1.优抚和社会福利支出占财政支出比例。优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在2%左右。但是与中国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比， 比重仍然较低。由于优抚和社会福利支出是由抚恤支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成， 从这个方面来讲: 还不能对救灾支出的总体情况有一个比较肯定的认识。

2.财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。从总体上看， 救灾支出在总量上呈现的是一个上升的趋势， 但总量和增长速度却极不稳定， 且有些年份呈现负增长。1991 年中国救灾支出为22.51 亿， 到了2005 年已经达到62.97亿， 但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈现负增长。笔者认为， 救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关系， 但也反映出救灾支出的不稳定性。

3.国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。即使加大了救灾支出的投入总量， 但对于直接的经济损失而言， 国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助， 受灾单位和个人承担了主要损失， 也说明中国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%左右， 对损失的弥补只能是“杯水车薪”。但还是保持着较高的死亡率。另外中国的现代农业体系尚未建立， 仍然“靠天吃饭”， 因而农业灾情严重也是中国自然灾害的一大特点， 这更制约了农业的发展。

二、当前中国自然灾害救助财政投入体制存在的问题

1.各级政府财政投入责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为。作为中央政府，试图让地方政府在自然灾害的预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制，来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额；而地方政府却往往将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面。造成的结果就是当遇到重大自然灾害的时候需要中央财政拨出更多的资金来进行救助。这样的尴尬局面直接导致了自然灾害救助的不足和不及时。

2.财政资金投入不规范。中国在用于自然灾害救助的财政支出的资金有很严重的不规范性。用与灾害预防方面的资金远远低于救助灾害方面的资金。如果政府能够调整资金投入比例，增大自然灾害预防方面的资金投入，不仅可以减少灾害救助方面的资金投入，而且能够减少资金总量的投入。从而达到用最少的钱取得最好的效果这样的目的。因为有准备比没准备好，不充分的准备比不上充分的准备。对于自然灾害的防治，有效的预防是减少灾害的有利方法。目前，中国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政指出问题比较严重。

3.二元的财政供给模式导致城乡间差距明显。中国实行的是城乡分割的财政政策，城市地区的各项基础设施相对完善，更多的把资金投入到了自然灾害的预防上；另一方面，农村地区由于各项基础设施落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用在救济上，而对预警和防治的投入相对比较少。这就造成了在遭受同样的自然灾害条件下，农村地区的受害情况往往比城市地区的受害情况要严重得多。灾后的重建工作也要大大地难于城市地区。

4.针对突发事件的组织体制不完善。目前中国在突发事件应对组织体制领域过于分散，制度化水平低。各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在诸如自然灾害等突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。

三、完善自然灾害救助财政投入体制的政策建议

1.建立灾害救助专项资金项目，明确界定划分中央与地方政府对灾害救助专项资金的管理权限，建立与财政收入体系相适应的灾害救助专项资金管理模式。长期以来中国中央和地方财政都没有安排防灾救灾专项资金，防灾救灾资金主要依靠国家拨款、动用政府行政首长预备资金和社会募捐资金办法来解决。这种财政支出结构存在着明显弊端，客观上加大了资金筹措和调度的难度，行政效率低，不利于防灾救灾工作的正常进行。要提高政府应对自然灾害的救助能力，各级政府就必须统筹安排财政支出，设立防灾救灾专项资金，确保在自然灾害降临时有足额资金应急调配，保证救灾工作的顺利进行。全国性的或大范围的自然灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构，中央财政与地方财政应当共同承担起自然灾害预防支出的责任。

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关键词：自然灾害；灾害保险基金；保险

基金项目：辽宁省社会科学规划基金项目：“辽宁农业自然灾害保险问题研究”（项目批准号：L13DJY090）的阶段性研究成果；辽东学院教学改革与科研项目：“鸭绿江区域经济发展研究”（项目编号：2014111）研究成果

中图分类号：F32 文献标识码：A

原标题：辽宁省农业自然灾害保险制度现状及发展对策

收录日期：2014年3月20日

一、辽宁省农业自然灾害现状

我国是一个农业大国，也是世界上农业自然灾害最为严重的国家之一，自然灾害每年给中国造成重大经济损失，而最主要的受害者就是“靠天吃饭”的农民。从国内外的经验来看，农业自然灾害保险是国家惠农政策的有效实现途径，是国家对农业支持保护体系的重要组成部分，是保证农业稳定发展的一项重要保护措施，农业和农村经济的发展都迫切需要农业自然灾害保险的支持和保护。多年来，我国农业救灾主要依靠政府救济，虽然农业自然灾害保险已经存在多年，保险市场不仅未能发展壮大，反而日益萎缩。2011年我国保费收入14，339.25亿元，其中农业保险保费收入173.8亿元，占当年保费收入总额的1.2%。这与我国的实际需要极不相称，无论对农业自然灾害保险市场的发展，还是对农村经济的发展都非常不利。辽宁省是国家的老工业基地，同时也是重要的农业生产基地。近年来，辽宁省发生的洪涝、病虫灾害等，给其农业生产带来了极大损失。据统计，2001～2011年的十年间，辽宁省农作物受灾面积达16，389千公顷；成灾面积超过10，791千公顷，农作物受灾率为44.3%，成灾率28.4%。

二、农业自然灾害保险制度存在的问题

（一）自然灾害损失补偿不足。目前，我国对自然灾害的补偿支出主要体现在以下几方面：一是“抚恤和福利支出”下设置的“救灾支出”；二是通过农业支出、抚恤支出、社会保障补助支出、科技支出以及政策补贴支出的一部分进行救助；三是当发生紧急特殊自然灾害时，通过中央和地方专项储备基金进行补助。这种非专门化的救援支持致使我国重大自然灾害补偿的随意性和波动性较大。1997～2010年间，国家财政对灾害损失补偿的比重平均仅为3.5%。

（二）中央和地方政府责任不清。灾害应对分为灾前预防、救灾和灾后建设三部分，但是我国目前只关注救灾和灾后建设，忽略灾害预防。平时中央政府将灾害预防的工作交给地方政府，但是由于地方政府财力有限，所以倾向于将资金投入到见效快、易产生政绩的领域，而灾害一旦发生，地方政府又寄希望于中央政府的财政支持，这种中央和地方政府在灾害应对过程中的博弈行为不利于重大自然灾害的预防和救灾时的快速反应。

（三）我国重大自然灾害保障制度法律规范不健全。为保障救灾工作的顺利开展，国家出台了一些政策法规以规范救灾和灾后重建工作。如2006年《国家自然灾害救助应急预案》实施，明确规定了自然灾害的响应等级；2010年颁布实施了《自然灾害救助条例》，更有利于救灾工作的开展。另外，针对一些具体的灾害，国家政府根据实际需要，临时出台相关措施。但是，我国目前还没有统一的灾害救助法，同时也没有专项重大自然灾害救助法，这种政府文件不利于全国统一的救灾体系的建立，这对救灾工作的效率是一个极大的阻碍。

（四）商业保险补偿功能缺失。从近些年的情况来看，我国商业保险的补偿功能有限。从1996～2005年10次重大自然灾害的情况看，损失最高是1，666亿元，最低的也是14亿元，保险补偿最高的是占到了直接经济损失的9.63%，最低的是2.32%。在欧美发达国家，保险补偿占直接经济损失的比例平均在30%，而我国的平均比例在5%左右。所以，商业保险在重大自然灾害中的作用还有待于提高。

三、解决对策

（一）明确政府在重大自然灾害保险体系建设中的角色和责任。从市场经济制度的原理看，重大自然灾害保险属于公共或准公共产品范畴，这种产品的供给需要公共资源的配给，而政府是掌握和控制公共资源的主体，离开了政府，或缺乏政府的实质和有效推动，重大自然灾害保险制度的建设就是一句空话。为此，应从以下三方面着手：首先，应当明确政府为“主导者”的角色定位，国家应当设立专门的机构，协调和推动我国重大自然灾害保险制度建设；其次，应加强政府对重大自然灾害保险制度的介入，政府应该积极推动立法和制定税收政策，以完善重大自然灾害保险制度；最后，在确立政府主导的同时，再充分发挥市场的作用，双管齐下。如日本就建立了直接保险公司基础赔付、国际再保险市场超额赔付和政府支持的三级地震保险补偿机制，并在历次地震灾害事故，充分发挥了商业保险和政策保险的共同补偿功能。

（二）建立健全相关法律规范。要实现自然灾害保险的顺利进行，首先应当加快自然灾害保险立法，构建自然灾害保险的法律体系，以法律约束政府和保险公司行为。可参照日本出台重大自然灾害保险相关法律和重大自然灾害再保险特别会计法案等，以便对其所涉及的相关主体责任、保险的内容、保险费率的确定等方面作较为明确的规定，以确保重大自然灾害保险制度的顺利实施。

（三）建立专业的重大自然灾害保险基金，明确保险给付细则。因重大自然灾害保险属于政策性保险范围，政府应该成立重大自然灾害风险专项基金，以实现及时和有效的保障，同时为各保险公司赔偿限额以外的部分给予赔偿。在减轻保险公司支付压力，分担其赔偿风险的同时，提高了保险公司参与重大自然灾害保险理赔的积极性。此外，要对保险基金实施有效的监督和管理，例如申请的保险要经过国家机关和国家审计机关的审核；最后，要明确保险给付的细则。

（四）调动保险企业的积极性。保险公司应当在重大自然灾害保险制度建设中发挥应有的作用。我国的保险公司应当认识到保险公司作为社会的一分子有责任也有能力参与重大自然灾害保险制度建设。一方面保险公司具有风险管理的专业优势，能够也应当在重大自然灾害保险方面有所作为，而重大自然灾害保险市场对保险公司而言也是一个潜力巨大的业务领域；另一方面现代企业应当正确地认识企业的社会责任，认识到企业自身利益与企业社会责任之间的关系，尤其是在构建和谐社会的总体思路下，保险公司在重大自然灾害保险制度建设过程中应当承担的责任，加快金融体制改革，为重大自然灾害保险制度建设创造条件。

主要参考文献：

[1]席劲松.试论我国重大自然灾害保险制度的构建――以汉川地震为例.硕士论文，2009.5.

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关键词：气象灾害；农业经济；经济风险；风险影响；农业防灾减灾 文献标识码：A

中图分类号：S42 文章编号：1009-2374（2016）30-0193-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.30.094

1 概述

自然灾害的频发给国民经济和人类社会稳定发展带来了不可忽视的负面影响。据统计，2005～2014年中国因自然灾害造成的直接经济损失年平均达到4300亿元，其中因气象灾害造成的直接经济损失年平均达到3075亿元，占经济总损失的71.5%。2014年，中国因自然灾害造成的直接经济损失达3373.8亿元，死亡人数1583人、失踪235人，农作物受灾面积达24890千公顷，其中因气象灾害造成的直接经济损失为2953亿元，占直接经济总损失的87.5%。可见，气象灾害对国民经济的发展影响非常重要。中国作为一个发展中国家，农业经济在整个国民经济中占据着特别重要的地位，同时农业经济与农业生产受多种因素的影响，特别是在大部分地区农业生产受气象环境因素更大，暴雨、干旱、大风、冰雹、霜冻等气象灾害对农业生产所形成的冲击和造成的损失更明显。河北省作为农业大省和气象灾害多发的地区，每年农业生产因气象灾害造成的直接经济损失可达数十亿甚至上百亿元，因此分析气象灾害对河北农业经济的风险影响对于加强气象防灾减灾和做好为农服务具有重要的意义。

2 数据来源

本文所使用的数据包括自然灾害灾情、社会经济年度统计资料和农村年度统计资料，其中2005～2014年全国气象灾害灾情资料根据《中国民政统计年鉴》整理；河北省自然灾害和气象灾害灾情资料来源于各年度河北省自然灾害会商情况报告和各年度河北省灾情概况及灾情趋势预测报告等材料整理；有关农业方面的干旱损失、洪涝损失、粮食产量、农民收入等数据来源于《河北农村统计年鉴》等。

3 河北省主要气象灾害特征及其影响

3.1 气象灾害种类多、强度大、损失重

河北省地势复杂、地貌多样，属于温带大陆性季风气候，特殊的地理条件和气候类型，在河北省每年干旱、暴雨（雪）、大风、连阴雨、雷电、冰雹、高温、干热风、寒潮、霜冻、大雾和霾等气象灾害均有不同程度发生，同时因气象灾害引发的山洪灾害、地质灾害和森林火灾等也时有发生。据统计，近10年（2005～2014年）河北省因气象灾害造成农作物受灾面积年平均达到1965.7千公顷，因气象灾害造成的直接经济损失年平均达到130.7亿元，占自然灾害经济总损失的比例超过了90%。例如2014年河北省因气象灾害造成农作物受灾面积达2074.63千公顷，因气象灾害造成的直接经济损失达141.45亿元，占全省所有自然灾害经济总损失的98.8%。

3.2 干旱、暴雨洪涝交替发生，灾害损失大

受季风气候影响，河北省降水季节分配不均，干旱、暴雨洪涝交替发生，其中暴雨洪涝、干旱灾害是造成农业生产损失的主要气象灾害，二者造成的损失占气象灾害损失的比例超过了50%。

据统计分析，河北省发生春旱的频率为60%～80%，初夏旱为55%～90%，其中春旱最为频繁，素有“十年九旱”之说，河北省干旱呈现出南多北少，且20世纪80年代以来，全球变暖加剧了干旱旱情，由于用水量增加，地下水位持续下降，导致土地干化、坍塌，干旱和水资源不足严重影响着农业生产和人民的生活。近10年河北省每年由于干旱造成农作物受灾面积平均达863442.2公顷，其中2014年河北省由于干旱造成农作物受灾面积达1578910公顷，因干旱造成的农业直接经济损失达到100亿元。

暴雨洪涝是河北省最主要的夏季气象灾害之一，夏季暴雨、局地强降水多发，而强降水又极易引发山洪、泥石流以及农田渍涝等灾害。据统计，近10年（2005～2014年）河北省每年由于暴雨洪涝造成农作物受灾面积平均达150551.8公顷，其中2012年河北省由于暴雨洪涝造成农作物受灾面积456026公顷，因暴雨洪涝造成的农业直接经济损失达62.8亿元。

3.3 极端天气气候事件多发

在全球气候变暖的大背景下，河北省年平均气温上升明显，极端天气气候事件多发。目前，河北主要大田农作物小麦、玉米以及设施农业生产受天气气候和环境因素影响仍然较大，极端天气气候事件的频发增多趋势使农业生产和农业经济的不稳定性增加，特别是现代农业对气象灾害敏感性增强，受灾害影响损失更大。例如，据1961～2013年资料分析，河北省雾、霾日数以每10年16天的趋势增加，持续雾、霾天气引发的低温寡照灾害给设施农业生产带来严重的影响，而干旱、强降水以及强对流性天气也已成为制约粮食丰产、农民增收能否实现的关键因素。

4 气象灾害对农业经济的风险影响

河北农业生产大多为小麦、玉米等大田农作物生产，而大田农作物的主要生产特点就是充分暴露在气象灾害风险之下，因此小麦、玉米等大田农作物生产受气象条件和气象灾害的影响较大。截至2014年底，河北省拥有3741.35万农民，耕地面积为9842.03千公顷，农业经济在全省经济发展中占有重要的比例。而频发的气象灾害也给农业生产和农业经济带来了很大的风险影响，也成为一些地区长期难以摆脱贫困的重要制约因素。

4.1 气象灾害对粮食产量的影响

河北省旱灾情况严重，特别是春夏干旱对粮食生产影响最大。通过对近10年的分析，河北省干旱频发，旱涝波动幅度大，特别是对降水依赖程度高的夏玉米，由于干旱而导致了玉米单产的降低。通过对每一年全省粮食总产量和全省农作物受旱灾总面积数一一对应分析，可以看到全省农作物受旱灾总面积数对粮食总产量有着较大的影响。全省农作物受旱灾面积数对粮食总产量的影响主要表现在以下方面：一是全省粮食减产比较明显的年份都出现在受旱灾面积比较大的年份；二是农作物受旱灾面积小的年份，全省粮食产量均明显增加。可见气象灾害是影响粮食产量的主要因素之一。据统计，近5年河北省由于气象灾害损失粮食年平均达到137.55万吨，特别是2014年由于出现严重夏旱，农作物受灾面积达到1328千公顷，全省粮食因干旱灾害减产达到244万吨。

4.2 气象灾害对农民收入的影响分析

近几年来，由于气象灾害影响对农民的经济收入造成了明显的影响。据统计，2002年河北农村居民人均纯收入是2685.2元，到了2007年农村居民人均纯收入达到了4293.4元，从2007年与2002年的数据对比来看农村居民人均纯收入增长了1.6倍；而到了2014年河北省农村居民人均纯收入达到了10186元，2014年与2007年的数据对比来看，农村居民人均纯收入增长了2.37倍，2014年与2002年相比农村居民人均纯收入增长了3.79倍。但是由于河北各地自然资源不同，各地农业经济发展也不统一，其中遭受气象灾害影响也是非常重要的原因之一。以2010～2014年农村居民人均收入变化为例，2010年、2011年、2012年、2013年和2014年农村居民人均收入分别为5957.98元、7119.69元、8081.39元、9187.71元和10186元；2011年农村居民人均收入比2010年增长了19.5%，2012年农村居民人均收入比2011年增长了13.5%，2013年农村居民人均收入比2012年增长了13.7%，2014年农村居民人均收入比2013年增长了10.8%。可以看出2012年、2013年、2014年三年的增长比例明显低于2011年，除去其他因素外，其中2012年河北遭受了7.21暴雨洪涝灾害，因暴雨洪涝灾害造成的直接农业经济损失为62.8亿元；2013年河北局地遭受暴雨灾害造成直接农业经济损失为15.5亿元；2014年河北遭受了罕见的夏旱灾害，因旱灾造成的直接农业经济损失为100.1亿元。可见气象灾害的危害程度对农民的收入增长也是有一定影响的。

4.3 气象灾害对农民日常消费影响分析

气象灾害在对粮食生产、粮食丰欠、农民收入等方面带来影响的同时，也必然会对农民的日常消费和日常生活产生一定的影响。在气象灾害多发、受灾严重的年份，以农业收入为主的农民个人收入必然会减少，同时由于连带效应商品价格也有一定的上升，这在一定程度上也制约了农民日常消费支出。据研究，农民花费中在基本生活消费支出上仍然占较大比例，农民花费在生活上的日常消费支出占据着总花费的主要部分。分析近10年河北省农民食品消费和衣着消费平均支出情况，发现其二者占到农民日常消费总支出的41.9%。而2012年农村居民家庭人均消费总支出为5364.14元，其中食品消费和衣着消费合计为2213.58元，占到总体水平的40.62%；2014年农村居民家庭人均消费总支出为8248元，其中食品消费和衣着消费合计为3141元，占总体水平的38%；2012年和2014年的食品消费和衣着消费支出比例均低于近10年的平均值，说明气象灾害比较严重的2012年、2014年在一定程度上也制约着农民日常消费支出。

5 建议

通过以上分析，在气象灾害频发、多发的河北省，气象灾害特别是干旱、暴雨等对农业生产和农业经济发展具有重要的风险影响。因此建议：一是加快推进农村气象灾害防御体系建设和农业气象服务体系建设，加强气象灾害对农业生产和农业经济发展的定量风险评估研究，提高气象灾害预报预警能力，普及气象灾害防御知识，尽量降低气象灾害对农业生产和农业经济的损失程度；二是进一步加大农业基础设施和水利基础设施建设，提高现代农业生产保障能力；三是加大空中云水资源开发力度和地下水超采综合治理，发展高效节水灌溉工程，加强人工增雨（雪）作业经费投入，提高人工增雨（雪）作业效益，建设应对干旱灾害保障工程。

参考文献

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关键词:农业;气象预警;应急机制

中图分类号:F32文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)33-0053-02

中国幅员辽阔,自然条件复杂,是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,自然灾害中有2/3以上是气象灾害。近五十年来全球气候明显变暖,自然灾害尤其是洪涝、干旱、暴雪、冰冻、高温等极端气象灾害发生的频率、发生强度呈明显增长的趋势。同时,随着中国经济社会的快速发展和人口的日益增长,受气象灾害影响的经济总量和人口总数都大大增加,防御气象灾害特别是防御极端气象灾害的压力也将越来越大。

目前,中国大部分地区的农业基本上还是靠天吃饭,农业生产与降水、气温、湿度、风等各种气象因子密切相关。天气、气候条件的好坏直接影响着农业的收成、农民的收入及新农村的发展。做好农业气象防灾减灾工作,加强气象灾害预测预警,及时组织开展气象灾害应急处置工作,努力将气象灾害造成的损失降到最低程度,对于推进农业可持续发展、加快发展新农村建设、增加农民收入具有十分重要的意义。

为了防御和减轻气象灾害,保障人民生命财产安全,中国气象局于2007年6月11日了中国气象局第16号令,要求各级气象部门按照《气象灾害预警信号与传播办法》的规定台风、暴雨、暴雪、寒潮、大风、沙尘暴、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻、大雾、霾、道路结冰等气象灾害的各类预警信号;2010年1月20日,国务院第98次常务会议通过了《气象灾害防御条例》,并从2010年4月1日起施行。《气象灾害防御条例》总结了中国多年来气象灾害防御工作的经验,从气象灾害防御的各个环节着手,专门针对不同的气象灾害规定了具体的措施,并将行之有效的措施上升为法律制度;它明确了各级政府、有关部门和社会公众在气象灾害防御中的权利义务关系,依法确立了“政府统一领导、多部门配合、社会广泛参与”的气象灾害防御机制,从而调动全社会力量共同参与气象防灾减灾;它使中国自然灾害防御法律体系得到进一步完善,有力推进了气象法制建设的进程。

目前,中国大多数城市都建立了灾害性天气预警、应急机制,并通过报纸、电视、电台、网站、短信平台等多种渠道及时各类预警信号,大大减少了突发气象灾害带来的损失。但由于以下几方面的原因,针对农业生产的灾害预警和应急处理办法还比较落后。

1.农业气象灾害服务产品有限。干旱、洪涝、冻害、冰雹等各类农业气象灾害指标的建立需要长期的资料积累,更需要农业、气象等部门紧密合作,加强研究,而当前农业气象新技术的研究开发与应用还远远不够,导致农业气象灾害服务产品有限。

2.农村接受气象预警的渠道相对有限。目前,气象部门的预测预报水平有了明显提高,对洪涝、干旱、高温、寒潮等灾害天气的预报准确率较高,并能及时根据天气情况各类灾害天气预警信号。但由于针对广大农村的渠道有限(广大农村主要通过收看电视天气预报节目、收听电台广播接收灾害天气预警信号),导致气象灾害预警信息不能及时传送到农村的各个角落,在播种、收获等重要农事季节,气象预警信息更加不能迅速传递到田间、地头,因而起不到有效的预警防御效果。

3.农村气象灾害预警应急体系还没有真正建立。《气象灾害防御条例》的颁布,使农业气象防灾预警与应急工作有了法律依据,但《条例》的制定出台只是完成了第一步,推动《条例》在广大农村得到全面深入的贯彻实施,才是气象部门的重要任务。最近几年,中国在农业气象防灾预警与应急建设方面取得了一定进展,但同先进国家相比,同中国农村快速发展的需求相比,目前的农业气象防灾预警与应急体系还不健全,气象灾害监测、预警、指挥、防御、应急和救援一体化,由多单位联合组成的统一指挥、职责明确、反应灵敏、运转协调的农村气象灾害预警应急体系还没有建立,灾情传递体系不健全,灾害评估技术和手段相对落后;社会依法自觉开展气象灾害防御的意识和能力还比较薄弱,灾害性天气出现前的具有警示和强制作用的警报机制尚未真正建立。

针对当前农业气象灾害预警现状,应该突出抓好以下几方面工作,以达到加强农业气象灾害预警、应急建设的目的。

1.拓宽农业气象服务领域。在全球气候变暖的大背景下,气象部门已经开始了对于极端气象灾害预警预报技术的研究,主要目的在于研究洪涝、干旱、高温、冻害等农业气象灾害的特点,建立农业气象灾害指标体系和预测预报与评估系统,提高农业气象灾害的预测预警和评估能力。目前特别要依托农业与生态监测网,加强卫星遥感资料的开发和应用,开展气候变暖对生态环境、农业生产的影响评估,开展极端天气、气候事件对生态系统、农业生产严重影响的预测预警研究。

2.加强农业气象灾害预警平台建设,提高农业气象灾害产品的服务效率。农业气象灾害预警服务的时效性很强,错过了时机就会造成巨大损失。各级人民政府应当加强农村气象灾害预防、监测和信息传播等基础设施建设,使农业气象服务产品在第一时间送到用户手中,及时采取相应对策,最大限度地减少损失。气象、水利、农业、林业等部门应联合建立农业灾害预警平台,针对农业生产布局和不同农作物的生长发育阶段,制作相关的服务产品,及时和共享涉农气象信息,并在重大气象灾害前后,派出气象、农业专家走进田间地头,实地指导农民防灾、减灾、救灾。

3.加强农业气象灾害知识科普宣传,提高农民应对气象灾害的防御能力。充分利用各种媒体,通过不同的宣传渠道,加大农业气象灾害科普知识的宣传力度,使广大农民能按照气象规律防灾减灾。通过编写、发放农业气象灾害实用手册,开办农业气象灾害培训班,提高农民对农业气象灾害知识的掌握,使其能真正理解和掌握农业气象灾害预警材料,在实际生产中得到有效运用。地方政府还应当根据当地的气象灾害发生特点,组织农民开展气象灾害应急演练,提高应急救援能力。

4.结合实际,制定和完善抗旱防涝、防冻害、防病虫害等重大自然灾害的农业气象应急机制。

5.扩大气象信息的覆盖面,拓宽农村气象服务信息渠道。充分利用现有的网络、广播、电视、报刊、手机短信等信息平台,农业气象、农事信息和各类气象灾害预警信号;要大力推广农村大喇叭、天气预警显示屏系统,建立农村气象信息员队伍,建立农业气象信息平台,最大限度地增加气象信息在农村中的覆盖面,力求通过多种方式让最多的受众在最短的时间内得到气象警报或预警信号。只有根据农业气象灾害发生区域和影响农产品进行有针对性的服务,才能达到最佳的服务效果。

参考文献:

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[2]史英河.浅谈气象服务和农业发展的关系[J].内蒙古科技与经济,2009,(2):68-69.

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[4]贺宇.农业气象服务现状与发展趋势[J].现代农业科学,2009,(2):129-130.

The Thinking About Agriculture Meteorological Disasters Early Warning in China

CHENG Hai-xia1, SHUAI Ke-jie1, LI Li-li2

(1.Jincheng Meteorological Office, Jincheng 048026,China;2.Yangcheng Meteorological Station,Yangcheng 048100,China)

篇6

抗御自然灾害始终与人类社会的发展相伴随，人类社会发展的历史，也是一部与各种自然灾害不断抗争的历史。由大气、水、冰雪、岩石和生物圈组成的气候系统，既给人类的生存和生活提供了适宜的环境和丰富的资源，同时各类自然灾害也不断地威胁着人类生命安全，破坏着人类所创造的经济、社会和文化财富。20世纪以来，伴随着全球工业化进程，在经济快速发展的同时，自然环境不断恶化，全球气候变化导致的水资源短缺、大面积干旱、海平面上升、冰川退缩、土地荒漠化、粮食产量波动、流行病传播，以及地震、海啸等，对经济和社会安全的威胁越来越严重，造成的经济损失也呈明显上升趋势。

减轻气象灾害必须立足于预防。大量的历史教训和国际经验表明，面对频繁发生且日益严重的自然灾害，如果发展不科学、规划不合理、预警不及时、准备不充分、应对不坚决，即使经济发展水平再高，也必然会带来巨大的生命和财产损失。人类社会至今仍然没有足够的能力改变自然，影响自然灾害发生的时间、地点和规模，但是却可以依靠现代科学技术的力量，掌握一些自然灾害发生发展的规律，预测一些自然灾害变化趋势，这就为自然灾害潜在发生和影响地区的人们采取有效措施避免损失争取到了足够的时间和空间。因此，加强国家自然灾害监测预警系统建设和防灾减灾基础设施建设，以及在灾害发生时给予政府和社会公众足够的科学避灾指导，是避免人员伤亡和财产损失的必然选择。

提供准确及时的气象预报警报服务，提高全社会防御灾害的能力和水平，最大程度地保护人民生命财产的安全，对经济发展和社会进步具有很强的现实意义。国家“十一五”规划纲要已经把预防和减轻气象灾害列入了重点发展任务，各级气象部门都必须从国家长治久安的高度上，深刻认识并切实肩负起预防和减轻自然灾害的重大责任。必须充分利用卫星、雷达等现代科学技术手段，切实增强对大气、海洋、水文、地质的观测能力。要以提高天气、气候预报预测准确率为核心，不断完善气象预报预测业务系统，加强短时临近天气预报系统建设，做好灾害性、关键性、转折性重大天气预报警报和旱涝趋势气候预测。要重点强化气象灾害预报功能，切实加强气象灾害的监测、调查和影响评估的能力建设，增强对农林业病虫害、地质灾害、沙尘暴灾害、森林草原火灾等自然灾害和有毒有害气体及核泄漏扩散、区域环境污染、生态破坏等突发公共事件的气象预警和应急保障能力。要加大气象灾害发生机理、预测和防御等科学技术研究，为提高预防和减轻气象灾害能力提供科技支撑。

提高全社会预防和减轻自然灾害能力，必须健全公共气象服务体系。坚持避害与趋利并举，建立各级政府组织协调、各部门分工负责的气象灾害应急响应机制，构建气象灾害预警应急系统，最大限度地减少重大气象灾害造成的损失。要把公共气象服务系统纳入政府公共服务体系建设的范畴，进一步强化气象公共服务职能，加快现代化进程。通过改善手段、拓宽领域、丰富产品、提高质量，不断满足人民群众和各行各业对气象信息的迫切需求。有关媒体、网络和通信运行企业要积极配合气象主管机构做好气象信息的播发工作，以气象警报、广播、电视、报刊、互联网、手机短信息等多种形式及时气象灾害预报警报信息，扩大气象信息的公众覆盖面，建立畅通的气象信息服务渠道。要重视解决广大农村防灾减灾薄弱地区和弱势群体的公众气象服务问题，使气象服务真正做到“以人为本，无微不至，无所不在”，使各级政府和灾害影响地区的人们及时掌握预警预报信息和防灾减灾知识，保护广大人民生命财产安全。

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关键词：农业巨灾；金融效应；致灾

中图分类号：F840.66 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）06-0005-07

一、引言

农业极易遭受重大自然灾害和病虫害的威胁，特别是农业巨灾风险的危害会导致巨大经济损失。近年自然灾害的频率、程度增加，农业巨灾风险与迅速增长的经济活动伴生，导致农业经济因灾损失不断加重。2002—2009年我国自然灾害造成的农业经济损失年均3 301亿元，年均受灾面积达4 434万公顷。长期大面积的农业灾害既严重影响农民收入，也加强了农业的脆弱性。农业巨灾不仅造成农业经济重大损失，而且直接导致受灾农户减产减收并因灾致贫、返贫。“多年致富一灾返贫”，2010年返贫的农户中，有55％的农户当年遭遇了自然灾害，其中，16．5％的农户当年遭受了减产五成以上的自然灾害，42％的农户连续两年遭受了自然灾害打击①。

农业是国民经济中具有重要战略地位的基础产业，农业巨灾一旦发生必然会对社会各方面造成影响。本文分析了农业巨灾特殊的成灾机理，基于金融角度出发研究发现农业巨灾会引起国家财政、保险风险分担、灾后重建投资、投机等参与主体行为方式的巨大变化。但是，需要辩证地分析与看待农业巨灾引发的金融效应，并不是巨灾引起的效应都是灾难性的负面效应，有些效应完全可以因势利导而为我所用。

二、农业巨灾的成灾机理

巨大的农业灾害已成为阻碍中国农业和农村经济及社会发展的巨大障碍，严重影响了中国新农村建设和现代化的进程。造成中国农业灾害损失严重且不断增加的原因既有自然因素，也有人为的非自然因素，以及社会风险、技术、经济等因素。

（一）农业严重依赖自然因素是导致农业巨灾的直接因子

农业区别于其他行业的地方是农业的主要活动都在自然条件下进行。农业的生物特性决定了它对自然因素的依赖性最强，最直接紧密地依赖自然界的力量，也最容易受自然界的影响。由于社会生产力水平的制约，人类拥有的知识及手段还未能更好地把握自然界的变化规律和影响，对自然因素的驾驭能力还十分有限，并且各种自然因素（阳光、气候、土壤、雨量）直接进入农业系统的循环和能量转换过程，成为影响农业投入产出的决定性因素，因此，农业成为受自然风险影响最大最集中的行业。

1. 气象灾害对农业影响最大。在自然因素中，由于气候异常带来的干旱、洪涝、台风、冰雹、霜冻等气象灾害影响最大，非常容易发生并直接影响农业和农村经济。农业自然灾害具有明显的伴生性、相关性和扩散性。全球气候变暖使降水的地区分布不均，容易在短时间内聚集于局部地区，从而增加了洪涝灾害发生的频率，加剧了洪涝灾害的强度；另外，全球气候变暖还会加速热带和亚热带海洋气旋的产生，增加了台风和风暴潮灾害发生的次数和严重程度。农业生产中农作物的产量与气候现象呈现出较强的关联度，例如气温的高低或降雨量的过多（水灾）或过少（旱灾）将导致作物收益的变化。自然因素对农业内部的危害程度表现为对种植业的危害程度最大，养殖业次之，加工业、储运业最小。

2. 病虫害、地质灾害、海洋灾害等其他自然灾害对农业的威胁相对较小。虽然病虫和地质灾害等其他自然灾害对农业的威胁相对较小，但其危害仍不可小视。动植物病虫害有上千种，每一种都可能造成巨大损失。以动物病害为例，主要包括动物温病、炭疽病、肺病、口蹄疫、结核病、出血性败血病、布尔杆菌病等传染和非传染病。虫害的主要源头是昆虫。公元前206—1949年的2 155年间，我国共发生过蝗灾800余次。2004年我国先后有16个省市自治区发生禽流感，上半年主要畜产品，特别是禽类产品部分地区价格暴跌40%以上。根据2003年我国禽类产品出口推算，受禽流感影响2004年我国家禽产品出口损失至少2亿美元，由此带来家禽、种禽业的双重危害，既影响肉雏孵化量，也造成肉雏的价格下降。畜禽总量的减少，使饲料行业和农民遭受损失，据估计蛋禽配合饲料同比减少67万吨，减幅5％。而农民受到了更大的损失，连续两年收入增长均为负值。地质灾害发生的频率也在增加，20世纪以来我国已经历了四个地震活跃期，而从20世纪80年代末到21世纪初正是我国大陆地震活跃的又一个周期，造成我国近年来多次发生地震，带给农业的巨灾损失非常巨大。

（二）非自然因素正成为农业巨灾新的源头

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关键词：耕地撂荒;重庆;研究;发展

中图分类号：F301.24 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.11.020

The Problem of Abandoned Land in Chongqing and Countermeasures Research

WANG Nan， LIU Xiang-hui， SU Li-li

（Xinjiang Agricultural University， School of Management， Urumqi， Xinjiang 830052， China）

Abstract： Abandonment of arable land issues related to the vital interests of hundreds of millions of farmers， will directly affect China’s social stability and economic development. Therefore， based on the use of the existing work experience and research results， discuss the research of Chongqing rural abandoned land， while the above circumstances， to discuss research on abandoned land in rural areas of Chongqing， find out the causes of land abandonment， and propose solutions for their land fallow way to go to achieve rational use of arable land for the purpose of protecting the city of Chongqing.

Key words： abandoned farmland; Chongqing; research; development

近年来，农产品价格上涨带来的收益被农业生产资料价格的持续上涨所抵消，致使农村劳动力大量流失和农业生产效益低下，耕地撂荒面积呈现不断递增的趋势，严重威胁到农业生产资料的安全，使重庆市人多地少的矛盾进一步加剧，严重影响农村社会稳定和经济发展。因此，研究重庆市耕地撂荒的问题，并制订切实可行的对策，对重庆经济的发展无疑具有重要的意义。

1 重庆市耕地撂荒现状

1.1 重庆市耕地撂荒与土地管理

当前“三农”工作中面临新的挑战就是农村耕地撂荒，它既是一个社会问题，又是一个经济问题，给粮食安全、农村社会稳定都会带来很大的影响。近年来，为了使耕地撂荒现象得到解决，国家逐步完善了《土地管理法》和《农村土地承包法》的实施办法，针对农村土地撂荒作出一些制度性的约束[1]，虽然取得了一些成效，但是农民自身在对农田的管理上存在着一些问题。随着社会的不断发展，城市化政策的推动，大量的农民涌进了城市，成为了非农业人口，身份发生了转变，而许多早已进城务工的农民，既没有将土地进行流转，也没有将农村的土地承包出去，造成撂荒。农村劳动力人口的自然流动，而政策因素却没有与之相应的变动来抑制劳动力的转移，部分家庭因人口减少而导致无力耕种，致使耕地撂荒。

1.2 重庆耕地撂荒与土地生产效率

目前，随着耕地总面积的减少，重庆市山区和农村的农民拥有的耕地面积就更少了。劳动生产率极其低下，农民种粮的积极性不高，很多偏远地方依旧采用牛耕地，这直接影响到粮食产量的高低。农民辛辛苦苦劳作一年收入不过几千元，若扣除生产成本和劳动力支出，几乎没有产生价值，农民普遍认为，从事农业不如从事非农产业的效益高。现在农村的真实写照就是“要想奔小康，必须背井离乡”[1]和“在家种田，不如外出挣钱”。这导致大量农村青壮年进城务工，留下孱弱劳动力，无力耕种，有的不是租放经营，便是将土地闲置撂荒，从而使农村大量土地撂荒。

从表1数据可以看出，2004―2013年，重庆市粮食产量总体平稳，但2008年出现粮食产量剧减，这和该年的粮食播种面积减少有一定的关系。重庆市粮食播种面积呈现先持续减少后趋于平稳，重庆市2004年的粮食播种面积由260.686 6万hm2到2008年减少了45.136 6万hm2，随后几年粮食播种面积趋于稳定。在2008―2013年撂荒面积开始呈下降趋势，2009年撂荒地0.97万hm2，2010年撂荒地0.98万hm2，2011年撂荒地0.83万hm2，之后几年撂荒地都有不同幅度减少。第一产业从业人数出现逐年减少状态，就其2004―2013年十年间从业人数就减少了196.66万人。在此期间，复种指数却是在逐年上升，由2008年的137.1%上升到2013年的152.44%[2]。由此可以看出，耕地撂荒程度与复种指数呈负相关。虽然复种指数在不断上升，但与其他地区相比，土地生产效率仍然不高，正是因为这种低下的生产率致使农民耕种收益不高，间接地导致了部分耕地被撂荒。

3.4 加大自然灾害及其他毁损耕地的整治

由于重庆的地理原因使得自然灾害频发，耕地质量越来越差，农民不愿意耕种土地，所以在一定程度上造成了重庆的土地撂荒。重庆市政府应该结合自然灾害发生的特点制订一些政策、措施来保护耕地资源。如政府要以科学的决策指导耕地资源的开发利用，避免因耕地使用不当而引起自然灾害对耕地的破坏;政府可以对自然灾害造成的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过公开招标方式，拍卖或承包给业主，进行综合整治和开发[9]。使农业综合生产能力得到提高，创造出较好的农业环境，农业自然风险得到减少，农业的稳定性增强。

4 结 论

重庆市农村耕地撂荒现象日益突出，浪费的不光是珍贵的土地资源，还有农民增收被制约、粮食生产问题也被影响了，特别是近年来重庆市的耕地撂荒严重。为解决重庆市因管理制度难度大、农户耕地吸引力弱、耕地效益低、土地承包经营权流转困难、自然灾害而引起的耕地撂荒问题，笔者主要从四个方面对重庆市的耕地撂荒问题进行分析，并提出对应的解决措施和建议，主要包括提高农业经营的比较效益，以致吸引更多有能力的农民从事农业生产以及加大宣传教育力度、提高耕地集约化经营、加快农村土地流转、加大自然灾害及其他毁损耕地的整治。本文对改善重庆市耕地撂荒问题具有巨大的参考价值，如果实施这些建议，定将在一定程度上改善重庆市的耕地撂荒问题，缓解人地矛盾，促进推动农村经济发展和增加农民收入，从而以更快的速度持续发展农业。

参考文献：

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[2] 市委研究室农村处.重庆近期农村耕地撂荒情况及建议[J].新重庆，2011（4）：26.

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[4] 石崇华.钦州市农田撂荒原因分析与对策[J].农业研究与应用，2011（1）：59-62.

[4] 刘建丽.我国农村土地流转存在的问题及对策探析[J].当代经济，2012（2）：80-81.

[6] 唐邦勤，周平.建国后我国村组集体的农地权利变迁与发展[J].安徽农业科学，2011，39（7）：4200-4202.

[7] 蔡力峰.发展农机化是推进新农村建设和农业现代化的重要举措[J].湖南农机，2008（8）：4-5，15.

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关键词:农村;信用社;小额信贷

一、农村信用社小额信贷运行模式存在的问题

(一)农村信用社小额信贷支农力度不够

在我国,农村信用社小额信贷虽然取得了显著成效,但由于我国小额信贷开展时间并不长,在很多地方,小额信贷并不能够满足农户的资金需求,小额信贷供需不平衡是制约农村金融健康发展的重要瓶颈。主要是农村信用社小额信贷的自然风险大,我国仍处于社会主义经济发展的初级阶段,农业的生产方式还是以农户家庭经营为基础,这一生产方式规模小、抗风险能力弱。而小额信贷的服务对象是以农业生产收入为主要来源的农户,农业生产效益是农户偿债能力的重要保证,一旦遇到较大的自然灾害,信贷资金就面临着很大的风险,当地开展小额信贷的农村信用社将面临灾难性的损失,影响其继续开展业务的能力。投入资金的安全性、效益性和流动性是农村信用社最主要的经营目标,而当前农业生产的高风险、低收入,必然导致农村信用社充分估计农业经营的风险,出现“惧贷”现象,而农户由于对市场信息缺乏了解和对市场前景的判断能力,则往往会低估农业经营的风险,出现“盲贷”现象,二者的矛盾将使有限的小额信贷资金难以发挥效用,致使农村信用社小额信贷支农力度不够。

(二)政府对农村信用社小额信贷缺乏足够的政策扶持

长期以来,农村信用社为国家承载了大量政策性负担。政府和中央银行要求农村信用社支持“三农”,地方政府对农村信用社小额信贷发展进行行政干预,这实质上是赋予了农村信用社相关政策性的责任。在我国,政府对农村信用社有一些扶持,如中央银行对农村信用社执行相对较低的存款准备金率,并允许部分农村信用社提前支取特种存款,但我国农村信用社在税收、利率、贷款范围等各方面享受的优惠政策却很少。政府在化解小额信贷的风险方面所做的贡献也不够多:如目前农业自然风险很大,但是我国农业保险制度并不完善;我国农民对市场不敏感,缺乏金融、信贷知识,政府对农户没有进行相关培训。农村信用社有大量的历史包袱,靠农村信用社本身很难化解,也要靠政府扶持。目前农村信用社自有资金不足,需要向中央人民银行再贷款,但是贷款期限一般也为1年,这也是农村信用社必须收回当年发放的小额信贷的主要原因之一。农村信用社作为自主经营的企业,盈利是其最主要的目标,一方面政府要求农村信用社发放小额信贷,另一方面又缺乏足够的激励或补贴机制,那么其小额信贷实际上处于尴尬的境地,由此导致小额信贷运作不够规范,影响了小额信贷的运作效率。

(三)“信用证”的弊端

目前我国农村信用社小额信用贷款以农户小额信贷为主。这类贷款的基本做法是:信用社建立农户贷款档案,记录农户家庭经济现有财产、收入水平以及信用情况,并根据农户个人品质、还款记录、偿债能力等指标,对农户信用进行评定。依据不同的信用档次对农户颁发贷款证。农户需要贷款时可凭证直接到信用社营业网点办理限额以内的贷款,勿需再办理各种批准手续。信用证的发放本是农村信用社为简化贷款手续方便农民借贷,在总结以往经验的基础上推行的符合农民实际需要的贷款方式。但是这种操作方式在实际运用的时候,却出现了许多的问题。信贷员普遍存在违规操作,发放“信用证”时不是完全依据农民的信用度发放,而是考虑“关系户”甚至提取一定的回扣。除此之外,政策规定农户小额信贷的发放对象只限本辖区内具有农业户口,从事农业以及相关生产经营活动的农户、个体经营户等。而现在由于农村的城市化建设,很多农民身份已转成非农户口,被排斥在农户小额信用贷款放款对象之外,尽管他们依然从事着农业和相关行业的生产经营,这也大大影响了农户小额贷款支农的效果。

二、农村信用社小额信贷运行模式存在问题的对策

(一)加大对农村信用社小额信贷的政策扶持力度

我国是一个农业大国,农业是弱质产业,需要国家的支持和保护,而我国农村信用社在金融体系中处于弱势地位,其主要的服务对象又是在整个国民经济中处于弱势地位的农业、农村和农民。由于农村小额信贷社会效益高,而经济效益较差,而信用社是自负盈亏的企业,盈利是它的最终目标。因此,在有些地方,农村信用社只有执行高利率才能维持其信贷业务的发展。但由于我国农业面临的自然风险和市场风险很大,农户在激烈的市场竞争中时常处于不利地位,他们无力支付较高的贷款利率。因此,我国政府对农村信用社小额信贷发展提供政策扶持是必须的。政府可以通过财政转移支付对农户贴息。这也是世界各国银行的做法,符合WTO的惯例。当农民面临重大的自然灾害或者市场风险时,各市、区(县)财政对农户可按一定的月利率对贫困农户进行贴息,贷款贴息资金分别由市、区(县)财政分别承担。财政可以按借款合同利率全部贴息;也可以实行部分贴息,借款合同利率高于贴息利率部分由农户自己承担。农村信用社按照确认的农户名单和贴息金额,制定贴息汇总报表,由财政部门按照直接核补给农户的方式将贴息资金直接支付给信用社,农村信用社对农户的债权也就相应的减少。

(二)建立农业重大自然灾害风险补偿机制,引进农业保险

农业属于高风险行业,受自然灾害影响大,自然灾害具有不可抗拒性和周期性需要国家建立农业重大自然灾害风险补偿机制。建立农业重大自然灾害风险补偿机制最有效、最持久的方式应该是引入农业保险来降低农户和农村信用社的风险。农业保险是保险人组织农业生产经营者进行风险损失分摊,建立保险资金,对被保险人在种植业、养殖业等生产过程中,因自然灾害或意外事故所造成的经济损失给予保险责任范围内的经济补偿。农业保险具有稳定农村经济,稳定农村社会,支持农村经济体制改革的作用。小额信贷的服务对象主要是农业,由于农业保险具有高风险、高成本、低收益的特点,一般商业性保险公司都不愿意经营农业保险业务,加上目前农民自觉参保意识很低,农业保险只能由政府来组织、推动,也就是要采用政策性农业保险。2004年,江苏、新疆、四川等省开始了以省级财政补贴为主的政策性农业保险的试点,2006年底,全国近90%的省市区采取多种形式多种渠道发展政策性农业保险,充分证明了这种政策性保险的可行性与科学性。但目前农业保险在我国的实施和推广还存在很多问题,如法制不健全、农业保险经营中存在较严重的道德风险、农业保险的政府支持力度不够、我国农业保险的再保险机制尚未建立起来等。因此首先要解决这一系列问题才能够让农业保险真正服务于农民,才能够克服小额信贷存在的自然风险和市场风险问题,最终才能实现农户、农村信用社和农业保险机构的三重收益。

三、结论

农村信用社小额信贷普遍存在支农力度不够;缺少国家政策性支持;农贷额度与农民需求不协调等问题,解决这些问题就要加大对农村信用社小额信贷的政策扶持力度;建立农业重大自然灾害风险补偿机制,引进农业保险;加强农村信用社小额信贷发放的管理工作。

参考文献:

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一、充分认识试点工作的重要意义

有效减少自然灾害给农业生产带来的损失，种植业保险保费补贴试点工作能够有效降低农民种植小麦、玉米等农作物的风险。继“两减免、三补贴”及粮食奖补之后的又一惠民政策。希望大家要高度重视。

希望大家居安思危，清醒认识到自然灾害对农业生产的影响。近60年来，长治乃至平顺曾经发生过多次严重的自然灾害。比如：1956年8月初，山西黄河、海河两大流域的普降大暴雨，当时平顺县全县受灾严重，洪水冲淹农田1.1万公顷，全县的秋禾歉收。1953年长治发生严重的冰冻灾害，当时因进入三月气候依然寒冷,第一。普遍发现麦田大面积死苗现象，据统计1953年长治冻灾受灾麦田面积占百分之四十八。

随着近年来我县经济社会的快速发展，虽然。农业基础设施，特别是农田水利基本建设工作取得了较大发展，农村种植业防灾抗灾的能力大幅提高。但受地理、经济等多种因素的影响，县农业生产并没有摆脱靠天吃饭的困境，自然条件对农业的影响依然十分巨大，对此大家一定要有清醒的认识。

要抢抓机遇，第二。充分认识到种植业保险在防灾、减灾工作中的突出作用。按照规定，种植业保险保费玉米每亩18.2元，小麦每亩15元；由中央、省、市、县财政分别负担应缴保费的40%25%10%10%其余15%由农户自己缴纳，也就是说农户只需玉米每亩出2.73元，小麦每亩出2.25元，即可获得保险保障。就单个农户来讲，每亩玉米地只需要投入2.73元，当发生暴雨、洪水、内涝、风灾等自然灾害造成完全损失时，就可以取得104260元的赔偿，有效减少自然灾害给农户带来的损失。这仅仅是一亩地，要是就我县总体情况来看，仅今年春播种植小麦、玉米就达到13.57万亩，大家可以想一下，当发生暴雨、洪水、内涝、风灾、雹灾、冻灾等自然灾害时，全县又可以减少多少损失。可以说，种植业保险保费补贴试点工作不论是对农村种植户，还是对全县农业，都是一件大好事。希望大家一定要本着对“三农”工作高度负责的态度，认认真真地做好试点工作。

二、认真履行各自的工作职责

已对试点工作的基本原则、工作内容及各乡（镇）和各有关单位的工作职责都做了具体规定。可以说，平顺县种植业保险保费补贴试点工作实施方案》和《实施细则》中。任务和责任都非常明确。此，重点强调三句话。

必须坚持原则。种植业保险保费补贴试点工作必须坚持“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”原则。也就是说，第一。试点工作中各乡（镇）要正确宣传、科学引导，绝不允许夸大其词，误导百姓；各有关单位也要加强沟通，配合经办机构做好试点的各项工作。

必须熟悉业务。种植业保险保费补贴试点工作本身业务性较强。比如说财政补贴比率、保额及赔偿标准的计算、赔偿限额的规定、投保流程等问题。这些问题都是农村种植户最关心，第二。与种植户最贴切的问题，都是每个乡（镇）每个部门必须弄会、弄懂、弄通的问题。希望，各乡（镇）各有关单位要切实加强对试点工作的学习和研究，为试点工作的顺利实施打下基础。

绝不允许弄虚作假；其次要严格管理保费，第三、必须规范操作。种植业保险保费补贴试点工作必须严格按照有关规定科学操作。首先要严格核实投保面积和查勘定损。对保费的收缴和使用情况进行严格监督，确保资金安全、及时拨付。

也希望县人保财险支公司能够按照有关规定，同时。依法合法经营，规范操作流程，制定和完善相关的工作制度，做到主动、迅速、准确、合理，进而建立种植业保险工作的长效机制。

三、严格落实各项工作措施

具有明显的季节限制。播种面积的核实、保费的收缴等工作必须在6月基本完成，种植业保险保费补贴试点工作。可以说是时间紧、任务重。为确保我县试点工作顺利实施，各乡（镇）各有关单位务必要强化措施，落实责任。

要加强领导。县政府已经成立了种植业保险工作领导组，第一。各乡（镇）也要迅速成立相应的工作领导组，并进一步划分任务、落实责任。

要扩大宣传。各乡（镇）各有关单位要利用电视、宣传单、板报等多种形式和宣传媒介，第二。认真深入地搞好对种植户的宣传和发动工作，使广大种植户能够认清形势、解政策、主动投保。