城乡一体化发展建议范文

导语：如何才能写好一篇城乡一体化发展建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

近一、二十年来，我国规划随着经济社会的发展而不断得以重视，在自身行业的发展中已日益形成了庞大的独特体系。而且，随着发展的需求，规划系统不断地补充与完善，业已形成相互联系、相互作用的有机体系。

据现阶段规划体系来看，即有宏观，又有微观，两者之间又存在中观的系统。既有综合性，又有专业性；这些不同类型，不同层次的规划在不同地域、不同行业内起着重要的作用。

但综观规划层次体系，（见表1）可以看出，还有一定地域范围内规划没有纳入进去。或者说是没有明确地纳入进去，这便是实践中可以看到的突出性矛盾问题较多的城乡结合部地域（地带）。广义上看，我国80％的人口居住在农村聚落，20％的人口居住在城市（城镇）聚落。而城市（城镇）与乡村的交融地带便客观上产生了一种特定涵义上的“城乡结合部”，这是一个不容忽视的客观存在。

实现国家的城市化（或城镇化）的快速增长必须重视城乡结合地带的有序控制和科学规划，变无序的混乱、自发状态为有序的合理组织状态。

笔者在近十余年规划实践中，参加了区域、市域、县域、镇域、乡域等规划以及各类课题的研究，深感城乡结合部是最具有活力、但矛盾又比较突出，亟需作为一项专题性、独立性的规划类型给以确定。本文试就城乡结合部规划的一些重要的原则性问题进行探索，希同仁位给以斧正。

二、城乡一体化规划的内涵与外延

内涵与外延是刻画概念的两个方面。内涵是本质，外延是范围。城乡一体化是针对城乡结合部，即城乡交融或城乡连接的地带。这是一个带有较为模糊性的地域范围，它是冲破行政界限而因城与乡内在的联系形成的模糊地域（地带）。因而它的外延也必然是不确定的，确定的是内部关联度较强的分野。因此，城乡结合部，既不同于城市总体规划的郊区规划范畴，因为郊区规划是被动式的辅规划；也不同于乡村规划，因为乡村规划面对的对象是乡村内部地域。按照区域规划的某些理论，也很难明确地解决城乡结合部的具体问题。如人口布局，劳动力布局，流动人口管理，产业布局，交通设施，仓储设施等方面。特别是社会主义市场经济体制下的今天，因各种流动的不断加强，承担这些流动的载体建设客观上要求科学预测与规划。

我们将城乡一体化规划的概念拟定为：对城乡结合部具有一定内在关联的城乡交融地域上各种物质与精神要素进行系统安排称之为城乡一体化规划。

这是基于以下的认识所给出的

（一）城乡结合部是一种客观存在。

（二）城乡结合部是一种可以用空间来刻画的地域范围。

（三）城乡结合部是打破行政界限，并因城市与乡村的本质性内在联系而形成的。因此，地域范围是一种模糊性的。

（四）城乡结合部不是城市部分与乡村部分的简单叠加，而是有机地统一在一起的空间范围。

（五）城乡结合部既可以是一定地域，又可以是一个地带，也可以是其它形态，这要看反映城乡结合的关联度依据是如何界定的。

（六）城乡结合部既然是一种空间范围，相应也便有了各种物质载体，也有一些诸如文化等领域的精神载体。因此，同样需要用系统学的原理与方法作为理论指导。

（七）城乡一体化归根结底是一种较为独特的规划形式。它与其它各类规划应该具有同等法律效力，应纳入规划法律体系之中。

三、过去处理城乡结合部问题的途径与弊端的总结

反思过去种种规划类型，可以得出一些基本的认识。

（一）认识之一

一般而言，区域规划是对一定地区范围内进行科技、经济、资源、社会、基础设施协调发展的总体规划。但在实际操作中，并未对城乡结合部地区（或地带）进行专题研究。如果将城乡一体化规划纳入进去就会对区域规划的内容起到补充完善的作用。

（二）认识之二

对各级城镇体系规划而言，如省域城镇体系规划，市（县）域城镇体系规划以及镇（乡）域村镇体系规划，是依照行政区划的体制而划定地域范围，也未针对城乡结合部地区（地带）作以明确性的展开研究。

（三）认识之三

既然过去的规划序列层次缺乏这一现实及长远来看都非常重要的规划类型。那么给予城乡一体化规划明确的地位便是应该提到议事日程上来的时候了。

（四）认识之四

如果不将城乡一体化规划成为独立的研究课题，则不利于规划的完整与系统性的建立。造成实践中的规划空白点产生及矛盾的解决滞后等问题会更加突出。

上述四点认识在笔者理论研究和实践操作中感受最深。

九十年代初期我们在黑龙江省讷河市、甘南县、延寿县、五常市等地参编市县域城镇体系和总体规划过程中，即感受到城乡结合部的一些矛盾无法用城镇体系规划或总体规划中的郊区规划来解决。

一般而言，传统及现实规划中城镇体系规划是针对市县域内各种聚落群体的空间组织部署。但实际应用上仅侧重在对市县域集政治、经济、文化等中心为一体的市区（或县城）的性质、规模及发展方向的宏观论证与规划。而对近郊卫星镇并未能起到实质性的作用。

再如总体规划中的郊区规划，只是以服务于市区（或县域）为主要任务的，而没有以“融合”、“一体”的角度刻画城乡结合部的深刻内涵与外延。对于绝大多数的城乡结合部，都存在着诸如：人口流动与管理，产业布局确定，发展方向定位性的预测，基础设施的需求量等诸多的问题，而且与传统行政意义上的区域规划，其更具有活跃、动态、变动等因素。在规划的宏观安排上及战略的选择上具有极大的变化特点。为此，如不进行总体上的科学合理部署，一方面可能产生滞后的结果，另一方面可能产生阻碍城区的进一步发展或影响市区（县城）的发展。同时，对农村地域的推动也将不利。

可以预见，城乡结合部的区域类型在国家市场经济体制下的今天，必以其强大的活力而为区域经济和社会的发展发挥重大的作用。我们应该及时的并有效地给以足够的重视，并及早地提到议事日程上来。

四、城乡一体化规划在规划序列中地位的认识

城乡一体化规划由于其规划的对象与一般的规划既有共性，又有特殊性，因此，它作为一门独立的专项规划是明确的。但共性的存在又使其必须在规划序列中占有一定的位置。

首先，它的规划对象是一种区域（地域）。这就决定了它属于一种区域规划的类型。但又由于规划对象的范围确定性差，而模糊性强的特点。在界定规划对象（即一定范围内的区域）时，首先要做的工作便是界定规划对象的范围，这需要引入定性与定量相结合的分析方法做前导性工作。因此，它就不同于行政意义上的省域、市域、县域、镇域、乡域等区域规划，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域专题规划。因此，也决定了该项规划的先决条件是划定城乡结合部的范围，因此，与传统规划程序有别。

其次，城乡结合部地区的各种物质与精神因素与广义上的区域规划总体上一致，但由于该区域的要素流动性较强，是一个各项要素均活跃的区域，因此，它应该在理论指导和方法论指导方面有自身的需求。这可以进一步地探索与研究。

再次，基于上述两方面的认识，可以设想，城乡一体化规划应该说是一种区域规划的变种。因此，它便应属于区域规划的一个组成部分。

五、城乡一体化规划的理论基础

任何一门学科的确立都必须有坚实的理论基础做后盾，才能不断地发展与应用。本文仅就城乡一体化规划前述的内容根据长期实践的认识加以理论框架的建构，以期对城乡一体化规划的正确发展能有所遵循与指导。

（一）根基性理论：由于城乡一体化概念的确立是根据我国社会主义初级阶段发展理论走向二十一世纪时提出的，相应的社会主义市场经济体制的确立，又再次赋予城乡一体化发展的新内涵。因此，社会主义市场经济理论便是城乡一体化规划的根基性理论。

（二）基础性理论：由于城乡一体化规划是区域规划的一个变种，因此，区域规划理论的某些原理与方法便是它所应遵循的。

（三）方法学理论：由于城乡一体化规划的对象是一个有特色的开放的地域系统，因此，系统学理论必须引入，运用系统工程理论的原理和方法对城乡结合部区域的总体部署，是唯一解决地域上存在各种问题的一把钥匙。

（四）技术学理论：因为城乡一体化的概念是冲破现行的行政体制界限的。所以，在进行各种要素的配置上须综观城市与乡村两大地域的特征，一定意义上，肩负双重的协调性的任务。它应该着重发展意义上的规划、在布局规划上更应注重与城市规划、城镇规划、乡村规划步调一致。

（五）相关性理论：由于城乡结合部的位置处在城乡交叉地带，是同一种地带或向城市，或向农村过渡的两个方向性的战略研究。因此，诸如，边缘学理论，交叉学理论、门槛理论，社会学理论，经济学理论，技术学理论都应该成为指导规划实践的理论。

六、城乡一体化规划的内容和方法的初步探讨

（一）规划内容：规划范围的界定、规划的依据、规划的指导思想、规划的期限、规划所采用的理论与技术方法简介、城乡结合部的现状调查及研究、城乡结合的宏观区域环境分析、城乡结合部的总体发展战略、城乡一体化规划（经济发展规划、社会发展规划、资源开发利用规划、环境保护规划、基础设施综合规划、居民点体系规划（等级规模结构规划、职能分工结构规划、空间地域结构规划）、措施的操作建议、可行性的分析与研究）。

城乡结合部的宏观区位分析图、城乡结合部的规划范围界定图、城乡结合部区域现状评价图、城乡结合部发展方向方案图、城乡一体化规划总图、城乡一体化规划专项规划图、（经济（产业）发展与布局图、人口和劳动力发展与布局图、环境评价及控制图、资源可持续利用意向图、居民点（聚落）体系规划图、城乡结合部基础设施布局图）。

（二）规划方法：在系统分析总原则下采取：定性分析、定量分析、定位分析、定时分析。

参考文献：

1、《经济地理》1997年第17卷第4期

2、《城市规划》1998年第1期

3、《城市规划》1997年第4期

4、《城市规划管理概况》刘鲲

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城乡公交一体化是城乡一体化的重要内容和基础条件。为加快我县城乡公交一体化进程，促进城乡一体化发展，切实方便城乡居民特别是农民出行，根据《衢州市统筹城乡发展推进城乡一体化纲要（20*—2010年）》精神，经县政府研究，特提出如下意见：

一、指导思想

以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻十七大精神，按照统筹城乡发展、构建和谐社会的要求，坚持以人为本，以建设城乡公交一体化为目标，整合城乡客运资源，形成资源共享、结构优化、布局合理、衔接顺畅、经济便利、安全有序的城乡公交运行机制，为推进城乡一体化进程，实现全面建设小康社会目标提供良好的交通保障。

二、工作目标

从20*年起，用二年左右的时间构筑和完善城乡公交网络，实现主要乡镇（街道）、中心村通公交车的目标。具体分二步走：第一步：20*年底前全部开通城区至各乡镇（街道）公交车；第二步：20*年底前开通城区至主要中心村的公交车，联结乡镇（街道）到村、乡镇（街道）之间、村村之间的城乡公交网，切实提高公交通村率，基本实现村村通公交车的目标。

三、城乡公交线路等级划分

（一）一级城乡公交网，是指城区及通往周边郊区的公交线路。

（二）二级城乡公交网，是指城区通往各乡镇（街道）、行政村的公交线路。

（三）三级城乡公交网，是指乡镇（街道）到乡镇（街道）、乡镇（街道）到行政村、村到村之间的公交线路。

四、实施原则

（一）便民惠民，城乡衔接。按照市、县推进城乡一体化的总体要求，切实把城乡公共交通的规划、建设、管理摆上重要位置，加大工作力度，合力构筑道路畅通、站点配套、车况良好、布局合理、价格实惠的城乡公交网，为城乡居民出行提供便利服务。坚持城乡联动，有序衔接，合理设置城乡公交换乘点，力争“零距离”换乘，实行旅客上车购票，尽量方便群众。

（二）统筹规划，资源共享。树立“大交通、大公交”的理念，坚持合理整合，加大协调力度，统筹规划城乡公交线路和站点，切实打破城乡二元分割局面，充分发挥城乡公交资源网络化优势，实现资源的有效共享。

（三）适度竞争，提升服务。根据规模经营的要求，综合考虑道路走向、热线和冷线合理搭配等因素，按片区划定经营范围，切实解决冷线、支线、边远山区乘客出行难问题。在统一规划、统一管理的前提下，整合现有经营车辆，科学确定服务标准，坚持公开、公平、公正的市场化竞争原则，客运资源实行“服务质量招投标”配置，经营期内由管理部门对客运企业进行服务质量考核和信用考核，全面提升城乡公交品位，树立文明窗口形象，促进公交客运市场健康、规范、有序发展。

五、实施要求

（一）编制发展规划。以建设城乡公交一体化为目标，由县交通部门会同县规划、建设、公安部门编制*县城乡公交发展规划，提出城乡公交线路、换乘点和公交站场的建设意见，报县政府审定后实施。

（二）合理核定票价。本着保本微利、公共服务和相对稳定的原则，合理确定城乡公交票价，并建立健全定价、票价调整机制。具体票价标准由县物价部门会同县交通部门制定。

（三）规范营运车型。投入营运的车型要求与路况配套，同线车辆原则上要求同等档次，现有车辆达不到要求的要限期调整到位。对路况良好的一级、二级城乡公交网络投入的车辆要求为带空调的中级以上客车；三级城乡公交网络投入的车型按路况条件由县交通部门会同县公安部门统一核定。

（四）统一线路编码。城乡公共交通线路实行统一的线路编码，在公交车辆前后和车身标明线路牌及标志（指示灯），统一城乡公共交通标识。

（五）提升服务标准。城乡公交营运线路按“五定、三统一”（定线路、定时间、定票价、定班次、定站点，统一排班、统一调度、统一结算）的服务标准规范运行。具体服务标准由县交通部门另行制订。

六、保障措施

（一）加大政策扶持力度。

1、根据《浙江省交通厅、财政厅关于进一步做好农村交通班车养路费等公路规费优惠工作的通知》（浙交〔20*〕257号）精神，实行交通规费减免政策，具体标准为：二级公交网络的营运车辆养路费、公路建设专项基金按应征标准的1/2征收；三级公交网络的营运车辆予以免征。

2、对城乡用于公共交通的车辆，在20*年12月31日前免征车船使用税；城乡公交营运企业帐证健全、核算规范，实际缴纳的企业所得税县级所得部分，由县财政给予80％的贴补，贴补期限为三年。

3、按照国家有关规定对老年人、学生等乘车实行相应优惠，政府给予城乡公交营运企业一定的财政补贴；对确因燃油价格调整而引起城乡公交营运企业经营成本上升的城乡公交营运企业，由政府酌情给予一定的补贴。

（二）加强公交设施的共建共享。

1、加快公交设施建设。根据城乡公交发展需要，按照统一规划、合力建设的要求，加快完善城乡公交枢纽（中转）站、乡镇客运站、港湾式停靠站、沿途招呼站、终点站回车场等站场设施。

城乡公交站场属公益性基础设施，县交通、建设、规划部门按照各自职责将公交站（场）建设纳入道路建设规划。

乡镇、街道（村）客运站（场）要纳入当地乡镇、街道（村）发展规划。乡镇、街道（村）客运站（场）、港湾式停靠站所需建设用地统一纳入公路建设用地范畴，享受公路建设用地政策。

新建、改建、扩建道路，必须要配套建设公交停靠站等设施，与道路工程建设同步设计、同步建设、同步验收，所需建设资金列入道路建设工程项目。

公交设施建设资金筹集采取市场化运作、争取上级补助和纳入同级财政预算等多种方式解决。

2、实行公交设施资源共享。有条件的城区公交停靠站点等设施对城乡公交车开放，实现资源有效共享。

（三）合理核定公交车辆乘员。

根据道路交通安全相关法律规定，对城市建成区以内以及道路设计标准为一级公路的路段允许使用有站立乘员席的客车车型。

（四）切实加强组织领导。

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关键词：乡村休闲文化产业；城乡一体化；资源开发；地域旅游

作者简介：王义杰（1976—），男，山东济南人，河北农业大学副教授，硕士，研究方向:农村文化产业。

中图分类号：F592.7 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.04.51 文章编号：1672-3309（2012）04-112-03

把农业和旅游业巧妙结合在一起的乡村休闲旅游模式在我国掀起了一股热潮。随着我国经济的快速发展，人们生活质量和精神追求的日益提高，给这种旅游方式提供了巨大的市场。城市化进程的脚步不断前进，同时带来了环境污染、人心冷漠、心理压抑等问题。工作日人山人海的城市和节假日拥挤的公园、景区让城市居民变得越来越浮躁，乡村清新自然、心旷神怡的环境让人们极度向往，很大程度上为乡村休闲旅游开拓了潜在的客户源，使游客在享受自然气息、民族风情的同时，也促进了当地经济发展。

一、乡村休闲旅游及其现实意义

现阶段我国的经济出现了空前繁荣的局面，随着人们生活质量的提高，精神生活也变得丰富多彩。乡村旅游的方式在一定程度上满足了人们对于精神生活的追求，它建立在乡村这个物质基础上，乡村自然优美、心旷神怡的环境是大家放松、休闲的好地方，让城市居民感受乡村风情、田园农作的乐趣，同时为他们提供娱乐、参与生产、游玩、饮食、住宿等各方面的服务。旅客可以在体验乡村生活中提高情操，熏陶自身的文化内涵，达到身心放松的目的。这种旅游模式的推广得到了大家的热烈追捧，它是提高人们精神生活水平，是社会向前发展的标志之一。

1、带动乡村产业结构调整，加快城乡一体化进程

乡村旅游给农村地区带来很多好处，充分利用了当地天然的优势，帮助其开始农业转型，把不起眼的农业资源凸现出来，把农村地区的产业结构调节到一个恰当的位置，促进其他产业快速发展。大多数乡村拥有丰富的农业资源，通过发展旅游业的方式可以增加农业资源的价值，把单纯的农业范围扩大，在一定程度上提高了农民的生活质量。乡村旅游可以促进农村交通、旅馆和饮食等方面的发展，帮助当地政府提高经济实力。城乡一体化的推动工作在一定程度上得益于乡村休闲旅游这种方式，农民在和各地游客的交流沟通中可以提高自身的文化水平和精神追求，渐渐抛弃一些传统的思想，接受和实施先进的理念，同时，建设乡村旅游基地可以带动外地资金对农村投资的热情；项目公司或旅游管理公司带来的先进经营管理理念可以提高农民从业的水平，帮助他们学习正规的经营模式知识，这是一个相辅相成的方式。加大乡村发展的脚步，进一步降低城乡距离，形成城乡共同发展、前进的局面。

2、促进农村剩余劳动力就地转移

工业化的发展带动了农民工群体的壮大，解决了农村大量剩余劳动力的问题，迫于传统劳作低廉价值的情况，农民成批的到城市工业园区就业。虽然这种情况在很大程度上促进了城市和工业的发展，但是也造成了城市人口过多等问题。大力倡导乡村旅游业可以解决农民就业问题，带动建筑、交通、工艺品等产业的发展。同时，农民可以重新进行农业生产，提高农村土地的利用率；能够在所在地区工作极大的方便了农民的生活，促进了当地经济的发展。乡村旅游需要很多的劳动力，需要为游客提供吃、住、行等服务。这对减少城市日益增长的人口和巩固农村地区发展都有重要意义。

3、有助于改善乡村民风，不断提高村民素质，塑造农村新文化

农村文化建设所需时间长、阻碍多。中华民族几千年的传统思想和农民所受文化教育程度决定了这点。有些迷信、粗俗、消极的文化思想还在农村盛行，他们束缚了农村居民的思想，给他们的物质和精神生活都带来了一定的伤害，这对发展和谐社会都带去了负面的影响。乡村旅游带来了一股先进的思想和文化，城镇居民较为自由开放的思想和言谈会潜移默化到农民身上，与此同时反思和改变自身传统、腐朽的观念，追求更好的精神生活。

4、有利于乡村基础设施建设，保护生态环境和民俗古迹等

乡村休闲旅游的模式势必会带动乡村基础设施的完善，这也是吸引游客游玩的途径之一。道路、房屋、通信等方面的建设都要越来越现代化，这对促进游客消费和农民增收都有正面作用。旅游业的发展可以提高农民的文化修养，扩大他们的眼界，引导他们追求更环保、美好的生活，对国家推行的公共服务工作和城乡一体化进程有重要作用。不过开发出适合市场需求的产品才是关键，真正意义上促进农村经济发展。

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关键词：城乡一体化 商业经济 互动

相关文献概述

作为经济社会发展的重要动态之一，“城乡一体化”成为许国内外许多学者研究的热点。国内外在理论研究的基础上，通过实践层面的论证，揭示了二者之间的某种关系。

在国外的英文词源中，很难发现用一个词来描述“城乡一体化”，最为相似的就是“城乡融合（和解）”（urban-rural composition）。该词的真正内涵是20世纪西方发达国家的相关制造业从大城市向小城市，甚至是农村区域转移，最终形成了城乡相结合的新兴概念。“城乡一体化”的概念最早出现于城市学领域，是由英国著名城市学家埃比尼泽·霍华德率先提出来的。在他1898 年出版的《明日：一条通向真正改革的和平道路》一书中，倡导“用城乡一体化的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”，并主张“城乡经济结合，才能有效推动二者的有效发展”；随后，同样来自英国的刘易斯·芒福德在对霍华德的思想吸纳基础上，深化了其理念。他指出，城乡一体化与商业经济发展休戚相关；亨利·赖特及克拉仑斯坦因等指出，城乡一体化需要有区域城市的理念，需要构建整合性、清晰的城乡交通走廊。通过商业经济的发展，在交通走廊的核心处形成城镇聚集，从而形成集政治、经济和文化功能为一身的多功能中心城镇；著名的加拿大学者迈基以亚洲国家发展为案例，以Desakota的理念来描述“城乡一体化”，主张在商业经济发展过程中，要消除城乡差别，聚焦于城乡经济发展联合体构建，从二元经济向一元经济快速转变。

我国学者同样对城乡一体化建设提出了许多建设性的观点。“潘永江等指出，城乡一体化内容包括城乡地位平等、城乡开放互通、城乡互补互促、城乡共同进步。三是城乡一体化阶段研究。从城乡关系角度，大致可以分为乡育城市、城乡分离、城乡对立、城乡融合即城乡一体化等几个阶段。四是城乡一体化的理论思想是否正确”（孟玉新，2009）。凌耀初则强调，如果商业经济需要得到合理发展，实现城乡一体化，一是要大力改造传统农业布局，发展现代科技农业，走农业产业化道路；二是要形成特色商业经济，企业集群、中小工商业和乡镇企业要有效利用资源，发展特色经济。杨荫凯则指出，商业经济发展的主要途径有：加快农业产业化、加快发展工业化、加快实施城镇化、土地管理与经营制度创新、市县行政体制改革、农村财政金融体制创新、人力资源开发、扩大开放与招商引资和国家宏观政策强力支持。

可以说，国内外学者对“城乡一体化”做出了大量的研究。在研究成果中可以发现，他们都描述了城乡一体化与商业经济的关系。虽然，他们没有用共同词来描述二者的具体关系，但是，本文以为，互动可以作为二者关系的有效形容。城乡一体化发展是社会发展的重要目标，商业经济发展是城乡一体化实现的重要手段，而城乡一体化则是商业经济发展的风向标。发展商业经济，从而实现城乡经济互补，推动城乡一体化快速实现。

城乡一体化视阈下商业经济发展的思路

城乡一体化发展可以看作是一个复杂工程，也是一个伟大且艰巨的社会、经济和政治问题。城乡一体化对商业经济发展提出了更高的要求，商业经济发展也必须以城乡一体化为目标，从而实现二者互动发展，从传统的城乡分治走向城乡一体、和谐发展的双赢局面。

（一）商业经济发展的支撑：政府力量的支持

“缪尔达尔（1957）在《经济理论和不发达地区》一书中，提出了‘地理上的二元结构’理论，成为城市化理论中城乡协调发展的经典理论。他利用‘扩散效应’、‘回流效应’等概念解释一国经济发展中地理二元结构形成的原因和作用机制。他认为由于经济的发展所带来的商品、资本、人员、技术等要素的自由流动会使先进的地区更先进、落后的地区更落后，因此必须由政府转变相关的发展理念，并制定相应的政策刺激，帮助落后地区加快发展”（赵宁，2008）。

各级政府部门必须从根本上转变思想观念，做好以下四个方面工作：

1.转变“二元结构”的传统观念，树立城乡一体化的新观念。我国社会城乡结构发展在传统的“二元结构”观念影响下，长期存在着“重城轻农”、“重工轻农”的现象，使得城乡经济发展失衡。所以，各级政府部门应该从“重城轻农”的传统观念中完全转变过来，从本质上认识到城乡一体化发展对于我国建设有中国特色的社会主义国家有着重要的战略意义。

2.打破“城堡经济”，建立城乡一体化市场。各级政府部门不能以“本位主义”思想为指导，片面追求所辖区域经济社会发展的单一成果，必须具备大局观念，建立城乡一体化市场，构建公平、公正的市场规律，为城乡经济的发展创造出良好的制度环境。

3.改变“厚城薄乡”的现状，打造“工农并举”的新局面。各级政府部门应统筹规划，公平公正地对待城乡经济发展，不能忽视农村经济发展，应该打造“工农并举”新局面。在一些较偏远的农村地区，当地政府部门应增加财政投资，改善当地的基础设施建设，为经济发展提供基础硬件保障；相关管理部门还应该根据当地实际情况，扶植建立相应的支柱产业，发展特色农业，开展社会主义新农村建设，为实现全面小康社会而努力。

4.改变行政推动的老方法，建立健全市场机制。当地政府部门应从根本上转变观念，由行政命令型政府向服务型政府转变。发展经济依靠行政命令是行不通的，必须重视市场导向作用，这有利于资源的优化配置。

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关键词：城乡居民医疗保障 具体目标 困境分析 改革建议

中图分类号：F840 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）02-061-02

医疗保障制度在我国已经发展了30多年，当前基本形成了“3+1”模式的城乡一体化全民医疗保障体系，在全国城乡覆盖人口已经超过13亿。但因我国医疗保障制度长期受到城乡二元结构的影响，造成当前的医疗保障制度分割严重，导致了城乡居民医疗保障一体化体系实施困难，制约着社会经济的健康发展。随着“十二五”规划将构建城乡居民医疗保障一体化体系纳入国家政策基本目标，构建城乡居民医疗保障一体化体系成为我国医疗保险改革工作的核心。正是基于此，本文在阐述城乡居民医疗保障一体化体系实施的具体目标基础上，重点分析城乡居民医疗保障一体化体系实施的困境，并提出改革建议，力图为我国城乡居民医疗保障一体化体系的实施提供参考。

一、城乡居民医疗保障一体化体系实施的具体目标

城乡居民医疗保障体系作为我国城乡社会保障体系的重要组成部分，其实施的根本目的在于：打破城乡分割局面，消除城乡医疗保障体系的二元结构，合理配置城乡医疗资源，缩小城乡居民医保补偿水平差距，从而建立一体化的城乡居民医疗保障体系。其具体目标包括以下三个方面：

（一）实现城乡公平医保

消除城乡医疗保障体系的二元结构，实现城乡居民医疗保险享受政策一体化，让农村居民能够享受城市优良的医疗服务资源，缓解城乡居民“看病难、看病贵”的问题。完善基本医疗保险制度，促进社会公平正义，真正实现城乡居民平等享有基本医疗保障制度。

（二）提升医疗服务水平

城乡居民医疗保障一体化体系的实施，必须加强医疗卫生机构管理，提倡节约社会医疗成本，精简医疗管理机构，提高医疗服务水平。要尽量避免在医疗卫生机构管理中的“多头管理”，使医疗卫生机构真正专注于提升医疗服务水平和保证医疗服务质量。

（三）推动经济社会转型

当前，我国正处于社会经济结构转型的关键阶段，构建城乡居民医疗保障一体化体系有利于解决“三农”问题，促进农村剩余劳动力的合理流动。同时构建城乡居民医疗保障一体化体系必定会打破城乡“二元”体制，从而促进城市与农村在各项管理制度和管理方式上不断融合，促进城乡经济协同的发展，加快城市工业化和农村城镇化进程，使经济社会适应社会经济转型的需要。

二、城乡居民医疗保障一体化体系实施的困境分析

（一）资金管理方面：保险缴费与费用补偿之间缺口巨大

我国城乡居民医疗保险的保费主要由用于“正常”损失赔付的纯保险费，用于“异常”损失赔付的风险附加费和保险经营引起的附加保险费组成。而我国实际医药补偿费是按医药费基数乘以一定系数来进行赔付的，这个系数包括增长系数、保险因子和补偿比。其中保险因子是一类反映医疗费用随保险赔付率变化的敏感指标，是医药补偿费正常测算中最不可估算的因素，估算不当极易在现行医药补偿费现收现付中形成“隐性债务”。

我国城乡居民医疗保险的“隐性债务”主要集中在老年人口的医疗保险中，我国是全球人口老龄化程度较高的国家之一，现有65岁以上人口近两亿人，占全部人口的14%左右。城乡居民医疗保险的基本医疗保险费人均费用支出与人口年龄之间成正比，人口老龄化的到来给城乡居民医疗保险一体化体系正常运转带来压力。同时由于现行《社会保险费征缴暂行条例》规定，我国城镇医疗保险体系中退休人员保费由社保资金统筹支付，由于人民生活水平提升，我国老年人医疗补偿缺口越来越大，而这个医疗补偿缺口单纯依靠社保资金统筹支出和新参保人的缴费结余来弥补，显然是远远不够的。由于未为中老年人口准备相应医疗保险经费，因此我国城乡居民医疗保障体系中存在着一定的“隐性债务”。例如，据江苏省统计，如果未来江苏省实现城乡居民医疗保障一体化体系后，江苏省城乡居民医疗保障体系将出现60万亿～170万亿元的赤字风险，届时江苏省医疗基金将面对严峻的挑战。

（二）政府责任方面：政府对国民医疗费用支出明显不足

经过多年探索，我国目前已经初步建立了以城镇职工基本医疗保险制度为代表的城乡居民医疗保障一体化体系，但远远不能满足当前市场经济快速发展情况下的城乡居民日益增长的医疗消费需求。与保险制度发达的国家或地区相比，我国城乡居民医疗保障一体化体系建设过程中，政府承担的责任仍然存在一定的差距。如表1所示，在医疗卫生费用占比GDP方面，我国仅为仅为4.3%，低于美国、日本、法国的15.7%、8.0%、11.0%，在政府卫生支出占比政府总支出方面，我国仅为9.9%，低于美国、日本、法国、泰国的19.5%、17.9%、16.6%和13.1%；在人均政府卫生支出方面，我国仅为49美元，远远低于美国、日本、法国、泰国的3317美元、2237美元、3655美元和2237美元，人均卫生支出费方面，我国仅为108美元，也远远低于美国、日本、法国、泰国的7285美元、2751美元、4627美元和2751美元。如果说计划经济时期是政府在医疗卫生责任中占有太多责任，那么当前市场经济下我国政府对国民医疗费用的支出明显不足。据卫生部数据，在我国1991年至2015年的25年间，政府卫生费用支出比例从36.2%下降到27.2%，而个人卫生支持比例却从21.2%上升到了38.2%，政府国民医疗费用支出扣除用于卫生基建事业部分后基本就所剩无几了。

（三）管理模式方面：F行医疗保险制度存在的城乡差异

当前我国城乡居民医疗保障制度主要由城市医疗保险制度和农村医疗保险制度构成，其中城市医疗保险制度由城镇职工医疗保险制度和城镇居民医疗保险制度构成，但这三项医疗保险制度在覆盖范围、缴费主体、账户情况、保障范围、筹资原则、筹资比例、筹资水平、统筹层次、管理部门、大病保险、补充保险等各个方面均存在着显著差异。尤其在管理主体方面，城市医疗保险制度由人社部门统筹管理，而农村医疗保险制度由卫生部门统筹管理。这种管理模式会依据属地管理的原则，先对医疗保险管理权进行划分，然后根据险种归由不同部门管理，最后将形式多样的医疗保险交由各个主管部门分别管理。在这种管理模式下，不仅管理成本不断增加，管理效率低下，而且极易造成地区间、城乡间医疗保险水平差异。另外，在我国现行医疗保险制度中资金筹集、管理与使用也存在着诸多问题，资金筹集主要表现在资金筹集规模不足和投入不足这两个方面，资金管理主要表现在管理维护费用高和管理不透明两个方面，资金使用主要表现在居民使用基金受限，存在医生诱导过分消费和预防支出不足，慢性、重症患者比重大等问题。

三、城乡居民医疗保障一体化体系实施的改革建议

（一）顶层设计――在制度方面推进全国统筹

实施城乡医疗保障体系一体化应有长远目标和近期目标，但在实施过程中难免有着诸多推进阻力和争扰，因此国家应对城乡医疗保障体系一体化的实施尽快作出统一的决策和部署，在制度上做好顶层设计。应从全局角度，对城乡医疗保障体系一体化实施的各方面、各层次、各要素统筹规划，让有效资源集中，以高效快捷的方式在制度设计上保障城乡医疗保障体系一体化设施的顺利推进。建议国家在参考各地成功实践经验和实践调研基础上，出台城乡医疗保障体系一体化建设的具体实施依据，在国家层面上明确城乡医疗保障体系一体化实施的基本原则、管理主体、主要内容、实施步骤等内容，只有在顶层制度设计上完善，才能实现全国城乡医疗保障体系一体化，促进全民医疗保障服务得到质的飞跃；才能促进城乡医疗保障体系一体化的实施在全国统筹推进。

（二）管理提升――建议人社部门为管理主体

在多年的保险制度改革经验中，人们更倾向于将城乡医疗保障体系一体化实施的管理权规划于人社部门。因此，建议在现行部门分工格局下，由人力资源社会保障部门对城乡医疗保障体系一体化的实施进行统筹管理。人力资源社会保障部门与医疗卫生机构并无行政管辖关系，互相之间也无发展和运作的直接利益冲突，因此人力资源社会保障部门应在城乡医疗保障体系一体化实施管理中，作为医疗保险服务管理的独立第三方，代表参保人利益，发挥价格谈判作用，合理控制医疗费用，并通过各种形式，用有对性的基金结算方式来规范医疗卫生机构的医疗服务行为，为城乡参保人提供更优质的医疗卫生保障服务。

（三）有序统筹――促进城乡一体化协调发展

制约我国城乡医疗保障体系一体化实施的主要影响因素是发展不平衡的城乡二元结构，因此各地各级政府在城乡医疗保障体系一体化实施过程中，不仅要严格按照国家相关顶层保险制度设计规定推进，而且还要充分考虑本地区经济发展情况有序统筹，促进城乡一体化协调发展。建议可以分以下四步走：第一步，资源一体化管理，即整合城乡医疗保障体系资源，建立共享服务平台，初步建立具有参保信息、数据标准、业务流程等内容的网络架构平台。第二步，促进各类保险制度融合。即构建不分城镇和农村户籍的，统一筹资标准的、统一参保补助的，待遇水平一致的城乡居民医疗保障一体化体系。第三步，实现全民公平医疗保险，即进一步完善基本医疗保险制度，进一步整合城镇医疗保险制度和农村居民医疗保险制度两大制度，构建一体化的全国基本医疗保险制度，最终实现全民公平医疗保障服务。第四步，推进统筹层次提升，即将县级统筹逐步提升到市级统筹，然后再将人口较少的省份逐步提升到省级统筹，再逐步推进到全国所有省份，最终建立全国基金互济、抗风险互济的一体化城乡医疗保障体系。

参考文献：

[1] 陈健生.城乡基本医疗保障一体化：目标模式、发展路径与政策选择[J].理论与改革，2014（6）：124-128

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>> 新型城镇化带动城乡劳动力市场一体化的政策建议 坚持新型城镇化引领推动城乡一体化发展 以城镇化引领的望城城乡一体化发展模式思考 城镇化与城乡一体化发展模式研究 论乡村城镇化与城乡一体化发展研究 论小城镇的新型城镇化与城乡一体化 我国新型城镇化与城乡一体化发展评价探析 新型城镇化与城乡一体化疑难问题探析 新型城镇化与城乡一体化规划问题探析 新型城镇化下建构城乡社会保障一体化探究 城镇化进程中推进城乡义务教育一体化机制研究 加快推进城镇化进程 实现城乡一体化发展 城镇化与城乡一体化发展建设浅析 浅析现代城镇化与城乡一体化建设发展 完善城乡一体化发展机制研究 统筹带动 推动城乡一体化发展 兰州市城镇化与城乡一体化协调发展研究 湖北新型城镇化与新农村建设一体化发展对策研究 新型城镇化背景下的皖北城一体化建设研究 城乡经济一体化发展背景下推行新型城镇化的策略探讨 常见问题解答 当前所在位置：，2012.09.26.

[3]推广济南市历城区节约集约用地的做法和经验. 中华人民共和国国土资源部网站，http：///xwdt/dfdt/201208/t20120829_1136252.htm，2012年8月29日.

[4]厉以宁. 中国道路与新城镇化[M]. 商务印书馆，2012年第1版，120；258.

[5]党国英. 在高度城镇化基础上实现城乡一体化[A]. 中国（海南）改革发展研究院. 人的城镇化[M]. 中国经济出版社，2013年6月第1版，104.

[6]张文茂. 北京郊区城镇化和城乡一体化发展趋势[A]. 中国（海南）改革发展研究院. 人的城镇化[M]. 中国经济出版社，2013年6月第1版，134.

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县域经济是属于区域性经济概念，是一个县（市）范围内的经济关系和经济总量的总和。它以县城为中心，集镇（尤其建制镇）为纽带，广大农村为腹地，城乡兼容，具有鲜明区域特色的经济总体。县域经济是我省国民经济的重要组成部分，在全省经济和社会发展促进城乡一体化中具有基础性的地位。

一、甘肃县域经济发展现状

截止目前，我省行政区划有86个县（市、区）。其中有66个县、19个区、1个县级市。改革开放以来，我省县域经济通过几十年的发展取得了长足的进步。县域的经济总量提升，城乡面貌发生了可喜的变化。农民群众基本解决了温饱并向小康迈进。

（一） 县域经济总量相差很大，经济发展不平衡。甘肃是一个以农牧业为主的省份，县与县经济差距较大，自然条件差，在很大程度上制约着县域经济的发展。截止2011年底我省县级生产总值最高4505743万元、最底3419万元。财政收入最高137858万元、最低2464万元。全社会固定资产投资，最高2532888万元、最低39812万元。就目前而言，我省县域经济仍是以农业和农村经济为主体的经济。

（二）城镇化发展水平低，进程缓慢。我省受自然条件限制，县级城市建设差距也不小，城市基础设施落后，城市化的必备条件不足，与东部县市相差很远。截止2011年，我省城市化率平均为38.75%。近年来，我省城镇化水平始终低于全国平均水平15%以上。如分县看城市化率差距更大或者说远达不到城市化标准。截止2011年全省县（区）人口数为，最高128.53万人，最低为1.04万人。2011年全省农民人均纯收入，最高14175.88元，最低2061.65元。如果按城市化标准考量我省各县综合指标，尚有很大差距，大多数县级城市要达到城市化要求，尚有很长的路要走。东部沿海县市城市化基础条件已经具备，其经济发展，城市化建设已和大、中城市接轨。而我省大多数县级城市仅仅是起步阶段。

（三） 经济结构单一，经济基础差。我省经济结构主要以农业为主，且农业产业化程度较低；工业化比重小，产业结构不合理。虽然我省中小企业逐年递增，总体来看规模普遍较小，缺乏市场竞争力。

（四）多数县域财政十分薄弱，入不敷出。截止2011年，全省县级财政收入最高137858万元，最低2464万元。我省收支倒挂县域比例高达87.2%，财政赤字从根本上制约了县域经济的发展，许多县缺乏改善公共设施、提供社会服务的能力，带来了一系列的社会矛盾。

二、推动甘肃城乡一体化进程的建议

城乡一体化是指农村城市化，农民生活生产方式的升级，逐步改变城乡二元化结构，加速全社会整体化推进，实现共同富裕。

大家知道，城市是生产力发展到一定阶段的产物，是生产要素集约化和产业多样化的社会有机体。城市化是指城市的经济、社会、文化及生活方式等由传统农业社会向现代社会发展的历史变迁过程。具体表现在城市的生产、生活、社会活动，广泛应用现代科学技术成果和体现现代社会生产力水平和精神文明水平，从而使城市社会、经济、生态和谐全面地协调发展。可以说县域经济的发展是城乡一体化建设的助推器。

鉴于甘肃县域经济发展过程中存在着自然环境制约、经济结构不合理、财政收入不足等突出问题，这些问题制约着我省县域经济的进一步发展。笔者认为从以下几个方面入手，逐步解决制约县域经济发展的问题。

（一） 尊重自然规律和经济规律。

我省的经济发展受自然条件制约严重，又处西部于不发达地区，经济政策和发展战略必须实事求是，发展县域经济不能全部照搬东部地区的模式，而是应该探索甘肃特点的经济发展模式。各县应结合自身特点，发挥区位优势，产业优势等制定经济发展目标。要注重当地资源的合理开发与利用，同时也要注重自然资源的承载力及可持续发展能力。最终目的使县级城市俱有经济功能与社会功能的完美结合。

（二） 发展县域经济须按照市场经济的要求，确立县域经济发展战略。摆脱我省自我封闭的情况，依托国际国内市场，根据市场竞争导向初步确立未来的前瞻性竞争战略，使县域经济融合于市场经济发展的大潮。重视发展二、三产业，通过第二三产业的发展，进一步转变经济增长方式，提升产业结构，形成具有我省特色的多元化产业格局。

（三） 解放思想、勇于创新。1.对我省县域经济发展而言，应当实施分层推进战略。夯实乡镇经济，提高县城城市化率，逐步推进城乡一体化。推进城乡一体化方面应考虑各县经济总最的大小及发展空间、区位优势等因素。2.坚持把民营经济作为县域经济发展的主体，下大力气扶持一批注重科技创新和农副产品加工的外向型企业，力求把整个县域经济中的主导经济形势向民营经济方式转化。3.着眼沿海经济发达地区，承接劳动力密集型、配套加工型产业，建设初级产品的加工基地和辅助产品生产基地，形成县域经济的核心竞争力。

（四） 着力推进农村城镇化。壮大一批经济强县，提升一批中等发展水平县，帮扶一批经济欠发达县。选择一批优势县及小城镇优先发展，促进其加快向城市转化。对城市化率较高的县，建议逐步就地城市化。当前，不应全面推行农民转入大、中城市。否则造成城市资源紧张，就学，就业等一系列社会问题突显，反阻碍了城乡一体化进程。这是一种代价高昂的城市化道路。

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关键词：城镇化 推拉力机制 城乡一体化 聚集效应 辐射效应

一、城镇化和推拉力机制

城镇化也称作城市化，是指一个地区的人口在城镇和城市相对集中的过程。城市化的过程是城镇用地扩展，城市文化、城市生活方式和价值观在农村地域不断扩散过程。简单的理解，就是农村和农民的生产方式和生活方式的文明程度不断提高、不断现代化的过程。

本文所研究的推拉力机制，主要为了促进我国城镇化的进一步发展，改善和优化城乡二元经济结构的布局。推拉力机制是维持和改善城镇和农村两个经济系统之间的各种经济关系、组织结构和互补发展的系统的综合。研究城镇化对农村的推拉力机制，有利于在总结历史经验教训的基础上，不断优化我国城城镇化推动农村发展的系统，从而为推进城镇化进程，实现城乡一体化目标奠定坚实基础。

在一般的城镇化过程中，城镇的吸引力（或称拉力）与农村的扩张力（或称推力）是构成城镇化持续推进的动力，也是带动和引导农村地区不断发展的力量之源。由于城乡二元经济差异显著，要实现推拉力机制的作用，根本动力是整个社会的工业化。其前提是，结合市场规律，通过科学的分析，合理的规划，充分调整利用城乡两个系统内部经济要素，才能实现城乡一体化的最终目标。下面作者将用图表简单阐述推拉力机制的构成和作用原理：

上图表明：推拉力机制主要有农村和城镇两个经济主体组成，这两个主体之间存在着有机的联系，构成一个综合的整体，实现城乡之间互动的功能，两个经济系统之间经济要素的相互流动，促进和彼此之间的需求，促进我国城镇化的进程，加快两个经济系统的相互发展。其中，城镇居于主要地位，农村主要有城镇带动发展。这样，我们也可以把此机制理解为是城镇化推动农村发展的机制，其实现的最终目的是为农村进一步发展和城镇不断自身完善创造前提条件，为最终实现城乡一体化创造基础。

二、制约推拉力机制的影响因素分析

推拉力机制的影响因素主要从城镇和农村两个方面来分析，分别对制约农村推力和城镇拉力的主要因素进行阐述，并分析各自对机制的影响。

（1）农村推力机制制约因素

农村推力机制，主要是由于利益驱动作用下，农村人口向城镇扩张，以取得良好报酬，以改善生活水平。然而，农村地区经济发展依然难以改观。影响农村推力机制的因素大致包括四个方面：

1）劳动力：据第六次人口普查数据表明，农村人口67414.95 万人，占总人口的50.32%，而真正从事第一产业的人口仅有27931万人，仅占全部就业人口的36.7%。这一数据表明，大量农村劳动力流向城镇寻早新的发展机遇，这一现象，影响农村工业化水平进展，进而制约了农村扩张力。

2）土地：土地是农村发展的最基本的资产，但农民实际可用的耕地面积却很少。目前，中国耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%"，农村可以利用土地减少也是城镇化推动农村发展的巨大障碍之一。

3）生活水平：生活水平的差距明显，是我国农村与城镇最主要的差别。2009年，我国城镇和农村人均可支配收入分别为17175元和5153元。另外，城镇年均增长率要比农村高出3.3个百分点。城乡间的差距不断扩大，不仅会影响农村进一步发展困难加剧，还会加剧城乡两极化发展的趋势。

（2）城镇拉力机制制约因素

中国城镇化的拉力机制，主要是城镇自身具有的市场、福利、资金、技术等优势经济要素，刺激和带动农村地区发展。主要通过城镇自身产生的集聚效应和辐射效应来发挥作用。其效应直接制约着城镇拉力机制的运行效果。

1）聚集效应，就是通过获得规模经济和范围经济来提高效率和降低成本的系统力量。城镇聚集效应作用下，大量农村务工人员流向城镇。2012年蓝皮书指出，工作和居住在城市中的农业户籍者大多处于"半城市化"状态，即城市中的非农就业人口或常住人口，但难以像本地的非农户口居民那样分享到城市化带来的城镇居民的社会待遇，他们面临着社会保障覆盖不足等困境，直接影响正常生计问题。因此，单纯的强调聚集效应向城镇聚集并未从根本上推动农村的发展。

2）辐射效应，是指以城市为基点，通过其较强的经济、文化、科技、教育、人才等资源优势，带动周围农村地区发展。其作用主要取决于城镇化水平高低。从世界范围来看，城乡一体化发展轨迹是：城乡隔离、城乡联系、城乡融合、城乡一体。然而，以我国目前城镇化水平为51%，城市文明向农村辐射普及力度大致在70%左右，正处于城乡联系向城乡融合的发展阶段。而一些发达国家城镇化水平早已达到90%以上，位于较高的城乡一体化发展阶段。我国距离最终实现城乡一体化还有一定差距。因此，如何更有效更科学的提高我国城镇化水平，是提高城镇辐射效应的重要任务，也是是推动农村发展的重中之重。

三、对城镇化推动农村发展机制的政策建议

针对推拉力机制效力不足问题，实现通过城镇化推动农村合理、健康、稳步的发展，我提出以下几点建议：

1.进一步推进新农村建设的步伐，完善农村公共基础设施的建设。改善农村的生活环境，提高农村生活水平，加强农民的文化知识水平教育。不仅是农村自身发展的前提条件，也是城镇拉力与农村推力之间长久发挥互补作用的重要保证。

2.合理规划产业结构布局，逐步发挥城乡之间的引导与被引导关系。合理的产业布局，是促进城乡之间科学发展的基础，也是保证城镇和乡村之间经济要素间相互流动必不可少的关键环节。

3.加强城乡合作关系，政府发挥宏观调控作用，并建立资金引导机制和合理流向分配机制。政府应逐步建立长期、有效的法律监督体系，保障各种政策的实施与落实，这一举措主要为了逐步消除两极化差异，实现城乡一体化发展的目标。也是实现城镇化推动农村发展机制正常实施的科学保障。

参考文献：

[1]中国统计局.《中国统计年鉴2011》[J].中国统计出版社，2011

[2]祁金立.中国城市化与农村经济协调发展研究[J].武汉华中科技大学出版 社.2004，80-88

[3]范建平.中国城乡居民消费结构的变化趋势[J].人民出版社，2004，75-80

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关键词：城乡一体化；演进；现状；问题；对策建议

中图分类号：F124；F291

一、我国城乡一体化的演进

梳理过去60年城乡关系的演变，对于我们客观认识当前城乡关系以及下一步推进城乡一体化有重要借鉴意义。客观地说，我国城乡关系的演变是针对当时国内外环境采取的应对措施的一种反映。

（一）城乡融通阶段（1949-1957）

伴随“一五”计划的大规模工业化建设，城镇化水平从10.64％提高到15.39％。当时执行的“重点建设，稳步前进”的城市发展方针总体上是成功的。这一时期，城镇化呈现出“城乡通开，流而不滞”的良性循环体制，促进了我国经济社会的健康发展。

（二）“大”农村促“小”城市阶段（1958-1978）

这个阶段，以发展重工业为主，以农产品剪刀差为工业积累资金，同时压低城市人口规模和城市建设资金投入为工业发展解决资金。城市发展出现反复，三年“”期间农村人口进入城市严重失控，城镇化水平从15.39％猛增到19.75％，这不是当时经济发展水平所能承受的。“”以后进入困难时期和调整阶段，2600万城镇人口被动员回乡，城镇化水平从19.75％下降到17.98％。在调整中逐渐形成起来的户口管制、限制人口流动、取消城市规划等政策措施影响深远。城镇化水平多年徘徊在17％上下。

（三）农村与城市顺次改革，同步发展阶段（1978-1991）

这个时期，基本上是通过农村联产承包责任制和，释放了束缚多年的城乡生产力，城乡都获得了大幅度的发展。这个时期城乡之间人口流动开始启动，人员、资源交流逐步扩大，大量城市和建制镇开始涌现。1985-1990年，城市和小城镇分别以每年29个和589个的速度增加。大大提高了我国城镇化水平，也扩大了城市吸纳农村富裕劳动力的能力，这个时期的城镇化水平以每年0.7个的速度发展。

（四）城镇化速度加快，城乡差别逐渐加剧（1992-2009）

1992年以后，农村确认为国家根本大法稳固了农业发展的强劲势头，另一方面，社会主义市场经济改革又大大增强了城市发展的动力。1990年至2008年，城镇化水平从26.41％上升到45.68%，年均增长1.07个百分点，尤其是2001-2005年期间，年均提高近1.4个百分点。随后几年，多种原因使得城镇化增速下降，但是依然保持在1个百分点上下波动。但是，这个时期，资本、技术和人员更快地向城市集中，城市发展迅速，客观上也造成农业生产效率增长缓慢，农村开始被边缘化，城乡发展逐渐失衡，这主要表现在城乡收入差距快速拉大，并在2009年达到改革开放以来最大值，即3.33：1。

（五）城乡一体化进入新时期（2010- ）

在全球金融危机的背景下，加快转变经济发展方式更加迫切。“十二五”规划建议提出，“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设”和“积极稳妥推进城镇化”。城乡一体化将进入新的发展时期。

二、我国城乡一体化现状

当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。

（一）城镇化取得显著成绩

截至2010年底，中国的城镇化水平已达到49.68%，城镇人口达6.6亿，为美国人口总数的两倍，比欧盟多出1/4，城镇化规模居全球首位。目前中国已步入城镇化中期水平，进入快速城镇化阶段。随着城市经济的蓬勃发展，民生问题逐步得到改善，居民生活水平明显提高，就业大量增加，消费市场更趋繁荣。2009年，全国城镇居民人均可支配收入达1.72万元人民币，全国私人民用轿车2606万辆，年增长33.8%。同时，全国轨道交通、公共交通建设发展加快。住房制度改革和住房保障的加快，住房质量和居住环境明显提高和改善，城镇住宅成套率超过80%。

（二）新农村建设战略的实施，极大改变了农村面貌

农村基础设施建设取得重大进展，自2006年以来，国家累计安排农村饮水安全工程建设中央投资590亿元，解决全国2.15亿农村居民及农村学校师生的饮水安全问题。“十一五”前四年，新改建农村公路156万公里，农村公路通达水平和通畅程度大幅提高。大电网对农村人口的覆盖率超过了95%，基本实现了城乡居民生活用电同网同价。国家大力扶持农村发展清洁能源，2010年，全国户用沼气达到4000万户。农村危房改造项目已经启动，截至2009年底，全国扩大农村危房改造试点任务开工率91.1%、竣工率64.9%。农村社会事业发展取得全面进步。农村免费义务教育全面实现，中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免费教育开始实施。新型农村合作医疗实现全面覆盖，参合人数达8.33亿人。农村计划生育家庭奖励扶助制度全面实施。农村最低生活保障制度全面建立。新型农村社会养老保险制度试点成功推进。

三、我国城乡一体化推进中的问题

（一）城乡收入差距有扩大之势

数据显示，2009年城镇人均可支配收入为17175元，农村居民人均纯收入5153元，城乡收入比为3.33： 1，较2007年的3.32： 1和2008年的3.31： 1扩大。这一差距达到1978年以来的最大水平。收入差距扩大背后是农民工资性收入和财产性收入增长过慢，从另一个角度来说，是城乡劳动生产率的差距扩大的结果，有学者用“二元对比系数”即农业和非农比较劳动生产率的比较来考察城乡收入差距扩大的原因发现，2000年以来城乡二元结构在增强，城乡之间出现新的不平衡。

（二）农村公共服务的财政支持力度有待加强

近年来农村医疗卫生条件得到很大改善，新型农村合作医疗制度正在建立，但由于农村卫生投资比重不高，医疗资源配置不合理，医疗卫生管理和服务跟不上，在教育、医疗、养老等公共服务方面，国家对农村的资金投入明显不足。2009年全国财政预算内教育拨款总数达3114亿元，其中对农村义务教育的拨款为990亿元，占31.79%，这一比例与占全国 69.91%的农村人口相比，相差甚远。2008年末，占全国69.91%的农村人口仅享有20%的医疗资源；全国平均每千人拥有卫生技术人员，城镇是5.41人，而农村仅2.21人。

（三）支持“三农”的金融体系需要加强

支持“三农”的金融体系相对薄弱，而且，农村银行对农村资金的“抽水机”的状态还没改变。全国2009年6月末还有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点，其中708个乡镇没有任何金融服务。目前，“三农”贷款门槛过高，农民贷款难问题仍然比较突出，2009年全国银行业机构贷款余额39.9万亿元，其中涉农贷款9.14万亿元，占比仅22.9%；涉农贷款中，农户贷款为2.2万亿元，仅占 24.1%。获得小额信用贷款和联保贷款的农户不到1/3。2007年，农村金融系统的存款与贷款差额为6万多亿元，这些大规模的资金流出，与1.6万亿元的支农资金注入相比，天壤之别。

（四）城乡社保体系有待衔接

当前城乡在社会保障方面均有各自的制度体系，城乡养老保险制度有待衔接，统筹城镇居民医保和新农合。目前，中国基本社会保障体系的重心仍在城镇，农村社会保障体系建设滞后。与农村相比，城镇养老、医疗、失业、工伤等各项基本社会保障起步早于农村，已经初步建立了相对完善的体制和制度。而农村养老保险制度尚未完全定型，农村社会救助制度的保障水平有限，处于不稳定状态。2007年，中国政府决定在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。虽然农村低保人数增加比较快，但与城市最低生活保障制度相比，农村最低生活保障制度建设滞后，保障范围、保障程度也远远落后。另外，2亿多农民工进城就业在户籍、低保、住房等公共福利方面的体制仍然存在。

（五）外出务工人员与家庭空间上分离、城镇生产的集中性与农村潜在消费市场的分散性的分离

抽样数据显示，举家外迁的农民工只有不到10%，即2000万人左右。大量农民只身外出长期务工，形成了中国独特的“留守儿童”、“留守老人”等现象，并由此诱发出越来越多的社会问题。而且，大量农村人口分散在路途遥远且规模过小的集聚点上，使得商品运输和集散成本过高，抑制了国内消费增长。每年春节过亿的探亲人员流动，不仅给有限的交通运输造成压力，而且也挤占了旅游以及其他消费的资源。事实上，这种模式也使得大量外出务工人员占有了农村和城镇两份土地资源，即农村宅基地和城镇建设用地。

（六）城镇化的统计口径与公共服务覆盖之间的缺口

截至2009年9月末，我国有1.52亿外出务工农民，还有0.9亿户籍所在地乡镇务工农民，计2.42亿农民工。这些人由于在城镇居住半年以上而被统计为城镇人口。事实上，这些人并没有享受到真正的城镇的医疗、教育等户籍所附带的福利，需要建立更为现代化的公共服务体制，在财政能力可以实现的前提下，尽快覆盖更多的人口。

（七）土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度、工业化快于城镇化速度

由于担心外来民工转化为本地居民带来巨额的财政压力，地方政府一般会对外来民工转市民持很强的排斥态度。而且，由于土地财政的体制性动因，地方政府有通过扩大城镇建成区面积来获取土地出让金、提高其财政能力的冲动。根据数据分析，2000年到2007年，我国城镇建成区平均每年扩大1861平方公里，以7.7%的速度增长，远远高于人口城镇化速度。这使得本已紧张的耕地更加快速地被城镇吞噬。与48%的工业比重相比，中国城镇化的水平依然过低。未来，在发展先进制造业的基础上，大力发展就业弹性高的服务业，将是推动城镇化发展的重要途径。

四、未来城乡发展一体化的总体思路和主要任务建议

（一）总体思路

城乡一体化是一个系统而复杂的经济社会工程，必须循序渐进、分类实施。其重点在于尽快实现规划建设、要素市场、产业发展、就业创业、公共服务以及社会管理等几个方面的一体化，难点在于如何尽快实现城乡要素即资金、技术、人才等全面、自由和双向的流动。在保障耕地红线和农民合理合法利益红线的前提下，积极探索农村土地流转的制度体系，建立城乡一体的土地管理制度则是更为突出的命题。

（二）关于城乡一体化的主要任务的几项建议

1.制定城镇化顶层政策设计，推进城镇化健康发展

当前，我国总体上形成三种典型城镇化模式，即特大城市和大城市为核心的城市群、中小城市和小城镇以及就地城镇化模式。城市群实现了大城市“高”就业机会和中小城市“低”生活成本优势互补，下一步需尽快构建城市群内部基础设施建设、产业发展协调和公共服务衔接等体系，促进城市群内部区域经济一体化；中小城市和小城镇成为“折返式”城镇化的主要载体，相当数量农民工采取“折返式”进城的路子，他们在大城市积累一定资金和技术后，会选择进入门槛更低的中小城市和小城镇就业和创业，并逐步实现定居，这一趋势将因东部地区产业加速向中西部省份转移而得到强化；就地就近城镇化是新时期推进城镇化的积极补充形式，一旦城市技术、资金等向农村延伸的体制障碍破除，城乡的资源自由、双向流动真正实现，就可以实现另一种新兴的城镇化模式。

2.化解房地产价格过快上涨，避免形成阻碍城镇化的新门槛

尽快建立商品房和保障房的“双轨制”，完善市场和政府提供住房的政策和体制机制。一是促进房地产市场健康发展。我国处于城镇化加速期，住房需求具有刚性。在现有财政体制和政绩评价体系下，地方政府具有推动地价和增高房价的动力。金融危机以来，我国实体经济获利预期低，大量投机性资金涌入房地产市场，助推了房地产市场的泡沫，房价陡升，在户籍制度性门槛之外，又形成财产性门槛。这一门槛不破除，中国未来宏观经济的稳定性及城镇化稳定快速增长目标将受到影响。单纯追求经济增长和凸显住房的保障功能是不适合当前中国经济发展特征的，需要在二者之间建立一种平衡，寻求公平和效率的平衡。二是实现保障性住房建设与城乡一体化进程结合。针对当前城镇化发展的趋势，保障性住房建设应作为引导城镇化发展的重要手段。首先，在人口规模大、流动性强的大城市提供更多的廉租房，满足实际需要，同时避免大城市人口过度膨胀。其次，在鼓励发展的中小城市和小城镇应加大廉价房的建设，并在基础设施和公共服务设施上尽快予以完善，将更多人口吸引并稳定在中小城市和小城镇。最后，尽快加大就地就近城镇化发展模式的政策扶持力度，加大针对已具备城镇标准的农村地区的环境整治、公共服务设施完善，同时采取资金补贴等方式的保障性住房建设规划，避免农民频繁翻建住房所带来的资源浪费和环境污染的同时，引导更多的农民向更符合城镇发展需要的方向建房。

3.稳妥有序推进城乡社保一体化

推进城乡社会保障制度改革，实现卫生、医疗、教育、养老等社会保障资源在城乡的均衡分布，是推动城乡一体化进程的关键。需尽快实现城乡养老保险制度衔接，统筹城镇居民医保和新农合等城乡社保体系的兼容性，实现无缝连接。推动农民工尤其是新生代农民工在户籍、低保、住房等公共福利方面的制度性安排，打破城乡社会保障二元结构。在推动社保一体化的过程中，要有序进行，根据经济发展水平，逐步提高社保水准，并实现全覆盖。

4.构建城乡一体土地管理制度

土地是农村最主要的生产要素。在市场经济中，生产要素必须是流动的。在城市和农村之间建立平等要素交换关系，要坚持“进”与“退”相统筹原则，在耕地、建设用地、社保、子女教育等方面，尽快建立城乡统筹机制，在逐步将新生代农民工纳入城镇廉租房和城镇社保的同时，要制定政策鼓励其退出农村宅基地和耕地，只有这样才能化解农民工在城无房可住，在农村却出现大量空宅、空心村问题，化解我国耕地经营碎片化，难以实现规模化和品牌化的局面。大力推动农村建设用地与城镇建设用地挂钩流转试点，实现“同地同权同价”，通过实行宅基地用益物权货币化和抵押贷款试点，实现新生代农民进城财富积累。

5.推动新生代农民工更快融入城市

在人口增速放缓以及土地红线等硬约束下，城镇化的主体将逐步转向流动农民工。“民工荒”的频繁出现，从一定程度上印证了中国的劳动力市场已经进入刘易斯拐点，即总体上进入了劳动力由过剩转向短缺的时期。劳动力成本和土地成本的提高，直接导致了城镇化成本快速提高，农业人口进入城镇定居并生活的经济门槛将更高。但是“民工荒”的出现，又显示出中国进入一个在提高工资和全球产业链条低端徘徊的困境，另一方面，我国在总体上将很快进入老龄化社会，北京、上海等大城市将更早进入老龄化社会，急需稳定的外来人口充实。如不尽快将这些折返于城乡之间的农民工稳定在城镇，人口红利一旦消失，大量的农业人口将更难城镇化，届时中国经济发展将面临更大的挑战。

6.实现城乡资源全面、自由、双向流动

生产要素在城乡之间全面、自由和双向流动是城乡一体化的核心。目前，由于城乡分割的土地管理制度、住房制度以及户籍制度，使得农村的劳动力无法顺利进城，而城市的优质的资金、技术、管理等资源无法进入农村。成都目前推行的城里人可以进入农村承包土地，可以利用农村的宅基地进行农家乐经营等，都是一种有益的探索。不实现城乡劳动力、土地和住房等资源的双向流动，就难以真正实现城乡一体化，也难以更快推动农民工进入城镇。

7.完善以创业带动就业的政策

农民工进城的关键还是要解决就业问题。没有就业，农民工进入城镇就会成为游民和贫民，也就没有健康的城镇化。目前，可以大量吸纳农民工的一方面是第三产业，提高第三产业的就业比重10个百分点，则可以扩大就业2500万，另一方面是东南沿海的加工贸易，如果在这两个方面加大政策扶持力度，将极大解决农民工进城以后的就业问题。沿海发达地区的就业形势好，靠的是群众性创业的氛围和制度的完善。在中西部地区，束缚创业的政策、法规比较多，地方政府的思想还不够解放。要敢于解放思想，提出群众性创业“非禁即入”，让群众有业可创，并大力发展草根金融，服务于中小企业的发展。

8.大力发展城乡一体化金融服务体系

要逐步建立和完善农村金融体系，更好地为农户和中小企业提供金融服务。下一步应积极完善农村金融组织体系，放宽农村金融机构准入政策，鼓励社会资本参与设立村镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融机构；积极开办政策性农业保险，通过政府补贴、市场化运作等方式，引导和鼓励保险机构开展政策性农业保险业务，提高农业保险覆盖面；探索农村集体土地用益物权抵押贷款等。

9. 制定城镇减贫战略规划

长期以来，由于我国的贫困人口以农村人口为主体，扶贫的重点在农村，扶贫的方式也是针对农村贫困提出的。城市贫困产生的机制、规模和分布以及贫困所产生的社会问题都与农村贫困有显著的不同，需尽快针对城市贫困人口制定住房、失业救济、就业培训等方面的综合战略。当前，大量农民工长期居住生活在城市，其中很多贫困人口没有被统计在城镇贫困人口中，也往往容易被农村忽略；尤其是那些在城镇化推进中失去土地，也没有工作的贫困人口群体。建议尽快完善统计工作，在城乡贫困人口的标准、口径等方面尽快建立衔接机制。按照属地原则进行统计，并制定相应的减贫战略。

10.走绿色低碳的城镇化道路

未来一段时期，应对气候变化成为一个重要的课题。城镇化推进过程中的建筑、交通等绿色低碳的规划、技术以及政策引导和支持将是一个重要的课题。当然，全球化背景下的环境问题，不是简单的污染问题，实质上是区域竞争力和发展能力的问题。由此，在应对气候变化过程中，同样不是简单碳排放的问题，而是一个涉及全球不同发展水平的国家和地区的经济和社会发展的前途问题，在推进城市生产生活“低碳化”的进程中，必须统筹考虑发展中国家和后发展地区的生存权和发展权的问题。

参考文献：

[1]叶裕民.中国城市化之路―经济支持与制度创新[M].北京：商务印书馆，2001.

篇10

交流、探讨、建议、沟通在三个半小时的审议中，代表们踊跃发言，气氛热烈。大家一致认为，《政府工作报告》实事求是，站位高，目标明，是一份鼓舞人心的好报告。特别是市委、市政府提出的岛内外一体化战略，顺应民意，深入人心，催人奋进。目前岛外新城正在按照“四高”标准进行大规模建设，“十二五”的美好画卷已经展开，大家都感到欢欣鼓舞。

提问题，谈建议，议发展，如何推动教育、医疗、交通等全方位一体化，代表们畅所欲言，建言献策。李代表抢先发言，他说，在推进岛内外一体化过程中，要尽量缩小城乡差距，努力做到公共服务与基础设施一体化；王智代表积极建议，要多安排有带动作用的企业落户岛外，全方位推动岛内外一体化建设；陈代表则呼吁，同安区现在距离岛内最远，应该加快同集路改造，缩短同安区与岛内之间的距离，实现公共交通一体化。

刘同志边听边记，不时插话，与代表们真诚交流，对于大家提出的建议，刘同志表示赞同，他说，交通是重要的基础设施，要推进岛内外交通一体化布局；是著名的旅游目的地，要充分挖掘潜力，合理开发岛外旅游资源，培育新的旅游景点。