项目总体规划内容范文
时间：2023-05-30 16:11:10
导语：如何才能写好一篇项目总体规划内容，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
关键词：机场；总体规划；现状；建议；
Abstract: The fundamental basis for airport construction and development is the overall planning of the airport, but also to protect the airport and the city to jointly coordinate the development, so a good airport overall planning is very important for the survival of the airport, This article analyzed the problems in the planning and management of the airport, and put forward a reasonable solution.Key words: airport; overall planning; the status quo; recommendations
中图分类号：X738.2 文献标识码： A 文章编号：2095-2104（2012）03-00
一、目前机场总体规划管理中存在的问题
1、机场总体规划编制相对混乱
目前，我国的民航部门已经对机场总体规划问题做出了明确的规定，机场无论大小都必须要做总体规划。但是机场总体规划编制情况相对混乱。如对未来的发展情况没有全面的考虑（如近期可能会迁建，周围可能有其它规划），规划仅为短期内扩建使用等。这样在实际发展中，总体规划就无法发挥其真正指导机场发展方向的作用。
对总体规划修改的不及时
根据民航总体规划的相关规定，机场总体规划需在5年内根据实际情况进行修编，目前所有机场基本都有总体规划，但是多数机场对规划内容修改并不及时，修编工作往往是在新建设项目启动前期才开始进行，缺乏必要的前瞻性，因此规划的内容不能进行深入的研究或切合机场实际的发展，例如：机场近远期科学的发展构型、综合交通的设置、节能和环保等，而这些内容对于机场的发展是至关重要的。
3、机场总体规划缺乏必要的科学编制的态度
许多机场编制总体规划仅仅是一种形式，缺乏必要的科学编制的态度。主要原因是由于根据民航的规定，每个机场必须要有总体规划书，否则项目不会予以批准；另外部分机场在编制总体规划的时候为了迎合地方政府的行政政绩，而忽略了民航行业的特殊性。委托单位的这种不科学的编制态度将直接导致规划编制单位编制时间有限、编制内容不客观等实际问题。
4、机场的总体规划和地方规划脱节
近些年，随着地方社会经济的快速腾飞、地方民航的蓬勃发展以及人类对环境观念的转变，机场在建设和运营的过程中必将受到周边地区诸多因素的影响和制约，因此机场在规划过程中必须和地方规划有效衔接。
根据民航机场总体规划编制内容及深度的相关要求，机场总体规划必须与地方规划协调统一，但是由于在规划时牵涉到的地方规划很多，如土地利用规划、地方城乡规划、环境保护规划、综合交通规划等等，同时这些规划的重点和周期与机场总体规划又有很大的区别，所以很难达到协调统一，这给机场的总体规划和地方的规划在衔接上带来了很大的难度。例如：一些大中型机场的周围都规划了空港经济区，并且编制了发展计划，有的地方还编制了综合交通发展计划，这些专项的规划对机场的总体规划都有促进作用，但是因为这些规划很少能够和机场总体规划做同步修编，所以规划的深度经常不够，这样在衔接上就很难达到一致。
缺乏更高层次规划的指导
缺乏更高层次规划的指导主要体现在两个方面：
定位机场的功能、把握机场未来的发展是机场合理规划的关键因素，但是我国机场群目前的特点是分布不均、规模不一，而功能近似，在其区域内缺少必要的统筹发展机制，对于各个机场之间的协作分工也没有深入的研究，各个机场之间又存在相互竞争，因此各个机场对自身的定位往往较高。在这样的情况下，机场经常忽视了周边机场的新建和改扩建工程对自身的影响。要有效的解决这个问题，就需要有民航高层次的规划和指导。
区域或地方规划对所在范围内的机场总体规划不够重视，或者在机场周围建设其它项目时没有完全考虑对于机场的影响，这就需要各个省份或城市在编制相关规划时，必须考虑所辖机场的整体发展情况，同时必须根据民航的实际情况进行专项研究。例如：2008年浙江省相关部门曾组织编制《浙江省民用航空运输机场发展规划》，江苏省也组织编制过《江苏省民航“十一五”至2020年发展规划》，这些规划对所辖机场的规划建设均具有重要的指导意义，但是这些规划主要是从区域社会和经济发展的角度分析所属机场的发展可能性，缺乏深入的调查和研究，与地方机场实际发展偏差较大。
对机场总体规划执行力度不足
机场周边的城市建设需由机场管理机构签批，部分建设施工项目要报到民航地区管理局进行审批。但是，由于地方规划部门对机场的有关规定不够了解，机场总体规划往往又不在城市规划内容中体现，同时机场管理部门也没有地方规划部门的相关执法权，所以在审批过程中就很难判定项目是否合理，或者地方规划部门受到地方政府政策的影响而放弃机场规划中的相关要求。如出于地方经济发展的要求，机场净空保护范围内建设危害飞行安全的超高建构筑物。
二、加强机场总体规划的措施
1、加强机场的内部管理力度
要加强机场的总体规划，首先要加强机场的内部管理力度，具体体现在以下方面：
（1）对机场总体规划及时修编
应该加强对机场总体规划的日常监督和管理，及时的发现机场总体规划和机场发展现状之间的矛盾，督促机场管理机构对机场的总体规划及时进行修编，在修编的过程中，机场管理机构要充分的征求相关部门的建议，最好定期的召开会议，针对总体规划内容进行讨论和研究，然后以书面形式把相关部门的意见整合到一起，再进行修编；
（2）加强机场总体规划的理论研究
应该投入更多的力量来加强对于机场总体规划理论方面的研究。近年来，我国的民航业发展迅速，所以理论研究不能满足机场发展的实际需求，尤其是大中型机场的规划方法、规划理念和规划手段等都需要进一步的提高，只有通过对理论的不断研究，才能使机场的总体规划发挥出最优的效果；
（3）严格审批机场内建设项目
在审批机场内的建设项目的时候，应该严格按照机场总体规划，对申报审批的项目进行严格审查，如果发现和机场总体规划有冲突，必须对机场总体规划进行修编之后才能审批。
和地方规划合理衔接
在和地方政府相关规划的衔接方面，机场的管理机构应该发挥主要的作用，努力创建一个以机场为主导、地方部门积极响应的协调沟通平台，并一步步建立合理的制度，尽最大可能把各种规划的衔接工作做好。各个单位的建设项目，要由地方规划部门审批之后才可以建设。尤其是净空管理方面，机场的管理机构应该把机场净空障碍物控制面上报给地方政府或者城市建设单位，这对建设单位审批新项目的建设高度以及建设规模方面有很大帮助。例如太原的武宿机场，位于太原市和榆次市的交界，又是在南郊地区，他们每年把机场净空障碍物控制面上报到榆次市城建局、太原市规划局及南郊区城建局各一份，并且每年沟通两次，在机场净空管理方面取得了良好的效果。
3、加强民航法规和制度的建设及执行力
笔者建议民航的相关法规能够设置一些公示制度，明确的规定机场的总体规划在审批之前一定要向社会进行公示，让各个机构都了解规划的内容。其主要目的是：
（1）有助于大力的宣传机场的总体规划以及民航的相关法规，有效促进机场的后期发展；
（2）通过公示形式让大家都了解规划内容，广泛的征求各个部门的意见，使一些矛盾提前暴露出来，有助于逐步完善机场的总体规划；
（3）可以借此提高地方政府和机场的管理机构对机场规划的重视程度，增强机场总体规划的力度。
（4）借助公众的监督，加强地方对民航规划要求内容的审批和执行力度。
4、加强政府宏观调控
可以以民航地区管理局作为主导机构，协助各个省政府对一些机场做一个长期的专项发展规划，通过实际的调查，制定合理的发展方向，对同一个区域内的机场进行功能定位，避免不健康的竞争，优化各个机场的空间资源。
结束语：随着我国经济的稳步发展，人民生活水平的提高，航空已经成为人们外出的一个重要交通选择，机场作为航空的基础建设，受到人们越来越多的关注。机场的总体规划是机场发展的指导性文件，但是现在很多机场对总体规划还不够重视，或者在规划过程中由于和地方政策协调的不好，致使机场的总体规划总是存在各种各样的问题，影响机场的发展和建设。本文已经针对这些问题作了分析，希望以后在政府的宏观调控下，机场管理部门可以和地方政府相互配合，共同发展。
参考文献：
1、阮积敏，机场总体规划管理现状及相关建议，中国民用航空，2010年，07期；
篇2
关键词：新型城镇化，城市总体规划
中图分类号： TU984 文献标识码： A
城市总体规划的实质是在维护城市整体利益和公共利益的前提下，对各种利益主体利用土地资源做出政策协调的过程，而本文就将对城市总体规划方面予以简单的阐述，希望能对同行起到一定的指导作用。
一、新型城镇的背景
随着2011年我国内地城镇化率首次突破50%，达到51.3%，我国的城镇化已经进入关键阶段。在党的十和中央经济工作会议上，中央提出积极稳妥推进城镇化，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。小城镇作为沟通城市和乡村的纽带和桥梁，不仅是实现农村城镇化的必要途径，也是解决“三农”问题的重要载体，具有极大的发展潜力。在现今新型城镇化背景下，解决城乡问题，实现城乡统筹，促进城乡一体化，保持稳健的城镇化进程，关键在于发展小城镇。
二、城市总体规划的发展趋势，由城市到城乡
以空间组织为中心的城市规划更多地与“物质性规划”相对应。随着社会问题的突出和城市规划师对社会问题的关注, 城市规划也越来越具有了社会性规划的属性。基于以上分析, 可以认为未来城市规划应该是理性与感性结合、物质性与社会性兼备、科学性与政策性增强的规划, 是具备分配社会资源和调节社会公共利益职能的规划。如何把城市规划发展成为具有广泛调控功能的公共政策, 是我国城市规划改革的主要方向和任务。
要实现城市规划的转型, 使其成为真正具有广泛调控能力的公共政策, 必须加强城市规划与相关政策的内在联系。首先, 城市规划要反映外部政策的要求, 如国家的宏观调控政策、区域发展政策等对城市发展的影响; 其次, 城市规划的内容应作为城市其他各项政策的起点和最终归结, 城市规划要反映城市各项组成要素在城市发展过程中的政策取向,城市各个方面的发展必须是在城市规划所确立的基本框架之中。此外, 城市规划还要反映城市发展的新趋势。某些发展趋势虽然在政策上还没有得到及时的反映, 却已经成为城市发展的现实影响因素, 并且影响力在逐步增强, 这些因素主要包括政治、社会、文化等。
三、对城市总体规划的建议
1、要正确把握远期规划和近期规划的关系。在城市发展和建设中，政府始终面临的一个问题是：如何在有限的时间内，利用有限的资源做有限的事情，而基于这种情况，应正确把握“务虚”和“务实”的关系，一方面，应强化远景规划，落实好城市结构，布局形态，土地利用等问题，使城市决策者看清自己现在的决策对未来发展的影响，从更长远的角度更广阔的视野把握城市的发展；另一方面，要夯实近期规划（即“务实”），滚动编制的近期建设规划应将城市具体的建设项目于政府“五年”计划、年度计划和城市远期规划有机结合，建立近期建设项目库并进行投资与财务分析，要解决总体规划实施时序的问题，确定城市总体规划分阶段实施的内容，帮助政府决定在恰当的时机以恰当的方式采取最恰当的行动。
2、要注重城市总体规划作为城市公共政策的特征。城市总体规划的编制，绝非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作，而是政府部门实际运作的一个政治过程，是政府行政和制定政策的依据，城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合，将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤转化为这些政策的一部分，通过政府及其各部门的政策支持才能最终落实，才能得到全面的贯彻落实，也才能真正实现所期望达到的城市空间关系，规划的目标才能更好实现，而城市总体规划作为城市未来空间发展的指引，也应当成为整个城市及其各部门制定政策的依据。
3、要注重与城市其他部门的协调与衔接。城市外部环境的复杂多变性，城市总体规划编制技术内容的综合性，城市规划的社会性，城市各阶层目标价值取向的多元性特征，以及城市规划向导与各级团体和市民利益的密切相关性等等，就决定了一个科学合理的总体规划不可能是依靠个别技术精英闭门造车所能及，其必然是多方参与、协作式规划的产物，城市规划的实施将依赖于城市中的各类组织和个人，规划师只是其中的一部分，而从根本上讲，规划的实施并不是由规划师或者规划部门来进行的，而是由整个社会来运作的，所以要保障规划的实施，较为务实的做法就是寻求总体规划与“计划”之间的结合，一方面，在编制总体规划时，应当以“计划”确定的发展目标以及发展方针为依据，“计划”强调的建设项目，其选址和布局必须符合城市总体规划的要求；另一方面，总体规划所确定的城市基础设施和公共设施建设项目，也应当分期分批地落实到“计划”中，这样才能保障城市规划意图得到实现。
4、要增强规划内容的强制性与灵活性。新时期的城市总体规划一定要从指导功能布局、用地安排，转向以资源环境为出发点，指导城市的可持续发展，从确定性质、规模、指标，转向控制合理的环境容量和科学合理的建设标准：从确定发展什么，转向保护什么，即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点，在具体的编制工作中，也要淡化规划年限，强化规划阶段；淡化用地性质，突出市场经济对土地资源的配置；淡化具体用地布局规划，突出空间结构规划在总体规划中的主导地位，要以有效引导和调控城市发展为目标，合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容，强化总体规划的强制性内容，突出指导性内容的适应性，以应对市场经济条件下城市发展的不确定性。
结语
综上所述，城市总体规划对城市建设和发展发挥着“规划先导”的作用，我们在加快推进城市化的过程中，不仅要制定一个科学的城市总体规划，更要落实好城市总体规划，只有这样才能使城市总体规划发挥它应有的实效性。
参考文献
篇3
一、规划的重点内容和相互间的关系
1.国民经济与社会发展规划----“定目标”
国民经济和社会发展规划的主导内容是确定近远期经济和社会发展总体目标，明确需要重点建设的项目列表，规定项目一经确定，严格进行更改。其他规划均要以国民经济和社会发展规划为准，不需要另行界定。
2.土地利用总体规划----“指标和坐标”
土地利用总体规划突出体现对建设定用地规模、耕地保有量和基本农田保护等指标的刚性约束。建设用地、耕地保有量、基本农田等规模必须以土地规划为准。综合协调农用地、建设用地和其他土地等三大地类的结构和布局，解决各地类“放哪里”的坐标定位问题。
3.城乡总体规划----“定布局”
城乡总体规划发挥宏观战略分析的优势，领衔制定城市发展战略，具体确定城市空间结构、城市建设用地内部各项用地比例和空间布局。具体解决“放什么”的用地布局问题。
4.各类专项规划----“定方向”
各类专项规划主要是依据地区的产业、资源现状，提出未来发展的思路、重点打造的方向，但是其最根本的原则是不能违背“三大规划”。
关于规划的问题，要从规划体系的角度去加以完善。总体上讲，规划体系大体可以分为三大块，一块是发展规划，一块是专项规划，还有一块是空间规划。发展规划主要是各级政府授权各级发改委牵头编制的五年发展规划纲要。专项规划是发展规划的细化，包括发改委和其他政府各个部门编制的行业规划、事业规划，等等。第三块包括建设部门抓的城镇体系规划、城市规划或谓城乡规划，国土部门抓的土地利用规划，发改部门抓的区域规划，这些规划合在一起叫做空间规划。这三者之间的关系是发展规划处于统领地位，由它确定总体目标和主要任务，是管“干什么”的；专项规划明确一个一个领域、一个一个行业怎么去干，是管“怎么干”的；空间规划是解决空间布局和管制问题的，是管“哪里干”的。三大规划有机统一，这就是我们的规划体系。
二、当前各类规划之间存在的矛盾
当前，许多专家学者提出“三规合一”，即国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划合为一体。2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》及2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》均提出了“三规合一”的相关要求。《土地管理法》第二十二条对城乡规划与土地利用规划的衔接关系作出明确规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。《城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。但如何依据、如何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。
多年的规划实践表明，我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，这影响了经济社会的健康发展。究其原因，主要是“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市规划最具有技术和管理实力，但它属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。发改委具有综合协调社会经济发展职能，但其空间规划技术力量相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。
三、盱眙规划的基本现状
就盱眙的规划实际情况来看，主要有：
一是国民经济和社会发展规划五年纲要。该规划由县发改委牵头编制，目前正在执行的是“十二五规划”，从2011年至2015年，是重点针对产业发展布局的规划。同时，着手考虑“十三五规划”。
二是城乡规划。该规划由县住建局牵头负责编制，盱眙县城市总体规划（2006-2020）旨在恢复盱眙县城区山水生态风貌。规划通过有机疏解老城区人口，改善城区住房条件，优化城区生活空间；控制城区建筑高度，凸显盱眙山水城市风貌特色，将“山、水、城”融为一体；完善城区文化、旅游服务设施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游产业发展。
三是土地利用总体规划。该规划由县国土局牵头编制，规划期限是2006年到2020年，该规划落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，对上级下达的各项规划指标，围绕全县经济发展大局，科学规划、合理布局，力争在规划基期年内确保各类项目用地的需求。
其他的还有各类产业规划、行业规划、特色园区规划等，这些都是各职能部门牵头负责编制，是比较专业、单一的规划。
四、对规划整合的建议
1.构建领导机制体系。县级政府成立规划编制工作领导小组，并建立专家库，负责对全县所有的规划编制进行指导、审查。建议由县政府主要领导担任组长，各位分管县长任副组长，成员单位为县直各职能部门，并且设立领导小组办公室负责具体的日常工作。
2. 重点重抓关键规划。“国民经济和社会发展规划”、“城市总体规划”“土地利用总体规划”三大重点规划是地区规划的核心，规划的水平和层次必须要高。建议对此三大规划在编制过程中，聘请资质水平较高的咨询机构参与编制，之后县政府组织专家反复论证。
篇4
【关键词】城市规划；总体规划；探讨
一 城市总体规划概述
所谓城市总体规划，就是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。
1城市总体规划的任务。就是根据国家对城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展的长远规划，在区域规划和合理组织区城城镇体系的基础上，按城市自身建设条件和现状特点，合理制定城市经济和社会发展目标，确定城市的发展性质、规模和建设标准，安排城市用地的功能分区和各项建设的总体布局，布置城市道路和交通运输系统，选定规划定额指标，制定规划实施步骤和措施。最终使城市工业、居住、交通和游s四大功能活动相互协调发展。总体规划期限一般为20年。近期建设规划是总体规划的组成部分，是实施总体规划的阶段性规划。
2城市总体规划的内容。其内容 一般包括：论证城市发展依据，确定城市性质和发展方向，预测城市人口规模，选定有关的城市规划定额指标；进行城市用地选择，确定规划区范围和城市用地发展方向；确定城市布局形式和城市功能分区；制定城市道路系统规划和城市交通规划；制定给水、排水、防洪、供电、供热、燃气供应、邮电和城市用地工程准备措施等各项工程规划，并制定城市工程管线综合设计的规划；制定城市活动中心和主要公共建筑位置的规划方案；制定城市园林绿地系统规划；制定城市郊区规划；地震设防城市应制定城市防震规划；改建旧城区的城市，应制定城市改建规划；确定近期建设地区范围，制定城市近期建设规划；估算城市近期建设总投资；拟定实施规划的步骤和措施。
3总体规划中应附有图纸和相应文件。例如：①城市现状图；②城市用地评价图；③城市环境质量评价图；④城市规划总图；⑤城市各项工程系统规划图；⑥城市近期建设规划图；⑦城市郊区规划图；⑧总体规划说明书（包括投资估算）。根据城市的不同规模、性质和特点，规划图纸可以适当合并或增减，其图纸一般为1∶5000或1∶10000的比例尺，城市郊区规划图用较小的比例尺。
4城市总体规划的原则。城市总体规划要因地制宜地、合理地安排和组织城市各建设项目，采取适当的城市布局结构，并落实在土地的划分上；要妥善处理中心城市与周围地区及城镇、生产与生活、局部与整体、新建与改建、当前与长远、平时与战时、需要与可能等关系，使城市建设与社会经济的发展方向、步骤、内容相协调，取得经济效益、社会效益和环境效益的统一；要注意城市景观的布局，体现城市特色。
二 城市总体规划的地位和作用
城市是一个巨系统，是一个由多种要素构成的动态的综合体。城市规划要预见、安排和管理城市的土地利用和各项建设活动，要有效地引导城市合理发展，就必然是一项综合性很强的政府职能。
1.城市总体规划的地位
城市规划是城市建设和发展的龙头，城市规划是综合规划，在城市的建设和发展方面，在调控土地和空间资源利用及建设活动方面，它是“龙头”。工业发展规划、土地利用规划、旅游规划等专业规划，凡涉及城市土地、空间资源利用和建设活动，皆应与城市规划协调，并由城市规划来进行综合。而城市总体规划的法律地位、权威性和受重视程度都是最高的。
2城市总体规划的作用
市场经济条件下，城市规划主要发挥它的引导和控制作用。而城市总体规划作为城市规划的第一阶段，是对城市发展的战略部署，对城市发展的重大问题进行专题研究，为下一层次的规划提供指导。城市总体规划是对城市地域内的各类资源、特别是对城市地域内的空间资源进行的整体配置和综合协调，并且要妥善处理城市发展中出现的各种矛盾，保护城市居民的长远利益，为全体市民创造一个安全、舒适的生活环境。
三 对城市总体规划的建议
1要正确把握远期规划和近期规划的关系。在城市发展和建设中，政府始终面临的一个问题是：如何在有限的时间内，利用有限的资源做有限的事情，而基于这种情况，应正确把握“务虚”和“务实”的关系，一方面，应强化远景规划，落实好城市结构，布局形态，土地利用等问题，使城市决策者看清自己现在的决策对未来发展的影响，从更长远的角度更广阔的视野把握城市的发展；另一方面，要夯实近期规划（即“务实”），滚动编制的近期建设规划应将城市具体的建设项目于政府“五年”计划、年度计划和城市远期规划有机结合，建立近期建设项目库并进行投资与财务分析，要解决总体规划实施时序的问题，确定城市总体规划分阶段实施的内容，帮助政府决定在恰当的时机以恰当的方式采取最恰当的行动。
2要注重城市总体规划作为城市公共政策的特征。城市总体规划的编制，绝非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作，而是政府部门实际运作的一个政治过程，是政府行政和制定政策的依据，城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合，将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤转化为这些政策的一部分，通过政府及其各部门的政策支持才能最终落实，才能得到全面的贯彻落实，也才能真正实现所期望达到的城市空间关系，规划的目标才能更好实现。
3要注重与城市其他部门的协调与衔接。城市外部环境的复杂多变性，城市总体规划编制技术内容的综合性，城市规划的社会性，城市各阶层目标价值取向的多元性特征，以及城市规划向导与各级团体和市民利益的密切相关性等等，就决定了一个科学合理的总体规划不可能是依靠个别技术精英闭门造车所能及，其必然是多方参与、协作式规划的产物，城市规划的实施将依赖于城市中的各类组织和个人，规划师只是其中的一部分，而从根本上讲，规划的实施并不是由规划师或者规划部门来进行的，而是由整个社会来运作的，所以要保障规划的实施，较为务实的做法就是寻求总体规划与“计划”之间的结合.
4要增强规划内容的强制性与灵活性。新时期的城市总体规划一定要从指导功能布局、用地安排，转向以资源环境为出发点，指导城市的可持续发展，从确定性质、规模、指标，转向控制合理的环境容量和科学合理的建设标准：从确定发展什么，转向保护什么，即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点，在具体的编制工作中，也要淡化规划年限，强化规划阶段；淡化用地性质，突出市场经济对土地资源的配置；淡化具体用地布局规划，突出空间结构规划在总体规划中的主导地位，要以有效引导和调控城市发展为目标，合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容，强化总体规划的强制性内容，突出指导性内容的适应性，以应对市场经济条件下城市发展的不确定性。
综上所述，城市总体规划对城市建设和发展发挥着“规划先导”的作用，我们在加快推进城市化的过程中，不仅要制定一个科学的城市总体规划，更要落实好城市总体规划，只有这样才能使城市总体规划发挥它应有的实效性。
参考文献：
篇5
关键词：土地利用总体规划；弹性；云南省
中图分类号：S28 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-03-0050-1
我国第二轮土地利用总体规划的规划期限为1997-2010年，但由于工业化、城镇化的高速发展及规划制定的水平和规划体系存在的一些问题，经济社会发展与土地资源制约的矛盾日益突出，各类用地均呈现紧张状态。同时，科学发展观对土地利用提出了新的要求，要求在资源约束的国情条件下，用有限的土地资源来促进我国经济社会的可持续发展[1]。2004年，新一轮土地利用总体规划修编工作适时启动，并将于2011年全面实施，规划“弹性”的加强是其重要创新点。本文以云南省为例，解析新一轮土地利用总体规划修编中“弹性”的应用。
1 弹性的内涵
这里的弹性是相对于刚性而言的，土地利用总体规划的刚性指在编制和实施规划时必须遵守或禁止违反的事项；弹性主要是指在确保土地利用总体规划应有功能的前提条件下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整性和应变能力[2]。
我国的第二轮土地利用总体规划总体上是刚性有余而弹性不足，其虽然在保护耕地等方面发挥了积极作用，但也发生了大量土地规划不能保障区域内正常的经济发展，或是不得已违反规划，损害了其权威性的事情。
实质上，土地利用总体规划中的弹性和刚性，是规划的实践可行性与权威性之间的一对矛盾统一体[3]。科学的土地规划，刚性是前提，弹性是必要补充。土地利用规划应该是在刚性管控前提下划留适度的弹性，并严格弹性实施的条件，使土地利用总体规划成为一个动态稳定的系统。
2 规划弹性解析
2.1 预期性指标的设置
新一轮土地利用总体规划修编调控指标按性质分为约束性指标和预期性指标。约束性指标是为实现规划目标规划期内必须实现或不得突破的指标，如耕地保有量、城乡建设用地规模等；预期性指标是指按照经济社会发展预测规划期内应该实现的指标，主要包括园地规模、林地规模、新增建设占用农用地规模等。在约束性指标前提下，预期性指标的设置就为各地按照实际情况编制规划给予了一定数量上的弹性；并且，土地规划对指标实施分层管理，这就为土地规划在某个总量指标控制下在其内部的具体地类间弹性调整提供了前提。
2.2 有条件建设区的划定
新一轮规划中，根据各类建设用地的约束性控制指标划定规模边界，规模边界内的区域是允许建设区，是规划确定的可开展城乡建设的区域。而后，可在规模边界外规定范围内划定一个扩展边界，扩展边界和规模边界之间的区域称为有条件建设区。有条件建设区内的农用地可以在核减其对应的允许建设区一定的规划建设用地规模后，在规划的各类建设用地总量指标控制下转为建设用地使用。这就为建设用地在扩展边界内的空间布局调整提供了弹性。
2.3 基本农田多划后占
基本农田多划后占是部分省份的规划内容，其做法是有条件的地区在规划基本农田保护区时，多划出一定量的基本农田，在一些规划未能确定具体范围的或上级重点的建设项目而又必须要占用基本农田时，在基本农田保护面积指标和建设用地占用耕地规模指标的约束内，只需按建设项目占用一般耕地报批，从而简化了报批程序，提升了当地经济发展的效率。这样既保证了基本农田保护规模不低于上级下达的指标，又增加了建设项目占用基本农田范围的弹性。
2.4 城乡建设用地增减挂钩
城乡建设用地增减挂钩是和土地整治项目结合在一起的，目前正处于试点项目阶段。具体为将规划用于土地整治的农村建设用地区与规划发展城镇建设的区域共同组成项目区，在农村建设用地复垦为达到一定质量标准的耕地后，其减少的农村建设用地量可相应的作为城镇建设用地的指标。这部分新增城镇建设用地将产生远高于原农村建设用的经济效益，而参与项目的城乡将共享此指标带来的收益，且特别要保障农民的利益。这样在统筹城乡发展，推动了节约集约用地的同时，在城乡建设用地约束性指标的控制下，扩大了城镇用地占城乡建设用地比重的弹性。
2.5 重点建设项目用地规划表
土地利用总体规划的成果包括规划文件、说明、图件及数据库等。其纳入规划的重点建设项目，除了在文本中明确外，还需在重点建设项目用地布局图上落到具体的空间。对于部分在土地规划时还未确定具体项目区域的重点项目，暂时不能编入规划图件时，可先只列入规划文中的重点建设项目用地规划表。最终，其项目用地只需符合建设用地的规划要求即可，这就加大了规划重点建设项目用地在选址时的弹性。
3 结语
土地对于一个区域发展的作用不言而喻，而土地利用总体规划是实行土地用途管制的重要依据，是指导土地管理和土地活动的纲领性文件。新一轮规划中引入弹性机制，是市场经济发展的必然要求，是落实科学发展观的重要创新，是实现土地规划意义的重要保障。弹性机制的贯彻情况直接影响着新一轮土地规划的质量，进而影响区域的发展，各规划编制及国土相关单位应学会用好规划的弹性，使土地利用总体规划能更好的为保障经济社会“又好又快发展”服务。
参考文献
[1] 胡存智.新一轮土地利用总体规划修编重点及创新[J].中国国土资源经济,2010,(3).
篇6
关键词：保护行动规划（CAP）；自然保护区；中国；应用现状；运用前景
中图分类号：S7574
文献标识码：A文章编号：1671-3168（2012）06-0095-05
收稿日期：2012-09-25
基金项目：西南地区竹黄遗传多样性与寄主专化性研究。项目批准号：31160160。
作者简介：王鹏华（1988-），女，陕西兴平人，硕士研究生。研究方向：生物多样性保护。
通信作者：周德群（1956-），男，教授。研究方向：保护生物学。
保护地（protected areas）是指通过法律及其它有效方式用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的土地或海洋特殊区域[1]。在我国，保护地包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、世界自然与文化遗产地、地质公园等，近年来也引进了国外的国家公园概念与实践[2]。本文的讨论范围主要限于自然保护区。
自然保护区是中国最大的保护地类型。截至2011年底，我国已经建立各种类型、不同级别的自然保护区2 640个，总面积约149 km2，陆地自然保护区面积约占国土面积的1493%[3， 4]。自然保护区的数量和面积虽然不少，但是很多保护区的保护成效却不甚理想[5， 6]。造成这种状况的原因很多，在保护和管理工作中缺乏系统、科学的保护方法，没有制定和实施有效的保护对策，监测保护成效等，是其中比较重要的原因[7， 8]。
1我国主要的保护规划方法
就保护对策/保护行动的制定乃至实施而言，自然保护区常用的方法包括总体规划和保护区管理计划。为了将自然保护区保护管理与国际接轨，本世纪初，大自然保护协会（The Nature Conservancy，TNC）中国部与国家林业局和其它政府部门合作，引进了保护行动规划（Conservation Action Planning，CAP）。
11总体规划
总体规划方法用于制定单个自然保护区的保护对策与行动[9]。自然保护区总体规划是在对自然保护区的资源和环境特点、社会经济条件、资源保护与开发利用现状以及潜在可能性等进行综合科学考察之后，建设前期工作的第一个阶段，主要明确自然保护区的范围、性质、类型、发展方向和发展目标，制定自然保护区保护管理各方面的计划和措施的过程。国家林业局颁发的关于制定自然保护区总体规划的主要文件有3个：《国家级自然保护区总体规划编制大纲》、《国家级自然保护区总体规划大纲》、《自然保护区总体规划技术规程》。3份文件对规划包括的内容以及内容的组织方式各有不同，提出了这些指南间相互协调的要求[10-12]。
自然保护区总体规划是一个保护区在相当长的时期内的指导性规则，对于保护区的日常管理工作来说，总体规划的内容概括性强，也相对简单。此外，由于总体规划的适用期为10年，所以其针对威胁因素变化进行调整的灵活性也不够[13]。在人力资源发展等方面，目前我国的总体规划一般没有包括这方面的内容[14]。同时，总体规划侧重于要求和内容，而规划方法/过程不突出。
12保护区管理计划
保护区管理计划是在总体规划的框架内，帮助保护区管理人员确定并实现其保护区使命的管理工具，是通过对保护区现状进行调查后，在多方利益相关者参与的基础上，针对保护对象面临的威胁和问题，制定的一个大约5年的周期性管理方案。我国《自然保护区管理计划大纲》明确了自然保护区基本情况、现状评价、管理措施、行动时间表和预算等[15]。
保护区管理计划具有重视全局与局部平衡，针对性和具体性与常规管理平衡，管理行动长效性与灵活性平衡，管理目标的一致性与阶段目标的有效性平衡的特点。由于管理计划编制强调管理机构内设部门之间的沟通，采用了参与式的方法，能够集思广益，吸收各方面的意见和建议；遵循调查、评估、讨论等过程，因此具有较强的科学性、针对性和可操作性[16]。
13总体规划和管理计划的关系
保护区的总体规划解决建设思路，为依法编制管理计划奠定基础，是管理蓝图；管理计划是落实总体规划的阶段性文件，指导自然保护区一定时期内的具体工作，逐一实现总体规划确定的自然保护区阶段性目标（中期目标），强调对自然保护区日常保护管理工作的指导。
2CAP的应用
林 业 调 查 规 划第37卷第6期王鹏华，等：保护行动规划（CAP）在中国的应用现状及前景分析
CAP由大自然保护协会、成功基金会（Foundation of Success）、世界自然基金会（World Wildlife Fund）和保护成效评估伙伴关系网（The Conservation Measures Partnership）等组织的大量项目材料和经验编写，并经过许多一线保护工作者的实践检验[17]。CAP遵循确定项目人员、保护目标、保护对象及其关键威胁因子，制定保护对策，开展保护行动，评估保护成效等过程，完成对保护对象健康状态和威胁因子的分析，并在此基础上，制定对应的保护对策和保护行动，并及时评估保护成效，是一个适应性管理框架（adaptive management framework）（图1）[18-21]。
CAP具有专门开发配套的软件系统（Excel工作表/电子表格和Miradi软件），CAP过程中每一步的信息都可以通过保护行动规划电子表格来分析。Excel电子表格可以从保护对象及其威胁因子2个视角对威胁等级进行排序，进一步确定出最需要关注的保护对象和威胁因子，从而有助于保护工作者
图1CAP的适应性管理框架
Fig1Adaptive management framework of CAP
将有限的保护资源（包括经费和人力资源等）用在最需要的保护方面。同时，CAP是由基于工作假设的一系列“不断趋近”的环节所构成，是一个循环往复的迭代过程，在实施过程中允许信息的不完整或者一定程度上的信息缺失。随着新的信息的获得以及项目的变化和成熟，可以不断地修订和更新以前制定的保护行动规划，这在一定程度上弥补了总体规划和管理计划在实施过程中灵活性不足的缺点。
21CAP在国外的应用
到目前为止，CAP方法已在美洲、澳洲、非洲、欧洲及亚洲部分地区采用。玻利维亚和秘鲁已经明确将CAP作为一种官方的保护地规划方法；在马达加斯加，每个国家公园项目的资助者都要求被资助者使用CAP方法编制规划。此外，不同的国家和国际保护组织还使用CAP的改编版本用于不同类型的规划：如美国野生动物保护规划（US State Wildlife Conservation Plans）、美国鱼类和野生动物管理局濒危动物恢复计划（USFWS Recovery Plans）、美国国家海洋和大气管理署物种恢复规划（NOAA Species Recovery Planning）、危地马拉文化保护规划（Cultural target conservation planning-Guatemala）、美国东南部水生生境资源规划（Southeast US Aquatic Resource Planning）以及印度尼西亚和德克萨斯州的参与性保护规划（Participatory conservation planning – Indonesia and Texas）等[22]。
22CAP在中国的推广应用
CAP于2000年左右由TNC引入中国，在其滇西北项目区（包括丽江老君山）采用CAP的原理和方法，并与有关保护区合作，先后制定了丽江老君山、拉市海、梅里雪山、香格里拉大峡谷、高黎贡山、北京松山、上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区和长江上游珍稀特有鱼类保护区等10多个保护区或国家公园的保护行动规划[23]。
为提高中国自然资源管理规划和保护区工作人员的保护规划能力和水平，TNC中国部于2000年在丽江举办第一期CAP培训，至今与合作伙伴一起举办了10多次大型的CAP培训。培训着重向与会者介绍保护行动规划的框架、内容以及如何运用这种规划方法来制定相应的总体规划、保护区保护对策及其成效评估的管理系统。与昆明理工大学合作，TNC支持云南省林业厅编写了CAP手册，以便云南省国家级自然保护区能运用CAP方法制定各自的保护区管理计划。
同时，TNC支持中国的林业管理规划主要机构之一，国家林业局调查规划设计院，运用CAP方法编制上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区、天津八仙山国家级自然保护区、云南白马雪山国家级自然保护区等的《示范自然保护区建设实施方案》，并进一步分析了CAP方法在中国自然保护区建设管理中的运用前景、适宜的运用方式和途径，提出相应的指导对策。国家林业局调查规划设计院根据研究成果向国家林业局提出建议，将CAP的方法作为国家林业局制定和修订有关规定的参考。
此外，TNC也积极与北京林业大学及昆明理工大学等相关院校或科研机构合作，逐步将CAP纳入正规的教学体系中，从而让更多未来的自然资源和保护区的决策者、管理者、实践者和规划者了解和掌握此方法。北京林业大学在2009年就将CAP内容纳入了本科教学，而且开设了专门的实验；随后，昆明理工大学环境科学与工程学院也于2011年9月在本科生中首次开设该课程。至此，CAP已正式进入中国的大学课堂[24]。
23CAP在中国应用中存在的问题
目前CAP已经在中国的自然保护区得到了一定程度的应用。由于CAP引入我国的时间不长，目前仍处在初步的宣传推广阶段。CAP在中国大陆的应用尚有一些需要完善的问题，主要表现在以下几个方面：
1）CAP的制定主要由专家完成，利益相关者的参与性不够。CAP应该由具有多学科背景的规划团队来制定并充分考虑到利益相关者的积极参与。可实际上，由于保护区人员刚接触这一新方法，CAP的制定主要还是由TNC专家主导，科研机构及高校的相关专家参与，而保护区的工作人员，即CAP的所有者和最直接的实施者参与不足。这样一来，保护区人员对CAP方法依旧所知甚少，制定保护行动规划的能力没有得到明显提高。
2）CAP制定之后被束之高阁而没有用来指导保护区的保护管理工作。一方面，因CAP规划方法还没有作为政府保护区主管部门的刚性要求，比如像对总体规划的要求一样，保护区对编制和执行保护行动规划没有动力和积极性；另一方面，作为CAP主要研发者，TNC作为外来保护机构，不能成为保护区的保护行动实施主体。因此，编制的大多数保护行动规划成为一纸空文，没有真正得到实施。
3）缺少真正成功的CAP运用经验。如上所述，在国外，很多国家和组织已经运用CAP方法开展保护区管理保护，但在我国，由于保护区的保护行动规划编制后很少实施，成功案例少之又少。因而，CAP作为开展保护区管理的优势尚未体现出来，还没有足够的说服力。
3CAP在中国运用前景展望
尽管存在上述问题，但根据实际应用的经验认为，CAP作为一种先进的保护规划方法，应该在中国有广阔的运用前景。CAP可以成为中国保护规划方法体系的一个重要部分，也可与其它保护规划方法结合使用。结合笔者的实际工作经验和大量的文献研究，认为可以从以下几个方面来加以尝试：
1）将CAP作为一种方法和工具嵌入到其他保护方法的使用或者规划类文件制定的过程中，而不是在同一个保护区域再单独制定一个保护行动规划。因此，可以考虑将CAP的运用与自然保护区的管理性文件编制结合起来，将其作为编写总体规划、管理计划等的指导方法和工具。例如，CAP可以用来帮助制定自然保护区的总体规划和管理计划。CAP虽然不能提供编制管理计划需要的所有元素，但是足以满足管理计划核心内容的制定。CAP可以帮助自然保护区管理者科学而准确地确定管理计划的目标（主要保护对象及其健康状况、主要的威胁因素等）和针对目标要具体采取的管理行动；CAP还为管理者提供了有效和便捷的监测评估逻辑框架、指标和相关内容，有助于管理者对相关的规划及其实施进行监测和评估，根据监测和评估的结果对管理计划进行必要的调整。
2）将CAP方法与管理计划并列使用。通过10多年的使用，我国林业部门已经接受并要求保护区（国家级）编制管理计划，提出了“保护区总体规划为依法编制管理计划奠定基础，是管理蓝图；管理计划是落实总体规划的阶段性文件”的保护规划框架体系。如上所述，CAP与保护区管理计划在编制过程、内容等方面基本一致，但CAP的逻辑框架结构似乎更严密，也有Excel电子表格等分析工具加以支撑。不提倡用CAP代替保护区管理计划，但建议将CAP作为除管理计划外的选项。保护区可以根据自己的意愿，选择制定管理计划或保护行动规划。这既不会给保护区，也不会给政府的保护区管理机构产生任何额外负担，而且保护规划方法的多样化可能有助于提升我国保护规划的总体水平。
3）CAP不仅可以运用于自然保护区，也可用于其他类别的保护地。可以用于编制这些类别保护地的保护行动规划，比如风景名胜区、水源保护地、遗产保护地等的保护行动规划。用CAP方法编制的保护规划，不仅满足保护地的管理需求，也便于与国际同行交流。
4）可以开发一些保护行动规划的改编本用于除自然资源保护以外的领域，如有形或无形的自然文化遗产的保护。尽管国外也在尝试将CAP用于其他领域，但是基本上还是集中在自然资源的保护和管理方面。随着物质生活水平的提高，人们越来越注重提升精神生活品质，主要表现为对生态资源的合理利用、更加关注非物质文化遗产地及世界自然/文化遗产的保护。使用者可以结合自己项目的具体情况，全部或者部分应用CAP框架。当然，在将CAP应用于自然资源保护以外的领域时，需要对原有术语及其含义进行必要调整。
当然，CAP方法在我国保护规划工作中的运用和推广，首先需要保护管理部门接受它，把它纳入保护规划体系，根据我国保护地实际情况，对CAP做一些本土化的改进，这也是CAP的研发者最希望看到的结果。其次，是需要拥有大量熟悉和能够运用CAP技能制定保护行动规划的人才。从短期看，可以通过强化培训，培养规划机构和保护区人员制定保护行动规划和管理计划的能力，以适应制定这类规划对相关能力的迫切需求。从长远需求看，需要在大中专院校中开设保护规划培训课程（包括CAP），培养毕业后能致力于为保护区和其他类别的保护地管理服务的专业人才。截至目前，我国的保护区规划只是制定总体规划，而且必须由具有认可资质的机构完成，规划机构将总体规划制定后移交保护区，保护区人员不制定规划，也就无需具备规划能力。而CAP和管理计划等，需要保护区自己主持制定，这就需要保护区加强对有关业务人员的能力建设，从而可推进我国保护事业管理的科学化和信息化。
致谢：感谢昆明理工大学王宏斌教授、曾和平副教授以及云南省林业厅杨芳女士对论文提出的宝贵意见！
参考文献：
[1]Dudley NGuidelines for Applying Protected Area Management Categories[M]Gland， Switzerland：IUCN， 2008
[2]Zhou D Q， Grumbine R ENational parks in China：Experiments with protecting nature and human livelihoods in Yunnan province， Peoples’ Republic of China （PRC）[J].Biological Conservation， 2011，144（5）：1314-1321
[3]中国新闻网中国已建2640处自然保护区 占国土面积的1493%[EB/OL]（2012-05-22）[2012-6-11].http：//newssohucom/20120522/n343807920shtml
[4]陈媛环保部：生态建设进展较好 已建自然保护区2640个[EB/OL]（2012-06-05）[2012-6-11].http：//politicscaijingcomcn/2012-06-05/111876756html
[5]余久华，吴丽芳我国自然保护区管理存在的问题与对策建议[J]生态学杂志，2003，22（4）：111-115
[6]喻泓，肖曙光，杨晓晖，等我国部分自然保护区建设管理现状分析[J]生态学杂志，2006，25（9）：1061-1067
[7]解焱，汪松中国的保护地[M]北京：清华大学出版社，2004
[8]李剑源我国自然保护区发展中的问题与对策[J]江苏林业科技，2006，33（4）：50-53
[9]刘德隅，王钰自然保护区生态旅游总体规划理念的探讨[J]林业调查规划，2006，31（5）：74-76
[10]李忠宇，张显文，吴庚环，等辽宁省凤凰山自然保护区总体规划概述[J]内蒙古林业调查设计，2010，33（4）：79-80，112
[11]伦绪彬，孟繁民小北湖自然保护区总体规划的思考//[C]东北林业大学中国林学会黑龙江省林学会.第八届中国林业青年学术年会论文集哈尔滨，2008：534-545
[12]刘德隅，顾祥顺，刘伯扬自然保护区总体规划中几个问题的思考[J]林业调查规划，2004，29（4）：16-19
[13]晁增华逻辑框架法在云南南滚河国家级自然保护区总体规划中的应用研究[J]林业调查规划，2011，36（2）：85-90
[14]国家林业局世界银行贷款项目管理中心中国自然保护区管理手册系列丛书之一——自然保护区管理手册[M]北京：中国环境科学出版社，2009
[15]国家林业局野生动植物保护司自然保护区管理计划编写指南[M]北京：中国林业出版社，2002
[16]张丹桔，宫渊波，李贤伟北美水禽管理计划（NAWMP）及其对中国湿地生态环境建设的启示[J]生态学杂志，2006，25（8）：989-993
[17]ConserveOnlineConservation Action Planning：Introduction[EB/OL][2012-4-9]http：//conserveonlineorgworkspacescbdgatewaycappracticesindex_html
[18]Parrish J D， Braun D P， Unnasch R SAre we conserving what we say we are· Measuring ecological integrity within protected areas[J]Bioscience， 2003，53（9）：851-860
[19]Margoluis R， Salafsky NMeasures of Success：Designing， Managing， and Monitoring Conservation and Development Projects[M]Washington， DC·Covelo， California：Island Press， 1998
[20]Salafsky N， Salzer D， Stattersfield A J， et alA Standard Lexicon for Biodiversity Conservation：Unified Classifications of Threats and Actions[J]Conservation Biology， 2008，22（4）：897-911
[21马建忠，杨桂华，韩明跃，等梅里雪山国家公园生物多样性保护规划方法研究[J]林业调查规划，2010，35（3）：119-123
[22]Dudley N， Maldonado O， Stolton SCoservation Action Planning--A Review of Use and Adaptation in Protected Area Planning and Management[R]2007
篇7
【关键词】乡镇规划；白马寺；可操作；探讨
1 前言
公众参与是土地利用规划的内在要求，是通过规划切实保护耕地的重要保障。随着我国工业化、城镇化和现代化的迅速发展，耕地持续减少、基本农田保护面积受到威胁，农村土地利用规划和村镇规划不合理等问题日益突出，上一轮乡镇土地利用总体规划已不能适应新农村建设发展的要求。对于不同级别和类型的土地利用规划，公众参与的地位与作用应该予以区别，乡镇规划是土地规划规划体系中最基层的规划，这一层面的规划应更多地吸收基层百姓参与，落实到具体的地块，这样才能从本质上提高乡镇规划的可操作性与现实性，使得乡镇规划方案能够真正实施。因此，本文结合荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的实践，探讨了如何提高乡镇土地利用总体规划的操作性与现实性。
2 乡镇土地利用总体规划的情况
我国到目前为止开展了三轮土地利用总体规划，就乡镇土地利用总体规划的研究状况而言，由于乡镇土地利用总体规划刚刚起步，与国家，地市，县市级土地利用总体规划相比，具有难度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落实到具体地块等特点，很多地方的乡镇土地利用总体规划都还处于探索研究阶段。
3 乡镇土地利用总体规划的核心任务与内容
4 荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的基本情况
4.1 研究区概况
白马寺镇地处江陵县东北部，距荆州市市中心40公里，东与沙岗镇相邻，南抵普济镇，西邻熊河镇，北邻六合垸农场。
2005年全镇36个行政村，276个村民小组，2005年末人47449人，其中农业人口38601人，农业劳动力15366人，城镇人口8848人，城镇化水平18.65%，土地总面积14942.95公顷，其中耕地10156.68公顷。
4.2 上一轮土地利用总体规划存在的主要问题
4.2.1 建设用地空间布镇矛盾较为突出
由于建设用地空间布局矛盾较为突出，建设用地实际需求与规划布局错位，造成镇部建设用地指标不足。在规划实施过程中，给规划实施管理带来一定的困难，导致规划随项目而不断调整。
未来规划期内，新的城镇化发展战略要求城镇发展重新定位和设计，空间布局也发生了较大的变化，需要高度重视区域发展对建设用地的不同需求，以及建设用地布局对城镇及各类建设的集聚导向作用，科学、合理确定布局和分区方案，使规划更加适应不断发展变化的形势需要。
4.2.2 土地利用总体规划管理水平不高
在土地利用总体规划管理上，目前还没有一套成熟完善的规划管理信息系统，管理效率较低。尚需积极探索运用现代高科技成果在土地规划实施管理中的应用，不断提高土地规划管理的效率和水平。
4.2.3 工业集中发展区建设用地保障程度较低
由于近年来经济发展面临的形势发生了重大变化，特别是周边县市城市整体水平的提高，白马寺镇经济发展的速度加快，工业集中发展区对用地的需求十分迫切。规划实施几年来，由于工业集中发展区建设用地保障程度较低，其发展建设的速度较慢。随着区域经济的不断发展，现有企业及产业的格镇与周边城市总体发展矛盾越来越突出。
4.2.4 规划编制缺乏公众参与
我国以往的土地利用总体规划是按行政层次“自上而下，上下结合”的办法编制，规划控制指标是自上而下地层层分解下达，这对于处于规划最低层的乡镇土地利用总体规划来说非常不利，为了落实上级规划打三制指标，乡镇土地利用总体规划的编制很难顾及其他方面，很少考虑农民对农村上地利用的愿望，基本上只是机械性地执行上级规划控制指标，因而使规划缺乏实用性和可操作性，乡镇土地利用总体规划无特色性可言。加上长期以来规划走的是封闭性的行政干预式的土地利用总体规划路线，乡镇土地利用总体规划编制不具开放性，缺少参与度和透明度，农民对乡镇土地规划的具体执行措施也很少有人过问，这样就加大了规划实施的难度。
4.2.5 规划缺乏对土地利用形势变化的适应性
上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足。对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出。土地利用总体规划的频繁调整，说明规划对未来土地利用趋势变化预测还不够准确，但在管理上又缺乏相应的调节手段，只有通过规划调整来解决问题。规划调整固然可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规划调整过于频繁，势必影响规划的严肃性。
4.2.6 规划的现实地位不高
规划的现实地位不高，存在规划跟着项目跑的现象。规划实施的权威性不高，总体控制作用发挥不充分。由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识较高，但在用地安排时却片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。由于种种原因，违法占地近几年居高不下，有些违反规划的用地得不到及时有效的处理。一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上下协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。
5 提高乡镇土地利用总体规划操作性与现实性探讨
5.1 要增强特色分析和公众参与
公众参与贯穿了规划的全过程。在规划前期研究阶段，规划专班加强专家咨询和公众参与，广泛听取各方面专家和公众意见，加强论证，实行科学决策和民主决策。在《大纲》编制阶段，就规划布局方案和规划指标的分解，征求有关部门专家和公众的意见和建议。外业调查阶段通过召集各村主任，支书把各村情况收集，在实地对照图纸记录签字盖章。在《总体规划》编制阶段通过听证会再次把规划情况展现公众，收集反馈意见进行修改。
5.2 与变更调查工作的衔接
土地变更调查不但是土地规划的基础性工作，也是总体规划实施的主要手段，耕地保有量、建设用地占用耕地，土地开发复垦整理增加耕地等规划的主要控制指标都要通过土地变更调查来检验，所以本次规划基础数据应该将“全国第二次土地调查”的结果与“变更调查”结果结合。
本轮规划期限为2006-2020年，规划基期为2005年，社会经济等基础数据均为2005年统计数据，各级下达指标均以2005年为基期年，因此采用的土地利用规划基数也应该是反映2005年的土地利用状况的数据。由于土地二次调查数据反映的是2009年现状，必须进行基期的调整才能作为本轮规划的规划基数。本次试点通过相关统计资料和实地调查，切合实际地将2009年数据还原到2005年。数据基期调整主要进行了三大方面的调查，一是2006-2009年新增加的建设用地，二是耕地，三是土地开发整理项目还原。对于建设用地，在二调土地利用现状图上对各类建设用地逐块核查，找出2006-2009年新增建设用地地块，在图上进行标注，并注明发生变化的地块在2005年的利用状况。对于耕地标注出2006-2009年因农业结构调整占用的耕地地块，同可调整地类一并标注在图上。对于开发整理项目，将2006-2009年实施的开发整理项目标注在图上，并注明项目区在2005年的土地利用现状。
5.3 指标图数的一致性
为确保规划基础数据和基础图件一致性，在具体的操作中可以考虑在“二调”土地利用现状数据库的基础上，根据规划基数，对“二调”现状图进行相应调整还原，真正做到规划基期年图件与数据一致。
5.4 乡镇土地利用总体规划中容易出错的几个问题
在乡镇土地利用总体规划具体调整中有几个特别容易出错的概念与敏感的体系将会影响乡镇总体规划的操作性与现实性，在新一轮乡镇总体规划中要多加注意。
5.4.1 基本农田与基本农田保护区
基本农田保护区是指对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特殊保护区域。其中绝大部分是耕地也包括耕地间零星分布的园地、林地草地等其他农用地。基本农田则是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，其土地类型是耕地。基本农田保护地块汇总表中的耕地面积就是该乡镇的基本农田面积。因此乡镇土地利用总体规划基本农田保护区汇总表中基本农田保护区面积应大干基本农田面积，基本农田保护面积应至少等于上级下达的基本农田保护指标。
5.4.2 一般农田与一般农地区
基本农田保护保护面积表内的一般农田面积和土地利用分区类型表内的一般农地区面容易混淆。一般农田是指土地利用规划确定为农业使用的后备资源和其他零星非耕地，坡度大干25 但未列人生态退耕的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地，其土地类型是耕地；一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区域其土地类型主要包括耕地(一般农田)，园地，其他农用地。因此从理论上讲两者面积决不可能相等。
5.4.3 基本农田保护率的计算
用基本农田保护区的耕地面积除以规划期末的耕地面积，其他的计算方法比如用基本农田保护区的面积除以规划目标年的耕地面积，用基本农田保护区的面积除以规划基期年的耕地面积，用基本农田保护区内的耕地面积除以基本农田保护区的面积，用基本农田保护区的面积除以乡镇域总面积，用基本农田保护区内耕地面积除以规划基期年的耕地面积等等这些计算方法都是不对的。
5.4.4 基本农田保护区位调整
区位调整为主指标调整为辅是本发乡镇级土地利用总体规划调整必须遵循的原则。因此各乡镇要在原规划指标体系下合理调整建设用地和基本农田区位，进行乡镇间的建设用地和基本农田的区位调整，即在乡镇范围内进行村庄间的建设用地和基本农田的区位调整。不能只针对建设用地区位调整，基本农田不进行区位调整。例如：有的乡镇虽然布局了工业园区，建设用地增加，规划期末耕地保有量减少（没有低于上级下达的耕地保有量指标），但是基本农田面积并没有相应的有减少，出现了基本农田面积大于耕地保有量的情况。有的乡镇因工矿用地或者居民用地集中到工业园区，或者乡镇有较大的复垦整理潜力，规划期间净增耕地面积较大，但是基本农田并没有增加，出现基本农田面积远远小于区域内耕地面积，导致基本农田率低的情况。这两种情况说明乡镇或村庄没有进行基本农田的区位调整，基本农田保护没有落到实处，导致整个乡镇规划的可操作性与现实性降低。
6 结束语
乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划的基础，提高乡镇一级土地利用总体规划操作性与现实性，关系到乡镇土地利用总体规划的实施，影响到乡镇经济的发展。未来的土地利用总体规划必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加入，如何在公众参与的情况下提高乡镇土地利用总体规划的可操作性与现实性需要在规划实践中逐步完善。
参考文献
[1]李志国，花峰.乡镇级土地利用总体规划调整中几个问题探讨［J］.维普期刊，2003,11:40～42
[2]邓晶.乡镇土地利用总体规划的实证研究[c]．西南大学硕士论文，2008
[3]刘志坚，欧名豪土地利用规划公众参与缺失的成因分析［J］.南京农业大学学报2006,6(3):7～11
[4]涂春松.乡镇土地利用总体规划可操作性思考[J]，1994-2011
[5]诸培新，顾湘，曲福田．土地利用规划的公众参与机制研究[J]江西农业大学学报（社会科学版）, 2005
[6]乡镇土地利用总体规划编制规程
篇8
关键词：土地利用；总体规划；规划修编；县级
中图分类号：F301.24 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）11－0170－02
2010年是新疆维吾尔自治区努力消除国际金融危机和“七・五”事件双重影响，全力推动新疆实现“跨越式”发展的关键一年，也是深化新疆国土资源管理制度改革，促进国土管理工作科学发展的重要一年。按照新疆维吾尔自治区国土资源厅的工作安排，在总结评估自治区国土资源“十一五”各项规划实施情况的基础上，目前正在认真开展国土资源“十二五”规划纲要编制工作，以及加快推进县（市）土地利用总体规划的修编和审批工作，力争年底前基本完成土地利用总体规划修编任务。
一、新一轮规划修编的思路
（一）全面贯彻落实科学发展观
新一轮规划修编工作需在科学发展观的指导下，立足地方实际，按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求，统筹发展与保护、需要与可能、局部与全局、当前与长远、地区之间、城乡之间的关系，转变用地观念，创新用地模式，加大公众参与力度，严格贯彻执行国家和自治区的土地利用宏观政策。
（二）树立可持续发展的土地利用规划理念
在维护粮食安全和生态平衡的前提下，合理调整土地利用结构，优化土地资源配置，放弃外延扩张式的土地利用模式，着重于内部挖潜，依靠土地管理系统功能的完善和科技的进步，提高土地利用效率和效益，解决非农建设用地短缺的问题，促进人口、资源、环境和经济的协调、可持续发展。
（三）严格保护耕地，节约、集约利用建设用地
保护耕地是我国的一项基本国策，是土地利用规划的基石。在新一轮规划中保护耕地要坚持数量与质量并重，加大中低产田改造，加强基本农田的保护和建设。对于建设用地要按照严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效的要求，注重城镇用地内部挖潜，根据土地适宜性评价和经济社会发展的需要，确定各类建设用地集约高效的利用方式。
（四）加快城镇化进程，协调城乡土地利用
推进城镇化，实现人口从农村向城镇集中，逐步减少农村建设用地总量，是我国人多地少的国情条件下，促进城乡建设用地合理调整，有效保护耕地和基本农田的必然选择[1]。新一轮规划应从区域经济社会发展战略出发，统筹安排各区域用地布局，鼓励依法实施城乡建设用地增减挂钩政策，在保证耕地和基本农田数量不减少的前提下，通过迁村并点、复垦开发废弃地和居民点整理等方法，合理控制城乡建设用地规模，促进新农村建设和城乡一体化。
（五）构建符合区域自身特点的规划实施保障体系
土地利用规划的实施过程是一个极其复杂的动态变化过程。新一轮规划的实施应在完善原有规划实施政策措施和借鉴其他国家（地区）规划实施成功经验的基础上，针对区域自身土地利用的实际，根据土地利用规划实施保障体系的基本思路及框架，从法律、行政、经济、社会、技术、监督等方面构建规划实施保障体系[2]。
二、新一轮规划修编进程中的问题分析
（一）基础资料对规划修编的支撑力不足
县级土地利用总体规划的修编工作是否能顺利开展，很大程度上取决于规划基础资料的支撑力。存在的问题主要表现在以下几个方面：（1）受资金、技术、人力等方面的因素，土地调查多为时点勘测，时序资料较为缺乏，在规划修编过程中所涉及的土地时序数据多为历年土地利用变更数据累加所得。（2）现行规划执行过程中，行政区划进行了调整，加之土地管理工作的疏忽，辖区各乡镇土地调查数据对接时不注意修正数据期水平，造成现状数据不实。（3）由于规划修编需要的数据资料庞杂，涉及到政府的多个部门，将收集到的数据统一到规划基期年这一时点上，存在一定的困难。（4）多数现行县级土地利用总体规划缺少规划实施评价这一环节，不能了解规划执行的结果是否符合规划目标的要求，也无法了解规划的实现程度、规划的效益和规划的效力等，进而不能为新一轮规划修编提供依据。
（二）规划指标分解的科学依据不足
县级土地利用总体规划的一个显著特点就是采取严格的指标控制，引导土地的供需方向，实现辖区内各地类之间的动态平衡。而县级土地利用总体规划一般是由地方国土资源管理部门组织有规划资质的大专院校、规划设计单位来修编；由于规划修编时间紧迫， 规划修编单位多采取分析相关部门提供的资料的方式来了解辖区土地利用情况，实地调研较少，调查研究时间较短，规划修编人员对区域实际情况很难做到全面掌握，从而造成规划指标的分解随意性较大。其主要表现在以下几个方面：（1）土地控制指标多根据重点建设区域的布局情况下分到各个乡镇，然后做局部调整，指标分解的说服力不强。（2）规划指标分解时受修编人员主观因素的影响较大，某些指标的制定脱离了辖区的发展实际，造成乡镇级规划目标难以实现。（3）受提供资料的准确性和时效性的限制，指标分解的科学性也受到限制。
（三）理论研究与规划实践存在差距
规划修编的理论依据包括地租和地价理论、土地区位理论、持续利用理论、生态经济理论、人地协调理论和系统工程理论[3]。针对规划修编过程中出现的问题而进行的理论研究能更好地提高规划的科学性、可行性和可操作性。但目前在县土地利用总体规划修编过程中，理论研究与规划实践存在一定的差距。如在研究县级土地利用总体规划弹性问题时，如何根据节约集约利用土地的要求合理确定县级土地利用弹性供给需要进一步研究，如何根据上一级规划的要求合理确定县级土地利用总体规划弹性方案需要进一步研究。
（四）规划修编的时效性与现实发展脱节
随着自治区工业化、城镇化发展速度的加快，现行土地利用总体规划的不足也日益显现，而新一轮规划却一直不见结果，为适应经济发展的需求，某些县（市）进行了规划局部调整。目前，在应对国际金融危机、扩大内需和推动新疆“跨越式”发展的大背景下，大量基础设施建设项目和产业发展项目急需大量建设用地作为支撑，使所剩不多的建设用地指标更加紧张，某些地区甚至已经突破了2010年的用地指标。规划修编战线拉得越长越不利于土地利用的管理，同时也造成规划法律效力的降低。因此，在保证规划质量的前提下，规划的修编和审批的速度必须加快。
三、新一轮规划修编的几点建议
（一）顺应发展，重新定位
对规划修编的定位要重新认识，不能简单地认为规划修编的目的是降低基本农田保护面积和耕地保有量，增加建设用地指标。现阶段规划修编的目标应继续坚持保护耕地的法定国策，认真落实《土地管理法》确定的占用耕地补偿制度、基本农田保护制度和土地用途管制制度，突出体现保护耕地的规划重点和主线，确定保护耕地和节约、合理用地的方式、重点措施等。而从长远考虑，新一轮规划应全面把握土地资源对经济社会可持续发展的重要作用，坚持自然资源的全面保护，坚持区域发展的公平性、发展过程的持续性、人和自然的和谐性等可持续发展的理念，将规划的重点由保护耕地、控制建设用地向保护国土资源的方向转变。
（二）转变思路，合理规划
《土地管理法》的颁布，正式确定了土地利用总体规划的法律地位，明确了规划对土地利用的调控作用。各地、各级领导也开始“认识”到土地利用总体规划的重要性，通过土地利用总体规划改变辖区用地布局，扩大建设用地规模，将以往违规用地合法化。在新一轮规划修编过程中，建议转变以往的修编思路，避免“一届政府，一套规划”，做到在听取各级领导意见的同时，以规划研究理论为基础，理性吸收领导建议，满足社会发展对土地的合理需求，确保规划方案的合理性，最终使规划得到各方的理解。
（三）注重衔接，注重实践
第一，土地利用总体规划应与城市总体规划、新农村建设规划、城镇体系规划相衔接，而下延伸到国民经济和社会发展“十二五”规划，即“十二五”规划所确定的重大项目必须在土地利用总体规划中落实到地块，土地利用总体规划要与国民经济和社会发展目标相一致。第二，上下级土地利用总体规划要相互衔接，即县级土地利用总体规划在服从市级规划提出的指标控制和区域调控要求的同时，指导和调控乡（镇）级土地利用总体规划。第三，土地利用总体规划应当与村镇布局规划以及交通、水利等各类专项规划、生态环境建设规划等相协调。第四，土地利用总体规划应当与理论研究成果紧密结合。例如在对耕地的调控上，可将基本农田保护图、农地分等定级图等反映耕地质量的图件与规划底图叠加，确定耕地调整方案，实现耕地在数量和质量上的动态平衡。
（四）丰富内容，不断创新
援疆工作会议和十七届五中全会的召开，对新疆土地利用管理工作有了更高的要求。在开展的县级土地利用总体规划修编工作过程中，首先，要创新规划理念，强调市场理念、以人为本的理念、绿色规划理念、目标有限性理念和规划调控法律化理念[4]。其次，要创新规划方法，通过对“3S”技术的进一步开发，采用空间模型方法对土地利用变化进行模拟、预测和评价[5]，另外还要加快规划数据库和监管系统的建设。最后，要丰富规划内容，以人口、资源、环境为切入点，涉及政策法规、产业发展、环境保护、资源开发、新农村建设等方面，强调土地布局优化、产业结构优化、生态环境改善、区域协调发展等内容，促进土地利用总体规划向综合性规划发展。
（五）强化领导，加强协调
土地利用总体规划修编工作涉及各行各业，关系全局和长远，县（市）级领导应将规划修编及前期工作纳入政府重要议事日程，成立由政府主管领导牵头，专家学者及有关部门领导参加的规划修编工作领导小组，加强对规划修编的统一领导。县（市）级国土资源部门要在政府的领导下，做好具体组织工作，切实履行职责，要把规划修编前期工作作为近期国土资源工作的重点，明确工作目标，制订周密计划，成立强有力的规划工作班子，加强与相关部门的协作和联动，充分发挥各方面的积极性，切实抓紧抓好每项工作。
参考文献：
[1] 王西同.关于土地利用总体规划修编若干问题的探讨[J].资源导刊，2008，（11）：14－15.
[2] 孟梅，蒲春玲，白蕾，等.县级土地利用总体规划实施保障措施研究――以新疆伊宁市为例[J].安徽农业科学，2008，36（3）：1209－1211.
[3] 王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社，2002.
篇9
【关键词】三规合一、滨河国际新城、信息化、数据化
一、三规合一概念
将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。
“三规合一”并非仅仅指一个规划，主要指一个共同的空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。
二、背景研究
政策背景
1、2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第二十二条：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
2、2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
3、住建部2014年1月24日《住房城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》文件提出“以科学发展观为指导，全面落实新型城镇化的战略要求，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则，按照城乡一体、全城管控、部门协作的要求，编制县（市）城乡总体规划，实现经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系。
4、国家新型城镇化规划提出 “多规合一”――《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》2014年3月印发。提出：加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。
地方实践
2008年10月上海政府机构改革，原城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门整合，组建上海市规划与国土资源管理局，该机构的变革促成了2009年深圳市、武汉市的相关机构调整，“规土整合”一时成为2009年中国规划管理领域和政府机构改革的热点。
国家推进
2003年10月，国家发改委正式启动了规划体制改革试点，江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市成为首批六个试点城市。使基层规划能真正成为“国家规划体系的支撑点”。
随后，“三规合一”的改革试点陆续在国内部分省市展开：2007年，重庆市城乡总体规划获批并被确定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区，以此为契机，重庆市开始了统筹城乡的规划改革，2009年重庆市发改委开展了“四规叠合”综合实施方案试点工作，除发展规划、城市规划和土地规划外，生态环境保护规划也被纳入规划协调的范畴，即空间开放的性质和强度要符合环境功能区划的要求，更进一步的体现了规划作为一个整体系统的开放性和协调性。
三、河南特色“三规合一”
1、以产业集聚区建设为基础。
2009年4月，河南省委、省政府出台了《关于加快推进产业集聚区科学规划科学发展的指导意见》，对全省首批确定的180个产业集聚区进行调查，在掌握全省产业集聚区基本情况的基础上，对产业集群生存状况、发展条件、产业集聚区基础设施、产业发展态势进行对比分析，为省委、省政府制定产业集聚区发展政策，分类指导产业集聚区发展提供决策依据。
2、以“三规合一”为平台，将产业集聚区规划、土地规划、城市规划“三规合一”，这无疑是河南的创举。河南省要求，一个产业集聚区不能超过3个主导产业，实现企业（项目）的集中布局。
3、以产城互动为依托。河南省通过产业集聚促进人口集中，依托城市服务功能为产业发展、人口集中创造条件，实现基础设施共建共享，完善生产生活服务功能，提高产业支撑和人口聚集能力，实现产业发展与城市发展相互依托、相互促进。
四、郑州市滨河国际新城存在的困境及建议
郑州市滨河国际新城为中建（郑州）城市开发建设有限公司建设开发的土地整理投资项目，位于潮河以南，107辅道以东，经南十五路及经南十四路以北，四港联动路以西；政企合作，共同投资100亿元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬迁、拆迁安置补偿、安置房建设、市政基础设施建设、水系及土地平整等。
1、存在困境：
目前开发建设过程中尤其前期手续办理：红线图、设计条件、“一书两证”、土地证等因规划/土地主管部门标准的不统一、规划管理部门分管方向不同存在较多困难；此外规划部门与土地部门焦点不统一导致部分土地无法出让。
困境1――用地矛盾、冲突：两个规划中建设用地的未交集片区造成土地用途管制的冲突，易造成管理混乱。
困境2――边界管理的矛盾：不同主体同一对象边界的差异不同规划编制主体采用不同基础数据导致边界偏差。
困境3――管控精度的偏差：城市总体规划与土地利用总体规划采用不同测量精度，导致行政界线偏差。
困境4――规划管理矛盾重重：
难以科学决策――审批决策中缺乏科学评判的空间管理信息基础；
土地利用总体规划的基本农田保护范围与城乡规划的建设用地冲突，使得审批决策困难。
审批管理效率低――项目申报部门间缺乏信息共享；
进行建设项目申报审批时，所涉及的各个部门间没有共享足够的信息，使得审批效率较低。
部门各自为政――各类空间事权界线不清，缺乏系统划定。
困境5――部门利益不同，发展底线和焦点问题认识不一：环保――环境为重；国土――供地指标和基本农田保护；规划――城市建设指标；工信――工业发展为重；旅游――旅游提升为重。
困境7――缺乏系统的空间管制措施：空间事权交叉处理缺乏依据――相互推诿；
空间管制要求缺乏系统全面梳理――未全覆盖、难准确定位、标准不一仍然存在。
2、滨河国际新城的建议
从河南省实施“三规合一”的效果来看，以产业集聚区发展规划为导向十分正确，但是经济快速的发展超越了配套服务功能区域的发展速度。
将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中相同的部分统一起来，即可避免目前区域城市规划与土地利用规划的二者不相符，土地无法出让的情况。
篇10
第一条为规范土地利用总体规划的编制、审查和报批，提高土地利用总体规划的科学性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。
第二条土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。国土资源行政主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划，适用本办法。
第三条土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。
各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，应当与土地利用总体规划相衔接。
第四条编制和审查土地利用总体规划，应当贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。
第五条国土资源行政主管部门会同财政等部门落实规划编制工作经费，保障规划编制工作的顺利开展。
第二章规划编制
第六条土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。
根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。
村庄土地利用总体规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡（镇）土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。
第七条编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。
第八条土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作。
第九条国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上,以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。
前款规定的土地利用总体规划大纲，包括：规划背景，指导思想和原则，土地利用战略定位和目标，土地利用规模、结构与布局总体安排，规划实施措施等内容。
第十条国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
乡（镇）土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。
第十一条在土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。
第十二条在土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制，征求各有关部门的意见。
第十三条对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。
对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。
采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。
第十四条国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证，论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。
第十五条承担土地利用总体规划具体编制工作的单位，应当具备下列条件：
（一）具有法人资格；
（二）具有编制土地利用总体规划的工作业绩；
（三）有完备的技术和质量管理制度；
（四）有经过培训且考核合格的专业技术人员。
国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门应当定期公布符合本条规定条件的单位目录。
第三章规划内容
第十六条土地利用总体规划应当包括下列内容：
（一）现行规划实施情况评估；
（二）规划背景与土地供需形势分析；
（三）土地利用战略；
（四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；
（五）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；
（六）土地利用的差别化政策；
（七）规划实施的责任与保障措施。
乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。
第十七条省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）国家级土地利用任务的落实情况；
（二）重大土地利用问题的解决方案；
（三）各区域土地利用的主要方向；
（四）对市(地)级土地利用的调控；
（五）土地利用重大专项安排；
（六）规划实施的机制创新。
第十八条市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）省级土地利用任务的落实；
（二）土地利用规模、结构与布局的安排；
（三）土地利用分区及分区管制规则；
（四）中心城区土地利用控制；
（五）对县级土地利用的调控；
（六）重点工程安排；
（七）规划实施的责任落实。
前款第（四）项规定的中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。
第十九条县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）市级土地利用任务的落实；
（二）土地利用规模、结构和布局的具体安排；
（三）土地用途管制分区及其管制规则；
（四）城镇村用地扩展边界的划定；
（五）土地整理复垦开发重点区域的确定。
第二十条乡（镇）土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）基本农田地块的落实；
（二）县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实；
（三）各地块土地用途的确定；
（四）镇和农村居民点用地扩展边界的划定；
（五）土地整理复垦开发项目的安排。
第二十一条土地利用总体规划图件，包括：
（一）土地利用总体规划图；
（二）土地利用总体规划附图。
前款第（二）项规定的土地利用总体规划附图，包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。
第二十二条编制土地利用总体规划，应当依据国家、行业标准和规范。
第四章审查和报批
第二十三条土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。
土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。
第二十四条国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。
第二十五条土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。
土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
第二十六条土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。
第二十七条土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：
（一）规划文本及说明；
（二）规划图件；
（三）专题研究报告；
（四）规划成果数据库；
（五）其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。
第二十八条有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。
对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。
第二十九条国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：
（一）现行法律、法规及相关规范；
（二）国家有关土地利用和管理的各项方针、政策；
（三）上级土地利用总体规划；
（四）土地利用相关规划；
（五）其他可以依据的基础调查资料等。
第三十条土地利用总体规划审点内容包括：
（一）现行规划实施评价；
（二）规划编制原则与指导思想；
（三）战略定位与规划目标；
（四）土地利用结构、规模、布局和时序；
（五）土地利用主要指标分解情况；
（六）规划衔接协调论证情况和公众参与情况；
（七）规划实施保障措施。
第三十一条国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批。
第五章附则
第三十二条国土资源行政主管部门根据需要可以编制土地利用专项规划。
行业主管部门可以结合本行业特点编制行业土地利用规划。
土地利用专项规划、行业土地利用规划应当符合土地利用总体规划。
