城市总体规划的内容范文

导语：如何才能写好一篇城市总体规划的内容，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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〔关键词〕公共政策;城市总体规划;实施评估

中图分类号：TU984文献标识码： A

一、引言

2008 年 1 月 1 日，《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)颁布实施。该法第一次以法律条文的形式明确提出对省域城镇体系规划、城市和镇总体规划的实施情况应进行定期评估。但该法对评估的内容并没有做出具体的规定。

2009 年 5 月，住房和城乡建设部印发了《城市总体规划实施评估办法(试行)》(以下简称《办法》)，该《办法》根据《城乡规划法》的要求，在大的方向上确定了城市总体规划实施评估的基本内容。但对于规划编制部门以及规划管理部门来说，依据该办法进行城市总体规划实施评估工作依然存在很大困难。评估的具体内容及侧重点难以掌握，容易造成评估结论在客观性和科学性上打折扣，影响到规划实施评估的初衷。因此，有必要对城市总体规划实施评估的内容进行更为准确和更加详细的界定，以指导城市总体规划实施评估工作的开展。

二、城市总体规划评估的价值取向

城市总体规划作为统筹和引导城市经济社会环境整体协调发展的一项重要的公共政策,对其实施效果进行评估将涉及到城市建设的方方面面。但是,在这方方面面中,本文认为应重点做好以下几方面的评估。

1.公共性评估

城市总体规划是政府发挥管理城市公共事务职能的重要公共政策平台,其面向的是城市地区社会公众的公共利益,而不是为某一特定地区或利益群体服务的;而且,随着互联网等传播媒介的多元化发展,以城市规划建设为承载的公共利益越来越成为人们关注的焦点。因此,城市总体规划实施效果评估,必须做好其公共性实施效果的评估。

2.整体性评估

城市总体规划是城市空间资源配置和各项建设活动的空间表达。因此,城市总体规划应更加关注城市的发展方向、整体布局和要素配置结构,其内容涉及到城市功能、用地、设施、政策以及区域范围内乡村发展空间的政策安排。因此,城市总体规划实施效果评估,必须做好其整体性实施效果的评估。

3.人文性评估

正因为城市总体规划具有公共性特征,其在客观上就被要求在不同层面体现出人文主义精神。这里的人文主义精神指要从科学长远的公共利益角度去考虑城市的整体发展,要符合城市绝大部分群体的利益,特别是要充分考虑弱势群体的诉求。因此,城市总体规划是否具有人文性,是城市总体规划实施效果评估中的一个重要方面。

4.适应性评估

城市总体规划具有长期性和相对的稳定性特征,但同时它又是一项动态调适性的规划,需要在不同时期根据发展环境的变化进行相应的调整或修改,因此,需要不断地重新审视和判断现行规划与现有环境条件的适应性,进而提高其应有的综合统筹作用。因此,城市总体规划适应性的强弱,是城市总体规划实施效果评估中的另一个重要的方面。

三、城市总体规划实施效果评估框架的构建

基于现有评估指导意见存在的缺陷,本文将构建城市总体规划实施评估框架,以期以此推动城市总体规划实施效果评估工作的开展及其目的和意图的实现。

1.规划评估框架构建的目的和内涵

构建城市总体规划实施效果评估框架的根本目的在于,通过评估能够更为全面客观地掌握城市总体规划内容的实施过程和具体情况,充分反馈现行城市总体规划编制、实施和管理过程中存在的问题,并结合实际,对下一轮的城市总体规划编制提出更为科学合理的指引和具体建议。

2.规划评估框架构建

基于城市总体规划实施效果评估的基本目的及内涵,结合城市总体规划所具有的公共性、整体性、人文性和适应性等价值属性,本文将构建由四大方面评估内容所组成的城市总体规划实施效果评估框架。

该四大方面评估内容即内容综合评估、实施可达评估、公共价值评估和环境适应评估。

其中的内容综合评估是针对文本及其规划内容本身进行的评估,实施可达评估是对规划实体目标进行评估,公共价值评估是对规划公共利益体现的效果进行评估,环境适应评估是对现行规划对现时内外部环境的适应性进行评估。

3.规划评估框架内容分析

城市总体规划实施评估内容构成复杂,涉及到城市经济、社会和环境发展的多个方面。

其中,内容综合评估是对城市总体规划编制内容的完整性、针对性等进行评估,包括规划内容、强制性内容、内容成果的完整性、编制内容与思路是否针对地区发展阶段的重点问题,等等;实施可达评估则涵盖城市总体规划实施过程的主体内容,尤其是物质实体空间内容,包括空间结构、用地布局、公共设施、绿地建设、市政管线等内容,以此评估实施效果与内外部环境对规划实施的影响;公共价值评估是针对城市总体规划实施目标所具有的公共性价值进行评估,重点包括城市总体目标的实现情况、实施过程中的公共政策属性特征的体现等相关内容;环境适应性评估则是对现行城市总体规划的现实与未来的适应性进行评估,即结合现实环境的变化而对未来趋势进行评估与判断,并据此对现行总体规划提出若干调整或修改建议。

四、小结

城市总体规划实施评估是一项系统性的规划实践探索。城市总体规划实施效果评估有利于相关部门从本源的角度讨论城市总体规划编制及实施管理中存在的不足,使之能够结合不断变化的实际,对城市总体规划进行实时调整,并对未来的发展生发出有效的指导意见。

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关键词：新型城镇化，城市总体规划

中图分类号： TU984 文献标识码： A

城市总体规划的实质是在维护城市整体利益和公共利益的前提下，对各种利益主体利用土地资源做出政策协调的过程，而本文就将对城市总体规划方面予以简单的阐述，希望能对同行起到一定的指导作用。

一、新型城镇的背景

随着2011年我国内地城镇化率首次突破50%，达到51.3%，我国的城镇化已经进入关键阶段。在党的十和中央经济工作会议上，中央提出积极稳妥推进城镇化，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。小城镇作为沟通城市和乡村的纽带和桥梁，不仅是实现农村城镇化的必要途径，也是解决“三农”问题的重要载体，具有极大的发展潜力。在现今新型城镇化背景下，解决城乡问题，实现城乡统筹，促进城乡一体化，保持稳健的城镇化进程，关键在于发展小城镇。

二、城市总体规划的发展趋势，由城市到城乡

以空间组织为中心的城市规划更多地与“物质性规划”相对应。随着社会问题的突出和城市规划师对社会问题的关注, 城市规划也越来越具有了社会性规划的属性。基于以上分析, 可以认为未来城市规划应该是理性与感性结合、物质性与社会性兼备、科学性与政策性增强的规划, 是具备分配社会资源和调节社会公共利益职能的规划。如何把城市规划发展成为具有广泛调控功能的公共政策, 是我国城市规划改革的主要方向和任务。

要实现城市规划的转型, 使其成为真正具有广泛调控能力的公共政策, 必须加强城市规划与相关政策的内在联系。首先, 城市规划要反映外部政策的要求, 如国家的宏观调控政策、区域发展政策等对城市发展的影响; 其次, 城市规划的内容应作为城市其他各项政策的起点和最终归结, 城市规划要反映城市各项组成要素在城市发展过程中的政策取向,城市各个方面的发展必须是在城市规划所确立的基本框架之中。此外, 城市规划还要反映城市发展的新趋势。某些发展趋势虽然在政策上还没有得到及时的反映, 却已经成为城市发展的现实影响因素, 并且影响力在逐步增强, 这些因素主要包括政治、社会、文化等。

三、对城市总体规划的建议

1、要正确把握远期规划和近期规划的关系。在城市发展和建设中，政府始终面临的一个问题是：如何在有限的时间内，利用有限的资源做有限的事情，而基于这种情况，应正确把握“务虚”和“务实”的关系，一方面，应强化远景规划，落实好城市结构，布局形态，土地利用等问题，使城市决策者看清自己现在的决策对未来发展的影响，从更长远的角度更广阔的视野把握城市的发展；另一方面，要夯实近期规划（即“务实”），滚动编制的近期建设规划应将城市具体的建设项目于政府“五年”计划、年度计划和城市远期规划有机结合，建立近期建设项目库并进行投资与财务分析，要解决总体规划实施时序的问题，确定城市总体规划分阶段实施的内容，帮助政府决定在恰当的时机以恰当的方式采取最恰当的行动。

2、要注重城市总体规划作为城市公共政策的特征。城市总体规划的编制，绝非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作，而是政府部门实际运作的一个政治过程，是政府行政和制定政策的依据，城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合，将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤转化为这些政策的一部分，通过政府及其各部门的政策支持才能最终落实，才能得到全面的贯彻落实，也才能真正实现所期望达到的城市空间关系，规划的目标才能更好实现，而城市总体规划作为城市未来空间发展的指引，也应当成为整个城市及其各部门制定政策的依据。

3、要注重与城市其他部门的协调与衔接。城市外部环境的复杂多变性，城市总体规划编制技术内容的综合性，城市规划的社会性，城市各阶层目标价值取向的多元性特征，以及城市规划向导与各级团体和市民利益的密切相关性等等，就决定了一个科学合理的总体规划不可能是依靠个别技术精英闭门造车所能及，其必然是多方参与、协作式规划的产物，城市规划的实施将依赖于城市中的各类组织和个人，规划师只是其中的一部分，而从根本上讲，规划的实施并不是由规划师或者规划部门来进行的，而是由整个社会来运作的，所以要保障规划的实施，较为务实的做法就是寻求总体规划与“计划”之间的结合，一方面，在编制总体规划时，应当以“计划”确定的发展目标以及发展方针为依据，“计划”强调的建设项目，其选址和布局必须符合城市总体规划的要求；另一方面，总体规划所确定的城市基础设施和公共设施建设项目，也应当分期分批地落实到“计划”中，这样才能保障城市规划意图得到实现。

4、要增强规划内容的强制性与灵活性。新时期的城市总体规划一定要从指导功能布局、用地安排，转向以资源环境为出发点，指导城市的可持续发展，从确定性质、规模、指标，转向控制合理的环境容量和科学合理的建设标准：从确定发展什么，转向保护什么，即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点，在具体的编制工作中，也要淡化规划年限，强化规划阶段；淡化用地性质，突出市场经济对土地资源的配置；淡化具体用地布局规划，突出空间结构规划在总体规划中的主导地位，要以有效引导和调控城市发展为目标，合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容，强化总体规划的强制性内容，突出指导性内容的适应性，以应对市场经济条件下城市发展的不确定性。

结语

综上所述，城市总体规划对城市建设和发展发挥着“规划先导”的作用，我们在加快推进城市化的过程中，不仅要制定一个科学的城市总体规划，更要落实好城市总体规划，只有这样才能使城市总体规划发挥它应有的实效性。

参考文献

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【关键词】城市规划；编制；可持续发展

随着我国经济的快速发展，城市化进程加快，城市发展呈现出新的特征，不同规模的城市面临着各异的发展问题，而中小城市作为推进城市化，促进经济社会发展的重要载体，面对传统的总体规划编制体系及城乡一体化新格局，与现行的总体规划编制方法已不相适应。中小城市由于自身发展的特点和实际建设的需求，其城市总体规划的编制方法和内容应根据自身的条件来决定。

一、城市总体规划编制的内容及本质

城市总体规划是确定城市未来发展目标，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并引导和控制社会实践来干预城市的发展，具体方式是提供城市空间发展的战略，控制城市土地使用及其变化。城市总体规划的编制作为城市规划实践过程的要素之一，主要是制定有关城市空间发展战略和土地利用规划政策。从城市发展的动力机制上看，城市是在政府、经济组织、居民之间互动的利益关系推动下发展的，因此，城市总体规划的编制实质上是在维护城市整体利益和公共利益的前提下，对各种利益主体利用土地资源做出政策协调的过程。

二、现阶段城市总体规划编制中存在的问题

实际工作中，在市场行为和政府干预双重作用下，城市总体规划被修改、被违反的现象层出不穷。城市总体规划不能很好得到实施，存在规划自身的原因。

1.与城市发展、建设的相脱节

城市宏观经济论证与用地布局相脱节。往往把社会经济高速增长的量的变化直接地等同于城市规模的不断扩张，而没有从社会经济总量增长所孕育的产业结构成长角度来研究城市空间形态的内在变化；社会经济发展指标和现代化标准的量化指标与城市总体规划的内容缺乏有机联系与协调，社会经济现代化指标究竟对应着何种城市建设水平，何种城市现代化标准，尤其是与目标相对应的物质环境空间建设水平及城市居民生活水平。特别是在市场经济条件下。（1）由于大的经济形式的突变及市场经济的不确定性因素，所制定的经济战略及目标缺乏应变、调整能力；（2）对城市经济投入、建设能力的分析不够，所制定的指标体系难以对城市规模、城市建设速度、发展时序起到指导作用。

2.规划观念上的落后

在传统意义上通常把城市总体规划编制当作描绘一幅“终极蓝图”，缺乏对实现蓝图的过程、步骤、制约条件和措施的研究。其次是规划思维式化，“调查——分析——规划方案”仍然是许多规划师采用的工作方式，这是一种单向思维方法，缺少总体规划编制根据实施反馈的信息，经常性地主动地进行调整和不断适应的环节。城市总体规划还是被看作是一种价值中立的纯技术性的工作，存在编制人员不问实施管理，管理人员不问技术的倾向，规划编制和实施管理严重脱节。

3.编制内容过于庞杂

现阶段中小城市总体规划编制内容过于繁琐、庞杂，而缺乏对城市发展的战略性和前瞻性把握。

4.规划层次的问题

规划层次脱节。城市对区域的影响与依赖作用越来越大，区域中各县、市之间的分工也越来越细，城市地域不再是传统意义上的建成区，城市密集区、城市连绵区内的城乡一体化发展意味着未来城市将是包含市、镇、乡、村的地域综合体，有必要对传统的规划层次进行变革。总体规划定位不明确。在现行的城市规划编制办法和评审制度下，总体规划的成果内容过于全面细致，包容过多过杂，上至社会经济发展目标、城镇体系，下至工程管网、文物古迹保护以及详细的现状资料、数据，统统包揽了进来，造成总体规划宏观问题研究不透。

5.规划编制标准单一化

目前，城市规划法界定的“城市”从直辖市一直延伸到建制镇，人口规模从上千万到几千人，幅度很大。总体规划执行同一标准很不合理。

三、中小城市总体规划编制方法及内容探索

总体规划是城市的社会、经济、生态、可持续发展等重大问题在物质空间上的投影，只有把这些问题研究透了，确定了城市发展的宏观目标，才能指导好下一层次的专项规划等具体实施性规划。解决目前总体规划修编内容庞大、冗杂、工作时间过长、无法指导实施的弊病，需简化总体规划编制的内容，强化编制中关于城市宏观战略的研究。结合规划审批制度改革和具体操作的要求，将总体规划规划编制成果分化成两个部分，即战略规划和专项规划部分。其中涉及到城市发展战略性问题的城镇体系、城市性质、规模、发展形态、人口就业、土地供应与利用、重大基础设施等纳入总体规划中的战略性规划部分。

1.突破全盘覆盖式的编制方法，内容上应突出重点

中小城市发展规模相对较小，其总体规划的编制既需要战略层面的宏观指引，以提供具有前瞻性和指导性的战略发展框架，也应对各类主要设施的用地安排加以明确，为规划管理提供切实可行的依据，有效指导开发建设。而对于纷繁庞杂的市政基础设施、环境保护等专项规划，作为总体规划的支持性规划，应当适当简化，可考虑采用开放性的“模块”方式来纳入总规。相应地，总体规划编制的内容框架可以分为3个层次：战略性的发展规划、建设规划和支持规划。

（1）发展规划：在战略研究的基础上，确定城市发展的总体目标、城市性质、人口和用地规模，明确战略层面的城市空间发展框架，与地方国民经济与社会发展的长远规划互为依据，并相衔接。

（2）建设规划：统筹安排各项设施用地布局，大体上达到分区规划的深度，并进行分片区的开发控制指引。

（3）支持规划：包括基础设施等专项规划，建立开放系统的协作规划模式。总体规划仅提出原则性规定，对重要设施的空间进行布局，预留发展用地。而具体的专业性内容由独立的专项规划来完成，根据需要可动态地纳入总体规划。

2.建立弹性、滚动的规划审批和调整方法

中小城市总体规划的编制和审批是一项基于法定程序性、适时滚动性原则的工作，以应对建设发展的新需求，可以结合国民经济与社会发展规划的制定，以五年为调整修订期限。战略层面的发展规划，具有全局性和长期性，应由上一级政府组织论证和审批，对其调整需要经过一定的研究论证和审批程序。对支持系统的各项基础设施规划可分别进行技术性审查，不必与城市总体规划的审批“捆在一起”。这种短期限的规划动态调整是在原规划内容的基础上，针对新的发展需求而作的相应调整。总体规划战略层面的发展框架，尤其是城市定位和发展目标，是城市长远发展的宏观指导依据，应由上一级政府组织论证和审批，在规划调整过程中是应当理性对待的，不能随意修改。如需变更则需要经过一定的研究论证和法定审批程序。

3.倡导公众参与

城市规划与建设是一项政策性很强、涉及每个居民切身利益的技术工作，必须体现公平、公正的原则。我们在规划编制的过程中利用多种方式与各方代表进行交流，集思广益，把规划编制、规划实施和规划管理融为一个开放、透明的工作过程。中小城市总体规划编制应该将公众参与贯穿于规划编制的全过程。在编制准备阶段，向市民公布，使公众一开始就参与到规划程序中。

4.将可持续发展理念贯穿与中小城市总体规划当中

我国中小城市基本都是脱胎、成长于农村，对污染的治理能力较弱，生态环境极其脆弱。中小城市总体发展战略决定了城市经济的发展，目前大城市不断向中小城市进行产业转移，中小城市出于地方经济发展的需要，承接了不少重污染的企业。所以，在中小城市产业结构转型的时候，必须通过政府的正确引导促进经济结构战略性调整，大力推动循环经济，限制“三高”产业的发展，扶持生态型产业发展，投资再生资源的回收利用。

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关键词：规划；问题；探讨

城市是现代文明的标志，是经济和社会发展的主要载体，是区域经济社会发展的产物，它的出现极大地推动区域内社会生产力的发展。城市规划是一项科学性、综合性、专业性极强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个方面，是国民经济建设的重要组成部分。城市的规划应该从总体出发，包括政治、经济、文化和社会生活等各个方面，设计其独特的城市理念，它的研究对象是整个城市和城市所在的区域，如何进行合理的城市规划设计，又如何设计出特有的城市理念，是摆在城市建设设计人员一项紧迫而富有挑战性课题。

1 城市总体规划工作中存在的问题

1.1 规划观念的落后。首先把城市总体规划编制当作描绘一幅“终极蓝图”，缺乏对实现蓝图的过程、步骤、制约条件和措施的研究。其次是规划思维模式化，“调查——分析——规划方案”仍然是许多规划师采用的工作方式，这是一种单向思维方法，缺少总体规划编制根据实施反馈的信息，经常性地主动地进行调整和不断适应的环节。城市总体规划还是被看作是一种价值中立的纯技术性的工作，存在编制人员不问实施管理，管理人员不问技术的倾向，规划编制和实施管理相脱节等问题。

1.2 编制内容繁杂。总体规划不仅其内容涉及面太广、深度要求不一，大到战略性的“市和县辖行政区范围内的城镇体系、交通系统，小到微观性的城市主要广场、停车场及主要交叉口形式，涉及面广，面面俱到，战线过长，体系庞大，结构中子体系相互牵制，相互制约，专项规划难以深入，往往变成了“形式主义”。规划线条粗旷，规划预测的成果带有很大的“偶然性”，使总体规划难以真正起到指导建设实践的作用。

理论上讲，城镇体系规划应是对城市总体规划起指导作用，应独立事先编制，而不应作为城市总体规划的一项编制内容另外，城市总体规划的实施管理部门为规划行政管理部门，而城市规划行政管理部门的管理权限局限于城市规划区范围，市域城镇体系规划的范围为整个市域，按照目前的体制，城市规划行政主管部门无法对城镇体系规划实施管理，城镇体系规划涉及的大量村镇规划建设，主要由各市建委或建设局管理，导致了区域城镇体系规划的法律地位及其实施管理部门不甚明确，从区域城乡一体化规划、城乡规划一体化管理的角度，急待加快制定城镇体系规划实施管理办法，从法律上授权整个市域的规划管理权限集中于地级市规划行政管理部门，由其负责实施管理。

1.3 规划编制主体单一。《城乡规划法》规定，城市总体规划由城市人民政府组织编制，实际编制过程中，由当地规划行政主管部门承担，规划行政主管部门从专业角度出发对城市用地作空间上的安排，从技术上往往是合理的，但从经济学和社会学角度出发可能是不合理的，这是造成已编制完成的规划无法顺利实施和频繁修改的重要原因之一。而区一级人民政府统筹全面社会经济发展，对其辖区内的产业发展和社会需求有着更深的了解，但却无法参与规划的编制，这就造成了规划蓝图和现实发展需求两层皮的局面。

1.5 规划适应性差。虽然城市总体规划修编主要是由于区域基础的建设，导致城市发展方向及布局要进行调整吗。但是结合笔者实际经验，总体规划的布局在实施时序、近远期的协调方面还是存在一定的衔接，用地空间布局也缺乏一定弹性，不能适应城市快速发展的需要。

2 城市总体规划工作中存在问题的对策

2.1 注重前期战略研究，融入总体城市设计方法。例如采用总体城市设计与战略规划研究相结合的方法，来指导城市总体规划编制。总体城市设计专题研究的主要内容一般包括：总体定位城市形象，确定景观轴线，明确景观节点，划分城市建筑高度分区，界定视觉景观走廊和眺望点系统设计城市第五立面，构造城市夜景控制系统。城市总体规划编制前，建议编制城市战略规划，对城市发展的定位、产业、规模、空间布局等进行重点研究，提高城市总体规划阶段的科学性，这在国内很多城市例如武汉、广州等都有过较为成功的尝试。

2.2 明确重点，有的放矢。面对城市发展中的不确定因素明显增加和城市建设主体日趋多元化的趋势，期望现阶段的城市总体规划实现对城市发展建设的完全控制是不可能的。总体规划应重点研究城市发展方向、研究控制环境容量，合理确定建设标准。制定城市产业发展策略，提出市域空间开发与建设管制要点，确定市域城镇聚集空间与绿色开敞空间，划定优先建设地区、引导建设地区和不宜建设地区。进行重大基础设施布局和建构城市道路网主要骨架，提出实施策略与机制；城市布局应对现状土地利用作细致的多方面评价，规划则在整体优化基础上以结构控制与分区引导为主，不使编制自身无原则与无必要的扩展。

2.3 开门编规划，注重部门和公众参与。新的《城市规划编制办法》第六条明确规定，编制城市规划，应当坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则。城市总体规划的编制，决非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作。而是政府部门实际运作的一个政治过程，是政府行政和制定政策的依据。城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合，将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤等转化为这些政策的一部分，通过政府、广大市民及其各部门的政策支持才能最终落实，才能得到全面的贯彻执行，才能真正实现所期望达到的城市空间关系，规划的目标才能更好实现。而城市总体规划作为城市未来空间发展的指引，也应当成为整个城市及其各部门制定政策的依据。

2.4 增强规划的可实施性。应在规划中引入时序规划，加强分期建设的研究，首先是近期建设规划由于其可操作性，应在总体规划中予以积极探索。近期建设不应是总体规划在规模上的简单裁减，而是从现状出发合理安排今后五年中应具体落实的行动和工作，从城市的可持续发展的角度来安排各项设施与用地布局。国务院13号文件中《关于加强城乡规划监督管理的通知》明确指出“近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤，是城市近期建设项目安排的依据。”在远期规划和远景规划的关系上，由于当前我国大多数城市正处于快速发展的阶段，市场经济的发展导致总体规划很难预测在今后的二十年里哪块城市土地先开发，哪块后开发。规划能够控制的是整个城市最终的空间形态，而远期规划仅仅只是年后城市形态的一种可能性之一，因此应当提高远景规划的地位和重要性。

2.5 简化规划审批程序。《城市规划编制办法》第十七条“城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整”事实上目前规划调整的程序过于复杂，使得调整行政成本高，审批周期长，等到调整被批准时可能城市发展环境又有了新的变化，不得不再次进行调整。因此，应当在现有的编制审批框架下，尽可能的简化规划调整审批程序的流程，既保证调整审批的科学性和严肃性，又能适应市场经济发展的要求，缩短调整审批的周期。

3 结束语

在新的趋势中，对自然环境的保护力度将进一步加大，人性化的设计理念将在规划中凸显，追求和谐的基本准则将成为重中之重。为适应新时期城市发展建设的需要，就必须要进行深入系统的研究和探索，找出我国现阶段在城市规划设计建设中出现的问题，汲取其中成功的经验和失败的教训，并借鉴发达国家在城市规划中的成功做法，创建我国城市规划建设的新面貌。

参考文献：

[1] 仇保兴.追求繁荣与舒适：转型期间城市规划、建设与管理的若干策略[M].北京：中国建筑工业出版社，2007.

[2] 沈德熙.对城市总体规划编制的思考[J].城市规划汇刊，2011，（05）.

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关键词：两规；一致性；原因；协调建议

Abstract: as everyone knows, China is a populous country facing the shortage of resources, how to deal with and solve the existing problem is imminent. At present, the development of China's city industry economy today has entered a critical stage, arable land occupation in the process of city development is inevitable, so the land occupation and contradictions have become increasingly prominent population increase. This paper briefly analyzes how to solve the contradiction between land supply and demand reasonable.

Keywords: two gauge; consistency; reason; coordination suggestions

中图分类号：U412.1+4文献标识码：A文章编号：2095-2104（2013）

两规在规划目标、编制思路、技术方法与相关数据采用等方面存在一些分歧，导致了当前两规在指导区域城乡土地的开发利用上的诸多矛盾，带给城乡土地管理极大的不便。因此，尽快协调两规的关系对于改善我国人地关系，构建资源节约型、环境友好型的发展模式具有十分重要的意义。因此，土地利用总体规划和城市总体规划的两规协调是解决这一棘手问题的重要途径之一。

一、两规的相互关系

（一）两规的区别

1、对象和范围

土地是城市规划和土地利用总体规划的共同规划对象，但各自侧重点不同，从范围来看，城市总体规划是土地利用总体规划的组成部分。城市规划是在城市土地使用组合基础上进行城市空间形态布局，主要是对城市用地进行规划；土地利用总体规划则是全域覆盖，包括农用地、建设用地及其它土地，通过调节

土地布局和各行业土地规模，合理规划利用土地。由此可以将城市总体规划和土地利用总体规划的关系理解为点与面、部分与整体的关系，互为依据、相互衔接。

2、目标及任务

城市规划为了促进区域经济社会的发展，其任务则是合理确定区域城市的性质、规模、功能和发展定位等。土地利用总体规划则是开发利用、整治和保护全域的土地，通过分析土地利用结构现状，根据国家经济发展对土地的需求，结合区域的土地供给能力、人口承载力以及开发利用战略，确定规划目标年的土地

控制指标。

3、规划内容

城市总体规划包括区域重大基础设施的建设，根据区域定位、人口、经济、社会等实际情况合理确定区域的发展规模及方向、城市绿化和配套农产品基地建设等，对城市的各项建设活动作出规划。

土地利用总体规划是依据区域土地自然条件和经济社会发展需要，在研究分析土地利用现状的基础上，结合土地利用结构调整，考虑各项经济社会建设的用地，以保证整个辖区经济社会的发展需求，是以土地利用为中心，优化土地利用结构为主要内容的规划。

城市总体规划和土地利用总体规划是规划与建设，土地供给与土地需求的关系。

（二）两规的一致性

1、根本原则一致性

城市总体规划和土地利用总体规划都是以实现可持续发展为根本原则。城市总体规划是区域性和综合性的规划，基本出发点和最终归宿是为了合理利用土地，完善空间功能布局，统一部署安排各项经济社会活动。两项规划的侧重点各有不同，但都以土地作为主要规划对象，以国民经济和社会发展计划以及相关各部门的发展规划为参照进行规划编制，核心内容都是围绕土地资源的合理开发利用和保护，共同的目标都是为了实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展。

2、要求一致性

两规具有共同的编制要求，即实现土地利用的集约节约化，两规应当在集约节约利用土地的过程中发挥至关重要的控制性作用。

3、任务一致性

城市总体规划和土地利用总体规划的任务都是统筹安排各类用地：土地利用总体规划作为全局性规划，其规划的是规划行政区域内全覆盖的各类用地；城市总体规划的侧重点是统筹安排规划区，集中体现在规划建成区内的各项建设用地。在土地利用中，两者互相联系、互相作用、互相指导。城市规划要依据土地利用规划，依据土地供给趋势进行城市规划编制；土地利用规划要充分结合城市、城镇和大型设施的发展布局情况，做到与城市总体规划及城镇相关规划体系相一致，否则土地利用总体规划也难于编制和实施。因此，两项规划在土地利用上应当彼此互相协调、有机衔接、彼此制约和互为补充。

4、法律地位的一致性

城市总体规划和土地利用总体规划都各自有与之配套的相关法律法规。

二、两规不协调的根本原因

上一轮土地利用总体规划的核心是实现耕地总量动态平衡，土地利用总体规划两个基本点为切实保护耕地、严格控制非农业建设用地。规划的基本指导思想是“以供给定需求”，采用自上而下，层层指标控制，指标下达的方法。非农业建设占用耕地量不能突破上级规划分解下达的控制指标，补充耕地量不得低于上级规划分解下达的控制指标。

城市总体规划的基本指导思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建设用地是通过经济社会现状，然后预测规划期间的人口及城市化水平，确定人均建设用地等标准；各类用地、功能分区是根据对土地的实际需要，经综合平衡、论证后确定的，没有严格的控制指标。由于指导思想与方法的明显不同，土地利用总体规划与城市总体规划的结果自然会有不同。

三、两规协调建议

1、制定合理的社会经济发展目标。充分考虑区域社会经济发展条件，以及自然环境承载力状况，制定符合地区发展实际，社会、经济与环境相协调的发展目标，形成对地区发展的统一指导。

2、协调统一建设用地规模、人均城市建设用地指标、人口规模预测值、用地分类指标和城市建设用地范围等。城市规模的确定是两规协调、衔接的重点，也是两规争议集中所在。

3、从宏微观两个层面协调两规的用地布局，且在规划实施要一致有效。在两规的协调过程中，城市总体规划应以土地利用总体规划为指导，土地利用总体规划在用地布局上起到的宏观调控作用，城市总体规划则详细的布置城市建设范围内各类用地的布局。

4、土地利用总体规划先行，合理确定城镇建设用地总量、布局、方向，保护耕地及基本农田，然后由城市总体规划在土地利用总体规划的基础上，明细土地用途，确定居住用地、公共服务设施用地、工业仓储用地、混合用地等，实现两规的叠合。

5、加强“3S”（RS、GPS、GIS）技术的引用，增强两规编制的科学性。利用先进的科学技术，在规划编制的理论和方法上大胆创新，编出特色。两规编制方法要积极探索运用现代科技成果，提高规划编制和实施管理中的现代化水平。运用计算机及“3S”等现代技术手段，加强土地利用规划和城市规划信息系统的建立和推广应用，实施“数字国土工程”。

参考文献:

[1]许德林,欧名豪,杜江.土地利用规划与城市规划协调研究[J];现代城市研究;2004年01期

[2]杨伟;袁哨丽;廖和平.浅析土地利用总体规划与城市总体规划的关系及其衔接与协调[J];安徽农业科学;2006年17期

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关键词：城市规划 绿地系统规划

1.两种城市绿地系统规划

一种是根据《城市规划法》，作为城市总体规划的一个专业规划，是城市总体规划文本的组成部分。《城市规划法》中提到“系统”的只有交通体系、河湖系统和绿地系统。这种绿地系统规划的范围是城市规划建设用地，规划的绿地类型是依照国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》中的“绿地G”，包含公共绿地和生产防护绿地两个中类。这种绿地系统规划的作用是指导编制下一个层次的详细规划，作为城市规划管理和划定“绿线”的依据。经过批准后具有法律效力。这种城市绿地系统规划在规划覆盖范围和绿地类型方面，还不能满足申报和创建国家园林城市的要求。

另一种是根据建设部《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》。这种城市绿地系统规划（专项规划）的覆盖范围是全市域，即：公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地（含居住绿地、公共设施绿地、工业绿地、仓储绿地、对外交通绿地、道路绿地、市政设施绿地、特殊绿地8个中类）。这种绿地系统规划符合申报和创建国家园林城市的要求。但是必须和城市总体规划协调，纳入城市总体规划，经过批准后才具有法律效力。

2.规划区范围

《城市规划法》规定的“城市规划区”，“是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域”。一般城市总体规划中绿地系统专业规划的范围仅是“城市规划建设用地”，即在城市规划期内（通常为20年）城市建设发展到的用地，也就是规划预期的建成区，连城市规划区的范围也没有达到。这个范围，对城市规划用地管理是够用了，但是远不能满足维护城市生态和市民游憩的需要。

3.绿地的定性

绿地系统规划的基本原理，无非是把各种绿地按照系统的方法，科学地组织起来，合理地定性、定量、定位。绿地的定性指选择合适的绿地类型。把城市绿地作为城市整个用地的一个有机组成部分，首先把城市用地平衡中单独占有用地的绿地，和不单独占有用地的绿地分开；其次，在单独占有用地的绿地中，按使用性质，把为居民游息服务的绿地和为了生产、防护等目的的绿地分开。城市中附属在其他用地里的各类绿地与城市用地有相对应的关系。这样，大的关系就清楚了。虽然在《城市绿地分类标准》中已经列出了各种绿地的类型，但是每一个城市的情况不一样，不一定各种绿地类型都齐备。有的城市以风景名胜公园为主，有的道路绿地突出，有的以环城、滨水的带状公园为特色。

4.绿地的定量

4.1选择什么样的指标项目才能满足规划目标的要求

2005年最新的《国家园林城市标准》列出了有量化的指标项目共37项，有具体要求但是没有量化的项目近30项。其中基本的指标是人均公共绿地面积、绿地率、绿化覆盖率3项。

应该指出，在“”前绿地的规划和统计都是按实际绿化的土地面积计算，不按树木投影的覆盖面积计算。但是在“”中却改为按树冠投影测算的绿化覆盖率，造成了全国统计数据的大混乱。

4.2选择合适的指标定量

确定每项指标的量化定额，需要有科研的成果作为依据。例如过去人均公共绿地面积不低于6的定额，是引用苏联城市居民出游率测算出来的。中国城市规划设计研究院做了大规模的城市居民出游率调研，得出了我国自己的居民出游率数据，制定的绿地定额。具体到每一个城市的绿地系统规划，要根据现有绿地状况、用地条件、经济实力等因素确定合理的指标定额。不能为了达标而提出不切实际的指标。还要注意城市内各区之间的平衡，各区的指标不能相差太多。凡是按人均计算的指标，人口、用地计算范围和规划绿地面积必须口径一致。绿地指标应尽可能一次按远期规划落实，加以控制。不宜近期指标低，远期再提高。因为要拆房屋建绿地难度很大，成本也增加很多。

5.绿地的定位

绿地的定位指绿地的布局。布局的原则概括起来三句话：因地制宜，因害设防，均匀分布。因地制宜就是按照当地的自然地理情况，结合河湖水系、道路公路、高压线走廊、历史文化遗址和原有林地或树木较多的地方布置绿地。因害设防就是根据可能发生灾害的地方布置防护绿地，如主导风方向设置防风林或通风廊道，江堤、海滨的护堤防浪林，山地、坡地的水土保持林，工业用地与生活居住用地之间的卫生防护绿带等。均匀分布就是最大限度地发挥各种绿地的综合效益，特别是供居民游憩的公园绿地，按服务半径（居住区级500m，区级1000m，市级3000m）设置，消灭服务半径覆盖的空白，能更方便地为居民游憩、防灾避难和有效地降低城市热岛效应。一个好的绿地系统布局基本上可以形成点上成园景，线上绿成网，面上高覆盖，环上宽绿带的体系；基本上构成城郊一体，人与自然和谐，可持续发展的良好人居生态。

6.规划性质与深度

无论是根据《城市规划法》编制的绿地系统专业规划，还是根据《城市绿地系统规划编制纲要（试行）》编制的专项规划，都是属于总体规划阶段的，它们的性质是解决全局性、战略性的问题。如规划的年限、范围、原则、目标、总绿量、人均指标、布局结构等问题，从宏观的角度全面控制城市绿地的保护和开发。然而在微观层面，总绿量和人均指标如何分配落实到每一块城市用地，使绿地规划的目标得以实现；具体到每一块绿地划定绿线，确保规划的绿地不被侵占；每种类型绿地的数量、比例、植物种类和数量、设施、园林艺术风格的指导性规划建议等方面，属于总体规划阶段的城市绿地系统规划在内容和深度上还达不到这个要求。在进行城市规划管理时，绿地控制性规划和城市控制性详规可以配套使用，更有利于城市绿地系统规划的实施。这种方法还在探索阶段，如果在大量应用的基础上总结经验，建立法规，将为城市绿地的规划、建设与管理走向规范化、法制化迈出重要的一步，为城市绿地的建设和发展提供有力的保障。

7.绿地系统规划与城市总体规划的关系

一般说来，绿地系统规划是城市总体规划的组成部分，编制城市绿地系统规划要以城市总体规划为依据，但是两者也有相互依存和协调的关系。城市绿地系统规划的成果，也可以补充反馈到城市总体规划中去，充实完善城市总体规划的内容。特别是在重视人居生态，重视人与自然和谐发展的当代，城市绿地系统规划在保护生态、改善人居环境等方面的作用，是其他专业规划所无法代替的。城市绿地系统规划也可以先行，在城市总体规划编制过程中做到建设用地规划与非建设用地规划并重与互动。

城市绿地系统规划（专项规划）必须纳入城市总体规划才能具有法律效力，进行实施和有效管理。编制绿地系统规划的最有利时机是结合城市总体规划修编，同步进行。这样可以和城市规划的其他内容协调，互相调整。编制完成后，在城市规划建设用地范围内的部分（专业规划）可以直接纳入城市总体规划，建设用地以外（郊区）的绿地规划可以作为城市总体规划的附件，和总体规划一起报批，这样效率会高一些。有些城市像北京市把整个市域划为规划区范围，郊区也在规划控制管理范围之内，绿地系统规划（专项规划）可以全部纳入城市总体规划。如果错过了城市总体规划修编的时机，可以作为总体规划的局部调整，或者结合控制性详细规划进行调整，在程序上比申报总体规划修编简便一些。

8.编制城市绿地系统规划的工作方式

城市绿地系统规划，不论是专业规划还是专项规划，都是城市规划的组成部分。编制规划的主体是市政府。具体操作最好是由园林部门和城市规划部门合作。园林部门对当地园林绿化的历史、现状和需求比较熟悉，城市规划部门对城市整体情况和编制规划的操作规程比较熟悉。两者合作，能充分发挥各自的长处。在编制的过程中，自始至终要贯彻政府组织，专家指导，部门合作，公众参与，科学决策，依法办事的方式。

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关键词：教学案例研究；课程导入；教学案例分析

中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2017）30-0161-02

一、主题描述

对于隶属于工科的城市规划、建筑设计和景观设计三个规划设计类专业，其间专业分工的区别与理论背景千丝万缕的联系是并存的。对专业知识整体框架的明确、对每一门专业课的理论或应用目标的明确是学生“明白地学，学得明白”的重要前提。帮助学生构建“专业知识框架体系”和抓住“每一门专业课任务”的重要性，源于笔者多年的学习经历和教学工作实践中的教学反馈。笔者在大学二年级开始大量的“园林”专业课程的学习，但苦于缺乏对“园林”专业整体知识框架以及全面的工作任务的认识，便片面地认为“园林”是“认识植物和种植植物”或是“公园设计”等。直到大学三年级，经过不断摸索，不断求证与不断思考后，才得以形成较为全面和整体的认识。而在后来的教学反馈中，绝大多数的大三学生竟然将城市学院所开设的“城市规划”、“园林”、“环境艺术”、“园艺”等专业混淆，不能区分，也不能把学生自己所学专业的“那棵大树”看清楚，以至于其毕业之际也不能很好地定位工作目标，甚至不知道要找什么类型的工作。著名的景观设计大师彼得・沃克在《看不见的花园》[1]一书写道：献给我们学科，始于兴趣，终于崇拜与热爱。各领域的大师对他们的专业的热爱毋庸置疑，那么大学教师要思考的是：如何帮助学生找到专业兴趣？培养学生的专业兴趣从哪开始？如果学生对所学专业没有整体认识，那么兴趣又从何而来？“专业知识框架的构建”要从专业课涉足之处就要认识，要从每一门专业课第一次课堂内容开始明确。“课程导入”不仅是总结前堂课的内容，引出当堂课主要内容，更重要的是该门课开课之初就有“专业知识框架的构建”这样的“整体课程导入”。

二、案例描述

城乡规划专业的专业必修课“城市总体规划”共分为8个专题，本次教学案例为专题一“从城市规划到景观设计概述”，4课时共180分钟，使用的教材是《城市总体规划设计课程指导》[2]，学生对象是云南师范大学文理学院城市学院城市规划专业2010级AB班学生。教学内容和教学目标：（1）了解城市规划、景观设计、建筑设计等专业分工；（2）掌握城市规划中城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划的各自任务；（3）城市总体规划的成果要求。

教材仅对上述第2点的局部和第3点做了文字讲述，这对于需要以规划设计图纸为重要成果的专业学习还相距甚远。基于此，开展三个教学内容和目的均需补充大量的规划设计案例。通过可以看得见摸得着的规划设计现实案例，让学生直观地认识到“从城市规划到景观设计”属于不同专业不同分工，促使专业课学习的“知己知彼”；更让学生直观地认识到“城市规划”的框架及其成果，明确“框架”就能“明白地学”，用目标成果激发学生的专业兴趣。

教学过程如下：教师用一组工程项目图纸进行课程导入：对项目基地区位分析、现状分析、规划、设计，甚至施工工艺及流程，竣工状况等都是用图纸表达出来的，可见“图纸”是规划设计师最为重要的表达成果。“城市总体规划”的第一次课，请同学们基于已学过的相关知识，辨认所浏览的所有图纸，这些图纸的内容及其图名是什么？其中哪些可能是“城市总体规划”所含图纸？在5分钟左右图纸浏览的过程中，学生们说得最多的是“总平面图”以及更多的不确定。教师此时就可以给出本次课主要解决的问题：（1）了解城市规划、景观设计、建筑设计等专业分工；（2）掌握城市规划中城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划的各自任务；（3）城市总体规划的成果要求。通过对浏览的几十张图纸一一分类和确定图纸名称，进而解释城市规划、景观设计、建筑设计的专业分工和专业知识体系之间的差异与联系。接下来，教师就可以引入三套完整的工程实践案例，详细讲解方案之后，分别总结出总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划的规划内容与图纸文本要求，并提出问题：这些规划项目应该由哪些单位承接？经过短暂思考后，有学生回答是“规划局”。教师随之讲解了“规划局”的工作内容主要是立项和审批，进而扩充“中国城市规划设计研究院”、“各省城乡规划设计研究院”、“市级城市设计研究院”等单位是总体规划和控制性详细规划的一般被委托单位，建O单位则是修建性详细规划的主要承担者，以及各种规划设计工作现行的收益标准。教师留下三个问题，给学生10分钟时间阅读教材第一章，之后与学生一起对问题展开讨论。以“曲靖市总体规划”案例的讲解使学生明确城市总体规划的成果，以“昆明总体规划用地类型布局”为案例，凸显总体规划中最为重要的内容。最后，教师带着学生回顾并总结本次课的三项主要内容及扩展，布置了一套规划临摹作业，并给出了该门课所有作业要求和完成时间，并对作业训练的目的给以明确的说明。

三、案例分析

1.案例贴切且丰富。贯穿该课程的案例主要有昆明市总体规划、曲靖市总体规划、济南长清大学园控制性详细规划、浙江瑞安经济开发区用地规划与控制性详细规划、温州市泊岙山庄建筑与景观设计等，这些案例覆盖了规划、建筑设计、景观设计，能比较清楚地说明城市规划、景观设计、建筑设计等专业分工，能让学生直观地理解自己专业的目标，理解本门课程的学习和应用目标。

2.巧妙设问激发学生探知兴趣。在学生模棱两可、似懂非懂之处进行提问，可以使学生增强注意力；对实践工作相关事宜提问，激发学生对专业工作的好奇和向往，如做昆明呈贡新区总体规划如何收费、做云南师范大学呈贡新校区景观设计收费标准、做高档居住小区景观设计收费等；或是各种项目承接单位是哪些等。从教学反馈看，这些问题能有效激发学生对专业工作的向往，从而能大大提高其学习的积极性。同时，教师的这些提问和解答也有利于学生了解本行业，为学生提供有效的就业方向。

3.善用教材又不拘泥于教材。教材是教学的辅助工具，是学生对该门专业课入门的一个工具。教师在授课过程中，要基于教材且高于教材。教师通过设问，让学生阅读教材，再通过引入丰富的案例，让学生在教材的基础上得以更好地拓展知识面，课堂不仅凸显了教材的辅助作用，而且也可以引导学生活学活用。

4.重视实践经历融入教学。工科的大学教师应该是理论的研究者和传道者，更应该是实践的践行者。该课的教学中，教师穿引的例子还有昆明新机场规划与景观设计、住区规划等项目，这些项目都是教师的实践之作，其真实的感受和专业思考逻辑是很有感染力的。

5.重视严明课堂纪律和作业梯度。教师在课堂时间即将结束之际，提出了课堂纪律要求，如考勤纪律为：每次上课铃响起不点名，而是清点上课人数，缺席的学生由班长在下课之前提交名单；课堂提问：每次上课对上一次课的内容进行提问，促使学生经常温故知新，培养好的学习习惯。考勤和课堂提问占综合成绩评定的20%，方案实践作业占40%，理论考试占40%。给出了方案实践作业要求，包括规划套图临摹、用地类型规划、某城市某新区总体规划共三次规划实践作业，难度与培养的专业能力均呈梯度上升，教师针对每次作业的训练目的也给出了明确说明。

参考文献：

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关键词：城市规划土地利用协调

Abstract: Nowadays, increasing population, land area decreases, resulting in a certain degree of failure of city ecology, how to handle good city planning and city construction land use is an important problem, this article from the overall land use planning and city planning research content and essential aspects of both should coordinate the reason, from both the research angle, starting point, preparation of base and basis on the aspects of both incongruous reason, elaborated the reason of planning implementation impact. In order to seek the coordination of the two approaches and methods.

Key words: city planning, land use, coordination.

中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号：

在进行土地利用总体规划和城市规划时，都要设计到土地资源如何才能够得到充分合理利用的问题，土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用在时空上作出的超前性计划和安排;城市规划是指在一定时期内对城市发展的计划和各项建设的综合部署, 是城市各项建设工程和管理的依据。因此土地利用总体规划与城市规划存在密切联系, 特别是在城镇建设用地规模上需要相互协调, 否则用地控制将无所适从。

1 “两规”需要协调的原因

1.1虽分属两个规划体系, 但在用地控制上需要协调

土地利用总体规划在我国系统全面的开展是在1986年以后,分为全国、省( 自治区、直辖市) 、市( 地区) 、县( 市区) 和乡( 镇)五级, 它的任务是:从“全国一盘棋”的思想出发, 对本辖区范围的土地在“一要吃饭、二要建设、三要保护生态”基础上,兼顾建设和环境需要的原则进行统筹安排和合理利用。通过规划指标的层层下达和土地利用的分区控制相结合的方法,实现土地资源的总供需平衡和对用地空间布局的调控, 当然包括城市用地安排。

由于城市规划、土地利用规划都要对未来相应区域的土地利用进行安排, 土地利用总体规划和城镇体系规划均为国土规划的专项规划, 因此许多专家学者建议两个规划的上一层次的国土规划基础下进行协调。但是,目前新的国土规划尚在试点摸索中, 更应加强城市总体规划和土地利用总体规划的协调,特别是在城市用地规模和布局方向上的衔接。

1.2“两规”研究的角度不同, 在用地调整的空间上具有从属性

土地利用总体规划是对行政区域内全部土地的利用结构及其布局所做的安排, 对各项用地规划具有指导和制约作用; 而城市总体规划则具有局部性, 它着重于城市总体规划范围内的建设用地的分类及其布局的安排, 从土地利用的角度来看仅是一个部门用地的规划。由于城市用地只是土地利用中的一种类型, 因此两个规划存在有“点”与“面”,“局部”与“整体”的关系。

1.3“两规”对于用地均以合理用地、节约用地为核心

无论是土地利用总体规划还是城市总体规划都必须遵守自然规律, 以适应社会和经济的发展; 都必须研究自然、经济、社会综合体 土地的特性及空间分布规律。土地利用总体规划本质上是对土地的开发、利用、治理和保护所进行的一项综合部署, 其中心任务是确定土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式, 以达到合理用地、节约用地和保护土地的目的。而城市总体规划重点是用地规模的确定、用地选择和用地分类及布局等。由于土地数量的有限, 土地资源的稀缺性决定了“两规”在用地上都要以节约和合理利用土地为核心。

2 土地利用总体规划与城市总体规划不协调的原因

2.1“两规”各自的出发点和目的不尽相同

土地利用总体规划的出发点是“一要吃饭, 二要建设”, 保护耕地, 保证粮食生产。其主要目的是: 在不增加土地面积投入的条件下, 优化土地供需平衡的结构, 统筹安排各类用地, 促进国民经济持续、稳定、协调发展。土地利用总体规划侧重于规划的结果是否实现区域土地供需的综合平衡,是一种指令性目标。城市总体规划的出发点是“一要建设, 二要吃饭”， 充分考虑城市建设自身发展的要求, 其主要目的是: 统筹安排城市各类用地及空间资源, 综合部署各项建设, 促进城市经济和社会协调发展。它侧重于规划的过程, 它的结果只是一种预测, 强调的是为达到城市经济和社会发展的阶段性目标而进行的调控过程。

3“两规”协调途径

3. 1实行规划的同步编制

在城市总体规划和土地利用总体规划的编制过程中,建议城市规划行政主管部门和土地行政主管部门将“两规”编制的基期年和目标年予以规范化、制度化,做到同步编制,并且其他相关规划也应在规划期限内进行编制, 不得随意改变规划编制的期限。

3. 2人口规模预测的协调

城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测, 因此, 在“两规”的协调过程中, 首先必须在人口统计口径上达到一致, 统一采用公安局、统计局、计生委等部门的调查统计数据; 其次二者统计的行政区域范围必须一致, 要么统一以城市所在区镇的市区人口或镇域人口或城市现状建城区人口等, 这样的话, 二者所用的数据基础是一样的, 由此确定的规划建设人均用地指标也显得科学合理。

3.3建设用地规模控制目标统一

在“两规”的协调中,目前以人均建设用地指标作为控制城镇用地规模的标准,但它忽视了城市建设用地扩张原因和影响因素、影响程度的研究, 城市与区域之间的关系研究, 从而影响了城镇规模控制的效果。

3.4城市发展方向协调统一

要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一, 必须先确定城市的性质, 城市性质的确定对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国的国情, 保护耕地应作为城市发展用地时首先考虑的问题, 其次结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况,在确保基本农田的基础上, 合理的确定城市的发展方向, 即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。

3. 5用地布局上的宏微观协调

土地利用总体规划侧重的是整个城市的宏观布局, 主要是确定整个行政区内中心城市、重要基础设施工程、重要工矿项目等用地的规模和布局;而城市总体规划则侧重的是城市中心区的微观布局, 仅仅只是土地利用总体规划在其中心城区的细化。因此在“两规”的协调过程中, 城市总体规划应以土地利用总体规划为指导, 土地利用总体规划在用地布局上只是起宏观调控作用,城市总体规划则详细的布置城市规划区内各类用地的布局。

3. 6“两规”实施一致有效

“两规”只有通过实施,才能够真正实现其自身的价值。在“两规”的实施过程中, 各级政府应在科学发展观的指导下, 为实现人与自然的和谐,经济发展与人口、资源、环境相协调, 对“两规”的实施予以同等重视。“两规”的实施都应注重法律、行政、经济、技术等手段的综合应用。此外, 应加强规划宣传、社会的监督和进行规划实施评价, 建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划管理公开,调动公众的主动意识,促进政府部门的公正执法, 提高工作效率, 制约和避免各种违反规划行为的发生,保证规划的实施。

参考文献：

[1]冯广京, 严金明. 土地利用总体规划修编的战略思路[J]. 中国土地科学, 2002

[2]许德林, 欧名豪, 杜江1 土地利用规划与城市规划协调研究[J]，现代城市研究, 2004

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【关键词】上海市；城市总体规划；土地利用总体规划；衔接

一、 背景

土地利用总体规划和城市总体规划都肩负着推动社会经济和城市建设发展、保护国土资源、维护城乡生态环境的重要职责，是指导城乡规划和建设的重要纲领性文件；两者有序衔接、统筹协调，对于加快上海经济发展方式转变具有十分重要的意义。

上海市以规划和国土资源管理机构整合为契机，大力推进土地利用总体规划和城市总体规划的“两规衔接”工作研究及实践。

1、 政策的要求

《中华人民共和国土地管理法》第22条规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”《城乡规划法》第5条也明确规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”

2、 发展形势的需求

上海的土地规划和管理工作面临着“资源紧约束”阶段发展转型的必然要求。规划期内，经济社会快速发展使得城镇、产业和基础设施建设仍将保持较高用地需求，土地资源供需矛盾日益突出。同时，规划要努力推动上海经济增长由投资驱动向创新驱动转变、产业发展由依靠传统要素向依靠新兴要素转变、城镇发展由规模扩张向功能提升转变，探索资源节约型的新型发展之路。

因此，加快 “两规衔接”工作，一是有利于进一步贯彻落实国务院批复的《上海市城市总体规划（1999-2020）》，促进土地集约节约利用，落实最严格的耕地保护制度；二是有利于发挥规划土地机构整合的体制机制优势；三是有利于为维护上海长远发展和生态安全预留空间，促进上海城市可持续发展。

3、 当前存在的主要问题

《上海市土地利用总体规划（1997-2010）》和《上海市城市总体规划（1999-2020）》分别于1999年和2001年经国务院正式批复。近年来，土地资源的开发利用和城市规划的有效实施推动了经济社会的发展，但也面临着一些矛盾。

既有规划建设用地规模很大，城市规划总量超过下达指标

从既有规划情况分析，城市规划建设用地总规模已经超过了国家分配指标。

中心城向外蔓延式发展现象比较突出，空间结构亟需优化

中心城规划楔形绿地与敏感区建设和控制力度较弱，宝山、闵行等集中城市化地区实际已与中心城连为一体，中心城西部地区已经成为外来人口集聚、建设用地明显扩张的地区，引发了空间、交通、基础设施、生态和环境等一系列问题。

建设用地结构有待优化，产出效能亟需提高

目前土地利用仍然主要延续外延式的扩展方式。2008年全市工业仓储（区）用地约占现状建设用地总量的三分之一，相对偏高，产出效益区域差异比较突出。

耕地后备资源有限，占补平衡问题比较突出

上海是土地资源缺乏型城市，后备耕地资源有限。

二、 实践的思路和原则

城市规划与土地利用规划在各自编制过程中形成了不同的工作平台、技术手段、方法与内容，要做到两规衔接必然先要统一两规的技术层面，同时确定两规的各自主导的部分与共同协作的部分。

1、 科学确定规模，合理集约布局

两规的核心都是用地规模与布局，两规衔接工作重点是确定建设用地和基本农田的规模和布局。在长期的编制过程中城市规划较侧重于建设用地的规模与布局，基于人口增长和经济发展预测的规划建设用地规模往往较大；而土地利用规划严格控制农用地转为建设用地，依据上一级下达的基本农田保有量、建设用地总规模、建设占用耕地面积等指标进行控制，重在控制。

建设用地以及基本农田规模均是国土部下达的刚性指标，因此两规衔接工作在规模方面以土地利用规划为准，而城市规划则在空间布局方面发挥主导作用。

2、 制定技术路线，建立充分协调的技术平台

为协调用地规模与布局，两规衔接的技术路线主要分为：梳理、叠加和增减三个阶段。其中，在梳理阶段，土地利用和城市规划分别主要梳理土地利用现状和规划项目；在叠加阶段，将基本农田和现状建设用地分别与城市规划方案进行叠加，在此基础上分析建设用地和基本农田；在增减阶段，确保近期重点条块项目和重要的生态廊道，增减规划建设范围，消减规划建设范围外的现状建设用地，以确保基本农田规模并优化建设用地布局。

对接用地分类，统一统计口径

两规衔接的基础是用地分类标准的衔接。鉴于国土部下达建设用地指标的内涵，在用地分类对接中建设用地统计口径将包括农村建设用地。

利用现有基础，建立工作底版

两规衔接的基础是工作底版的统一，从而可以面向不同的规划编制规范，灵活的加以分合。本次两规衔接底版的精度采用1：2000，既兼顾了总体规划的表现力，也符合项目审批的需求。

结合工作特点，确定工作平台

本次衔接中AUTOCAD被确定为初期落实建设用地布局时的工作平台，而ARCGIS则作为后期计算建设用地规模、落实基本农田布局以及出成果图纸的工作平台。

三、 研究思考及建议

上海市前期的两规衔接工作对主要技术问题提出了解决方法，形成了较为可行的成果内容和技术路线。但是在工作中仍然遗留了部分不足之处，需在今后工作中进一步研究解决。

1、 建立长效机制

通过上海市本轮“两规衔接”工作的开展，虽然经历了两规矛盾充分暴露时的困难和压力，但最终还是体会到在城市化进程高速发展时期这项工作对城市有序发展的重要性。建议组织编制两规的管理部门及上级部门应充分重视“两规衔接”工作，并为其建立一种长效机制进行推广。

2、 创造良好的政策环境

由于我国规划管理部门和土地管理部门合并设立和单独设立两种模式，对“两规衔接”工作的具体开展也可以采取两种模式。两部门合并设立的地区可由市规土局牵头，邀请具有高资质的城市规划设计院和土地利用规划院联合参加编制，将城市规划的城镇体系规划和土地利用总体规划充分衔接，形成“两规衔接”研究成果，作为深入编制同一个区域城市总体规划和土地利用总体规划的依据。两部门独立设置的地区可提请当地政府牵头建立两个部门充分协调的机制或成立共同参与的编制组织。

3、 加强交流与合作

针对“两规衔接”具体工作的开展，基本技术路线和思路应该是一致的，由于我国各地城市的具体情况不一致，所面临的困难也不尽相同，处理的方式方法会很多，也呼吁从事此项工作的设计院加强联系和交流，互相传授经验，将“两规衔接”研究工作长期深入开展下去。

参考文献：

1） 胡俊，规划的变革与变革的规划――上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考 [J]. 城市规划，2010（06）.

篇10

第二条本规定所称强制性内容，是指省域城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划中涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面的内容。

城市规划强制性内容是对城市规划实施进行监督检查的基本依据。

第三条城市规划强制性内容是省域城镇体系规划、城市总体规划和详细规划的必备内容，应当在图纸上有准确标明，在文本上有明确、规范的表述，并应当提出相应的管理措施。

第四条编制省域城镇体系规划、城市总体规划和详细规划，必须明确强制性内容。

第五条省域城镇体系规划的强制性内容包括：

（一）省域内必须控制开发的区域。包括：自然保护区、退耕还林（草）地区、大型湖泊、水源保护区、分滞洪地区，以及其它生态敏感区。

（二）省域内的区域性重大基础设施的布局。包括：高速公路、干线公路、铁路、港口、机场、区域性电厂和高压输电网、天然气门站、天然气主干管、区域性防洪、滞洪骨干工程、水利枢纽工程、区域引水工程等。

（三）涉及相邻城市的重大基础设施布局。包括：城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾处理场等。

第六条城市总体规划的强制性内容包括：

（一）市域内必须控制开发的地域。包括：风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，基本农田保护区，地下矿产资源分布地区。

（二）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模、发展方向，根据建设用地评价确定的土地使用限制性规定；城市各类园林和绿地的具体布局。

（三）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市主干道的走向、城市轨道交通的线路走向、大型停车场布局；城市取水口及其保护区范围、给水和排水主管网的布局；电厂位置、大型变电站位置、燃气储气罐站位置；文化、教育、卫生、体育、垃圾和污水处理等公共服务设施的布局。

（四）历史文化名城保护。包括：历史文化名城保护规划确定的具体控制指标和规定；历史文化保护区、历史建筑群、重要地下文物埋藏区的具置和界线。

（五）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。

（六）近期建设规划。包括：城市近期建设重点和发展规模；近期建设用地的具置和范围；近期内保护历史文化遗产和风景资源的具体措施。

第七条城市详细规划的强制性内容包括：

（一）规划地段各个地块的土地主要用途；

（二）规划地段各个地块允许的建设总量；

（三）对特定地区地段规划允许的建设高度；

（四）规划地段各个地块的绿化率、公共绿地面积规定；

（五）规划地段基础设施和公共服务设施配套建设的规定；

（六）历史文化保护区内重点保护地段的建设控制指标和规定，建设控制地区的建设控制指标。

第八条城乡规划行政主管部门提供规划设计条件，审查建设项目，不得违背城市规划强制性内容。

第九条调整省域城镇体系规划强制性内容的，省（自治区）人民政府必须组织论证，就调整的必要性向规划审批机关提出专题报告，经审查批准后方可进行调整。

调整后的省域城镇体系规划按照《城镇体系规划编制审批办法》规定的程序重新审批。

第十条调整城市总体规划强制性内容的，城市人民政府必须组织论证，就调整的必要性向原规划审批机关提出专题报告，经审查批准后方可进行调整。

调整后的总体规划，必须依据《城市规划法》规定的程序重新审批。

第十一条调整详细规划强制性内容的，城乡规划行政主管部门必须就调整的必要性组织论证，其中直接涉及公众权益的，应当进行公示。调整后的详细规划必须依法重新审批后方可执行。

历史文化保护区详细规划强制性内容原则上不得调整。因保护工作的特殊要求确需调整的，必须组织专家进行论证，并依法重新组织编制和审批。