事业单位养老金改革范文

导语：如何才能写好一篇事业单位养老金改革，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

1月28日，春节长假的最后一天，上海某高校的谭教授照例翻开报纸，当他看到“‘事业单位养老保险制度改革方案’已下发，重点要求事业单位养老保险与企业基本一致，山西、上海、浙江、广东、重庆为试点省市”这条新闻时，心里顿时咯噔了一下。现年56岁的谭教授粗粗算了一下，如果以目前的事业单位人员养老金计算方法计算，4年后他退休大约能拿到目前工资的90％，也就是5000多元的养老金，但如果按企业人员养老金计算方法来算的话，则养老金只能拿到2000元左右，养老金缩水将超过一半。谭教授有些惴惴不安，甚至考虑是否要向学校申请提前退休。

改革缘于财政负担过重

有关方面在解释推出事业单位养老保险制度改革方案的原因时指出，目前，超过千亿元的事业单位退休费令财政不堪重负。与统一归入社保基金账户运作的企业职工养老金不同，国家机关和事业单位人员的养老金一直以来都独立运行，完全由国家财政负担，因此不存在社保养老金入不敷出、空账运作等问题。然而随着事业单位退休人数的逐渐攀升以及其退休金的快速上涨，事业单位人员退休金对国家财政的压力也越来越大。

有关资料显示，截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万人，是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数的近80％。而我国事业单位离退人员养老金年支出也由1990年的不足60亿元增至如今的远超千亿元。与此同时，机关事业单位和企业退休职工收入差距也呈扩大趋势。

人保部公布的数据显示，2008年全国企业退休职工月人均养老金只有1080元，尽管官方没有公布全国事业单位离退休人员的人均养老金水平，但其均值远远高于企业退休职工是毋庸置疑的。因此一旦施行改革，事业单位人员按照企业标准来发放，那么其养老金待遇则会大幅下降，而国家财政负担也将大大减轻。

另一方面，这种机关事业单位和企业并行、区别对待的养老金计算模式也一直受到民众的质疑和不满，要求改革机关事业单位养老金制度的呼声此起彼伏。如今又恰逢全球金融危机，大规模政府投资和减税使得政府财政压力骤然加大，急需通过降低养老金支出来给财政减负，所以无论从理论上讲还是从实际情况出发，事业单位人员养老金问题，已经到了不得不下大力改革的时候了。

改革方案引起热议

养老保险制度改革关系到每个公民的切身利益，因此方案一经公布，立刻引起了广大民众的关注。民众议论的焦点集中在公务员养老保险为什么不和事业单位人员同步改革。

有网友发帖称：说的是“为了实现企业与机关事业单位之间制度能够衔接”，但措施却仅是“事业单位养老保险制度改革与企业基本一致”，那“机关”呢，怎么就不提了呢?

事实上，在当前养老金金字塔结构中，居于最上层的是机关公务员群体，其次才是事业单位，而中央和地方关于养老保险体制改革的历次文件上也明确将“机关”和“事业单位”划为一类讨论。但如今却只动事业，不动机关。是何原因呢?

在腾讯网的在线调查中，大部分网民都支持事业单位养老保险制度改革，但同时更有高达67％的网民认为不但事业单位退休金应该下调，公务员的退休金也应该下调。

“支持养老保险制度改革，但改革需要在公平的原则下进行”，这已成为网民对养老金改革方案共同的心声。

渐进改革或成最终选择

此次人保部只是对事业单位养老保险制度改革提出了原则性的意见，具体政策如何落实，还要由各地方政府决定。由于此项改革措施在社会上引起了较大的反响，因此试点省份之一的广东省劳动保障厅在2月2日已率先澄清：事业单位养老保险制度改革后，其退休人员养老金不会大降。业内专家分析，如果真像广东方面所说的，在推进改革的同时，事业单位退休金不会大降的话，则必然会出台“过渡性养老金”、“职业年金”等补充养老保险办法。据悉，“职业年金”类似于“企业年金”，即以单位补充养老保险的方式补上社保养老金降低后所造成的“缺口”，从而实现事业单位养老金改革的平稳过渡。

篇2

王亚南（1989.2―）汉族，河南省周口市，云南民族大学，企业管理硕士。

周朝霞（1990.3-）河南省安阳市，云南民族大学，企业管理硕士。

早在1992年1月，国家人事部就印发了《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》。2014年2月26日我国通过了《事业单位人事管理条例》其中第三十五条规定事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。以上可以看出，国家在事业单位养老保险制度上一直在进行着不断的探索和完善。这是因为事业单位养老金改革有其必要性。

一.事业单位养老金改革的必要性

1.养老保险的双轨制影响社会稳定

由于目前企业和事业单位养老金数量上的差异和养老金替代率上的差距，导致了企业人员的不满，这种差别也直接导致两种人群的对立抵触情绪，形成了不稳定因素，不利于社会的安定，对于构建和谐社会也产生了消极影响。

2.养老保险的双轨制阻碍了人才合理流动

企业的养老保险实行统账结合的基金运行模式，事业单位员工却没有基金积累，这种制度差异导致劳动力在事业单位和企业之间难以实现有效流动。虽然在《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》时有所规定，但是在实践中规定并不能实现有效施行。传统的事业单位养老保险制度也导致劳动力市场的分配不公。

3.传统的事业单位养老保险制度影响了整个社会保障制度的正常和良性发展

我国实行社会保障制度的初衷是缩小社会不公平和维护社会公平与正义。但是目前企业和事业单位养老保险制度的不公违背了这一初衷，也与我国社会主义所倡导的共同富裕相矛盾。事业单位养老保险制度改革的缓慢导致了整个社会保障制度的发展滞后。

针对事业单位养老保险制度改革的迫切性和必要性，我国在2009年1月确定山西、上海、浙江、广东、重庆5个省市进行事业单位工作人员养老保险制度改革试点。5年过去了，这些试点省市在事业单位养老保险改革方面取得了一定的成就，但也说明了我国推进事业单位养老保险改革还面临着很多问题。

二.事业单位养老保险改革现存的问题

1.事业单位养老保险相关法律法规尚未健全，改革执行力不强

虽然我国在不断完善和改革事业单位养老保险制度，但是所涉及的法律法规却很少，这些法律法规还只是规定了相关的原则性要求。这种情况导致各地在具体改革时无法可依，使得改革地区在具体的执行和操作过程中遇到诸多困难。例如在山西省，由于改革依据只有《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》和《山西省事业单位岗位设置管理实施办法》，没有一套相关法律予以强制性，导致出台的各项政策执行不力。所以目前我国缺乏一部专门为事业单位社会保险而通过的一套系统完整的法律法规，以加强其强制性。

2.事业单位人员对于改革的心理抵触情绪依然存在，影响整个改革进度

由于我国进行事业单位养老保险改革的部分目的是为财政减负和缩小不同性质单位养老金数量和养老金替代率的差距，改革要达60%的养老金目标替代率，所以导致很多事业单位人员心理上对于改革的抵触。尤其是现在我国养老制度改革是将公务员排除在外的，同样作为国家公共服务人员，难免使事业单位人员感到不公。如山西省在2010年才推出《事业单位养老保险制度改革的几点建议》提出应扩大改革范围，将全部事业单位及机关公务员纳入改革，完成养老保险体系的高度统一和高层次统筹，但是至今这些建议也没有实现。这样难免使改革相关者有抵触情绪，影响改革进度。

3.部分试点省市事业单位养老金计发办法没有改革，缺乏参保激励机制

部分试点地区仍然按照机关事业单位退休人员的退休费计发办法执行，参保人员退休后的待遇按退休前的职务级别、以工龄长短进行比例折算计发，没有参照企业养老保险的计发办法。参照原来的事业单位养老金计发办法使得员工工龄越长，工资越高，退休金越高，反之亦然，养老金的多少与缴费之间没有直接的联系。这样待遇和缴费上的不对等导致部分参保人不愿参保，即使参保也希望缴费工资报的越少越好。这样并不利于养老保险基金的积累，失去风险分担的能力，给养老保险的发展带来消极影响。例如重庆市和山西省的事业单位养老保险改革就是参照机关事业单位退休人员的退休费计发办法。

4. 存在财政问题，个人账户空账运行现象严重

已参保的事业单位养老保险费用由单位和个人共同负担，单位缴费实行社会统筹，个人缴费进入个人账户，制度转变的内生效应导致巨大的财政负担。已经退休的老年人没有个人账户的积累，中人的个人账户积累不足，在没有财政支持的情况下，这部分人群的个人账户就是空账运行。虽然在社会保险法中已明确规定视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府来负担，但是巨大的转制成本造成了财政负担，虽然设有个人账户，但是个人账户中并没有基金的积累。据统计，上海市政府地方财政平均每年要承担的转制成本将在50亿元左右。有的试点省市没有对统筹账户和个人账户实行分账管理，个人账户只是填写社会保险手册，并没有实际做实，存在挪用个人账户基金的情况。

5.职业年金制度并不完善，没有起到减少改革阻力的作用

确立职业年金制度是为了减少改革的阻力，提高事业单位及其人员参保的积极性。尽管在事业单位养老保险制度改革方案中已经明确规定建立职业年金制度，但是没有完善的职业年金制度，所以试点省市在实施时就各自为政。例如重庆市机关事业养老保险改革方案中提出“1+2+X”方案，即1指基本养老保险，2指过渡性养老金和职业年金，X指配套方案，但还没有完全开展起来。上海市虽然在建立起基本养老保险基础上，政府鼓励在有条件的单位逐步推行单位补充养老保险，并在规定的额度以内，免征工资调节税。但是也没有在整个上海市全面展开，又新增不公平的现象，影响统一全国事业单位养老保险制度。这些试点省市在职业年金制度上的不足，导致事业单位养老金替代率的下降不能得到有效缓解，没有起到减少改革阻力的作用。

总结：事业单位养老保险改革有其必要性和紧迫性。但是从现在改革环境来看，推进事业单位养老保险改革还存在很多问题。只有理清问题，逐步解决问题，才会为推进全面事业单位养老保险改革扫除障碍。

参考文献：

[1]张继民、吴 忠：《上海市事业单位养老保险改革的财政压力分析》[J].社会保障研究，2011（4）

[2]赵巍巍：《试点省市事业单位社会保险制度改革的情况和对北京的启示》[J].社会福利，2012（12）

[3]张艳：《中国养老保险双轨制研究：历史、现状和改革趋势》[D].西南财经大学，2013，4

[4]马：《事业单位养老保险制度改革的问题及建议》[J]. 社会保障・社保论坛，2014（4）

pan>3.要有“一盘局”意识。

工作人员要互相沟通、协调、配合，形成一股合力，尊重和维护群众的民利，发扬求真务实精神，切实把矛盾化解在基层，把问题解决在基层，把群众稳定在当地。

参考文献：

[1]宋玉波.基层贯彻落实《条例》应注意的几个问题[J].重庆行政，2005年（5）

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两个不公平

为什么说事业单位的养老金改革是一定要做的？业内人士称，这个其中有两个不公平在里面。

第一点就是事业单位养老金和企业单位的养老金，相差比较悬殊。20世纪90年代中期以前，企业与机关事业单位实行相近的退休金政策，退休金待遇差不多。1990年，企业、事业单位和机关单位年人均离休和退休费分别为1664元，1889元和2006元，差距并不大。2001年分别为6573元，11324元和12215元，企业退休人员的年均养老金仅相对于事业单位退休人员年均养老金的53.8%，相对于机关退休人员年均养老金的58%，差距加大。2004年，中国企业、事业单位和机关单位职工人均离休退休费分别为8081元，14911元和16532元。企业退休人员的年人均养老金仅为机关退休人员的48.8%，差距已十分明显。时至今日，这个差距仍在进一步加大。

中国政法大学法与经济研究中心教授胡继晔在接受《新理财》记者采访时称：“这确实是一种不公平。比如五十年代毕业的大学生，有的留在高校工作，有的去工厂工作。一个是教授，一个是高级工程师。退休前，他们的职称，级别和为国家做出的贡献都差不多。可是退休后，他们的退休待遇却相差了三倍。为什么？因为一个是事业单位，一个是企业。”

另一个不公平体现在养老金替代率差距上。养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。养老金替代率的具体数值，通常是以“某年度新退休人员的平均养老金”除以“同一年度在职职工的平均工资收入”来获得。如：2002年某一城市新退休人员领取的平均养老金为650元/月，而同年该城市在职职工的平均工资收入为1100元/月，则：2002年该市退休人员的养老金替代率为（650÷1100）×100% = 59.09% 。

1995～2002年，事业单位的退休金替代率在103.03%和92.11%之间波动，机关单位的退休金的替代率由94.46%上升到104.56%，企业单位的替代率由1995年的77.3%下降到2002年的59.28%。到2004年，中国企业，事业和机关单位养老金替代率分别为52%、90%、和93%。最近两年企业的养老金替代率仍在下降。

众所周知，企业的职工是要缴纳养老金的。每个月每个职工要交出工资的28％来作为养老金保险，其中个人账户占8％，社会统筹占20％。那么企业职工交了钱，以后拿养老金是理所应当的。但是事业单位没有参加社会保险制度，因为事业单位的退休金是靠财政拨钱的，他们是不用交养老保险的。这就产生了个问题，交钱的人退休了，拿的退休金少了；不交钱的人退休了，拿的退休金反而多了。这也是另一种的不公平。

养老改革不用慌

因此，事业单位养老改革势在必行，事业单位人员便开始了一轮恐慌，他们在设想如果跟企业一样进入养老保险体系，那就意味着自己的退休金就要和企业看齐了，自己拿得钱就要少了。

其实不然，缴纳养老金的模式在经济学上称作棘轮效应，又称制轮作用。胡继晔告诉记者：“这个就相当于自行车上的飞轮一样，只能往一个方向走。是指人的消费习惯形成之后有不可逆性，即易于向上调整，而难于向下调整。这个可以用来形容事业单位的养老金改革。可以说，有一个基本原则在里面，起码是要保持养老水平不降低。”

据记者了解，中央对事业单位养老改革是下定决心的，在具体改革过程中，会采取“新人有新办法，老人有老办法”的方式，对应不同的制度安排。

事业单位向企业一样缴纳养老金是一种趋势。首先面临改制的是在经营性事业单位，比如出版业已率先踏出了一步。截至2010年底，177家中央经营性出版社，都换上了“企业身份证”。至此，包括地方出版社、高校出版社在内的全国所有经营性出版社已全部完成转企，成为市场主体。

然后，对于机关和事业单位的人员可实行职业年金，职业年金类似于企业年金，即以单位补充养老保险的方式平稳过渡养老金改革进程。可参照企业，针对事业单位各个行业不同的特点，考虑设立职业年金。这样，总体来看，职工退休以后待遇不会降低。

胡继晔认为，事业单位和机关人员可以说社会的中坚力量，国家是不能让他们的既得利益受损的，否则改革是无法推进的。所以，对于事业单位的养老改革制要实行逐步并轨，首要条件就是要保证机关和事业单位职工的养老金水平不下降。

制度弊端呈显性

中国的养老模式实行的是现收现付制，它是指以同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式。它根据每年养老金的实际需要，从工资中提取相应比例的养老金，本期征收，本期使用，不为以后使用提供储备。

这就面临着一个问题，如果中国的退休年龄不提高，中国的老龄化问题越来越严重，那么中国60岁以上的老年人预计到2020年和2050年将占总人口的到15．5％和31．2％。因此，如果不对现收现付制进行改革，那么到2033年，养老保险费率将达到39．27％。这样高的缴费率是企业难以承受的，会造成养老金的支付危机，也会严重影响中国企业的国际竞争力。

胡继晔说：“这还延伸出更深层的问题，人口结构必须要改变。我们现在实行的421的人口结构，我们的下一代急剧减少，这也说明我们数量很少的下一代需要养活更多的老人。如果要维持正常的人口代谢，就要保证每个家庭出生的人口要在2.2以上，可是现在我们每个家庭才有1.3个孩子。照这样下去，我们的社会将会面临很多非常严重的问题。”

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关键词:机关事业 养老金 社会化发放

一、 机关事业单位参保离退休人员养老金社会化发放的意义

机关事业单位参保离退休人员养老金社会化发放，是将机关事业单位参保离退休人员的养老金发放工作从单位转向社会，由社会保险经办机构统一组织管理，采用委托银行、邮局等金融机构发放的形式。它是整个社会保障体系的重要组成部分，是完善社会保障制度的内在要求，是保障机关事业单位参保离退休人员合法权益的主要措施，是事业单位改革的重要保证。

(一)健全社会保障制度的内在要求

随着我国人口老龄化进程的加快，妥善解决人口老龄化给社会保障带来的问题日显突出，只有建立和完善社会保障“安全网”才能确保社会稳定，促进经济持续健康发展。机关事业单位养老金的社会化发放，遵循了《社会保险法》要求的权利和义务相对应、公平与效率相结合，保障水平与经济发展水平相适应等原则。

(二) 保障参保人员合法权益的主要措施

参保离退休人员按时足额领取养老金，实现“老有所养”是建立养老保险制度的根本目的，是《社会保险法》赋予每个参保离退休人员的合法权益。由于机关事业单位养老保险工作开展较晚，全国、全省乃至全市都没有统一的养老保险政策，有的单位因各种原因不能按时缴纳养老保险费，在保险费实行“差额结算”的模式下，无法保证参保离退休人员按时足额领取到养老金，在乡镇一级单位这种情况尤其严重。实行参保离退休人员养老金社会化发放，既围护了参保人员的合法权益，又促进了社会保障事业的发展，更加快了和谐社会的构建。

(三)支持人事制度改革、减轻单位负担的重要保证

长期以来，机关事业单位除本身的职能处，还承担着许多社会事务，严重影响了其效能。实行养老金社会化发放，可以使包括养老金发放等社会保障职能逐步从单位分离出来，为深化机关事业单位改革创造有利条件。

二、机关事业单位参保离退休人员养老金社会化发放的实践

目前，国家尚未出台统一的机关事业单位养老保险制度，各地的机关事业单位养老保险制度改革还处于探索试点阶段。就江苏省来说，部分地方已经开展了社会化发放的试点工作，虽然还还存在着不少问题，但也取得了如下经验：

(一)加大养老保险费征缴力度是养老金社会化发放的前提

目前，各地机关事业单位保险政策制定的原则还是“以收定去、略有节余”。为了确保养老金按时足额发放，保险费的足额征缴就显得尤为重要。

作为社保经办机构来说，首先，应严格审核参保单位缴费申报表，仔细核对职工工资收入和单位应参保人数，督促单位按实足额申报；其次，应大力开展养老保险费清欠工作，在有些经济欠发达地区或多或少的存在欠缴保险费的现象；最后，应主动争取有关部门的支持配合，将机关事业养老保险参缴费情况列入各级部门对下的年度考核中，确保各级对养老保险缴费工作的重视。

(二)建立财政兜底机制是养老金社会化发放工作的重要保证

建立机关事业养老保险基金财政兜底机制的实行养老金社会化发放的前提。举办机关事业单位职工养老保险是政府行为，从本质上来说，是为了满足离退休人员基本生活的需要，政府对机关事业养老保险基金承担最终责任。

(三)加强稽核认证是保证养老金社会化发放工作的必要手段

实行参保离退休人员养老金社会化发放后，为解决冒领养老金的现象发生，保险经办机构必须要做的是：一要增加保险实地稽核率，提高参保人员生存认证质量；二积极创造条件建立退休人员活动中心，开展服务管理工作；三利用现有退管网络，及时准确掌握离退休人员信息。

三、 机关事业单位养老金社会化发放过程中还有待完善的方面

虽然全省许多地方都在推行机关事业单位养老金社会化发放工作，但由于多方面的原因，在很多地方都是不够完善，需我们人社部门来制定新的与养老保险改革相适应的政策来解决。

(一)保险统筹层次较低，削弱了基金抗风险的能力

江苏省机关事业养老保险制度已实行了18年，目前还实行的是县区一级保险基金统筹。由于机关事业单位改革和人事制度的改革，机关事业单位养老保险不同与城镇职工养老保险，没有扩面可能，而退休人员在实行逐年增多，保险基金支付压力逐年增加，保险基金当期赤字运行的地区已不是少数。只有提高机关事业保险基金统筹层次，建立省一级的调济机制，才能有效的解决机关事业养老保险基金缺口。

(二)配套政策不健全，制约了养老金社会化发放的推进

各地现行的机关事业养老保险政策还是养老保险基金实行统筹，参保离退休人员的政治、生活、福利待遇等，仍由原单位负责管理。在推行养老金社会化发放后，参保离退休人员实际上与原单位联系减少，而社会保险机构目前不具备提供这些服务的职能。从保险事业发展来看，社会保险经办机构应服务管理，这样既能做好养老金按时足额发放，保障离退休人员的生活；还能在更大的程度上杜绝养老金冒领现象的发生，保证养老基金不流失。

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新年伊始，呼吁多年的养老金并轨改革靴子落地。2015年1月15日，国务院了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），这意味着，养老金双轨制正式废除。

为改革算算账

从内容看，改革后的机关事业单位养老保险制度，实施社会统筹和个人账户相结合的部分积累制。机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工相关分离。机关事业单位工作人员的养老保险费则由单位和个人共同负担，单位缴纳为工资总额的20%，进入社会统筹;个人缴纳为本人缴费工资的8%，全部进入个人账户。至于养老金的计发，具体来说就是，“新人”新办法，“中人”中办法，“老人”老办法，这一计发办法与企业相同。

总的来看，这一《决定》使得机关事业单位养老保险与企业职工养老保险并轨，制度模式、缴费比例和计发办法都与企业相同。这是彰显社会公平的重要体现。但对于整个养老金改革来说，《决定》的颁布仅仅是一个开始。就目前而言，养老金并轨，最为关键的问题是钱从哪里来。

让我们为这次改革算算两笔账：一是单位缴费的问题。根据相关数据，我国在职公务员数量为700多万，各类事业单位在职人员3000多万。按照《决定》，单位需要缴纳20%基本养老保险和8%的职业年金，这笔钱从哪里来？在当前各级财政收入增速放缓的背景下，这部分钱如何进行支出？这需要各级政府积极调整财政支出，确保养老保险缴费。

另一笔账是转轨成本的问题。按照原先的规定，机关事业单位养老金完全由财政支付，这是一种隐性的“现收现付制”，由当期财政收入支付给退休人员。按照《决定》，机关事业单位养老保险要实施部分积累制。 妥善解决转轨成本

其中，已退休的“老人”继续按照原待遇标准发放基本养老金，以及“中人”依据视同缴费年限发放的过渡性养老金，这些隐性债务即为养老保险改革的转轨成本。但这部分转轨成本如何解决？《决定》回避了这一重要问题。而实际上，这一问题能否得到圆满解决，将在很大程度上决定未来机关事业单位养老保险改革的成败。

我们看看企业职工的养老保险的例子。目前所存在的个人账户空账运行，养老金缺口巨大，以及养老金水平低下等等问题，在很大程度上是1997年企业职工养老保险改革的转轨成本没有妥善解决所导致的。

世界银行、国务院体改办宋晓梧、劳动和社会保障部何平等，都对我国养老保险改革的转轨成本进行了模拟测算，估算的规模大致在1.8万亿到10万亿之间。但我国改革对“老人”的退休养老金和“中人”的过渡性养老金只规定应由社会统筹支付，并没有具体说明如何偿还。这部分资金的来源不明，导致社会统筹的账户缺口越来越大，收不抵支的现象频现。基于此压力，各级地方并无动力对企业的养老金进行待遇增长，从而导致企业退休人员的养老金水平低下。

2000年8月，中央通过财政划拨的资金、减持国有股所获资金及其他方式（如彩票公益金）筹集的资金建立全国社会保障基金，作为未来养老保障支付的基金，同时设立全国社会保障基金理事会负责管理。但后来，这笔基金变成了财政储备基金。

可以看到，历史总有惊人的相似。就养老金并轨而言，最关键的是我们要通过养老金“并轨”把企业职工“拉上岸”，而不是把机关事业单位职工“拉下水”。因此，养老金并轨还需要中央财政和地方财政进行短期和中长期的统筹规划，调整和优化财政支出，妥善解决转轨成本的问题。 就目前而言，养老金并轨，最为关键的问题是钱从哪里来。 职业年金哪里来？

2015年《决定》提出，机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，自愿为其工作人员建立职业年金，单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。建立职业年金的目的是，补偿机关事业单位养老金下降的部分。

建立职业年金，也涉及钱从哪里来的问题。机关事业单位基本养老保险改革，已经让各级财政背负20%的负担，再加上8%的职业年金缴费，可谓重上加重。对于“中人”而言，职业年金也需要对这些人在视同缴费年限中的工作进行补偿。实践中，这种缴费和补偿能力都直接依赖于各级地方的财政能力。如果不同地区之间，以及机关和事业单位之间的财政能力有差异，会使得缴纳职业年金方面也出现新的差距。

同样，按照现有政策，企业也可以自愿为其职工建立企业年金。但就目前状况，现有的企业年金往往集中在大中型国有企业，中小企业参与率较低。从积累的资产规模来看，95%的基金规模都来自于金融、电力、石油、烟草、铁路、钢铁等垄断行业的大型企业，而中小企业积累的基金还不到基金总额的3%。此外，从区域来看，我国企业年金也主要集中于上海、广东、浙江、福建、山东和北京等经济发达地区，在中西部地区的覆盖率则较低。

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一石激起千层浪，该提法一经公布，立刻在社会上特别是网上引起了人们广泛关注和热烈讨论，因为截至2005年底，全国事业单位总计125万个，工作人员超过3035万人，是国家公务员的4.3倍，他们关心与自己切身利益紧密相连的养老金改革到底怎么改？更多的人担心事业单位养老保险与企业基本一致，是否会大幅度降低自己的养老金。

普遍关心的

三大问题

从目前情况看，人们对事业单位工作人员养老保险制度改革主要关心三大问题：

一是怎么改？事业单位养老保险与企业基本一致，是“就高”还是向低看齐？据最新统计，全国月人均养老金仅1080元，有人测算认为这个数字“远低于事业单位和党政机关。”社保制度的一个基本特点是“能上不能下”。因而，只能是提高企业的养老标准，使之向事业单位看齐。而且考虑到我国国内生产总值从1990年以来已增长近17倍，财政收入从不足3000亿元增至逾6万亿这样一个事实，事业单位养老金攀升幅度并不大，因此应该让大多数人享受到国家的好处。如果真如人们预计的，将降低事业单位的养老金，向更低水平工资看齐的“均贫”。人们无疑会非常痛苦。

二是为什么公务员游离改革之外？一位网名叫“天行”的网友说，“如果把公务员也纳入到养老金改革的进程中，就会既有效消除事业单位人员的阻力，也能起到带头作用。”

三是事业单位人员关心自己是否应该提前退休？由于担心事业单位工作人员养老保险制度改革后，待遇大幅度降低，一些事业单位快到退休年龄的人开始盘算：是不是该提前退休？

试点方案正在论证中

据了解，山西、上海、浙江、广东、重庆等5个先期开展试点地区，对如何改革，还在进行方案论证中。

专家透露，广东事业单位养老保险具体方案目前还处于收集数据和进行测算阶段，尚未形成具体草案。改革将体现这样一些原则性的内容：

―与事业单位分类改革配套推进。据介绍，从1994年开始，广东很多事业单位就已经按企业养老保险办法参保。目前，还未纳入的主要是公益性的学校及医院两大块。这些公益性单位的情况有差别，其养老保险如何改革，首先要分类明确哪些向公务员方面靠，哪些向企业方面靠，这是一个前提。

―多项措施保证平稳衔接。对于将参照企业养老保险改革的事业单位，新旧办法如何衔接？专家介绍，新办法实施前已退休的“老人”，待遇照旧发放不受影响，可能受影响的是那些已经在事业单位工作而又尚未退休的“中人”。为此，在基本养老金计发上，将有“过渡性养老金”这一项，对此目前国家没有统一的规定，而是留给各省进行试点。

―通过“职业年金”等保持待遇总体不降。目前机关事业单位与企业的退休待遇差别较大也是事实，从长远看，改革后的总体待遇能否大幅下降？权威专家表示，设计“职业年金”就是要解决这一问题，是一种“加法”而不是“减法”。国家目前还未出台具体规定，但“职业年金”类似于“企业年金”（即企业补充养老保险），运作得好，其待遇还可能超过目前水平。

山西省劳动保障厅有关负责人郑其芳在接受记者采访时介绍，事业单位养老保险制度改革只是事业单位改革的一部分，山西省将先对事业单位进行摸底调查，然后分类打包，执行不同的养老保险制度。

“大致分两种情况，一种参照公务员标准执行，一种将划入企业，比如自收自支的单位，也可能包括新闻媒体，剩下的才是事业单位，这部分单位是由财政负担，从事公共公益事务，没有收入。”他说，有的媒体报道养老金大幅降低太不负责任，一些网友言论也太过激烈。“今后企业养老保险金还会上调，事业单位养老金也会增加，改革肯定是朝好的方向改，不会是增加矛盾。”

改革着眼点不是降待遇

中山大学社会保障研究中心主任申曙光教授认为，事业单位养老保险制度改革，着眼点不是降待遇、“甩包袱”，更重要的是要建立一种与社会主义市场经济相适应的可靠的养老保障制度。

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[关键词]老龄化；社会保障；养老金双轨制；待遇差距

一、概念陈述及历史回顾

（一）概念陈述

人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。老龄化有两个含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。

养老金“双轨制”是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。养老金“双轨制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显，同等学历、同等职称、同等职务、同等技能、同等贡献的人因退休时的单位性质不同，退休金也不同，政府机关和事业单位的养老金比企业多两三倍。机关事业单位退休人员的养老金和企业退休人员的养老金，是两股道上跑的车，走的不是一条道。具体表现为三个不同：一是统筹的办法不一样，即企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由国家财政统一筹资；二是支付的渠道不一样，即企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由国家财政统一支付；三是享受的标准不一样，即机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员，目前差距大概是3-5倍。

（二）养老金双轨制历史回顾

中国的养老保险改革从1992年开始，实行的是“养老金双轨制”的退休制度，不同工作性质的退休人员实行不同的养老金制度：政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度；而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。

自1992年开始，双轨制导致的养老金差距越拉越大。近几年，因为调整幅度有很大差距，虽然国家对企业退休人员的养老金进行了7连调，但7次连调的总和尚不足机关事业单位一次调整的幅度，从而导致两者之间的差距反而扩大到了五六千元。现在，养老金不合理的差距仍然在继续扩大。

2009年1月28日，《事业单位养老保险制度改革方案》正式下发，人社部要求山西、上海、浙江、广东、重庆5个试点省市进行事业单位养老保险制度改革试点。如今，方案下发已有4年多，但事实上，5个试点省市几乎无进展。2012年5月2日，主持召开国务院常务会议，讨论通过《社会保障“十二五”规划纲要》，明文规定“十二五”期间要改革机关事业单位养老保险制度。

二、乌鲁木齐市老龄化及养老保险现状

（一）乌鲁木齐市人口老龄化现状

乌鲁木齐市的老龄化趋势及出现的原因跟国外发达城市不一样。国外老龄化出现的背景是“先富后老”，是随着社会经济的发展而慢慢进入老龄化社会。而由于中国的特殊国情，我国老龄化出现的原因有特殊性。乌鲁木齐市老龄化社会起点比较晚，是社会经济不够发达而出现了人口的老龄化，即“未富先老”。统计数据显示，乌鲁木齐市从1999年开始已进入了老龄化社会，60岁以上老年人口占总人口的比例已超过了10%。虽然乌鲁木齐市进入老龄化比较晚，但老龄化速度比较快，到2005年老龄人口比例达到了11.43%。这些年以来，乌鲁木齐市老龄人口数量也在逐年上升（如图-1所示）。2006-2010年老龄人口分别增加到了11.72%、12.64%、12.63%、12.77%和11.03%。

（二）乌鲁木齐市养老保险的现状

自1986年养老保险制在新疆维吾尔自治区开始建立以来，乌鲁木齐市劳动和社会保障局出台了相关文件，基本建立了包括城镇职工、灵活就业人员、撤村建居失地人员和进城务工人员等不同层次的养老保障体系。

截至2011年底，乌鲁木齐全市参加基本养老保险人数94.74万人（其中：在职参保74.96万人，离退休人员19.78万人），比上年末增加12.55万人（其中：在职参保较上年末增加10.05万人），增长15.27%。2011年全市基本养老保险基金收入48.36亿元，比上年增加10.48亿元，增长27.67%；基金支出42.56亿元，比上年增加8.16亿元，增长23.72%；年末基金累计结存24.88亿元。待遇水平按照自治区和市政府的要求，继续调整了企业退休人员基本养老金待遇水平。2011年底，全市离退休人员月人均基本养老金达到1776元，较上年增加96元，增长5.71%。

三、乌鲁木齐市老龄人口养老金双轨制问题

机关事业单位人员与企业人员在养老保障方面的待遇“双轨制”长期以来备受社会诟病。乌鲁木齐市作为中国西部大城市，在经济发展过程中快速增长的人口老龄化及退休后的养老金双轨问题在当今社会已成了不容忽视的社会焦点。

（一）缴费和待遇脱节

乌鲁木齐市事业单位的退休养老待遇计发办法是，员工退休待遇仍然根据参保人员的工作年限及其退休前上一个月的档案工资的一定比率计算。这种待遇计算方法与退休费用社会统筹制度中的职工个人缴费多少、时间长短不挂钩，多缴少缴与退休待遇没有本质联系。缴费与待遇出现脱节，不仅严重影响了职工缴纳养老保险的积极性，也不能体现公平与效率的原则，没有实现权利与义务相一致。同时，由于制度不完善所造成的缴费与待遇脱节，出现了一些消极因素：部分参保人员对缴费的多少漠不关心，甚至希望缴费工资越少越好，个人既可以少出钱，又不影响退休待遇，造成企业退休人员心理上的不平衡，给社会带来不稳定因素。由于企事业单位退休待遇相差太大，一些事业单位不愿改制为企业，给机构改革造成了一定的阻力。

（二）养老金社会发放的不平衡

由于机关事业单位养老保险目前仍然实行的是企业职工基本养老保险10年前的差额计算，掩盖了缴费单位经济效益不好、离退休人员不能按时足额领取养老金的矛盾。虽然参加了养老保险，但并不能做到离退休人员养老金社会化发放，也就不能保证离退休人员养老金按时足额发放。对于机关事业单位而言，在铁饭碗的表象下，也隐含危机。恰恰由于社会化程度低，单位包办养老金，个人不必自负其责，养老金能够按时足额发放与单位经济状况密切相关，职工养老保险基本保障缺乏保底。

（三）过大的养老待遇差距增加了社会不公平

由于历史及制度设计等方面的原因，公务员即机关事业单位人员的退休待遇普遍比较优厚，甚至远高于相同条件下的企业人员，这必然会增加社会成员的不公平感，从而影响社会的和谐发展，严重时甚至可能造成社会的不稳定。

四、应对老龄化及缩小养老金双轨政策的措施

对于老龄化对乌鲁木齐市社会经济发展可能带来的问题，只有积极地采取有效措施才能更好地应对，实现人口结构的合理化，维持社会的和谐与稳定。

（一）加快老年养老保障体系建设

要想解决好人口老龄化问题，需要建立健全社会保障体系。乌鲁木齐市人口老龄化最严峻时期到来以前，应建立健全养老保障体系、解决老龄人口的基本养老问题并且养老金实现公平，为此，必须尽快建立健全养老保险制度。为了应对老龄化，有必要进一步提高居民生活水平，健全社会养老保障体系，保障广大参保职工和离退休人员的基本生活，增加即期消费，促进乌鲁木齐市经济的持续、快速发展。

（二）优化人口目标，使乌鲁木齐市的人口发展与经济发展相适应

为保证人口发展与经济发展相适应，需要采取科学控制生育率的可行方案，选择最佳时机适当地调整生育水平，逐步调整人口结构。乌鲁木齐市人口老龄化是在人口年龄结构转型过程中出现的现象，是经济发展的必然产物。这能够说明人口老龄化是一个客观存在，人口老龄化本身就不存在好与坏的问题，需要我们接受并积极应对。面对人口老龄化的挑战，我们不要悲观和盲目乐观对待，既不能视而不见，也不能谈“老”色变。应该正视人口老龄化问题，要以科学的对策迎接人口老龄化的挑战，以积极态度对待人口老龄化，从政策制定到社会认同到个人努力，尽量避免或减少人口老龄化对乌鲁木齐市经济、社会和谐发展可能造成的不良效应和冲击。

（三）企业年金

建议将70%以上的企业年金放在本企业作投资，每年的分红都用于年金分配。每个职工每年根据贡献得到一定年金点，最高不超过平均数的3倍（就如养老金交费3倍封顶）。每年每个退休职工的年金收入，等于本人年金点数乘以当年每一点的金额，当年每一点的金额等于当年企业年金的收入（本金不动）除以全体退休职工的总点数。至于投资的风险，退休职工和本企业共担风险和利益是应该的，这可以增加企业职工的凝聚力，也可以增加企业领导层对建立企业年金的积极性。

篇8

亮点1 老中新三类人区别对待

近4000万的机关事业单位工作人员退休后怎么领取养老金呢？在《决定》中，对此三种情况分别予以明晰，而其原则为“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。

“老人”即已退休人员，保持现有待遇并参加今后的待遇调整。短期内以前拿多少养老金，现在还拿多少。

“新人”即去年10月1日之后进入机关事业单位工作的，通过建立新机制，实现待遇的合理衔接。除了职业年金这部分，和在企业工作的人基本是没区别的。

“中人”即在去年10月1日之前进入机关事业单位工作的，且改革后退休的，退休时工作已超过15年。首先是在改革前的没有实行个人缴费的工作年限确定为“视同缴费年限”，将来退休时在发给基本养老金的同时，再依据视同缴费年限长短等因素发给过渡性养老金。其实施细则正在协商。

亮点2 养老金不再按级别发放

一直以来，一些机关和事业单位往往存在退休前突击提升职级、职称的情况。随着改革推进，这种情况可能有所改变。

在改革基本养老金计发办法后，我国机关事业单位养老保险将建立多缴多得、长缴多得的激励机制。这意味着，待遇水平与缴费相关联，不再与职级挂钩。

可以预见，如果缴费年限长，一些工作人员领取的养老金可能比上司的养老金还要多。

亮点1 基础养老金最低标准

首次统一提高

经国务院批准，此次全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基础上增加15元，提高幅度为27.3%，提高待遇从2014年7月1日算起。此次上调，是我国首次统一提高全国城乡居民养老保险基础养老金最低标准。将惠及全国超过1.4亿城乡老年居民和数亿城乡家庭，受益面大，受益方式直接。

之前，我国平均基础养老金额度约为每人每月81元，吉林、河北、安徽、江西、陕西5省份基础养老金额度连续多年未提升。而经济发达省市与保持最低水平的省份相比，养老金金额差了整整10倍。

此外，辽宁、福建、山西等地，养老金额度在省内也并不在一条线上。

人社部有关负责人解释说，由于前几年处于制度从局部试点向全覆盖推进的过程中，部分地方尚未纳入国家试点，不宜统一提高全国城乡居民基础养老金最低标准，但授权了地方根据实际在55元基础上增加基础养老金。许多地方适当提高了新农保和城居保基础养老金标准。据专家测算，此次上调15元基础养老金，预计使居民养老待遇达到月均百元左右。

亮点2 中西部地区

每人每月补助70元

此外，国务院确定，按照每人每月70元的标准，由中央财政对中西部地区全额补助，对东部地区补助50%。

人社部有关负责人表示，在经济下行压力下，财政增收幅度减小。中央财政对全国城乡居民养老保险基础养老金补助资金的增幅远高于财政收入增幅，体现了党和国家对广大城乡居民老年生活的关心。据了解，在此前55元的标准下，财政对新农保、城居保待遇的补贴额度一年已超过1200亿元。

亮点3 建议养老金调整

与物价挂钩

2014年2月，国务院就曾发文，要求建立基础养老金最低标准正常调整机制，并提出建立企退金正常调整机制，根据经济发展和物价变动等情况，适时调整最低标准。

篇9

对于安徽省合肥市财政全额拨款事业单位在编人员而言，2007年1月1日是一个值得记录的日子。从这一天起，这些事业单位将一一为其员工办理养老保险手续，将他们纳入社会养老保险体系。

宣布这一决定的法规，是去年底由合肥市人民政府常务会议审议通过的2006年市政府124号令――《合肥市机关事业单位工作人员基本养老保险规定》。其实早在1998年，合肥市就已初步建立事业单位的基本养老保险制度，但当时只限于财政差额拨款和自收自支的事业单位。根据此124号令，合肥市全额拨款机关事业单位也必须参加养老保险。这意味着机关事业单位基本养老保险制度在当地开始全面实施。

在中国，事业单位按经费来源可分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类。就养老保险改革而言，合肥此举，显然比国务院有关文件“全部由财政供款的事业单位仍维持现行养老保险制度”的精神，往前更进了一步。

“这只是合肥市政府自己搞的试点。”安徽省劳动和社会保障厅有关人士告诉《财经》记者。

其实，在全国范围内，这并不是个案。类似由地方政府主导的事业单位养老保险制度改革试点，早在1992年便陆续展开。目前，除吉林、宁夏、，这样的试点已经遍及全国28个省（区、市），覆盖面呈现扩大的趋势，改革的内容也逐步深化。部分省市甚至已将公务员纳入养老保险范畴。

两条轨道

从时间上看，较之1991年便开始建立的企业职工基本养老保险制度，中国机关事业单位养老保险制度改革其实已大大滞后。

中国自1958年起便实行干部和工人统一的退休退职制度，事业单位和企业的退休制度并无本质差异。两者均实行单位统筹下的现收现付制，由单位直接支付退休人员的退休费用，退休后的待遇差别也微乎其微。

1991年，国务院33号文，启动了企业职工基本养老保险制度改革。由此，机关事业单位和企业的养老保险制度驶向了两个截然不同的轨道。

一个方向――企业初步建立了全国统一的社会统筹账户和个人账户相结合的制度框架。过去数年间，企业职工社保系统每年扩大覆盖率6％，每年递增缴费金额20％，年收支已逾2万亿元，至今发展为覆盖1.75亿人的庞大体系。

另一方向――绝大部分地区的机关事业单位养老保险改革仍在原地徘徊。用一位业内资深专家的话说，“现在的事业单位就是以前的企业。”

企业实行养老制度改革前，退休费负担沉重。此外，新老企业之间退休费负担不均衡，矛盾相当突出。一些严重亏损的企业往往无力支付退休费，不得不减发停发养老金，退休人员上访频繁。随着企业养老制度不断完善，这些已成往事的历史镜头，如今却在事业单位频频上演。

一位地方社保部门工作人员告诉记者：“事业单位人员定岗定编，在职人员规模相对稳定，退休人员却越来越多。”这显然增加了财政或单位的负担。据劳动和社会保障部有关资料，1990年，全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，目前已经远远超过千亿元，增加了20多倍，导致财政和用人单位负担成倍增加。

此外，由于单位统筹模式下的余缺无法调剂，单位之间负担苦乐不均，“贫富差距”扩大。效益不好的自收自支事业单位常常难以保证养老金发放。相当数量的离退休人员不能按时足额领到退休金，上访告状时有发生。在个别地区，离退休人员甚至还将当地社保机构推上了被告席。

机关事业单位养老保险改革滞后，还妨碍了人员的正常流动，为事业单位的改制分流设置了巨大的障碍。目前，机关事业单位各项改革不断深化，有的单位已开始实行全员聘任制，但现有的退休制度成为制约这些政策落实的瓶颈。合肥市机关事业单位养老保险管理中心一负责人对记者说：“你不能给人退休后保障，就打不了人家的饭碗。”

社会保障专家焦凯平还指出一个问题，“现在最敏感的事情，是事业单位和企业之间退休待遇悬殊。”据劳动和社会保障部有关数据，1993年时，企业职工和机关事业单位养老金待遇差距仅为40元，目前大约在600元上下。有关官员估算，总体上看，全国企业和事业单位之间的养老金待遇大约相差一倍。这引起了极大的社会不平衡情绪。

自发试点和全国性方案搁置

据《财经》记者了解，2006年，劳动和社会保障部原计划在国内选取数个有代表性的省市区，进行机关事业单位基本养老保险制度国家试点，但至今未能取得进展。

决策层的改革决心其实早已有之。1991年国务院33号文，便最早传递出对机关事业单位养老保险制度进行改革的信号。这份文件除明确了企业职工养老保险制度改革的方向，还特别指出“国家机关、事业单位和农村（含乡镇企业）的养老保险制度改革，分别由人事部、民政部负责，具体办法另行制定”。

在此份文件之后，最初的试点从机关事业单位的合同制工人和自收自支事业单位开始。这是因为，事业单位合同制工人和自收自支事业单位既不享受财政拨款，也不被企业基本养老保险制度所覆盖，退休后的保障几乎完全系于脆弱的单位承诺，因此，建立统一的养老保险制度的要求更为迫切。

1993年前后，云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省以政府名义，下发了机关事业单位社会保险制度改革文件，开始了局部试点。随后，河南、广西、河北、杭州等也展开相关工作。人事部有关资料显示，至1997年，全国28个省（区、市）的1700多个地市县开展了试点，其中19个省（区、市）政府出台省一级方案，全国参保人数超过1000万人，约占机关事业单位人数的三分之一。据不完全统计，当时全国机关事业单位社会保险基金滚存积累额达78亿元，一些地区的基金积累可保证三至六个月的支付。

全国性的总体改革方案也提上了制订的日程。1997年1月28日，由人事部、财政部起草的《关于机关和事业单位工作人员养老保险制度改革试点的意见》，向国务院呈报。

和各地自发的试点相比较，这显然是一个更为完备的方案。从人事部有关资料的介绍可见，这一方案延续了企业职工基本养老保险制度“统账结合”的思路，适用范围则涵盖机关事业单位的各类人员。

该方案初步统一了各地的缴费比例，为不超过单位工资总额的20%；个人账户按11%的比例做实。

重要的是，方案改革了上个世纪70年代末延续至今的事业单位养老金计发办法，使之与企业职工养老金计发办法相衔接。关于养老金的计发办法，方案将养老金结构分为两块，一是由基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金组成的基本养老金，养老金水平和企业职工养老金水平保持一致；另一块是专门针对事业单位增发的退休津贴。

据了解，当时企业和事业单位养老金待遇的差距并“没有现在这样大”。一位曾参与方案制订的专家分析，根据方案的设计，企业和事业单位养老保险制度完全可以衔接。但这一方案最终未能获准执行。

此后，整体改革长期搁置，各地试点亦少有实质性进展。2000年，国务院42号文，指出全部由财政拨款的事业单位，仍维持现行养老保险制度；由财政部分拨款的事业单位的养老保险办法，在调查研究的基础上另行制定――这后来成为目前各地方决定机关事业单位养老保险制度改革节奏的主要依据之一。

“步调不一”隐忧

在一些社保专家看来，由于缺乏全局考虑，各地自行设计实施的机关事业单位养老保险制度，具有天然的缺陷，应及早修正。

从形式上看，这些试点大多体现为统账结合，但适用范围差别很大，实施细节千差万别。如，一些地方将自收自支事业单位纳入企业养老保险范围，一些地方将自收自支事业单位和全额拨款、差额拨款事业单位同等考虑；还有一些地方甚至将公务员也纳入改革范畴。如此步调不一，非但不能有助于人员的流动，也为日后全国性的总体改革埋下隐患。

缴费基数确定也存在多种安排。有的以工资总额为基数，有的实行双基数，即把在职人员和退休人员的工资待遇同步考虑。统筹账户缴费比率一般从15%至30%高低不等。个人账户的建立时间也不同步，有的地区为空账运行，有的为实账。

从管理体制看，一些地区将事业单位养老保险和企业基本养老保险统一交给社保机构管理，对机关事业单位养老保险采取单独记账、独立核算的办法；也有不少地区设立单独的机关事业单位养老保险管理机构，专门进行管理。

差距如此之大，如果未来改革实行全国统一方案，各地必然面临再次选择和调整。

尽管实施方案千差万别，但各地都不约而同地保留了改革前事业单位退休金计发办法。不但令事业单位和企业的养老金差距继续增大，也导致养老金计发与个人缴费情况不挂钩，不利于调动参保人员积极性，令今后改革的难度增加。

篇10

根据公务员是否参加统一的养老保险制度，事业单位养老保险制度模式可分为联动模式和分立模式。联动模式是将机关、事业单位和企业统筹考虑，置于统一的制度框架内，由基本养老保险、补充养老保险和自愿储蓄构成多层次的养老保险制度体系。分立模式则是为公务员另行设立专门的养老金制度。很多学者主张联动模式，他们认为公务员和事业单位参加养老保险制度改革是大势所趋(程恩富，2009;郑秉文，2009;华迎放，2006)。但是，也有部分学者赞成分立模式。易正春提出，鉴于公务员的特殊性，应该建立单独的公务员养老保险制度。［7］庄序莹等认为在目前的利益格局下，将事业单位养老保险纳入社会保险体系时机还不成熟，为他们建立单独的保障计划才是现阶段的合理选择。［8］(

对于如何走出当前事业单位养老保险改革的困境，学者们从不同角度提出了诸多举措。杨燕绥从完善整个养老保险体系的角度出发，主张事业单位建立职业养老金，逐渐替代退休金和对接国民基础养老金，从而引领中国养老金在动态中进行结构调整，最终实现养老保险制度城乡统筹。［9］李绍光则提出了两个选择方案，一个是偏重于积累制的一次性退休金加个人账户的职业年金计划，另一个是现收现付性质较强的名义个人账户制。［10］唐俊认为，必须摆脱改革的思维定势，借鉴南非的成功经验，建立一只完全积累的、中央集中管理的、缴费确定型的养老基金。［11］综上所述，事业单位养老保险制度研究是目前学术界研究的薄弱领域。学者们对于机关事业单位养老保险制度改革的必要性和紧迫性已达成共识，关键分歧在于采用何种制度模式，目前主张联动模式的居多。另外，研究多是对《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》(以下简称“08方案”)的政策分析，而基础理论研究成果很少，特别是相关经济学分析。囿于事业单位养老保险数据的缺失，相关研究还不够深入。笔者运用现代经济学分析框架中的制度安排效率、制度激励相容及制度成本等评估标准对改革进行理论分析与评价，并提出了相应的对策建议，试图通过这些理论探讨对事业单位养老保险改革实践起到借鉴作用。

事业单位养老保险制度改革分析

我国事业单位养老保险制度始建于50年代初期。从制度建立至今，事业单位养老保险制度都是参照政府机关执行的，没有形成单独的退休养老制度。较早的有关规定是1958年国务院颁布的《关于工人、职员退休处理暂行规定》。该法规首次把事业单位纳入保障范围，并对事业单位人员的退休条件及退休待遇作了具体规定。随着经济体制改革的进行，国家对已有规定也作了较大的修改与完善，其标志是1978年的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《＜关于工人退休退职的暂行办法＞的通知》。此次改革将企业职工、事业单位人员、机关工作人员一律划分为工人和干部两个大类分别执行。机关事业单位养老保险制度于1993年进入试点改革阶段，其标志是上海、辽宁、海南等地率先开始的公务员养老保险制度改革。此后很多地方省市各自进行了试点改革，但改革效果并不理想。2008年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》出台，这标志着中央政府在山西、上海、浙江、重庆和广东五省市开始了国家层面的试点改革。此项改革方案的主要内容是实施“统账结合”的制度模式，并建立职业年金。改革旨在实现事业单位与企业养老保险制度的并轨，缩小养老金待遇差距，保持养老保险制度安排的一致性。

目前，我国有事业单位130万个，从业人员3000多万，离退休人员900多万，事业单位人员占财政供养总人数的80%。事业单位性质复杂多样，人员结构以专业技术人员为主体，主要分布在教育、科研、卫生、文化几大系统。其中，教育事业单位48万个，人员1400万，约占事业单位人员总数的50%;卫生、文化和科研事业单位人数分别约占事业单位人员总数的15%、4%和2.4%。事业单位日常运行经费来源于多种渠道，各种组织、社会团体都集中在事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上。［12］事业单位养老保险制度改革在五省市进行试点，改革方案仅适用于高校、公立医院等公益服务类事业单位。试点地方进展缓慢，有的省市在调研、论证，有的省市了征求意见稿。但是，没有一个省市正式下发文件、出台具体方案或进入实施阶段。地方之间在进行动态博弈，都想根据其他省市试点的情况和效果来决定本地区是否跟进。这导致各地改革试点进展迟缓，运行效果不佳，改革流产失败已成定局。［13］

事业单位养老保险制度改革试点已进行了三年，多数地方改革举步维艰，难以推动。为此，很有必要对改革方案进行一个全面评价。对于事业单位养老保险制度改革效果的评估标准有很多，其中田国强提出了现代经济学分析框架中的若干评估标准，主要包括制度安排是否导致了效率、是否激励相容、是否有较小的制度成本。下面笔者运用以上三个标准对我国事业单位养老保险改革进行分析。

资源的有效配置问题是现代经济学分析框架评价制度安排的首要标准，代表了效率方面的价值取向。所谓效率，就是用最小的成本，达到最佳效果。经济学中用帕累托最优这一概念来表示效率，但它只是一种理想状态，在现实中不可能达到。因此，经济学界往往用帕累托改进这一标准，它是指在不减少一方的福利时，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利。事业单位养老保险制度改革方案将事业单位人员养老金待遇降低到企业水平，并计划建立职业年金制度来补偿这一待遇落差。但囿于各种原因，职业年金制度并未真正付诸实施。这无疑造成了事业单位人员的福利损失，不能实现帕累托改进。另外，这一改革结果虽然表面上缩小了养老金待遇差距，但是却忽视了事业单位人力资本的价值，弱化了养老金的激励作用，影响事业单位人员的工作效率，造成事业单位人才的流失。因此，从成本收益的角度看，改革方案是缺乏效率的。

激励相容就是使个人的自利和人们之间的互利统一起来，使得每个人在追求其个人利益时，同时也达到其制度安排设计者所想要达到的目标。［14］事业单位养老保险制度改革涉及到公务员、事业单位人员和企业职工三方主体，其养老金待遇也从高到低呈梯级分布。此次改革为解决养老金双轨制的不公平问题，将事业单位养老保险制度与企业并轨。由于事业单位养老保险改革方案中并未建立职业年金制度，改革将使事业单位人员养老金的平均替代率从90%骤降至50%左右，这会诱发事业单位人员的道德风险，引发大量的提前退休行为。企业职工养老金待遇水平最低，改革呼声最高，但是降低事业单位人员养老金待遇也并未增进企业职工的福利。政府公务员作为改革的推行者并未参与此次改革，不仅影响了改革方案的执行效果，还引发了公务员与事业单位人员之间的矛盾。由此看出，改革并未达到激发相关主体积极性的预期目标，改革的实际效果是削峰而未填谷，未能实现各方的共赢。

制度成本包括新制度的实施成本和新旧制度的转轨成本。事业单位养老保险具有准公共产品性质，政府在提供这一准公共产品前并未考虑到事业单位人员的偏好，即改革试点并未开展广泛调研、科学论证和征求利益相关者的意见，因而造成改革阻力较大，加上地方层面的改革惯性对全国改革形成的阻力，最终加大了制度的实施成本，最终导致改革效果事与愿违。转制成本的大小是评价制度绩效的又一衡量标准。巨额的转制成本至今是企业养老保险改革的遗留难题。“08方案”要求事业单位养老保险制度从现收现付制转为“统账结合”制度，事业单位“中人”的过渡性养老金、“老人”的隐性债务，再加上改革后的单位缴费(作为财政拨款单位，这部分实际也是财政买单)，会形成新的历史债务，事业单位养老保险改革的财政成本要大于企业。［15］并且，随着时间的推移，累积的历史债务就越多。因此，改革进行得越早，付出的改革成本就会越低。

国外公职人员养老保险制度比较借鉴

事业单位是我国计划经济体制的产物，西方发达国家并不存在这一称谓，他们把类似我国事业单位的承担公共服务职能的人员与公务员一并称为公职人员。根据其整合程度，世界各国公职人员养老保险计划可分为分立模式和统一模式。分立模式是指公务员养老计划单独设置、独立于私人部门，以法国、德国等为代表;统一模式是指公务员养老计划融合到国家社会保障制度中，公务员与私人部门雇员实行统一的基本养老保险制度，以美国、日本等为代表。两种模式的典型代表国家的公职人员养老保险制度比较见表3。通过两国的制度比较，我们可以得出以下启示:

注重法制建设。国外公职人员养老保险制度建设都遵循立法先行的规律，并且既有综合立法，也有专门立法。相比之下，我国的事业单位养老保险法制建设严重滞后，立法缺乏前瞻性和务实性，即便是最新出台的《社会保险法》也是回避矛盾，并未对改革方案作出具体规定。因此，当务之急是要明确我国《社会保险法》的相关规定，加快建立《公职人员养老保险条例》和《职业年金法》，填补我国公职人员养老保险法制建设空白，为改革提供有力的法律支撑。

基金管理模式多样化。各国都在根据自己的国情和发展需要制定政策，例如美国是发达的市场经济国家，崇尚经济自由主义，其制度设计注重效率，基金管理采取市场化运作，投资回报率高;而法国是一个中央集权制国家，中央政府对基金投资运营的管制较为严格，基金投资十分谨慎。事业单位职业年金基金数额巨大，必将成为各大金融机构争夺的“香饽饽”。但是，我国资本市场并不成熟，不能简单地以满足金融市场的资金需求缺口为目标，事业单位养老金投资必须坚持“审慎人”原则，要坚持安全性第一，严格限制基金投资比例，禁止投资于股票市场等高风险领域。

尽早进行改革。国外公职人员养老保险改革经验表明，改革越早，改革成本越小，社会越稳定。例如，美国将公职人员纳入到统一的社保体系，养老金差距相对较小，社会比较稳定;而法国则为公职人员建立单独的养老金制度，其养老保障体系高度碎片化，一旦改革，就会出现较大规模的罢工与骚乱。而我国还是一个发展中国家，社会保障制度体系尚未定型。因此，我国公职人员养老保险制度改革越早，越有利于整个制度体系的动态调整，同时还能降低财政负担。

政策建议

在中国经济体制转轨和社会转型时期，事业单位养老保险制度改革牵涉到3000多万事业单位人员的切身利益，并且情况复杂、任务艰巨、意义重大。事业单位养老保险制度改革的实质是短期利益与长期利益、小集团利益与社会整体利益的取舍，改革的成败取决于各方利益博弈的最终结果。为此，笔者提出以下政策建议:

目前，由于中央政府没有统一方案，各试点省市的改革措施存在显著差异。这种自下而上的改革路径加剧了制度的碎片化，不利于改革的推进。另外，改革方案只适用于公益服务类事业单位也有失公平，势必引发抵触情绪，加大改革的阻力。因此，首先应该结束分散试点的局面，由中央政府出台统一方案，自上而下地执行。［16］(P188)其次，要扩大改革方案的覆盖面，实现事业单位人员与公务员的联动，这不仅有利于促进劳动力的自由流动，还有利于平衡各方利益，使制度设计符合激励相容原则。