农村土地治理范文

导语：如何才能写好一篇农村土地治理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村土地管理 问题 治理 对策

在当前我国社会保障体系尚不完善的情况下，土地除了是其赖以发展和生存的基础外，还具有社会保障的功能作用。因此在广大农民的心目中，土地既是资源，更是资产。随着我区工业化、城镇化建设步伐的加快，农村经济得到长足发展，集体土地效益大幅度提升，农村土地问题也随之凸现。笔者通过调查走访，试就如何治理农村土地问题作点探讨。

1.农村土地管理中存在的主要问题

近年来，我区通过组织开展“百日行动”和卫片执法，有效地打击和遏制了各类违法用地行为的发生，但由于一些地方的法律意识不强，非法占地、违规用地的现象仍时有发生，给农村土地管理带来了被动。

1.1村民宅基地管理不到位。

目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：

一是非法占地。即未经批准擅自占地或采取隐瞒房屋、虚报人口、变更户籍等欺骗手段骗取主管部门批准宅基地。这种现象较为普遍，尤其在城乡结合部和建制镇比较突出，既有失公平正义，又扰乱了管理秩序。据统计，2011年全区共立案查处非法占地5宗，占全年立案数的27％,面积1.08亩。

二是少批多占。《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第32条规定，村民建房“每一户用地面积使用耕地不超过130m2，使用其他土地不超过180m2，使用荒山荒地不超过210m2”。实际中，村民超面积占地、擅自改变宅基地用途的现象时有发生。2011年赫山区立案查处少批多占2宗，占全年立案数的11％,面积0.19亩。

三是非法转让。《土地管理法》第62条规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”；第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。在农村土地件案中，相当部分是反映村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地后倒手转让，从中非法获取暴利。在2011年全区共立案查处非法转让3宗，占全年立案数的16％,涉地面积1.36亩。

根据《土地管理法》第77条的规定，对农村村民违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状。但法律赋予土地管理部门的权力只有单一的制止权，没有强制执行权。待按照法定程序作出行政处罚和申请法院执行期间，足以让村民的违法建筑形成规模和建成事实。事实上，土地管理部门在此期间己依法责令，尽了执法责任，但违法当事人如果拒不执行，国土部门在没有强制手段，又没有强制执行法规依据的情况下，实在没有更多好办法对付，结果只能是以次罚代主罚，收取罚款了之。这种立法上导致的“以罚代批”法律后果，却往往得由国土部门来承担“以罚代批”的执法责任。

1.2土地利用集约化程度不高。

发展离不开搞建设，但只要是搞建设就总得用地。我区正处于工业化、城镇化中期，资源驱动型的工业化模式、土地扩张型的城镇化模式与刚性的土地规划计划约束及资源禀赋间的矛盾相当尖锐，大量农村土地，包括耕地因发展建设而被征用。

一是非农建设占地。据调查，我区每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少达30%，尤其在中心城区、工业园区周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以靠实施国土整治所开发出的土地来弥补的。

二是城市扩张侵地。当前，我区正在实施“东进东接”长沙发展战略，各类招商类发展项目、民生项目和基础设施建设项目遂年增多，必然要占用一定的耕地甚至基本农田。虽然对土地实行“占补平衡”管理，并有序开展农村土地综合整治以补充新增耕地，且不说新增耕地的数量如何，至少在质量上也难以过关。

三是发展项目用地。近年来，我区加快了小城镇建设的步伐，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。而建设中由于缺乏对用地的合理规划，必然会造成土地闲置的现象。另外，农村居民点不集中，一户多宅、空心村以及超标用地等，也造成了一定的土地资源浪费。

1.3承包经营权流转不规范。

一是政策因素致穷。自农村税费改革以后，农村集体经济收入锐减，一些地方的集体经济来源，除了少量机动地承包费外，几乎没有其他收入，导致入不敷出产生债务。

二是法律意识淡薄。有的基层干部为了提高集体经济收入，随意变更《土地承包合同》、收回或者调整农民承包土地，使农户的权益受到损害。

三是民本观念不强。一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中个别地方出现挪用农民土地补偿费和安置补助费的现象。

2.解决好我区农村土地管理问题的对策

资源竞争是当今国际综合国力竞争的重要体现，资源短缺已成为制约区域发展亟待破解的首要难题。因此，妥善解决农村土地问题，具有十分重要的现实意义。

2.1下大力气加强农村宅基地管理

一是申报程序规范化。结合我区工作实际，新建宅基地应由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，村委会鉴署意见并盖章，交乡（镇）政府及国土所审查后，再报国土分局统一审批、登记确权、颁证。

二是用地审查严格化。在审查的过程中，各级各部门要严格把关，认真执行农村村民“一户一基”规定，且审批面积不得超标。农村村民一户多基的，原则上必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。

三是区别对待人性化。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，应考虑村民利益，尽量不；对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。

四是行政管理实效化。国土所地处国土资源管理第一线，要按照有关规定，切实加强对村民建房的监督，做到“用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场、竣工验收到场”。

2.2花真功夫维护好群众合法权益

一是突出依法行政的原则。要严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法依规足额补偿到位，切实做到“先安置后拆迁”，依法维护好被征地农民的合法权益。

二是推行节约集约的原则。在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，要以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。

三是遵循合理补偿的原则。为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地，对经营性用地引入市场机制，使老百姓得到应有的合理补偿。

2.3用责任心引导好承包经营权流转

一是抓住提质这个前提。通过多年来的农村普法宣传，广大农民对土地政策和法律法规有所了解，懂得自身权利和义务，知道要如何来维护自身合法权益。相反，一些基层干部对土地管理的相关法律法规学习不够，法律意识有待进一步提升，唯其如此，方能做到依法行政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。

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关键词:农村土地整理 意义 制度保障

中图分类号:D922.3文献标识码:A 文章编号:1007-3973 (2010) 03-112-01

众所周知,我国幅员辽阔,土地资源丰裕,从总量上看,土地资源称得上是大国,但是由于我国人口众多,平均下来,人居占有的土地资源数量却很少。尤其是随着我国工业化、城镇化的进程的加快,人地矛盾的突出,对土地的有效利用就颇为重要了。

土地整理是指按照农村土地利用规划或城市规划,采取行政、经济、法律和工程技术手段,对土地利用状况进行综合整治、调整改造,以提高土地的出产率和利用率,改善生产、生活条件和生态环境的过程。一般来说,土地整理分为农村土地整理和城市土地整理,农村土地整理是指通过对田、水、路、林的综合整治,增加有效耕地面积,提高耕地质量,改善农业和农村生产条件和生态环境的活动和过程。城市土地整理是指对根据城市规划确定的目标和用途,采取各种手段,调整城市土地利用和社会经济关系,提高土地配置和利用效率,改善城市生态环境,优化城市景观设计,最终实现城市经济、社会、生态可持续发展的活动和过程。本文采用狭义的土地整理概念,即主要探讨农村的土地整理问题。

1我国农村土地整理的意义

1.1保护和改善生态环境的需要

土地整理过程中是对田、水、路、林的综合整治过程,不单单针对土地,对于水流和山林等的整理也包括在内,这样能够使整理对象田、水、路、林互相促进,互有助益。比如退耕还林,可以有效控制水土流失,减少对优质土地的侵害。再比如对河流的有效治理可以完善农田的水利基础设施等。对田、水、路、林的综合整治的土地整理是保护和改善生态环境的有效措施。

1.2有利于解决粮食供给和粮食安全问题

我国人均土地占有量小,部分土地质量差,必须采取有效措施,提高土地的产出率和利用率。在农村进行确实有效的土体整理项目,可以补充因建设占用、农业结构调整、生态重建退耕和自然灾害毁损等原因减少的农村耕地,解决国家粮食自给和粮食安全这个关系到国家长治久安的问题。

1.3改变土地利用的粗放型方式,推进农村和农业的现代化进程

我国农村土地利用大部分还保持着传统的粗放型方式,土地地块零碎,村落零散,这样既不利于现代化的生产方式和生产工具的应用,也不能提高土地的产出率。据统计,我国大部分土地都属于中低产田,有较大的提高潜力,但由于这种零散式、粗放型的土地利用方式,这些土地的潜力没能够很好的发挥出来,因此,要通过土地整理的方式,有效规划、合理利用土地资源,实现对土地资源及其利用方式的再组织和再优化。对农村土地的集约化、规模化、产业化经营,可以增加农民收入,提高农民的生活水平,改善农村生活环境,并最终促进农村和农业的现代化进程。

2农村土地整理尚存在的问题

我国农村土地整理工作开展的时间不长,虽然取得了很多成绩,但也确实存在着一些问题。首先,土地整理的公众参与广度和深度不够。其次,农村土地整理项目的投资主体单一,资金缺乏。目前我国土地整理的资金来源主要是政府的投资,但是面对中国巨大的土地整理空间,单靠政府的投资是不够的。最后,农村土地整理的法律制度还不够完善。我国还没有关于土地整理的单行法规,相关的法律法规对很多问题也没有明确,使得土地整理的很多问题无法可依,权利得不到有效的保障,纠纷得不到及时解决。

3我国农村土地整理的制度保障

3.1多元的经济支持制度

土地整理的投资主体主要包括政府、企业和个人三方。我国目前投资主体实际是政府为主,企业和个人投入不足,社会资金没有得到吸纳利用。从根本上阻碍了土地整理的进程。所以,必须寻求多元的经济支持,充分利用社会资金,保障土地整理产业的长足发展。

3.2法律保障制度

规则之治是有效的治理方式,我国农村土地整理工作需要法律制度的保障。我们应该从立法、司法和法律监督等各个方面完善土地整理法律制度。首先应该有完备科学的法律体系,保证国家土地整理有法可依。 在宪法、法律、法规和规章的各个层面保证土地整理工作的有效实施。其次,土地整理过程中发生的涉法问题应该得到有效解决。最后,应该建立高效的监督机制,切实落实好土地整理的法律保障问题。在农村土地整理过程中,公众参与、土地整理规划、权属调整和评价都需要基本法律制度的保障,应该在土地整理的实践中,不断完善和修改相关法律制度,为我国农村土地整理工作保驾护航。

3.3政府推进与公共参与制度的结合

在国外,开展土地整理工作比较早并比较成功的国家,如德国、荷兰、加拿大和俄罗斯等国,都非常注重土地整理过程中公众的参与。尤其是德国,土地整理的具体执行单位为参加者联合会。并且公众参与贯穿土地整理活动的全过程,在土地整理过程中产生的任何一个重要决定,比如土地整理立项决定、土地估价、土地整理方案等,都要征求参加者和相关部门的意见。另外,联邦德国土地整理法明确规定了公众参与土地整理的组织设置、参与规模、形式、步骤等。我们应该借鉴国外比较成功的经验,结合我国实际情况,走政府推进与公众参与相结合的农村土地整理之路。

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内容提要: 农村土地承包经营权的出租、代耕是土地承包经营权的债权性流转方式，反租倒包模式本质上是在农村土地承包经营权的基础上建立起的双层租赁结构。土地承包经营权的转让、互换、抵押是导致物权变动或设定的流转方式。土地承包经营权的转包行为是一种设定与永佃权相当的次级承包经营的行为。在土地承包经营权入股的运作过程中，农民一般是在其土地承包经营权上设定次级承包经营权并将该权利移转给合作社或者公司，从而获得相应的股权。

“流转”是一个来自于生活的术语，它包含了一系列法律性质与法律效果各异的由法律行为所引起的法律关系。从农村土地承包经营权人的角度来看，农村土地承包经营权流转是指农村土地承包经营权人所进行的依法处分自己的农村土地承包经营权或者在农村土地上设定物权性负担、债权性负担或者其他相关权利的行为。从目前的实践来看，农村土地承包经营权的流转包括农村土地承包经营权的转让、转包、抵押、出租、入股等。据统计，到 2008 年底，全国土地承包经营权流转面积达到1． 09 亿亩，占农户承包耕地总面积的 8． 9% ，其中通过转包占 54% ，出租占 26． 2% ，转让占 6． 2% ，互换占 4． 4%，入股占 4． 4%，其他占 4． 8%（注：数据来自朱隽： 《农业部： 土地流转要充分尊重农民意愿》，人民日报 2009 年 8 月 2 日，参见 http： / /nc． people． com． cn/GB /61154 /9771278． html，最后浏览日期 2010 年 2 月 15 日。）。到 2009 年 9 月，全国土地承包经营权流转比例升至约11% ，在浙江等省份，流转比例已近 30% ，各种流转形式所占之比例基本与 2008 年底持平（注：数据来自刘凌云： 《土地流转改变中国农村》，新财富 2009 年 11 月 13 日，参见网页 http： / /www． p5w． net/newfortune/qian-yan /200911 / t2670878． htm，最后浏览日期 2010 年 2 月 15 日。）。在农村土地承包经营权的流转发展异常迅速的形势下，探讨实践中普遍存在的出租、代耕、反租倒包、互换、转让、抵押、转包以及入股等农村土地承包经营权流转形式的法律属性、法理内涵及制度完善问题，对于夯实社会主义新农村建设的土地权利基础具有重大意义。

《土地承包经营法》第 32 条以及《物权法》第 128 条集中对土地承包经营权的流转作出了规定。从其内容来看，我国将土地承包经营权区分为家庭承包方式获得承包经营权与通过非家庭承包获得承包经营权，并分别对其做出了规定。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转，但不能用来抵押，流转方式受到一定的限制； 通过非家庭承包方式取得的承包经营权的流转则几乎不受限制，可以转包、出租、互换，可以进行抵押，下面我们主要对通过家庭方式取得的土地承包经营权的流转问题进行探讨。

一、农村土地承包经营权出租、代耕、反租倒包的法理分析

从法理分析的角度，农村土地承包经营权的出租、代耕、反租倒包是三种典型的债权式流转方式。出租是产生租赁关系的土地承包经营权流转方式。《农村土地承包经营权流转管理法办法》对此解释道： “出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。”出租是一种产生租赁关系的行为，在出租人与承租人之间因承包经营权出租合同而产生债权债务关系。租赁契约的有效存在与承租人对土地的实际占有为承租人支配土地的权利依据与事实基础。承租人在占有承租土地的占有关系之长期存在进一步强化了承租人对承租地的权利，使承租人近乎享有一种基于债权关系而产生的对物的支配效力，但这并不能改变土地租赁法律关系依然是债之法律关系的基本属性。出租承包经营权合同除了需遵守农村土地承包经营权流转的原则外，可以由出租人与承租人自由协商确定。由于出租对应规范的租赁契约形态，出租这一流转方式在实践中获得普遍认同，相关纠纷也较容易按照租赁合同约定而解决。

我国农村地区还普遍存在代耕现象。“所谓代耕，是指承包人在不改变与集体的承包关系的情况下，以支付一定对价为条件，委托他人或经济组织在其承包地上进行耕种的行为。”[1]在代耕关系中土地承包经营权仍由承包方享有，土地承包经营权并不发生移转，受托人以承包方的名义在承包地上进行耕种，代耕实质上是一种创设债权债务关系的普通债权行为。在代耕法律关系中代耕人以代耕合同为基础，享有基于债权与占有事实而产生较租赁关系更为短暂的对农地的支配性权利。代耕形式在实践中的进一步发展导致了带有一定代耕特征的“托管”流转方式出现。“托管”流转模式在实践中具体的做法是由农户组建的农业生产合作社( 或称土地合作社) 为无暇或无力耕种土地的农户代为管理和耕种土地，由被代耕的农户向合作社缴纳一定的管理及生产费用。托管农地的合作社可以对委托其代耕的农地进行统一的规划、统一的管理和规模化经营，表明“托管”模式下的代耕并不完全同于农户之间自发的代耕[2]。

我国一些农村地区出现了反租倒包的经营形式。反租倒包的雏形可以追溯到改革开放初期在北京顺义地区进行试验农场规模经营，该试验农场经营的基本方式是土地承包给农民，在此基础上土地再租赁给集体或者集体中的具有机械化或者规模经营能力的大户。目前反租倒包在沿海地区发展较为迅速。反租倒包的基本做法是在坚持农民土地承包经营权的基础上，将土地反租给集体经济组织或村委会，再由集体经济组织或村委会将土地租给种田大户或者农业公司，由他们进行土地的规模经营。反租倒包后种粮大户或农业公司会雇佣农民进行农业生产，因此，反租倒包会在一定程度上提高农民的收入，也会提高农业的集约经营程度。反租倒包为主要形式的规模经营需要农民有稳定的非农收入来源来保障，并须在保障农民的承包经营权及其收益权的前提下才能实施。同时，反租倒包要求种粮大户和农业公司必须进行高附加值的农业经营以弥补农业产业自身的不足，这也制约反租倒包的发展。反租倒包模式的特点是在农村土地承包经营权的基础上建立起了双层租赁结构，即农户以租赁的方式将土地租赁给集体，集体再通过转租的形式将土地租赁给种粮大户或者公司。在反租倒包中，集体再次将土地权利流转第三方时使用了“包”的用语，但实质该次流转依然是一种土地权利的租赁。由于集体通过反租形式从出租农户那里获得的是一种以土地为标的物的债权以及依据该债权而享有的基于债权关系的支配权，所以集体在“倒包”中所能转移给种粮大户或者公司也是一种债权和基于债权关系的支配权。“返租倒包”中的包字的应用说明了现实中存在着强化租赁权保护承租人的现实需要。在反租倒包的过程中，要谨防集体经济组织或者村民委员等集体土地所有权行使主体强迫农民出租自己享有土地承包经营权的土地，导致农民难以再以土地为基础进行农业经营，形成种田大户与农业公司对农民土地的变相兼并。

二、土地承包经营权的互换、转让的法理分析

土地承包经营权的转让、互换是涉及到农村土地承包经营权变动的两种重要的农村土地承包经营权流转方式。

土地承包经营权的转让，是对农村土地承包经营权进行法律处分的最彻底方式，是指土地承包经营权人将其拥有的未到期的土地承包经营权移转给他人的行为。土地承包经营权的转让导致了原承包经营权人的承包经营权的消灭和受让人的土地承包经营权的产生。为了保障农地被合理用于农业经营，《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》都要求“受让方须有农业经营能力”。除此之外，法律针对“家庭承包”和“其他方式的承包”做出了不同的规定。对于家庭承包，转让前提是原土地承包经营权人有稳定的非农职业收入或者有稳定的收入来源，并经发包方同意（注：《农村土地承包经营法》第 41 条规定： “承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”这实际上是继承、总结并提升了司法实践最初对土地承包经营权转让的规定。）； 对于“其他方式的承包”，农村土地承包经营权的转让并没有被设定任何的限制。在土地承包经营权的转让过程中，存在一个土地承包经营权的转让是否要经过发包方的同意的问题。《农村土地承包法》第37 条“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”的规定并不符合法理。“考虑到农村土地承包经营权的相当所有权属性，考虑到土地承包经营权的转让对集体成员变动的积极影响，也考虑到历史上中国的土地权利是高度流转的以及宅基地使用权的转让不需要代行主体同意的状况，笔者认为未来立法应当取消农民转让土地承包经营权需经过发包方同意的限制。”[3]

土地承包经营权的互换，是土地承包经营权人将自己的土地承包经营权交给他人行使，自己行使从他人处换来的土地承包经营权。互换一般只限于在集体经济组织内部进行，针对这一点《农村土地承包法》第 40 条规定： “承包方之间为了方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。”互换所导致的物权法效果是两个土地承包经营权的权利人发生变动。从性质来说，互换在量上是两个土地承包经营权相互转让行为的结合； 在质上，互换是一种特殊的转让承包经营权的行为，即这种转让仅仅限于集体经济组织内部，不会引起集体共有人的变动。因此，互换这种土地承包经营权流转的方式发挥作用的范围有限。农户互相之间互换耕地，可以达到便利耕作、避免农地的过分细碎化的效果。

在农村土地承包经营权在转让与互换时，存在的问题是何时发生土地承包经营权变动的效力。《物权法》第 129 条规定： “土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权登记； 未经登记的不得对抗第三人。”从该条的规定来看，农村土地承包经营权的转让与互换不需要经过登记就可以实现，即农村土地承包经营权转让与互换合同发生效力则农村土地承包经营权变动，在土地承包经营权的变动中土地承包经营权的登记仅仅是发生对抗效力的要件。

将登记作为农村土地承包经营权变动的对抗要件，优点是农村土地承包经营权的变动可以较为容易的实现，缺点是其会带来纠纷并危及交易安全。由于未经登记就可以产生土地承包经营权变动的效力，土地承包经营权人客观上可以将土地承包经营权多次转让，产生一个土地承包经营权多次转让问题。理论上，承包经营权人将承包经营权第一次转让后，就不再享有土地承包经营权，但是由于未经登记原承包经营权依然存在着权利的外观，其依然存在着再次转让原承包经营权的可能性。在原承包经营权人将土地承包经营权转让给数个权利人的情况下，谁才是真正的享有土地承包经营权，谁才是真正的权利人的问题就产生了。确立“未经登记的不得对抗第三人”的规则仅仅在有限范围内解决了这一问题，它明确了登记人享有的“土地承包经营权”具有最优的效力，从而在确立了一个判定谁是真正权利人的规则。但是这一模式在理论上存在着诸多的矛盾。在理论上转让土地承包经营权的行为是一个处分行为，权利人仅能进行一次该种行为，即原土地承包经营权人在将权利转让给第一个受让人时，他就应不再享有土地承包经营权，它将不能再次进行以下的土地承包经营权转让，即按照物权变动的基本法理，在仅依转让合同就可以实现土地承包经营权转让的情况下，第一受让人将取得承包经营权。转让合同产生转让效力的逻辑结果应当是仅仅第一个受让人才能取得承包经营权，其承包经营权的绝对性应当具有排斥一切干涉的效力。第一受让人的承包经营权具有排斥任何其他的承包经营权的效力，即它的承包经营权的存在将导致其他任何土地承包经营权的设定不能。但是，问题在于由于未经登记，原承包经营权人依然享有权利的外观，依然会有第三人与之签订转让协议而受让承包经营权。严格的讲，由于原承包经营权人已经将土地承包经营权转移，其第二次转让土地承包经营权的行为就成为了无权处分，不能再直接发生权利变动的效力。在现实的生活中，很多第三人都会信赖原承包经营权人的权利外观，而与之共同进行再次转让的行为。在这种情况下，由于第三人代表了交易的秩序，保护第三人的利益就具有合理性，“未经登记的不得对抗第三人”的规则正是在这种意义上提供了一个保护第三人的合理规则。“未经登记的不得对抗第三人”的规则一个形式前提是原承包经营权人的受让人都取得了“承包经营权”，只是效力上有所不同，登记的“承包经营权”的效力强于未经登记的“承包经营权”，其贯彻的结果也正是登记的权利人的权利排斥了其他权利人。显然，“未经登记的不得对抗第三人”的规则与其前提转让合同生效时权力转移的规则相矛盾。总之，《物权法》为土地承包营权转让所设定的转让合同生效时，承包经营权转让，未经登记的不得对抗第三人的规则存在着逻辑上的混乱与矛盾，既不利于物权与债权的真正区分，也不利于交易安全的真正实现。

《物权法》确立的土地承包经营权变动的这一规则着眼于农村土地承包经营权未普遍进行登记与农村土地承包经营权很少转让的现实，带有现实主义的气息。在当前中国农村依然保存着历史上形成的“差序格局”，依然是“熟人社会”情况下，这一规则还具有一定适应性。但是，现在农村人口流动的趋势已经出现，很多农民已经开始流入城市进行非农劳动，并试图在城市定居； 相对发达地区的农民也已经开始就近工业化，在当地转变为产业工人，土地承包经营权转让的需要已经出现。随着中国城市化与工业化的发展与农业人口向城市转移以及农村土地承包经营权转让的普遍化，这一模式不利于交易安全弊病必将会带来大量的农地转让纠纷，危及农地流转秩序的建立。

此外，互换与转让中展现出来的土地承包经营权变动模式偏离了《物权法》总则部分要求基于法律行为发生的不动产物权变动在登记时实现的物权形式主义立法模式。虽然这一模式是对历史经验的总结而且在土地登记机关在农村并未普遍建立的情况下，具有现实合理性。但是，由于农村土地承包经营权是中国农村中最重要的物权，它对《物权法》总则中的物权变动模式的偏离，会使农村土地物权变动模式呈现出总体上偏离《物权法》总则的危险。从各国( 地区) 立法的经验来看，各国( 地区) 不动产物权的变动模式一般都是统一的，德国、日本、韩国以及我国台湾地区的民法典均是如此。因此《物权法》应当在未来适当的时候修改农村土地承包经营权的设定与变动规则，应当在承认已经设定的农村土地承包经营权的基础上，逐步将其变更为农村土地承包经营权在登记时设立与变动的规则。在统一的不动产登记制度在农村普遍建立之后，需要逐步实现对农村土地承包经营权的普遍登记，对于历史上已经设定的农村土地承包经营权而未登记的土地承包经营权，需要限制其转让，建立起不登记不能转让的规则。对于通过招标、拍卖、公开协商等方式取得承包经营权，《农村土地承包法》第 49条确立一个近似的不取得承包经营权证不能流转的原则，该原则在实践中的贯彻也取得了较好的效果，未来的农村土地立法可以吸取这一经验（《农村土地承包法》第49 条规定： “通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”对此作反面解释，则为未取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，不能流转。《农村土地承包法》第 49 条确立了一个通过其他方式取得农村土地承包经营权未获得权利证书不能变动，甚至是不能流转的原则。从实现来看，它在运作中取得了良好的效果。未来我国《物权法》的修改需要在建立完善的不动产登记制度的基础上，建立已经设立的农村土地承包经营权未经登记不得转让的规则。）。

三、土地承包经营权转包的法理分析与次级承包经营权的创设

转包是一种产生时间最早的土地承包经营权流转方式，也是现实中农村土地承包经营权流转的最重要形式之一。转包最初发生在集体经济组织成员之间，后来也主要被界定为发生在集体经济组织成员之间的农村土地承包经营权流转方式。农业部的《农村土地承包经营权流转管理办法》( 2005 年) 将农村土地承包经营权转包定义为“承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营”，转包农村土地承包经营权的农户一般被称为“转包户”，接受转包的同一集体经济组织内的农户被称为“接包方”。由于转包是来源于实践而且未经过准确定义的词汇，因此，在调研中笔者发现该词在农村土地承包经营权的流转实践中含义很不确切。转包这一词汇在实践几乎包含了集体成员之间的大部分的农村土地承包经营权流转关系，短期的、长期的、不定期的转包都存在。

从法律规定来看，转包是一种与农村土地承包经营权出租、互换、转让并列的流转方式。问题是转包与农村土地承包经营权的出租、转让之间到底存在什么样的区别? 转包到底会产生什么样的法律后果? 涉及到转包的一个最重大的法律问题就是转包的法律定性问题。从《农村土地承包经营权流转管理办法》( 以下简称《管理办法》) 第 35 条来看，该办法依据中国农村中对这一用语的现实使用状况，将转包和出租的区别主要界定为流转对象不同，前者限于集体经济组织内部，后者无限制性规定。但是这种区别显然不是本质性的，如果仅仅是流转的对象不同，但是权利属性上却完全一致，那么土地承包经营权的转包就可以完全并入到农村土地承包经营权租赁的范畴。但是，法律一直以来都是将转包作为与租赁相区别的方式，而未将其并入到租赁之中。如果转包确实是与租赁不同的农村土地承包经营权流转方式，那么就需要深刻探讨两者之间的区别。

从法理上讲，转包应当被定性为一种在农村土地承包经营权的基础上，再次设定一种与永佃权相当的新物权的法律行为。

首先，转包行为是一种包含着设定支配权意思表示的法律行为。“包”字在中国农村土地承包经营权的实践中出现了一种用来指称农地物权设定的趋势，“包”的这种含义最初起源于农村土地承包经营权的设定，在转包的实践中得到进一步应用。在大部分农民群众朴素的法律意识中，“包”和“租”字是有区别的，这种区别就是通过“包”获得的农地权利在效力上强于通过“租”获得农地权利。在农民朴素的观念中，在转包的过程中，原承包经营权人所享有的承包经营权所具有的效力( 绝对效力) 通过“包”的方式传递给了“接包方”。因此，转包所产生出来的效力高于出租。这种权利传递的结果使得“转包户”不得以任何理由干涉“接包方”，不得以支付违约金解除承包合同为由而排斥掉接包方对接包地的权利，正如同在农村土地承包中发包方不得干涉、收回承包地一样，即一旦转包后就形成了一个直接对农地的权利，在转包合同规定的空间内既使原承包经营权人也难以排除接包人的农地权利。农民的这种朴素观念是简单的，但是其中却蕴含着物权与债权区分的深刻法理。转包后既使转包人也不得排除“接包方”的农地权利，说明“接包方”的农地权利是一种对物的支配权，是一种绝对性的权利。

其次，转包迥异于产生债权的农村土地承包经营权出租。从《流转管理办法》第 35 条来看，该办法依据中国农村中对这一用语的现实使用状况，将转包和出租的区别主要界定为流转对象不同，前者限于集体经济组织内部，后者无限制性规定。但是这种区别显然不是本质性的。在理论上，出租是一种产生租赁关系的法律行为，在出租人与承租人之间因承包经营权出租合同而产生债权债务关系。通过租赁方式设定的农地权利首先表现为承租人对出租人的权利，这种权利对出租人的约束性使得承租人可以以此为纽带而使用农地，即在租赁关系中，承租所获得的权利首先是指向出租人的，以此为基础才表现为对农地的权利。在租赁关系中，出租人负有一项将农地提供给承租人使用的义务，在他遵守契约的情况下，他可以通过自己履行契约的行为而使承租人得以使用农地。但是，他同样可以选择不履行契约义务，承担违约责任而排除承租人的权利。在转包关系中，“接包方”享有一个直接支配农地并排除包括转包人在内的所有人进行非法干涉的权利。从法理的角度来看，转包与租赁的本质区别在于转包是一种产生新物权的农村土地承包经营权流转行为，而租赁仅仅是一种产生债权性土地权利的农村土地承包经营权流转方式。

再次，转包完全不同于彻底变动农村土地承包经营权的转让。虽然政策文件与立法文件都一向将转包与转让并列，但转包与转让的区别是明显而根本的。土地承包经营权的转让，是对农村土地承包经营权最彻底的处分方式，是指土地承包经营权人将其拥有的未到期的土地承包经营权移转给他人的行为。土地承包经营权的转让导致了原承包经营权人之土地承包经营权的消灭和受让人的土地承包经营权的产生。在转包的情况下，原承包经营权人的承包经营权并不消灭，只是在其上又产生了一个新的物权性的农地权利。由于在同一时刻只能存在着一个直接占有与使用农地的土地权利，因此，转包的结果只能是“接包户”直接占有承包地进行经营，而原土地承包经营权人的土地承包经营权虚化为一种间接占用农村土地虚化性权利。在转包关系中，原土地承包经营权人仍可以以其土地承包经营权为基础而保持着其与集体之间的联系，并以此为基础向接包人收取地租； “接包人”以其所享有的支配农村土地的权利为基础，占有并使用着农村土地。

在理论上，转包的法律性质应当定位为新物权———次级承包经营权的创设。实际上，转包的结果是产生了一个新的与永佃权相当物权，接包人所享有的权利基本符合承包经营权的定义，接包人享有了对农地进行占有、使用和收益的权利。但是，接包人所享有的这样的一个新的承包经营权又与原承包经营权人的承包经营权不同。接包人的承包经营权是以原承包经营权人的承包经营权为基础设定的，并事实上限制了原承包经营权人的承包经营权，使后者仅仅只能在价值形态上实现。由于接包人的承包经营权是以原承包经营权人的承包经营权为基础设定的，因此，可以将之称为次级承包经营权。由于原承包经营权人不再直接对农村土地进行直接的占有和使用，仅仅由次级承包经营权人对农地进行直接的占有和使用，因此，承包经营权与次级承包经营权是可以同时存在于农村土地之上的。承包经营权与次级承包经营权可以同时存在于农地之上的事实说明通过家庭承包经营方式取得承包经营权更接近所有权，而不能被简单的归入用益物权的行列。从大陆法系的农地权利设置状况来看，他们一般在农地所有权基础之上再设定永佃权( 农用权) 或者农地租赁权，通过永佃权( 农用权) 来实现非所有权人( 永佃权人) 对农地的稳定性的支配与利用。由于通过家庭承包方式取得承包经营权在性质上与西方国家的农地所有权最为接近，因此，我国允许在通过家庭方式取得承包经营权上设定次级农村土地承包经营权与其他国家或地区允许在农地上设置永佃权( 农用权) 是相同的。

虽然我国的农村土地承包经营权流转立法已经明确肯定了转包这种流转方式，但是并未能明确地将转包的后果界定为次级承包经营权的设定，这导致了现实转包状况的复杂与混乱。实践中，农民一方面朴素地认为转包产生的权利强于租赁产生的权利，转包合同较之于租赁合同具有更强的约束力。转包合同中一般含有特定期限内不得变动的条款，这些条款也在纠纷中为法院强制履行的判决所认可。另一方面，由于转包所产生的农地权利的物权效力没有被法律所明确确认，转包在事实上处在一个模糊的灰色区间。在通过转包设定次级农村土地承包经营权的现象在现实中已经普遍存在的情况下，《物权法》应当及时对之进行归纳和总结，明确将转包的效果界定为次级承包经营权的设定。《物权法》第 128 条着重列举了转包、互换与转让等三种流转方式，将转包与带有物权变动性质的互换与转让方式并列在了一起，说明了立法者已经意识到现实中的转包带有设定次级承包经营权的性质，只是鉴于对转包的设定次级土地承包经营权的属性认识还不够清晰，而没有明确规定。因此，笔者认为应当将现实中的带有租赁性的转包关系抽离出转包的概念，将其还归入租赁的范畴； 同时，归纳现实中转包设定次级承包经营权行为共同特定，建立起可以在通过家庭承包方式取得的承包经营权之上设立次级土地承包经营权的规则，并最终将这一规则扩展到通过其他方式设定的承包经营权之上。在理论上，将转包的效果界定为物权性次级承包经营权的设定，并构建完全不同于租赁的次级承包经营权制度，有利于实现民法体系的完整与清晰，是最优的制度选择。

对于因转包而产生的次级承包经营权的存续期期限，笔者认为立法应当斟酌现实状况酌情设定之。在日本，永佃权的存续期间为 20 年以上，50 年以下。如果设定的永佃权期间超过 50 年，将被缩短为 50 年。这一期间可以进行更新，但从更新之日起，不能超过 50 年。未以设定行为确定的永佃权的存续期间，除有特别习惯外，其期间为 30 年( 《日本民法典》第 278 条)[4]。我国旧民法则认为永佃权应当是永久性，不得约定期限，否则将被视为租赁( 第 842 条) 。我国台湾地区在长期沿用旧民法的规定后，将永佃权修改为了农用权。按照相关规定“农用权之期限不得逾20 年，逾20 年者，缩短为20年”，其立法理由是农用权的期限，如果“过于长久，将有害公益，经斟酌农业发展、经济利益等因素，并参酌‘民法’第 449 条规定而为规定”[5]。考虑到我国历史的永佃权一般都是长期的，旧民法也未设定最高期限限制，而我国现实中出现的转包其期限也长短不一，笔者认为对于因转包而生的次级承包经营权应以不设定最高期限为宜。我们可以考虑借鉴日本民法的规定，为次级承包经营权的设定，设置一个最低期限。考虑到现实中转包的期限一般都不太长以及次级承包经营权的物权性，笔者认为可以将其规定为不低于 2 年，低于 2 年的应当延长至 2 年； 2 年以上的期限可以由当事人以设定契约设定之； 对于以集体土地所有权或者农村土地承包经营权为基础而进行的农地租赁，笔者认为应当继续贯彻《合同法》中设定的农地期限的下限性规定，即农地租赁在期限上不能超过 20 年，超过 20 年的缩短为 20 年。

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四、土地承包经营权抵押的法理问题分析及制度创新

土地承包经营权抵押在本质上是一种旨在设定担保物权的法律行为。关于土地承包经营权是否可以通过抵押的方式进行流转，1995 年颁布的《担保法》第 34 条允许荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权在获得发包方同意后抵押，第 37 条第 2 款明确规定耕地、宅基地、自留地、自留山这些集体所有的土地之土地使用权不能抵押。1996 年国务院办公厅的《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》，重申了四荒土地使用权可以抵押的法律政策。原最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第 15 条规定： “承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。对因此而造成损失的，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。”该解释否定了在通过家庭方式承包取得的土地承包经营权进行抵押的可能性。《农村土地承包法》基本上继承了《担保法》及最高人民法院司法解释的相关规定，其第 49 条规定农民可以通过抵押方式将“四荒”土地的承包经营权流转。

在物权法制定过程中，土地承包经营权是否可以抵押问题一直都是理论界争论的一个焦点问题。反对者认为农村的社会保障尚未建立，允许土地承包经营权抵押会导致农民丧失农地，从而诱发农村社会的不稳定； 同时，土地承包经营权抵押后，执行抵押后的土地承包经营权也存在着困难。支持者认为农民有着通过土地承包经营权进行抵押从而获取贷款的巨大需求，不允许土地承包经营权进行抵押会妨碍农民的自主权，使土地承包经营权的财产权价值难以显现； 在农村金融体系还不健全，农民融资渠道不畅的情况下，禁止农民土地承包经营权的抵押会进一步造成农民从事农业资金的短缺。在农村土地承包经营权是否能够抵押的争论中，反对农地抵押的观点占据了上风。最终，《物权法》仍旧继承了《担保法》与《农村土地承包法》的相关规定，禁止了通过家庭方式的农村土地承包经营权的抵押，而认可了通过招标、拍卖、公开协商方式获得的农村土地承包经营权的抵押。《物权法》第 180条第 1 款规定“以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权”可以抵押； 同时，《物权法》第 184 条又规定耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权，除法律有特别规定可以抵押的外，不得抵押，否定了通过家庭承包方式取得的土地承包经营权的抵押。《物权法》第 187 条规定，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权“抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立”。由于抵押合同的签订并不直接导致抵押权在土地承包经营权上设定，而仅仅使当事人负有进行抵押登记设定抵押权的义务，因此，抵押合同在本质上为设定义务的负担法律行为。事实上，当事人在抵押权设定意思表示推动下进行的抵押登记行为直接导致了抵押权的设定，是一种典型的处分法律行为。

总体而言，按照现行的法律规定，除招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等的土地承包经营权可以抵押外，以家庭方式取得的土地承包经营权不能抵押。但是，在现实生活中，出现了很多农民在交往中自愿签订“抵押协议”，在债务不履行或者无法履行情况下，协议将土地承包经营权抵债的情况。这种情况说明，法律禁止土地承包经营权抵押的情况下，并不能达到防止农民因债务负担等而被迫转让土地承包经营权的可能性，相反，它只会造成农民的融资渠道不畅与财产价值的低估。此外，从现实的角度来看，在法律不承认农地抵押的情况下，上述“抵押协议”并不产生农村土地承包经营权抵押的效果。但是，债务人如果在债务到期后，仍然愿意用土地承包经营权的转移来抵销债务，在没有任何公权力介入的情况下，会最终发生承包经营权“事实上”转移的实践效果。另外，在土地承包经营权转让获得法律认可的情况下，而法律却限制土地承包经营权的抵押，实有难以解释之处。既然《农村土地承包法》、《物权法》已经允许土地承包经营权在一定条件下转让，而土地抵押的最为严重的预期法律后果就是土地承包经营权的转让，因此，按照举重以明轻的原则，既然法律允许了土地承包经营权的转让就应当允许土地承包经营权的抵押。其次，在法律上，土地是可分物，农民都可以对土地承包经营权进行量上的分割，对部分土地承包经营权进行抵押。在时间上，既可以将剩余的全部承包期限的承包经营权抵押，也可以抵押一段期限内的承包经营权。如果农户对土地承包经营权进行部分抵押或者一定期限内的抵押，农户仍然在一定程度上保留着土地这一基本的生活保障手段，即抵押权的实现并不必然导致原承包经营权人丧失承包经营权，农户的生活也不会因此而遭受毁灭性打击。同时，农户抵押进行融资的结果往往是从事新的生计行业，可能为承包经营权人最终提供新的生活支持。在对部分时间的土地承包经营权进行抵押时，在制度上可以考虑，一旦拍卖成功，则原土地承包经营权上设定一个次级的土地承包经营权。该次级承包经营权期限届满或者权利人放弃次级承包经营权后，原承包经营权人的权利恢复至原初对土地的支配状态。另外，我们必须注意到，随着我国的农村的非农产业的发展和非农就业的途径的增加，农民对土地依赖性已经大大降低，农民的就业渠道日益多元化，非农收入在农民收入中的比重也日益增大，土地对农民的自我保障功能日趋弱化。在东部的很多地方与中西部城镇郊区，农民已经不再以农业收入为主要生活来源，很多农民需要通过融资来转换自己的身份，从事新的产业经营。另外，农地的不能充分流转导致了西部很多地方出现了弃田抛荒现象，土地资源出现浪费，允许农民在土地上设定抵押权可以起到整合土地资源的作用。笔者认为随着农村经济的发展、农民就业渠道拓宽，以及农民生活保障的建立，农村土地承包经营权抵押的条件已经基本成熟，立法应当适时承认农村承包经营权的抵押，并在此基础上建立完善的农村土地承包经营权抵押制度。另外，考虑到农村土地承包经营权所具有的相当于所有权的性质，中国传统的土地物权具有充分流转的传统，也应当允许土地承包经营权的抵押，满足农民融资的需要。如果仅仅是担心农民彻底失去土地承包经营权，可以考虑恢复中国古代的典权制度，实现土地承包经营权的“活卖”，在制度留下农民重新获得自己的承包经营权的可能性。

与土地承包经营权抵押密切相关的一个法律问题是通过家庭承包方式获得的承包经营权可否抵押的问题。考虑到抵押权的设定和执行完全有可能导致农民土地承包经营权的丧失，我国现行立法一直采行禁止通过家庭承包方式取得的承包经营权抵押的立法规定。但从实践角度来看，2009 年前后，用于抵押贷款的林地其实已经远远超出了四荒地的范畴，此时如果严格贯彻《物权法》规定，采信严格的物权法定主义，则通过家庭承包方式取得的一切土地承包经营权———包括通过家庭承包方式取得的林地承包经营权———都不能作为抵押的客体，那么即使已经就此签订抵押合同并进行了抵押登记，也不能产生抵押权设定的效果，以家庭承包方式取得的林地承包经营权之抵押贷款将转变为没有抵押权担保的贷款。这样的结果既打击了金融机构对农民发放抵押贷款的热情，也抑制了农民的现实融资需求，启迪着立法机关去重新思考农村土地承包经营权的抵押问题，突破农村发展的瓶颈。事实上，农民都可以对自己的土地承包经营权进行量上的分割，而自主决定抵押哪部分土地承包经营权，既可以将剩余的全部承包期限内的承包经营权抵押，也可以抵押一段期限内的承包经营权。当农户仅将一定时间段内的土地承包经营权抵押时———如林权的抵押多是如此，抵押权实现时其仍保留有剩余时段的承包经营权，就不会因抵押权的实现而完全丧失承包经营权。当农户将全部剩余的土地承包经营权进行抵押时，可以考虑前述在原土地承包经营权上新设定一个“次级承包经营权”的办法，抵押权实现时，该次级承包经营权转移，但当其期限届满或者权利人放弃后，原承包经营权人的权利就回复至原初对土地的支配状态。

五、农村土地承包经营权入股的法理分析

《农村土地承包法》对于土地承包经营权入股采取了一种慎重对待的态度。对于通过家庭承包方式获得承包经营权入股，《农村土地承包法》的表述是“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业生产”，对于通过其他方式获得承包经营权该法仅仅用了入股这一术语进行了表述。在政策导向上，目前国家的政策导向是鼓励农民通过入股方式组建农业专业合作社，而不鼓励农民组建农业公司。在这里，论文主要以物权法为视角对农村土地承包经营权入股中的权利转移问题进行分析。

农村土地承包经营权入股的法理分析，以对农村土地承包经营权性质的正确认识为基本入手点，即我们在理解农村土地承包经营权入股时，必须认识到农村土地承包经营权是一项对农村土地进行占有、使用与收益的物权，是一项可以由权利人对该项权利进行一定处分的物权； 通过家庭承包方式取得农村土地承包经营权基本上相当于传统民法中的农地所有权，它居于农地物权体系基础性层次；以农村土地承包经营权为基础可以再在其上设定次级土地承包经营权并可进行土地权利租赁，从而形成土地物权或者土地债权叠加的不同层次。以此为基础，笔者认为大部分农地股权都是以物权为基础，以债权为基本运作形式，带有复合性权利特征的土地权利。

首先，农村土地承包经营权入股的结果是产生一个新的独立于原来的农村土地承包经营权的农地使用权。这一新的农地使用权在形态上表现为原有的农村土地承包经营权的客体结合在一起，或者依旧独立的成为一个或几个新的土地权利的支配对象，但是通常情况是以将原有土地承包经营权客体结合为一个新的土地权利的客体为常态。正是因为如此，有学者提出土地承包经营权的入股是一种土地承包经营权的聚合，即若干集体组织成员依农村土地承包经营权变更或者变动方式，以统一的行为，或使数个农村土地承包经营权所涵盖的标的农地归于一主体，或使数个农村土地承包经营权合并于一主体的流转方式[6]。入股后通常会产生一种新的农地权利( 大多数情况下是物权) ，这一新的土地权利一般都要归属于新成立的或者已经存在的合作社或者农业公司等法人机构。这些机构在人格上独立于原有的农村土地承包经营权主体，可以在入股后使用原有的农地，也说明了入股后产生了一种新的土地权利。这些法人机构以新产生的农地权利( 主要是物权) 为基础来实现对入股的农村土地的支配，这是农地股权中所包含的物权性一面。

其次，通过家庭承包方式取得的承包经营权入股与通过其他方式取得的承包经营权入股并不完全相同。通过家庭方式取得的承包经营权入股本身并不能完全消灭原有的农村土地承包经营权。家庭承包方式取得的承包经营权在很大程度上是将集体土地所有权直接针对具体地块进行个人化的结果，集体土地所有权在经过客体范围的分割并个人化后内化到了家庭承包方式取得农村土地承包经营权之中，因此，集体土地所有权弹力性与回复性也使得家庭承包经营权具有了弹力性与回复性。家庭承包方式取得承包经营权在承包经营期满后按国家规定的继续承包意味着原来的土地承包经营权仍然延续存在，即家庭承包方式取得承包经营权可以通过不断继续承包而获得新生。在这种情况下，家庭承包方式取得承包经营权入股不是一种原有土地权利的转让，而应当是一种新的次级农村土地承包经营权的产生。在实践中，农村土地承包经营权的入股一般都是将一定期限的农村土地承包经营权入股或者是将一个承包期内剩余期限的农村土地承包经营权入股。在这种情况下，可以认为承包经营权入股是一个异于原承包经营权的次级承包经营权设定并转移的过程，承包经营权人的原承包经营权在入股后依然存在，只不过是受到新的次级农村土地承包经营权限制。对于通过非家庭承包方式取得承包经营权，由于其属于带有期限的典型他物权，因而，其入股可以通过转让这种土地权利的方式来实现。

最后，入股以后，农民原来的土地承包经营权大都转变为另外的一种运作方式。首先是最基本的债权式的运作方式，即向合作社或者农业公司进行请求获得一定的利益的权利。农民将土地承包经营权入股的一个最重要目的就是要通过转让、创设一个限制原有农村土地承包经营权的物权，来实现农地权利形态的价值化，获取一定的农地收益。换言之，合作社或者农业公司获取对农地支配性的权利或者其他权利是有代价的，即是以为自己设定一项义务或者负担为代价。在农民放弃原有的农村土地承包经营权或者在农村土地承包经营权上设定新的物权( 次级农村土地承包经营权) 并将该项权利移转后，农民向合作社或者公司等请求获得利益的请求权就成为农民最为重要的权利。与此同时依据股权的特性，农民将土地权利入股的同时，也产生了一项参与合作社或者公司的管理与决策的权利。

总之，农地股权，大都属于以物权为基础、以债权为运作形式的复合性土地权利。农户在将其通过家庭承包方式取得的承包经营权入股时，一般是在该承包经营权上再设定一个低于剩余承包期限的“次级承包经营权”，并以此入股组建公司。农户入股时仍保留原承包经营权、而仅向合作社或者公司移转次级承包经营权，因此合作社或者公司破产时，受到处分的仅仅是次级承包经营权，而不会导致原承包经营权的彻底变动。

结论

农村土地承包经营权的出租、代耕是土地承包经营权的债权性流转方式，在出租与代耕法律关系中，承租人与代耕人均享有基础债权关系与占有事实而产生的对农地的控制性权利。反租倒包模式本质上是在农村土地承包经营权的基础上建立起了双层租赁结构，即农户以租赁的方式将土地租赁给集体，集体再通过转租的形式将土地租赁给种粮大户或者公司。转让、互换是导致物权变动的流转方式。在法律已经允许通过家庭承包方式设定的土地承包经营权转让、互换的基础上，应当逐步允许该种土地承包经营权抵押。为了保护农民的土地权利，可以允许农民在土地承包经营权上设定次级承包经营权，并将给次级承包经营权抵押。土地承包经营权的转包明显不同于土地承包经营权的转让与出租，转包行为是一种包含着设定支配权意思表示的处分法律行为，转包的后果是设定与永佃权相当的次级承包经营。在土地承包经营权入股的运作过程中，农民一般是在其土地承包经营权上设定次级承包经营权并将该权利移转给合作社或者公司，从而获得相应的股权。土地承包经营权入股后形成的农地股权是以物权为基础，以债权为基本运作形式，带有复合性权利特征的土地权利。鉴于土地承包经营权各种流转形式的法律属性与运作机制的差异性与复杂性，立法机关必须在准确把握土地承包经营权的各种流转形式的法律属性与运作机制的基础上，进行法律塑造； 司法机关也必须在准确把握各种流转形式的法律属性的前提下，进行司法裁判。

注释:

[1]孟勤国，等． 中国农村土地流转问题研究[M]． 法律出版社，2009． 81．

[2]李军波． 农村土地承包经营权流转的现状、分析及其法律思考[J]． 河北法学，2009，( 8) ．

[3]袁震． 论集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突与协调[J]． 河北法学，2010，( 9) ．

[4][日]三瀦信三． 孙芳译． 物权法提要[M]． 中国政法大学出版社，2005． 118、119．

篇4

[关键词]农村社区建设；土地整理；制约因素；路径选择

开展农村社区建设，是构建社会主义和谐社会的重要措施，是推进社会主义新农村建设的有效途径。在农村社区建设中土地资源及土地利用是最基本的载体和最基础的条件。在我国，总体上农村是人多地少，这是我国农村发展的刚性约束。因此，如何实现土地资源的有效利用和土地资源的优化配置是我国农村社区建设的基本前提，而土地整理则是实现土地利用的科学性、合理性和集约性以及改善农村生活、农业生产条件的基本路径和基础工程。

一、农村社区建设与土地整理的关系

人类总是在一定的地域上从事生产活动和进行生活。因此，农村社区建设中的重要环节是要对土地资源的优化配置和合理利用、可持续利用。农村社区建设中的土地整理包括对田、水、路、林、村等实行综合整治；农村土地整理过程是提高农村土地利用率和产出率，改善农村生产、生活条件和生态环境的过程。

1　改善农村社区人居环境，要求进行农村居民点的土地整理

农村居民点建设是农村社区基础设施建设的重点。农村居民点的土地整理是通过村镇规划，以村镇宅基地建设为中心内容，结合土地产权调整，退宅还田，并进行村庄改造、归并和合理布局，建设和完善村庄生活基础设施，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化和科学化，这是实现农村城镇化、发展农村经济和建设现代农村社区的必然选择。

(1)农村土地整理可消除我国农村社区建设用地的瓶颈。搞好农村社区居民点建设，包括社区组织公共管理所需的场所建设、居民住宅区建设、农村公共服务的基础设施建设等。当前，我国农村居民点占地面积较大，且零星分散，土地利用中存在较大的浪费，而且不少乡村中居住环境脏乱、污染严重、生活习惯不文明等弊端急需整治。开展农村社区建设与村庄土地整理的基础设施建设相结合，能大大改善人居环境，为农民参与农村社区的社会生活提供良好的公共空间。农村居民点通过土地整理可在很大程度上对已利用的土地资源进行功能和存量上的优化配置，这将大大缓解我国农村社区建设用地紧张的困境。

(2)农村土地整理能提高农村居民点的土地利用率，为村庄发展提供后备用地。首先，结合村镇规划，挖掘居民点的用地潜力，将部分可开发的居民点用地置换为公共建设用地，或复垦为耕地和其他农用地。既能扩大耕地面积，改善农业生产条件，促进农村经济的可持续发展，又可以提高土地利用率和居民点的建筑容积，减少农村居民点占用农地，增加耕地的可开发数量。整理出来的居民点用地可转化为农地或非农建设用地，由此可节约大量的农用地资源，提高农村居民点单位土地面积的利用率。

(3)农村土地整理将加速推进农村社区向全面建设小康社会的目标迈进。对农村居民点进行土地综合整理，能为改善农村居民点的各种基础和服务设施(如道路、通讯、教育、饮水、用电、物资供应、休闲、娱乐、保健和医疗等)创造条件，能有利于改善农民的居住条件和居住环境，完善农村社区服务，提高农民的生活质量和农民物质生活水平。如通过对农村居民点的土地整理，将社区建设中的新型农民住宅和住宅小区达到统一规划、设计和建设，将会大大改变农村有史以来存在的脏、乱、差的局面，在人居条件上不断消除与城市的差别，使农村居民能充分分享到现代城市文明，并有利于农村社会的长期稳定和全面发展，加快农村现代化建设。

(4)加快原有乡镇企业用地整理，将提高农村社区环境质量和产业集约化程度。把大量以原来的自然村落为依托、零散分布的乡村企业向小城镇或工业园区集中，并将原址复垦，减小和压缩乡村工业过度占用耕地，这样既可以减少乡村环境的污染源，便于统一进行环境治理，还可扩大村庄建设用地。而乡村企业的集中布局，又能较大幅度地降低企业生产成本和节省基础设施投入，这将能大大提高乡村企业的集约化水平和规模效益。

2　适应农村经济社会的可持续发展。要求进行农用地整理

农村社区建设中对农用地的整理是提高农村现代化程度和农村社区整体经济实力的主要途径，是农村经济与社会可持续发展的必备条件和基本保障。农用地的整理与居民点的土地整理相辅相成。农用地整理是指在耕作区内进行土地合并、复耕复垦、农田平整、兴修水利、调整和修建道路等，包括农业地块整理、农田综合整理和农业用地结构整理，从而在农村社区范围内因地制宜，挖掘存量土地资源的利用潜力，形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用效率，改善生态环境，提高生态承载力，以适应农村社区各项建设项目和事业发展及生态平衡对土地的需求。对农村社区范围的农用地整理的作用主要表现

(1)能有效地增加耕地面积，提高农村社区建设的用地资源存量。为满足人口日益增长和生活水平不断提高的要求和缓解建设用地增加带来的人地矛盾的加剧，通过农用地整理，改变不合理的农用地利用方式，可新增有效耕地面积，满足生产用地、农田基础设施用地的需要，保持和提高土地生产力，弥补因人口增长和建设占用耕地增加而导致的耕地减小的困境，这是实现耕地总量动态平衡的重要选择。

(2)能有效地推动农业生产的集约化进程，加快提高农村社区的农业现代化水平。农地整理是按照农村发展规划和建设新农村要求而进行的一种资源再配置过程。因此，通过对农用地进行整理，有利于把零碎分散的一家一户经营的耕地合并成大片园田化的农地，增加了机械化耕作的使用率，改善了农业生产条件，提高了土地质量和农业综合生产能力；有利于把耕地资源集中到种田能手和农业龙头企业手中，实现产业化经营，降低生产成本，谋求农业土地利用的规模效益，增加农民收入；有利于建设和完善农村社区中的生产基础设施和农业生产的社会化服务体系，增强农业生产的抗风险能力；有利于减少兼业农户，推进农村的专业化分工的深化。因此，实施土地整理是促进农村社区经济发展的重要手段，是改善农村社区范围内生产条件和提高农业生产能力的重要保障。

(3)土地整理是农村灾区恢复生产重建家园的重要举措。我国是自然灾害多发地区，尤其农业生产和农村居民点受灾发生率较高。自然灾害已成为影响农村社区建设的经常性的重要因素。农村社区的灾区重建中的土地整理就不同程度地包括有清理宅基地、重建农田基础设施、农田复耕、灾毁耕地重建、迁村并点、移民建镇等。农村灾区土地整理是实现农村灾区耕地毁补平衡和恢复农村社区美好家园面貌的主要途径，是实现农村社区经济社会可持续发展的重要举措。

3　顺应农村工业化和城镇化发展及新农村建设需要。要求进行农村土地整理

农村的村庄空间布局是农村社区长年累积发展演变的结果，其土地利用状况是经过了人类投入大量劳动长期开发利用，因而留下了人类劳动的迹痕的后果，它体现了土地物质和土地资本构成的属性，在以往的乡村土地利用中更多地是体现了传统农业的生产活动的特征。改革开放以来，随着我国农村经济的发展，顺应农村工业化和城镇化发展要求，农村产业结构中二、三产业比重不断上升，乡村从业人员结构的变化深刻反映了这一趋势。由此，村庄功能中二、三产业的比重加大和乡村从业人员不断从传统农业中的转移，使得农村社区原有的土地空间布局受到较大的冲击。农村原有的以农业为基础的产业结构正向着以工业和服务业为基础的产业结构转换，单一的农业从业人员比重也呈现加快下降的趋势，农村社区建设的空间布局必然要进行土地利用结构调整才能适应这种新变化。这就要求在农村社区建设中必须要加快进行农村土地整理，为农村二、三产业发展和与之相适应的人居环境的改变与改善提供土地利用的有效供给，以解决农村社区日益增长的建设用地与农用地和耕地日益减少的矛盾，对农村社区的土地利用空间进行合理布局，从而为建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主的新农村提供基础条件。

二、农村社区建设中土地整理的制约性因素和土地利用存在的主要问题

1　全国农村耕地减少与全国人口增长呈现较大的反差趋势使农村社区建设人地矛盾日益凸显

随着我国经济社会的发展和工业化、城镇化进程的不断推进，当前，我国正面临着耕地减少，人口增加，各项建设对土地需求增大等压力。仅从1998年至2007年的10年间看，全国耕地面积由19.45亿亩下降到18.26亿亩，减少了1.19亿亩，下降幅度达6.12％；而同期全国人口则由12.4761亿人上升到13.2129亿人，增加7368万人，上升幅度达5.91％。这使我国人均耕地面积不断缩小的趋势没有改变，人地矛盾日益严重(见图1)。虽然1998—2007年间，我国乡村人口由于劳动力转移和城镇化的加速，已由8.3153亿人减少到7.275亿人，下降幅度达12.51％，但农村土地面积减小的趋势也仍在继续，使我国农村社区建设中土地利用面临较严重的制约。究其原因，一是与城市相比，农村人口的较高出生率将使农村人口增长成为农村社区发展较长时期中的刚性约束。二是城市化加速和各项基础设施建设对农村土地的占用仍将继续。三是农村大量的外出务工人员是个庞大的社会群体，虽然许多实现了职业上非农化的转换，但大多仍是“离土不离乡”，建房仍在农民家庭消费支出中占有最重要的比重。如在2006年我国农村居民家庭平均每人生活消费支出构成中，除食品消费占43.02％，就是居住消费占16.58％，长期位居消费类第二高比重；同期，在农村生活消费现金支出构成中，除食品消费占34.58％，居住消费占18.15％，均大大高于其它消费类比重。这一状况必然导致农村居民点建设的住宅用地也出现过快增长趋势。四是耕地质量不断下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我国大部分的耕地为中低产田；另一方面是由于自然灾害频繁，环境污染严重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地区土壤荒漠化、黄土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。这种状况导致单位耕地产出率和效用下降，意味着原等同农产品的收获现在需要占用更多的耕地才能得以实现。五是我国是一个耕地后备资源贫乏的国家，我国目前未开垦的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海滩涂的总量十分有限，而且开垦这些后备资源的投入和代价很高，这些后备资源大多分布在生态环境脆弱的地区，考虑到很高的生态代价，因此相当部分后备土地资源是不宜开发的。由此，使我国农村社区建设中的土地瓶颈问题仍将长期存在。

2　农村居民点用地分散增大了农村社区人均基础设施建设成本

长期以来，农村用地结构和布局不合理。我国农村居民点形成大多呈自然式发展，村庄建设基本上处于自发性的状况，由于落后的生产工具和交通不便的限制，为了农田耕作的便利，农村居民点多数分布于一定的耕作半径，散居的习惯特征较为明显，尤其是我国山地面积大，小型的零星村落在村庄总数中占有较高比重。加上单一村庄的空间布局方式大多是随着人口的增加而以外延式自然扩展为主，往往忽视了对原有村庄空间布局的调整。其后果，一是形成了自然村落极其分散的状况，农民居住集中化程度比较低，增大了村庄配套设施的建设规模；二是随着农村家庭小型化趋势的不断扩大，农村中平均每户常住人口、平均每户整半劳动力和平均每个劳动力负担人口的下降趋势(见图2)均反映了农村传统家庭的不断分化缩小，从而使单一家庭数量大大增加，增大了农村人均住宅占地面积的建设投入；三是建设用地粗放式外延扩张，大量占用了村庄周边的农用地，特别是耕地。这种结构松散的人居布局体系和日益分散小型化的家庭结构，不仅极大地增加了农村社区公共设施和生活基础设施的投入，大大提高了人均建设成本，同时，使得农村社区公共服务覆盖面和辐射效果受到影响，也不利于社区居民通过经常性地交往培育社区共同意识和加强社区凝聚力。

3　农村居民人均住宅建设占地过大使农村社区建设面临土地后备资源短缺的困境

目前，农村居民点的用地规模急剧扩大，每年占用了较多的耕地和农用地。就农村本地而言，突出表现在人均建设用地偏大，空间利用率低下。近年来，农村地区村庄建设面积的不断扩大，与农村耕地面积日益减少的下降状况正好相反。我国农村人均住户面积一直呈现上升趋势，并且大大高于城镇人均住宅面积(见图3)。以2005年为例，人均住房面积中，农村大于城市3.6个平方米，高出13.79％。在城乡新建住房面积的比较中，农村新建住房面积也始终占较高比重(见图4)。

以1990—2006年的农村居民家庭住房情况分析(见表2)，可以得出以下结论：(1)农村人均新建房屋面积17年间增长了2.44％，农村人均新建房屋面积基本呈现较平稳的增长。(2)人均新建住房结构中钢筋混凝土结构17年间增长了1.35倍，年均增长了5.48％；同期，砖木结构下降了42.55％。表明农村新建住房质量和价值有个较大提高。农村人均新建房投入呈现较大的增长，反映了农户建房保持了较高的愿望，这是农村住房占地过大的直接动机。(3)人均住户面积17年间增长了71.90％，年均增长3.44％；同期，人均住房结构中钢筋混凝土结构面积增长8.66倍，年均增长了15.23％，砖木结构面积增长了48.27％，年均增长2.49％。表明了农村人均住房占地面积长期处于较快增长的趋势，而农村人均住户面积增长幅度又大大高于农村人均新建房屋面积的增长，在很大程度上反映了农村人口向城镇迁徙的加快和农村空闲房大量的存在，使农村人均住宅占地面积在农村居民点人均用地中达到了一个较高的比重，此消彼长，就增大了农村社区建设用地的压力。(4)在17年间，按当年价新建房屋造价每平米增长了3.26倍，而同期，住房造价每平米则增长了5.45倍。反映了原有住房造价低廉，原来较小的资本投入就能占用较多的宅基地面积进行建房，导致农村社区住房建设中因土地利用成本较低，使土地后备资源过早地过度开发、过度供应，这是造成目前农村人均住户占地过大和土地低效使用及土地浪费的经济根源。

农村居民点的建筑类型多以单层为主，庭院较大，内部结构大多松散零乱，各家各户独立成型且人均宅基地面积过大，客观上造成了村庄空间的无序蔓延扩展和土地的巨大浪费。其表现，一是建筑外观和坐落杂乱，平面占地大，而且建筑物功能单一，尤其缺乏公共活动和公共服务场所。这种容积率低的村庄用地现状，给农村居民点内部基础设施建设用地增加了很多困难，制约了居民点建筑结构和功能结构的优化。二是缺乏对原有农村居民点建筑的更新改造。一边是农村居民点用地规模在不断扩大，新建住房在村庄外围不断出现；而另一边则是村庄中心地带的旧住宅用地不断荒废。三是随着大量农村劳动力的转移和乡村从业人员就业地域的扩大，使农村家庭人员的分居形式成为常态，在一面出现大量的老、少、妇、病、残留守人员同时，另一面是农村中出现长年存在的大量空置房。四是许多乡村企业存在建设用地较大浪费的现象，随着市场化改革的不断深化和市场竞争的优胜劣汰，许多粗放式经营的乡村企业出现了经营不景气或已经倒闭，使这些企业占用的土地出现大量闲置，加剧了农村土地的荒芜程度。

4　农村社区建设长期缺乏统一规划，村庄基础设施严重落后。居住环境恶劣。增大了居民点改造难度

农村社区由于长期缺乏统一的规划，使农村居民点建设表现为较大的随意性。一是村庄的整体空间面貌脏乱差现象严重，对村庄的生产、生活的公共设施缺少整体统筹建设和长远考虑。目前，由于农村经济的多元化和乡村从业人员职业的分化，村庄作为村民日常生活的聚集地和农民的生产劳动场所的双重性质日益明显。这使得原来村庄建设功能更多的是为了适应传统农业生产活动的需要，面临着还要日益去适应农村二、三产业生产活动的需要。而为适应不同产业发展需要的村庄住宅和基础设施建设显然存在较大的差异性，如何使村庄建设的新旧功能能实现有机结合和对村庄建设用地实现合理利用是个较复杂的过程，是个需要较大投入和改造的过程，这势必大大增加农村社区基础设施建设的困难性。二是村庄基础设施差和居住环境恶劣主要表现为村庄的卫生状况低劣，就生活环境而言，许多村庄的住宅与畜禽圈舍混杂，且缺乏排污排水的公共设施，村中常常污水横流，增大了疾病的传播概率和范围；饮用水的安全性较差，许多村庄均缺乏进行饮用水净化处理的设施；村中厕所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是与农户居住用房混杂布局，对村中空气造成较大的污染；缺乏必要的垃圾收集和处理设施及管理制度，传统不文明的生活习惯与习俗还在很大程度上禁锢着人们的生活。就生产环境而言，由于村中和周边产业“三废”的大量排放及农药、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物质进入土地生态系统和水循环系统，造成土地、水源和大气生态环境污染，土地质量和产出率下降，并通过食物链危害居民健康。凡此种种，使得村民极易受到疾病的侵害，其健康也易受到损害，加之社会保障的滞后，村民往往是因病致贫和因病返贫，极大地制约了新农村建设和农村全面实现建设小康社会的目标。三是存在着地方政府对农村宅基地的管理缺位和规划滞后，许多地方农村社区建设的土地利用无序化，还没有建立一套规范的土地整理程序，这给农村社区建设增添了较大的制度障碍，导致农村居民点用地成为我国土地管理中最薄弱的环节。

5　农村家庭承包制使农村土地整理面临诸多的障碍

农村社区建设是在家庭承包制的框架下展开的，由此农村土地整理受制于现行的家庭承包制。一是土地产权调整是土地整理的主要内容之一，涉及到田块重整、村庄合并等诸多权属重划。但目前实施的家庭承包制使农村土地权属模糊，产权制度短缺已成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一户的分散经营，造成耕地划分零散，使土地难以发挥规模效应，制约了农业机械的应用，这与通过土地整理促进土地资源优化配置以实现土地高效集约经营是相悖的。三是在家庭承包制下，农业生产的微观主体是分散经营的农户，因此，土地整理作为农村社区建设中的一种社会行为在很大程度上取决于各个农户对土地整理主观上的接受和认知程度，加上一些地方土地整理目前还缺乏有效的宏观指导和科学管理，政府服务职能还不到位。这势必增加土地整理的社会成本、经济成本和实施难度。四是土地分包到户后，土地所有权和使用权分离，由于二者隶属界限尚不清晰，极易于造成土地资源的浪费，如出现擅自占用，变相非法买卖和转让农用地使用途径，或浪费和抛荒耕地等；同时，还造成农村居民点存量土地粗放利用，村庄中一户多宅与房屋闲置现象突出，有的农户建房时还往往避开废弃地、闲置地，占用建设成本较低的耕地建房等，而另一方面则又限制了城市工商业者、龙头企业和外来资本对农村投资的土地需求，这就在很大程度上制约了农村社区的建设。

三、农村社区建设中搞好土地整理的模式与路径选择

1　因地制宜地确定农村社区的土地整理模式

我国地域广阔，不同乡村地区存在着自然条件、社会经济条件的差别，同时农村土地整理内容复杂，资金筹集渠道和土地权属等情况各地差异性较大，决定了农村土地整理模式也应多元化。应结合各地区农村实际情况，坚持因地制宜、实事求是的原则，充分利用现有条件和基础设施，针对不同群体的居住类型和生产条件，因村而宜选择各具特色的农村土地整理模式。

一是城乡一体化的土地整理模式。这种方式较适用于经济比较发达的城郊结合部地区和城市群空间布局较密集的地区及规划中待开发的重点项目建设用地。应将这些地区的村庄土地整理纳入城镇的总体规划体系，对分散的自然村实行搬迁移民，或使村民享有城镇拆迁居民的同等待遇和福利政策，实行集中时间一家一户有步骤地向城镇搬迁，或集中合并建立新村，把城镇的基础设施和服务功能延伸到农村，实现农民生活方式的城镇化。在上述基础上形成对原有村庄土地的集中连片开 发，实行产权的集中，复垦已搬迁的村庄，建设现代农业园区和发展集约化农业，增加耕地面积和提高土地生产率。

二是以中心村为基础的自然村合并的土地整理模式。这种方式适用于平原和低矮丘陵地区，且交通较为便利，自然村落之间经济联系、血缘纽带及婚姻圈较为紧密，集市和产业分工较为成熟，文化传承和生活习俗及民间信仰相似的乡村地区。这是以建设中心新村为重点，通过中心村的总体规划布局将周边分散零乱的自然村合并到中心村，将搬迁的自然村落农户腾出的农用地和建设用地进行成片复耕、复垦，减少自然村数量，加大和不断完善中心村居民点住宅区、基础设施和公用设施建设，在实现提高土地增量和土地利用率的基础上加大对城市文明成果的吸纳能力，加快农村社区建设的城镇化进程。

三是单一自然村落土地利用结构调整的土地整理模式。这种方式适用于不宜进行自然村合并，或合并的社会成本、经济成本和生态成本超过了现阶段可利用资源的实际承载力，或合并后对农户生活和生产活动影响的中、长期效果是弊大于利的地区。这种自然村一般是分布在山地间较狭小的平原和丘陵及河谷地区，且历史悠久，地域文化沉积深厚，并已具有一定的人口规模。这种村落主要是对自身土地利用结构进行调整和优化配置，挖潜土地利用潜力，对于农舍和基础设施等建设用地进行统盘规划和优化布局，充分利用闲置地和废弃地；对于农用地围绕优化产业结构进行调整，本着有利于规模化经营、科学种养和构建良好生态环境的原则不断提高土地利用的集约化水平。

四是异地迁移的土地整理模式。这是以政府行为为主导的模式。这种方式适用于分布于偏远山区和生态脆弱区的零散村落，一般是自然条件差，交通不便，土地承载力极低，就地改造难度大，靠有限贫瘠的土地资源难以摆脱贫困的资源极度缺乏地区。这些村落大多分布在国家扶贫工作重点县或库区及退耕还林地区境内，或江河上游及源头地区。应对这些村落居民进行整体异地迁移到区位条件较好的中心村，或用经济补偿方式在土地资源相对较富余地区通过土地流转和置换建立新村，实施异地重建规划，并对旧村落土地进行以生态建设为重点的土地整理。这类乡村的土地整理的效应更多的应是体现在对整个流域地区，或对某个大面积连绵成片的农耕区的土地利用上发挥不可替代的生态屏障保护和生态平衡作用，或出于维护基本****的需要，其土地利用更多的是体现社会效益的属性和保证公共利益最大化及保证贫困人口基本生存权的以人为本的价值观。此类土地整理是个复杂的社会系统工程，既要考虑经济成本，也要注重社区重建的文化、族群、宗教、历史等元素在人口迁移中的影响力。，

五是地域资源利用最大化的土地整理模式。这是一种在不改变耕地用途，根据当地资源禀赋和区位，以市场需求为导向的土地整理模式。由于传统的农村社区是以自然经济为基础，具有地域封闭性。随着市场化改革的推进和商贸、交通、信息等因素的影响，农村社区的封闭性被打破，生产、生活和交往愈益社会化，农民的活动空间已大大超越传统的村庄地域界限，这使以市场取向为内涵的土地整理模式成为了可能。其特征，一是将农业与其他服务业和社会事业相结合，延长产业链和价值链，如发展观光农业，包括观光农园、生态农园、教育农园、休闲农庄、森林及地质公园、观光民俗村、现代农业设施园等。二是将农业从业人员大部分转移到本村的非农业产业上，在经济能人和龙头企业的带动下，利用特色资源从事“一村一品”的特色手工业和农产品加工业，深化本地的产业分工。三是利用村庄所在地特有的地域优势，开辟多种经营(如在重要交通要冲点，在历史文化的重要遗址、特有的景观等发展服务业和旅游业)。同时将原有耕地进行土地整理后通过土地流转实行规模化经营，并围绕有利于特色开发经营的需求进行村庄整理，从而使农户能得到更多的非传统农业的经营收入。其所得收入又可以用于反哺种植和养殖业，提高农村土地的生产力。

2　调整土地使用结构，提高土地的供给能力和利用效率

农村社区建设中土地整理目的，(1)要扩大可利用土地面积，通过调整土地利用结构和布局，提高土地利用的供给量；(2)提高土地生产力，通过土地集约化利用，增加土地产出，使土地利用的边际效益最大化。从而在上述基础上实现耕地总量动态平衡。为此，可选择的路径有：一是加强耕地管理，完善基本农田保护制度，增强农业的抗灾能力，为农业集约化提供良好的保障条件。着眼点是要从根本上改变不利的农业生产条件，加大农田基本建设的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，营造农田防护林，整修田间道路，兴修水利等等，以提高中低产田的生产力水平。二是适应产业与产品结构优化的需要，对社区范围内的农用地进行结构调整，分类合理利用农用地，加大应用农业科技的投入，集约利用土地，提高耕地利用效率。三是加强宅基地管理，严格控制农村居民人均建房占用面积。通过村庄土地整理将腾出宅基地用作基础设施建设和公共服务设施的后备资源，或通过村庄合并将搬迁村落的土地复垦还耕。充分利用农村闲置的占地建筑，将其改造为为社区服务的载体。对于新建住宅应充分利用村庄中的荒废地和实施旧宅改造，尽量不占或少占村庄周边耕地。等量建设用地要有经土地整理腾出的等量闲置土地进行补偿，实现耕地总量动态平衡。四是为实现土地利用结构的优化，农村居民点规划必须要先行。村庄规划要符合农村现代化的要求，并要结合农村实际，注重农户的生产生活特点，本着节约土地和村容整洁的原则严格控制村庄盲目扩张。同时，农村土地整理过程须根据待整理土地适宜性及经济社会发展需要，应对社区居民点内部各项用地作出近、中期和远期总体布局和具体规划，实行动态控制，确定农村土地整理的不同阶段目标和模式，使村镇规划更加符合科学发展观要求的人居环境标准。五是应广泛开发和动员社会资源，采取多种途径和形式，争取社会各界在人力、物力和财力上对农村社区建设的支持。

3　改革和完善农村土地使用制度和管理制度

在稳定家庭承包制的基础上进一步完善集体的土地所有权和农户承包经营权。一方面要改变目前农村宅基地无偿占有和无偿使用而造成许多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的现象；另一方面要保护好农民的生产积极性和促进农村土地的可持续利用。为此，首先，要明晰土地产权调整及土地收益分配关系。农村社区建设用地整理涉及到田块重整，村村合并，农用地和建设用地替代等土地权属置换。如果不明晰产权关系，不仅不利于社区居民点用地整理工作的开展，而且还会给农村居民点用地整理后留下各种权属纠纷，影响今后构建和谐社区。要注重把社区建设中土地整理后的利益分配与土地整理的工作相互联系起来，建立和完善农村社区用地整理的激励机制和监督机制。其次，我国农村的土地整理是在广大的乡村地区进行的，每个项目都涉及到众多农民的实际利益，因而农民的积极参与程度是推动土地整理工作能否高效、科学开展的重要条件。政府应推动建立积极的公众参与及商榷机制，确保每个农户家庭利益都不受较大侵犯，搞好这项惠民工程，尽可能地减少因土地问题引发的社会矛盾和社会冲突，以使农村土地整理项目达到社会效益最大化。第三，农村社区的土地整理涉及到国家、集体的土地所有权人、农户乃至社会公众的切身利益。这些利益仅靠单一政策、行政法规去调整是不够的，必须有整套完备的法规政策体系来调整利益相关者的利益。要求从法律上规范农村宅基地分配、有偿使用、交易和继承等。这将有利于对耕地的保护，有利于农村土地合理利用，也有利于为农村和农业发展开辟新的资金支持渠道。为保证农村社区建设中土地整理的顺利开展，应在现有土地管理法的基础上制定我国的土地整理法，弥补我国在土地整理的具体运行操作上还缺乏一个具体的法案去规范土地整理项目从启动到实施完毕这一具体过程的各个环节的法律条文，科学地规范农村土地整理的各种行为，不断完善农村土地使用制度和管理制度，以促进农村土地的合理配置和高效利用。

4　建立多元投资模式。满足农村社区土地整理的资金需求

农村社区的土地整理是一项投资较大的基础工程，资金能否落实是土地整理能否达到预期目的关键因素之一。土地整理较成功的国家或地区的经验表明，资金渠道的稳定，是土地整理顺利进行的基本保障。虽然在很大程度上土地整理是调整土地利用结构和土地关系的政府为主导的行为，公共财政应占主体，但限于我国目前的财力，应建立多元投资模式，从国家土地税收、土地拍买、集体经济组织以及私人等渠道筹集专项资金，国家可以对土地整理进行政策性信贷融资、财政信用融资和争取国际援助等扩大筹资渠道。同时，建立和完善中央及地方各级政府土地整理专项资金保障体系。应制定开展农村社区建设的土地整理投入的优惠政策和引入市场竞争机制，建立和完善农村土地整理的资本市场，统筹兼顾调动各方面的积极性，广泛吸引多种社会力量进入农村土地整理市场。要从农村土地整理项目的规划设计、工程施工到工程监理等不同阶段引入不同的竞争方式如招标、投标、议标形式等。对企业、个人等投资农村居民点整理增加的有效耕地，投资者可拥有经营使用权30年，使用期限的政策与现行的农村土地承包政策相衔接。在土地使用期限内允许土地承包经营权在不改变土地用途的前提下有偿流转。对农村土地整理后按比例和政策获得的建设用地指标，可优先安排土地整理的投资者用于建设用地使用。

篇5

第一条为加强农村宅基地管理，集约、合理利用土地，加快农村城市化进程，推动城乡统筹发展，促进社会主义新农村建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔20*〕234号）和《*省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，结合我区实际，制定本办法。

第二条*市国土资源局高明分局（以下简称“国土资源分局”）是我区农村宅基地的主管部门，镇（街道）国土资源管理部门在镇（街道）建设、规划管理部门的协助下，负责实施本辖区农村宅基地的管理。

第三条农村宅基地是指农村居民经依法批准，用于建造住宅（包括住房及与居住生活相关的厨房、厕所、禽畜舍、庭院等辅助用房、设施）的用地。

第二章规划与供地

第四条农村宅基地建设应符合镇（街道）土地利用总体规划、村庄建设规划和城镇总体规划。

（一）各镇（街道）要根据《村庄和集镇规划建设管理条例》，结合城镇总体规划和土地利用总体规划修编工作，按照控制总量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，委托有资质的规划编制单位，力争用3年左右的时间，编制完善本辖区村庄建设规划；规划行政主管部门要积极指导和协助镇（街道）编制完善村庄建设规划。

（二）村庄建设规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。村庄建设规划的内容应包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施及公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。

第五条各镇（街道）要有计划、有步骤地引导农村居民住宅建设逐步向城镇和中心村集中。

对城镇规划区内的农村居民住宅建设，应当集中建设公寓式农村居民住宅小区，西江新城规划区内以及“城中村”不再单独安排宅基地；对城镇规划区外的农村居民住宅建设，鼓励以集中联建的形式建设农村居民新村；在规划撤并的村庄范围内，停止审批新建、重建、改建住宅；对于规划搬迁的村庄，可采取异地置换等方式鼓励农村居民搬迁到新规划的居住区内，以盘活农村土地资源，加快城市化进程。

第六条农村住宅建设要充分利用村内的空闲地、旧宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、旧宅基地未利用的，原则上不批准占用新的农用地特别是耕地用于农民住宅建设。农村住宅建设禁止占用基本农田。

第七条农村宅基地限于用地者兴建自住房屋，禁止非法买卖、出租或以合作建房的形式变相买卖土地。

第三章申请与审批

第八条农村宅基地属于农民集体所有，非农村集体经济组织成员，不得申请宅基地的土地使用权。符合下列情形之一的农村集体经济组织成员可以向本农村集体经济组织申请宅基地：

（一）因自然灾害影响，原住宅必须搬迁的；

（二）因实施土地利用总体规划、村镇规划、旧村镇改造，原住宅必须调整搬迁的；

（三）已达到法定结婚年龄，确需分户建房的；

（四）原有宅基地被依法征收的；

（五）法律法规规定的其他情形。

第九条新批准农村宅基地的面积按每户100平方米以下的标准执行。

原有宅基地超出法定标准面积的，分户时应予以扣减；一户多宅的，分户时不予安排新宅基地。

第十条农村居民有下列情形之一的，不得再申请宅基地：

（一）已拥有一处宅基地的；

（二）出卖、出租、赠与他人或以其它形式转让宅基地的；

（三）改变宅基地用途的；

（四）以所有家庭成员作为一户申请批准宅基地后，不具备分户条件而以分户为由申请宅基地的；

（五）其他不符合申请宅基地条件的。

第十一条农村居民一户只能拥有一处住宅用地。对符合有关规定的，可以退出其旧宅基地移建新住宅。

确需退出旧宅基地移建新住宅的，必须与村集体经济组织签订旧房拆除合同，确保旧房按期拆除，并将旧宅基地退还村集体，且由有关主管部门依法注销旧宅基地使用证。退还旧宅基地后，符合农村宅基地申请条件的，可办理领取新建住宅宅基地使用权证手续。

第十二条申请农村宅基地，必须提供下列材料：

（一）户主身份证明或户籍证明；

（二）建房用地申请书；

（三）已经编制了村庄建设规划的村需提供规划部门出具的规划意见；尚未编制村庄建设规划的村暂由镇（街道）建设环保办公室出具审批意见，并报规划部门备案。

（四）经农村集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论通过的宅基地使用方案；

（五）审批机关按照法律法规认为需要的其他文件、资料。

第十三条农村集体经济组织成员申请宅基地，按以下程序办理：

（一）使用村内原住宅用地、空闲地、荒山、荒坡地或其他土地的，由农村集体经济组织成员向本集体经济组织提出书面申请，如实填写《农村村民建房用地申请书》，并提供相应必备材料；农村集体经济组织经集体讨论通过后，在《农村村民建房用地申请书》上签署意见，再由申请人送镇（街道）国土资源管理所；国土资源管理所负责进行现场踏勘核查，并予以张榜公布15天，公布期满无异议的，提交镇政府（街道办）审核后，送区国土资源管理部门；区国土资源管理部门在规定的时限内对是否符合建房条件、用地面积、宅基地位置等进行审核，经审核无异议的，报区政府批准后，由区国土资源管理部门实行发证公告，公告期满无异议的，予以发证。

（二）成片规划建设农村住宅，涉及占用农用地的，依照《*省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条的规定，办理农用地转用审批手续，并由用地者缴交有关税费。占用耕地的，由用地者负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地或缴纳耕地开垦费。

第十四条在农村宅基地管理和规划建设中，法律法规和政策没有明确规定向农村居民征收的税费项目，一律不得征收。

第十五条农村居民在宅基地上建造的住宅，因户主外迁而转让给本农村集体经济组织内部成员的，由双方到镇（街道）国土资源管理部门申办变更土地登记手续。

第四章监管与查处

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关键词：农村土地；管理现状；建议

中图分类号： F301 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2017.08.020

1 农村土地管理存在的问题

1.1农村土地建设无规划性

从农村土地的使用调查发现，目前，很多地区仍然存在土地使用的无序化、无规划性。尤其对住宅的建设更是随意性。很多农民对土地的利用没有法律意识，也没有完全按照国家的相关法律和程序进行。

1.2土地执法监察力度不够

农村土地的滥占滥用现象比较严重，尤其是占用耕地建房、建厂屡见不鲜。

农村土地的使用问题具有历史性，尤其是北方地区，土地使用自我意识强。这就给执法部门增添了执法难度，监察效果不佳。加之一些地区的执法能力不足，使得难上加难。另外，一些地区的执法人员工作态度不端正、执法纪律不够严明，缺乏法律尊严和法律力度。

2加强农村土地管理措施

2.1加大对农村土地保护的宣传力度

一切土地开发利用要始终坚持《中华人民共和国土地管理法》的相关条例，一切违法行为要坚决予以打击。但是所谓的违法行为有些只是停留在管理部门，也就是说有些“土地管理”条例很多人并不了解，尤其是一些较为封闭的农村地区，何为违法行为，哪些属违法行为，地农民并没有概念。所以要加强宣传力度，让农民首先了解哪些为违法行为，违法行为会带来的法律后果。采用何种渠道进行宣传是宣传的要点。宣传要上级部门起到主导作用采取不同渠道进行宣传工作，包括纸媒、电视、广播等方式。宣传工作要落到实处，定期进行集体宣讲工作，并印发资料。注重宣传的实效性，不要流于表面。

2.2实行土地用途管制

所谓的土地用途管制主要是通过对土地进行总体规划，科学合理地进行用途区域划分，规定土地的使用用途，限定其使用条件，规范土地利用行为，在土地用途上实行严格把控，并且通过行政或法律手段强制实施的措施。实行土地管制是从法律的层面下至农用土地的非农转化，特别是对基本农田的保护。要切实履行和执行土地管制制度，要加强以下几方面的工作。

2.2.1 执行耕地的等级划分以及评估工作 我国土地利用规划以及年度土地计划是土地用途管制的依据，因此，土地相关部门比如农业行政管理部门、土地行政主管部门等，必须严格按照我国颁发的《农用土地分等定级规程》对农用土地进行评定划分，因地制宜，制定土地利用分区，引导使用者合理开发利用，满足社会发展的需求。

2.2.2 加强土地执法力度 土地的规划与利用需要有关部门监督执行，其中就要加强执法部门人员的执法力度。对土地执法监察工作人员进行垂直领导，并坚持精干高效的原则，将其纳入行政编制当中。另外，要加强执法监察人员的执法能力，提高专业技能和专业素养，提高综合能力，加强责任心，具备主动、积极的工作热情，有兢兢业业的工作态度，廉洁奉公的执法精神。从体制及个人综合素质等多个方面加强土地执法力量。

2.2.3 执行农用土地登记制度 要对现有农用土地进行登记，只有做好登记，才能受法律保护，形成稳定的责权，从真正意义上保护农民的利益，增强他们投资的积极性，提高土地的使用率，保护农用地的质量，减少农用地转非农用地的可能。

2.3执行土地动态监测

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关键词：制度变迁；农村土地产权制度；农村土地流转；路径依赖

中图分类号：DF4 文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）11-0000-01

一、制度变迁理论概述

制度是一种“公共产品”，包括正式和非正式的规则，制度变迁简单说就是一种效益更高的制度对另一种效益相对较低的制度的替代过程。制度由个人或组织生产出来，成为制度的供给。在人的有限理性和资源的稀缺性前提下，制度供给也是有限、稀缺的。随着外界环境的变化，人们会不断提出对新制度的需求，以实现预期能够增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能满足人们的需求时，就会发生制度变迁。制度变迁的动力是潜在利益的存在。制度变迁成本与收益的比较对于促进或延缓制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情况下，行为主体才会去推动直至最终实现制度变迁。

制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁。前者指由个人或一群人，受新制度获利机会的引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁，又称“自下而上”的制度变迁。后者指由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁，又称“自上而下”的制度变迁。

二、我国农村土地制度的三次变迁

建国以来，我国农村土地制度经历了由农民土地所有制到农村土地集体所有制，再到农村土地家庭联产承包经营责任制的制度变迁。

时期，建立了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制，这种土地制度是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”，其产权归农民个体所有。农村合作化和化时期，建立起以土地所有权和经营权高度集中、集体土地无偿使用为特征的农村土地集体所有制。以来，确立起集体所有、农户经营为特征的。这一土地制度在坚持土地集体所有制不变的前提下，实现土地所有权和使用权分离，调动了农民的生产积极性。三次变迁中，前两次属于强制性变迁，第三次是诱致性变迁，最后又由国家给予肯定并在全国推广。

三、对的分析

家庭承包经营责任制的确立, 并不标志着我国农村土地制度创新的结束。我国经济高速增长和区域发展的不平衡,要求根据变化着的环境,不断创造出新的制度供给。

1.进一步实现制度变迁的必然性

随着社会主义市场经济体制的不断完善, 经济实现稳步增长,农业技术极大进步。然而，在以户均制为特征的下，小农经营的耕作方式在许多地方仍然保持, 很大程度上阻碍了农业生产率的提高。由此, 传统农业技术下农业生产的低效率与现代农业技术下农业生产的高效率间的利益差为制度变迁带来了机会。

2.农村土地产权制度

在现存技术、资源稀缺性、信息不完全和不确定性的约束下，成本最小的产权形式是有效率的。有效的产权是竞争性或排他性的，因此必须明确界定产权。制度创新的一个重要内容就是产权结构的创新，有效的产权结构能够创造有效率的市场、推动技术进步。

我国现行的土地产权制度规定农村土地归集体所有，但对于“集体”这一产权主体的界定是模糊的。泛化的“集体”产权导致所有者缺位, 使农民丧失独立的经济主体资格, 并诱发大量行政权现象产生。因此有必要明确界定农村土地所有权的代表者。目前，理论界大致有土地国有化、土地私有化和在当前集体所有制前提下进行改进三种主张，本文认为，应在坚持农村土地集体所有和农村土地家庭承包经营制度长期不变的前提下，实现农户对土地完整的使用权，变单一的土地使用为占有、使用、处置、收益等各项权利的统一。

3.农村土地流转

农村土地流转是指拥有农村土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织。党的十七届三中全会把加强土地承包经营权流转管理和服务作为农村制度建设的一项重要内容，明确提出允许农民通过多种形式流转土地承包经营权，发展农业适度规模经营。

（1）比较利益的存在是促成土地流转的内在动力

一方面，家庭分散经营和规模经营之间的效益存在差异。家庭分散经营投入大、产出小,效益低；而规模经营能够优化组合资金、科技、劳动力等生产要素，降低成本，提高效益。因此，在维持农户原有承包权不变的情况下，利用土地使用权的流转，在自愿有偿的基础上适当集中土地，能够实现规模经济。另一方面，农业生产和非农产业的收入存在差异。普通农户更倾向于就近转入小城镇或城市从事非农产业劳动, 种田能手则倾向于集中更多的耕地, 以便运用现代化的农业耕作技术,实现更大的收益。这种趋势促使土地流转日益重要。

（2）当前农村土地流转的现状及其完善

目前，农村土地流转发生率普遍偏低，流转市场发育缓慢。首先，现行的农村土地产权制度难以形成有效的激励和约束机制，必然制约着农村土地流转。当前的农村土地流转制度本身存在欠缺，流转形式主要是农户自发型和集体推动型（刘喜广，2006）。前者的弊端是发生范围小、流转不规范、行为短期化。后者的弊端是容易出现强迫流转的现象和村干部的寻租行为。其次，土地流转交易费用高昂。在农村信息传播渠道不畅通的情况下,交易双方的搜寻成本和谈判成本过高。再次，意识形态在制度变迁和经济增长中的特殊的制度性作用。我国农民对于土地的执著感情和乡村社会固有的社会文化意识形态使农村土地流转市场呈现明显的封闭性。

根据现状，完善土地流转制度，应当在家庭承包责任制的基础上，实现农村土地的承包权和使用权的进一步分离，加快农村土地产权制度创新，健全相关法律法规，建立农村土地使用权流转市场，并加快完善农村社会保障体制。

4.政府的作用

政府代表国家界定和实施产权，并最终对经济增长或衰退负责。政府在农村土地制度变迁中应当发挥主导作用。除需要健全和完善农村土地产权制度和土地流转制度之外，政府也要在其他方面实现其职能。一方面,要促进多层次的农村社会保障体系的建立，逐步弱化土地的福利和社会保障功能；另一方面,组织建立土地流转中介服务机构，逐步建立规范的农村土地流转交易信息网络。在这一过程中，政府的介入要注意合理的边界，并要注重自身改革。

5.“路径依赖”问题

“ 路径依赖”理论表明，在制度创新中存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度创新一旦走上某一路径，其既定方向会在日后的发展中自我强化。一方面，这表明初始的制度设计和选择十分重要。另一方面，这也暗示在改革过程中，既得利益集团会力求维持现有制度，阻碍变革。

我国的农村土地制度选择符合市场化趋向，但在改革深化阶段，变革的阻力也日益明显。我国农村土地制度改革的路径选择应当在集体所有制的前提下继续完善，一方面发挥原有土地制度变迁的路径依赖对农村经济发展的有利影响，另一方面避开不良影响，及时修正制度变迁的路径，使我国的农村土地制度沿着规范的方向演进。

参考文献：

1、盛洪，《现代制度经济学》，北京大学出版社，2003年版

2、科斯•诺思，《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1990年版

3、 蒋永穆，安雅娜，《我国农村土地制度变迁的路径依赖及其创新》，经济学家，2003年3月

4、田静婷，《中国农村土地流转的困境与对策――基于制度经济学的视角分析》，经济问题，2009年第10期

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关键词：土地管理制度；反思；重构

中图分类号： F32 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2017.08.018

土地问题不仅关系着农民的切身利益，同时也影响我国社会的和谐发展。有些地区由于土地产权制度模糊不清，土地管理制度不完善。因此进行土地管理制度改革势在必行。

1土地制度存在的问题

1.1耕地面积逐年减少，且速度不断加快

由于地方政府提前完成土地使用的计划指标，我国目前耕地面积逐年递减，且减速加快。在此种环境影响下，中央政府出台了《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》的基础上提前制定新的纲要[1]。

1.2 农村用地不合理

根据现行土地管理制度，公开的乡村土地市场关闭时，农民集体也会失去土地的自主开发权，这就导致农民为了提高自己的物质基础，被迫违法对建筑用地或是小产权房进行售卖或出租，因此，出现更多进城打工的人员，给城市的基础设施、资源供应等方面带来更多的压力，也会加大农村与城市之间的贫富差距，不利于社会的稳定发展。我国尝试过有偿出让制度和招拍制度来推动土地资本化深化发展，虽然可以提升政府的经济效益，却不利于政府平衡市场房价或是进行宏观调控，显然不是最有效的土地管理制度的办法。

2完善土地管理制度的措施

2.1进一步明确国有土地和集体土地的产权

防止政府或其他外界权利侵犯农民土地使用权的有效途径，是将耕地使用权落实到农民主体，利用农民对土地的切实使用权抵制土地管理者和政府对耕地的随意占用，可以提高农民的主人翁地位。只有当农民拥有且能够切实享受到土地所有者的权利时，土地管理者和地方政府才不会随意占用。

2.2将国有土地和集体土地的法律地位平等化

《土地管理法》中对土地所有权的性质进行了划分，我国的宪法也已做出了相关规定，国家和集体所有的土地所有权模式，两者的法律地位是平等的[2]。这就要求在《土地管理法》的相关修订中，充分考虑到国有土地和集体土地法律地位的平等性。在对土地进行统一规划时，要结合土地的区位、用途、发展前景等。另外，要对国有土地和集体土地使用人的权利进行统一，确保在建设用地、集体土地用地中，拥有相同的权利。

2.3转变政府土地管理职能

应充分发挥公法中比例原则的积极作用，重构政府土地管理职能的角色。

适当性原则要求政府采用适当的行政手段对土地进行管理，而且对行政目标的实现具有推动作用，所以政府要有意识的对传统的管理思维和模式进行调整；必要性原则要求政府在土地管理方面应用的法律制度要对行政目标实现具有必要性，避免管理上出现漏洞；相称性原则主要是政府在保护粮食安全的前提条件下，要让公民或组织的土地使用权与粮食安全、城市化建设达到平衡的状态。

2.3.1 加强对设施农用地的审核监管工作 农用土地是我国土地管理的重要组成部分，所以要对进行农用地建设的单位或组织加强审核，避免通过其他途径获得设施农用地。在审核时，要严格审核程序。首先应判断审核人是否了解设施农用地的用途，如果在了解过程中发现有其他目的，一定要及时对其进行法律教育；在农用土地审批下来后，相关部门也要经常调查监督，以防出现将农用土地转为其他用途的情况出现；最后，要合理利用和规划农用土地的规模，充分利用农用闲置设施，减少随意建设和土地浪费等情况。

2.3.2 发挥国土部门的引导作用 土地管理工作是一项长期而又艰巨的工作，因此，国土部门要加大执法监察力度，通过制定有效的土地管理制度和措施，避免出现非法用地、y占土地等现象。另外，要做好宣传教育工作，对土地进行合理的规划，坚持科学用地，对农业用地进行分类指导，落实科学发展观。

2.3.3积极探索农村城镇化土地资源配置管理制度 随着社会的发展和城镇化脚步的加快，我国的小城镇数量增多，因此，土地管理制度应根据我国的特点，建立多元化的小城镇土地市场，既涵盖国有土地使用权的有偿流转，也包括集体土地使用权的流转，改变以往传统的依靠征收农村集体土地转为国有土地推进城镇化的约束，推动城镇化进程。

3结语

综上所述，只有不断总结土地管理制度存在的问题，分析其原因，结合我国的社会发展情况对土地管理制度进行积极重构，才能充分发挥土地管理制度的作用，推动我国社会经济的持续稳定发展。

参考文献

[1]程雪阳.中国现行土地管理制度的反思与重构[J].中国土地科学，2013，（07）：15-20.

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关键词：农村；政府；土地流转；管理制度；行为分析

引言

当前农业发展已经进入稳定期，合理的使用农村土地就成为促进我国农业发展的新希望，在政府出台一系列政策的良好环境下，农村土地流转已经被越来越多的农民所接受。土地流转为我国三农的建设和发展带来的新的生机，但是土地流转仍然是一项新的举措，还存在许多的不足，在流转的过程中会遇到一些障碍。在各方面条件还不是很健全的情况下，加强土地流转管理，在各地条件不同的条件更好的推行实施土地流转政策，完善健全土地流转的相关法律制度，深入了解政府在土地流转过程中的角色定位及管理行为就成为促进土地流转至关重要的做法。

1 关于农村土地流转的论述

1.1 农村土地流转的含义 农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。

1.2 农村土地流转的原因 改革开放后，随着我国工业化进程的加速，农民为了追求收益最大化，只要从事非农产业的边际收益大于务农的边际收益就会转出土地；反之，则会自耕土地。同时，由于部分农民从事非农产业的收入稳定，而部分农民也期望在市场的要求下扩大土地经营规模，进行产业结构调整，发展高效经济农作物，这在一定程度上又推动了土地流转。另一方面，政府促进土地流转的意愿比较强烈，因为土地流转有助于实现农业增产、农民增收和农村稳定，减少对农业的转移支付，而商业投资农业生产是效益较高的开发项目，也能够支付相对较高的租金，对农村土地流动产生一定的拉力。

2 关于我国农村土地流转现状的分析

2.1 当前农村土地流转的模式

2.1.1 土地出租 指某一土地的所有者与土地使用者在一定时期内相分离，土地使用者在使用土地期间向土地所有者支付租金，期满后，土地使用者归还土地的一种经济活动。

2.1.2 土地转让 土地所有人将土地所有权有偿或无偿地转移给他人，有偿的是买卖，无偿的是赠与或遗赠。在土地家庭承包经营的情况下，土地转让指承包人自找对象，由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为，转让的合同内容虽无改变，但是变更了承包人，终结了原承包人与发包人的权利义务关系，确立了受让人与发包人的权利义务关系。

2.1.3 法人入股 土地权利人将土地使用权和投资者的投资共同组成一个公司或经济实体，股份持有方从中取得各自的报酬或收入。我国土地入股有以下形式：国家直接以国有土地入股；通过出让方式取得的土地使用权与投资者入股进入房地产开发；行政划分的土地入股。

2.1.4 土地互换 转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。

2.1.5 委托代耕 委托代耕是指土地承包作为委托人与作为受托人的代耕人双方达成的关于承包人委托代耕人代为管理经营其承包土地的协议，委托代耕并不改变原土地承包关系，也无须征得发包方的同意，且期限一般较短，如超过一年，代耕人可以要求签订转包合同。

2.2 农村土地流转中存在的问题

2.2.1 农村土地流转缺乏有效的政策指导和法律规范 随着社会的不断发展，关于农村土地流转的立法也逐渐陈旧，由于缺少法律依据，在土地流转中一些问题难以解决。如集体发展设施农业和规模农业过程中，个别农民出于非正当原因拒不流转，而对于这种现象缺乏有效的制约手段，致使多数农民和集体经济的发展受到影响。

2.2.2 政府对农村流转土地的使用情况不明朗 由于地方政府对农村土地流转缺乏相关权力行使的配套规范，导致公权力及团体权利对农民土地承包经营权及其利益的侵犯。

2.2.3 违背农民意愿和损害农民利益的现象频发 根据调查数据反映，不少的地方政府存在强行征地方式推行土地流转现象，对业主许以各种承诺，以行政命令的手段，通过强行征用和收回农民承包的土地，再将土地用于城镇建设、工业园区建设、农业企业开发、旅游开发等。

2.3 政府干预农村土地流转的必要性

2.3.1 有助于保障农民的根本利益 农民的权益缺乏保障、以及失地农民就业难等问题而引发的农民上访、与政府及相关单位发生冲突的事件已越来越多，性质也越来越严重，这些紧张的关系已经成为破坏社会稳定、影响社会主义和谐社会建设的重大隐患。因此，政府加强对农村土地流转的干预有助于保障农民的根本利益。

2.3.2 有助于维护社会秩序的稳定 农民是土地流转的主体，对大多数农民来说土地是生存和发展的根本保障，土地往往承担了农民的就业、子女的教育、医疗、养老等本应由国家和社会对农民承担的大部分保障功能。政府加强对农村土地的流转有助于维护广大农村的社会稳定和国家的长治久安。

3 政府对农村土地流转的管理制度分析

3.1 完善农村土地流转的指导思想与基本原则 一方面要促进农业结构调整步伐的不断加快，另一方面是农民的收益得到保护并不断提高，确保农民利益不受损害。通过积极贯彻落实党在农村的基本经营制度，坚持在不变的前提下，把不改变农村土地性质和用途作为先决条件。按照“稳制活田”和自愿、依法、规范、有偿的原则，充分尊重农民意愿，切实保护农民的生产经营自。严格遵循政策规定，充分保障流转双方的合法地位，着力规范土地流转申请、登记、备案、公证各项程序依法合理有序进行土地流转。

3.2 政府健全农村土地流转的市场机制 建立健全农村土地流转的市场机制，大力发展土地价格评估机构，对土地流转价格的评估，应以社会、经济、生态综合效益为标准，充分考虑转让方的目标临界值、土地的选择价值和外部性问题，使土地的价值得到较为客观的体现。

4 政府对农村土地流转的管理行为分析

4.1 以立法者的身份进行政策上的规范 在农村土地流转各个环节和领域中，政府要以立法者的身份进行政策上的规范，发挥具体规制作用的方向和着力点，通过为农村土地流转相关法律制度和规范的修改、完善和构建总结，政府立法机关要加强配套立法，进一步规范流转行为，特别是对不按规定进行土地流转的行为进行处理，要有相应的规定，做到于法有据。

4.2 以执行者的身份进行管理上的干预 为了促使土地流转的规范有序进行，政府应该提供政策咨询，向群众解答法律和政策上的难题；办理变更登记或者帮助农民签订流转合同，在办理登记和签订合同的过程中提出合理的意见和建议，发现流转双方有违反法律法规的现象，及时予以纠正，要采取切实有效措施，规范土地流转行为，确保流转土地的农业用途不变，对违反规定改变土地使用性质的，要按照有关法律法规予以查处。

5 结论

土地是人们最基本的生产资料，也是人类生活资料最基本的来源，在市场经济日益法制化的今天，其重要性日益明显。土地流转是社会进步的标志，土地通过产出体现价值，如何实现农村土地流转的高效能化，关系到社会的稳定以及经济的发展。所以，我们要通过完善农村土地流转的指导思想与基本原则，健全农村土地流转的市场机制，健全农村土地承包经营权管理制度；以立法者的身份进行政策上的规范，以执行者的身份进行管理上的干预，以协调者的身份进行秩序上的维护，从而使整个农村土地流转市场逐步趋向平稳发展。

参考文献

[1] 李劲松.搞好土地流转，活跃农村经济[J].农村合作经济与管理，2006，16.

[2] 陶若伦，陈祖卫.论土地使用权流转中的农民权益[J].现代经济探讨，2009，32-34.

[3] 杨明基，农村土地流转：实现农业集约化经营现实选择[J].学术期刊，2010

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关键词：人工湿地；湿地植物；农村生活污水；生物入侵；净化效果

中图分类号：X703.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2014）13-3043-05

Rural Domestic Sewage Treatment by Native Wetland Plants in Sichuan Basin

and the Case Study

YANG Zi-yao

（School of Soil and Water Conservation， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Abstract： To treat rural domestic sewage， the purification effect and plant growth of six kinds of wetland plants induding reeds， cyperus alternifolius， canna indica， typha latifola， acorus calamus， and hedychium coronarium was studied in Sichuan Basin. Results of the biomass and the relative growth rate showed that the growth characteristic of cyperus alternifolius and reeds had the fastest growth， followed by typha latifola and canna indica， while acorus calamus and hedychium coronarium had the slowest growth. Treatment capacities of six kinds of wetland plants on CODCr， TP， NH4+-N， TN， DO and turbidity were quite different. After 25 days， acorus calamus worked best for CODCr purification with reduction from 217 mg/L to 39 mg/L， followed by typha latifola and reeds with reduction from 217 mg/L to 45 mg/L and 47 mg/L. Acorus calamus worked best for TP purification with reduction rom 9.4 mg/L to 3.7 mg/L， followed by typha latifola and reeds with reduction from 217 mg/L to 3.9 mg/L and 4.0mg/L. Canna indica and hedychium coronarium worked best for TN purification with reduction from 21.9 mg/L to 5.4 mg/L and 5.6 mg/L. Cyperus alternifolius and reeds worked best for NH4+-N purification with reduction from 15.6 mg/L to 1.58 mg/L and 1.62 mg/L. To avoid using alien species including cyperus alternifolius， canna indica and acorus calamus， three native wetland plants including reeds， typha latifola and hedychium coronarium can be used safely. After the small wetland engineering treatment， the purification effect of CODCr， TP， NH4+-N， TN， DO and turbidity of rural domestic sewage was obvious， which can meet the requirement of a class national farm irrigation water.

Key words： artificial wetland； wetland plants； rural domestic sewage； biological invasions； purification effect

农村生活污水主要来源于厨房炊事用水、洗涤用水、冲厕用水，养殖用水及粪尿废水，生活垃圾、粪肥渗滤及沼气池废液等，污水中含有较高的氮、磷、微生物和碳氢化合物。目前国内研究中，针对生活污水最佳处理方式之一就是建设小型人工湿地，利用湿地植物净化生活污水。人工湿地系统的关键在于净化工艺和湿地植物的配置，但此方面的研究较为缺乏[1-5]。通常，湿地植物以高生物量的草本植物为主。常见的湿地植物种类有芦苇、香蒲、灯芯草、菖蒲、水葱、水芹等[6]。常见的湿地植物主要来源于园林植物，部分为外来物种，其中一部分已被界定为入侵物种。例如水葫芦和大已被界定为入侵植物，环境风险极大，应尽量避免使用；粉绿狐尾藻和再力花具有一定的潜在入侵风险，应当慎用；旱伞竹与美人蕉的风险性相对较低[7]。本土植物以芦苇、香蒲与姜花等为代表，可以安全采用。

四川盆地具有独特的气候与地理条件，河流、湖泊、稻田、水库和鱼塘等水生生态系统广泛分布，也极易受到外来物种的入侵威胁。为此，应加大对本土湿地植物的研究与培育，使其替代具有环境风险的外来湿地植物。但目前国内针对此方面的研究或工程实例均较为空白。为利用湿地植物处理农村生活污水，同时从长远考虑避免生物入侵，本研究以芦苇、旱伞竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花6种湿地植物为研究对象（旱伞竹、美人蕉与菖蒲为常见的且具有一定生物入侵风险的外来湿地植物，芦苇、香蒲与姜花为零风险的本土湿地植物），比较其处理农村生活污水的植物生长状况和净化效率，同时介绍四川省小型人工湿地工程选定芦苇、香蒲与姜花3种本土湿地植物对农村生活污水进行处理的工程实例。

1 材料与方法

1.1 湿地植物

选用四川盆地常见的6种湿地植物（表1）。引种时每种植物尽量控制在中等密度。种植初期，植物均为幼苗，生长状况观测时间持续1年。每种植物同时种植生长状况相近的较多植株（超过150株）作为试验样本。

1.2 植物生长状况、生物量及相对生长速率的测定方法

植物生长状况等各项指标测定时间持续1年。测定前随机抽取同期芦苇、旱伞竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花的标准苗各45株，逐株测定株高和基径，并将植株各部分（根、茎、叶、果、花）在105 ℃烘干至恒重，分别记录其干质量，并计算总生物量（B）。并根据植物生长相关法[8]，植株的基径（D）、株高（H）与生物量（B）之间的关系如下：

lgB=lga+b・lg（D2H）

相对生长速率（R）的计算：

R=（lnB2-lnB1）/（T2-T1）

式中，R为相对生长速率，B1和B2分别为时间T1和T2时的植株干重。

1.3 湿地植物培养箱

为了分别研究6种植物对农村生活污水的水质净化效率，在实验室构建多个人工培养箱，分别种植相等数量的6种湿地植物。每个培养箱采用长50 cm、宽45 cm、高30 cm的塑料箱进行试验。塑料箱内从下至上依次填充砾石层（粒径1～3 cm）、砂层、土壤层，厚度均大约为10 cm。在箱中埋设PVC管，一端插入箱底，另一端伸出土壤层外，用于进排水。箱体的容水体积在实验初期较高，稳定后维持在5 L。试验用水均采用农村生活污水，分别在0、5、10、15、20、25 d 6个时间点监测培养箱内相关水质数据，同时增设一组空白。

1.4 水质指标测定方法

水样检测指标包括6类：CODCr、TP-P、NH4+-N、TN-N、DO和浊度。CODcr、TP和TN的测量方法采用国标方法；NH4+-N的测定采用纳氏试剂比色法；浊度由WZS-185型高浊度仪测定；DO用溶解氧测定仪测定。

1.5 数据处理

采用SPSS统计软件计算各个指标的平均值和标准差，如存在显著差异，采用Student-Newman-Keuls多项比较法检验差异的显著性。

2 结果与分析

2.1 植物的生长状况

2.1.1 株高、基径及其年增量 植物的株高与基径是衡量植物外部形态的重要指标。结果（表2）表明，芦苇、旱伞竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花株高年增量分别为24、76、39、77、34和41 cm，试验后（1年后）株高分别为试验前的1.2、1.9、1.3、1.8、1.7和1.4倍。株高年增量为香蒲≈旱伞竹>姜花>美人蕉>菖蒲>芦苇，且差异较为显著。同样，6种植物的基径年增量分别为11、5、16、15、13和12 cm，试验后（1年后）基径分别为试验前（1年前）的1.3、1.8、2.2、1.8、3.2和2.5倍。基径年增量为美人蕉>香蒲>菖蒲>姜花>芦苇>旱伞竹，且差异显著。

2.1.2 生物量及其相对生长速率 为了估算生物量，建立了6种植物生物量（B）与株高（H）和基径（D）的回归方程[9]（表3）。根据回归方程分别计算出6种植物试验前后的生物量及其相对生长速率（表4）。表4的结果表明，从生物量可以看出，芦苇、旱伞竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花的植株生物量年增量分别为135、706、93、245、201和64 g，试验后（1年后）生物量分别为试验前（1年前）的3.4、3.8、2.9、3.0、2.2和1.8倍。生物量年增量为旱伞竹>芦苇>香蒲>美人蕉>菖蒲>姜花，且差异较为显著。另外，相对生长速率也反映出了旱伞竹与芦苇生长最快，香蒲与美人蕉次之，菖蒲与姜花较慢的植物生长特性。

2.2 湿地植物对污水水质的影响

2.2.1 对CODCr的去除效果 由图1可知，芦苇、旱伞竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花均能有效降低农村生活污水中的CODCr。在培养25 d时，CODCr的浓度均小于或等于65 mg/L，此时对CODCr的净化效率依次为79.3%、70.0%、75.1%、78.3%、82.0%和72.8%。其中，菖蒲对于水体中CODCr的处理效果最佳，使其由217 mg/L降低至39 mg/L，其为外来物种；香蒲与芦苇其次，分别降低至45 mg/L与47 mg/L，为本土物种；旱伞竹相比最差。针对污水中CODCr的净化，小型人工湿地工程采用香蒲与芦苇具有较高的可行性。

2.2.2 对TP的去除效果 由图2可知，6种湿地植物对于污水中TP的去除效果均优于对照组，但效果差异较明显。一方面，湿地植物通过根际微生态环境吸附污水中的部分磷，用于自身生长合成；另一方面，湿地植物根系产生的氧，使水体溶氧量增加呈好氧状态，水体微生物中聚磷菌等活跃，也发挥了一定的固磷作用。同时，湿地基质也能吸附一部分磷，最终使得污水中TP含量大幅下降。在培养25 d时，湿地植物对TP的净化效率依次为57.4%、52.1%、45.7%、58.5%、63.8%和48.9%。其中，空白的TP浓度为9.4 mg/L，菖蒲对于生活污水中TP的去除效果最好，使TP的浓度降低至3.7 mg/L，香蒲与芦苇其次，分别降低至3.9 mg/L与4.0 mg/L，美人蕉和姜花的去除效果相对较差。针对污水中TP的净化，小型人工湿地工程采用香蒲与芦苇具有较高的可行性。

2.2.3 对TN的去除效果 在人工湿地环境下，生活污水中的N，一部分被植物根系直接吸收，满足植物生长需要；一部分通过微生物的氨化、硝化、反硝化作用被消耗掉。植物的存在能增强湿地系统中微生物的活性。由图3可知，芦苇、旱伞竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花均能有效去除农村生活污水中的TN。随着培养时间的延长，污水中TN含量持续下降，在培养25 d时，人工湿地植物对TN的净化效率分别为71.2%、65.3%、75.3%、56.6%、73.5%和74.4%，而对照的TN含量变化较小，去除率仅为4.4%，表明湿地植物对污水中TN的去除效果较好。其中，空白的TN浓度为21.9 mg/L，美人蕉和姜花对于TN的去除效果最好，分别使TN的浓度降低至5.4 mg/L和5.6 mg/L，香蒲的去除效果相比略差。针对污水中TN的净化，小型人工湿地工程可采用姜花。

2.2.4 对NH4+-N的去除效果 湿地植物根系长期处于水生环境中，其供氧能力决定了微生物对水体中NH4+-N的去除效果。对于NH4+-N的去除效果，有植物的湿地系统要优于没有植物的湿地系统。此外，NH4+-N的去除同时也靠植物根部吸收，且去除率与植物生长情况成正相关，生长情况好的植物对NH4+-N的吸收量也高[2]。

由图4可知，6种湿地植物对NH4+-N的去除效果有一定的差别。湿地植物生长水体中的NH4+-N含量随着培养时间先上升后持续下降。其中，在25 d时，芦苇、旱伞竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花对NH4+-N的净化效率依次为89.8%、89.9%、89.4%、88.1%、89.6%、87.6%和85.7%，而空白仅为8.8%，表明湿地植物对污水中NH4+-N的去除效果较好。旱伞竹与芦苇分别使污水中NH4+-N浓度由15.60 mg/L降低至1.58 mg/L与1.62 mg/L。不同植物去除效果由高到低：旱伞竹≈芦苇>香蒲>美人蕉>菖蒲>姜花。针对污水中NH4+-N的净化，小型人工湿地工程可采用芦苇。

2.3 工程实例应用

依托四川省小型人工湿地示范工程项目，在四川某村落建设占地面积为800 m2的小型人工湿地系统，处理水量为80 m3/d，设计水力停留时间为5 d。该项目村居民80余户，总人口253人，该村通自来水，同时也使用地下水作生活用水。目前生活污水直接排入该村附近河沟。本工程试验用水直接取自该河沟（与实验室用污水来源相同）。根据前述试验结论，小型人工湿地工程主要采用芦苇、香蒲与姜花3类湿地植物，种植密度约6株/m2。工程运行初期采用间歇进水、逐渐加大进水量，经过60 d的培养驯化调试后进入稳定运行阶段[10]。稳定运行阶段后，经本系统处理后的污水（试验组）与未经处理的污水（对照组）年平均水质指标如表5。

由表5可知，由芦苇、香蒲与姜花3类湿地植物构成的人工湿地系统对于农村生活污水CODCr的净化效率达到了69.7%～79.7%。有研究表明，不溶性有机物通过人工湿地的沉淀和过滤可以很快从污水中截留下来，被人工湿地中的微小生物加以利用，可溶性有机物则可通过微生物的代谢过程被去除，使其浓度降低[1]。另外，对于TP与TN的净化效率也分别达到了19.2%～58.0%和50.5%～59.5%，可见生活污水中N和P含量有大幅降低。此外，经人工湿地植物处理后，生活污水中NH4+-N的净化效率达到了25.8%～77.5%；DO含量达到了6.7 mg/L，高于4 mg/L，水体条件呈好氧状态；浊度达到了60～87 NTU，水体浊度有所改善。经该人工湿地系统处理后的出水水质可满足国家农田灌溉水质标准（GB5084-92）对于一类（水作）灌溉水质（CODcr≤200 mg/L、TP≤5.0 mg/L和TN≤12 mg/L）的要求。

3 小结与讨论

四川盆地目前应用较广的芦苇、旱伞竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花6种湿地植物，研究其株高、基径、生物量较试验前均有不同程度的增加。生物量以及相对生长速率反映了旱伞竹与芦苇生长最快，香蒲与美人蕉次之，菖蒲与姜花较慢的湿地植物生长特性，这对于湿地植物的培育有指导意义。

在本研究中，实验室人工培养箱试验25 d后，菖蒲对于农村生活污水中CODCr的处理效果最佳，使其由217 mg/L降低至39 mg/L，香蒲与芦苇其次，分别降低至45 mg/L与47 mg/L，旱伞竹相比最差；菖蒲对于TP的去除效果最好，使其由9.4 mg/L降低至3.7 mg/L，香蒲与芦苇其次，分别降低至3.9 mg/L与4.0 mg/L，美人蕉和姜花相对较差；美人蕉和姜花对于TN的去除效果最好，分别使TN的浓度由21.9 mg/L降低至5.4 mg/L和5.6 mg/L，香蒲的去除效果相比略差；旱伞竹与芦苇分别使污水中NH4+-N浓度由15.6 mg/L降低至1.58 mg/L与1.62 mg/L。以避免选用外来湿地植物为前提，小型人工湿地工程可以安全采用芦苇、香蒲与姜花3类湿地植物。

农村生活污水经小型人工湿地系统处理后，CODCr、TP、NH4+-N、TN、DO和浊度与试验前差别较为明显，处理后的出水水质可满足国家农田灌溉水质标准对于一类灌溉水质关于CODcr、TP和TN的要求，表明其应用价值较高。

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