农村土地承包论文范文

导语：如何才能写好一篇农村土地承包论文，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村；土地承包；纠纷；解决措施

1农村土地承包纠纷的主要原因

1.1富民政策带来农村土地承包的纠纷。实施“一免两补”政策后，农民承包土地的愿望越来越强烈。农民在土地出让时，未知“一免两补”政策，私自将土地转包。富民政策出台后，致使农民与农民之间土地转包纠纷案件突发，出现发包方上访现象。

1.2农村土地承包政策误解带来纠纷。在政策出台前，农村土地产出率比较低的情况下，农民并不重视土地问题。随着二轮土地延包和富民政策的出台，广大农民对农村土地政策的理解不一。

1.3户籍政策与土地政策不一致带来的纠纷。按现行的户籍管理政策当事人可将非农户口转为农业户口。很多农民误认为：只要有农村户口，就应该享有土地经营使用权，从而带来农村土地纠纷。

1.4理解、执行政策不全面带来纠纷。在农村预留的土地全部以合同的形式一年一发包。各乡镇、村屯的很多干部群众在贯彻落实农村土地政策时，就土地问题而学习贯彻土地政策，而忽视《合同法》、《村民组织法》，造成由于土地纠纷带来的合同纠纷。

1.5发包方引发的纠纷。一是执行党和国家的土地政策不严格而引起，特别是在农村有的村屯超过5%的标准预留机动地，有的违背农民意愿频繁调整土地。二是发包不公平，未按发包程序办理，农民群众有意见而引起。三是由于基层组织或干部干扰农民经营自引起，给农村土地承包带来纠纷。

1.6承包方引发的纠纷。一是由于承包方拒不履行义务引发土地承包纠纷；二是因为情况变化，群众要求变更或解除而带来的纠纷；三是由于承包方擅自改变承包土地用途而带来的纠纷；四是承包土地的农民之间，因相邻关系侵犯土地使用权等原因带来的土地承包纠纷。

2处理农村土地承包纠纷的建议

2.1切实明确和解决土地纠纷的根源。（1）集体经济组织预留的机动地；（2）依法开垦的新增耕地；（3）未经依法批准的“小开荒”；（4）承包方依法、自愿交回的土地；（5）全家人口消亡或承包方全家迁入市区，转为非农户口的，应收回土地。

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论文摘要:平稳有序地流转土地承包经营权解放了农村生产力，促进了农村繁荣、农业增效和农民增收。文章分析了当前我国在推进农村土地流转过程中存在的主要问题，并从制定政策措施、完善市场体系、健全管理机构和财政政策等方面提出了对策。

农村土地承包经营权流转是家庭承包经营制度的完善和发展，是构建现代农业模式，实现产业结构调整的客观需要。近年来，随着工业化、城镇化不断推进，农村二、三产业加快发展，农村劳动力大量转移，农村土地流转趋于加快，规模逐年扩大，呈现出了经营主体多元化、流转形式多样化、利益关系复杂化的发展局面。在新的形势下，如何促进农村土地流转的健康发展，是值得我们思考和研究的问题。

1、当前农村土地承包经营权流转中存在的问题

我国农村土地承包经营权流转，反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体是健康、有效的，但也存在一些不容忽视的问题。

1.1政策措施不完善

首先，随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，迫切需要地方政府出台相关的具体措施，加强管理和服务，但目前除中央出台的宏观政策外，各地区尚未制定出台指导土地流转的具体政策措施，土地流转缺乏政策的引导和规范，制约了农村土地的流转。

其次，对土地流转的支持不到位。农业生产投入大、周期长、风险高，收效慢，对大资本缺乏吸引力，而中小投资又往往受制于资金技术等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我国许多地方的农民流转意愿不强，宁愿抛荒土地也不愿流转，从目前的实际来看，各级政府尚未出台针对流转农民和流人种田大户、专业合作社和企业公司的具体支持政策，严重制约了农村土地的流转。

1. 2管理机制不健全

土地流转市场尚未形成，转出转人之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，没有与之相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。农村土地流转服务机构处于空缺状态，致使土地承包经营权流转信息网络无法建立，土地流转供求信息不能及时有效沟通，而且二轮土地承包的一些遗留问题也得不到及时处理，不少地方存在着农村土地承包经营权落实不到户，承包合同签订不到户、不规范、承包经营权证书发放不到位、流转合同不规范等问题。

1.3流转运作不规范

现在农户之间的土地流转多是口头协议，未通过签订流转合同来规范流转双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题，土地流转登记管理难度大，特别是农户以口头协商流转的土地，县、乡农村土地承包管理部门难以掌控，更无法登记备案。由于口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。同时口头协议的随意性也造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投人，积极性不高，不利于农业的长远发展。

1. 4服务保障措施不到位

首先，我国农村的社会保障机制尚未形成，土地对农民来说仍具有十分重要的社会保障和就业功能，这就决定了农民不肯轻易离开土地。加之我国大部分城镇化和县域经济发展仍较滞后，二、三产业接纳农村劳动力的能力有限，许多农户仍靠种地维持生计，不敢也不能放弃土地承包经营权，土地流转只能是小规模和短期流转，影响了土地资源的优化配置和使用效率的提高。其次，土地流转服务缺位。绝大多数乡镇、村尚未成立土地流转的服务机构，缺乏合理的引导和组织，没有真正建立起资产评估、委托、法律咨询、信息服务、流转中介等服务机构，供求双方很难找到一个合理的交易平台。

1.5流转违法现象时有发生

少数地方的基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，不顾客观实际，盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转。有的地区为了片面地追求农业规模经营和村集体经济发展，随便改变土地承包关系，用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活;有的地方为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间，低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。

2、促进农村土地承包经营权流转的对策

土地承包经营权流转是一项复杂的、政策性很强的工作，事关农民的切身利益，事关农村经济发展和社会稳定大局。因此，要促进农村土地的流转，加快现代农业建设步伐，就必须要明确思路，抓住影响土地流转的关键环节和问题，突出重点，积极推进，确保农村土地流转的顺利进行。

2. 1深化思想认识，确保“五个坚持”

一是坚持稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。二是坚持尊重农户的土地流转主体地位。尊重农户的选择，流转与否、采取何种方式流转、流转价格如何确定，要由农户来决定。要按照依法、自愿、有偿的原则引导农户流转土地承包经营权，不能强迫农民进人土地承包经营权流转市场。三是坚持农村土地流传中“三个不得”原则。土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益;农地只能农用，不能搞非农建设和开发;受让方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的合法利益。四是坚持因地制宜。土地使用权的流转不能搞一刀切、一个模式，在条件尚不具备的地区，应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地产出率。而在一些经济相对发达地区，农民从事非农生产的机会多且能获得较稳定的收人，应鼓励其进行土地流转。五是坚持管理、规范、有序。要切实加强对土地流转的管理指导，建立健全流转制度，强化流转信息服务，规范流转合同并加强管理，及时调节流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。

2. 2抓紧出台制定促进土地流转的政策措施

各省要结合实际，尽快制定出台土地承包经营权流转实施意见，明确农村土地流转的指导思想、总体目标、基本原则以及加快农村土地流转、推进规模经营、提高土地经营效益等方面的政策措施，指导和规范农村的土地流转，加强管理和服务，使土地流转有法可依。同时，各级政府和各级部门要尽快制定出台支持土地流转的具体措施，对土地流出的农民进行奖励，做好各种保障服务，解除农民的后顾之忧，提高流转意愿;加大对种田大户、专业合作社和一些龙头企业的扶持力度，提高他们的投资意愿，推动规模经营;建立健全土地流转的服务机构，不断完善服务措施，规范农村土地流转。 转贴于

2. 3切实解决好农村土地二轮承包遗留问题

稳定农村土地承包关系，把农民土地承包经营权长久不变的政策落到实处。按照有关法律和政策要求，二轮承包时签订的耕地承包合同，承包期限不达30年的，要补签到30年;对尚未签订农村土地承包合同或合同签订不规范的，要补签或重新签订规范的书面合同;对没有按照国家规定式样制发承包经营权证书的，县(市、区)要安排落实经费印制，补、换发到户;土地承包合同档案资料不健全的要收集整理归档，妥善保管。

2. 4规范土地流转行为，确保流转规范有序

以实施流转合同制和备案制为重点，规范流转行为。按照农村土地流转合同示范样本，结合本区域的实际，指导流转双方签订规范性合同文本，报发包方和乡(镇)农经管理机构备案。建立农村土地流转合同鉴证制度，对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管。建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况，对以转包、出租或其它方式流转的要及时办理相关备案登记，以转让、互换方式流转的要及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。

2. 5完善流转市场体系，加强流转管理服务

首先，建立健全土地流转服务网络和信息体系，搭建土地流转信息平台，做好流转规划、汇集信息、沟通供求、价格评估等工作。在有条件的市、县建立农村产权担保公司等中介机构，为农村土地承包经营权流转进行行为担保，开展土地评等定级和估价工作，加强地籍管理和土地市场管理。其次要构建农村土地承包纠纷调解仲裁体系。在县级成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，乡镇成立农村土地承包纠纷调解委员会，村级设立土地承包纠纷调解小组。乡镇农村土地承包纠纷调解委员会或村级土地承包纠纷调解小组负责对土地承包及流转纠纷进行调解。县级农村土地承包纠纷仲裁委员会负责对双方当事人不愿协商、调解或协商、调解不成，申请仲裁的纠纷进行仲裁。

2. 6健全农经管理机构，加强对流转的指导

尽快建立健全乡镇农村经营管理工作机构，由基层农村经营管理工作机构承担土地承包经营权流转服务工作。进一步加强农经管理机构和队伍建设，强化农经部门工作职能，建立健全职能明确、权责一致的农经行政管理体制，充分发挥农经管理机构在行政执法、行政管理、行政监督的职能作用，不断提高服务水平。

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①吴越、吴义茂：《农地赋权及其土地承包经营权入股范式》，载《改革》2011年第2期，第104—111页。

②前引①，第104页。

摘要：农民股东用以入股的土地承包经营权构成公司对债权人担保的“责任财产”，但其目前又承载着事实上的生存保障功能。土地承包经营权的“责任财产性”与“保障性”形成明显的冲突与紧张关系，由此产生农民股东与债权人之间的利益冲突。分别探讨公司成立阶段、运营阶段、清算阶段的农民股东与债权人之间的利益冲突的表现形式及其解决方案，尤其对于清算阶段的利益冲突，在评析当前各家学说利弊得失的基础上，提出“优先购买权+入股保险+入股风险基金”的三位一体的立体化解决思路，应具有十分重要的意义。

关键词：土地承包经营权农民股东债权人利益冲突

中图分类号：DF521文献标识码：A文章编号：1673-8330（2013）03-0020-08

土地承包经营权入股是其用益物权属性的题中应有之义。从法律科学的角度出发,股份合作社和农民专业合作社均不宜作为土地承包经营权入股的组织形式。①有限责任公司的“资合性”、“营利性”与土地承包经营权入股的资本化本质相契合，其“人合性”以及较大的“自治性”更是为对土地承包经营权入股过程中权利义务关系的灵活配置提供了较大的法律空间。土地承包经营权入股的适宜的组织形式应为有限责任公司。② 尽管基本公共服务均等化已经提上了执政党的议事日程，但社会保障的城乡一体化的完全实现尚需时日，法律上用益物权性质的土地承包经营权仍具有事实上的保障性,入股农民需要依赖于来自土地承包经营权的收益为其提供生存保障。目前，在土地承包经营权入股实践中，普遍确立了农民股东的“保底分红权”、“退股权”、“土地承包经营权的回购请求权”、“土地承包经营权不作为责任财产进行清偿”等做法。

在普通公司中，债权人与股东之间的利益平衡是通过维系公司资产的独立性与完整性来实现的，但在土地承包经营权入股的有限责任公司中，公司资产的独立性与完整性受制于土地承包经营权事实上的保障性，其债权人面临的风险也比在普通公司中要大得多。而在市场经济条件下，公司债权人也是理性的“经济人”，尽可能地规避风险、保证交易安全也是其必然的经营之道。如果不能实现债权人与农民股东利益的再平衡，必然导致农地入股公司的商业机会的减少甚至完全消失。没有商业机会的公司显然也不可能为其股东带来投资回报，农民股东依赖来自土地承包经营权的收益解决其生活保障的期待也必然落空，最终也不利于农民股东的利益维护。因此，平衡农地入股公司中的债权人与农民股东之间的利益成为一个亟待解决的问题。

一、 公司设立阶段的利益冲突

（一）土地承包经营权的价值评估

资本确定原则要求公司成立时，其注册资本必须确定，以保证公司有一定的资产清偿对债权人的债务。对股东的出资财产进行价值评估是资本确定原则的必然要求。《公司法》第27条规定:对作为出资的非货币作价的财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。在土地承包经营权入股有限责任公司中，保证土地承包经营权的价值评估结论的客观性和科学性对于平衡农民股东与债权人之间的利益冲突具有重要意义。因为，若土地承包经营权的价值被高估,则实为虚假出资，公司的清偿能力降低，债权人利益受损；若土地承包经营权的价值被低估, 由于农民股东的土地承包经营权出资是其分享股东权利义务的依据,则会导致农民股东的利益受损。

③参见李启宇：《基于城乡统筹的农地承包经营权流转制度创新研究》，载中国知网中国博士学位论文全文数据库：四川农业大学2010年博士学位论文，第85页。

④王斌、刘程程、于红梅：《农村土地承包经营权流转价值评估研究》，载《价格理论与实践》2009年第11期，第56页。

⑤苏晓鹏、冯文丽：，《论农村土地承包经营权流转价格评估问题》，载《价格理论与实践》 2009年第3期，第67—68页。

⑥孙中华、罗汉亚、赵鲲：《关于江苏省农村土地股份合作社发展情况的调研报告》，载《农业经济问题》2010年第8期，第33页。

⑦前引⑥，第30页。目前，由于法律法规和专业评估机构的欠缺，我国土地承包经营权的价值评估难以保证其评估结论的客观和公正。具体而言，表现在如下几个方面：首先，缺乏专业的土地承包经营权流转价格评估机构。在专业的土地承包经营权价格评估机构缺失的情形下，许多地方就将农村土地流转服务中心作为评估机构。例如，成都市双流县农村土地流转服务中心截至2008年11月就评估了双流县宗富枇杷种植专业合作社等4宗土地，评估面积189.81亩，评估总价达274.22万元。③虽然这样操作对于在约束条件下促进土地流转具有现实意义，但其专业性、科学性很难得到保证。其次，流转价格确定的依据不清、随意性大。资产评估一般有成本法、市场法和收益法等方法。由于土地是自然本身的产物，成本是虚拟的，很难定量，成本法难以实际运用；土地承包经营权的转让目前为法律所限制，农村土地的流转机制发展时间不长，市场上的可参照物不仅量少而且可比性差，市场法在农村土地经营权的评估中也不可行。因此，一般使用收益法来评估农村土地承包经营权流转价值，④估测土地承包经营权未来预期收益并折算成现值，即土地承包经营权的价值等于其预期未来收益的现值之和。⑤目前，土地承包经营权入股试点实践的作价原则一般为，按近三年的平均亩净收益与剩余承包期的乘积。例如，江苏省常熟市董浜镇金龙稻米专业合作社的评估方法为，平均每亩土地每年收益250元，乘以土地承包经营权的剩余年限20年，得出每亩土地的承包经营权作价5000元。⑥问题在于，土地承包经营权入股的目的就在于实现土地的规模经营，以目前细碎化经营下的土地净收益作为依据来评估土地承包经营权入股后的预期收益，难谓合理。此外，虽然现行法律规定土地承包经营权的期限是30年，但土地承包经营权“长久不变”的政策已经确定，仅以30年的土地承包经营权期限为依据计算入股的剩余期限收益，也有失公平。再次，在只有土地承包经营权入股的情况下，实践中土地承包经营权往往没有折价。例如，江苏省金坛市28家土地股份合作社中有26家属于这种类型,占92.8%。⑦在只有土地承包经营权入股的情形下，确定股东之间权利义务的依据相对简单，凭入股土地的数量即可。但由于土地承包经营权作为股东的出资，其评估的价值关涉到公司的资本总额，关涉到股东承担责任的范围，关涉到债权人债权实现的程度，不进行评估显然不利于债权人利益的保护。因此，完善土地承包经营权的价值评估的法律法规、建立专业的土地承包经营权价值评估机构尤为紧迫。

以股东的出资为中心的公司资产是担保债权人债权实现的“责任财产”，为防止股东的非货币财产出资的虚高评估给债权人利益造成损害，我国《公司法》第31条⑧确立了出资股东的补交差额制度、其他股东的连带责任制度，第208条第3款⑨确立了评估机构的赔偿制度，在土地承包经营权入股的有限责任公司中也应该一体遵循。

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论文关键词：帕累托改进；农村土地承包；经营权流转；社会保障

十七届三中全会提出在保证土地承包经营权长久不变的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索土地承包经营权的流转。政策允许农民承包经营权的流转，其目的在于引导农业逐步向规模化、集约化发展，提高农业效率，推动农业的现代化进程。

1土地承包经营权流转的帕累托改进效应及经营权流转的前提条件

帕累托改进是建立在帕累托最优的基础上的概念，帕累托最优是指在一个完全竞争的、一般均衡的市场体系中，资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好而不使别人的境况变坏，即在不损害一方福利的情况下，就不能增进其任何他人的福利。帕累托最优是现代福利经济学判断一个社会的资源配置是否达到最优状态和社会福利最大化的标准之一。

过多的劳动投入与过少的资本和技术投入的均衡是传统农业资源配置的特点，这显然是农业发展的低阶均衡，农业的高阶均衡应该是资本、技术的投入与农业产出的均衡。传统的农业要发展起来必须打破低阶均衡，使剩余劳动力流出农业部门，而资本与技术等要素流人农业部门。要想逐步改进我国农业的低阶均衡的状况，进行土地规模化经营是一个可行之路，规模化经营必然要求资本与技术的大力投人。

实现土地规模化经营涉及到完善土地流转制度问题。美国和日本分别采取租用别人土地、出台促进流转土地的法律和政策及采取措施扩大农场规模。我国可以模仿美国和日本通过土地租赁实现规模经营扩大的经营模式，这对于我国实现农业现代化所需要的规模要求是适用的，这就需要流转土地承包经营权。

土地承包经营权可以进行流转的一个重要的前提条件就是土地的产权是清晰的，在保证土地所有权归农村集体所有外，土地的使用权、经营权是归农民个人自由支配的(但不能改变土地的农用耕地用途)。

市场是配置资源的基本形式，任何有限经济资源的利用，如果不通过市场机制进行配置将缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。而清晰的产权是市场发挥作用的前提，产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率(Coase，1937，1960；North，1990；张五常，2002)，可见，制度约束对于农地市场的作用和经济的效率具有显著影响。只要产权是排他性的和可转让的，不同的合约安排就意味着不同的资源配置效率(张五常，1996)。我国目前的产权具有不完全的排他性，所以不同的合约安排(包括形式和时间)都影响着资源的配置效率。

2我国农村土地承包经营权流转的现状、存在问题及其改进

以来，实现了我国农村土地所有权和经营权的分离，农村逐步确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是对农村土地制度的重大创新，极大的解放了农村生产力，推动了农村经济的快速发展，可以说是我国农业改革发展的第一次飞跃。

2．1农村土地承包经营现状及存在问题

随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，的局限性也逐渐暴露出来，影响和制约着农民增收和农业、农村的进一步发展。农村土地制度需要进行新的改革，实现我国农业改革与发展的第二次飞跃，客观上要求农村土地必须走规模经营、集约发展的道路。政策允许农民土地承包经营权流转，无疑将有助于促进我国土地生产要素市场的发育和建立，加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力奠定坚实的基础。

农村土地承包经营权的流转，即在保持农村土地集体所有权不变、不改变土地用途和不损害农民承包权益的前提下，拥有土地承包经营权的农户按照依法自愿有偿的原则，通过转包、出租、互换、转让和股份合作等形式流转土地承包经营权，实现土地承包经营权在不同市场主体之间的转移和流动。现阶段土地流转的主要方式是转包式流转，指土地承包方自愿将一定期限内的承包权转包给他人，实现土地承包经营权的流转，转包的期限和转包金额及其支付方式由双方自行约定。

这项制度尚处于初期的探索发展阶段，存在一些问题也是在所难免的，重要的是要正确的认识问题之所在，积极探索其解决之道。

农村土地经营权流转过程中，比较普遍的问题是流转中的“五多”和“五少”。所谓“五多”，即农民自发流转的多，零星流转的多，口头协议的多，债权不清的多，隐性问题的多；所谓“五少”，即有流转服务的少，有秩序流转的少，有操作规程的少，有规范合同的少，有档案管理的少。

另外，流转机制的不健全导致土地承包经营权流转混乱。多数地方没有土地承包经营权流转、租赁的市场，有些地方客观存在土地承包经营权流转市场，但市场往往具有隐蔽性、无序性、地域性强、市场狭小的特点。各地虽然均存在土地承包经营权流转的现象，但是没有形成统一规范的土地承包经营权流转市场，影响了土地承包经营权流转的公平。因此，中国的农村土地流转市场仍然只是具有雏形，尚处于非常初级的阶段，且发育缓慢，需要政府的引导和相应的政策措施的支持。在我国农村非政府组织或者说是民间组织不是很发达的情况下，政府的官方认证、支持和引导就显得至关重要了。

2．2完善农村土地承包经营机制

针对这些问题，政府应在这几方面着手：一是清理和完善农村土地承包手续，保证土地产权的界定清晰。按照十七届三中全会《决定》的要求，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。二是完善法制体系，制定或完善相关法律法规，细化原则性的条款规定。《农村土地承包法》有许多是原则性的条款，应将其进一步的细化，以便在实际的操作中有可依的具体规定，减少在执行过程中自由裁量过大而带来的不良影响。三是提高农民素质，加大对农民教育和培训的投入。土地承包经营权流转的主体是农民，农民素质的提高有利于土地流转市场的形成和完善，同时，也对资本技术投入增加后所实施的规模经营提供人力资源的支持。

3农村土地承包经营权流转与农村社会保障制度的建设与完善

土地是传统农业社会中最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在当前中国农村，社会保障体系尚未建立和健全，土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，是农民的基本的社会保障，对于大多数参与土地流转的农民来说，失去土地，投身于城市化、工业化进程将面临很大的风险。所以，推进土地承包经营权的流转，要建立在积极而稳定地推进农村社会保障制度改革的基础上，逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度，包括养老、医疗、生育等保障。解决好农民自身的保障问题，解除他们的后顾之忧，降低农民对土地的依赖程度，土地的流转自然就会加快。地方政府在开展土地流转工作的过程中，应积极推进失地农民的社会保障体系建设，可以采取地方政府、失地农民和土地受让方各拿一点的方式，为失地农民建立起最基本的社会保障，既可解决失地农民的后顾之忧，也可为我国社会稳定打下坚实的基础。

3．1农村社会保障制度建设与完善

3．1．1建立和健全农村最低生活保障制度，为农民提供最低生活保障

财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组(2007)认为，在市场化、工业化和城市化背景下，构建新型农村社会保障体系应该是一个正确的发展方向。农村低保是农村社会保障体系的“基石”，健全和完善农村社会保障体系应该是也必须是从这里起步。而且，建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善。建立规范化、科学化和法制化的农村低保制度来丰富和完善农村社会救助体系，是健全农村社会保障体系的迫切需要。

最低生活保障制度是对公民生存权的保障。是“最后的安全网”。作为一种制度，农村最低生活保障制度的建立是具有重要意义的，它不是以前那种随意性的临时救济，不是一种施舍性的行为，是人们保证自己生存权的一种应有的权利。基层政府应当重视农村低保工作，为农民的生存提供基本的保障，具体的低保政策由各地政府根据当地经济发展的情况来制定，要保证其有可行性。目前，在我国农村，因病致贫、因教育致贫等现象是比较严重的，如果没有低保来兜底农民的基本生存，后果不堪设想。贫困是动荡的主要诱因，贫困特别是大面积人群的贫困具有明显的负的外部效应，纠正这种负的外部效应，避免动荡，维护社会稳定是政府的应尽职责。 转贴于

3．1．2健全农民合作医疗体系，保证其病有所医

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2003年新型农村合作医疗制度(简称新农合)试点推广以来，全国各地已经取得了较多制度建设和基金扩面成效。截至2007年9月底，全国已开展新农合的县(市、区)有2448个，占全国总县(市、区)的85．53％；参加新农合人口达到7‘26亿，参合率达到了85．96％，已有9．2亿人次享受到新农合补偿，共补偿资金591亿元。

新型农村合作医疗制度应进一步的完善，政府财政尤其是中央财政对这部分的投入支出要加大，保证这项制度的健康运行有稳定持续的资金支持。2009年，全国财政收入61316．9亿元，比2008年增加9995．12亿元，增长19．5％，这说明，我国现在的财政收入是完全可以支撑新农合所需资金的。

3．1．3养老保障可借鉴日本的农民年金制度

在农民达到一定年龄后，规定他们必须对土地的承包经营权进行转让，政府给予这部分农民足以保障其生活的补贴，这种做法相当于给了农民退休金，采用农民年金制度会促进整个社会的福利水平的提高。这样就使农民的晚年生活有了保障，同时也极大减轻土地的社会保障负担，促进土地承包经营权的流转。在农民养老方面，也要发挥原有的家庭养老的作用，多给老人们精神上的慰藉，让社会养老和家庭养老能很好的结合起来，让农民也能安享幸福的晚年。

3．2农村土地承包经营权流转与城乡社会保障体系一体化建设

从另外的一个角度来看，不仅仅是农村社会保障的建立和完善有助于土地承包经营权的流转，促进农业的集约化和适度规模经营，同时，农村土地承包经营权的流转也为我国向城乡一体化的社会保障体系迈进，提供了一个很好的契机。

我国现阶段的城乡二元体制是由我国的二元经济模式导致的，从西方发达国家来看，二元经济模式并不是经济发展中必须要经历的阶段。但是，现阶段的发展中国家基本上都存在着二元经济结构，发展中国家的二元经济结构与其所处的经济大环境及采取的经济政策是密切相关的。在和平发展的世界环境中，发展中国家要推动本国的经济发展就要积极地进行工业化，而工业化所需的原始资本积累已显然不能像西方发达围家那样通过殖民掠夺来实现，由此，发展中国家只能在本国范围内进行，硬性的、人为的划分农村和城市，通过政府的政治强制权力来保障城市工业发展所需的资源、资本等，在这其中最典型的应属前苏联的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大规模的全国公有制与高度中央集权的计划经济。全国公有制的本质，是国家掌控资源；高度中央集权的计划经济本质，是国家配置资源。其目标指向，是加速苏联的工业化进程，并倾斜于重工业化与军工化。计划经济条件下，政府掌控经济的发展，为了给社会主义工业化进行原始积累，政府利用行政手段切断农民与市场的自然、自发联系，剥夺其自由进出市场并依据市场价格信号决定自己经济行为的权利，人为压低农产品的价格，以低价收购或强制征收的方式，通过“剪刀差”来获取工业发展所需的资金。政府以自己规定的远低于市场价的价格强制收购农副产品的途径，来为国家进行工业化积累巨额资金。

篇5

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）06-035-02

虽然我国《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》对土地承包经营权抵押或禁止，或避而不谈，但随着新农村的建设导致农民融资需求与日俱增以及国家批准成都、重庆两个改革试验区的设立，使得实践中的土地承包经营权抵押现象层出不穷。在目前还没有统一的具体完备的规范性文件指引的情况下，十八届三中全会所推动的新一轮土地承包经营权抵押浪潮不可避免的会产生一系列风险。

一、 土地承包经营权抵押之风险

（一） 信贷市场风险

土地承包经营权抵押贷款是一种突破现有法律法规约束的制度，在没有一套统一完备的规范对其加以规制的情境下，地方政府往往各自为政，增加该领域的信贷市场风险。此外，由于农作物产出收益的不稳定导致抵押人无法偿还到期债务的可能性就很大。加之土地承包经营权存在变现风险，使得金融机构的经营风险也会随之增加。

（二） 民生风险

现阶段农村土地依然承载着较强的社会保障功能，失去土地在某种意义上意味着失去生活保障。对于经济条件不甚好的农民来说，他们虽有利用土地承包经营权进行融资的需求，但基于土地的社会保障功能其不敢抵押贷款，而这又反过来限制了农业的多样化发展及其自身经济条件的改善。更多的情况是这部分农户虽然进行了抵押贷款但由于到期不能偿还债务，此时银行实现其抵押权就导致社会保障风险，即民生风险。

二、 风险防范机制之构建

在还没有出台全国性法律法规对土地承包经营权抵押贷款所产生的问题进行调整的情况下，只能在现有法律与制度框架下建立一套切实可行的风险防范机制。

（一）信贷市场风险防范机制

信贷市场风险是土地承包经营权抵押贷款较为活跃地区的主要风险，为避免形成全国性危机，笔者主张应当坚守分步走的方式，即首先允许城乡统筹试验区在区内进行试点，其次逐步扩大到全部的城乡统筹试验区，再次扩大到经济发达的省份和地区，最后覆盖全国。同时，土地承包经营权抵押贷款市场的相关参与方有必要联立起来，共同促进该市场的平稳发展。

1.金融机构的自我防范

信贷市场风险的受害方首当其冲是金融机构，因此其自身要建立以风险管理为中心的土地承包经营权抵押贷款体制。

（1）事前审查。首先，以申请人取得地承包经营权为抵押贷款之必要条件，防止权属不清的土地承包经营权成为抵押标的。其次，对于工资性收入占家庭收入比例较高的农户来说，土地的保障功能日渐弱化。金融机构在审查土地承包经营权抵押贷款申请时要注意申请人对土地的依赖程度，尽量选择大户。

（2）事中监控。即建立有效的土地承包经营权抵押贷款跟踪机制。金融机构要尤其关注逾期贷款的催收、贷款合同的展期、债权保全的诉讼时效，及时发现和控制新增风险。并监督贷款去向，确保债务人所取得的贷款用于农业生产开发。

2. 健全农村土地承包经营权流转市场

目前，我国农村土地承包经营权流转市场发育程度较低，导致供求双方信息不对称，金融机构往往不能获得抵押物详细信息，以致经常出现信贷风险。因此，培育一个健全的农村土地承包经营权流转市场迫在眉睫。

（1）广泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易场所和充分信息，这一方面能够促成抵押关系的建立，另一方面也为抵押权的实现提供了场所和方式。抵押权人不仅可以通过与抵押人协议折价优先受偿，还可以公开拍卖以其价款受偿。

（2） 土地承包经营权的确权登记与抵押登记。土地承包经营权的确权登记，既是完善土地交易市场的前提与基础，也是家庭承包经营权抵押贷款的首要步骤，既对权利人起着确权和公示的作用，又为政府管理提供依据。有效的确权经验可以借鉴成都市温江市的做法，即先对村里的土地进行测量，由地方国土资源局等相关部门参与，然后将测量的结果公示，以此为依据，再由当地国土局发放各种权证，确保农民拿土地承包经营权证。

我国《物权法》规定农村土地承包经营权流转实行登记对抗主义，笔者认为登记生效主义能够增强物权的公示性，便于利益相关者查看土地权利变动及抵押登记的顺序情况，为是否进行抵押以及抵押合同的内容提供帮助，有利于防止抵押纠纷，从而一定程度上防止信贷风险的产生。

（3） 健全土地承包经营权价值评估体系。我国土地市场发展起步比较晚，目前各地尚无专门的土地经营权价值评估机构，缺乏一个相对科学的评估价值作参照。而价值评估是衡量土地承包经营权交换价值的必要环节，其对于防范银行信贷风险和最大程度发挥土地融资功能具有重要意义。而价值评估应由独立的第三方进行，在考虑各种自然因素的情况下根据市场供求变化釆取基准地价系数修正和收益还原法来进行确定。在抵押期间，由于土地价值有可能发生变化，因此，在承包经营权抵押实现时或者再抵押时，应该对其价值进行重新评估。

3.抵押担保模式多元化

为了能够把农地融资过程中的风险降到最低程度，我国应该借鉴国外农村土地抵押成功的经验，创建多元化的农村土地承包经营权抵押贷款担保。

（1）农户与农户之间的共同联保。实践中金融机构在往往青睐于农业生产大户，这对于规模较小又具有融资意愿的农户来说是极为不利的，因此，在申请贷款时，农户之间可以组成利益共同体，互为对方担保，承担连带责任。

（2）农户与农业企业之间的共同担保。这种担保方式的前提是农业企业能够将自身承包的农地交付给农户进行生产，同时为农户提供销售渠道，确保生产的农产品不滞销。这样就提高了农户承担责任的经济实力，而且由农业企业承担相应连带责任也降低了金融机构的信贷风险。

（3）农户与农业担保基金的共同担保。这种模式将承包经营权和担保基金组织的基金作为担保物，承担责任时，贷款农户和该基金组织承担比例责任。

4.发展农业保险

农业保险是以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。其可以最大限度减少农户与金融机构损失。

首先，由点到面推广农业 保险。政府农业主管部门、保险监管部门以及行业协会可通过开办农业风险管理学习班和农业保险知识讲座等方式加强宣传，提高农民对农业灾害风险的认识，提升其投保意识，为农业保险发展营造良好的外部环境。

其次，扩大农业保险财政支出。我国自实行农业保险保费补贴政策以来，农业保险取得了长足发展。当前应加大对农业保险的财政支持力度，明确对农业保险的财政补贴和税收减免政策。有针对性地向利用土地承包经营权抵押融资的农户推荐符合其经营项目的保险产品，同时对具有地方特色的农业经营项目提供或增加保费补贴支持。

（二） 民生风险防范机制——以最低生活保障制度为重点

对于相当部分农民来说，鉴于农村社会保障制度供给的严重不足，他们虽然具有将土地承包经营权抵押融资的强烈需求，其出于生存的后顾之忧依然没有很高的意愿去“冒险”，而对于真正敢于“冒险”的农户来说，当金融机构实现其抵押权时，又确实会陷入生存困境。因此健全农村社会保障机制农村社会保障体系，不仅能够消除农民对土地的生存依赖，提高其抵押积极性，又能够解决其生存的后顾之忧。

最低生活保障制度是国家为保证农村贫困人口维系正常生活所需制定的一种保障措施。它是农村社会保障体系的最后一道防线，由于其在保障目标上与土地承包经营权的保障功能基本一致，因而可以成为土地承包经营权保障功能的替代制度。诚然，我国自建设农村最低生活保障制度以来，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但实际操作中还存在一些问题必须予以完善。

1.合理确定农村最低生活保障标准和变动规则

目前我国农村最低生活保障标准仅体现在食物保障方面，导致了农村低保标准偏低。地方政府应结合本地区社会经济发展水平选择科学合理、反映本地区财政状况的测量方法，按照公共基础服务均等化原则逐步缩小城乡差距，制定科学合理的救助金额。

2.多渠道筹集最低生活保障资金

地方各级政府要分情况确定由哪级政府财政予以补助。即对极贫困地区的低保资金由中央财政直接转移支付，欠发达地区的低保资金由省级财政补助支付，发达地区的农村低保资金由地方财政负担。此外，大力发展社会捐赠、福彩收益再分配等多种筹资渠道，确保低保资金能够足额到位。

3. 扩大低保覆盖范围

各级地方政府应根据本地最低生活保障标准来界定纳入最低生活保障的农户范围，事实上，收入水平低于本地区最低生活保障标准的农民都应被纳入。如此才能确保广大生活贫困农民获得国家资金救助，保障其生存权。

4. 加强对低保资金使用的社会管理和流向监控机制

当前，我国农村最低生活保障资金因没有规范的程序和有效的监督机制，为地方政府的腐败行为提供了可乘之机。因此，必须建立最低生活保障资金管理监督机制。首先，完善省、市、县农村低保工作机构，使其各司其职；其次，减少审查与资金发放中间环节，严格规范操作程序，保证“应保尽保，不能保的坚决不保”。最后，落实政务公开，通过农村低保信息网络建设、加强宣传教育等途径设立群众监督机制确保农村低保政策落到实处。

当然，农村医疗保险、养老保险制度作为社会保障体系的重要组成部分，都有亟待完善的方面，但基于农村最低生活保障制度具有替代传统土地保证功能的可能性，笔者在此仅对该方面重点探讨。

三、 结语

根据十八届三中全会深化改革的决定精神，新农村建设进程中必然会掀起土地承包经营权抵押贷款的新一轮浪潮。面对更大规模的挑战，我国相关法律法规顺应形势，作出修改与完善也指日可待。但是在这一天还没有到来的时期内，在现有法律及制度框架内防范土地承包经营权抵押贷款所致风险就显得尤为重要。通过信贷市场的健全以及农村社会保障体系的完善，可以共同遏制相关风险的发生，促进土地承包经营权抵押贷款市场的平稳发展。

注释：

①本文所称土地承包经营权仅指以家庭承包方式取得的土地承包经营权.

参考文献：

[1] 惠献波.农户土地承包经营权抵押贷款潜在需求及其影响因素研究——基于河南省四个试点县的实证分析.农业经济问题.2013（2）.

[2] 唐薇，吴越.土地承包经营权抵押的制度瓶颈与制度创新.河北法学.2012.2.

[3] 董谦.农业政策性信贷风险的变化与对策.金融理论与实践.2004.4.

[4] 王桂堂.农业政策性保险的定位及发展会议.河南教育学院学报（哲学社会科学版）.2006（4）.

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关键词：农村制度创新；户籍制度；土地承包经营制度；宅基地制度

中图分类号:F323.89文献标志码:A 文章编号:1673-291X（2008）15-0042-02

宁夏县域内农民就近转移与住房置换战略的协调实施，将会有效减少宁夏农业人口、富裕农民；加快宁夏以县城（县级市）、建制镇、乡集镇及中心村建设为主要内容的农村城镇化；推进农村产业集中、人口聚集、土地集约、基础设施和公共服务设施的集合，引领宁夏农民尽快走向“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的社会主义新农村。

一、户籍制度创新

1.取消农业户口和非农业户口性质划分

宁夏应全部取消农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，按自治区行政区划和在居住地登记户口的原则建立城乡统一的户口登记管理制度，从而实现宁夏城乡公民身份在法律意义上的平等。让所有公民在同一制度平台上仅凭个体能力（资金、技术、知识等）平等参与市场竞争，初步打下城乡统一的劳动力市场基础，方便宁夏农民择业和转移。我们的调查说明，少数人对取消城乡二元户口性质划分可能会影响社会稳定的担心没有根据：中国西部地区的广西、重庆、四川、陕西和云南，在革除二元户口性质划分后并没有引起经济、政治、社会的动荡；截至2007年，在发达和较发达的东中部地区已经施行和宣布施行城乡户口登记管理一体化的10个省市，也没有出现政治、经济和社会不安定问题。

2.取消农村城镇人口准入指标和准入门槛

农村城镇（含县城、县级市和建制镇）的户口要全部放开，既要取消传统户籍管理沿用的城镇准入指标，又要取消第一轮户籍改革时为大中小城镇设定的准入门槛，让市场或价格直接调节农民的流向、流量、定居和择业。这一制度创新可以降低政府对人口迁移的管理成本，提高农民转移效率；更为重要的是，只有依靠这样的户籍制度创新才能充分实现城乡人力资源的优化配置。

全面放开农村城镇户口、废除进城门槛，不会使农民不顾一切涌进城镇和导致太大的农业人口流动风险。因为，农民在向心仪的农村城镇转移之前都会搜集相关信息、进行最起码的成本收益分析。即便是部分农民考虑不周流入了城镇，假如没有稳定的收入来源和栖身之处，不论这个城镇如何美好，他们中大部分都会自动返回近在咫尺的家乡农村。有人认为，城镇不设置门槛会使农民过量流入，以至于在城镇边缘和城中村形成类似于拉美国家大城市的贫民窟。我们在对宁夏境内各县市的调查中，也发现部分城镇存在类似贫民窟（比如，银川市红花渠两岸的城中村、固原市原州区清河路至东红村两侧的平房区，以及部分县市城区的城乡结合部等）。但我们认为，对这一现象也要进行理性分析与思考：试想，既然农民宁愿生活在城镇“贫民窟”而不愿回到农村，这岂不是清楚地表明，他们在城市“贫民窟”的生活质量要高于农村吗？既然如此，我们为什么还要违背农民意愿、不许他们在这里居住和生活呢？现行准入门槛阻止农业人口自由进入农村城镇参与城市劳动力市场竞争，不符合社会主义市场经济所要求的公平原则和增进福利原则。如果说，城镇政府没有为这些新的城镇建设者兴建福利房的经济实力，但总是有承认和保障农民工在城镇自由居住的能力。

其实，包括“贫民窟”现象在内的“城市病”在更多层面上是一个技术上的问题、城市管理上的问题和城市本身发展过程中的阶段性问题，而非农民流动本身必然产生的问题。发达国家依靠经济发展和科学的城市管理已基本上治理好了“城市病”，同样，中国的城市政府也有能力解决“城市病”问题，城镇政府不能总是以“城市病”的存在为理由限制农村人口向城镇的转移。至于一些发展中国家在城市化过程中所出现的“城市病”问题，关键原因在于这些国家的城市政府管理不力，或者说严重以及城市管理效率低下等方面，而不在于放松对农业人口进城的限制。

二、农村土地承包经营制度创新

单一的户籍制度创新无法完全消除施行农民转移与住房置换战略的障碍，还必须与相关农村土地制度的实质性创新相结合。2001年户籍改革允许农民“带土”进入县级以下城镇，但仍然禁止农民处置其承包的土地。农民不能把土地使用权转化为货币资本，因而不能彻底“离土离乡”、融入城镇，只能选择城乡两栖、亦工亦农的“农民工”生存方式。这种农业人口的虚假转移现象，阻碍宁夏农村城镇化进程，妨害农业人口向非农产业和城镇的有效转移，不利于农业规模化经营，推迟农村社会主义新农村建设进程。所以，要实现农民战略转移，除继续推进户籍制度改革外，还必须推动农村土地制度的实质性改革。

我们的思路是，以坚持农村土地公有制和农村双层经营制度不变为前提，重新设计农村土地承包经营权：让农村集体象征性拥有农村土地最终所有权，让农民的土地承包经营权长期不变并向永久化过渡，或试行农村土地永佃制，并在《土地承包法》和《物权法》修改时承认这些创新；允许土地承包权与经营权的分离，物化其中的土地使用权，允许土地使用权流转、出租、入股、转让、抵押和继承，真正实现土地使用权的货币化、资本化和上市交易。这种农村土地制度创新的特点是，农民流转出去的只是承包权中的土地使用权，土地承包权仍旧在承包者手中。一旦流转合同到期，土地使用权又重新回到承包者手中。

这样的农村土地制度创新设计可以：（1）避免土地私有化或国有化引起的利益再划分导致的制度变迁成本，可以抑制土地大量兼并，防止发生农民失业；（2）让农民成为真正的自主经营者；（3）可以增加农民收入；（4）促进农村土地规模经营；（5）为农民提供一个最现实的保险和融资渠道，使农民能够在短时间内筹措到向非农产业和农村城镇转移的资本。

三、农村宅基地上市交易

人类的首创性首推交易的发明，农民住房当交易而不进行交易就是浪费，是潜在交易各方的损失：农村房主得不到向非农产业和城镇转移的初始资本；买房人无法以公开合法方式买到自己需要的住房；政府不能从民房交易中获取税收，因而不能为社会主义新农村建设开辟持续稳定的财源。随着《中华人民共和国城乡规划法》的实施、城乡一体化户籍管理制度的建立和城市的内在驱动力向农村的延伸，农村房产市场将不可能继续封闭。否则，它将会继续在地下以扭曲的形式运行。

农村改革开放后宁夏农民收入不断增长，进一步刺激农民原本高昂的建房热情，30年来农村住房已经过四五次更新。但与此同时，大量农民陆续迁入城镇定居，在宁夏广大农村留下许多闲置空房。据我们的调查，目前宁夏农村住房空闲率在20%～30％。由于现行法律、政策仍然限制农民住房的自由转让，农村不存在合法、公开的房地产市场。所以，这些闲置空房无法在城乡流转和循环利用，其中大部分只能任凭自然损毁，造成宁夏农村财富的巨大浪费。

我们对宁夏农村房产流转问题的研究发现，农村大量住房闲置浪费的根本原因是：现行土地制度对农村宅基地使用权转让的严格限制。所以，解决农民住房置换和闲置问题的唯一途径是推进农村宅基地制度改革。可行的思路是，把农村宅基地的所有权与使用权相分离，逐步开放农村二、三级房地产市场。这种改革思路既有理论基础也有现实根据。众所周知，城市土地所有权属于国家，但城镇居民可以通过缴纳土地出让金的方式取得土地使用权，从而让自己的房屋所有权拥有完整的法律地位和市场价值。农民住房宅基地属于农村集体所有，同是公有制，为什么不能像城镇那样采用土地所有权与使用权分离的办法，让农民在缴纳土地出让金后拥有合法、完整的房屋产权，然后上市流转自己的房产？在农民住房流转这个重大问题上不能把农村和城镇区别对待，否则，将损害农民利益，阻碍农村发展，拖延宁夏社会主义新农村建设。

有学者认为，在出售自己的住房后农民会流离失所，影响社会安定。其实，这是一个没有根据的推测。因为，农民如果没有其他固定住所也不会轻易卖掉自己的唯一住房；另外，政府还可以法律和政策形式禁止农民转让其唯一的住房。此外，现在城镇不是也存在不少无房户或住房困难户吗？可是，国家并没有因此禁止市民出售住房；在宁夏所有城镇，有谁见到大量市民因卖掉住房而夜宿街头的现象？在农村，虽然法律、政策不允许农民住房随意公开转让，但仍有农民因故自行出售自己的住房。而且我们在宁夏广大农村的调研中，没有发现因卖掉房屋而无家可归的农民。所以，政府应该努力解决农村社会保障和农村城镇住房保障问题，而不能本末倒置，一味限制农村住房的流转。

也许还有人担心，允许农民住房自由转让不利于农村耕地的保护。其实不然，中国早就建立了一系列保护农村基本农田的政策法规，只要严格秉公执法，不会出现大量侵占农村耕地的现象。事实上，农村征地和农户拆迁的低成本，才是促使农村耕地大量变为建设用地的潜在经济动力。

参考文献：

[1] 吴清萍.中国农村金融制度与结构的创新研究[C].新农村建设与和谐社会论文集,2006:209-213.

[2] 牛洁.构建新型征地制度的思考[J].宁夏农林科技,2007,（2）:80-82.

[3] 苗清.关于农村宅基地集约利用的思考[J].国土资源通讯, 2006,（1）:1-3.

[4] 关于农村土地承包合同纠纷案件成因及其审理的调查报告[EB/OL]. 省略, 2007-02-15.

[5] 河北省县域村庄空间布局规划编制要点实施细则[Z]. 河北省建设厅, 2006,10.

[6] 国务院14个部门调研户籍制度,改革时机基本成熟[EB/OL].www1.省略,2007-01-31.

[7] 尊重农民意愿：规范土地流转――当前农村土地流转问题综述[EB/OL].gxny.省略, 2001-07-27.

On Security of Implementing the Nearby Transfer of Rural Population and Buying or Exchanging Housing Straegedy:the Innovation of Main Rural System

――Based on the Investigation in Ningxia

DONG Hong-lin1, DONG Xue-yuan2, HUANG Ya-ling1

（1.The Information Institute of Ningxia Academy of Agriculture and Forestry Sciences, Yinchuan 750002， China； 2.The School of Law, Peking University, Beijing 100871, China）

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论文关键词：土地流转,现状特点,问题对策

建设现代农业必须创新农业经营模式，转变农业经营方式，提高土地利用率和农业综合效益。如何在在坚持农村基本经营制度长期稳定的前提下，激活农村土地要素，促进农村土地资源向土地资本转变，加快推进现代农业跨越发展，是需要我们不断研究的一个重大课题。为此，本文通过对四川省遂宁市农村土地流转现状的典型调查，对当前农村土地流转的特点和值得关注的问题做了一些分析与思考。

一、当前农村土地流转的现状和特点

近年来,遂宁市围绕现代农业发展不断创新土地流转机制，积极引导农村土地合理有序流转，促进土地适度规模经营和农业产业化经营，截至目前，全市土地流转总量达67.5万亩，耕地流转率达30.8%。通过对“三县两区”的调研发现，遂宁市农村土地流转呈现以下突出特点：

---流转面积由零散向集中连片转变。全市通过土地流转，形成规模经营面积28万亩，比2009年末增长18.6%，其中连片集中流转200亩以上的18.1万亩，实现了土地由零散向适度规模集聚，催生出华享泰丰、可士可、闽中食品等一批具有一定规模的农业企业。蓬溪县天宫堂现代农庄以“寄种”方式，将农民的土地连片集中，由农庄提供种子、肥料、供水、技术和产品收获，农民“零投入、零风险”负责日常田间管理，并按寄种面积获得地租和寄种工资，同时享受增产分红，实现寄种面积7350亩，走出了公司十农户十基地的新路子。通过集中连片流转实施农业产业化经营，拓宽了农业发展空间，提高了农业生产水平，发展了现代农业。

---流转方式由单一向多样性转变。目前全市采取转包方式流转35.6万亩，占流转的52.7%，出租22.2万亩，占流转的32.9％，入股2.8万亩，占流转的4.1％，转让、互换、代耕等方式流转6.9万亩，占流转的10.3％，实现了由初期农户之间单一的季节性转包流转向目前的多种流转方式转变，使土地流转关系更加清晰，更加符合依法自愿流转的要求。随着土地流转的发展，委托流转和合作经营成为遂宁市农民和业主乐意选择的两种新的流转模式：一是将承包地委托给村集体经济组织，由村集体统一组织对外流转，所得流转收入由村集体统一结算到农户；二是农户以土地经营权入社的形式组建土地流转合作社，由合作社对土地进行整合连片、自行经营或统一招租,农户按入社土地面积获取流转收益。这种新型的土地流转形式发展速度很快，自该市在蓬溪县天宫堂村创建四川省首个土地流转合作社以来，全市已建立土地流转合作社321个，集中流转面积达14.6万亩。

---流转渠道由自发向组织化转变。随着国家一系列强农惠农政策的出台，农民惜地情结增强，土地流转逐渐由农户自发流转向有组织地协调推动转变。组织流转一般是由农户委托村土地流转合作社或由村民委员会在征得农户同意的基础上进行的。在依法推进土地流转中，遂宁市组建了首家县级土地流转交易市场—蓬溪县农村土地承包经营权流转交易中心，开通了土地流转信息网，在乡镇成立土地流转服务中心，村级设置土地流转信息员，收集农户流转信息，由县交易中心统一、统一交易、统一签订合同，农户按交易面积获得土地租金。组织化流转有政府引导，规范程度较高，土地大多成片，有一定规模，价格也较统一，有利于更好地促进生产要素的优化配置，促进农业资源开发。

---流转主体由单一向多元化转变。过去的土地流转主要是在同村的农户之间进行，经营主体大多是单一的农户。随着农业结构调整和效益农业的发展，一些原来的种养大户扩大了经营规模，新的专业大户不断涌现。同时，还产生了一批新的农业生产经营主体，其中工商企业、专业合作社和科技人员等成了流转土地的受让主体。目前，全市工商企业、专业合作社和科技人员等新型农业经营主体共租赁土地27.3万亩，通过公司十合作社十农户的方式，开发建设了水果、茶叶、蔬菜、食用菌、花卉、中药材、九叶青花椒等无公害绿色农产品种植基地158万亩，建成出栏万头以上标准化养猪场64个，生态鹅养殖基地31个，肉牛养殖基地20个，农业产业结构正朝着规模化、产业化方向发展。

---流转收益由低收入向高效益转变。当初农民流转土地是为了规避税费，很多土地撂荒无人耕种，随着农业税取消，农户的土地流转收益逐年攀升，流转价格从当初无偿代耕，到目前每亩150-800元，越是种植条件优越、效益高的地方流转价格越高。从调查的情况看，流转土地，特别是集中连片流转用于发展优质经济作物、反季节作物、畜禽养殖和旅游观光等高附加值农业的较多，用于粮食种植的较少。

二、当前农村土地流转中值得关注的问题

农村土地承包经营权流转是经济社会发展的必然趋势，但又是一个渐进的过程，在其发展过程中依然存在诸多值得关注、必须引起重视、亟待加以解决的矛盾和问题。

（一）土地流转机制不健全。尽管遂宁市土地流转发展速度较快，流转规模较大，但当前土地流转仍然主要依靠自发进行和行政推动，由于缺乏健全的市场机制和必要的中介服务机构，供需双方流转信息很难实现有效对接，“流不出、转不进”依然同时存在。全市缺乏统一规范的流转监管机构，虽然市区县都建立了土地流转管理中心，但机构规格、人员编制和手段保障未落实，正常履职较难。尤其是基层农经工作职能划归乡镇政府后，大多处于无编制、无机构、无专职人员的“三无”状况，土地流转管理职责不明、管理缺位。

（二）流转操作程序不规范。由于流转市场不完善，目前土地流转仍然是以转包和出租为主，相当一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发阶段，既缺乏明确的法律依据，又缺乏有效的市场机制，难以通过有效的流转实现土地资源的优化配置。这种方式通常以“口头协议”私下进行，既不遵循一定的程序、履行必要的手续，也没有通过合同或者契约来规范双方的权利和义务关系。而签订了书面协议的,有的是双方自行草拟的，内容极不规范；有的是村委会直接与投资业主签订的，没有农户的书面委托，造成承包关系的混乱，为日后留下了纠纷隐患。

（三）农民权益缺乏有效保障。由于土地流转尚属“买方”市场，一些地方尚未建立业主经营能力的资格审查和评估的准入机制，业主流转土地后，因投资不足或市场变化等原因，不能及时兑现农户土地租金，甚至放弃耕种，风险常常转嫁给农民和政府。特别是业主在租赁土地后一般都要修建一定的基础设施和临时性建筑，并对租赁的土地进行整理，这将打乱原有土地的界线，租赁期满后及时复耕和原样退还给农户较难。

（四）流转土地非粮化很普遍。因种粮效益低，目前农村流转的土地主要用于种植经济作物、发展效益农业，特别是一些企业租到土地后基本不种粮，“非粮化”很普遍。土地流转的目的是发展规模经营，增加农业附加值，相对于比较效益较低的传统粮食种植，发展效益农业更具有诱惑力和竞争力。但保证一定的粮食生产是我国社会经济发展的重要基础和国家稳定的重要前提，如果流转土地全部用于非粮食生产，会对保证国家的粮食安全造成一定影响。因此，如何有效地激励土地流转进行一定的粮食种植也是政府需要认真考虑的一个问题。

（五）土地成片规模流转较难。由于农户的承包地块零星分散，要流转相对集中连片的土地，需要与不同的农户进行协商，既增加了土地流转的成本，也加大了规模流转的难度。国家种粮补贴政策执行偏差，特别是不种粮的、甚至撂荒的都可按包地面积获得各种惠农补贴，加大了农民对土地的依赖，加之还有部分农民把土地视为生存保障的最后一道防线不愿转出。由于农业收入较低，农业开发又面临自然和市场双重风险，造成真正有实力的龙头企业参与土地规模经营的较少，土地流转缺乏龙头企业带动。

三、推进农村土地流转的建议

土地流转是调整农业产业结构的重要举措，是推动农业产业化经营，建设现代农业的前提和基础。笔者认为，促进土地承包经营权流转必须因地制宜，搞好引导，当前迫切需要做好以下几方面工作。

（一）搞好确权登记，夯实流转基础。稳定现有土地承包关系，认真做好土地确权、登记、颁证工作，建立健全土地承包经营权登记制度；认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料，做到承包地块、合同、证书、台帐“四相符”和“四到户”，为土地承包经营权依法自愿流转打下坚实基础。

（二）健全管理制度，规范流转程序。出台农村土地流转管理实施办法，土地流转尤其是规模化流转必须签订统一规范的流转合同，否则流转无效。实行流转合同登记、鉴证制度，通过合同登记、鉴证，及时发现和纠正流转双方违反法律政策的约定；对以转包、出租或其他方式流转的，要及时办理相关备案登记，对以转让、互换方式流转的，要及时办理权证变更手续。

（三）健全管理体系，搞好流转服务。各级政府应从深化农村改革、保障农民权益、发展现代农业、促进社会稳定的高度，重新审定农村经管系统的工作职能、机构设置和手段保障问题，特别是要尽快建立健全乡镇土地流转服务中心，落实好编制、人员、经费等必要的工作条件，切实把土地流转管理、指导和服务工作真正落到实处。同时，要建立市、县农村土地承包仲裁委员会，依法解决土地流转过程中出现的各类问题，维护流转双方的合法利益。

（四）健全市场机制，促进有序流转。一是搭建土地流转服务平台。健全市、区县土地流转交易市场和乡镇土地流转服务中心，开通土地流转信息网，为农民流转土地提供“一站式”服务。村级设立土地流转信息员，及时收集、反映农户流转信息。二是建立价格评估指导机制。客观公正地评估、土地流转指导价格，促进土地流转公平公正合理。三是建立风险防范机制。建立有效的市场准入制度，对进入流转市场的经营主体农业经营能力进行资格审查和资信评估。建立风险保障金，降低土地流转风险。四是创新农民利益联结形式。鼓励农民以土地经营权入股组建多种形式的股份合作社，把土地承包经营权量化为股权，并委托合作社统一规划、统一经营，用市场化手段进行资本运作和资产经营，实现土地资源向土地资本转变，土地承包经营权向土地股权转变，促进土地资源的优化配置和农民利益的长期有效联结。

（五）建立支持机制，鼓励土地流转。综合运用直接补贴、货款贴息、参股、担保、以奖代补等手段，加大对建立土地流转市场、股份合作社、土地流转风险金和农业政策性保险、土地规模经营等方面的财政性投入力度。对以土地承包经营权入股组建股份合作社连片经营200亩以上的，在基础设施建设方面给予重点优先扶持，并给予合作社一定的资金补助；对规模承转耕地100亩以上进行粮食种植的给予财政补贴，这既可以保护粮食种植者的积极性，又能使一批流转土地最终进行粮食生产。鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业和固定住所的农民自愿放弃承包土地，对自愿放弃承包土地并迁入城镇定居的农民，应享受与迁入地城镇居民同等的待遇和社会保障。建立政策性投资和担保体系，引导社会和金融资本向现代农业发展集聚，建议组建国有独资性质的市级现代农业发展投资有限公司，整合打捆各类支农资金和土地出让收益作为注册资本金，主要参与农村土地整理和土地开发，促进土地规模经营以及农业相关项目投资；提供政策性农业保险和农业信贷担保服务，通过市场化运作，对土地承包经营权、林权流转行为和农村各类权属证明质押融资以及利用宅基地、农村房屋等抵押融资进行担保等。

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论文导读:：如何构建农村土地所有权也就成为学界争论的问题。而不包括乡镇企业用地的建设用地使用权。

论文关键词：农村土地所有权，建设用地使用权，土地承包经营权，宅基地使用权流通性

农村土地权利是农民对农村土地享有的权利。正确认识和界定农村土地权利的性质，是保护农民土地权益的前提和基础。 一、关于农村土地所有权的性质和权利行使 (一)关于农村土地所有权的性质 农村土地所有权为何种性质？在《物权法》通过前，对此曾有不同的观点。如何构建农村土地所有权也就成为学界争论的问题。有的认为，我国农村土地所有权存在主体虚位，有的甚至认为应将土地所有权确认为农民个人所有，以解决农村土地“无主”现象。笔者不赞同这种观点。这不仅是因为我国《宪法》中规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，更重要的是因为我国农村土地权属变动的历史原因，使我们无法或者说不能确认现有土地应归哪一具体的个人所有，否则，不仅会造成今后的土地利用问题，而且会造成极大的社会动荡。笔者认为，非属国家所有的土地应当归村落居民集体所有。《物权法》第59条第1款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”这一规定明确了集体所有的土地归本集体的成员集体所有。但对此仍有不同的理解和主张。有的认为，成员集体所有应为集体成员共有；有的认为应为总有。笔者不同意成员共有的观点。这种集体成员集体共有宅基地使用权流通性，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成员按一定的份额享有，也并非每一成员退出时可以要求分出自己的应得份额，因此，这种所有的性质应为“总有”或者称为“合有”。有学者认为，“合有，也称为公共共有或者共同共有，是指两个或两个以上的人基于某种共同关系的存在共有一物，他们不分份额平等地享有权利，对共有物之处分以全体共有人的同意决定。”“总有，是指多数人所结合之一种共同体，亦即所谓实在的综合人之有。”[1]尽管境外也多有学者将共同共有定义为合有，但我国法上是将共有区分为按份共有与共同共有的，也就是将共同共有作为共有的一种形式，而不是将共有仅限于分别共有或按份共有，因此，与其将“合有”作共同共有解释，不如将其作与“总有”含义相同的解释。也正因为如此，农民成员集体所有属于合有即总有。合有与共有的根本区别在于合有人构成一个团体，每个成员不能要求对合有的财产分割，只是在享有所有权人的权益上应与共同共有相同，即每个人都可享有所有的财产的收益。“共有人不仅可以直接占有共有财产，而且有权请求分割共有财产。集体财产尽管为其成员所有，但其属于集体所有，集体财产与其成员是可以分离的，尤其是任何成员都无权请求分割集体财产。”[2] 农村土地由农村集体成员集体所有，明确了农村土地所有权主体为成员集体，即由集体的全体成员共同享有所有权，这并不会导致所有权主体的虚位。如果说现实中存在农村集体成员得不到土地所有权权益的现象，不是由于集体的土地归成员集体所有造成的，而是因其他制度或者说是因为对农村集体所有权保护不力和经济民主制度不健全造成的。正因为集体成员集体所有是不同于“共有”的由成员集体共同享有所有权，因此，《物权法》第59条第2款规定了应当依法定程序经本集体成员决定的事项，第60条规定了集体所有的土地所有权的行使主体。既然农村土地归农村集体成员集体所有，成员集体享有集体土地的所有权，所有权人的权益就应由所有权人享有宅基地使用权流通性，而不应由其他人享有。这是由所有权人性质所决定的。如果所有权人不能享有所有权权益，那么这种“所有权”也就不是真正的所有权。《物权法》确认了农民成员集体对其土地的所有权，也就明示农民集体土地所有权的权益归该集体成员集体享有。因此，我们在任何制度的设计上，都应保障农民集体土地所有权的权益真正归集体的成员享有，应将农民土地所有权的各项权能还给农民，而不是限制其取得所有权利益。这应当是保障农民土地权益的根本出发点，也是真正解决“三农”问题的重要出路。当然，现代社会，随着所有权的社会化，任何所有权也都会受到一定限制，农民集体土地所有权也不例外。但是这种限制是以维护社会公共利益和他人的合法权益为前提的，而不能以剥夺所有权人应享有的权益为代价。我国《物权法》第42、43、44条等是对农民集体土地所有权限制的规定，这些限制也足以实现农民集体土地所有权的社会性。 (二)关于农村土地所有权的行使 农民集体土地所有权是由集体成员集体享有的，但在所有权行使中也须维护集体成员的利益，对于一些重大事项应由集体成员集体决定。《物权法》第59条第2款规定在权利行使上应当经本集体成员依照法定程序决定。这体现了农民集体土地所有权行使上的特点。在农村土地所有权行使上，有以下三个问题需要解决。 第一，农村土地如何经营？《物权法》第124条第2款规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”这一规定是强制性的还是任意性的规定？有的认为，是强制性的，按照这一规定，凡农业用地，都须实行承包经营。有的认为，不是强制性的，而仅是强调依法实行承包经营，不是私有化。笔者赞同后一种观点。《物权法》第124条更重要的是强调实行承包经营不会改变农村土地集体所有的性质，而不是强调农村土地都要实行承包经营。农村土地实行承包责任制，是国家在农村的重要政策。但只是一项指导性的政策，不能也不应是强制性的。法律规定实行承包经营时承包人的权利是为了保护承包人的利益，维护土地承包经营制度，但不是要求农村土地的所有权人对土地都必须实行土地承包经营制度。因为对于农业用地实行承包经营是在集体所有的土地上设立土地承包经营权这种用益物权，属于所有权行使的一种方式。如何经营土地，这是土地所有权人的权利，应由所有权人根据自己的利益和需要自行决定。在其所有的土地上是否设立土地承包经营权还是以其他方式行使所有权，都应由所有权人即成员集体决定，而不应由法律强制规定。 第二宅基地使用权流通性，农村土地所有权可否转让？通说认为，农村土地所有权不能流通，不可转让。但这并无法律上的合理根据。农民集体土地所有权的性质为集体所有，而集体所有权的主体又不具有唯一性，因此，农村土地所有权应当具有可让与性。从法理上说，凡是禁止流通的财产，须由法律明确规定，凡法律未明确禁止流通的财产就具有流通性。从现行法的规定看，法律并没有明文规定农民集体土地所有权不可转让。现行《土地管理法》第12条规定:“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”这里的“依法改变土地权属”并没有仅限定为集体所有改变为国有，应包括某一集体所有的土地改变为归另一集体所有。如果不承认农村土地的流通性，农村土地资源的财产性就得不到体现，无法通过市场机制得到优化配置，而现实中也存在农村土地流通现象。因此，应当承认农村土地所有权的可让与性。当然，为维护土地集体所有制，对于农民集体土地所有权转让，应限定为受让人只能是农民集体经济组织，其他人不能取得农民集体土地所有权。 第三，在农村土地上可否设立建设用地使用权？这里所说的主要是指用于住宅等建设的建设用地使用权，而不包括乡镇企业用地的建设用地使用权，因为乡镇企业建设用地使用权，法律已有规定。对此，通行的观点是持否定说，认为建设用地使用权只能在国家土地上设立，而不能在集体土地上设立。但这种观点在《物权法》施行后，需要重新审视。《物权法》第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定既是对所有权的限制，也意味着今后非“为了公共利益的需要”，国家不能再将农村集体所有的土地征收，而后将土地使用权出让给需要土地的使用人。然而，非为公共利益的需要用地(例如，住宅建设和其他商业性用地)宅基地使用权流通性，不会因《物权法》的实施而终止。随着城市化的发展，建设用地的需求在不断增加，而不是减少。那么，今后是否会发生非因公共利益的需要而使用集体所有的土地呢？ 这里首先有一个界定城市范围问题。有种观点认为，我国法律规定，城市的土地归国家所有，只要成为城市规划区域内的土地就当然归国家所有，因此，在城市建设中无论是商业性用地还是其他用地，都只能在国有土地上设立而不能在集体土地上设立建设用地使用权。这种观点值得商榷。《物权法》第47条规定，“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”《土地管理法实施条例》第2条规定，“下列土地属于全民所有即国家所有: (1)城市市区的土地； (2)农村和城市郊区中已经依法被没收、征收、征购为国有的土地；(3)国家依法征用的土地； (4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地； (5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地； (6)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”依照上述规定，只要划为城市市区，土地就归国家所有，在城市建设中不会发生需要利用集体土地的情形。但该条例的规定未必妥当，特别是第(5)项显然仍是建立在维持城乡二元结构的基础上的。随着户籍制度的改革，不再区分农村户口与城镇户口，而仅仅因为城市的扩张，就将原属于集体所有的土地当然地转为国有土地，这种对集体所有权的剥夺并没有充分必要的理由。因此，某一土地是否归农民集体所有至少应依《物权法》实施之日的确权为准。如果说在《物权法》生效前形成的“城中村”的集体土地已经为国家所有；在此以后形成的“城中村”集体所有的土地不能当然地就转为国有，否则农民成员集体所有权人的权益保护也就成为空话。 农民集体所有的土地不因城市规模的扩张而成为国有土地，在城市建设中如非因公共利益而需用农村集体所有的土地进行建设时，用地人如何取得土地使用权呢？《物权法》第151条规定，“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”现行《土地管理法》第20条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占有土地的，要按照规定办理土地征收。这显然与《物权法》规定的征收条件不一致。因此，在?段锶ǚā肥凳┖螅恋毓芾矸ǖ确捎τ枰孕薷摹＝饩龀鞘薪ㄉ栌玫氐某雎肪褪窃市砼逋恋厮腥ㄈ嗽谄渫恋厣仙枇⒔ㄉ栌玫厥褂萌ǎ皇墙ㄉ栌玫厥褂萌ń鼋鱿抻凇肮宜械耐恋亍鄙仙瓒ǖ挠靡锶āT谂┟窦宓耐恋厣仙枇⒔ㄉ栌玫厥褂萌ㄕ厥褂萌魍ㄐ裕梢园凑展型恋亟ㄉ枋褂萌ǖ纳枇⒎绞剑ㄉ栌玫厥褂萌ǔ鋈酶玫厝耍膳┟癯稍奔寮赐恋厮腥ㄈ巳〉贸鋈檬褂萌ㄋ玫氖找妗＠纾械牡胤讲扇〗婊ㄉ栌玫氐耐恋匾惨浴罢小⑴摹⒐摇钡姆绞匠鋈媒ㄉ栌玫厥褂萌ǎ鋈梅咽怯膳┟癯稍奔迦〉茫皇怯晒胰〉谩T谂┟窦逅械耐恋匦枰糜诳⒔ㄉ枋保部梢杂膳┟癯稍奔寮此腥ㄈ俗约航锌⒔ㄉ琛S纱硕耐恋乩嬗τ膳┟癯稍奔迦〉茫龅秸嬲谷ǜ┟瘛⒒估┟瘛? 有人担心，许可在农民集体所有的土地上设立建设用地使用权，会使农业用地改为建设用地，会导致突破国家规定的18亿亩耕地的红线，会影响我国粮食生产的安全。这种担心是没有必要的。承认农村土地所有权人可以在自己的土地上设立建设用地使用权，或者自己开发经营其土地，在其土地上建造建筑物、构筑物及其他设施，并不等于说土地所有权人可以任意将农业用地转变为建设用地。《物权法》第43条规定，“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”严格限制农用地转为建设用地，这一任务主要是由规划部门和土地管理部门承担的，而不是通过不许在农村集体所有土地上设立建设用地使用权完成的。只要根据规划，农村集体所有的土地需要转为建设用地并经批准转为建设用地，又不属于公共利益的范畴，就应当也只能由土地所有权人在该土地上设立建设用地使用权来经营该土地。 这里涉及一个热门话题，即“小产权”房问题。何为小产权房？对此有不同的理解，也有不同的情形。之所以称为“小产权”房，根本原因在于其用地属于农民集体所有的土地而不是设立建设用地使用权的国有土地，是农民集体自己或委托他人开发的，而不是由房地产商从国家取得建设用地使用权后开发的。对于小产权房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至规定买卖小产权房的所得属于违法所得，要予以没收。然而，小产权房的建设和交易禁而不止。笔者认为，解决这一问题的关健应是区分小产权房的建设是否经过有关部门许可，是否办理了农业用地转为建设用地的手续，依不同情形作不同的处理。“小产权”房大体有两种情形:一种情形是没有经过有关部门许可，未办理农业用地转为建设用地的手续宅基地使用权流通性，擅自在以出租或者承包经营等形式取得使用权的农业用地上建设的房屋。这种房屋属于违法、违章建筑，根本就不能有产权，应不属于小产权房。对于这类房屋如果不符合规划和土地用途，应当坚决予以查处，责令其拆除，恢复土地原状。另一种情形是经过有关部门的许可，办理了农业用地转为建设用地手续，其建设符合规划要求，但其建设用地属于农民集体所有的土地，而不是国有土地。这种小产权房是有产权的，之所以称为小产权是因为该房屋的建设没有取得国有土地的建设用地使用权。对于这种小产权房，不应当限制其交易。如果认为只有在取得国有土地的建设用地使用权的土地上建造的房屋才有“大产权”，才可以交易，这显然是沿续了国家垄断全部土地的一级市场的以往做法和思维方式。因此，解决小产权房问题应当，赋予农村集体土地所有权人可以依法定程序将其土地自行进入一级市场，在其土地上设立建设用地使用权的权利。当然，农村土地所有权人行使这一权利应当遵行土地利用总体规划，应当办理农业用地转为建设用地的手续。如果一概不承认小产权房，一定要将其占用的土地征收后设立建设用地使用权，则违反物权法关于征收的规定，因为这种用地很难说是“为了公共利益的需要”。

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关键词：农垦；国有农场；改革

中图分类号：F301.11　文献标识码：A　文章编号：1003-4161(2010)05―0021―04

一、引言

中国农垦是建立在土地国有性质基础上的特殊组织形态，其形成有其特定的历史背景。农垦在创建伊始的特殊特征，决定了其在发展工农业生产的同时，也需要承担着诸多的区域性、社会，诸如公检法、科教文卫、交通、电讯等各项社会事业以及行使其他社会管理职能等。近年来，尽管通过改革将企业的部分社会职能逐步分离出去，但由于历史欠账太多，农垦在这些方面的负担还很沉重。2009年，全国农垦企业资产总额5094.97亿元，负债总额3795.44亿元，平均资产负债率为74.49％，其中国有农(牧)场债务总额1979.56亿元，占全国农垦企业总负债的52％。

农垦的改革改制，是一个错综复杂，涉及政府、企业、职工诸多方面利益关系的历史渐进过程。目前来看，我国农垦制度供需关系远未达到平衡，预期的制度变迁理论上仍可以提高资源利用效率。现实中，国家办农业与农业经营规律之间、企业经营与区域管理之间、管理层与监管者之间、职工与管理者之间、外来务工人员与职工之间存在诸多矛盾和问题，使现有的制度安排很难完全发挥潜在的经济、社会与生态效益。研究农垦制度变迁机理、科学评价其运行绩效，因地制宜提出改革模式和现代农业发展道路，对于提高农垦资源利用效率、改善民生、提高企业竞争力和实现国家战略意图，具有十分重要的意义。

二、农垦改革发展基本问题研究

(一)国有农业制度安排理论基础与新时期农垦制度缺陷

正如所有的国有企业一样，国有农场、家庭农场所有权和经营权的分离，引起如下结果：一是在两权分离的情况下，企业的所有者与经营者的利益通常是不一致的。由于所有者和经营者不同的利益取向，因而理论上存在着经营者利用手中拥有的权利侵犯所有者利益的可能性。二是在现实中，所有者和经营者之间存在着信息不对称问题，即经营者拥有关于经营过程中各种收入和费用的真实信息，而作为所有者，由于不参与实际经营，除非付出很大成本，否则无法获得相应信息。这种信息不对称使得经营者侵犯所有者利益的可能性变为现实。三是所有者和经营者对于企业经营结果所负责任是不对等的。这种不对称随着生产规模的扩大而加大，使得经营者有可能为个人利益而采取风险过度行为。以上三方面矛盾，仍然是未来农垦管理体制改革要解决的重点问题：国有农场监管部门利益与国家利益之间、国有农场和监管部门之间、集团化垦区的子公司与母公司之间、家庭农场与国有农场之间均存在着利益博弈，现行的管理体制和经营机制正式反复博弈的结果。然而，这种博弈的结果仍然有着“强制性”制度变迁的烙印，博弈双方远远未达到“同意一致性”，导致寻租活动不能完全杜绝，生产效率和运行绩效打了折扣。

因此，单纯从追求经济效益的角度，农垦经营机制是低效的，必须从产权或完全经营权角度进行改革。

(二)国有农场公共服务与区域发展

长期以来，由于国有农场大都在偏远地区开发建成，农场既是生产的组织者，又是公共服务的提供者。农场提供公共服务与城市国有企业提供公共服务的显著区别在于：(1)不完全性(国有农场公共服务的部门不健全)；(2)与农业生产高度结合；(3)唯一性(城市国有企业公共服务是对其企业内部城市公共服务覆盖能力不强的有益补充，而农场内部的公共服务从一开始就起着主导性作用)；(4)弱质性(由于没有财税收入，以农业企业盈利和国家的有限补贴来维持公共服务，公共服务的规模和质量与城市相比具有弱质性)。

国有农场由于具有“企业性”，担负着盈利和国有资产保值增值的责任，在近几年以经济增长为最主要的考核指标指导下，重利润而轻服务，使国有农场公共服务没有得到有效提升，区域社会发展与经济发展不能同步进行。同时，由于国有农场作为企业提供社会公共服务，没有税收、城建等政府职能，管理者对招商引资、发展非公经济缺乏足够的激励手段，区域经济社会发展动力不足，职工就业渠道与同类型区域相比较为单一。但同时，正是由于动力不足，国有农场农业用地未被大规模侵占，生态环境对比周边农村保护较好，为国有农场进一步发展现代农业、生态农业，实现农业可持续发展提供了坚实的基础。

(三)管理与经营模式选择趋势

经过近50年的发展，国有农场的经营模式适应生产力的发展变化，不断进行调整。改革开放以前，“统”的特色较为突出。改革开放以来，各地国有农场行政管理部门根据实际情况，在整体管理模式上呈现出两种趋势：一种趋势是垂直管理垦区，变层层管理为集团化管理，逐渐摸索出一条集团化、产业化与股份化的发展路子，为发挥龙头企业作用、做大做强农垦经济奠定了基础；一种趋势是变垂直管理为属地管理，省管农场下放市县，农场经营日趋分散化，农垦组合优势有所削弱，但与地方联系日趋紧密。在种植业经营模式上，各个农场根据自身条件，因地制宜采取各种经营形式，其中，以“两田制”为代表的“统分结合”的经营模式成为农垦目前土地经营的主要形式，占到垦区总土地面积的70％以上；其他形式有：长期承包、联产计酬、模拟股份等等。各类管理与经营模式均有不同的优点与缺点，其形成有着不同的历史原因，分析与评价各自运行特点与绩效，是推进改革、促进发展的必然选择。

三、影响农垦改革发展方向的几个关键因素

(一)我国国有经济战略调整对农垦改革的影响

从对我国农垦改革政策的出台与改革路径回顾可以得出，农垦改革主要参照了国家国有经济改革，农业、农村改革，以及区域性的政策调整。农垦在企业化改革的过程中深深打上了国有企业改革的烙印，但由于其农业性、区域性和综合性，因而保留了自身特征。当前，我国国有经济战略部署进一步明确，对农垦改革方向客观上形成重要影响。我国国有经济战略调整总体目标是提高国有经济的素质和国有资产的质量，将有限的国有资本集中起来，投入到真正需要国有经济进入和加强的领域中去。农业本质上还属于一般竞争行业，在此领域，国有经济应与非国有经济进行平等竞争。按照国有企业改革建立产权明晰、权责统一的现代企业制度的总体思路，农垦现阶段积极推进生产经营市场化、企业组织集团化、社会管理属地化和公共服务均等化，加快建立适应市场经济体制要求、符合农垦实际的体制机

制。

(二)农业与农村改革对农垦改革的影响

一是中央明确要求“稳定和完善农村基本经营制度”，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，而且要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。对于农垦而言，由于土地国有，农垦和国有农场管理机构代表国家行使所有权。其经营的随意性和盲目性，难以提高土地的产出率和优化农业内部结构，在一定程度上阻碍了生产力的发展。同时，部分垦区受主客观因素影响，农工土地承包规模过小，没有形成规模效益，难以增强农业发展后劲。部分垦区一些家庭农场承包经营规模过大，层层转包盘剥利润现象开始显现，影响农业可持续发展。农垦改革的实践表明，家庭承包经营改革是国有农场经营体制改革成功的关键，农户自的大小直接关系着农业生产力的高低。

二是增加农民收入成为“三农"32作的重点之一。与周边农村居民的收入水平相比，虽然绝大部分垦区人均年收入水平一般高于当地农村标准，但与城镇居民相比还存在不小差异，农垦总体人均收入水平只有当地城镇居民人均可支配收入的40％(如图1)，从农垦近几年发展的情况来看，农垦经济整体发展速度与职工增收速度不匹配，难免造成对立情绪，影响了土地经营制度创新的进程。

同时，农垦的区域发展计划是否纳入地方规划，也直接影响着农垦的改革发展进程。事实表明，垦区、农场的发展规划得到地方政府的认同，往往会带来较好的效果。另一方面，随着土地价值因其稀缺性而逐渐增大，地处大、中城市近郊的农场土地，伴随增值空间的不断加大，政府收回或收购土地的愿望日趋强烈，农场国有土地可能成为地方政府侵占或蚕食的对象。农垦如果不能在现代农业建设、保证粮食与食品安全等方面做出突出贡献，映证其制度安排和组织形式的科学合理，国有农场的逐步退出或许是不可避免的。

(三)企社不分仍旧掣肘农垦改革

农垦企业办社会客观为改善区域公共服务做出较大贡献，这种政企合一的体制，在农场开发建设时期，在计划经济条件下，为促进农垦经济社会协调发展发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，农垦政企不分、社企部分的弊端日益显现，严重制约农垦经济的发展。在企社不分的前提下，很难实质性推动管理体制改革，管理成本高居不下，成为农垦发展巨大负担。截至2009年，农垦企业办社会职能机构有7575个，经费支出人数21.9万／人，经费支出总额163.86亿元(见表1)，相当于农垦企业利润总额的1.8倍。全系统仍有很多垦区没有开展精简农场机构和人员的工作。已经精简机构的农场还存在大量精简不彻底，“明减暗不减”的现象普遍存在。在许多垦区二、三产业普遍不景气的状况下，管理费大都从土地承包费中列支，既缺乏科学性、合理性，也缺少公开性和透明性，是挫伤职工生产积极性、造成垦区不稳定、不和谐的主要因素之一。垦区管理人员精简分流存在巨大阻力，在今后一段时间仍然影响土地经营制度创新。

农垦的基本属性是企业，分离办社会职能是深化企业改革的关键，也是影响整个农垦发展全局的一项重大的综合性问题，这个问题不解决，将导致农垦其他改革难以推进、农垦改革的预期目标难以实现。

(四)定位仍不明确

农垦目前的发展定位，具体表现在四个方面：一是在现代农业建设中的示范带动作用；二是在增加主要农产品有效供给、维护国家粮食安全方面的保障作用；三是在实施农业“走出去”战略中的引领作用；四是在建设边疆、保卫边疆和维护民族团结方面的促进作用。但是，从目前情况来看，农垦自身定位仍不够清晰。例如，农垦提出要把为保障国家粮食安全作为努力方向，但除部分大垦区外，很多垦区“压粮扩经”，发展二、三产业的势头超过发展粮食生产的势头，个别垦区的农业已经不是主业。农垦提出现代农业的“排头兵”，但目前掌握最先进科技、带动能力最强的企业不在农垦，农垦在全国龙头企业整体带动效应中所占份额不高；农垦系统总体经营效益偏低，投资回报率、资产效益，特别是土地利用效率不高是不争的事实；目前很多垦区的主营业务收入来自土地租赁费，与现代农业的要求相去甚远。部分农场在农业种植业环节“与职工争利”的状况较为突出，集团化垦区龙头企业，在以加工业为龙头带动基地种植业发展的问题上，以行政手段干预种植业问题普遍存在，导致干群关系紧张。除个别垦区外，如新疆兵团，大部分垦区在边防安全上的作用已不明显；而在实施农业“走出去”战略中，由于面临很多国际政治环境因素制约和农业生产自身的特定产业特征，存在诸多不确定性。因此说，农垦目前的定位仍不十分准确，这也直接影响了农垦改革今后的发展与走向。

(五)缺乏有针对性的法律依据

农垦具有区域性、社会性、企业性特征。长期以来，农垦在改革发展摸着石头过河，改革一般以政府发文的《意见》、《办法》等为依据。而这些政府文件一般自下而上形成，“先有现象、后有对策”、“情况不断、政府忙乱”成为改革政策酝酿出台的真实写照。改革开放以来，除主要按照国家有关政策推动农垦改革外，农垦改革的法律框架主要有《公司法》、《劳动法》、《土地法》、《农业法》、《农村土地承包法》等。这些法律的普遍适用性分别是城市围墙企业和农村农民。《公司法》普遍适用于城市围墙企业；《土地法》中针对国有的用于农业的有偿租赁，已经与当前支农政策相矛盾，与《农业法》、《农村土地承包法》的总则相冲突；《农村土地承包法》更是没有考虑农垦；《劳动法》出台也没有考虑到农场职工的特殊身份。所有的法律依据，对农垦缺乏有效农垦针对性。根据国外发展的经验，不同的性质、不同功能和作用的国有企业或组织改革都应颁布相应法律法规，以规范改革，明确方向，促进发展。

四、结论与讨论

纵观农垦改革历史，存在一些基本特征：(1)侧重于改进企业整体效益出发，较少从农工实际利益出发；(2)侧重于从农业部门实际利益出发，较少从区域社会经济整体的角度来评价改革绩效；(3)农业土地使用方面一直以《中华人民共和国土地法》为依据，关注土地的有偿出让，没有完全参照《土地承包法》等农村土地经营法律法规。这些改革路径特征，决定了改革是局部的、片面的，解决问题也必然不是彻底的、持久的，必须进行深入研究。

农业由于自然再生产和经济再生产的双重特征，导致家庭经营是最理想、最经济的方式。世界各国农业发展历史表明，家庭经营农业完全可以实现规模经营和集约化经营，也完全可以保障粮食安全和食品安全，关键是配套改革措施的跟进，而家庭经营权的完整性是实现家庭经营根本途径。根据以上分析，当前农垦改革概括起来应着重从“三条主线、四个配套”人手：

第一条主线是农业土地经营权的长期、无偿、公平分配，以保证稳定的土地预期，促进长期投入，化解干群矛盾，防止在种植环节加重农工负担；第二条主线是农垦国有龙头企业改革。农垦龙头企业应按照市场规律和我国国有企业改革的一般要求

进行改组。作为市场主体，龙头企业与种植业经营者之间的利益关系应完全按照市场化运作，而不是靠行政手段干预。第三条主线是区域公共服务改革。农场逐步剥离社会负担后，应按照区域实际情况，建立公共服务机构或社区管理委员会，引入竞争机制，代替农场行使行政性、事业性和服务性职能。

配套改革方面，第一是法律法规的配套。必须明确国有农业土地的土地属性，首先是农业土地，其次才是国有土地。农业土地的基本属性决定了土地使用方式应围绕提高农业效益和农业可持续发展，保护农工利益。任何龙头企业不应在种植业环节上和农工争利。为此，必须出台国有农业用地的专门性法律法规，使农垦土地经营改革有法可依。第二是社保措施配套。所有职工应参照农村社保改革，纳入城乡统筹社保范畴；第三是外来农工安置。农场外来农工问题若得不到妥善安置，可能影响改革大局。农垦应充分重视外来农工安置工作，对在农场工作达到一定年限、从事一线劳动的农工，应赋予和农场职工等同的身份，办理户籍手续，享受土地承包经营权，实现同工同酬。第四是组织保障。改革的牵头机构应是省、市和县级政府主管部门，在明确方向和目标的前提下，形成合力，共同推进，杜绝扯皮现象，扎实推进，力求实效。

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篇10

[关键词]土地产权；流转制度；证券化

一、农村土地产权流转制度的缺陷

(一)农村土地产权制度存在入市的缺陷

农村土地产权制度的最大缺陷在于产权界定不清晰，土地产权关系模糊。农村土地产权入市的首要条件是产权清晰。产权清晰包含两层含义：一是财产的归属关系是清楚的，即财产归谁所有，谁是财产的所有者或谁拥有财产的所有权是明确的；二是在财产所有权主体明确的情况下，产权实现过程中不同权利主体之间的权、责、利关系是清楚的。明晰的产权关系是土地资源进入市场的前提。当前，我国农村土地产权关系模糊主要表现在以下方面。

1　所有权主体不清晰。虽然宪法规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有即全民所有的以外，属于集体所有，但这个“集体”太笼统，是指乡、村，还是村民小组，不够明确。《土地管理法》和《民法通则》虽然有较详细的规定，但由于政府拥有对乡镇政府、农业集体经济组织或者村民委员会的设置调整权，因此，农村土地所有权主体依然不明确。

2　产权中的“权责利”关系模糊，缺乏必要的激励和约束机制。例如，在土地承包合同中双方的权责不清，往往只有承包方的义务，而没有发包方的职责。对农户在使用土地中所造成的地力升降也没有明确奖惩办法。

(二)土地产权的配套制度缺乏

由于农村土地具备的生存和社会保障功能，在土地产权进入市场后，土地资源的利用取决于资本市场的配置，必然出现农村劳动力转移和农民社会保障两大问题，需要有相应的制度安排。在农村劳动力资源的使用上，由于农村劳动力缺乏技术基础，以及现行的户籍制度等障碍，导致农村劳动力在城市就业的艰巨，社会保障制度也仅仅在发达地区农村才出现。没有劳动力转移和农民社会保障的安排，农村土地产权难以“独木成林”。

解决农村劳动力转移的努力，各地都没有停止过，尤其在经济发达地区，如广东、上海等地，对农村劳动力入户城市正积极探索有效路径。但是，农民的社会保障，包括退休养老、医疗等保障，则需要政府以极大的勇气去承担。农村社会保障体系的建立需要政府、企业和农民各方面的努力。国家按市场经济的要求建立统一的社会保障体系时，应统筹考虑农村居民，解决他们离开土地的后顾之忧。可以考虑将“以工补农”的资金、土地征用安置费等，变为直接补贴农业生产和给予农民，转作为农民的社会保障基金，以更利于土地的流动和转让。

(三)土地产权的价值难以计量

曾担任世界粮食委员会主席的j.w.罗森不拉姆，收集了richard barrows的观点：在竞争市场上，生产资源在各种用途之间的竞争中如何分配，由价格决定。土地将通过市场交易得到最高的使用价值。也就是说，土地价值的准确数据应当是通过市场竞争来决定的，这是有效市场经济体制下的必然结果，其他的方法可能低估或高估土地的价值。但我们也知道，靠市场来决定土地价值，就目前的农村而言，是不现实的。由于产权问题带来的流通和市场准入，使农村土地很难通过市场得到价值确定。鲍杰等从资产评估的角度出发，认为农村土地属于集体所有，土地所有权不能进入市场流通。土地使用者可以依法拥有和转让的是特定土地一定年限的使用权，也就是说，土地价值的计量更多的只是停留在使用权层面。

2005年关于农村土地使用权流转管理办法的出台，给土地使用权商品化指明了出路，但对所有权是否商品化，则存在种种疑虑。但正如实践往往是走在理论的前头，南方某海滨市主管着几十家国营农场的企业集团在刚跨入新世纪之际，为了防止土地资源的流失、改变财务状况及方便筹集资金，在当地一家会计师事务所的协助下，对所属土地评估为3亿元并据以进行会计处理。这是在没有将土地商品化的前提下的计量实践，显然是以土地所有权计量为目的的实践活动。无独有偶，2006年，广东韶赣高速公路建设拟尝试“农民土地入股”征地方式，由韶关市进行具体操作。我们既然知道高速公路的永久性性质，也就知道这将是涉及土地所有权计量的又一次实践活动。不难预计，土地价值的计量实践必定从使用权层面上升到所有权高度，完成对土地的整体计量。

(四)土地产权流转的工具没有配备

无论是农民私下的承包权流转交易，还是集体经济组织对使用产权的调整，或者政府对使用权流转管理办法的引导，都没有解决土地产权交易的媒介问题，因而很难体现出土地产权的价值。

二、农村土地产权证券化选择

(一)证券的功能

提供流动性是资本市场的基本功能，产权必须流动才能体现其价值。那么，在资本市场，或者资本产权市场，流转的工具，或者说媒介，就是证券了。证券是指各类记载并代表了一定权利的法律凭证，它用以证明持有人有权依其所持凭证记载的内容而取得应有的权益。从一般意义上来说，证券是指用以证明或设定权利所做成的书面凭证，它表明证券持有人或第三者有权取得该证券拥有的特定权益，或证明其曾经发生过的行为。证券作为资本和产权的运动载体，它具有以下两个基本功能。

第一，筹资功能，即为经济的发展筹措资本。通过证券筹措资本的范围很广，社会经济活动的各个层次和方面都可以利用证券来筹措资本。如企业通过发行证券来筹集资本，国家通过发行国债来筹措财政资金等。

第二，配置资本的功能，即通过证券的发行与交易，按利润最大化的要求对资本进行分配。资本是一种稀缺资源，如何有效地分配资本是经济运行的根本目的。证券的发行与交易起着自发地分配资本的作用。通过证券的发行，可以吸收社会上闲置的货币资本，使其重新进入经济系统的再生产过程而发挥效用。证券的交易是在价格的诱导下进行的，而价格的高低取决于证券的价值。证券的价值又取决于其所代表的资本的实际使用效益，所以，资本的使用效益越高，就越能从市场上筹集资本，使资本的流动服从于效益最大化的原则，最终实现资本的优化配置。

(二)农村土地产权证券化选择

正因为证券的上述特征和功能，它

成了资本市场不可替代的交易工具。产权市场具备资本市场的特性，也应当使用证券方式，以证券代表一定的土地产权。实施农村土地证券化后，在土地这种基本的经济资源和生产要素的有效合理配置的市场进程中，借助于有价证券这种虚拟资本形式来承载拥有土地经营权所产生的权益，并以此来获得未来预期的经济收益，将有利于真正实现土地使用权的自由流转。这种改革思路，就是在明确农村土地集体所有权、稳定农户家庭承包权、放活土地使用权的基础上，农户以土地经营权作价入股，按照自愿的原则组成利益共享、风险共担的股份合作企业。企业统一经营农民的土地，农民既可按股分红，又可在企业工作，按劳取酬。在股份的构成上，农民主要以土地经营权人股，也可以资金、技术、设备入股。在用人机制上，企业与农民实行双向选择，企业原则上优先招收土地股民。这是一种让农民变股民的农村改革新思路，这一思路的目标就是要实现家庭承包经营责任制与现代农业的顺利对接，可以很好地解决目前我国农村家庭承包经营责任制面临的突出问题。土地证券的持有者可以凭借其进入资本市场，行使资本投资和资本交易的职能。土地经营权流转借助土地的证券化的方式，能很好地实现土地流转市场化的目标。土地经营权证券化以后，土地经营权的价值被货币化，易于同其他生产要素(资本、技术)进行比较，突破了土地经营权无法进行价值和价格比较的限制。土地经营证券化以后可以降低土地流转中的交易费用，大大节约流转成本，熨平土地交易中所产生的冲击和波动，便于实现土地的顺利交接，可以使农业企业的内部治理结构逐步得到完善，同时还能分散风险，便于实现利益的合理分配。

三、农村土地证券化的建议

(一)继续推动和深化农村土地产权制度改革

土地证券化的前提是土地产权明晰，我国应深化农村土地产权制度改革，使土地产权真正实现独立化、法律化、人格化、商品化。一是进一步明晰农村土地所有权代表。笔者认为，农村村民委员会作为这样的机构是比较合适的，也与现实情况比较吻合，当前重点是要加强村委会选举的监督，完善村委会运作制度。二是逐步推行农村土地家庭“永包制”。“永包制”强化了承包权的财产权利，有利于土地承包权真正实现物权化，既调动了农户对土地保值增值的积极性，又便于所有权主体对承包权进行调控。更为重要的是，家庭“永包制”将为土地使用权流转清除制度障碍，大幅度地降低土地流转成本。三是农村土地所有权逐步国有化。土地所有权由集体所有变为国家所有，不仅有利于统一城乡土地管理，更好地保护农民的承包权，而且还有利于土地资源的市场流动和优化配置。四是建立农村土地保障的替代机制。要推行土地证券化和土地市场化，就必须弱化承包土地的社会保障功能，逐步在农村建立社会保障制度。五是精简乡镇政府。这有助于减少农村事务的管理成本，减少土地承载的负担，加速农村社会化进程。

(二)建立健全农村土地使用权流转市场

完善土地使用权流转机制。建立农村土地使用权市场是土地证券化的前提和基础，必须按照发展与规范并重的原则，建立一个开放、公平、高效、有序、有度、规范化的农村土地使用权市场。使用权市场可以按县、省、全国市场三级设置，县级交易市场为本县区域内的土地交易服务，省级交易市场为跨县的土地交易服务，全国市场则为跨省交易服务。为规范农村土地交易市场，必须做好以下工作。一是要健全土地使用权市场的法律法规。土地市场交易实际上是土地的产权权利的交易，这种交易一定要有法律、法规的规范和保障。我国现行的法律、法规仍然不能适应农村土地市场发展的要求，必须加强立法，完善农村土地市场管理的法律体系，从法律上保障土地产权制度的建立和土地产权交易的正常运行。二是建立和规范土地使用权交易中介组织。土地使用交易是一项比较复杂的交易过程，必须建立相应的中介服务组织为之服务。建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等服务系统，使服务专业化、社会化。

(三)建立健全农村土地证券化信用担保、信用评估体系

1　必须建立有效的信用担保体系。土地证券化一般都需要进行信用提升，信用提升可以有两个途径：内部信用提升和外部信用提升。在我国农村土地证券化中，相对于外部信用提升来说，内部信用提升可能是一条更可行的路子。内部信用提升一般是将全部农村土地证券分为优先级证券和次级证券两个层次，通过弱化一部分证券的信用，来增强另一部分证券的信用。外部信用提升是通过信用担保机构的担保来获得的。我国可以借鉴国外经验，建立政府农村土地信用担保机构为主、民间信用担保机构为辅的信用担保体系。

2　必须进一步健全信用评级制度。信用评估的意义在于可以有效降低农村土地证券交易成本和市场投资风险，对农村土地证券市场的发展具有重要意义。首先，必须改变政府对证券市场的管理方式，证券的评级应该交给市场来完成，政府的任务是制定信用评估的管理法规，维护信用评估市场的秩序。其次，国际上已经形成比较规范的评估方法和标准，我们有必要借鉴国外信用评级业的发展经验，提高我国信用评估机构的业务水平和服务质量。

(四)建立和健全相关法规，为土地证券化提供有力的法律保障

1　要修改相关的法规，消除土地证券化中的制度障碍。具体来说，应赋予商业银行的信托资产经营权，允许商业银行作为专门机构从事土地证券的发行、投资等业务；允许保险资金、养老基金、住房公积金等进入土地证券市场；《证券法》中应明确有关土地证券的地位，确保土地证券的合法性；税收制度要根据土地证券发行、流通的各个环节，明确相关的主要税种及税率，尽量合法化地减少税收成本，设计一个有利于证券化的税收环境。

2　着手研究和制定有关土地证券化的专业法规。在这方面，可以借鉴国外相对成熟的土地证券化立法经验，在试点的基础上，构建适合我国土地证券化的专业法规体系。此外，要深化投融资体制改革，培育和完善金融市场，为土地证券化提供良好的金融市场环境。

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