农村社区的主要特点范文

导语：如何才能写好一篇农村社区的主要特点，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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新型农村社区有四个主要特点：一是布局要科学合理，功能齐全，形态和建设方式要有全新的面貌；二是要节约土地；三是要成为为周边生产、生活服务的中心；四是要被纳入新型城镇化的范畴。《意见》强调“加快新型城镇化进程，带动‘三化’协调科学发展，服务中原经济区建设，促进新型农村社区集聚式发展”。这就体现了新型城镇化发展的本质要求。

二、新型农村社区的集聚式发展

关于对“新型农村社区的集聚式发展”的理解，我们还是要结合实际工作，从河南省的实际情况出发进行理解。我们的理解是：把一些分布零散的旧村庄迁并整合在一起，按新型城镇化的要求集中建设以居住为主，基础设施、公共服务设施配套的农村居住小区，就是新型农村社区的集聚式发展。从有利生产、方便生活的角度出发，应该是相对集聚。平原区，城市郊区集聚程度要大，山区、丘陵区等集聚程度要小；用地适宜且有条件的地区集聚程度要大，用地等条件差的地区可能集聚程度要小，这是正确理解新型农村社区集聚式发展的前提。当然这里应杜绝一点儿都不集聚的想法。一点儿都不集聚不符合未来的发展方向，是一种完全错误的想法。

三、新型农村社区集聚式发展的基本思路

根据河南的实际情况，考虑有利生产、方便生活的原则，山区和丘陵区每个行政村可以考虑建设2～3个集聚式发展的农村社区。平原区行政村可以考虑一个行政村建设1～2个集聚式发展的农村社区；有条件的地区，无论是山区、丘陵或平原区，可以一个行政村建一个集聚式发展的农村社区，或几个行政村合并建一个集聚式发展的农村社区。这里最主要的问题是农民意愿。但必须考虑到《意见》中的总体目标，即“引导一部分新型农村社区逐步发展为特色小城镇”，成为新型城镇化发展的支撑点。由此可以看出，山区和丘陵区的集聚式发展的农村社区人口规模以500～2000人为宜，平原区集聚式发展的农村社区人口规模以5000～10000人为宜。真正体现“山区和丘陵区的新型农村社区集聚式发展要依托小城镇、工矿区或规模较大的中心村，重点对基础条件差、自我发展能力弱、不宜居住的散、小、远等村庄进行迁并；平原区的新型农村社区集聚式发展要依托城镇、产业集聚区、产业园区以及规模较大、基础条件较好的中心村，按照集中紧凑、集约用地、集聚发展的原则，加大村庄整合力度”。

四、新型农村社区集聚式发展的建设方式

从河南省的情况看，新型农村社区集聚式发展建设方式有三种：一是先建后拆：先建后拆是河南省目前进行新农村社区集聚式发展最主要的建设思路。特点是容易实施，但容易出现的问题是：旧村庄的拆除工作和复耕工作缓慢，也容易出现新的变数。最终有可能导致新社区建起来了，但旧村庄却依然存在。二是先拆后建：先拆后建的例子在省内不是很多，主要特点是周期长，近期很难看到效果；另外，群众的临时安置也是个大问题。主要特点是，很容易看到旧村庄的复耕。三是边建边拆：在河南省范围内也有这样的例子，在旧村庄周边先行建设一部分社区房屋；搬一部分后，再拆建另外一部分。其特点是比较稳健。问题是建设周期过长，各项手续要反复办理，比较麻烦。

五、新型农村社区集聚式发展可能出现的问题

（一）集聚力度过小或过大的问题

应正确理解集聚力度过大过小的问题是一个相对的问题，原则是尊重群众意愿，符合“引导一部分新型农村社区逐步发展为特色小城镇的目标”。大是一个方向，小可能更多的是群众意愿。要处理两者的关系，科学合理地确定集聚式发展的新型农村社区的规模以及旧村庄的迁并力度。

（二）有利生产、方便生活的问题

有些人可能会认为人是集聚到一起了，公共服务设施配齐了，生活是方便了，可能不利于农业生产的展开。这就需要解决一个问题，农民从事农业生产的出行距离可能加长的问题，实际上这里还有一个基础设施的配套问题。河南省采取的新型农村社区集聚发展的基本思路有两条：一是河南省人口密集。社区到劳动所在地的距离并不会很远；二是我们走的一条路是一个逐步的过程：合村建社区，然后一部分社区再逐步过渡为小城镇。随着农村交通体系的完善，这些问题都会解决。

（三）进行新型农村社区集聚式发展应重视农村产业化发展问题

河南的广大农村目前的产业发展状况仍然是以农业为主，因此农业产业化的发展决定着农民的收入，而农民收入的多少，又决定着新型农村社区集聚式发展的规模和快慢程度。推进农村产业化发展是进行新型农村社区集聚式发展的关键。

农村产业化的发展有一个核心两个根本：核心是农村土地的经营方式，是建立农村土地的合作经营制度，推广农业的企业化经营模式，还是仍然停留在农民各自种好自己的责任田。两个根本是如何在县、市、乡镇建立现代农业科学技术推广体系和建立面向国际、国内的农产品信息及市场销售体系的根本问题。这是政府帮扶农村产业化发展的关键。

（四）关于进行新型农村社区集聚式发展的资金和主体问题

《意见》明确说明：“省政府每年安排一定的专项资金用于新型农村社区集聚式发展以奖代补。各级政府要为新型农村社区基础设施和公共服务设施建设提供必要的资金支持，引导建立多元化的投入机制。”这说明，政府将用“以奖代补”和相关政策指导并引导新型农村社区的集聚式建设和发展。新型农村社区集聚式建设和发展的资金主体仍然要靠市场的主导作用加以解决，河南省农村广大，单靠政府财政是不能够实现新型农村社区的集聚式建设和发展的，市场是新型农村社区集聚式发展的主力军，具体工作还是要从市场做起。

（五）关于新型农村社区集聚式发展的核心问题——土地问题

河南省各地进行新型农村社区集聚式发展除了政府的要求外，群众的积极性也非常高。政府如何鼓励这方面的积极性，事关新型农村社区集聚式发展的大局。我们可以考虑建立一种机制：城市的开发。城市房地产的开发必须取得建设用地指标，这些指标一方面靠国家土地整理项目获得，另一方面要从整合农村建设用地中获得，使新型农村社区建设过程中获得的用地指标在向城市转移的过程中实现价值。搞农村社区建设的集体或企业受益了，才能调动新型农村社区集聚发展的积极性，同时也解决了新型农村社区建设用地的问题。

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[论文摘要]：公共物品领域中的市场失灵和政府失灵，使非营利组织供给农村公共物品成为可能。非营利组织供给农村公共物品依赖于农村的非营利组织形式，其主要包括农村行业协会、农村合作组织和农村社区自治组织。但是，要保证非营利组织供给农村公共物品的有效性，政府必须在政策上、经济上和道德上予以支持，加强对非营利组织的监督管理。

我国农民对公共物品具有极强的依赖性，农村公共物品的供给对农业生产、农村发展具有极其重要的意义，并将直接关系到我国“三农”问题的解决。目前，农村公共物品的供给大多是由政府承担，而乡镇政府提供的公共物品在总体上并不能满足农村发展的需要，供给结构失衡和效率低下的现象时常发生，农民迫切需要的公共物品供给不足，农民不需要的公共物品却供给过剩。鉴于单一的政府供给体制不能满足农村社会发展的需要，笔者试图寻找政府外的公共物品供给，探讨非营利组织供给农村公共物品的必要性、实现形式以及政府的行为选择，为农村公共物品供给提供一条新的思路。

一、非营利组织供给农村公共物品的必要性：回应双重失灵

在经济学理论中，市场提供私人物品，政府提供公共物品，这已成为学科的基本理念而被广泛接受；从政治学的角度来说，提供公共物品、满足社会公共需要则是政府存在的最基本理由。农村公共物品之所以由政府供给，而不能像私人物品那样通过市场供给，这是由公共物品所具有的两大特征决定的：一是非竞争性。一个人对某一公共物品的消费并不妨碍或影响他人对该物品的同时消费，即并不减少其他人从该物品上所获取的利益，因为向一人或向多人提供该物品的成本是相同的。二是非竞争性。一旦某公共物品被生产出来，就无法阻止他人对其消费，即排斥任何潜在消费者从这些物品上获益通常都是不可能的。因为只要它存在，你可以消费，我也可以消费，这与私人物品根本不同。公共物品具有的非排他性和非竞争性，使得在公共物品领域常常出现“搭便车”行为，即一部分人支付公共物品的费用，而大多数人免费享用。同样，农村公共物品消费也存在着不花钱而搭便车的可能，也会有越来越多的“理性经济人”从自己的成本一收益角度考虑，以最低的成本甚至没有成本去享受公共物品的最大利益。长此下去，任由搭便车现象存在，那么最终结果必然出现农村公共物品的短缺。由此可见，公共物品领域靠市场机制是难以奏效的。政府作为公共事务的管理机构提供农村公共物品有着不可替代的优势：一是能够大大节约交易费用，克服外部性；二是能够较好地解决农村公共物品消费中的公正性问题。

但是，政府在克服公共物品领域的市场失灵中，却难以避免自身存在的失败。公共物品供给实际上是一个公共选择的过程，由于政府“理性经济人”的缘故，必然出现公共物品领域的双边垄断、信息不对称和预算最大化等问题，从而导致公共选择过程中的政府失败。具体地说，由于政府提供农村公共物品存在垄断权，即没有竞争对手提供同样的服务，加之公共物品是一种数量和质量都难以直接界定的物品，因此公众很难对政府的产出进行有效的监督，而政府又可以利用自己的垄断地位获取额外的利益，从而导致政府部门总是有一种预算扩张的趋势，而预算规模扩大带来的直接后果就是政府行政部门的膨胀。虽然农村公共物品供给无效率不是行政部门膨胀的必然结果，但政府行政部门的膨胀和低效却是农村公共物品短缺和供给低效甚至无效率的直接原因。

非营利组织在提供农村公共物品方面具有的优势表现在，它能够把市场机制和政府机制有机地结合起来，从而把公平与效率原则加以结合。所谓非营利组织，是指具备法人资格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员的机构或组织。它具有非营利性、组织性、民间性、自治性、志愿性等特征。非营利组织的非营利性决定了它既具有政府部门的公共性或公益性特征，又能以更类似于企业的方式运行，既能够做到以公平为宗旨，又能够突出效率目标，实现效率优势。非营利组织独立于政府官僚体系，是公民志愿参与的自治性组织，它不同于政府机构的权力等级制的运作原则，而是多样的、灵活的、平等的、参与式的组织结构，因而在提供某些农村公共物品时比政府更具低成本、高效率的优势。可见，非营利组织供给农村公共物品已成为必要，它有利于维护农民的利益，是回应政府和市场双重失灵的需要。

二、非营利组织供给农村公共物品的实现形式

市场机制是以自愿求私益，通过平等的市场活动主体之间的合同与契约、自由交易、公平竞争、个人经济权力的满足等活动追求私人利益，经济领域是以市场机制为主要运作形式；政府机制是以强制求公益，通过公共权力的运作和政府组织之间纵向的“命令—服从”关系追求公共利益，政治领域是以政府强制机制为主要运作形式；社会领域的非营利组织，其机制是以自愿求公益，通过具有平等地位的社会活动主体的个人选择、理解，形成共同的道德和信念等活动追求公共利益。而这种机制的运作必须结合我国农村的实际才能得以展开。当前，我国非营利组织供给农村公共物品，需要依赖于农村的非营利组织形式，其主要包括农村行业协会、农村合作组织和农村社区自治组织。

1、农村行业协会供给

行业协会的主要作用是能为广大农民提前、产中、产后服务，解决千家万户分散的小生产经营与千变万化的大市场的矛盾。而当前农民居住分散和生产活动不集中，是导致他们在同非农产业进行交易和谈判中地位低下的重要原因。因为单个的企业是获取信息的弱者，较高的信息搜索成本使得企业在市场运营中处于不利地位，对此解决的方式之一就是通过行业协会组织来提供单独企业共同需要的服务。因此，现实的选择是优先支持农民发展各种专业协会，通过专业协会的发展来推动综合性农民协会组织的形成。优先发展农村专业协会，将目前政府直接调控农户变为政府通过专业协会间接调控农户。这既有利于农村经济的平稳发展，减少农产品供给和农民收入增长的波动，也有利于切实有效地精简基层政府机构，减轻各级政府的财政压力。同时，农民专业协会的发展还有利于农户更好地联合起来，保护自身经济利益，提供多种多样的公共物品。

2、农村合作组织供给

农村合作组织，是指处于市场竞争不利地位的弱小生产者，按照平等原则在自愿互助的基础上组织起来，通过个体经营实现自身经济利益或改善经济地位的组织。实践证明，农村合作组织能够有效推动农业经济市场化、专业化、规模化经营，促进农村经济结构调整和优化升级，在农村公共物品供给中发挥着不可替代的作用。但是，我国的农村合作组织处在发展阶段，还很不完善，需要政府的大力支持和引导，政府要增加对农村合作组织建设项目的投入，从税收、资金、政策三方面加大对农村专业合作组织的扶持力度。有了政府的大力支持，农村合作组织就可以成为农民发展生产的“领头羊”。近几年，我国由于农村专业合作社的兴起而逐渐形成的农业规模效应正日益凸显，农村合作组织在不同的领域和环节，向农村社会成员提供生产、技术、市场信息等方面的社会服务，为农业经济的增长发挥了极其重要的作用，这也为农村合作组织成为农村公共物品的供给形式创造了条件。

3、农村社区的自我供给

社区是指那些由具有共同价值取向的同质人口组成的，是关系密切、出入为友、守望相助、疾病相扶、富于同情味的社会关系和社会团体。从公共管理的角度看，利用社区的力量来进行公共物品的供给，在某种程度上就是善治。农村社区提供公共物品的形式是多种多样的，随着市场经济的发展，国家与社会关系的不断调整，社区提供公共物品的范围、领域、形式也在不断扩展。

转贴于

(1)农村社区通过产前契约的形式供给公共物品。产前契约是布鲁贝克尔提出的一个概念，是指在社区没有某种公共物品而该物品又为社区中的人们所需要的时候，在生产前社区成员进行谈判，如果社区成员正确表达了自己的偏好而愿意付相应费用，就可形成契约，如果成员表达各自的需要程度不足以生产出公共物品，则资金归还社区成员，契约无效。产前契约的难度在于社区成员能否真实地表达自己偏好并愿意付相应的费用。通过产前契约的方式提供公共物品在我国农村社区也较常见。例如，一个村民组由于天气的干旱需要筑坝蓄水灌溉农田，通常的做法是村民组长邀集本村民组每户人员开会商讨出工或出资的问题，村民根据自己的偏好一家里是否有或有多少农田在该坝灌溉范围之内——选择是否出工或出多少工，最后达成契约去筑坝。

(2)农村社区组建社区管理组织供给公共物品。社区管理组织即社区履行社区公共服务的组织。但它们通常是由社区团体而不是政府机关来管理。有时，这些组织也成为公共资产的所有者。社区管理组织是社区治理的一种重要形式，其主要特点是：社区管理组织的组建是建立在社区成员自愿加入和退出的基础上；社区管理组织提供的公共物品仅仅提供给参加本组织的成员；社区管理组织提供公共物品的成本小于政府提供公共物品的成本。

(3)农村社区与政府合作供给公共物品。社区与政府的合作供给是指由地方政府与公民组织在提供特定公共物品项目上达成书面约定或合同。从本质上讲，它是政府采用的一种合同外包形式，即政府将原来由政府公共部门直接承担的服务项目，通过协议的形式，授权委托给社区的非营利组织或其他公民社会团体组织，民间组织运用一定的生产形式和机制，直接向社区相关公民提供服务产品。它一般以社区—政府合伙公司的外壳运营，在这种公司即社区和公共机构的合作企业，社区和政府有共同的目的和任务——提供满足农民共同需要的公共物品。

(4)农村社区的个人自愿供给公共物品。自愿提供公共物品与社区成员长期形成的社区文化有关，社区文化如果有利他主义倾向的，自愿供给就可形成。在美国，20世纪80年代以后社区自助成了社区管理的特色。美国社区特别强调政治参与和社区文化，美国的教育，从小就培养学生回报社会的理念，因此，美国有着良好的公共物品社区成员自愿供给的传统。在我国农村，社区成员对农村公共物品的自愿供给还比较少见，但也在逐渐增长。所以，随着我国经济的快速发展，在农村地区还需大量涌现像美国、新加坡、台湾等地的社区成员自愿提供的公共物品。

三、非营利组织供给农村公共物品的政府行为选择

非营利组织的兴起与发展一方面源于政府效率低下，另一方面源于市场不断追求自身利益最大化而导致的失灵。但非营利组织在社会中要发挥应有的作用，还必须依靠政府的扶持。具体而言，在非营利组织供给农村公共物品的过程中，政府应从政策、经济、道德等方面予以支持，加强对非营利组织的监督管理。

1、制定政策

改革开放以来，我国的非营利组织虽然发展较迅速，但还是不能很好地发挥其应有的作用，其中最重要的原因就是政府现行政策法规导向作用不明确。1998年10月公布了《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，开始实行严格的登记注册和业务管理制度，这种“入口”管理和“过程”监督并重的制度使得非营利组织难以发展。所以，其直接的后果是堵住了非营利组织进行登记注册的合法通道，并将政府的有限资源和精力耗费在如何限制非营利组织的成立上。实际上，政府的政策应更多关注“过程”监督，给予非营利组织一定的激励，政府对非营利组织的激励，主要表现在税负、鼓励捐赠、税收征管等方面对非营利组织的优惠政策，这是国际上通行的做法。另外，值得注意的是，在建立相关法律法规的过程中需要通过大量的实证调查研究，来确定这些法律法规的普适性、针对性和有用性，同时，应建立相关的诉讼救济机制，对于不予登记或者不予审批等现象，应当提供司法救济渠道，使司法机关可以通过司法审查来对政府行为进行合理限制和监督。

2、经济支持

由于非营利组织不以营利为目的，是非营利性的，所以其经济来源很难靠自身解决。然而，任何一个组织的有效运行都必须有稳定的经济来源作为后盾，非营利组织经济来源一般有自己赚来的收益、政府的合同与补助、私人支付与捐赠。从国外的实践经验来看，非营利组织的收入不仅来自社会的捐赠，政府的财政支持也是一项主要来源，在美国，政府是非营利组织的最大收入来源，占其预算的比例从2／5到一半以上。虽然我国非营利组织的产生、发展有其特殊性，但政府财政的支持是各国鼓励非营利组织发展的普遍做法。我国的非营利组织正处于逐步发展阶段，更需要政府经济上的大力支持，所以，政府可从财政中划拨一定比例的款项，专门用于非营利组织的社会公益事业，政府经济支持的主要目的是维持非营利组织的顺利运营，另外还能带动私人捐赠的积极性。

3、道德宣传

非营利组织的运营，特别是社区层面上提供的公共物品，很多都是靠志愿者自愿、主动提供的，因此，政府的道德支持必须相伴而生。登哈特夫妇断言：政府在道德上还有责任确保任何通过这种过程产生的解决方案都完全符合正义和公平的标准，并且确保得出解决方案的过程完全符合民主政体的规则和道德。他们还坚持，政府应该鼓励公民关注更大的社区，鼓励公民致力于超越短期利益的事情，并且愿意为自己邻里和社区中所发生的事情承担个人的责任。其意思是政府在道德上要保证提供的公共服务和公共物品首先要符合民众的利益选择，其次要考虑到正义性，并且通过道德宣传鼓励个人与社区利益保持一致。在我国，“以德治国”是一项重要的方针政策，如果政府能在非营利组织和农村社区层面加以具体落实道德的力量，则我国非营利组织的能力将会加速发展，民众的道德水平也将会迅速提高。

4、加强监督

政府除了鼓励非营利组织提供农村公共物品，还应对其监督管理。非营利组织对农村公共物品的供给属于准公共物品，是对该社区的村民提供，虽然其针对性强，但外部很难监督供给的有效性。因此，在非营利组织内部监督的基础上，政府应加强外部的监督，同时乡镇人大监督也不可忽视，形成社会力量监督非营利组织提供农村公共物品的格局。在公共资源的筹集、使用过程中，实行财务公开制，定期向辖区群众公布收支情况，增加资金使用透明度；发挥乡镇人大、审计部门及新闻媒体的监察、监督作用，保证公共资源不被滥用。

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关键词：社区公共服务；“福州模式”；创新；数字社区媒体

中图分类号：D669.3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）12-0032-03

社区公共服务是政府社会管理的新载体。国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》明确提出要充分发挥各种主体在社区服务中的作用，整合社区资源，健全服务网络，创新服务方式，逐步建立覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系。在社区公共服务发展模式的探索中，各地创新出各种有效的模式，如武汉百步亭社区模式、北京回龙观社区模式等。而随着信息社会的快速发展，互联网在城市家庭中普及率越来越高，互联网的优势日益凸现，充分利用互联网为社区居民提供优质、高效的公共服务，使网络虚拟与实体公共服务体系相结合，构建立体、全方位社区公共服务体系成为社区公共服务发展的新趋势。福州市社区在线公共服务平台（即福州市社区网站集群，又称福州法治社区信息化公共服务平台）建设在此方面提供了一个有益的探索。

一、“福州模式”发展现状及主要特点

福州市社区在线公共服务平台（fzsqw.省略/ ）是由福州市司法局、北京互联通享传媒科技有限公司联合创办，各级党政核心部门、社区居委会参与，通过社会化运作的综合性社区服务网站集群，是全国首家以普法为主线，以社区为服务对象，力图使社会各界资源集聚、共享的数字社区媒体；是全国首家以社区为精准分众的数字社区媒体，是实施国家社区法治化、信息化战略，立足“为民办实事”的重要公共服务平台。其以“电子政务加速器、社区经济孵化器、百姓生活动力器、商家营销导航器”为指导，以“亲民、便民、利民”为宗旨，以“构筑法治信息平台、提升社区服务质量、建设法治和谐社区”为目标，以不断满足居民的物质、文化、生活需要为出发点，整合社区资源，创新服务方式，为广大居民提供方便、快捷、实用的多样化服务。目前，网站设有多个栏目与专栏，是一个由福州社区网总站和包括福州市鼓楼、台江、晋安、仓山、马尾五城区300多个社区网站组成的网站集群。其以自己突出的特点和先进的理念创新，已逐渐形成具有鲜明特色的社区在线公共服务平台建设的“福州模式”。

据笔者总结，“福州模式”具有以下突出特点：

1.构建纵横交错的网上立体公共服务体系。根据我国目前的行政层级划分，福州市社区在线公共服务平台从纵向上划分为三级（市、区、街道），加上社区层级，福州市社区在线公共服务平台总共为金字塔型的四级，从上至下每一层级都有自己相对独立的网站，每一层级的网站与自己所管辖（或指导）的下一层级的网站之间，以及平行的层级网站之间实现网网联动、信息共享，其网站集群的最基本组成单位是300多个社区网站，为福州市五城区200多万人提供服务；另一方面，从横向角度上看，每一层级网站内容丰富，主要子模块相对统一，主要包括：资讯抢先看、办事在社区、法律进社区、工商进社区、银行进社区、电力进社区等三十个子模块。纵向和横向交错有致，共同构成网上立体公共服务体系。

2.内容丰富，功能齐全。福州市社区在线公共服务平台功能定位为“电子政务加速器、社区经济孵化器、百姓生活动力器、商家营销导航器”，其主要内容包含了面向社区的公共行政事务（具体如工商、地税、环保、综治进社区等）、公用事业服务（电信、电力进社区等）、商业便民服务（金融进社区等）、社会便民服务（就业进社区等）、信息提供（便民情报站等）等六大类内容，为社区居民工作、生活提供着全方位的公共服务。

3.强调互动，便捷实用。 一方面，福州市社区在线公共服务平台在设计上考虑到社区居民与相关主体互动的重要性与必要性，在内容、程序的设计上为网络互动、沟通交流提供便利；如居民在输入必要的信息后可以注册成为会员，可以登录“会员管理中心”窗口获得“法律咨询”等六个方面的法律服务，社区“在线律师”可以为居民提供便捷、高效、专业的法律服务。另一方面，网站上设有“网站使用指南”栏目，使初入网站者能快速掌握使用网站的技巧；网站上还设有“问吧”搜索引擎，使使用者能便捷寻找网站上所有对其有用的信息。此外，互联网的优势使社区居民足不出户便能高效利用福州市社区在线公共服务平台快速了解信息、解决许多现实问题。

4.政府与市场携手，互利共赢。由于社区公共服务内容繁杂，既包含行政管理范围内的内容，也包含大量商业服务的内容，还包括了居民自治、自我服务的内容，这就决定了采用单一模式运行机制无法达到最佳的为居民提供全方位公共服务的目的。为此，福州市社区在线公共服务平台创造性地采用了由福州市司法局与北京互联通享传媒科技有限公司联合创办，各级党政核心部门、社区居委会参与的社会化运作模式，这种模式的优点主要体现在：政府（具体由福州市司法局负责）提供一定资金支持并承担监控网站集群运行的责任；企业（北京互联通享传媒科技有限公司）可以充分发挥其在网站经营、维护方面的管理和技术优势，充分挖掘为居民提供商业服务的商机，获得较大的经济收益；居民获得优质高效的公共服务。

二、“福州模式”的理念创新

社区是社会的细胞，是构建和谐社会的基本单元和重要基石。福州市包含外来人口在内总人口约780万人，市城区有300多个社区，人口比例约占总人口的40%。随着城市化步伐的不断加快，社区已经成为各种社会群体的聚集地，如何高效、全面地为社区居民提供公共服务成为福州市社区建设中面临的最主要问题之一，而“福州模式”正是破解这一难题的积极尝试，其创新之处主要体现在：

其一， 融管理与服务于一体。社区事务涉及内容极广，既包括以国家强制力为后盾的公共行政范围内的管理事务（工商、环保、税务、 计生等）也包括其他公共行政范围外的社会经济事务。而随着“公共服务型政府”建设的深入发展，管理与服务之间界限日益模糊，大量传统的公共行政事务日益体现服务理念，福州市社区在线公共服务平台的建设充分体现了这一点：一方面，在社区网集群内容设计中将社区公共行政事务与其他社会经济事务有机融入全方位公共服务的整体范围内；另一方面，传统公共行政事务范围内事项（如税务管理）则寓管理活动于全面服务范围内，立足“公民本位”，设置子栏目，充分体现服务理念。

其二，政府机制与市场机制有机结合的运行模式。目前中国城市社区网站的运行模式主要有以下三种：一是由居民自建的、自己维护的网站；二是开发商或物业管理公司自己建立并维护的网站；三是物业管理公司与网络公司共建的社区网站。[1]从社区公共服务发展的视角来看，这三种模式各有一定缺陷：第一种模式内容、作用受局限，现阶段运行存在资金困难等困境；第二、三种模式通常着眼于社区物业服务的具体内容，同样无法囊括全面公共服务的内容。福州市社区网站集群的运行模式符合公共服务生产与供给相分离的理念，由政府提供一定资金支持，具体由专业企业运作，政府把控方向，从而有效解决了网上公共服务体系资金、方向、技术等各方面的问题。

其三，网上与现实公共服务体系相结合的服务模式。互联网本身是一种沟通工具，与电话“点对点”的即时沟通方式相比，它可以实现“点对面”的沟通，并且有、接收、视听等功能，这些特性，恰恰可以满足社区人与人之间沟通、融合及现代公共服务发展的需求。社区网是建立在真实社区的基础上，以互联网为平台，通过网络技术，成为人与人之间交流的场所及现代公共服务发展的重要平台。[2]福州市社区在线公共服务平台将政府、社区、商家、居民等多种资源有机整合，形成平有的优势和核心竞争力，成为政府政务公开的窗口、社区管理的平台、居民生活的帮手、企业发展的舞台，为社区提供全方位的信息和服务。利用社区网提供公共服务相对于现实社区中的实体公共服务体系而言具有效率高、互动性强、相关结构趋向简化等优点。二者相结合有利于构建成立体的公共服务体系，为市民提供全方位的服务。

三、存在的问题及再造的思路

虽然“福州模式”在理念上有一定创新度，在现实中也取得一定成绩，但毋须讳言，“福州模式” 无论在建构的思路还是在具体运行方面尚存在一定的局限性，这些局限性影响到福州市社区在线公共服务平台的进一步发展。应当进一步开阔视野，吸收社区网络治理的新理念，对福州市社区网站集群进行有效再造。

1.针对设计内容上的不足，从居民本位出发进行栏目再造，进一步提高性能、完善体系。通过多阶段随机抽样调查，“福州模式”的不足具体体现在以下方面：首先，在具体内容方面，虽然目前福州市社区网站集群是300多个社区网站的集合，但属于同一区的社区网站内容大多雷同，真正具有本社区特点的内容只有“公交线路”、“社区联系电话”等极有限的信息；页面设计繁杂、具体项目设计众多，模块不清晰，对于电脑技术有限的年长居民而言更是凸显使用不便的缺陷；目前现有的内容多以提供资讯为主，真正开发设计的具有创新性的针对社区公共服务的栏目很少；内容更新的速度慢。其次，在具体效用方面，福州市社区网站的一些功能在现实中并未真正实现，设计中的互动环节基本未实现。如网站中的互动栏目“社区大家谈”实际成为居委会信息场所，网站上设计的“网友评论”、“我想回答”子栏目中网友的回应数量基本为零。此外，福州市社区网站集群在最初设计时是由福州市司法局组织的，其以“普法”为核心，力图“把公共服务内容与普法紧密结合”，这种由司法行政管理机构而非综合管理机构推进的模式也导致了法制教育、法律服务内容比较完善，但其他公共服务内容不足的问题。

“福州模式”并未达到其预期目标，原因是多方面的，如网站设计存在缺陷，居民认知需要一个过程等原因，但从深层次上看，福州市社区网站集群整体设计没有脱离传统官僚机构层级管理的旧的思路，未能真正从居民视角出发构建具有创新性，能为居民真正提供便利、高效、可操作的公共服务体系，是其未发挥实效的根本症结所在。借鉴“流程再造”的理念（指对企业的业务流程进行根本性再思考和彻底性再设计，从而获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的戏剧性的改善，其中“根本性”、“彻底性”、“戏剧性”和“流程”是核心特征），[3]应当从“居民本位”角度而不是传统的“机关本位”的角度对使用社区网的流程、整体模块、具体栏目设计进行根本性再思考和彻底性再设计，简化程序、强化互动，增强其实用性、可操作性，以逐渐建构较为完备的信息采集工作体系、公共服务工作体系、行政辅助服务工作体系、公益服务工作体系、便民服务工作体系，使其真正成为全市社区网络服务的中心、社区信息数据汇集与交换中心、社区管理数据访问的通道、社区居民参与社区建设和社区服务的互动交流平台。在此系统再造的基础上应有针对性地进行宣传，扩大、提高福州市社区在线公共服务平台使用范围、频率，使越来越多的人能认识它，并不断增强对其的认可度，逐渐提高其效用。

2.克服运作模式的缺陷，变“蜘蛛型”为“海星型”模式，真正成为社区网络治理有效平台。所谓社区网络治理是指为了实现与增进社区公共利益，众多的社区公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理社区公共事务的过程。而目前的福州市社区在线公共服务平台是自上而下构建的，由政府机构出资，政府在其运行中占据完全的主动，政府不仅是倡导者而且还是资金支持者、组织者，掌控着社区网集群发展的模式和方向。作为社区网络治理，“一方面，必须将现行的自上而下的行政直线式社区建设结构，变革为上下结合多元互动的横向网状结构，以便使更大范围的居民参与到社区建设中来；另一方面，通过使居民成为社区自治组织的成员，将居民最大限度地组织起来，让他们积极参与社区建设，通过自助、互助建设自己的社区家园，提高居民自主管理社区公共事务的能力”，“各个横向网络之间是平等合作关系。这两方面恰恰是社区网络治理的基本逻辑”。[4]根据以上标准，福州市社区在线公共服务平台虽然利用了互联网的先进形式，但仍未脱离自上而下传统的公共服务体系、模式的窠臼，并不是真正意义上的社区网络治理。

虽然在现阶段公共服务机制不健全、制度不完善的情况下，由强势的政府推进、操办社区公共服务平台具有一定现实性和可行性，但这种模式存在以下缺陷：一是弱化了公共服务中公民自我服务的意识，不利于公民自我服务的发展。“治理”理论及“多中心”理论均指出，政府与公民、社会自治组织之间公共服务职责的划分应当遵循“辅原则”，公民或自治组织的自我责任和合作优先于国家责任，国家只有在公民或公民组织的社会组织不能或不再自我服务、自我救济的情况下才提供帮助；而根据萨瓦斯的归纳，“志愿服务”及“自我服务”为公共服务基本类型之一。目前福州市社区在线公共服务平台的设计中却忽视了公民自我服务、志愿服务在现代基层公共服务中的作用，这不利于社区公共服务的健康、全面发展。二是不利于培育公民自治精神，不利于基层民主政治的发展。虽然福州市社区在线公共服务平台在具体形式上各层级网站之间互联互通，但其本质仍是自上而下的行政直线式社区建设结构，官僚体制的科层制度仍起着重要作用，相关组织结构并未扁平化，公民在其中充其量只是被动的客体，这不利于培育公民自治精神，不利于实现真正的社区网络治理。

美国学者布莱福曼与贝克斯特朗将组织从形态上划分为“蜘蛛型”组织、“海星型”组织以及混合型组织这三种类型，利用其分类，可以将科层制集权化的组织视为典型的“蜘蛛型”的组织模型（支配蜘蛛行动的是蜘蛛的脑袋，如果失去了脑袋，蜘蛛必死无疑），分权化、开放性、多中心的社区网络治理组织可以视为“海星型”组织（海星的主要器官遍布每一个肢节，代替头部发挥作用的都是一个分散化的细胞网络）。[5]福州市社区在线公共服务平台从本质上看是以政府为主体，其组织形态仍是“有头”的“蜘蛛型”组织，其与主要由居民自主掌控、每个人都是平等而自由的个体的“海星模型”的社区网络治理组织存在着本质区别。在“海星型”组织中类似海星不同肢节的多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，相互调试目标，共同解决冲突，增进彼此利益，这是社区组织发展的方向。“排除了‘蜘蛛型’组织中的掌权首脑，一个权力与智慧发散于它所搭建的放射性关系网中的组织，必然显现其民主自治特性。通过社区网络平台的创建，扩宽了社区居民的参与渠道，调动起社区居民的参与积极性，为社区民主的培育提供了一条很好的路径。”[6]近年来高层日益重视政治体制改革的发展，而基层政治民主的发展是政治体制改革发展的重要突破口之一。福州市社区在线公共服务平台要从“蜘蛛型”模式嬗变为“海星型”模式，其关键是政府从全面把控的角色中逐渐退出，促使福州市社区网站集群成为探索城市基层民主政治发展的试验田，使其逐渐发展成社区自治、居民自我管理、自我服务的重要平台。

3.突破仅限于城区的局限，进一步连通乡村社区网，加快城市化步伐，促进城乡协同发展。随着我国经济持续、稳定发展，城市化也处于快速发展过程之中。 “近年来，国家虽然加大了对农村交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施建设的投入，明显提高了农村公共服务的水平，但长期形成的城乡公共服务利益二元结构并没从根本上得到改变。”[7]此外，在目前虽然逐渐进行变革但仍大量存在的市管县体制下，城市政府管理着大量农村区域；而在城市内部，“城中村”问题同样是困扰城市发展的难题之一。由于历史等方面的复杂原因，目前城乡二元割据的现象虽仍然存在着，但从作为公民所应当享受的基本公共服务的权利来看，城乡居民应当享受同质、均衡的公共服务，城乡二元割据最终将消失；与此同时，随着城市化的快速发展，越来越多的农民转化为市民。如何在此持续城市化过程中打破割据，做好城市公共服务体系与乡村公共服务体系的有效连通，为二者之间最终兼容打下基础，在推进城市化过程中促进城乡一体化发展，是目前社会发展所急需解决的问题之一。而由于互联网具有连通便利、快捷的优势，大力发展乡村社区在线公共服务平台，并促使其与城市社区在线公共服务平台连通，具有重要的社会意义，具体体现在：

其一，城市社区与乡村社区同为基层社区，具有许多共同点，通过大力发展乡村社区在线公共服务平台，并使其与城市社区在线平台连通，更有利于相互之间取长补短，缩小差距，协同发展。如一些乡村社区在基层民主的探索方面较之城市更为真实、先进，自我管理、自我服务方面发展更好；而城市在公共服务模式、机制、发展程度等方面做得更好，二者之间相互学习的空间很大。其二，消除城乡二元割据、实现城乡一体化是我国社会发展的必然趋势，发展乡村社区在线公共服务平台，并使其与城市公共服务在线平台连通，有利于使即将转化为市民的村民认识、熟悉城市公共服务具体内容、政策、机制，为其更好转变为市民，以及对促进各地顺利推进城市化提供条件。

对此，福州市社区在线公共服务平台已做出初步探索，建立起乡村社区网的模块，在具体网站设计上有一些体现与城市社区网不同的栏目(如“三农”服务站)，但从整体上看，福州市乡村社区在线公共服务平台尚处于初始启动阶段，具体体现在，目前所建成的网站仅有由福州市新店镇西园村民委员会主办的福州西园村网（xyc.省略/xcpd/sjzrzx.asp ），且栏目内容单一，与城市社区网有较大雷同，基本不能体现乡村社区公共服务的不同特点。虽然村民文化素质、上网操作技能、互联网普及率等方面与市民存在较大差距，乡村社区在线公共服务平台的发展面临更大的困难，但这应当是福州市社区在线公共服务平台建设的一个重要发展方向，“福州模式”应克服困难，大力推进，并通过城乡社区在线公共服务平台的互通加快城市化步伐，促进城乡协同发展。

参考文献：

[1]王锦辉，吕立峰.发展社区网站与构建社会主义和谐社会的理论思考[J].党史文苑,2009,(1).

[2]王晨燕.社区网，崛起的社区媒体[J].新媒介,2008,(6).

[3]Hammer M, Champ J. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution[M].New York: Harper Collins, 1993:33-36.

[4]杨蓓蕾,孙荣.城市社区网络治理：内涵、建构与实证[J].中国行政管理,2008,(9).

[5]奥瑞・布莱福曼,罗德・贝克斯特朗.海星模式[M].中信出版社，2008:26-27.

篇4

1.1、农村养老保险是社会保障的重要内容

综合上述各国对社会保障的界定，可以看出养老保险是其重要的内容。所谓社会保障制度，就是法律规定了的，按照某种确定的规则实施的社会保障措施或政策体系。联合国国际劳工组织对社会保障制度的定义是：社会通过采取一系列的公共措施来为其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、残疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴的制度。

1.2农村养老保险是社会保障制度的重要内容

莫尼汉（Moynihan）曾指出：“一个民族的文明质量可以从这个民族照顾其老人的态度和方法中得到反映。”而社会保障作为近现代的社会文明和重要社会标志，自19世纪80年代在德国首先创立社会保障制度后，现今已风靡全世界并引发起多次改革。从某种意义上讲，一个国家建立完整的社会保障体系如同建立完整的法律体系一样，缺乏法律体系的国家必然导致善恶不分，民不聊生；而缺乏完整的社会保障体系只能是富人的天堂，穷人的地狱。伴随着我国近年来经济和社会的发展，建立完善的社会保障制度也提上了日程，在经历了20余年的高速经济发展之后，社会保障作为兼顾效益和公平并促进稳定发展的重要问题也逐渐得到了重视。这其中农村群体和老年群体也越来越受到重视，由此可见，农村养老保险是我国社会保障的重要内容。

1.3建立健全社会保障体系是政府的一项重要职责

社会保障的最基本目的是为了保证生产力的持续发展。改革开放特别是建立市场经济体制以后，城市逐步建立了全面的医疗、养老、失业、工伤、生育保险，针对贫困人口建立了最低生活保障制度。但是由于长期以来历史的原因和我国城乡二元经济结构，使我国农村社会保障制度严重滞后，农民作为一个整体基本上是在社会中处于弱势地位。党的十六大指出:“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。洲各地要根据实际情况合理确定社会保降的标准和水平，发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”目前我国农村还是主要依靠家庭养老，但随着农村社会和农民家庭经济条件的变化，家庭养老作为农村养老的主要方式开始受到了前所未有的冲击。1992年1月民政部推行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，在经过十多年的调整、整顿后，农村社会养老保降不但没有得以普及，参保率反而呈下降趋势，这不得不使我们重新思考农村养老保险的模式问题，究竟应该运用何种模式来解决我国农民的养老难题，我国的农村社会养老保险的实践为何会遭受重大挫折，究竟是社会养老保险模式本身在制度设计上不合理，还是我国目前根本就不具备实行农村社会养老保险的条件。建立和完善农村社会养老保险，是促进改革、发展、稳定的一项重要政策，也是保障农民利益，解除农民后顾之忧的重要措施，其重要意义具体体现在:在农村普及养老保险，有利于计划生育基本国策的顺利实施。

我国推行计划生育国策的重点是农村，但在农村推行计划生育政策的阻力却非常大，究其原因，除传统的“养儿防老”等旧观念的影响外，还与计划生育政策所产生的对家庭结构的影响有重要关系。计划生育形成的“4-2-1”式的家庭结构使育龄农民对未来养老的预期风险加大，必将对计划生育政策产生抵触情绪。如果在农村普及了养老保险，农民的老年生活由社会养老保险金保障，不必再依靠儿女养老，无疑会促进计划生育工作的推进。在农村发展社会养老保险，可有效解决农民年青时手中剩余资金投资无门与老年后养老问题得不到保障的矛盾，体现了社会主义社会公平原则。我国大多数农村由于受环境影响，信息比较闭塞，农民的思想比较保守，市场意识、投资意识比较差，加上农民手中剩余资金一般数量不大。所以，这部分钱除储蓄外，难以找到其它的投资途径。由于近年来低利率及通货膨胀等预期因素的存在，使农民准备养老的资金缺乏保值增值能力而不能得到应有的保障。发展农村社会养老保险，通过国家给予农村养老保险在财力、政策等方面的支持，并承担起农村养老金保值增值的义务，不仅可以解决上述问题，而且使农民也可以享受社会养老保险，从而消除城乡在养老保险待遇上存在的本质的不同，体现了社会主义公平原则。地位的巩固和农村经济的持续发展。同时，随着农村社会养老保险制度的不断完善，农村和城镇的两种保险制度必将向统一的方向发展，城乡养老保险制度趋于一致，有利于缩小城乡差距，加快我国城市化进程。也要看到农民是我国最大的社会阶层和利益群体，也是最大的保障对象群体。研究解决好农民的养老保障问题，既是保障农民基本权利的客观需要，也是关系到农村政治、经济、社会能否稳定、持续发展的问题。所以，在对农村现实社会经济条件进行剖析的基础上，明确建立健全农村社会养老保险制度的必要性与可行性并借鉴国外成功经验，探索设计出适合我国国情的农村社会养老保险制度，为政府决策提供参考，解除农民养老的后顾之忧，缓和计划生育政策与农民生育观念的冲突，促进农村生产社会经济的稳定发展，正是本文的研究目的和意义所存在。

2.国内外研究动态综述

2.1国内研究现状

中国农村的养老保障制度已有40多年的历史，随着当前人口老龄化的加快，怎样解决农村养老问题已显得比过去任何时代都更为重要。据国家统计局人口的抽样调查资料，1998年我国老年系数就达到了7.43%，正式步入老龄化国家阵营。而农村老年人口约占全国老年人口的75%左右，这个庞大的老年群体不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社会保障。在人们的观念中，子女承担父母的养老是天经地义的，但随着计划生育的推行使“养儿防老”已不太可能。而这又关系到广大农村老年人的基本生活权益，关系到农村的繁荣和稳定，关系到国家的长治久安，对推动我国经济发展与社会进步具有重大的现实意义。按照国际通行的标准，60岁以上的老年人口占全社会总人口10%以上或65岁以上的老年人口占全社会总人口的70%以上的社会即为老龄化社会。据有关部门科学预测到2030年前后，我国将进入人口老龄化的高峰期和高龄人口社会，全国老年人口占全社会总人口的比重将达到20%以上。根据世界各国发展养老保险的经验，老龄化高峰到来之前的二三十年，是建立社会养老保障制度的最佳时机，因为养老保险需要一定的时间进行基金积累，时间越短越被动。中国农村社会养老保险是一种新生事物，它既不同于国外传统的，也不同于中国城市职工的社会养老模式。它是基于中国的具体国情自行摸索出的一条保障之路。农村养老保险的探索早在上世纪80年代中期己经开始了，然而这些探索仅限于局部地区，真正面向全国广大农村地区的社会养老保险探索是进入上世纪90年代以后的事。1991年6月，在调查研究的基础上，民政部农村养老办公室制定推出了《县级农村社会养老保险基本方案》，并在部分省份组织了较大规模的试点。1992年1月，民政部总结试点经验，在讨论修改的基础上，正式下发了《县级农村社会养老保险基本方案》，并部署在各省市逐步推开农村社会养老保险工作。

实践证明基本方案的实施不仅为农民提供了一种新的养老制度安排，而且连带产生了一些积极的社会效应。截止2003年底，我国农村养老保险累计参保人数己接近6000万人，基金积累额260亿元，共有140多万农民开始领取养老金。但是，由于其尚处于初始阶段，实践中仍有许多方面函待改进和完善。如覆盖面小、保障水平低、管理不够规范与完善、基金保值增值压力大、政府支持力度不够及立法滞后等，还不能很好的满足广大农民养老保障的需求。建立和完善农村社会养老保险有利于农村经济的发展和农村社会的稳定，并有助于缩小城乡差距，加快城市化进程。在农村普及社会养老保险，使农村老龄人口享有与其消费水平基本相适应的养老保障，解除了农民的后顾之忧，稳定了“农心”，有利于农业基础目前，我国关于农村社会养老保险的研究和争论主要集中在以下几个方面:建立农村社会养老保险的条件是否成熟。一种观点是条件已经具备。农村能否顺利建立社会养老保险，取决于两个方面:一是有可靠而稳定的资金来源作保障;二是农民有较为强烈和广泛的参与意识。前者是推行农村社会养老保险制度的硬件，是物质基础，后者则是软件，是顺利实施社会养老保险必须具备的一种社会氛围。目前我国已基本上具备了这两个条件。因此，中国农村的社会养老保险制度应该从现在做起，切实推进并逐步完善，以便为我国正在进行的工业化、城市化营造一个稳定和谐的社会环境。第二种观点是我国建立农村社会养老保险的条件尚未成熟。这种观点认为一个国家的社会养老保险制度覆盖农民应是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。而目前，中国农村多数地区仍处于小农经济阶段，且地区之间发展水平差距过大，因此，尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会养老保险制度。政府、集体和农民在制度建立和运行中的地位和作用。在建立农村社会养老保险的过程中，政府、集体和农民三者应如何分工?有学者坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，但是有些学者认为这种筹资模式下，国家和集体所体现的社会责任过小，降低保障水平，这样会影响农民参与社会养老保险的积极性。此外，如何体现政府在农村社会养老保险制度建设中的责任，如何纠正长期存在的重城市、轻农村的做法，也需进一步探讨。农村社会养老保险的模式选择。关于农村社会保险制度模式的选择，目前有很多种观点，有学者认为应该继续按照《县级农村社会养老保险基本方案》模式，做到突出重点、区别对待、分类指导、有序发展;还有学者建议要发挥家庭养老、土地养老和社会养老相结合;另外，有些学者在借鉴欧洲及东南亚国家经验的基础上，提出了“实物换保障”的理论;还有学者提出“土地换保障”、“住房换保障”等理论，这些理论在实践中应如何运用，孰优孰劣，尚无定论。农村社会养老保险的基金管理方式。我国农村社会养老保险基本上一直是由一个部门(1998年前是民政部，后是劳动和社会保障部)独立管理。权力的监督机制不健全，基金安全难以保障，所以农村社会养老保险的管理机构设置必须进行改革。但是如何改革，怎样体现权力的监督与制衡，这些是目前已有的研究中涉及较少的问题。

另外，通过哪些渠道筹集基金?怎样提高农村养老保险基金的投资回报率?对于这些问题，也需进一步研究。失地农民与农民工的社会养老保险制度建设问题。由于城市化进程的加快以及二元社会结构的存在，失地农民问题和农民工问题正引起整个社会的广泛关注，包括他们的养老问题。失地农民和农民工在市场经济中面临着更大的市场风险，他们对社会保障制度的需求更为强烈。对于失地农民和进城农民工的养老保险，是根据其现实存在的特殊性，建立一个相对独立的养老社会保险体系，还是直接融入城镇的养老社会保险体系之中，享有城镇职工的养老社会保险基本权利?这是迫切需要解决的问题。如何实现社会养老保险的城乡统筹发展。现在我国城镇与农村实行的是并行的、封闭的两套社会养老保险体系。随着农村经济的发展，城镇化步伐的加快，更大量的农村劳动力将流向城镇，这种分隔式的社会养老保险体系必然会成为农村劳动力自由流动的障碍。但是目前关于如何实现二者之间统筹发展，还未形成行之有效的方案。

2.2国外研究现状

西方国家社会养老保险理论的研究主要包括两个流派:政治经济学派和新古典学派。政治经济学派着重研究社会养老保险制度的变迁，强调非经济的因素，尤其是政治因素在变迁过程中的作用:在方法上以经验描述为主。而新古典学派基本上是在新古典主义的理论框架内，运用严格的新古典主义方法，对各种养老金制度安排的经济绩效进行研究;把研究的着重点放在不同的养老金制度对于其他经济变量的影响上。20世纪50年代以前是政治经济学派主导社会养老保险制度研究的时代，从上世纪90年代初开始，新古典学派开始占据主导地位。近几年来，新古典学派吸收了政治经济学派的某些观点;政治经济学派也大量吸收了新古典学派的理论精华，两派理论相互融合、互相补充的趋势已极为明显。目前，国外学者对谁应该为老年人提供照料服务—家庭责任还是公共责任—给予了特别的关注。研究表明，家庭成员仍然是老年人照料的主要提供者。而且，随着老年人寿命的延长，子女对父母的照料越来越普遍。另外，从女权主义的视角，对在照料提供者占比例最大的女性所承受的压力和负担问题进行研究的也很多。众多的研究都指出，由于家庭规模的小型化、妇女劳动参与等原因导致了以妇女为主的照料提供者的负担加重、家庭支持系统弱化等问题。因此，有学者通过对欧盟国家的研究，提出了“国家和家庭共同负担长期照料”的对策性建议。也有学者认为，在家庭结构不再胜任老年照料任务时，社区应成为提供支持和保障的可靠去处。

老年福利政策是国外学界关注的另一个重点，尤其是现行福利政策存在的问题及解决的方法方面。以欧洲为例，福利国家已经或正在改变其原有的老年福利政策，如严格规定用于照料的财政限额、减少公共机构照料、向社区照料转移、鼓励家庭和非正式服务网络的发展等措施。AllenWalker通过对欧盟各国的研究提出:首先，应明确从公共部分转移给营利或非营利照料服务提供者的比例有多大。其次，要考虑到家庭几乎已在满负荷地提供照料，无法继续接纳转移来的照料服务份额了。再次，应根据使用者及其家庭照料者的需要，决定提供何种种类和水平的服务，即应该建立服务使用者导向的居家照料服务体系。总的来说，国外对老年保障的研究有四个特征:一是研究呈现多视野、多学科的特色;二是在经济保障得以实现的前提下，西方国家对老年保障的研究主要集中在老年的照顾和料理方面;三是目前西方正逐渐认识到家庭在老年人保障中的重要性，开始采取一系列措施鼓励家庭对老年人承担与实施一定的义务与责任;四是经济社会的转变给农村老年人尤其贫困老年的生活保障带来的冲击引起众多学者的关注。

3.当前我国农村养老保险的理论基础

3.1有关养老保险的基本概念

保险(Insurance)是在社会经济互助原则下建立起来的一种经济补偿制度。其主要经济职能在于当危险事故发生引起经济损失时，能通过所积累的资金给予补偿，保障经济生活的安定。每个人在年老失去劳动能力后，都有可能面临生活来源不确定或不持续的危险，这种生存危险用保险的方式予以分散承担即称之为养老保险，按照经济补偿方式的不同，养老保险可分为社会保障项目中的社会养老保险与商业养老保险两种。社会养老保险(SocialPensionInsurance)是指劳动者为预防年老不能再从事劳动由养老需要时的生活有保障，在法律规定的劳动时间内缴纳部分保险金，在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后有权向国家或有关保险机构申请领取养老金的社会保障制度，是社会保险制度中被保险人最稳定、享受保险时间最长、费用开支最大的项目。社会养老保险既是一种社会政策，又是法定范围内的劳动者享有的一种权利，它由政府组织，国家给予税收等优惠，单位和劳动者共同出资，保险基金的增值部分主要用于保险对象。社会养老保险是随着商品经济的发展和社会化大生产的产生而出现的，社会养老保险是社会保障事业的重要组成部分。而商业养老保险(CommercialEndowmentInsurance)是作为保险人的保险公司与投保人采取自愿签订合同的形式以被保险人的生命为保险标的，以生存或死亡为保险事故，当保险事故发生时，保险人按保险合同给付约定金额的一种人身保险。

3.2我国农村养老保险的基本内容

目前，我国农民养老保险的负担方式主要有家庭养老、土地保障、集体养老、社会救济、个人商业保险养老、最低生活保障制度和农村社会养老保险等形式。一、家庭养老家庭养老的实质是建立在血缘关系基础上的养老资源在家庭范围内的互助和代际交换。家庭养老的生命之源是它不仅是一种利益机制，还是一种文化机制。家庭养老的主要承担者是儿子，其次分别为配偶、女儿、孙子辈子女、儿媳女婿等。尊老、爱老、敬老是中华民族几千年的传统美德，家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式，并且可以预见，其在相当长的时间内都将是我国农村重要的保障方式之一。但是受多种因素的影响，家庭养老方式正在出现弱化的趋势。首先，是市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础；其次，家庭的小型化使得家庭养老能力退化，“特别是计划生育政策的实施，‘4-2-1’的家庭结构打破了传统的养儿防老机制”，即一对夫妇在抚养一个孩子的同时要赡养四位老人。在这种背景下，如果农村中60岁及以的老人养老仍依赖于家庭，对核心家庭来说无论是经济供养还是生活照料服务都将是难以承受的，最终也将影响农村经济和社会的正常发展；最后非农化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员的互助功能。二、土地保障土地保障目前仍然是我国农村家庭的主要经济基础，但是我国的特殊国情使得土地养老保的功能严重不足。一是我国人多地少，人均耕地面积只有1.52亩,全国共有666个县人均耕地在国际警戒线0.8亩以下；二是随着城镇化和工业化的加速发展，已经有而且还将有大片土地被征用；三是土地归集体所有，农民只有使用权，没有处置权，农民不能变卖土地养老我国农村社会养老保险制度的缺陷三、集体养老在时期，以集体经济为依托的低水平的平均主义的养老保险，是典型的农村社区养老。但是，随着土地承包制度的实施，这种农村社区养老已经基本解体。改革方法以来，农村社区养老只在少部分农村集体经济发展水平比较高的南方地区继续存在，覆盖范围极其有限。四、“五保”制度和社会救济制度“五保”老人的供养主要靠乡统筹和村提留，大多数地区只能维持老人的基本生存。社会救济则面窄量少，不可能解决多数农民的养老问题。五、个人商业养老保险面临中国日趋严重的人口老龄化趋势，单纯依靠社会基本养老保险已经无法满足中国老百姓的养老需求。从很多西方国家建构多层次的养老保障体系的经验来看，个人商业养老保险作为缓解财政压力、完善老年保障体系和应对人口老龄化的重要手段，应该存在较大的发展空间。随着农村经济的发展和城市化进程的加快，大量农民的养老等保障方式将发生较大变化，从过去主要依靠“养儿防老”转向主要依靠社会保障和商业保险。但是这也仅在少数经济发达地区得到一定程度的发展，由于农民收入普遍偏低，缺乏基本保障，也不能够很好解决农民养老问题。六、农村最低生活保障制度仅在少数经济发达地区实行，如浙江、广东等地区。党的十六届三中全会后，许多地区开始探索建立农村最低生活保障制度。如福建省就已经基本建立起农村最低生活保障制度，但是农村最低生活保障制度的保障对象主要是生活陷入绝对贫困的社会群体，而且保障水平一般比较低，难以满足绝大多数社会群体的需求。七、农村社会养老保险（简称“农保”）到目前为止，“农保”依然是曾经试图覆盖全国范围的农村社会养老保险制度，但是由于种种原因，目前推行困难重重。“农保”的法律基础是1992年民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。该方案对农村社会养老保险制度进行了大胆的改革试点，取得了一定的积极效果。

3.3建立我国农村社会养老保险的必要性

3.3.1传统的农村家庭养老方式面临诸多挑战，需建立新的养老方式

在现阶段我国农村养老的任务绝大部分是由家庭来承担，农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收入，然而随着农村市场经济体制改革的不断深入，这两种养老经济来源不论是在保障能力还是在保障的可靠性上都发生了一些变化，使得传统的家庭养老方式面临诸多困难与挑战，很难再维系农村未来的养老需要。其中体现在:

3.3.1土地保障功能的弱化

有学者指出，农村改革这种诱致性制度变迁的发生，客观上表现了一种交易的结果。国家在允许社区占有所有权、允许农民以大包干名义占有土地使用权的时候，向农民让渡的是什么呢，让渡的是农民承包的那块土地必须承担农民的社会保障。土地在中国历史上长期以来一直为农民提供基本的生活保障，土地对那些丧失劳动能力的老年人来说是带来收入的重要财富，所以均分土地充当了有效的退休保障。可是，农民拥有的土地产权是不完整的，这直接影响了土地保障功能的发挥。按照现行土地政策规定，土地所有权归集体所有，我国农民所拥有的仅仅是土地的使用权，而无权对上地进行自由买卖，因此农民在生病或年老最需要钱的时候不能靠变卖土地以供所需。对于农民来说，他们从土地上得到的利益主要是土地收成。农民的收入主要是来自农业经营收入，土地承担包括养老在内的社会保障负担，显然要通过从事土地经营所获得的收益，而农民经营土地的收益状况又如何呢?研究表明，农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至是绝对亏本。目前，大多数农产品提价的空间小，降价的压力大。但与此同时，在以小规模分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本增加的势头，却一直比较强劲，由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重过大。在价格、成本双重因素的夹击下，我国农业经营的绝对收益，已经越来越低。以浙江省农村固定观察点的10村资料为例，1995年亩均净收益为680.04元，到1999年己经下降到505.71元，4年间减幅达26.69%;如扣除人工和物质费用因素，则农地经营的亩均纯收益，1995年34.51元，到1999年已经下降到-174.72元;农地经营处于绝对亏本的状态。在这种情况下，越来越多的农民感到承包地，食之无味，弃之可惜，只好对土地进行粗放经营，甚至将土地撂荒。其实，导致农业经营效益低下的一个重要原因还在于土地承载负担重，土地首先是生产资料，只有先具备生产资料的功能，才能发挥其保障功能，但现在承包土地承载的农业税以及其他社会负担很重，农村税费改革后农民负担也主要分摊到田亩之中，农民增产不增收现象相当突出。在这种情况下，土地很难起到保障功能。

3.3.2家庭养老功能衰退

家庭养老是家庭范围内的代际交换，它建立在道德约束力基础之上，是由子女信用作保证的。历史上，我国的老年赡养是以孝为核心在家庭内部进行的，孝道思想在中国有着长久的发展历史和深刻的社会影响。儒家认为:“孝为百行之冠、众善之始，是天之经也，地之义也，民之行也，德之本也。”所以儒家立教以孝为起点，“孝字上半部为老，下半部为子，有老人扶子之义。”因此，孝的道德观最初是调解长者与小辈之间关系的行为准则。该模式曾在中华民族几千年历史上运行良好，按教授的解释:中国家庭的养老模式，实际上是一种“反馈模式”，即“甲代抚育乙代，乙代赡养甲代，乙代抚育丙代，丙代又赡养乙，下一代对上一代都要反馈的模式。”主要是“孝”文化为家庭养老提供了内在驱动力。但到20世纪末其依赖的社会经济基础却出现动摇。认为:“随着人类由农业社会进入工业社会和后工业化社会，家庭赡养功能就慢慢脱离家庭而社会化。”米特罗在《欧洲家庭史》中进一步描述道:“农民经济是一种无货币经济，以致于赡养老人只在家内是可行的，提供实物在超出一定距离时就会是不可能的，因为这需要用现金支付并用此钱购买食物，而在前工业时代，在农业地区中，这两个都是不存在的。”出现这种情况的根本原因是改革开放以来，我国农村经历了经济制度的巨大变迁。生产力得到飞速发展，不仅解决了绝大部分中国人的温饱问题，而且农村生产生活型态也在现代化过程中发生巨大变化。自给自足的经济条件不复存在，年龄在生产中的优势己不如从前，多样化的社会化分工已使等级式父子关系出现松动。1990年我国农村家庭户平均人口为4.18人，1998年降低到3.63人，2000年降为3.44人，家庭规模小型化、核心化趋势日渐明显，这使得农村家庭养老方式越来越缺乏充分的照料源。其次，非农化和农村劳动力的迁移对农村家庭养老产生了消极影响，20世纪80年代中期以来，农村剩余劳动力尤其是青壮年人口跨地区或城乡迁移的速度和规模不断上涨，这种转移使农村家庭养老应有的凝聚力逐渐降低，同时这种生活上的长期分离使得父母与子女间的感情纽带逐渐变得松弛，由此带来的子女尊老、敬老传统的弱化。第三，农村家庭养老的思想基础发生了转变，受商品货币等因素的影响，传统的家庭观和老年价值观受到强烈冲击，许多农民己不再认为多子多福，开始走出养儿防老的思想怪圈，迫切要求与城镇居民享受同样的社会养老保险待遇，这在很大程度上动摇了家庭养老保障模式。

3.3.3建立农村养老社会保险制度是农民享有国民待遇的具体体现

社会保险权是我国《宪法》和《劳动法))赋予劳动者的一项基本权利，它是指公民在失去劳动能力或劳动机会或遇到其他灾害和困难时，为保障其基本的生活需要而享有的从国家社会保障制度获得帮助的权利。我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，仍从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。农民作为劳动者的一个重要组成部分，在为社会提供劳动、为社会生产财富的同时，他们同样会遭遇到自然风险以及失业、年老、伤残、疾病等经济风险，为了防范这些风险的发生，理应合法享有与城镇职工同等的社会保险权利，这是农民享有国民待遇的具体体现。况且，农民一直为国家经济建设做出巨大贡献，享有农村社会养老保险是农民与城市居民应具有平等的权利，长期以来，据有非农户口的城市居民始终优越于农村居民，中国的户籍制度将全中国人口划分为两种等级，即“农村人”与“城里人”，这绝对不是简单的文字游戏，它包含着两类人的实质性区别。其中，最为显著的区别就是城市人口的生、老、病、死、伤、残都是有保障的，而在广大农村地区，除极少数“五保”老人政府给予一定的照顾外，对其他人群的社会保障则几乎没有。改革开放以后，政府对城镇职工的下岗(失业)、贫困也给予了特别关照，全面推行了失业保险和最低生活保障制度。与此同时，中国农民始终默默无闻地为中国工业化建设贡献着他们的力量。有关研究表明，建国以来，农民通过工农业产品剪刀差、农业税、储畜方式等途径，上缴给国家1.3万亿元，养活了十几亿中国人，而且通过工农业产品剪刀差等形式为国家的工业化积累了大量资本改革。开放以来，农民贡献出1亿亩耕地，地价差额达上万亿元，农业资金转移严重，为此农民蒙受了巨大损失，而国家不仅没有为农民提供任何社会保障，还让农民在自身生活水平较低的情况下，为五保户、军烈属提供生活被助和救济，显然这是不公平的。

3.3.4建立农村养老社会保险制度是提高农村经济发展水平的重要条件

农村经济需发展有两个基本前提，一是要有稳定资金投放，二是要有一定技术的劳动力。如果没有可靠的农村养老社会保险帮助他们抵御年老的风险，免除他们的后顾之忧，农民就会将其收入储蓄起来，用来养老防老，不愿意投入到生产进程中，这就使得农业发展后劲不足，根据有关资料表明，农村居民购置生产性固定资产支出占家庭总支出的比重很低。同时，城乡社会保障巨大差异使得一部分有一技之长、有一定文化素质的农村劳动力不断流向城市，而城镇中的人才因为农村缺乏必要的劳动保障不愿到农村工作，所以城乡保障的差异阻碍了人才的合理流动，使得农村经济在吸引人才方面处于不利地位。因此建立和完善农村社会养老保险制度，有助于提高农村经济发展水平。

4.我国农村养老保险的特点

在明确中国农村养老保险制度的内容后，对于其内容和特点进行归纳总结，可以主要从以下几个方面进行分析：

一、以“自我保障为主、集体保障为辅、国家予以政策扶持”为筹资原则

即养老金的主要部分来自农民。在此基础上，集体可以根据自身经济状况给予适当补助，补助比例不做统一规定，随集体经济状况的好坏而定。在集体经济状况较好多地方或时期，助标准应相对提高；反之，补助比例可以下调，甚至不设底线。国家政策扶持，主要体现在对乡镇企业给农民参加养老保险的集体补助，可以按照工资总额的一定比例提取予以税前列支，具体做法也有地方政府根据具体情况而定。这种筹资原则充分考虑到国家财力有限及农村集体经济薄弱的现实，但是在实践中却暴露出强制性不足的缺陷，尤其是对集体补助比例缺乏具体、详细的规定；有的地方政府为了减少本地企业的经济负担，尽量缩小这一比例，甚至缩为零。随着这一部分补助的减少，国家对农村养老费的“政策扶持”也失去现实作用。农村养老费筹资原则也有所规定的“个人缴费”为主变为实际上的“全部个人缴费”。如山东省《平阳农村社会保险斩行办法》中就明文规定：“保险费集体确无力补助，由个人全部缴纳”。这样，农村养老保险由原本设计上的国家、集体、个人三方共同承担变为由个人完全承担。

二、实行“多档次”的缴费方式

实行“多档次”的缴费方式主要是针对我国农村各地区发展极不平衡的现实。1992年，民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》规定，我国农村养老保险金每月缴费方式采取多档次的方式，即从2元到20元，每2元设置一个档次。这主要是基于我国各地农村经济发展的差距而制定的，经济条件好的地区，缴费可以多一点，较为贫困的地区，则可以相对低一点。但是，这种缴费方式在设计时忽略了农村的另一现实，即相当部分农民养老观念落后，把自己未来养老寄予子女后代身上，他们对养老保险制度缺乏认同感，存在心理疑虑。因此，在实践中，大多数农民都倾向于转向低档次的缴费标准。而以如此之低的投保水平，是根本无法满足农村老年人口的未来养老需要的。

三、在筹资方式上实行“完全积累制”

“完全积累制”，也称个人账户储蓄积累制，是指受保者在其劳动年龄（一般是指60岁之前）按照一定的比例缴纳保险费，记入个人账户，作为长期积累的基金，待受保者达到法定的领取养老金年龄时，按照个人账户积累总额（包括保险金年金和利息）以年金的方式逐月发给个人。这种方式的特点是以收定支，筹资规模和保险金比较稳定，不会引起养老金的代际转嫁矛盾，当然也存在着基金保值增值的问题。

四、在养老保险基金管理上，主要实行县级统筹

我国农村养老保险基金的管理是农村养老保险制度建设中的重点。我国现行的办法是在县（市、区）建立养老保险的专业机构，负责收取和发放养老金的工作，以县为单位实现养老保险基金的统一核算、统一管理，并接受同级财政、审计部门的监督。这无疑是考虑到目前我国农村情况千差万别，建立统一的收费标准、统一的养老金收发机制尚不可能；但是由于基层管理机构不健全，管理手段相对落后，因此在资金的管理和运营中出现了诸多管理不规范的现象。

5.农村养老保险制度建设中存在的问题

5.1保障水平过低

《县级农村社会基本养老保险基本方案》提出了“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则，出发点是以政策扶持进行激励，但不增加财政负担，政府不进行财政补贴和兜底。这在实际上是行不通的，社会养老保险不同于商业养老保险，政府的财政支持是必须的，因为仅仅通过农民自身筹集到的养老基金根本难以应对老年时的基本生活要求。而且，在养老金支出高峰期出现支付困难时，政府都必须以财政兜底的方式保证养老金的发放，否则会严重影响社会稳定。温克勒(winkler)在总结欧洲国家农民养老金的财政状况时说“没有一个社会保障机构能只依赖所缴费用来承担农民养老金的支出，他们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴”。通过财政补贴，调动农民参加保险的积极性。1992年以来，在财政不补贴不兜底的情况下，农村社会养老保险工作虽然有所推动，但这种推动属于半强制性的，农民越来越没有积极性。现在许多地方不再坚持《县级农村社会基本养老保险基本方案》的原则，纷纷采取了政策扶持加财政支持的双重做法，也正说明了这一问题。对于农民自身而言，由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏足够的信心等原因，农民参保的积极性也普遍不高。《基本方案》规定，农民可以根据自己的实际情况缴纳保险费，从2元-20元，每两元一个档次进行缴费。多数地区农民在投保时都选择了最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，20年后每月可以领取9.9元，这个数额是很难起到养老的作用。若考虑通货膨胀、物价上涨等经济因素，最终拿到的养老金更少。据国家劳动和社会保障部统计，2006年全年共有355万农民领取了养老金，共支付养老金30亿元，人均仅845元;年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，年末农村养老保险基金累计结存354亿元，按投保人数计算人均仅659元。由此可见，农村社会养老保险制度在实际上根本起不到多大的养老保险作用。

5.2制度缺乏稳定性和连续性

西方发达国家的农村养老保险是通过国家立法形式实行的一种强制性社会保险，具有法律强制性、保障基本性和国家保证性特点。例如德国在19世纪80年代就颁布了世界上第一部社会保障法,并在1957年把范围扩大到全体农民。日本在1971年,丹麦、芬兰在1977年,美国在1990年也都先后建立了农民社会保险制度,并以立法的形式予以确定。与之相比，由于我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面存在较大差别，农村经济现代化、社会化程度还较低，尚不具备建立国家统一立法、强制实行农民社会养老保险的条件，所以，我国的农村养老保险作是本着自愿、量力的原则。虽然它由政府部门组织，但不具法律上的强制性，国家没有统一的法律条文各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，对政府和农民都缺乏普遍的强制性和规范性。因而这些办法普遍缺乏法律效力,具有很大的不稳定性,对农民投保的信心缺乏足够的支持。

5.3、“保富不保贫”的倾向严重

我国当前的农村养老保险制度，“保富不保贫”的倾向严重，目标人群的养老问题没有得到根本解决。主要表现在：首先，在农村采取的是完全积累型的养老保险模式，带来的突出问题是参加养老保险的人大部分是收入较高的居民，他们即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决。甚至“出现富裕户不想保、年轻人不愿保、中年人不肯保、贫困户不能保和疑虑户不敢保的局面。”即最需要养老保险的低收入和贫困农民则不能从养老保险中受惠。而社会保险的目标之一是减少贫困，减少收入不平等和地位不平等，显然这种保富不保贫的农村社会养老保险制度与这一目标是相违背的，不符合建立农村社会养老保险制度的初衷；另一方面，于我国采取自愿原则参保，也直接导致参加农村养老保险的基本上都是比较富裕的农民，而真正面临养老困难的贫困农民却无力参保，这种“保富不保贫”的养老保险制度，并为真正解决未来农村养老的难题。并且从覆盖范围上看，我国东部经济发达的省市农民投保金额明显高于中、西部欠发达地区。

5.4对农村养老保险资金的监管不力

一方面，按《基本方案》的规定，养老保险基金的保值、增值办法，主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能用于投资，但是一些地方将农保基金违规进行直接或间接投资，在这部分投资中，大部分没有投资收益，而且连本金也无法收回；另一方面，我国农村养老县级农保机构基本上包揽了从政策制定、实施到养老保险资金的收、发、管、放以及行政监督等各环节、全方位的工作。这种管理方式，既缺乏部门之间的横向监督，也没有上下级之间的纵向制约，其结果极其容易造成农保基金被挪用和挤占。综合本章的分析，可以看出我国目前的农村养老保险，从基本内容、主要特点到存在问题都说明我国尚未建立真正意义上的、覆盖各地区的农村养老保险制度。为适应现实需要，必区分各地区的实际情况，并借鉴其他国家的有益经验，建立真正的农村养老保险制度。我国农村社会养老保险现行的法律依据主要有三:一是准法律依据。主要有1992年1月颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》和1995年10月19日颁布实施的国务院办公厅转发民政部的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》;此外还有一些相关法律中关于应该重视建立农村社会养老保险制度的原则性条款;二是相关文件内容。如十七大报告中“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”“探索建立农村养老保险制度”。十六大报告中的“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，”、“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”等等。三是有关领导关于重视三农问题和农保问题的讲话。总体而言，1992年颁布实施的《县级农村社会基本养老保险基本方案》许多地方在实践中行不通;各种文件和领导讲话的内容则过于笼统和原则，难以用来指导实际工作。因此各地农村社会养老保险工作在实践中存在许多困惑和矛盾，而地方政府又无法找到比较有力的立法依据。因此，各地对农村养老保险法规的出台、变更和撤消，基金的筹集、运用以及发放等都只能按照地方政府部门，甚至是某些官员的个人意愿执行的，而并没有与农民形成一种规范性、持久性的契约形式。这些都大大降低了农村社会养老保险制度的规范性、长期性和稳定性。

5.5基金的安全性和收益性差

目前，我国的农村社会养老保险基金工作普遍以县级为单位来管理。全国的农村社会养老保险基金分散在全国1900多个县市。1998年以后，虽然大多数省已将农村社保的管理划归社会保障部门，但是很多地县和乡一级未能实现顺利交接，造成不少地区社保管理秩序混乱，特别是中西部地区，管理体制未理顺问题严重。由于制度变动频繁、管理体制不顺等问题，社保基金的违法违规时有发生，基金管理秩序混乱。2005年发生的中行哈尔滨河松街支行高山案中，有1.7亿元农保资金损失。2006年云南红河州也曾发生挪用4280万农保基金建豪华办公楼案。而此前的信托、证券公司整顿也波及到农保基金。2004年德隆崩盘殃及的恒信证券案，就涉及青岛市农村社会养老保险办公室，直接威胁到3000万元农保基金的安全。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。基金使用，必须兼顾当前利益和长远利益，国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制。”我国社保基金的收益率偏低从2002年以来我国社保基金的投资收益率可以看出我国2002年一2005年社保基金收益率一直都维持在5%以下，扣除当年的通货膨胀率水平，社保基金的收益率就更低了，甚至2004年仅有2.43%，低于当年的通货膨胀率3.3%。虽然2006年、2007年的收益率上升很快，但伴随着出现的是通货膨胀率的上涨以及银行存款利率的不断上调，因此，社保基金的实际收益率也没有明显的提高。但实际上，农村养老保险基金除了依法存银行、买国债的部分以外，还有不少农保基金主要用于直接放贷、抵押担保、机构经费占用以及存入当地非银行金融机构和划入地方财政专户。据统计，至2001年底，全国216.07亿元农保基金总额中，存入银行、购买国债和交财政管理的占87%，非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金总额的92.93%;收回本息有因难的占基金总额的6.39%;己确定不能收回的基金占基金总额的0.68%。此外，基金管理运营层次低。目前绝大部分基金在县级管理，管理手段缺乏，易于受到当地行政干涉，难以防止基金挪用等弊端，基金管理运营效率普遍偏低。

6.完善我国农村养老保险制度的具体措施

一、政府要在农村养老保障体系的建立中担负重要的职责

虽然，“经济发展是社会保障覆盖范围大小的主要决定因素，但是政府政策的制定同样重要。”首先，要从政策上提供条件，支持农民养老保险工作的开展，积极建立社会保障信息网络和社会保险救济网络，为促进农民养老保险向社会转化提供必要服务；其次，创新农村养老险模式和体制，要进一步明确各级政府的职责，加大政府的财政支持力度，在一定程度上分担农村养老的风险；再次，努力加快社区建设，要大力发展农村社会事业，优化社区养老机制，使农村老人的生活服务，由家庭“独揽”变为家庭与社区共同承担；最后，重视农村养老保险工作，提高这个方面工作的宣传力度，要在社会开展对农民养老工作的宣传，使各方面都来关心和支持农村社会养老保险事业。

二、转变政府职能，实行政事分开

正如新公共管理理论所主张的，政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策，政府只是起掌舵的作用而不是划桨的作用。因为“如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划桨掌舵将会很困难。”就养老保险方面看，国务院在1995年就明确提出“实行社会保险行政管理和基金管理分开，执行机构和监督机构分设”的目标要求，但是在实际运作中，行政管理与基金管理始终未能分开，监督体系也终未形成。要改变这一局面，真正形成决策、执行、监督三功能相互结合、互相制约的高效、透明、公正的运作机制，就要转变政府职能，使之由直接经营转变为间接调控，政府主要是通过政策制定和推动国家立法的途径，明确自身作的指导和监督职责。

三、促进法制和制度建设，加快农村养老保险的立法工作

在亨廷顿看来，“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”，“组织和程序与其制度化水平成正比例”。促进法制和制度建设并加强农村养老保险的立法工作对于完善我国的农村养老保险制度具有重要意义。“同城镇一样，农村养老社会保险也要依法行事。”改革与完善农村养老保险与法制建设有机结合起来，使养老保险改革决策与法制建设相统一，才能使农村社会养老健康发展。同时，要重视农村养老社会保险的法制体系建设，包括地方法规和国家法律，使养老保险逐步走上完善的法制化轨道，并通过依法治理养老保险来维护农民的合法权益。政府要尽快制定和完善农村社会保障立法体系，通过制订法律来保证农村社会保障制度和政策的稳定性与持续性，提高广大农民对政府推行社会保障政策的信心。

四、多渠道筹集并加强对养老保险基金的统筹运营

首先，在目前农民生活还不很富裕的情况下,除建立个人缴费为主,集体相辅,政府适当支持的三方负责的保险金缴费制度外,还需探索多渠道的农村保费供应。“现代社会保障事业是全体社会成员的共同事业，国家应鼓励本国社会成员主动参与社会保障，包括参与分担缴费、参与经办保障事务、参与管理和监督社会保障制度的实施等，社会保障不再单纯是政府的责任，这种做法使社会保障事业具备更为坚实的社会、经济基础”。其次，政府应高度重视农村养老保险金的管理与保值增值工作，通过建立专门机构负责基金管理和运营的职责；同时要建立健全相应的财务核算、审计监督等项制度，在确保资金安全的前提下，通过购买国债或金融债券等方式实现资金的增值；最后，还要要加强养老保险基金运营过程中的监管工作,严禁基层组织和政府其它机构挪用基金,严禁任何人打着养老保险的幌子向农民乱集资、乱收费。为了提高农民的认识和支持程度,必须要加强政策宣传力度,重点应放在示范、推广和操作的规范性、科学性和保险金发放的及时性上。做好示范、推广工作,使农民都能明白参加养老保险是为了自己,这样养老保险的工作也就能顺利开展。

五、建立多层次、多渠道的农村养老保险制度建立

多层次的农村养老保险制度。就目前我国广大农村的具体实际来看，应坚持政府引导和农民自愿，发展多种形式的养老保险，即加大发展集体企业和补助养老保险以及发展储畜养老保险，并给予政策支持。坚持城乡有别和与家养老、土地保障、社会扶持相结合的多层次的农村养老社会保险制度。此外，由于我国经济发展水平和农村社会保障水平还比较低，可以采取强制性原则。但考虑到我国地区经水平的不同，在东部沿海经济较发达的地区，亦可以推行地方性的自愿性保险。地方自愿性保险既可以由地方政府主导，也可以允许民间团体主导，作为全国性农村社会保险体系的一个重要补充。商业保险能否进入农村领域，取决于是否有钱可赚。政府应当消除一些限制保险市场的法规，同时出台一些优惠政策，以吸引保险公司进入农村。

7我国新型农村社会养老保险制度的基本框架

建立新型农村社会养老保险制度是一项十分艰巨的任务，需要广大理论和实际工作者付出艰苦的劳动。在对我国建立农村养老保险制度的经济社会条件进行分析研究、总结我国十几年来农村社会养老保险制度建设的经验教训、并借鉴国外农村社会养老保险制度有益成果的基础上，本人对我国新型农村养老保险制度的基本框架进行了初步探索。具体内容如下:

7.1建立农村社会养老保险的专门制度

前面已经提到，由于我国城乡二元经济结构的影响，我国城乡经济发展水平差距显著，农村和城市之间在建立社会养老保险制度的问题上没有共同基础，不具备建立统一型和统分结合型的农村社会养老保险制度的物质条件。因此，我国新型农村社会养老保险制度必须是针对农民的专门制度，而不能与城市养同运用一套社保制度。目前我国受经济发展水平的制约，还不能建立像西方发达国家那样成熟完善的社会养老保险;同时由于我国区域经济发展不平衡等原因我国农村社会养老保险制度在保费征缴和养老金给付上也不具备实行统一标准的条件。因此，我国农村社会养老保险制度的建立和完善必须在尊重我国国情特殊性的基础上，在遵循上述原则的前提下，总结此前农村社会养老保险制度存在的问题以及取得的经验，根据各地的实际经济承受能力，初步达到在农村普及社会养老保险的目的。

7.2边试边行，逐步建立新型农村社会养老保险制度

我国建立新型农村社会养老保险所面临的背景极具特殊。其他国家建立农民社会养老保险制度时所需要应对的只是前述背景中的某一两个方面，而我国则必须综合考虑上述所有的问题，这在世界上尚属首例。因此我国新型农村社会养老保险制度的建立没有先例可循，需要再次发挥“摸着石头过河”的精神，边试边行。首先在实践中总结经验，然后再从经验中发现规律，最后用这些规律、理论来指导我们的实践。因此，在目前的条件下，各地应该根据实际情况制定出一系列农村社会养老保险制度，青岛、苏州、马鞍山等已经开始在积极探索，并且取得了一定的成果。最后，在条件具备的情况下，国家可以根据前一阶段探索的经验和教训，出台一系列的指导方针和具有指南性质的文件，比如国家在农村社会养老保险中的角色定位，地方各级政府责任范围等等。

7.3推进社会养老保险制度建设的同时，继续发挥家庭养老的作用

社会保险的特点是国家从劳动者和企业所得的国民收入份额中扣除一部分，加上政府的财政支持，集中形成专门基金，在劳动人口和退休人口之间进行统一调剂，旨在创造一种稳定的经济秩序和生活环境，有利于劳动者的生存、发展和延续。但是由于目前我国农村的经济水平还不具备，无法建立健全的覆盖所有农民的社会养老保险机制。因此，新型农村社会养老保险制度的建立既要强调社会养老，同时也不能忽视了家庭养老的重要作用。中国是受儒家思想影响的国家，有着悠久的儒家文化。“中国尤其是农村家庭观敬老的优良传统，家庭养老有着深厚的根基;而且在家庭养老的过程卑厂有利于家庭成员之间的亲情交流，有助于形成和谐的家庭环境。中国的家庭养老模式受到联合国的高度称赞，联合国认为以中国为代表的亚洲家庭养老模式是全世界的榜样。家庭养老所具有的优越性是任何其他养老方式都无法比拟和替代的。因此，新型农村社会养老保险制度的建设必须继承中华民族的优良传统，爱老敬老，充分发挥家庭养老的功能。方面可以借鉴韩国农村社会养老保险制度建立的经验。韩国是以家庭为中心的儒教传统国家，家庭以家长为中心，政府鼓励孝敬父母、稳定家庭。另外，韩国国民普通信奉佛教、儒教，这成为修心祟善的人文基础，政府提倡善德的传统信仰，奖励孝敬父母的家庭，鼓励社会办慈善事业，从而稳定了家庭和社会，使家庭和慈善事业成了韩国社会保障制度的重要组成部分。

7.4坚持因地制宜、分类推进的原则

区域经济发展不平衡的现实使我国在近期内还不能建立起全国统一的农村社会养老保险制度。我认为，我们可以仿效日本由部分到整体、由差别到统一的发展思路，分对象、分阶段建立农村社会养老保险制度。因此在我国建立新型农村社会养老保险必须采取因地制宜的原则，按照各地经济发展水平，建立不同层次的农村社会养老保险体制，避免农村养老保险制度的“一刀切”。对经济发展水平高的东部经济，应立即着手建立以社会养老为主、家庭养老为辅的农村社会养老保险体制;在经济状况和群众保险意识允许的条件下，甚至可以选择性地进行强制性养老保险的试点工作，同时鼓励农民进行自愿储蓄为补充，为今后城乡统筹发展积累经验。在中西部经济发展程度不高的地方，仍然实行以家庭为主的传统养老模式，同时政府加大宣传力度，鼓励农民参加社会养老保险。各地必须在认真研究本地的经济发展水平以及可承受能力的基础上，制定出适合本地经济发展社会稳定的制度，逐步发展，不冒进也不滞后。针对农村中不同产业的从业人员要进行区别对待，这既是国外实践的经验，也是我国农村劳动力从业范围多样化的需要。对于以农业为主的从业人员应该纳入新型农村社会养老保险制度的范围内。对于进城务工的农民工以及在乡镇企业有稳定收入的农民，必须按照《合同法》的规定，签订劳动合同，参照城镇职工养老保险的有关规定执行。对于失地农民，失去了土地这种基本的生产资料，实际上己经不再属于“农民”这个范畴，也应该参照城镇职工养老保险的有关规定执行，但是对于失地农民的社会养老保险政府应该在政策上和财政上予以倾斜。

7.5土地政策与养老保险制度相结合

土地政策是农民社会养老保险制度建立中的一个重要因素。成功建立农民社会养老保险制度的国家，尤其是小农占多数的国家，很多都把土地政策与农民养老保险制度相结合。我国目前实行的是家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是一种集体所有、农民以户为单位独立经营的土地制度。这种制度虽然在一定程度上使农村的生产力水平得到提高，但也出现了土地经营规模过小使土地效益下降的现象。我国新型农村社会养老保险制度可以在一定程度上采用与日本、德国和法国相类似的“土地换社保”的制度，促进土地经营权的流转，解决现有的土地细化与规模化经营的矛盾;同时也促进土地向经营能手集中，提高土地的利用效率。我国土地政策的施行，必须考虑两方面的因素。一方面是农民放弃土地承包经营权的年龄设定，另一方面是农民放弃经营权之后养老保险的优惠政策如何设计。针对前一个向题，可以参照我国职工的一般退休年龄，男性为60岁，女性为55岁。但是考虑到我国目前农村老龄化严重的情况，为防止出现土地被出让后没有得到有效利用的现象，可以适当的将退休年龄推后一至两年。针对后一个问题，有两种方案可供选择:一种比较简单，直接增加农民领取养老金的数额;另一种施行起来比较复杂，但是更受农民的青睐，那就是参照城镇职工养老保险的办法进行管理。各地可以根据经济水平设定适合的退休年龄和养老金优惠方案。因此，在建立新型农村社会养老保险制度时强调土地政策的作用，既可以提高老年农民的保障水平，又可以提高农村土地的现实保障能力。

7.6国家、地方、农民三方筹资

在农村社会养老保险的资金筹集上，西方各国政府都通过立法，除规定投保者个人缴费外，还辅之以国家的财政支持或其他补助，以确保农民养老保险待遇与其他从业者的实质平等。我国新型农村社会养老保险制度的建设要坚持中央政府的转移支付、地方政府财政支持和农民个人三方共同承担的原则进行养老基金的筹集，同时还要开辟其他筹资渠道。1994年我国开始实施分税制财政管理体制。实行分税制后，税种和各税种形成的税收收入分别按照立法、管理和使用支配权，形成了中央税和地方税(中央和地方共享税)。税款收入按照管理体制分别入库，分别支配，分别管理。中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理的支配。分税制改革，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。同时分税制改革也为中央和地方政府分别承担一定的养老责任提供了物质基础。政府、地方和个人具体缴费标准的确定可以参照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的有关标准进行操作。首先是缴费基数的确定。由于农民没有工资的概念，无法确定“平均工资水平”，因此可以根据当地农民的实际平均收入来确定缴费基数。由于城乡收入的差距，可以将上年度当地城镇职工的平均工资水平确定为缴费基数的上限，防止在基数上就出现贫富差距悬殊的情形。最低的缴费基数则按照当地城镇居民最低生活保障线的水平。其次是各方缴费总额的确定。职工基本养老保险“从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户”。农村社会养老可继续沿用8%一10%这个比例，具体选择多少要根据当地的经济发展水平和城乡差距来确定，以对家庭养老可以起到一定的补充作用为基本原则。最后是三方各自承担的比例问题。这个比例要根据当地的经济水平来确定。一般情况下，个人所占的比例至少应该在缴费总额的一半左右，最低不得低于1/3，最高不能超2/3;中央政府的转移支出和地方财政应该根据各地的财政收支情况来确定剩余比例承担份额，总体原则是国家的转移支付向中西部地区倾斜。

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关键词：国际；农村金融体系；借鉴

中图分类号：F830．6 文献标识码：A 文章编号：1007-4392（2011）09-0022-03

一、“2＋1”合作依托型的日本模式

在日本，农村金融服务体系既有政府办的政策性金融，又有强大的合作金融，但主要是以合作金融为依托的“2＋1”模式即政策性金融机构、合作金融系统和农业保险机构组成。该模式的主要特点是：

（一）政策性金融机构依托合作金融办理支农贷款

日本支持农业发展的政策性金融机构是农林渔业金融公库。该公库虽属政策性金融，但本身一般不直接办理贷款，而是委托具有合作性质的农协组织代办，并付给一定的委托费。它建立的目的是在农林渔业者向农林中央金库和其他金融机构筹资发生困难时，给它们提供利率较低、偿还期较长的资金。

（二）受惠于政府的合作金融系统又将惠农政策反馈于农村经济领域

日本支持农业发展的合作金融主要是农协系统。政府对农协系统的支持政策是向农协组合增拨财政资金，农业预算支出曾占国民经济总投资的20％以上，政府的支持无疑使日本合作金融迅速达到了强筋壮骨的目的。同样，受惠于政府的合作金融系统又将惠农信贷政策反馈到农村经济领域，其信贷业务有三个明显的特点：以会员为主要对象，不以营利为目的；不要担保；通过信贷杠杆贯彻国家的农业政策。

（三）政府对强制性与自愿性相结合的农业保险提供一定比例的保费补贴

日本现行的农业保险制度采用“三级”制村民共济制度，形成政府与农民共济组合相结合的自上而下的农业保险组织体系。同时，政府对农业保险提供一定比例的保费补贴。日本农业保险的特点是强制性与自愿性相结合，凡关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物和饲养动物实行强制险。

二、“4＋1”需求功能型的美国模式

美国是世界上农业最发达的国家，农村金融组织是从需求的角度来构建的。该模式由“4＋1”即商业银行、农村信用合作系统、政府农贷机构、政策性农村金融和保险机构等组成。其主要特点是：

（一）按照农业需要的合理分工设计惠农金融服务体系

该体系主要由四大部分组成：一是商业银行。美国联邦储备银行规定，凡农业贷款占贷款总额的25％以上的商业银行，可以在税收方面享受优惠。二是农村信用合作系统。它主要包括联邦中期信贷银行、合作社银行、联邦土地银行，由农业信用管理局管理。三是政府农贷机构，包括农民家计局、商业信贷公司、农村电气化管理局三个机构。需要说明的是，农民家计局主要是对不能从商业银行借到低利率的青年农民提供适合农业生产周期的借款，这是一种“无追索权贷款”。四是政策性农村金融机构――小企业管理局，专门向不能从其他正常渠道获得充足资金的小企业提供融资帮助。

（二）政府为信用社提供持续的正向激励措施

美国以法律形式规定对信用社的优惠政策：免征各种税赋；建立信用社存款保险；信用社不缴存款准备金；信用社可以参照市场利率自主决定存贷款利率。

（三）多层次的保险提供了比较完备的农作物保险业务

美国农业保险运行主要分为三个层次：第一层次为联邦农作物保险公司（风险管理局），主要负责全国性险种条款的制定，风险的控制，向私营保险公司提供再保险支持等；第二层次为有经营农险资格的私营保险公司，它们与风险管理局签订协议，并承诺执行风险管理局的各项规定；第三层次为农作物保险的人和查勘核损人，美国农作物保险主要通过人销售，他们负责具体业务的实施。

三、“4＋1”国家控制型的法国模式

法国是欧洲农业最发达的国家。在农业的发展过程中，法国农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和法国土地信贷银行等农业信贷机构及法国的农业保险（即“4＋1”模式）都为农业发展做出了贡献，其中贡献最大的是法国农业信贷银行系统。该模式的主要特点是：

（一）农村金融体系属于典型的国家控制型金融模式

目前，法国农村金融形成了由法国农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和法国土地信贷银行组成的农村金融体系。该体系是在政府的主导下建立并运行的，同时还要受到政府的管理和控制。因此，它属于典型的国家控制型金融模式。

（二）最大的农村金融机构采取“上官下民”的组织体系来构建

法国最大的农村金融机构农业信贷银行系统是一个典型的半官半民性质的金融组织，由地方农业信贷互助银行、地区（省）农业信贷互助银行和中央农业信贷银行三个层次组成。该体系是在民间信用合作组织基础上由上而下逐步建立起来的。这种体制的优点是便于管理，合作金融机构的业务与国家政策结合得很紧，甚至可以说是为政府政策服务的。其缺点是各级信贷互助银行独立性较小，受政府干预大，经营效益较差，国家财政补贴较大。

（三）政府对农业保险进行必要的干预并加大科研投入力度

法国农民为保障自己的经济安全，发起并设立了地方互助保险公司以应对火灾、冰雹、牲畜死亡等农业生产经营风险。政府则负责对商业保险所无法承保的巨灾风险（如农业自然灾害）进行必要的干预。1980年以后，法国在大学和有关部门逐渐出现了专门从事农业风险科学研究的机构，政府投入巨资资助研究。

四、“5＋1”分类对口型的墨西哥模式

墨西哥支持农村发展的金融机构比较齐全，包括国家农业银行、商业银行、保险公司、国家外贸银行、全国金融公司及农业保险机构（即“5＋1”模式）。该模式的主要特点是：

（一）将不同情况的农户进行分类并安排相应的机构提供对口的金融服务

墨西哥根据农户的不同情况，分别由不同的金融机构提供资金，如现代化大农场的资金由商业银行、保险公司、国家外贸银行等金融机构提供；具有一定的生产潜力的中等农场或农产的资金主要靠国家农业银行提供优惠贷款；那些生产落后、不能获得正常银行贷款的贫困地区或贫困农户主要靠政府通过专门的基金会提供的低息或无息贷款来发展生产、保障生活。

（二）农业保险中政策保险与商业保险共存，国家提供一定的政策优惠

墨西哥农业保险公司的最初资本金由财政部提供。国家财政还提供该公司费用的25％以示支持，并对整个农业保险给予政策性免税。墨西哥还有其他4家商业保险公司经营部分农业保险业务，该农险业务向国有农业保险公司分保，并可经墨西哥农业保险公司从政府获得30％的保费补贴。农业保险的推广实行自愿原则。但是，对一些种植业、养殖业保险采取强制措施。

五、“6＋1”领头银行型的印度模式

印度农村金融体系最大的特点就是具有鲜明的多层次性，各金融机构之间既分工明确，又相互合作。这一金融体系构成了“6＋1”领头银行型模式，即印度储备银行、印度商业银行、农业信贷协会、地区农村银行、土地发展银行、国家农业农村开发银行、存款保险和信贷保险公司。该模式的主要特点是：

（一）用“领头银行”计划的制度安排确保金融对农村地区的支持

在农村金融发展中，印度推行“领头银行”计划，就是在一个地区，必须有一家领头银行负责该地区的发展开发工作，该银行必须向国家规定的优先发展的行业（如农业）提供金融支持。

（二）用法律的形式确保农村金融服务的覆盖面

印度政府在《印度储备银行法案》、《银行国有化法案》、《地区农村银行法案》等有关法律中，都对金融机构在农村地区设立机构网点提出了一定要求。如《银行国有化法案》明确规定，商业银行必须在农村设立一定数量的分支机构，将其放款的一定比例用于支持农业发展。印度储备银行规定，商业银行在城市开设1家分支机构，必须同时在边远地区开设2到3家分支机构。在今天的印度，平均每2万个农户就有1家农村金融机构为之服务。

六、对我国现代农村金融制度建设的启示

（一）建立发达健全的农村金融体系

国外经验表明，用于支持农业发展的农村金融体系至少包括三大部分：农村合作金融体系、农村政策性金融体系和农业保险体系。它们互为补充、互相促进，共同支持农业的发展。比如，美国建立了多元化的金融机构支持农业发展，这些金融机构在相互竞争中求生存，在分工中实现互补，共同促进美国农业的发展。美国互助合作性质的联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作社银行建立后，逐渐取代了商业金融和个人信贷在农业信贷中的地位。尤其是联邦土地银行在长期信贷中有明显的优势；但商业金融和个人信贷在短期农业信贷中仍占重要地位。政策性金融主要是联邦政府的农业信贷机构，如农民家计局、商品信贷公司等机构是推行政府的农业政策，满足农业发展的资金需求，促进农业发展。再比如印度既有合作机构如合作银行、土地开发银行为农业的发展提供短中长期贷款，又有政府的机构如地区农业银行为农业发展提供资金，且印度的商业银行也已涉足农业领域。

（二）各方面相互配合

农业政策性金融工作的开展需要农业合作金融组织、农业保险等方面的配合。合作金融组织不同于股份制商业银行和私人银行，其最根本的优势在于为社员所有、接近社员、了解社员和服务社员，是国家引导农民发展市场经济和社会化大生产的重要途径。合作金融的健康发展是农业政策性金融发展的有力支撑。如印度特别注重信用合作体系的建设，国家宪法列入了奖励和资助信用合作社的条文。同时，由于农业弱质性及生命周期等特点，农业保险也是支持和保护农业，或者说更好地履行政策性支农职能的重要保证。同样，美国于1938年颁布了《联邦农作物保险法》，并在此后进行了多次修正以对所有农作物进行保险。再比如日本早在1929年就颁布了《家畜保险法》，经过多次修订、补充，目前形成了《农业灾害补偿法》。就此而言，我国也应该加快建立健全农业保险制度，加强农业保险立法，以法律形式保障农业保险的发展。

（三）多渠道筹集资金

支持农业发展的金融机构应通过多种渠道筹集资金。尽管各国国情不同、农业政策性资金来源渠道也各不相同，但确保农业政策性金融机构资金来源，是农业政策性金融机构正常运行的首要前提和条件。从外国经验来看，支持农业的金融机构的筹资渠道多样化：一是通过政府拨款，各国政策性支持农业发展的机构资金不同程度地依靠政府；二是发行债券和票据，如美国联邦土地银行可向金融市场发行债券和票据筹集资金，法国农业信贷银行的资金主要来源之一就是发行债券；三是吸收存款和向中央银行及其它金融机构借款，吸收存款主要是吸收会员存款，借款则包括向中央银行、商业银行及其它金融机构、世界银行、外国金融机构等借款。从各类机构筹措到资金后，通过发放贷款、提供担保、发放补贴等形式把资金运用出去，如美国农民家计局发放的用于农民家计、农村社区发展的贷款，日本农林渔业金融公库发放土地改良贷款等，极大地支持了农业的发展。

（四）完善法律保障体系

农业政策性金融机构的运行要得到相关法律法规的保障。市场经济是法治经济，任何经济活动都需要法律的保护和规范，支持农业发展的金融机构的运作也不例外。农业政策性金融有别于商业性金融机构，需要有专门的法律来规范其业务行为，并提供法律方面的支持和保障。美国、日本等国家都有比较完善的关于农业金融的法律体系。如美国的农业信贷组织机构是分别根据《1916年联邦农业信贷法》、《1923年中间信贷法》等成立的；日本的农业政策性金融机构农林渔业金融公库，是根据1945年的《农林渔业金融公库法》成立的；印度的地区农村银行是根据1975年颁布的建立地区农村银行的法令而建立。这些法律在发展过程中不断完善，使农村金融机构的作用能够得到更有效地发挥。

参考文献：

[1]陈道富，《中国农村金融供给的主要特点与问题》，北京：国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题组，2007。

[2]辽宁省农经考察团，《日本农协的调查报告》，《农业经济》，2002年第10期。

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关键词：农村中小学；课程改革；综合实践活动

《基础教育课程改革纲要（试行）》指出，要改变课程结构，使学生通过实践，增强探究和创新意识，学习科学研究的方法，发展综合运用知识的能力。增进学校与社会的密切联系，培养学生的社会责任感。在课程的实施过程中，加强信息技术教育，培养学生利用信息技术的意识和能力，了解必要的通用技术和职业分工，形成初步技术能力。为此，从小学至高中设置综合实践活动并作为必修课程。这被认为是我国基础教育课程改革的亮点之一。综合实践活动的主要内容包括：信息技术教育、研究性学习、社区服务与社会实践以及劳动与技术教育。人们不禁要问：在农村中小学有无必要开设这门课程？综合实践活动课程对农村学生有何价值？农村中小学如何开设综合实践活动课程？笔者就综合实践活动课程在农村中小学开设的价值以及农村学校怎样开展综合实践活动等问题进行探讨，以期对农村中小学更好地开展课程改革、推动综合实践活动课程在农村学校的开设提供帮助。

一、综合实践活动课程对农村中小学的独特价值

（一）有利于改善农村中小学的课程结构，更好地落实农村基础教育的培养目标

《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，发展农村教育，是提高劳动者素质、促进传统农业向现代农业转变，从根本上解决农业问题、农村问题和农民问题的关键所在；也是转移农村富余劳动力，推进工业化和城镇化，将人口压力转变为人力资源优势的重要途径。[1]可见，农村教育的培养目标从根本上来说是要提高农村人口的素质，特别是要适应未来农业工业化、信息化，农村城镇化、文明化的发展趋势的。课程也要适应这种发展与变化，要注重年轻一代创新精神和实践能力的培养，要着眼于未来公民整体素质的提高。而在农村中小学，现有课程结构单一，以学科为中心的课程成为学校的全部，学生只是知识的容器，缺乏动手能力，缺乏独立思考，缺乏创新精神。这样的农村教育，特别是这样的课程，很难培养出适应未来发展变化的合格人才。而综合实践活动课程的开设，将农村学生创新精神和实践能力的培养纳入正式的必修课程的范围，使之制度化、系统化。

（二）有利于转变学生的学习方式，培养学生的学习兴趣，激发学生的学习动机

综合实践活动以实践性、综合性、开发性等为主要特点。无论是信息技术的教育，还是研究性学习，以及社区服务和社会实践等，都是要求学生要亲自实践，亲自动手，通过实践、体验来学习，而且学生还可以根据自身的经验、兴趣等来选择题目、选择活动、自我决定进度，其评价方式也不是简单的对或错等，这些对于转变在农村学校占主导地位的以书本知识为学习的一切，以端坐静听为主要学习方式、以考试分数为衡量学习好坏的唯一标准的学习方式具有十分重要的意义，对于培养学生的学习兴趣，激发学生的学习动机，调动学生学习积极性，具有十分重要的意义。

（三）有利于加强学校、学生与社会的联系，培养学生的社会责任感

在农村中小学开设综合实践活动，一方面能够使学生了解、体验到农村社会、经济发展的状况，了解信息技术对社会发展的巨大作用，个人与社区发展的紧密关系以及各种技术特别是农业技术对农村发展的重要作用等；另一方面通过活动，使学生走入社会，增强对现实生活、现实社会的了解，特别是对农村社会、经济发展的相对滞后，信息技术的普及落后，生态退化、环境恶化等的了解、熟悉，增强学生热爱家乡、建设家乡的责任感和使命感。

（四）有利于拓展学生学习的渠道，缩小城乡学生的知识差异

随着信息化社会的到来，学校教育不再是人类知识和经验传递的唯一形式。信息化已拓展了人类知识和经验的传递渠道，人类知识和经验的获得既可以通过学校教育来进行，也可以通过学校以外的互联网、各种媒体以及自己的研究、体验等途径来获得。课堂教学已不再是学生获得知识、信息的唯一渠道。传统上，城乡教育的差距或者说东西部教育的差距最主要的是教育结果即学生发展方面特别是在知识和信息方面的差距。尤其对于中西部地区农村中小学来说，信息的闭塞，教学方式的单一和落后，使得学生在知识、能力等方面与城市学生的差距拉大，而且学生的个性发展也不能得到保证。综合实践活动课程的开设，有利于拓展学生获取知识的途径和多渠道利用信息的能力，缩小农村学生与城市学生在知识、信息和能力等方面的差距。

（五）有利于改变教师的教学方式

《基础教育课程改革纲要（试行）》明确要求，教师在教学过程中应与学生积极互动、共同发展，要处理好传授知识与培养能力的关系，注重培养学生的独立性和自主性，引导学生质疑、调查、探究，在实践中学习，促进学生在教师指导下主动地、富有个性地学习。教师要关注个体差异，满足不同学生的学习需要，创设能引导学生主动参与的教育环境，激发学生的学习积极性，培养学生掌握和运用知识的态度和能力，使每个学生都能得到充分的发展。综合实践活动课程对于改善现行农村中小学教学过程中存在的以教师为中心，教学过程过于注重知识传授而忽视学生积极主动参与的局面具有重要意义，对于改变农村学校中普遍存在的“满堂灌”“题海战术”等不利于学生生动活泼学习的教学方式具有重要意义。综合实践活动课程的开放，将使教师由传统的知识的传授者向学生学习的组织者、促进者等角色转化。

（六）有利于教育资源的充分利用

综合实践活动的开设，对资源有一定的要求。简单地说，信息技术教育的开展要求学校的计算机房必须面向学生开放，研究性学习的开展要求学校的图书室要面向学生开发，而社区服务和社会实践活动的开展，也要求学校的教师要积极参与，甚至一般的工作人员也要参与，而且还要充分利用学校周围的各种资源。劳动技术教育的进行更不用说，学校要么利用自己的地点，要么利用社区资源进行。因此，综合实践活动的开设，促使学校必须充分利用学校已有的资源以及学校周边的资源。

二、农村中小学开设综合实践活动课的问题

综合实践活动课程具有诸多优点，而且十分有利于解决农村中小学课程与教学中的存在的各种问题。但这并不意味着在农村中小学开展综合实践活动是十分容易的。实际上，综合实践活动对学校管理、校长素质、教师素质、学校资源等的要求是比较高的，从当前农村中小学的实际来看，特别是从中西部地区农村中小学的实际来看，综合实践活动开设还存在诸多的问题。

（一）办学理念、学校管理和社会环境的问题

如前所述，在农村中小学，应试教育十分普遍，而且根深蒂固。衡量学校、评价学校的重要指标之一是考试成绩和升学率，而且在考试时主要看重语文、数学和外语三门所谓的“主科”。这就促使学校将学科课程作为主要课程，追求“主科”考试分数，忽视甚至尽量压缩其他课程的门类和时数。[2]

由于学校以分数论英雄，教师也只重视语文、数学、外语三科的学习，教学方式以讲授、灌输为主，学生学习以死记硬背为主。因此，综合实践活动，以及音乐、美术、体育等这些与升学考试关系不大的课程也就被忽视甚至被取消。

在农村，家长对教育的期望或评价也还停留在考试分数和升学上。家长评价一所学校办得好不好、一个教师教得好不好，以及家长是否支持自己的孩子上学等，在很大程度上主要是看学生的考试分数，看学生是否能升入高一级的学校，甚至主要看学生能否考入大学。凡是与考试关系不大、与升学联系不紧密的课程，家长也不关心支持，有时甚至反对，认为会影响学生的考试分数或将来的上学，而全然不顾学生的全面发展和学习时的体验和感受。

对于社区来说，也总认为学生就是坐在教室里学习，而且学校办得好不好，教师教得好不好、学生学得好不好，主要看学生的考试分数；而且认为，综合实践活动，以及音乐、体育、美术等不是学校教育的内容。因此，社区对学校开设这些课程不太理解、支持，相关的社区资源不愿意给学校使用。转贴于 （二）教师的素质制约着综合实践活动的开展

综合实践活动对教师的素质要求较高。教师要具备相关的知识和能力。比如，教师要理解综合实践活动课程的独特价值和课程理念，自身要有搜集信息、利用信息的能力，特别是在开展研究性学习时，教师本身要有一定的科学研究的知识和能力，要有处理学生之间个体差异的能力等等，另外还要有一定的组织、协调能力。比如，社区服务和社会实践要求教师要组织学生进行，如果教师的组织能力不强，往往很难成功。为了充分利用各种资源，教师还要有协调能力等等。而现实中，农村教师特别是中西部地区农村中小学教师的素质还难以适应综合实践活动课程的要求，还有待进一步提高。

（三）学校的办学条件对综合实践活动的开展有一定的限制

综合实践活动的开展，要凭借一定的条件才能进行。比如，信息技术教育就必须有计算机等设备，否则就成为书本知识的学习；劳动技术教育要将理论与实践相结合，不能片面地只学习书本上的劳动技术；而研究性学习的开展则要求学生查阅资料；等等。但在中西部地区农村中小学，由于学校办学经费十分紧张，使得学校内部的资源如图书馆、实验室、计算机房、校园等十分有限，而且社区中拥有的图书馆、博物馆、纪念馆、展览馆等各种文化设施也特别缺乏，因此为农村学校综合实践活动的开展带来了一定的困难，使得活动的范围和程度都受到了限制。

三、农村中小学综合实践活动课程的实施对策

（一）加强对基础教育课程改革以及综合实践活动课程的宣传

设置综合实践活动课程是基础教育课程改革的内容之一，是为了贯彻课程改革精神、落实课程改革目标而采用的措施之一。因此，要加强基础教育课程改革的宣传，利用多种形式、方法，比如，免费发放宣传材料、制作电视片、录像带等，使地方教育行政部门、农村学校校长、教师、家长以及社会相关人士等了解课程改革的理念、目标和内容，了解综合实践活动课程的独特价值及其在课程体系中的地位与作用。特别是在学校层面，通过宣传，要使校长对课程改革的理念、目标和内容要有清楚的认识，发挥校长在课程改革中的领导作用，从而推动课程改革的发展和新课程包括综合实践活动的实施。

（二）加大教师培训的力度，调动教师的积极性和创造性

综合实践活动课程作为一门新课程，具有自身的理念、目标和价值，它与学科课程不同，也与以往的活动课程不同，而且包括的内容也比较多，比较杂。对教师的要求也与以往的学科课程不同。对农村教师来说很多都是全新的。因此要加大教师的培训力度，举办专题研修班、召开经验交流会等，使教师了解、掌握综合实践活动课程开设的目的、意义以及要求等。只有了解、掌握了这些，教师才能认识到该课程在整个课程体系中的地位和作用，掌握本门课程的特点和要求，在实践中才能根据学校的实际、学生的特点和需要以及社区的资源开展活动，实施综合实践活动课程。

（三）充分利用各种课程资源

综合实践活动的开展，对课程资源有一定的要求，特别是其中的信息技术教育和农业技术教育，对硬件的要求较高。农村学校特别是中西部地区的农村学校一定要充分利用一切可以利用的资源来开展综合实践活动，一定要避免将综合实践活动搞成书本知识的讲授和课堂灌输，确保其活动性、综合性、开发性、生成性的特点。要充分利用社会资源或社区资源。挖掘社会资源的教育意义，并为本门课程所用。

（四）因地制宜，灵活多样地开展综合实践活动

《基础教育课程改革纲要（试行）》规定综合实践活动课程包括四个方面的内容，但根本的目的是通过实践，增强学生的探究和创新意识，学习科学研究的方法，发展综合运用知识的能力。增进学校与社会的密切联系，培养学生的社会责任感。因此，农村学校应根据《纲要》的精神，根据本地、本校的资源或条件，因地制宜地、灵活多样地开展各种实践活动。比如，没有计算机的学校，可以开展研究性学习、社区服务和社会实践。乡村的小学可以到城镇的小学学习计算机，城镇学校的学生可以到乡村学校进行研究性学习、社会实践等。只要掌握了综合实践活动课程的要义，具体的形式、内容可以不同。

（五）活动内容要联系当地实际，紧密结合儿童的生活经验

综合实践活动要求学生在教师的指导下自主探究，自主活动。所选的内容应该贴近学生的生活实际，贴近学生的经验。特别是研究性学习主题的选择、社区服务与社会实践以及劳动技术教育的开展等，都应当选择那些与当地的题材、与学生的生活、经验紧密结合的题材来进行。比如，目前许多学校一搞研究性学习，就是环境恶化、垃圾成堆的调查，一搞社区服务就是到敬老院或孤儿院照顾老人和儿童等。实际上，那些诸如环境恶化等研究性题目，农村中小学生的体会并不是很深。一项农村小学研究性学习的实验表明，当以环境恶化等为主题开展研究性学习时，效果并不理想，而当以“怎样腌咸菜”为主题时，效果却格外的好。[3]因此，在农村中小学，综合实践活动的主题要以学生的生活经验和当地的实际为主，千万不要脱离实际，盲目向城市学校看齐。

（六）发挥政府的主导作用，推进综合实践活动课程的实施

地方政府要充分发挥在课程改革中的统领、协调作用。改变以往的以考试分数和主要科目为主评价学校、评价教师的做法，关注学生的全面发展，特别是创新精神和实践能力的培养，关注教师的专业发展。将综合实践活动等课程纳入政府的管理视野，积极创造条件确保这些课程的实施。特别是，政府要协调社会各部门，为学校综合实践活动的开展提供支持，统筹社会资源，支持教育发展，发挥综合效益。

（七）建立实验、示范基地，探索成功经验，带动综合实践活动在不同学校的开设

综合实践活动作为一门新的必修课程，怎样进行，效果如何，许多农村学校的校长、教师还持观望态度，而且相当一部分学校还不知道怎样开设。因此，可选择一些不同类型的学校，比如，村小、中心小学，乡镇学校以及农村初中等，建立实验基地，精心组织，大胆探索，使之成为农村学校开展综合实践活动的典型。然后认真总结经验，进一步推广。这些实验基地要充分发挥示范作用和辐射作用，以点带面，推动综合实践活动在农村学校的开展。

（八）建立院校合作伙伴关系

20世纪80年代以来，为了推动教育改革，一些学者提出了建立大学与中小学合作伙伴关系的构想并付诸实践，[4]而且在西方一些国家逐步形成了由大学或基金会主导的教育改革模式。[5]这种模式旨在通过“提供专业协助”和发展“校际支援网络”来拓展教育改革的成果，[6][7][8]被认为是推进教育改革的重要策略。[4]研究表明，建立这种合作伙伴关系无论对推动教育改革还是促进教师专业发展、学生的学习，以及学校组织、文化的变革都有积极的影响。[4]大学有着良好的信息技术力量和先进的设备，大学的学者又有较高的研究能力和研究水平，而且社会资本也十分丰富。因此，加强大学与农村中小学的联系，建立密切的合作伙伴关系，充分发挥大学的优势，与中小学教师共同推动综合实践活动课程的实施，这对于大学并不是难事，而对中小学则是十分有利的。当前，政府应发挥协调作用，帮助农村中小学与大学建立协作关系；农村中小学的校长、教师也应该积极主动地与大学联系，寻求合作。而大学则应将发展农村基础教育作为自己应尽的一份社会责任，积极主动，平等合作，讲求实效，注重可持续性发展。

参考文献

［1］国务院.国务院关于进一步加强农村教育工作的决定［N］.中国教育报，20030921（01）.

［2］鸥，王嘉毅.西北贫困地区农村小学社会课程实施状况的个案调查［J］.基础教育学报，2001，（1）.

［3］王娟.农村小学研究性学习之行动研究──以甘沟小学为个案［D］.西北师范大学教育学院硕士学位论文，2003.

［4］王建军，黄显华.教育改革的桥梁：大学与学校伙伴合作的理论与实践［A］.黄显华，朱嘉颖.一个都不能少──个别差异的处理［C］.台北：师大书苑有限公司，2002.209—245.

［5］操太圣.院校协作过程中的教师专业性：香港与上海的比较研究［D］.香港：香港中文大学教育学院博士论文，2003.

［6］Allexsaht-Snider M，Deegan J G，White C S.Educational Renewal in an Alternative Teacher Education program:Evolution of a School-university Partnership.Teaching and Teacher Education.1995，11（5）:519-530.

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一、地域社会研究的勃兴

事实上，这种“城市—乡村”二元模式划分在发轫之初，便具有明显的“相对性”。因为在工业社会凯歌行进的过程中，根本不存在纯粹的乡村，乡村之所以成为问题，主要是工业化和城市化直接冲击作用的结果。乡村问题只有放到工业化、城市化的背景下，才能获得理解。但在当时的历史条件下，城市社会学和农村社会学之所以没有受到强力质疑，主要是因为当时的城市和乡村大体存在着比较清晰的界限。而随着社会的发展演进，首先是在发达国家，出现了城市、农村的界限逐渐走向模糊的发展趋向，作为现代性活动拓展的最重要空间，城市急剧扩张，乡村世界则迅速走向萎缩，出现了“村落终结”问题。在上述背景下，城市和乡村的发展逐渐呈现出更为明显的“你中有我，我中有你”的复杂发展态势。上述趋势不仅使农村社会学的存在遭到质疑，同时城市社会学存在的合法性也成为疑问。这种发展态势最终导致了超乎农村社会学和城市社会学之上的地域社会研究的诞生。学界通常将地域社会学视为“以地域社会为研究对象的社会学分支学科，主要是指超越都市和农村的界限，将其纳入总体视野，以研究地域社会的社会结构、集团构成以及人类行动为主要内容的学问。学界也时常把农村社会学和城市社会学看作是地域社会学的下位概念，而将地域社会学界定为二者的总称。但这并不意味着地域社会学可以简单地还原为农村社会学和城市社会学。”①与以城乡二元为研究分析框架不同，从地域社会视角审视现代社会，我们可以有更多的发现。在地域社会研究的视域下，城市不再是一个统一的实体性的存在，而是由都心内城、郊区、城乡结合部等若干具有不同特征的地域社会构成。而乡村也不再是一个单一的同质化空间，而是由过疏化乡村、城郊农村、山区农村、渔村等构成。

二、城乡结合部的地域社会样态

依照城市化类型之差异，其城乡结合部所表现出来的存在样态也有所不同:在那些业已完成城市化进程的发达国家里，因城乡界限相对模糊，基本上已不存在典型意义上的城乡结合部。但对于像中国这样长期处于城乡分治状态下的发展中国家，其快速城市化和城乡一体化进程中必然会出现比较复杂的社会变动。在迄今的研究中，学界多从“问题取向”入手，将城乡结合部看作是城市的灰色地带而展开批评。或从城市扩张的角度将其视为是待开发的理想处所。而对于研究者来说，城乡结合部似乎又是一个外化于典型城市和乡村的存在。从社会构成要素的角度看，城乡结合部是一个城市和乡村结合与交错的地带，城市因素与乡村要素并存，单纯地运用任何一种单一的研究方法都很难洞悉其复杂的社会构造。作为一种特殊的社会样态，城乡结合部的人口结构、空间结构、关系结构、阶层结构、组织结构都与一般意义上的城乡社会不同，具有鲜明的特色。故我们应将城乡结合部看作是一种特殊的地域社会样态，对其所具有的基本特征展开系统的分析和研究。

(一)社会关系的“二元区隔”与城市社区和农村村落相比，城乡结合部的居民构成非常复杂，导致其实体社会存在着复杂的关系样态，具有典型的“社群区隔”特征。这里说的“社群区隔”，主要是指本村居民和外来的非定居移民之间所存在的区隔现象，主要表现在:(1)“身体在场，关系不在场”:主要指那些外来的非定居移民虽然居住在城乡结合部，但他们在这里只是匆匆的过客，没有密切的社会关系，没有进入到这里现实的社会生活，在这里他们仅仅是找到了一个简单的栖身之地。(2)“身体在场，利益不在场”:城乡结合部村集体所有的福利分配都是以原住村民为对象，而外来的非定居移民作为“外来者”，不属于村落成员，因此他们在这里没有任何利益分配权。如有的村子里面有福利，孩子参加高考，考上大学后，村里面会奖励数千元的奖金，但对于外来的非定居移民来说，无论你的孩子考到哪里，村委会都不会奖励。(3)“身体在场，参与权不在场”:近年来，随着城乡间人口流动的加剧，新修订的《村民委员会组织法》关于基层选举资格的界定有了新的修改，将非定居性移民有条件地纳入选民登记的范围之内，明确了非定居性移民具有选举权的规定。但事实上，由于这些非定居性移民的基本社会关系和经济利益不在场，其社区的参与权也被不同程度地轻视或削弱，自己本身也缺乏参与的积极性。(4)“身体在场，保障权不在场”:现在很多社会政策、社会保障的福祉基本上是以户籍为依据来实施的，而这些外来人口的户籍都在农村，因此，他们在这里无法享受到国家给与城乡居民的那些基本福利保障。而本村村民的社会关系情形则完全相反。他们虽然大多在城里买了房子，已不在城乡结合部居住，但其关系形态却是:“身体不在场，关系在场”、“身体不在场，利益在场“、“身体不在场，权益在场”、“身体不在场，参与权在场”，表现出完全相反的特征。②通过上面简单的分析，我们发现城乡结合部不同于一般意义上的城乡社会，表现出一种特殊的社会关系样态。在这里，人的身体、关系、权利、组织归属与国家的制度之间存在着不同程度的错位现象。借助上面的分析，我们可以解释很多城乡结合部的问题和困境，如为什么城乡结合部的生活环境恶劣而又难于治理，其重要原因在于那里实际居住的居民已没有实体性的社会关系的存在，自然不会产生责任感和地域归属感。

(二)“二元结构”的双重性从结构视角审视城乡结合部，我们会发现，这里存在着双重的“二元结构”。首先是“城乡二元结构”。众所周知，与早发内生型现代化国家不同，包括中国在内的后发现代化国家在其完成民族独立、走向现代化的进程中，其社会长期存在着城乡分立的“二元结构”，对其经济社会发展产生深远影响。所谓二元结构，一般说来就是“把城市社会作为一元，农村社会作为另一元的城乡分割状态”。值得注意的是，这里所说的“二元结构”并不是一个抽象概念，而是通过一系列具体的制度政策体系支撑起来的。主要包括户籍制度、住宅福利分配制度、粮食供给制度、副食品供给制度、燃料供应制度、教育、医疗、就业、保险、劳保、婚姻、征兵等十余种制度。正是通过上述这些具体的“制度区隔”，城乡不同世界才得以成立。在乡村世界，上述各种在城市单位中盛行的制度却几乎完全失灵。现实中正是通过上述这些制度，划分了农民与城市市民的身份区别，形成了鸿沟为界的城乡世界。改革开放后，“城乡二元结构”开始走向消解，但并未真正“终结”，而是以新的形态存在并继续发挥作用。中国的城市化必须消解二元结构，但我们却不能直接由“城乡二元结构”走向“一元”，而是需要一个比较漫长的转化过渡期。这或许是我们当下提出“城镇化”而未使用国际上通用的“城市化”概念的重要原因。其次是“城市内部二元结构”。近年来，学术界在分析当代中国社会结构变迁时，提出了“城市内部二元结构”概念，认为传统的“城乡二元结构”命题已不足以解释当下中国社会结构变迁的复杂性，因为伴随着大量农业人口涌入城市，城市社会内部出现了以“城里人”和“农民工”为主体的两大人群，前者完全被城市公共服务体系所覆盖，而后者则是完全被排斥于体系之外的。故“我们过去经常讲二元结构，但那时候更多讲的是城乡二元结构，今天最突出的二元结构矛盾是城乡内部的二元结构问题，也就是要解决农业转移人口的市民化问题”①。而且，“由于利益格局的确立，城市仍然没有摆脱依赖于从农村剥夺资源，来维持城市公共福利的积累和企业成本降低的局面。原来简单明了的城乡二元结构，已经被行政区的公共福利利益格局多元化了，因此要改革的内容已经远远超出了20世纪90年代凸显的城乡二元结构的范畴”②。而且，值得注意的是，“城里人”和以农民工为主体的“外来人口”并不是均质地分布于城市之中，而是集中居住在城乡结合部。故理解城市内部二元结构问题，必须从城乡结合部的研究入手。

(三)瓦片经济与空间错乱众所周知，城乡结合部是从传统的城郊村落转化而来的。在快速城市化进程启动之前，城郊村落的宏观空间布局和居住空间结构与一般意义上的乡村并无明显差异。但伴随着快速城市化的启动和城乡二元结构逐渐走向消解。大量农村务工人员落脚城郊，导致城乡结合部村落居住空间发生畸变。城乡结合部的居民纷纷将自己的住房改建扩充，搞起了“瓦片经济”。大量私搭乱建简易房，使得城乡结合部的空间呈现出空前的乱象。昔日一户典型的农家大院可扩建为十几户甚至几十户简易住房，“若从高空往下俯视，在栉比鳞次和低矮杂乱的巨大反差中，这些住宅群落犹如乐谱中一个个不和谐的音符散落在大都市的画面上，奏出一曲曲失调与刺耳的乐章。若穿过标注化的城市街巷进入城中村，头脑中立刻会冒出恍如隔世的时空错乱之感，你很难相信自己居然还是置身于一个大都市内。”③因同时期城市扩张而建立的商品房住宅区和一些经济开发区建立的厂房也拔地而起，形成了一道集传统与现代为一体的特色景观。此外，从目前的情况看，城乡结合部在中国的存在还具有一定的长期性，但在快速城市化推动下，其空间存在形态是移动的，即随着城市的扩张的不断地向外拓展。

(四)管理体制的二元性城乡结合部居住人口的复杂性和多元性，导致其管理体制带有极强的“二元性”，制约着城乡结合部社会治理工作的展开和运行。以北京的城乡结合部的管理为例，其二元管理模式的主要特点表现为:“街道办事处负责管理和服务于北京的非农业户籍居民，乡镇政府负责管理和服务于北京农业户籍村民。在城乡各自封闭的管理系统中，街道、乡镇履行着对自管人口的社会管理和公共服务职能。受城乡二元社会管理结构的制约，我国的公共财政体制实行相应的‘双轨制’:基层城乡公共管理经费的来源不同:街道办事处、社区居民委员会有公共财政作支撑，公共物品付费实行专款专用;乡镇政府、村民委员会的公共管理费用主要取自农民剩余劳动的积累和集体土地的增值，由农村集体经济组织负担。”④之所以会出现上述复杂的管理格局，主要是因为:(1)我国建国以来长期实行城乡二元结构，在城乡之间挖出一道深深的堑壕，难以在短时间内填平;(2)快速城市化进程与传统体制、政策变革之间存在着明显的不平衡性;(3)资源汲取机制传统惯性的影响。计划时期，我国城乡社会的资源配给存在着城乡不同系统分属政府不同职能部门。这一不同系统的存在，给基层组织获得资源提供了一定的缝隙。如新时期，村落一方面通过完成村改居，从区、街等城市管理部门获得资源;另一方面，仍然通过村委会的身份，在农业局、农委等农口系统获得资源。这或许是城乡结合部管理体制的二元性长期持续的一个重要原因。

三、几点认识

综上所述，在研究中我们将城乡结合部作为一个特殊的地域社会样态展开分析，对于深化城乡结合部研究的理解和认识具有特殊重要的意义。

(一)关于城乡关系的理论建构自人类社会步入工业化、城市化时代起，城乡关系便成为现代社会最为重要的关系体系。百余年前，在最早发生工业革命的英国，著名城市学家霍华德曾提出“田园城市”的发展模式，认为“城市磁铁和乡村磁铁都不能全面反映大自然的用心和意图。人类社会和自然美景本应兼而有之。两块磁铁必须合二为一。正如男人和女人互通才智一样，城市和乡村亦应如此。城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的希望、新的生活、新的文明”①。应该说，霍氏的观点实际上是一种理想型的设计。在现实中，真实的城乡之间的作用是不均衡的，以工业文明为基础的城市文明毫无疑问地占据了绝对的统治地位。而城乡结合部便是城乡交互作用的最为重要的空间，故加强对城乡结合部的研究，有助于我们更为深刻地理解城乡关系的实质及问题。一般说来，城乡结合部实际上是作为“城”与“乡”交互作用的空间而存在的。从中国的情况看，既然城乡二元结构是建国以来长达半个多世纪的时间里形成的，那么，其走向消解也必定要经历一个转换的过程。由“城乡分立”到“城乡一体”的演化逻辑，不是从“传统”到“现代”的单向推进，而是一个复杂的、长时间的“双向互动”过程。而从空间上看，城乡结合部是在多种力量的作用下形成的，存在着一套复杂的作用机制。诚如空间理论研究大师列斐伏尔所言:人类文明变迁的过程，实际上就是“社会空间”的重组过程，“任何一个社会，任何一种生产方式，都会生产出自己的空间。社会空间包含着生产关系和再生产关系，并赋予这些关系以合适的场所”。“既然认为每一种生产方式都有自身的独特空间，那么，从一种生产方式转到另一种生产方式，必然伴随着新空间的产生”②。总之，从理论上对城乡结合部空间的生产机制进行提炼概括，有助于我们深入理解城乡关系的复杂形态及作用机制。

(二)城乡结合部与快速城镇化的推进城乡结合部问题的凸显，还与当下正在展开的快速城镇化有着密切的联系。20世纪晚期以来，在快速城镇化背景下，城乡社会剧烈变迁引发出一些值得特殊关注的社会景观。近来，社会各界围绕着城镇化问题展开热议，并在一些问题上形成了一些基本共识，如人们普遍认为城镇化是新时期中国破解城乡二元结构、消解社会矛盾，进一步推进社会均衡和谐发展的最主要途径。城镇化既是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。但在具体的城镇化发展道路选择问题上，目前仍存在比较大的争论。其中最具核心意义的追问是:“什么是城镇化?”、“谁的城市化?”上述争论直接导致各级政府在城镇化实践过程中，往往陷于手足无措的迷失状态。故我们只有对城镇化内涵的普遍性和特殊性有一个较为清楚的理解认识，才能付诸理性的行动。从表面上看，所谓城镇化主要是指随着工业化的发展，农业人口不断降低，城镇人口比重不断提高的过程。而从深层次看，我们不能简单地把城镇化理解为人口由乡村流向城市以及工业要素在更广的范围内的空前扩散，而应将此进程看作是一个由农业社会向现代工业社会、城市社会转变的系统性工程，一个由“不均衡”转向“均衡发展”的社会。城镇化需要拓展城市规模，亦应有大量的人口流动，但不是单纯的“造城”，也不是简单的“驱民入城”。与建国初期相比，转型期的中国城乡关系呈现出更加复杂的样态，所谓城镇化已远远不是简单的“空间变迁”和一般意义的“关系变动”，也不是农民群体单一的“去农为工”，而是一个非常复杂的总体变迁过程，其中充满着激烈的矛盾冲突和利益重组。

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1 农村居民点用地存在的主要问题

1.1 农村居民点占地规模大，空置、闲置多。武义县农村居民点面积按户籍计算人均用地面积达116.63平方米，按从事职业计算人均用地面积达155.6平方米，集约利用程度不高大大地超过了的农村宅基地建设用地标准：自然村、中心村、集镇人均建设用地指标应分别控制在60、80、90平方米以内。居民点内部土地浪费、闲置及其严重。

1.2 农村居民点建设缺少科学的规划，“空心村”现象普遍。农村建房没有统一的规划、统一的设计、统一的标准，坐落东、南、西、北都有，占据地盘为己有，任意扩大房前屋后圈围墙,用地见缝插针，既影响交通和群众生活，又不利于集约用地。使得“新房年年有，村容旧貌不曾变”的现象得不到根本性的改变。与此同时，乱搭乱建引起的宅基地纠纷在农村也十分常见，造成邻里不和，直接影响了村庄和社会的安定。现阶段土地利用总体规划或城镇规划通常只考虑城镇建成区范围内的用地，而对村镇规划很少提及甚至不提，即使已经编制了村镇规划的村庄，其落实规划的措施力度也不够，致使村庄、民房选址随意性大，且大都在村外沿道路而建。村中旧宅基地用来储存杂物或饲养家禽或闲置不用，农村居民点这种外延式扩展，忽视了对原有居民点内部用地潜力的挖潜，导致“空心村”现象较为普遍。

1.3 农村居民点利用效率低，基础设施不完善。武义县农村居民住宅绝大多数以低层建筑为主，尤其以独居小院为主，占地面积大，建筑容积率低，农村住宅仍然沿袭着“有天有地，单门独户”的模式，村内基础设施用地比例少，服务功能低。大多数村庄没有像样的街道，道路等级低，路况差，土地利用率低，布局散乱。村内水、电、气、通讯等基础设施建设滞后，文化、教育、医疗、卫生等设施不完善，建筑物单体面积差异大，使用功能混杂，不仅导致村庄的居住环境质量差，而且给农村居民生产生活带来极大不便，严重影响了农村现代化进程。

1.4 农村居民点缺乏有效管理。在实际生活中，由于历史原因，建新不拆旧，私自买卖宅基地等，一户多宅问题始终没有得到很好解决，农民对农村宅基地所有权和使用权普遍存在一种观念上的偏差，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产，自己不使用，也不准别人使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问，宅基地主人拥有使用的权利，却没有合理利用的义务，同时对于农村宅基地的合理流转，又缺乏制度规定和政策指导，也没有相关法律条文来限制农村宅基地的闲置、抛荒。因此，农村宅基地使用制度不健全，不仅导致大量旧宅基地的闲置、抛荒，同时为农村宅基地流转、城乡土地置换增加了难度。

2 农村居民点土地整理的必要性

2.1 农村居民点整理有助于增加耕地，实现耕地总量动态平衡。随着经济的发展，城镇化、工业化进程日益加快，城市发展占用大量的土地资源，导致耕地资源日益减少。同时，由于城镇化的结果，大量的农业人口由农村向城市转移，造成大批农村居民点用地空闲，加之目前农村居民点存在的其他问题，必须加快农村居民点整理的步伐，通过对农村居民点旧宅基地复垦来补充耕地，实现耕地总量动态平衡。

2.2 居民点整理有助于实现农村土地的集约利用。开展农村居民点整理，加强农村居民点的用地集中，复垦整理后的宅基地，可以实现农村土地的集约经营。摸索出一条农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的路子，既符合社会主义新农村建设要求，又达到节约集约用地的目的。

2.3 农村居民点整理有助于改善农村生产、生活和环境条件。通过农村居民点土地整理不仅可以有效增加耕地面积、集约经营、发展农村经济，可以盘活土地资产、壮大村级集体经济；结合科学合理的村镇规划，转移农村剩余劳动力，农村人口适当集中，加强基础设施建设，推进农村城镇化，有利于改变农村村容村貌脏、乱、差的现象，提高农民居住水平和生活质量；同时又能改善农村生态环境。

3 农村居民点土地整理模式

农村居民点土地整理总体思路是“撤并自然村、整治空壳村、建设中心村”。通过农村居民点土地整理，强化农村基础设施建设，开展农村环境综合整治，提高村镇建设总体水平，努力推进现代化新农村建设。农村居民点土地整理主要有4种模式。

3.1 山脱贫型土地整理模式。武义县为解决高深山农民出门行路难、儿童上学难、青年娶妻难、有病求医难、邮电通讯难、用水用电难、发展经济难，这“七大难”问题，经过调查研究，提出了“搬迁下山、异地脱贫”的新思路，从1994年到2007年，全县已有353个自然村、51个行政村、15355户、46857人实现了下山脱贫。从2002年到2007年对下山脱贫原村址进行整理复垦，共新增耕地2482.3亩,其中水田2017.3亩，旱地465亩。这种整理模式的主要特点：一是腾空节约土地的面积比例较大；二是农民的生活质量、居住条件提高较大；三是旧村复垦周期较长，需要资金较多。

3.2 “城中村”改造整理模式。该模式主要集中在城市规划区内，所涉及的村庄大多处在城乡结合部。城郊结合部是城镇向农村过渡的区域，有较强的农村城镇化趋势。所以，城郊结合部的居民点用地整理应吸取城镇集中建设的经验，将农村居民点整理规划纳入城镇规划，一般要求农户统建联建，降低人均用地面积，逐步接近城镇人均用地的标准，提高居民点存量土地利用率。

3.3 归村并点整理模式。该模式主要适用于自然村比较多、居住分散的大行政村，按照规划将几个自然村归并到一起集中建设中心村。自然村大多是农民为方便农业生产而散居后自然形成的。一般规模较小，这些自然村往往离行政村较远，难以管理。对于这样的小村庄，应根据经济发展状况，将零散的自然村落迁向最近的行政村或自然村。

3.4 拆旧建新整理模式。这种模式主要适用于村内空闲地较多的空心村，通过对旧村进行改造，最大限度地减少闲置土地，整个村庄改造完成后，可腾出土地，新增耕地质量较好。这种整理模式，根据具体整理情况，又分为两种形式。一是整体拆旧建新。该模式主要是在原村址外就近规划建设新村。这类村集体经济比较雄厚,能拿出一定的资金用于启动基础设施建设。二是滚动发展拆旧建新。

4 农村居民点土地整理对策

4.1 明晰产权，加强管理。在现实生活中，农民往往对农村宅基地所有权存在观念上的偏差，认为宅基地可以继承，是一种私有财产别人不得使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问，我国也没有相关法律条文来限制这种行为。这样就造成了大量旧宅基地闲置、抛荒难以得到控制。因此，必须明晰农村居民点土地产权，加强产权管理。

4.2 科学规划,合理用地。要在科学分析的基础上编制整理规划，做到优化布局，有序开展。农村居民点整理规划要以土地利用总体规划和城镇规划为指导，并与其他有关规划衔接，符合适度超前、因地制宜、各具特色的要求，并严格按照新农村建设目标要求组织实施。

4.3 完善措施,保障资金。开展农村居民点土地整理，推动新农村建设,要有完善的政策措施保障。要在国家和省相关政策的指导下，制定符合本地情况的政策措施，保障农村居民点整理的实施。一是建立农村超占宅基地有偿使用制度，清理多占宅基地，做好新旧宅基权属注销替换登记。二是探索建立农村宅基地退出机制，控制农村超用地标准建房，逐步清理历史遗留一户多宅问题。三是建立农村居民点整理资金保障体系。

4.4 政策引导,重点扶持。一是对旧村改造中腾出的空宅地，经国土部门立项批准并验收合格的项目按复垦面积1:1置换建设用地指标。该项指标优先用于原村的基础设施、公益事业及群众安置，其他节余部分，实行有偿使用。对项目建设单位使用复垦指标的，向用地单位收取一定的复垦指标款，专项用于群众搬迁和土地复垦整理。二是鼓励零星村庄农户按规划就近迁入本乡镇试点中心村建房落户，跨村建房的农户在原户口村无住宅或拆除原住宅并由村集体经济组织无偿收回宅基地的，新建住宅用地可享受本村村民同样的政策。三是在新农村建设过程中，对于节余的用地，按照一定的标准补贴给村集体，用于新村基础设施配套。四是开发改造的城中村集体土地转为国有后，招拍挂土地收益扣除规定成本后的净收益全额返还村里，专项用于旧村开发改造的基础设施建设和村民的生产生活保障。

4.5 加强宣传，强化指导。应根据各地实际情况，采取不同的整理模式，并加强指导，形成上下配套联动、共同参与农村居民点整理的局面。今后应加大宣传工作力度，让乡镇、村领导，特别是老百姓进一步了解这项工作，关心、支持这项工作。

4.6 因地制宜，以点带面。要按照“先行试点，逐步推开”的要求，因势利导地搞好居民点整理和新农村建设。可先行确定有条件有代表性的村开展试点，探索经验，逐步推开，不能操之过急，不顾条件，一哄而上。

农村宅基地土地整理是一项关系用地结构调整、关系农业农村现代化建设的重要工作，影响着我国土地资源的可持续利用模式，乃至经济社会的持续发展。尽管目前遇到的矛盾、困难很多，只要各级勤于探索，不断创新，注意在实践中，完善法规、政策和做法，及时总结推广经验，我们一定能够攻克农村宅基地土地整理的难点，把这一件造福子孙后代大事办好。

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《家长教育行为规范》和《家长学校指导意见》等文件，使全国家庭教育指导工作走向有序发展的新阶段。为了适应家庭教育指导工作蓬勃开展的实践需要，理论工作者和实践工作者开始重视对家庭教育指导的研究。本文拟从两个方面对20世纪90年代以后“家庭教育指导”研究进行一些分析。

主要研究内容

1.“家庭教育指导”的概念和基本理论

(1)“家庭教育指导”基本概念和意义的研究

“家庭教育指导”这个概念是逐渐被人们所认识和重视到的。最初，“家庭教育指导”与“家庭教育”并没有分开，20世纪90年代人们才将“家庭教育指导”与“家庭教育”在学术研究领域区分开来，并对“家庭教育指导”的概念进行界定。“家庭教育指导一般是指：由家庭外的社会组织、机构组织的，以儿童家长为主要对象，以提高家长的教育素质、改善教育行为为直接目标，以促进儿童身心健康成长为目的的一种教育过程。”

为什么要对家庭教育进行指导？研究家庭教育指导的意义是什么？不少学者都对这些问题进行了阐述。研究者普遍认为，目前我国家庭教育现状堪忧，存在许多问题。如《浅议家庭教育成功的前提》一文，作者麦青清楚意识到：家庭教育的成效如何，其主要决定因素还是在于家长们自身素质的高低，但对家长来说，很多家长不知如何教育孩子，从社会来说，也缺少为家长提供家庭教育系统知识的体系。李生兰对上海市的家庭教育状况进行调研后，对当前家庭教育中存在的问题进行了全面的总结：

“1.幼儿的活动区与家庭的住房条件不相协调。2.幼儿家庭的精神环境与学习化社会的要求不相适应。3.幼儿父亲较高的文化水平与其扮演的角色不相吻合。4.家长对幼儿的职业期望与社会分工的发展不相统一。5.家长的教育方法与平等亲子关系的缔结不相适应。6.幼儿的自我服务与家务劳动的参与不相衔接。”：赵忠心教授指出，进行家庭教育指导是“广大家长强烈要求和全社会极为重视的”。

(2)“家庭教育指导”基本理论的研究

在家庭教育指导基本理论的研究方面，赵忠心、杨宝忠、李洪曾等都做了很多探索，其中，李洪曾做出了很大的贡献；他对家庭教育指导的性质、目的、任务、对象与原则都有细致的论述，并基本上得到学术界的认同。

在对家庭教育指导的基本理论进行研究阐释基础上，李洪曾还对儿童家庭教育指导进行了系统研究，提出了“4421”理论框架。即“四类对象、四个过程、两种环境和社会大背景四类要素构成的一个整体——儿童、儿童的家长、直接指导儿童及其家长的指导者和组织指导者对儿童及其家长进行指导的组织管理者四类对象；儿童的发展、儿童的家庭教育、儿童家庭教育的指导和儿童家庭教育指导工作的组织管理四个过程；影响儿童家庭教育指导的物质条件和心理氛围两种环境因素；社会的政治、经济、文化、科技、教育等宏观环境因素作为社会大背景对上述两种直接环境、四个过程和四种对象都会产生的制约作用。”

关于家庭教育指导的基本理论，杨宝忠也提出了自己的一些问题和看法，使家庭教育指导基本理论的研究更加深入。杨宝忠指出，家庭教育指导属于成人教育，是一种自愿性活动，而家庭教育指导同时又是当前迫切的一个任务，那么，“这种家长自我教育的过程如何实现自愿性与强制性的有机统一？”针对家庭教育指导的任务，杨宝忠指出，家庭教育指导并不单纯包括普及家庭教育知识、更新教子观念、优化家庭教育环境，“家庭教育问题的解决是其应有之义”，而实践证明，家庭教育问题更多带有个性特色，需要个案诊断和治疗。对此，杨宝忠提出了“家庭教育诊断”概念，对家庭教育现实状态进行判断，这对家庭教育指导的实践工作有很大的启发意义，同时，也进一步开拓了理论研究者的思路。

2.家庭教育指导的基本形式

家庭教育指导的形式是学者们比较重视和研究最多的一个问题。学者们从不同角度对家庭教育指导形式进行了研究。

华东师范大学李生兰从历史的角度，对家庭教育指导形式进行了研究。她考察了上海市建国以来幼儿家教指导形式的演变，阐述了不同时期学前教育机构家庭教育的指导形式及成因，并从历史的角度展望了学前教育机构家庭教育指导形式的未来走向：“1.与知识经济的时代相适应；2.与世界学前教育的发展相适应；3.与学前教育的一体化相适应。”

李生兰还从比较研究的角度出发，分别介绍比较了美洲、欧洲、亚洲各不同国家家庭教育指导的形式和情况，介绍了国外对家庭教育指导的研究状况，对我国家庭教育指导的实践和理论研究都有很好的启迪和借鉴作用。

不少学者从现状出发，对当前所采用的家庭教育指导形式进行了归纳和总结。例如，赵忠心在《家庭教育学》中、杨宝忠在《大教育视野中的家庭教育》中，都对指导家庭教育的一般途径和方式进行了论述。总的来说，家庭教育指导主要有六种基本形式：1.家庭访问；2.家长会议：3，家庭教育咨询；4.家长委员会；5.家长学校；6.利用大众传播媒介。

还有学者从分类学角度对家庭教育指导的形式进行了更为详细的研究。李洪曾将家庭教育指导的常用形式分为“个别指导、集体指导活动和介绍、推荐、提供文字音像资料三类”。上海市家庭教育心理专业委员会特级教师李朝英分别对家庭教育的个别指导形式和集体指导形式进行了论述。

家庭教育指导的对象是家长。关颖在其论著《社会学视野中的家庭教育》中，从家长的角度对家庭教育指导形式进行了研究，指出，对家长来说，“首先，多出书、出好书是指导家庭教育最有效的途径；其次，家长学校有待于改进方式、提高质量；第三，广插电视对家长教育的指导作用不容忽视。”通过大量的调研，关颖还发现，喜欢“专家咨询”的家长甚少，所以，在家庭教育指导中，如何发挥专家的优势，使理论研究更好地与实际相结合，也是当前研究者需要研究的一个新课题。

随着现代化发展，也有研究者探索家庭教育指导形式的现代化。龚卫玲在其文章中提到，“运用现代信息技术，挑战传统的指导形式”，对幼儿家庭教育指导形式进行新的尝试：“公布幼儿园网址，吸引家长浏览；增设触摸式电脑，有效发挥咨询功能；利用电子信箱，进行双向交流沟通。”这些不同于传统家教指导形式的现代家教指导形式扩展了家教实践工作者和理论工作者的思路，也提出了更新的研究内容。

3.家庭教育指导模式的研究

与形式不同，模式一词在英语中为“MODEL”，一般指可以作为范本、模本、变本的式样。《现代汉语词典》（修订本）将“模式”解释为：

“某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式。”目前国内对家庭教育指导模式的研究还不是很多，但已经有学者注意到了这一重要问题，并开始进行研究。

李洪曾对家庭教育指导模式从理论层面进行了一些探索。首先在概念上进行了准确的定义：“家庭教育指导模式是指，在一定的家庭教育指导理论指导下，适合一定的指导单位和一定的指导对象的，对家长和儿童带来一定效果的，在指导的组织、对象、内容、形式及其有关要素上相对稳定的范型。”在层次上，将家庭教育指导模式划分为四个层面：家庭教育指导的组织管理层面的指导模式、家庭教育指导对象层面的指导模式、家庭教育指导内容层面的指导模式和家庭教育指导形式层面的指导模式。在模式构成要素上，针对指导模式的不同层面分析了其必须具备的要素和要求。在内容上，分析了一个成熟的指导模式所必须具备的三项内容：模式的适用条件、模式的基本内容、模式的目标效果。

一些研究者针对某一具体的家庭教育指导模式进行了总结和分析。上海普陀区妇联张红妹等人撰写的论文《街道社区家庭教育指导中心组织管理模式探索》，分析了上海普陀区长风街道的“社区家庭教育指导中心的组织管理模式”的具体内容和主要特点。范小玲的《亲子活动中父母教育行为的三种指导模式》，针对亲子活动中的家庭教育指导模式进行了实践探索与总结。杨卫的《发展的家庭教育指导模式的初步研究》针对传统家庭教育指导模式的弊端，对发展的家庭教育指导模式的内涵和作用进行了探索。

还有一些学者，针对当前家教指导模式中的一些不足和不断变化的社会需求，提出各种新型家教指导模式，并对其进行实践分析和理论探讨。

李惠澄等人针对当前家长素质的变化和需求的提高，提出了新型的“家教辨析指导模式”，并进行了实践和理论上的探索和思考。所谓“辨析模式”，是指在家教指导工作中，指导人员创设一定的情境和机会，鼓励家长对一些有争议的价值现、教养态度、方法发表自己的看法，引导家长在交流过程中思考，在比较和衡量的基础上做出选择，并实践自己选择的一种家教指导模式。

缪仁贤、范建华等人根据农村经济的发展和农村社区文化特点，对农村社区幼儿家庭教育指导模式进行了研究。在分析农村幼儿家长特点的基础上，他们为农村家庭教育指导构建了四种模式：1.认知模式；2.行为模式；3.情感模式：4.综合分类指导模式。并对这四种模式的具体操作方法及程序进行了详细的分类、描述和分析，为我国农村家庭教育指导的开展提供了详尽的理论依据与实践参考，同时，也为农村家庭教育指导研究的进一步深入奠定了基础。

仇佩英、汪筱华则针对当前幼儿家庭教育薄弱、唯智化现象严重的现状，提出了“家庭情感教育指导模式”，即“以家庭情感教育为主要内容的多向沟通、双向指导的家教模式”。这一模式将“情感教育”放在首位，以培养幼儿自信、合群、求知等情感因素，使幼儿身体、行为、习惯、性格等和谐发展为主要目标，在家长指导方面，以培养家长的情感教育能力为主要内容。在当前社会急功近利的浮躁气氛中，在很多家长望子成龙的急躁心态中，“家庭情感教育模式”的提出无论是对家长、还是家庭教育指导的实践者和理论者，都是很好的启发。

4.家庭教育指导内容的研究

理论层面，关于家庭教育指导内容的选择，我国幼教学者方明和黄人颂都有比较一致的论述，《上诲市中小学、幼儿园家庭教育指导大纲》中也对家庭教育指导的主要内容进行了明确规定，包括宣传现代教育观、家庭观、儿童观；介绍家庭教育的特点和规律等内容。在此基础上，李洪曾将家庭教育指导内容分为三大类：“与家庭教育有关的知识，相关年龄段幼儿家庭教育中容易发生的问题与一般处理方法，个别儿童家庭教育的特殊问题与处理。”同时指出，家庭教育指导内容既要有时代性、针对性。还要分阶段根据不同年龄段儿童家庭教育的特点和容易发生的问题，确定重点指导的内容，他针对不同年龄段儿童的特点，对不同年龄段儿童家长的具体指导内容进行了详细的分类和论述，分别阐述了“对新婚夫妇、对孕妇及其丈夫、对0~1岁半婴幼儿家长、对1岁半-3岁婴幼儿家长、对3~6岁幼儿家长”的不同指导内容。李洪曾在家庭教育指导内容理论层面的分析和论述，促进了家庭教育指导理论体系的进一步完善，也为研究者们对家庭教育指导内容实践层面的研究提供了一定的理论框架和理论依据。

实践层面，不少学者通过对特定儿童群体的实验调研，分析探讨了不同年龄段、不同生活地区儿童在家庭教育指导内容方面的特点和需求。如曹葆红《嘉定区婴幼儿家庭教养指导需求及影响因素的报告》一文，通过对上海市嘉定区全部常住户口0-3岁婴幼儿家庭的抽选调查研究，分析了嘉定区这一特定地区0-3岁年龄段婴幼儿家庭教育指导内容的需求；舒洪衡的《关于对0-6岁幼儿家长进行指导的内容》一文，分别针对0~1岁、1~3岁、3~6岁三个年龄段孩子的家长提出了不同的家庭教育指导内容；潘玲珠等人的论文《O-3岁乳婴儿家庭教养指导的研究》，则是通过对4000多位0~3岁乳婴儿家长的调研，分析总结了0-3岁这一年龄段儿童家庭教育指导的具体内容。还有一些研究者对农村幼儿家庭教育指导内容进行了实验研究，如钱琴、王晓梅《农村幼儿在家饮食状况及家庭教育指导研究报告》，透过幼儿饮食这一独特视角，分析了农村幼儿家庭教育指导内容的特点。

对家庭教育指导内容的研究，不管从理论层面，还是从实践层面，大部分学者都是从孩子的角度出发，帮助家长分析孩子的问题，针对孩子的年龄和特点分析探讨家庭教育指导的内容。针对这种现状，关颖在自己的著作中提出了不同的看法。她认为，家庭教育指导应从家长的角度出发，将重点放在家长自身素质的提高上，家庭教育指导内容也应从三个方面入手：一是帮助家长进行角色定位，提高认识自身角色的能力；二是帮助家长转变教育观念，掌握教育规律：三是培养家长的教育兴趣。当前国内幼儿家长的身份和素质是各种各样的，家长的文化层次也有很大不同，由此而产生的幼儿家庭教育指导的特点和需求也是各不相同的，关颖敏锐地觉察到了这一点，但从实践出发，对这一问题进行探讨的文章目前还没有。所以，从家长的角度出发，分析不同层次家长家庭教育指导内容以及形式的不同特点和需求是学术界面临的一个新课题。

家庭教育指导研究现状的评价

理论研究方面。到目前为止，家庭教育指导研究在理论上已经形成了一定的框架，但比较单一。近年来，不少学者都对家庭教育指导理论研究进行了探索，但在家庭教育指导理论上，主要是李洪曾教授搭建的教育学理论框架，虽然杨宝忠和关颖都从社会学角度对此进行了研究并形成专著，但从心理学、社会学角度来说，家庭教育指导的理论架构还远未形成，还需要更多地研究者通过实践，从理论高度进行分析和研究。

实践研究方面。当前大部分家庭教育指导研究多从孩子角度入手，根据孩子的需要来研究分析家庭教育指导的形式和主要内容，还有一些文章，从地域特点来研究不同地区家庭教育指导的特点，如有些文章专门研究某一地区儿童家庭教育指导的需要和特点，也有一些文章专门研究农村家庭教育指导的一些问题。遗憾的是，目前还没有真正从家长角度来研究家庭教育指导的文章，特别是对在家庭教养方式和家庭文化等层面已形成稳定特点的某一特定家长群体——如知识分子群体——的家庭教育指导理论与实践，还缺乏足够的研究与探索。

篇10

1、搞好农业普查是我们准确把握*市情的需要。这次普查不单纯是一次农业产业普查，而是一次囊括“三农”问题的全面调查登记，涵盖了农业、农村、农民问题的各个方面。我们要通过这次普查，把*“三农”的家底彻底摸清。*年第一次全国农业普查之后，农业和农村经济发展进入了一个崭新的阶段，10年来，我市农村经济、农民生活和农业生产情况发生了巨大变化，全市农业产业化扎实推进，农产品市场体系不断完善，农业农村社会化服务体系进一步健全，龙头企业、专业协会、专业大户等不断涌现。同时，伴随着工业化、城镇化的推进，农村劳动力等生产要素加速流动转移，农村的社会经济结构发生了重大变化。但变化程度如何、怎么变，发展优势在哪里，城乡差距在哪里，城乡怎么协调发展等等，凭我们现在手中掌握的一些数据是远远不够的。和省内其他县市一样，我市最落后的地方在农村，最弱势的群体是农民，最不稳定的产业是农业。对这些情况，迫切需要我们做出客观准确的判断，迫切需要我们开展第二次农业普查，及时摸清“三农”发展变化和底数，从而准确把握*市情，尤其是“三农”的实情。原来有的一些抽样数据，毕竟是点上的情况，整体的情况还不够全面。本次农业普查就是要对我市555个行政村、14.49万农户及全部农业生产经营单位（企业）和农、林、牧、渔场进行全面普查，摸清我市“三农”的底数，深刻认识“三农”现状，准确把握农业农村发展规律和主要特点。

2、搞好农业普查是我市实现“跻身全国两百强、打造实力*”目标的需要。党的十六大提出要在本世纪头二十年，集中力量全面建设小康社会，十六届五中全会进一步提出建设社会主义新农村的重大历史任务。我市在年初的农村工作会议上也提出要加快推进新农村建设，“跻身全国两百强、打造实力*”。但我们现有的常规统计报表和抽样调查都不能满足全面监测新农村建设进程的需要。这次农业普查的内容就是在深入研究新农村建设需要的基础上确立的。全面建设小康社会的重点在农村，难点在农村，最繁重、最艰巨的任务也在农村。就我市而言，全市现有58.08万人，其中49.13万人为农业人口，占总人口的84.6%。虽然，近年来我市农村经济发展较快，但与中央提出的新农村建设20字目标还有很大差距。像农村建设规划、农村环境保护等方面都存在很多不足之处。搞好这次农业普查，能够充分了解和掌握农村现状的基本数据，便于评估农村小康建设进程，发现新农村建设中存在的问题，这既是适应新农村建设的需要，也是全面推进农村经济社会大发展的基础工程。

3、搞好农业普查是深化农村改革，全面制定和落实“三农”政策的需要。近年来，党和政府出台了一系列惠农政策。这些政策效果如何？需不需要进一步加以完善？等等问题都需要通过普查予以回答。要重视农村社会，关注农民生活，支持农业发展，就要研究制定好相关政策措施，就必须以全面了解民情、正确判断实情、准确掌握农情为基础，就需要我们查清农业、农村和农民的发展变化情况，准确掌握农业生产要素、农业资源以及农民生活状况。搞好农业普查，对编制好“十一五”规划中涉及的农业农村工作、土地利用、农民增收等具体规划，以及科学制定“三农”政策都具有十分重要的现实意义。

因此，这次农业普查是一次涉及“三农”的普查，是为了适应全面建设社会主义新农村新形势的需要，为正确制定经济社会发展规划提供更加科学、更加翔实、更加全面的基础性数据。各级各部门都要高度重视，切实把这项工作作为当前建设新农村、实现“跻身全国两百强、打造实力*”目标过程中的一项重要基础工作，纳入议事日程，切实抓紧抓实抓好。

二、明确要求，正确把握农业普查工作重点

这次农业普查的总体要求是：认真贯彻党的十六大和十六届五中全会、市委十一届十二次全会精神，全面落实科学发展观，依靠法制、依靠科学、依靠群众，查清农业、农村和农民的基本情况，确保普查结果真实可靠，为实现“跻身全国两百强、打造实力*”目标、扎实推进新农村建设提供决策依据。这次农业普查，重点要完成以下六项工作：

1、查清从事第一产业活动单位和达到一定规模农户的生产经营情况，为发展农村经济服务。包括生产规模、投资、雇工、产出及产品销售方面的情况，进一步摸清农业资源状况，为市委、市政府制定切合实际的农村经济政策、发展农村经济服务。

2、查清农户家庭、人口特征与生活质量，为提高农民生活水平服务。包括农村住户家庭的基本情况、家庭成员、收入、居住环境、住房条件和生活设施、粮食安全等信息，以及农村道路、电信、电力情况，农村居民耐用消费品、饮用水、卫生条件等。既反映农民生产生活实际，也反映农村公共事业发展状况，为市委、市政府科学决策，进一步提高农民生活水平提供可靠依据。

3、查清农村居民迁移、农村劳动力资源与就业状况，为提高农村劳动力素质、促进农村劳动力转移服务。包括农村居民及劳动力迁移的规模、速度和去向，农村劳动力的文化素质、农村劳动力和外出务工劳动力所从事的行业、时间、职业、地点，以及地区类型、农村劳动力的充分就业率与闲暇时间等一系列信息。为“十一五”期间深入实施“万名农民素质工程”，加大教育培训力度，逐步使广大农民成为有文化、懂技术、会经营的新型农民，提供全面的基础资料。

4、查清乡镇（街道）、村及社区环境情况，为加快小城镇建设、提高城市化水平服务。包括建制镇吸纳的人口、企业个数和从业人员等情况，以及镇区基础设施等方面的内容。从我市实际来看，自20*年起全面实施的“十村示范、百村整治”工程、乡村康庄工程等，给我市农村面貌带来深刻的变化。十一五期间，我们要继续在乡镇行政区划调整的基础上，完善村镇布局规划和村庄建设规划，以村庄整治为突破口，努力改善农村生产生活条件和村容村貌，逐步把传统村庄建设成为布局合理、环境整洁、设施完善、服务配套、生活舒适、管理民主的农村新社区。

5、查清农业和农村固定资产投资情况，为加快农村基础设施建设服务。包括农户家庭投资规模和乡村集体投资、农户的固定资产购买情况、重点农户的生产经营投资和乡村集体投资情况，为加快农田水利和农村基础设施建设，更好地建设新农村服务。

6、查清农业土地利用状况，为合理利用土地、提高土地利用效益服务。包括农业用地的规模与分类，不同类别的农业用地面积，以及新形势下农户的土地经营规模与流转、农业用地之间的转换等情况。土地资源状况尤其是耕地面积底数如何，是事关全局和长远发展的基础性数据，这次普查一项很重要的任务就是要摸清情况。国土、统计部门要密切配合，充分利用土地详查和土地变动调查资料，进行必要的核查，确保圆满完成这项任务。

三、加强领导，保质保量做好农业普查各项准备工作

第二次全国农业普查是一项社会系统工程。从普查对象的数量及其分布地域范围看，比即将结束的第一次全国经济普查的工作量还要大，但时间上从现在起到正式展开普查工作，只有9个多月准备。可谓时间紧，任务重。各级各部门要按照“全市统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”原则，周密部署，精心安排，集中人力、物力抓紧做好各项准备工作，特别是在关键时段，要组织好、落实好，为高质量完成本次普查任务，拿出真实可信的普查数据打下扎实基础。

1、加强组织领导，确保机构人员到位。要组织强有力的农业普查领导班子及其办事机构。目前，市、乡两级普查领导小组已组建完毕，市本级农普办已建好内设机构，村一级需要抓紧启动，特别是各乡镇农普办要按时间要求组建普查机构。各乡镇（街道）主要负责人是第一责任人，领导小组各成员单位负责人和乡镇（街道）分管农业普查工作的领导是直接责任人，要切实负起责任，多过问，多检查，多督促，及时解决实际问题。各级农普办要选调业务过硬、经验丰富、作风严谨的干部充实普查队伍，抓落实，抓进度，抓质量，确保高质量完成普查工作任务。

2、加强协调配合，形成工作合力。农业普查内容多、涉及面广、任务重，离不开各级各部门的广泛参与。作为普查工作的主要职能部门，市统计局从去年以来已经做了大量的前期准备工作，成效是明显的。各成员单位要按照市里的部署要求和职责分工，负责做好相关工作。普查宣传工作，由宣传部门负责协调，新闻信息中心、广电总台负责具体落实；财政部门要抓紧落实普查经费；国土部门要及时提供土地资源状况信息；市农普办要加强业务指导；农业、林业、水利、人劳、国土等部门，要抽调身体好、素质高、业务精的同志，参加市农普办日常工作，选派人员在市农普办工作期间的工资、福利待遇由原单位负责；其他有关部门也要积极配合农业普查工作。要进行考核评比，对工作出色的部门，要进行奖励；对不负责任、敷衍了事的部门，要严肃追究有关当事人的责任，哪个地方出了问题，影响了全市农业普查工作，就要追究哪个地方领导的责任。

3、加强资金保障，确保经费及时足额到位。按照国务院要求，这次普查经费由中央财政和地方财政共同负担，逐级负责，并列入相应年度财政预算。由于本次农业普查调查对象多、工作量大，从国家和省两级农业普查经费预算来看，要比经济普查经费多三分之一左右，而且国家和省级普查预算在审批时都基本上是足额拨付。各乡镇（街道）要严格按照国务院关于分级负担普查经费的要求，积极筹措落实普查经费。各级财政部门要根据工作需要审核经费预算，尤其是今年的所需经费要及时到位，确保这项工作正常启动。同时要加强经费管理，专款专用，厉行节约，从严控制开支，做到少花钱多办事。

4、加强人员培训，建设一支高素质的普查队伍。这次普查工作量大、专业性强，需要大量训练有素的工作人员参与。因此，普查所需人员的选用和培训，直接关系到本次普查工作的成败。我们要充分发挥乡、村干部的作用，选调符合条件的人员作为普查指导员和普查员；要严格把好普查培训关，确保所有参加普查工作的人员都要经过严格的培训。

5、加强宣传动员，为普查工作营造良好氛围。做好宣传发动工作、争取广大农村干部群众的支持是圆满完成普查任务的重要前提。这次我市农业普查仅现场调查就需要近4000名工作人员参加，加上整个普查工作历时4年，各级各部门的各类宣传、组织、试点、数据处理、后勤保障等，需要动员参与的工作人员就更多。因此，各级普查机构、宣传部门和新闻单位要认真按照《关于做好第二次全国农业普查宣传工作的通知》要求，充分利用宣传载体，采取多种方式，广泛、深入地开展宣传活动，特别是在普查的关键阶段，要加大宣传力度，使广大干部群众了解普查、理解普查、支持普查，充分调动参与普查的积极性。

6、加强试点工作，为面上普查提供经验。试点工作是整个普查工作的重要基础性工作，是高质量完成普查任务的有效途径。试点主要解决两个问题：一是普查方案是否可行，普查表能否顺利进行填报，需要做哪些改进和完善；二是采用什么样的组织形式来进行普查，包括普查员的选调、培训，政府的协调组织，具体的操作模式，数据质量的控制方法等。我们要选择具有代表性的乡镇开展试点工作，从中发现问题，总结经验，为高质量完成本次普查工作打下扎实基础。

7、加强质量控制，保质保量完成普查工作。数据质量是普查工作的生命，确保数据的真实性、全面性，是普查工作的根本要求。为此，一方面要抓好农业普查登记，确保一次成功。要严格按照《统计法》的要求，如实填报普查数据，确保基础数据的真实可信。任何单位和个人都不得漏报、虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改普查资料，对违反统计法的行为将依法查处。另一方面要对人员培训、调查摸底、现场登记、质量验收、数据处理等各环节严格把关，使普查数据经得起群众审视和实践检验。市统计局、市农普办要加强业务指导和检查，及时掌握工作动态，确保所查数据既符合我市实际，又为社会各界所认可。