依法行政的重要性范文

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行政处罚作为一个法律术语的处罚形式，人们已较为熟悉，但行政处罚作为一个理论范畴，法学界还缺乏深入研究。毫无疑问，将行政处罚作为行政法的一个理论范畴来研究，就既不能囿于成千上万的法律、法规和规章中关于行政处罚的规定，也不能局限于阐述行政处罚的一般理论和基本知识，更不能满足于罗列行政执法、行政复议和行政诉讼实践中的各类案例，而必须致力于揭示贯穿于行政处罚的创设、实施和救济全过程之中的一般规律，总结陷藏于纷繁复杂的行政处罚现象之后的基本原理，以及通过行政处罚这个窗口，探析存在于行政立法、行政执法、行政复议和行政诉讼之中的一些重要的理论问题和实践问题，以为丰富我国的行政法学理论和推动我国的行政法制建设提供参考意见。

一、行政处罚范畴的理论性

行政处罚作为一个重要的行政法学范畴，其核心内容是典型地反映了行政机关与相对一方之间的既对立又统一、既冲突又平衡的权利义务关系及其矛盾运动过程。

传统的观点认为，行政法的显著特征之一，即是行政机关与相对一方权利义务的不对等性。但这只是问题的一个方面，即在行政执法阶段行政法特征的外化表现形式；问题的另一方面是，隐藏于全部行政法规范之后的是一条贯穿于行政立法、行政执法和行政诉讼之中的主线-行政机关与相对一方权利义务的平衡性。行政法的整个运行过程都是以这种权利义务的平衡为轴心的。行政法的运行以行政立法为起点，以行政执法为重心，以行政诉讼为终结。行政立法是公平分配行政机关与相对一方权利义务权的过程，行政执法是严格保障行政机关依法行使执法的过程，行政诉讼则是切实维护相对一方依法获得救济的过程。因此，虽然在行政执法阶段行政机关居于优益地位，但这种地位既要受到行政立法的事先规范，又要受到行政诉讼的事后控制，这就在整体上保证了行政机关与相对一方权利义务的平衡与对等。

英国著名行政法学家H.韦德教授精辟地指出：“行政法对于决定国家权力与公民权利的平衡作出很多贡献。”①可以这样认为，行政权与公民权（包括法人和其他组织的权利）的冲突和平衡是行政法学研究的主要内容，行政机关与相对一方的权利义务平衡关系是行政法学赖以存在和发展的理论基石。

行政权与公民权的冲突和平衡固然表现在很多方面，但作为典型体现这种特征的理论范畴则应首推行政处罚。从行政立法方面来看，行政处罚是出现最多的一种法律术语，凡涉及外部行政关系的法律、法规、规章中几乎都规定有行政处罚。从行政执法方面来看，行政处罚是使用频率最高、制裁程度最重、最有可能严重侵犯公民权利的一种行政执法手段。从行政诉讼方面来看，行政处罚是排在司法审查之首、且案件数量最多、受审查程度最严（法院可以有限度地加以变更）的一种具体行政行为。正因为如此，我们可以毫不夸张地说，行政处罚是研究行政机关与相对一方权利义务平衡关系的逻辑起点和关键内容，是构筑行政法学体系的一个基本理论范畴。

作为一个动态的发展过程，行政处罚由创设、实施和救济三个环节所构成。

创设是行政处罚三个环节中的第一个环节，是行政处罚的基础。只有以法的形式将处罚机关与相对一方的权利义务公平地确认下来，实现处罚机关与相对一方相互之间的权利义务平衡，以及它们各自权利义务之间的平衡，才能使行政权既得到保障，又受到控制；使公民权既得到保护，又受到约束，从而使行政处罚在现代法制的轨道内平衡地运行。因此我们说，没有立法上权利义务的平衡，就不可能有执法阶段和救济阶段权利义务的真正平衡。

实施是行政处罚三个环节中的第二个环节，也是最根本、最重要的中心环节。创高行政处罚不是目的，而是为了其得到最完全、最正确、最彻底的实施。美国法学家庞德认为：“法律的生命在于它的实行。”②实践证明，实施行政处罚是比创设行政处罚更为艰巨的社会工程。创设虽然也必须是在深刻把握事物本身的客观规律的基础上才能较好地完成，虽然也有相当的难度，但它毕竟只是纸上对处罚机关和相对一方的权利义务进行分配，也毕竟只是少数立法工作者即可以从事的工作；而实施则是将纸上的权利义务予以实现，是实际调整各种社会利益、团体利益或个人利益的矛盾与冲突，它不仅需要一套自上而下庞大严密的执法机构和执法人员，而且涉及到12亿公民、几百万法人或其他组织的切身权益，这就决定了“执法必严”必将比“有法可依”更加困难，其目标的实现也必将经历一个更为漫长的进程。实施行政处罚的核心是充分保障处罚机关依法独立行使行政处罚权；实施行政处罚的过程也就是依法充分保障行政处罚权不受法外权力和其他法外因素干扰的过程。这是因为实施行政处罚是行政机关单方面意志的产物，不需要相对一方同意，而且一般均违背相对一方意愿；因此，行政机关没有充分的处罚权并独立予以行使，其意志就会因相对一方的抵制和其他方面的干扰而难以实现，就不可能保证行政处罚的有力实施，法定的权利义务也就只能是一纸空文。

救济是行政决罚三个环节中的第三个环节，是保证行政处罚结果合法、公正的事后补救措施。立法虽然力图公平分配行政机关与相对一方的权利和义务，但却不能保证行政机关实施处罚的活动完全符合法律。因此，为了纠正行政机关实施处罚阶段的违法行为，平衡处罚实施过程中行政机关与相对一方因明显不对等的法律地位造成的巨大反差，保护相对一方的合法权益，必须建立行政处罚的救济制度。行政处罚的救济包括行政诉讼救济和行政复议救济两种方式，而尤以行政诉讼救济最为公正和重要。救济的实质在于确立了公民的诉权，建立了由专门机关审查行政处罚行为的机制。一个公理性的论断认为：没有诉权，就没有权利。这道出了权利保障的真谛。因为一种无法诉诸法律保障的权利，充其量只能是一种书面权利。由此可见，权利的救济重于权利的宣告，权利的实现重于权利的设定。与行政处罚实施阶段不同的是，在行政处罚的救济阶段，行政处罚机关与相对一方原先不对等的法律地位已相互易位；处罚机关由居于主导地位的一方变为被动的一方，相对一方由居于服从地位的一方变为优越的一方。行政处罚救济阶段处罚机关与相对一方法律地位的变化，反映了其保障重心的改变：保护公民权，控制行政权。

行政处罚的创设-实施-救济的整个发展过程，实质上是处罚机关与相对一方在权利义务关系上既对立又统一、既冲突又平衡的矛盾运动过程。行政处罚以公平创设双方的权利义务开始，以充分保障处罚机关单方行使行政处罚权居中，以切实维护相对一方获得救济权结束，其间走过一条从双方权利义务对等、到双方权利义务不对等、再到双方权利义务平衡的崎岖曲折之路。正是处罚机关与相对一方的权利义务在处罚实施和救济两个具体环节上的差异性和不对等性，保证了其在处罚的整个发展阶段上的对等性和平衡性；也正是这种行政机关与相对一方权利义务关系的内在发展规律，构成了行政法发展的动力和行政法学研究的核心。

二、行政处罚范畴的实践性

任何一个成熟的理论范畴，都必然是对社会实践的正确总结和归纳，都必然有着十分丰富的实践内容。行政处罚也不例外。与其他行政行为相比，行政处罚几乎每时每刻都大量发生在行政管理的各个领域，具有“五多”的特征：一是处罚法规多。在数以万计的法律、法规和规章中，绝大部分都规定有行政处罚的条款。二是处罚机关多。计有公安、工商、税务、卫生、交通、环保、海关等几十个部门有行政处罚权。三是处罚数量多。如1991年仅北京市的交通处罚就有8000多万起。四是处罚种类多。据不完全统计，种类法律、法规、规章中所规定的处罚种类共有100余种；其中主要的有：警告、罚款、拘留、劳动教养、没收、吊销营业执照、责令赔偿损失、通报批评等。五是不服处罚的案件多。无论是在行政复议案件还是在行政诉讼案件中，不服处罚的案件都占据首位，其总量超过其他各类案件之和。

正是由于行政处罚具有这种涉及面广、承受面大、与公民关系密切、社会敏感度高等特点，且它贯穿于行政立法、行政执法、行政复议和行政诉讼等各项制度之中，使它客观上成了衡量我国行政法制完善程度的重要实践尽度，以及观察行政法制发展趋势的一个窗口。通过它，我们既能看到我国行政法制的“硬件”状况-行政法制本身是否完善，又能看到行政法制“软件”状况-公民对行政法制完善程度的客观评价；既能看到我国行政法制建设的巨大进步，也能看到正日益阻碍这一进步的各种问题，以及解决这些问题的基本思路。可以毫不夸张地说，没有行政处罚制度的完善，就不可能有我国行政法制的真正完善。在现阶段，通过行政处罚制度，我们可以看到我国的行政法制建设正面临着下列几种成绩与问题并存的局面：

（一）立法发展较快与立法尚不完善并存

1978年以后，随着我国经济建设的迅速发展和改革开放的迫切需要，各级立法机关和行政机关制定了大量的法律、行政法规、地方性法规和行政规章，初步形成了以宪法为核心，以法律、法规和规章为构件的行政法体系，并在此基础上大体形成了较为完整的行政处罚体系，从而使我国的行政法制建设和行政处罚制度步入了有法可依的新的历史时期。在行政诉讼法颁布和实施之后，这一立法趋势又得到了进一步加强，特别是将中央行政规章上升为行政法规，将地方行政规章上升为地方性法规的立法浪潮正方兴未艾。在总体肯定这一立法趋势的前提下，也应当看到已经制定的规范性文件中确有一部分质量不高，且突出地表现在与行政处罚有关的规定上。

表现之一：法律、法规、规章之间不够配套、协调性较差，有的甚至互相矛盾和抵触。

表现之二：立法上重实体规范，轻程序规范，从而导致我国行政执法程序很不健全，即使少数单行法律、法规、规章中有一些程序性规定，也不够具体和统一。

表现之三：法律规定过于笼统和原则，精疏有余，细密不足，导致法律的可操作性和可执行性都较差。

表现之四：立法技术尚不完善，某些规范性文件的整体结构不够完整，法律规定的逻辑结构不够严密，法律术语使用不当，语言表述尚欠准确，等等，从而既损害了法律的严肃性，又引起了处罚实施上的混乱。

（二）执法成绩较大与执法质量不高并存

随着我国行政法制建设中有法可依局面的逐步形成，行政执法工作也取得了较大成绩，初步形成了有执法机关、有执法人员、有执法手段的较为完整的行政执法体系，并较好地维护了经济秩序和社会秩序。如根据国家药政局统计，1985年至1986年上半年全国共发生假劣药物案件1亿8千万起。经过严格实施《中华人民共和国药品管理法》以后，假劣药物案件大幅度回落，到1990年全年只发生了1万3千多起，收效明显。但是也必须看到，我国的行政执法状况还不尽如人意，而尤以行政处罚较为突出。

表现之一：执法不严现象相当普遍，执法机关该罚的不罚，该重罚的轻罚，甚至出现执法人员与相对一方讨价还价、妥协罚款的情形。

表现之二：执法中滥施处罚、贪赃枉法现象较为严重。一方面是执法不严，另一方面却是滥用处罚权，不该罚的被罚，该轻罚的受重罚。更有甚者，有少数执法人员公然索贿受贿，以权谋私，用处罚权做交易。这些现象无疑极大地损害了执法机关和执法人员的形象，污染了执法的社会环境。

表现之三：多头执法、重复处罚现象时有发生，既扰乱了执法机关的职能分工，又影响了行政处罚的声誉。

表现之四：部分执法人员素质不高，直接影响执法质量。

（三）救济制度确立与救济问题较多并存

行政复议和行政诉讼制度的确立，无疑是对行政执法予以事后监督的十分有效的措施。它标志着作为我国行政法制重要内容的“违法必究：，已不仅包括对公民的违法必究，而且包括对行政执法机关和行政执法人员的违法必究。这是一个巨大的历史进步和了不起的法制成就。但同时也必须看到，行政复议和行政诉讼制度毕竟刚刚建立，各方面尚不完善，存在的问题较多。

表现之一：行政复议机构尚未全面设立，行政复议人员也未全部到位，从而影响了行政复议工作的全面展开。

表现之二：行政复议的公正性欠缺，权威性不够，从而在一定程度上影响了行政复议的声誉。

表现之三：人民法院在行政审判上顾虑较多，不敢大胆行使司法审查权。

表现之四：公民、法人和其他组织尚不敢大胆行使诉权，行政诉讼案件比例不高，行政诉讼渠道不畅。

以上立法、执法与救济三个方面成绩与问题并存的局面突出地说明，我国的行政管理正进入艰难的从人治向法治转变的历史时期。而行政处罚作为这一特定历史时期的一项具体的行政法律制度，既展示了其自身正不断由不完善趋于完善的发展过程，也反映了整个行政法制正不断从不完善走向完善的历史趋势。

而我们要最大限度地发挥行政处罚的正面效应，就必须以权利义务关系为核心，从行政处罚的创设、实施、救济三个环节入手，完善这三个环节的法律制度，主要是行政立法、行政执法、行政复议、行政诉讼和行政赔偿等各项法律制度，从而将处罚机关与相对一方在特定阶段权利义务的形式对立转化为整个阶段权利义务的实质统一。为此，就必须既依法保障行政机关实施行政处罚，又对其加以严格控制；既依法要求相对一方履行行政处罚所赋予的义务，又充分保障其获得救济的权利；既大力提高行政执法人员的执法水平，又不断增强广大公民的法律意识。这既应是我国正在制定的综合性的行政处罚法的立法宗旨，也应是防止行政处罚滑向行政机关滥施处罚或相对一方拒不受罚两个极端的唯一正确途径。

三、行政处罚范畴的表述形式

综上所述，我们认为，行政处罚作为行政机关行使行政权的一个极其重要的手段，既为现代社会所必需，又为现代法制所制约。我们不能设想如果行政机关不拥有处罚权，社会经济秩序仍能得到有效维护；同时，我们也不能设想如果没有严格的法律约束和诉讼保障，行政处罚仍能得到公正实施。正是从这个意义上，我们可以说，“没有处罚就没有秩序”，而“没有救济就没有处罚”；二者应当成为我们研究行政处罚的出发点和落脚点。

但令人遗憾的是，在几乎所有关于行政处罚的概念中，却无一反映处罚与救济之间的这种相互依存关系。各种行政处罚概念在措辞或表述上尽管可能有这样或那样的差别，但都无一例外地将救济排斥在其构成要件之外。这既同行政处罚产生的原意不吻合，也同行政机关与相对一方的权利义务平衡关系相背离。产生这种现象的原因可能是由于我们忽视了行政处罚的创高、实施、救济三位一体的关系，将研究的重心局限于行政处罚的实施，附带涉猎于行政处罚的创高，基本忽略了行政处罚的救济，以至在行政诉讼法已经颁布和实施的今天，理论归纳也仍然没有跟上实践的步伐，没有表现出必要的概括性和前瞻性。这种现象一方面不利于行政机关对行政处罚手段的准确把握，容易误使其将行政处罚简单地视为可以随意惩治公民的手段，从而可能导致滥施处罚或专横处罚；另一方面也不利于公民对行政处罚内涵的正确理解，容易诱发其与行政机关的对立情绪，从而可能导致抵制处罚或抗拒处罚。

正确的实践有赖于正确的理论指导，而正确的理论则建立在正确的范畴之上。因此，如何给行政处罚范畴作一个准确、完善的表述，就决不是毫无意义的文字游戏，而是进行科学的理论研究并以其成果指导实践的基本前提。为此，笔者根据本文的研究思路，也试图给行政处罚范畴作如下简略表述：所谓行政处罚，是指国家行政机关和其他行政主体依法对违反行政法规范的公民、法人或其他组织所实施的、被处罚者有权申请救济的一种行政惩戒措施。该定义既将行政处罚与刑事处罚、民事处罚、行政处分、行政强制执行和行政强制措施等概念区别开来，又将行政处罚的法律依据、实施过程和救济保障三个环节联系起来，因而显得较为完整和全面。

通过对行政处罚范畴的研究，我们可以看出，行政处罚决不是一个无多少研究价值的简单的行政法学概念和行政法律制度，而是构筑行政法学理论和行政法制大厦的基本细胞，有着十分丰富的理论内涵和实践内容，通过对它的深入解剖，可以达到以小见大、以点带面、以微观反映宏观的目的，从而使我国的行政法学理论和行政法制建设建立在更加坚实的范畴研究的基础之上。

参考文献：

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伴随着人们医学意识及自我保护意识的逐渐提高，人们在医院就诊的过程中法律意识观念逐渐增强。在对患者开展护理工作的过程中如果未能满足患者的需求或者操作不到，极易产生护理纠纷。重症监护室由于所收治患者的特殊性，导致临床护理过程中护理纠纷发生几率较高，因此加强对护理人员法律意识的培养显得尤为重要。通过提高对护理人员法律知识的培训，可以有效增强护理人员自我保护能力和法律意识，对于消除护理纠纷、保障个人权益有着重要作用。以浙江省宁波市第六医院实施增强护士法律意识措施前后收治的患者作为研究对象，增加护士法律意识后，取得了显著成果。

1资料    

浙江省宁波市第六医院重症监护室自2012年7月在重症护理工作中采取增强护士法律意识的措施，从实施措施前后收治的患者中，各随机选取260例患者作为研究对象。实施之前收治的患者中，男258例，女202例;患者年龄为17-}-76岁，平均年龄为(18. 38士2. 69 )岁。实施之后收治的患者中，男255例，女105例;患者年龄为18-}-75岁，平均年龄为(18. 18士2. 75)岁。两组患者性别、年龄等基本资料差异不具有统计学意义(PLO. 05)，研究具有可行性。

2方法

2. 1重症护理工作中增强法律意识的重要性    

(1)知情同意:重症监护室在对患者实施急救的过程中，往往因为患者病情恶化而采用紧急医疗措施，在实施这一措施之前需要事先同患者进行沟通和交流。让患者全面理解采取急救措施对挽救患者生命的重要性，在患者充分了解后签署知情同意书。但是对于部分患者在抢救的过程中往往意识不清或者处于昏迷状态，在这个时候就需要同患者的家属或者亲近的人进行告知，在征得同意的基础上签字确认，对于重症科的患者往往对自身病情较为关心，希望能够了解自己病情的发展情况。作为护理人员要选择恰当的时机，以恰当的方式对患者进行委婉的告知。与此同时要注意照顾患者的感受，以亲切、温和的态度同患者进行耐心的交谈，防止对患者造成较大的刺激。    

(2)护理告知:随着各种法律法规的相继出现，患者的自我保护意识和维权意识不断增强。在对患者开展护理服务时，患者对护理人员的职业道德素质、专业技术水平、服务质量有了更高的要求。在调查中发现有部分护理人员对护理告知认识程度不够，在对患者进行护理告知时不负责任。所告知的内容往往存在着内容片面、缺乏真实性等问题，并且告知时护理人员态度冷漠，缺乏有效的沟通。一旦患者感觉自己的利益未得到保障时，就会出现医疗纠纷川。因此要确保护理人员能够认真的履行护理告知义务，认真、负责的将相关内容对患者进行告知。全面增强护士的法律意识，在对患者执行各项特殊操作前进行明确的告知。    

(3)医疗收费:进入重症监护室的患者往往病情较为危重、复杂、病情发展较快，在对患者进行治疗时会使用多种特殊药物、仪器设备及检测仪器，因此重症监护室患者每天都要承担较大的医疗费用。重症监护室患者医疗费用一般是普通患者的好几倍甚至是几十倍，对于一些经济条件较差的患者往往会因为拖欠医疗费用而与财务科发生纠纷。出现这种情况后护理人员要及时同患者及家属进行有效的沟通，若确实无法承担医疗费用，应该耐心协助患者按照财务相关制度办理好各项手续。

2. 2具体方法和措施   

(1)开展专题讲座，掌握相关法律知识，提高护士法律意识。重症监护室在诊疗和护理过程中，存在着较多的护理风险，需要护士具备较高的专业技能和职业修养。在临床护理过程中需要护士具备较为敏感的观察力和对问题解决的能力，一旦出现突发事件能够在第一时间内采取有效的措施加以处理。护理人员要具备较高的职业修养，在工作中时刻本着以患者为中心的服务理念，为患者提供更为优质的护理服务。全面加强对法律相关知识的学习，使得护士能够在临床上以法律保护自身的合法权益，以法律约束和规范自身的行为川。定期举办专题讲座，使得护士学习到更多的法律知识。全面提升护士的法律意识，使得护士将遵纪守法融入到整个医疗护理之中。    

(2)严格执行查对制度:在对患者开展各项护理工作前，要认真的执行查对制度，减少各类不良事件的发生。在开展护理工作时若对医嘱内容存在疑问，要同医生进行核对后方可实施。对于重症监护室的护士，要始终将批判性思维应用于临床实践中，使得护士在工作过程中更好的发挥出主动性川。严格观察患者病情的发展情况，在对患者执行各项操作之前要严格查对。将患者病情发展变化情况及时的反馈给医生，以便及时调整医嘱内容。    

(3)将护理文书记录准确、全面:护理文书是获取患者救治依据的主要手段，同时也是医院解决医疗纠纷的重要法律根据。护理文书的书写一定要按照规范进行，确保护理文书书写的全面、准确、详细。一旦护理文书不准确或者不全面，那么当发生医疗纠纷时将无法保证医院的合法权益。一旦患者因为疑问而产生医疗纠纷时将无法提供有效的证据。    

(4)全面提升护士的专业素质，降低医疗纠纷的产生。重症监护室受经济条件的影响较大，需要患者积极的配合。为了更好的完成重症监护室工作，需要护士具备更高的专业知识和技能，只有这样才能够保障各项工作的顺利进行。因此需要不断加强对护士的培训力度，采用多种形式提升护士的专业知识和技能水平。通过培训使得护士能够熟练掌握各项护士内容、注意事项、适用症状、技术要点，以便于更好的开展工作。加强护患之间的沟通和交流，减少各种医疗纠纷的产生。

2. 3统计学方法    

采用SPSS 18. 0统计学软件分析统计的数据，计量资料用(均数士标准差)表示，采用t检验，计数资料行丫检验,PGO. 05表示差异有统计学意义。

3结果

3. 1实施前后护理质量变化比较    

结果显示，实施之后护理质量较之前有了明显的提升(PGO. 05)。见表1。

3. 2实施前后护理纠纷发生比较    

结果显示，实施之后护理纠纷发生率较之前明显较少(PGO. 05)。见表2。

4 讨论    

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一、医院开展思想政治工作的重要性

目前，我国的医药卫生体制正在不断地改革之中，社会主义市场经济对改革有着一定的影响，在这样的背景之下，在医院中开展思想政治工作，对改革的发展有着积极的影响。

在我国的医疗卫生系统不断地改革发展中，产生了很多积极的影响，但是，消极的影响不可避免的随之而来。目前存在一些不良的社会风气，这些不良的社会风气严重影响了人们的价值观以及道德观。例如：在有些医院，个别医护人员在对患者进行护理的时候，态度不友好，服务不到位，医患之间的关系越来越紧张等，这些都是受不良风气的影响造成的后果。尤其是一些年轻的女性工作人员只是将其工作当作获得报酬的一项任务，没有领会到医护人员为人民服务的精神，在面对患者的时候，常常会出现态度不端正，不耐烦等情绪，这样的工作态度会影响患者的心情，不利于患者在医院中保持良好的心情接受治疗。面对这样的情况，在医院中开展思想政治工作，是非常有必要的。

在医院的管理体制中，存在很多的漏洞，这些漏洞衍生出了很多的问题：第一，职责分工不明确。在医院的管理中，没有进行明确的职责划分，这就导致很多职能部门不能发挥其应有的作用；第二，医院的内部结构不严谨。医院中有很多的部门机构，有一部分部门机构没有具体的职责，在医院中属于多余的部门，这就导致医院的机构臃肿，重叠，严重浪费了医院有限的经费；第三，选拔人才的要求不合理。有很多医院在进行人才选拔的时候，将学历放在首位，忽视了个人的自身能力，这样的选拔是不科学的。医院中存在的这些问题，通过思想政治工作的开展，都可以得到有效的解决。

二、加强医院思想政治工作的方法

（一）党办人员要想办法提高医院人员对思想政治工作的认识

医院的工作人员是人们心中的白衣天使，有着崇高的地位，但在我国社会环境的影响下，很多年轻的医院工作人员没有树立为人们服务的意识，在对待工作的时候，更多的是考虑自身的利益，这样的想法是错误的，必须对其进行纠正。在妇幼保健院中，多数的工作人员都是女性，有女性存在的地方就有严重的攀比现象，金钱至上的理念被很多的女性工作人员认可，这就导致很多医护人员的价值观念不正确，在不正确的价值观念的影响下，医护人员很难将为人们服务的工作精神贯彻在日常工作中。因此，党办宣传人员要将提高医院工作人员对思想政治工作的认识放在首位，加强对思想政治工作的宣传，让医院人员了解思想政治工作的重要性，在思想政治工作的引导和日常熏陶下，医护人员改善自身的错误思想观念，提高自己的思想认识，从而树立正确的思想观、价值观以及道德观，提高自身的道德素质，将为人民服务的宗旨贯彻到日常的工作中。

（二）党办人员要明确在医院开展思想政治工作的目标

在医院中开展思想政治工作，是符合当今时代的发展趋势以及当前市场经济的要求的一种工作。党办人员在加强医院思想政治工作的时候，要用科学发展的观念统领全局，在此基础之上，一步步的引导医院人员接受思想政治工作。党办人员要根据开展思想政治的目标，帮助医院建立高素质的卫生队伍。例如：在妇幼保健院中，主要接受的是妇女和幼儿，这两种群体都属于弱势群体的范畴之内，保健院中的女性工作人员居多，在面对女性患者的时候，应该发挥性别的优势，对患者进行有效的安抚，缓解患者的紧张情绪，从而帮助患者以健康积极的心态接受治疗。在面对幼儿的时候，医护人员要发挥亲切力，对幼儿进行耐心的安抚，帮助幼儿适应保健院中的环境，保持心情的愉悦。这样的工作态度才是医护人员应该具有的工作态度。在医院中开展思想政治工作，其目的就是提高医护人员的工作水平以及自身的素质水平，在思想政治的熏陶下，提高自己的医德，在对患者进行服务的时候，能够做到有爱心、有耐心并且要细心，这样不仅有利于医院树立良好的形象，对患者来说也是百利无一害的。思想政治工作在医院的开展，对医院的发展有着积极的作用，因此，党办人员在开展工作的时候，要明确目标，并在工作中采取有效的措施，从而达到实现目标的目的。

（三）党办人员在医院中开展思想政治工作，必须结合实际

在思想政治工作开展中，确定全方位的管理。在医院中开展思想政治工作，医院的管理人员应该将思想政治工作纳入到管理的范围之内，并且实行全方位目标的管理，制定出完善的考核机制，对思想政治工作进行考核，将考核的结果和医院人员的个人利益挂钩。还应该建立奖惩机制，对在思想政治工作中表现的好的员工给予奖励，反之，则进行适当的处罚。医院制定一系列和思想政治工作相关的制度，一定程度上可以激发员工参与政治工作的热情，促进思想政治工作更好地开展[1]。

坚持表扬和批评相结合，以表扬为主。思想政治工作人员在医院开展工作的时候，不能一味地对医患人员的行为进行批评，应对其进行适当的表扬，尤其当有一部分员工接受思想政治工作，并在工作中表现良好的时候，一定要进行表扬，鼓励员工保持这样的状态。还可以开展评选活动，让医护人员评选出作风优良的工作人员，这样可以促使其他医护人员重视思想政治工作，从而实现开展思想政治工作的目的。

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关键词：循环经济　意识　重要性　日本　中国

20世纪70年代，我们的邻国日本还是一个公害大国，伴随着经济的飞速发展，包括大气污染、噪音、水质污染在内的七大典型公害对人体健康造成了严重威胁，爆发在熊本县水俣湾的水俣病就是公害带给人类的一个典型灾难。正是由于这场灾难，日本政府及时发现问题并予以高度重视，制定了公害对策基本法、公害对策规制法，对造成严重公害的元凶物质排放实行严格管控。政府关闭了工厂，通过司法程序，有关受害者获得了污染企业和政府贷款的赔偿。对于这片被污染的海域，政府进行了大规模填海埋污工程，不让一条被污染的死鱼漂到临近海域，还专门投资建立了永久性水俣病纪念馆，对全国青少年进行世代环保警示教育。如今的水俣市，鸟语花香，天水一色，看不出一点曾受污染之害的印记。可以这样说，在短短的数年之内，日本已经完成了从循环型经济向循环型社会的转变，循环型社会的理念已经深深植根于这个国家、社会以及民众的内心之中。

一、循环经济的分类

循环经济有广义和狭义之分。广义的循环经济覆盖所有的以资源高效利用和环境保护为基本特征的社会生产和再生产活动，涉及每个公民、每个家庭、每个社区、每个企业、每个地区乃至整个民族。例如，一个家庭乃至整栋办公大楼的节电、节水、垃圾分类等；企业的节约降耗、资源节约和综合利用、清洁生产等；社区的垃圾分类回收等，都属于广义的循环经济。狭义的循环经济则是通过废物资源化来发展经济，相当于“废物经济”、“垃圾经济”范畴。我国要推进的循环经济，不应属于狭义的循环经济范畴。尽管我们是发展中国家，但是我们在飞速发展经济的同时不能有过度生产、过度浪费、过度破坏环境平衡的做法，否则将面临巨大的能源危机和环境灾难，我们力求通过建立法律保障体系，不断强化全民教育，在全社会形成一种节约资源、适度消费的生活方式。

二、在中国发展循环经济的迫切性

现在中国经济高速发展，2008年成功举办了奥运会，2010年即将举行上海世博会。而且近几年也出现了与上个世纪日本类似的公害污染现象，比如太湖流域蓝藻污染等，所有的一切和30年前的日本都很相似。为了不重蹈覆辙，中国政府明确提出了建立环境友好型社会，积极治理环境，大力倡导循环经济。在中国，循环经济有着深厚的文化基础和实践基础。我国广大劳动人民崇尚节俭、尽量做到物尽其用，是发展循环经济的文化基础。发展循环经济在我国有一个内涵不断扩大、思路逐步清晰、重点不断调整的过程：例如国家通过法律法规、政策激励等措施，鼓励企业开展资源节约和综合利用，杜绝工业“三废”；从1994年国家倡导清洁生产，现在又推进循环经济的发展。可以说，这些都是我国寻求社会经济可持续发展的实现途径。

随着经济的高速发展，以中国为代表的发展中国家对资源的需求量剧增，伴随经济的高度增长，废弃物的处理与资源的有效利用成为发展中国家亟需解决的重大课题。近年来，中国的废弃物排放量年均11亿吨，含有害物质(重金属等)的产业废弃物排放量也在不断增加。如何防止环境污染、构建循环型经济结构需要引起各级领导和国民的重视，如果以牺牲资源、污染环境为代价发展经济，我们将面临巨大的能源危机和环境灾难。在中国的大中小城市，根据地区差异也出台了一些相关文件，比如《关于实行生活垃圾分类管理的意见》、《关于加强可再生垃圾资源管理的通告》等，但是经过多年努力，垃圾分类工作几乎没有进展，公共垃圾箱每年在更新，但是很少有人做到垃圾分类投放，高成本打造的分类垃圾箱根本起不到相应的作用。另外，由于制造业的转移，工业所产生的废气、废水，特别是小化工所造成的环境污染日益严重，已经到了难以治理的地步。如何合理处理废弃物，如何有效利用资源，如何加快推进和构筑循环型经济社会，在全社会形成一种节约资源、适度消费的生活方式，是摆在各级政府面前的当务之急。所以，树立正确的循环经济意识，从全社会做起，从我做起，从现在做起，从能够做到的做起，逐步推进循环经济发展，是当前重中之重。

三、在发展循环经济过程中应该积极引进日本及欧洲先进国家的经验

在日本以及欧洲许多国家，垃圾分类对于每个家庭来讲是很自然的事，也是每个公民应尽的责任和义务。日本东京都各区都设有再循环中心，人们可以在那里交换有关闲置物品的信息、再生家具的展示和销售，还有闲置物品的委托销售。东京都的垃圾资源回收分为统一回收、分类回收、定点回收，一些地区，居民主动地收集废纸、旧布制品、易拉罐等资源，然后交给资源回收商；所有地区的垃圾收集均采用分类收集，即收集时分成可燃烧、不可燃烧、大件垃圾及可回收利用资源。每天清晨各家各户将垃圾分成可燃烧垃圾与不可燃烧垃圾，在指定的时间，用塑料容器或不同颜色的半透明的垃圾袋装好后放置到指定的垃圾点。如果有错扔的垃圾，垃圾清理车不会带走，就会有热心居民根据袋内垃圾的信息将垃圾送回或暂时存放到某处，等待正确投放时间。关于大型家电的报废处理，依据的是2001年4月实施的日本家电再循环法，大型家电产品交由出售该产品的零售商或换购新品的零售商处理，任何一种情况都需要支付收集、搬运费与再循环费。在东京都23区，他们将所有垃圾分为城市垃圾和工业垃圾。工业垃圾是指法令规定的20个门类的工业生产过程中产生的垃圾，而城市垃圾则覆盖了除工业垃圾之外的所有垃圾，包括家庭生活垃圾、企事业单位办公垃圾、饭店及食品行业产生的垃圾等，各类垃圾均作了详细的处理规定，人们也积极地遵守和维护这些制度。所有一切既体现出了岛国居民与生俱来的危机意识，也体现了日本国民本身具备了一定的素质。为了抑制天然资源消耗和能够造成全球气候变暖的二氧化碳的产生，日本人已经从改变生活方式开始，节约、节能意识随处可见，更主要的是他们已经将“3R”付诸实践，减少垃圾排放，珍惜有限资源。

四、在中国要迅速发展循环经济重在改变人们的意识观念

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一、认识

1、依法行政的重要性和必要性：依法行政是时展的要求，是市场经济发展和法制建设的必然要求，符合广大人民群众的愿望，也是加强执政能力建设的必然要求。

2、依法行政是政府依法行使行政权力，目的是切实保障公民权利。依法行政，本质上是规范、约束、监督行政权力。依法行政是依法治国的重要组成部分。

3、依法行政体现在六个方面：合法性、合理性、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一。

4、依法行政是一个漫长的发展历程，需要社会各方面的共同努力。

二、影响依法行政的因素及依法行政存在的问题

1、政府机关内部职责分工不清影响依法行政;

2、行政体制下的“唯上”工作机制导致知法违法;

3、党政关系对依法行政具有影响;

4、在有些领域还存在无法可依;有法不依;执法不严;违法不究的状况。

5、行政管理体制与市场经济的要求还不适应;

6、对行政行为的监督机制不够完善;

7、行政机关行使行政权的主体(公务员群体)依法行政观念淡薄，甚至有些主体都不合法。

三、关于加强依法行政的思考

(一)切实增强**意识，强化法制观念，提高依法办事的能力。

1、树立法律的权威，解决“权大于法的问题”;

2、树立**意识，民本观念和服务理念;

3、树立诚信意识，实现实体法与程序法的统一。

(二)澄清模糊认识，树立长期奋斗的理念

1、解决存在的一系列问题需要过程，不能操之过急;

2、处理好合法、合情、合理的关系及法律、道德、信仰的关系;

3、坚持立法宗旨，处理好良法与恶法的关系;

4、加强依法行政的教育培训和监督。行政机关及其工作人员要学法、知法、用法，健全完善监督机制，发挥监督的有效性。

四、需要解决的问题：

1、如何处理好依法行政与大胆改革创新的关系?

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一、指导思想

紧密围绕全市中小企业和非公有制经济发展工作，认真贯彻实施《乡镇企业法》中小企业促进法》和陕西省实施《中华人民共和国中小企业促进法》方法，以及我市《全面推进依法行政五年规划》以推进本部门依法行政为重点，加强督促检查，狠抓制度落实，促进工作开展,2011年的依法行政工作,要以党的十七大精神为指导。为全市中小企业和非公有制经济又好又快发展营造优良的法制环境。

二、重点工作

着重培训《行政复议法》行政许可法》行政处罚法》公务员法》政府信息公开条例》行政复议法实施条例》陕西省依法行政监督方法》陕西省行政执法责任制方法》陕西省规范性文件监督管理方法》陕西省政府关于推进市县政府依法行政的决定》商洛市政府关于贯彻落实陕西省政府关于推进市县政府依法行政的决定的通知》等内容，1认真开展依法行政知识学习培训工作。本局全体干部职工要认真开展外地本部门依法行政知识学习培训工作。学习贯彻各部门的专业法律法规，切实增强依法行政的意识和能力，不时提高依法行政工作水平。

宣传和普及中小企业法律知识，2大力宣传和深入贯彻《乡镇企业法》中小企业促进法》和陕西省实施《中华人民共和国中小企业促进法》方法等法律法规。引导中小企业加强管理，依法经营。加快制定落实省委、省政府《加快非公有制经济发展指导意见》实施方法。

加大相关政策、办事顺序等政务信息的公开工作力度。局政务公开专栏要及时全面公示政务、人事等各类信息，3以市中小企业、乡镇企业、非公有制经济信息网站和中小企业和非公有制经济《工作交流》简报等信息化服务体系为平台。提高工作的透明度。

4修订和完善依法行政工作制度。

依法维护非公有制企业劳动者和用人单位的合法权益。5配合劳动部门认真执行《劳动合同法》完善劳动保证的配套制度。

具有执法证件的人员要严格按照《陕西省行政执法证件管理方法》规定,6加强行政执法人员资格管理。作为配合政执法部门。按时参与资格审核和法律培训,提高行政执法人员的执法水平和责任意识。

实行实施分层负责和首问负责制;处置方式上，必需实行依法办事;保证措施上，实行跟踪问效的矛盾纠纷排查调处机制,7加强矛盾纠纷排查调处工作,及时解决行政争议,化解社会矛盾。依照调处责任上。及时化解矛盾，解决争议。矛盾调解化解力争达到100%对矛盾纠纷排查调处不力，引发或者激化矛盾，或因措施不到位，工作不力，以致造成不良后果的追究直接责任人的相关责任。

三、工作要求

加强学习，积极提高个人知法用法能力。全局干部职工要充分认识依法行政的重大意义，要认真学习中、省、市有关依法行政的政策规定,提高认识。增强依法行政的自觉性，不时提高自身素质的同时，还要提高工作水平和质量。各位领导干部要不断提高对依法行政重要性的认识,不时增强责任意识,努力提高依法行政的能力和水平。

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为了认真贯彻我市《全面推进依法行政五年规划》，进一步推进依法办事,规范办事程序,有效制约违规行为,提升我局依法行政工作，根据<年度依法行政工作计划》安排和我市工作实际,制定本计划。

一、指导思想

2012年的依法行政工作,要以党的十七大精神为指导，紧密围绕全市中小企业和非公有制经济发展工作，认真贯彻实施《乡镇企业法》、《中小企业促进法》和陕西省实施《中华人民共和国中小企业促进法》办法，以及我市《全面推进依法行政五年规划》，以推进本部门依法行政为重点，加强督促检查，狠抓制度落实，促进工作开展,为全市中小企业和非公有制经济又好又快发展营造优良的法制环境。

二、重点工作

1、认真开展依法行政知识学习培训工作。本局全体干部职工要认真开展本地本部门依法行政知识学习培训工作，着重培训《行政复议法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《公务员法》、《政府信息公开条例》、《行政复议法实施条例》、《陕西省依法行政监督办法》、《陕西省行政执法责任制办法》、《陕西省规范性文件监督管理办法》、《陕西省政府关于推进市县政府依法行政的决定》、《商洛市政府关于贯彻落实陕西省政府关于推进市县政府依法行政的决定的通知》等内容，学习贯彻各部门的专业法律法规，切实增强依法行政的意识和能力，不断提高依法行政工作水平。

2、大力宣传和深入贯彻《乡镇企业法》、《中小企业促进法》和陕西省实施《中华人民共和国中小企业促进法》办法等法律法规，宣传和普及中小企业法律知识，引导中小企业加强管理，依法经营。加快制定落实省委、省政府《加快非公有制经济发展指导意见》的实施办法。

3 、以市中小企业、乡镇企业、非公有制经济信息网站和中小企业和非公有制经济《工作交流》简报等信息化服务体系为平台，加大相关政策、办事程序等政务信息的公开工作力度。局政务公开专栏要及时全面公示政务、人事等各类信息，提高工作的透明度。

4、修订和完善依法行政工作制度。

5、配合劳动部门认真执行《劳动合同法》，完善劳动保障的配套制度，依法保护非公有制企业劳动者和用人单位的合法权益。

6、加强行政执法人员资格管理。作为配合政执法部门，具有执法证件的人员要严格按照《陕西省行政执法证件管理办法》的规定,按时参加资格审核和法律培训,提高行政执法人员的执法水平和责任意识。

7、加强矛盾纠纷排查调处工作,及时解决行政争议,化解社会矛盾。按照调处责任上，实行实施分层负责和首问负责制；在处理方式上，必须实行依法办事；在保障措施上，实行跟踪问效的矛盾纠纷排查调处机制,及时化解矛盾，解决争议。矛盾调解化解力争达到100%。对矛盾纠纷排查调处不力，引发或者激化矛盾，或因措施不到位，工作不力，以致造成不良后果的，追究直接责任人的相关责任。

三、工作要求

1、提高认识，加强学习，积极提高个人知法用法能力。全局干部职工要充分认识依法行政的重大意义，要认真学习中、省、市有关依法行政的政策规定,增强依法行政的自觉性，在不断提高自身素质的同时，还要提高工作水平和质量。各位领导干部要不断提高对依法行政重要性的认识,不断增强责任意识,努力提高依法行政的能力和水平。

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一、加强依法行政工作领导。为有效推进林业依法行政工作，该局成立了由局长任组长，分管领导为副组长，各科室负责人为成员的依法行政工作领导小组，确定专门办事机构，办公室设在资源林政科，明确人员负责日常的具体事务工作。领导小组定期召开会议研究部署依法行政工作，加强对依法行政工作的督促检查，并把依法行政工作纳为年度考核内容，确保了林业依法行政工作扎实有效开展。

二、广泛开展法制宣传教育和学习。加强领导干部和林业干部职工法律法规学习。把《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《**省人民政府贯彻落实国务院关于加强市县政府依法行政决定的实施意见》、《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》、《行政处罚法》等内容作为党组中心组和机关公务员、执法人员法律知识学习、培训、教育的重点，不断提高领导干部和执法人员依法行政意识和依法决策、依法行政的能力和水平。充分利用农闲时节、集中宣传活动等有利时机，向广大群众，特别是林农宣传《森林法》、《野生动物保护法》、《森林防火条例》、《退耕还林条例》等林业法律法规，增强群众的法律意识和生态保护意识，引导群众自觉爱好森林资源，并积极举报破坏森林资源的违法犯罪行为，形成全社会重视林业的氛围。:

三、积极推进政府信息公开。加强电子政务建设，通过**林业信息网，把政务公开的任务要求、政策规定、措施办法以及服务承诺、责任追究等在更大的范围，以更加快捷的形式，及时、全面地向群众和社会公开，接受社会监督，使政务公开逐步走向制度化、规范化。

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（一）充分认识加强依法行政的重要性和紧迫性。加强依法行政事关巩固党的执政基础，有利于贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会和加强政府自身建设。近年来，我县各级政府及其部门依法行政已取得了重大进展，为我县经济又好又快发展创造了良好的法治环境。但也要清醒地看到，我县依法行政与经济社会快速发展、人民群众民主法治意识和政治参与积极性日益提高、维护自身合法权益要求日益强烈的形势发展要求还有一定的差距，一些行政机关及其工作人员依法行政意识有待于增强，依法办事能力和水平有待进一步提高，基层依法行政的基础还比较薄弱，推进依法行政的任务仍然十分艰巨。因此，县、乡镇政府及其部门要切实把加强依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置，抓紧抓好，抓出成效。

（二）认真抓好《决定》的学习。县、乡镇政府及其部门的领导要将学习《决定》作为当前一项重要工作，制订学习计划，组织行政机关工作人员原原本本学习《决定》，举办学习专题讲座，进一步统一思想，明确任务，增强做好依法行政工作的责任感和自觉性。县政府法制部门要牵头组织各级法制机构工作人员参加《决定》专题培训，为贯彻落实《决定》打下良好基础。

（三）加大宣传力度，营造依法行政的良好社会氛围。要充分运用各种形式在全社会广泛宣传《决定》内容，开展法制宣传教育，弘扬法治精神，主动接受社会监督，努力营造学法守法用法、推进依法行政的良好社会氛围。

二、明确工作任务，全面落实依法行政的各项要求

贯彻《决定》精神，推进依法行政，建设法治政府，是一项复杂的系统工程。县、乡镇政府及其部门要认真对照《决定》所确定的工作任务和要求，采取有力措施，突出工作重点，有计划地扎实推进本地区、本部门依法行政工作，确保实现建设法治政府的工作目标。

（一）大力增强行政机关工作人员依法行政的意识和能力。

1、健全领导干部学法制度。各级政府要坚持政府常务会议学法制度，县政府常务会议每半年安排一次学法活动，各乡镇政府根据自身实际，定期安排学法活动；县政府各部门的领导班子成员每年参加一次行政法律知识的培训。各级政府及部门每半年要举办一次法制讲座，要把法律知识学习作为理论中心组学习的重要内容。坚持自学制度，领导干部要结合自身工作性质和特点，联系工作实际，加强与本职工作密切相关的法律知识的学习，注重实效。

2、加强对领导干部任职前的法律知识考查。对拟任乡镇政府及县政府各部门领导职务的干部，在任职前要按照干部管理权限，由相关部门进行法律知识考试和行政执法实绩的考核，把考试和考核的情况作为考察、任用干部的重要依据和条件。

3、加大对公务员法律知识测查力度。在公务员考试时，应当增加法律知识在相关考试科目中的比重。对从事行政执法、政府法制等工作的公务员，还要进行专门的法律知识考试。建立公务员年度依法行政学习培训制度。各级行政机关要健全完善公务员培训激励约束机制，将公务员参加法制培训的情况，纳入管理、考核、评议体系中。

4、强化对行政执法人员的培训。县政府及其部门要定期组织对行政执法人员进行依法行政知识培训，培训情况、学习成绩应当作为考核内容和任职晋升的依据之一。新增、轮岗人员需要履行行政执法职责的，必须按照省政府有关规定，参加政府法制部门组织的统一考试，取得行政执法资格。已取得行政执法资格的人员，还要参加日常依法行政知识和行政执法的培训。各乡镇、县政府各部门对所属的行政执法人员的依法行政知识培训要进一步制度化、规范化，保证行政执法人员每年必须参加不少于40小时的法律知识学习。

（二）完善行政决策机制，推进科学、民主和依法决策。

1、建立和完善重大决策听取意见制度。县、乡镇政府及其部门要探索扩大公众参与行政决策的机制和途径，增强行政决策透明度和公众参与度；制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见。

2、推行重大行政决策听证制度。要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。要规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名额要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。听证代表确定后，应当将名单向社会公布。听证举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。

3、实行重大行政决策合法性审查论证制度。凡提请县政府常务会议研究的重大行政决策，应当先经县政府法制机构合法性审查或有关专家论证。各乡镇政府、县政府各部门研究重要事项，亦应先经本级政府法制部门和本单位法制机构合法性审查，未经合法性审查或论证的，不得做出决策。

4、坚持重大行政决策集体研究制度。县政府重大决策应当经政府常务会议研究决定，乡镇政府、县政府各部门重大决策也应当采取领导班子集体研究决定的程序，杜绝擅权专断、滥用权力。

5、建立重大行政决策实施后评价制度。县、乡镇政府及其部门做出重大行政决策，从实施之日起两年内，应当对实施情况进行检查、评估，对评价中发现的问题要及时纠正，减少决策失误造成的损失。

6、建立行政决策责任追究制度。各级纪检监察部门要进一步加大对行政决策的监督力度，对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而未做出决策，、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。

（三）建立健全规范性文件监督管理制度，确保政府抽象行政行为合法有效。

1、严格规范性文件制定权限和制定、程序。县、乡镇政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限，内容要符合法律、法规、规章的规定，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政权力，不得含有地方保护、行业保护的内容，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。制定规范性文件应当采取多种形式广泛听取意见，并由制定机关领导班子集体讨论决定；未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站和本地新闻媒体等向社会公布，未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

2、完善规范性文件审查和备案制度。县政府规范性文件后，应当自之日起15日内报市政府和县人大常委会备案。乡镇政府规范性文件后，应当自之日起15日内报县政府备案。县政府各部门制定以县政府名义下发的规范性文件，应当在提交政府讨论前将规范性文件文本以及起草说明和制定依据等材料一并提交县政府法制机构进行审核把关。具体事项按《*县地方规范性文件制定程序及备案管理办法》（大政办发〔2006〕16号）文件执行。

3、建立规范性文件定期清理制度。县、乡镇政府及其部门每两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章及上级文件规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。清理后要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。逐步建立规范性文件有效期制度，在规范性文件的附则中可以直接规定有效期。

（四）严格行政执法，不断提高行政执法水平。

1、完善行政执法经费保障机制。各行政执法机关履行职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障，严格执行收（罚）缴分离和收支两条线管理制度，所有非税收入必须全额缴入财政，纳入财政综合预算管理。对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，要依照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第八条、第十一条、第十七条的规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

2、规范行政执法行为，严格依照法定权限和程序执法。县、乡镇政府及其部门要完善行政执法程序，对行政执法环节、步骤进行具体规范。行政执法机关查处违法行为、作出行政处罚决定，必须坚持以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。深入推进规范行政处罚、行政许可裁量权细化工作，避免行政裁量权的滥用。各行政执法部门要科学设置、执行行政裁量指导标准，并根据法律依据的修改、变动情况和当地经济社会发展实际，及时修订、调整指导标准，及时向社会公开。

3、加强对行政执法的监督检查。重点围绕加强软环境建设、经济开发区建设以及维护社会稳定，开展法律、法规和规章执行情况的检查，并将检查结果向上一级政府报告。要建立对行政执法机关的监督检查记录制度，进一步完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行政执法案卷的评查制度。县政府及其部门每年要统一组织行政执法检查和案卷评查。

4、加强行政执法队伍建设。实行行政执法主体资格合法性审查制度，严格依照《辽宁省行政执法证件管理办法》，行政执法人员必须经过培训和考试，经考试合格取得行政执法证件后方可上岗。要改进培训方式、严格考试纪律，对考试不合格者要重新培训和补考，对重新培训、补考仍不合格的人员，由所在单位调离执法岗位。在加强对新上岗行政执法人员培训考试的同时，还要加强对在岗的行政执法人员的法律知识考核工作，对到期的行政执法证件实施注册考试制度，通过考试的方予以注册行政执法证件。县、乡镇政府及其部门要加强对所属的行政执法队伍管理，健全纪律约束机制，加强作风建设，强化执法监督，严禁无证执法和聘用合同工、临时工从事行政执法活动。

5、强化行政执法责任追究。加大责任追究力度。对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照《行政机关公务员处分条例》第二十条、第二十一条对直接责任人给与处分。需要对责任人给予行政处分的，由任免机关、监察机关按照干部管理权限处理；取消责任人行政执法资格、予以暂扣或收缴行政执法证件的，由政府法制部门处理。

（五）强化对行政行为的监督，充分发挥社会监督的作用。

1、充分发挥社会监督的作用。县、乡镇政府及其部门要在自觉接受人大、政协监督和司法机关依法实施监督的同时，更加注重接受舆论和人民群众的监督。要完善群众举报投诉制度体系建设，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众对行政行为实施监督的权利。对群众检举和新闻媒介反映的问题，要认真调查、核实，及时依法做出处理；对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。

2、加强行政复议工作。要充分发挥行政复议在行政监督、解决行政争议、化解人民内部矛盾和维护社会稳定方面的重要作用。依法应当受理的行政复议案件必须受理。要改进行政复议审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案。要依法公正做出行政复议决定，对违法或者不当的行政行为，该撤销的坚决予以撤销，该变更的坚决予以变更。推行行政复议人员资格管理制度，切实提高行政复议能力。

3、认真做好行政应诉工作。鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉，自觉履行人民法院做出的判决和裁定。按照《辽宁省行政应诉程序规则》规定，建立和完善行政应诉工作制度，完善以“专人承办、集体研究、领导负责”为基本内容的应诉工作机制。对行政机关违反《辽宁省行政应诉程序规则》，或者应诉敷衍等原因造成行政诉讼案件败诉的，根据《盘锦市行政执法错案和行政违法行为责任追究暂行办法》追究行政机关相关责任人的行政责任。

4、积极推进政府信息公开工作。要认真学习贯彻政府信息公开条例，建立健全政府信息公开工作制度，做好政府信息公开指南和公开目录的编制、修订工作。健全政府信息公开的机制，加强政府网站的建设，大力推行电子政务，进一步充实网上政府信息公开的内容，规范政府公报、新闻会、政务公开栏、电子触摸屏等公开载体建设，推行社会公示、社会听证、专家咨询等适应现代经济社会发展要求的公开形式，增强政府信息公开的针对性、有效性。要建立健全政府信息公开工作的考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度。

（六）增强社会自治功能。

县、乡镇政府及其部门要建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，县、乡镇政府要深入贯彻落实《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。要加强对社会组织的培育、规范和管理，鼓励、引导社会组织有序参与社会管理和公共服务。县政府及其部门要进一步转变职能，把适宜社会组织行使的职能委托或者转移给社会组织。

三、加强领导，健全机构，明确责任，确保全县依法行政工作扎实推进

（一）切实加强对依法行政工作的领导。推行依法行政是涉及政府工作方方面面的全局性工作。各级政府和政府各部门都要切实加强对推进依法行政工作的组织领导和综合协调，主要领导要切实担负起依法行政第一责任人的责任，要亲自抓，负总责；领导班子其他成员要根据分工，认真负起责任。县、乡镇政府和县政府各部门依法行政领导机构，要切实发挥领导机构的组织、协调和督促检查作用，定期研究和部署本地区、本部门依法行政工作，确保把依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节，认真扎实地加以推进。

（二）实行依法行政年度计划和报告制度。县政府每年要根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《决定》所确定的任务和要求，结合我县实际制定全县推进依法行政的年度工作要点，各乡镇政府、县政府各部门也要结合自身实际，制定本地区、本部门推进依法行政的年度计划和方案，明确年度推进依法行政任务，确保依法行政有序推进。县政府每年要向本级人大常委会和市政府报告推进依法的进展情况、主要成绩、突出问题和下一步工作安排。各乡镇、县政府各部门每年要分别向乡人大和县政府报告依法行政的情况。

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一、指导思想

认真贯彻落实党的十精神。全面推进依法治牧，努力推进畜牧兽医事业的法制化、制度化、正规化建设，为我县畜牧兽医事业的持续健康快速发展提供强有力的法治保障。

二、工作要点

1.认真贯彻实施依法行政各项制度，全面提升依法行政水平。一是认真实施依法行政政策法规。认真贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》，重点抓好行政程序规定、政府服务规定、规范行政裁量权办法、规范性文件管理办法和行政复议法的贯彻落实。二是进一步加强依法行政考核。局机关、局直属单位要根据省级依法行政示范县考核方案，结合自身工作实际，细化考核项目，改进考核方式，增强考核工作的科学性、针对性，确保全面完成市考核方案明确的各项工作任务。

2.严格执行规范性文件登记制度，全面提升规范性文件管理水平。一是严把规范性文件合法性审查关。重大行政决策方案在提交研究决定前必须交局务会进行合法性审查。审查要从主体、权限、内容、程序和形式等方面对重大行政决策进行严格把关。二是规范性文件定期清理和评估。定期进行规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，要予以修改或者废止。按要求制定、报备规范性文件，凡以县政府名义制定的规范性文件，在提交县政府审议前，报法制办审查，我局自行制定的规范性文件要报县政府办公室备案。保证制定的规范性文件内容合法，严格执行规范性文件“三统一”制度。

3.继续深入开展行政执法案卷评查工作。认真组织局系统的案卷评查工作，重点抓好行政处罚自由裁量权基准是否贯彻执行，不断提高行政执法案卷评查工作的科学性、规范性。通过案卷评查，进一步提高行政执法质量和水平。对行政处罚案卷评查工作中发现的优秀案卷，要及时总结、交流和表彰并作为典型案例报送县法制办；对案卷评查中发现的案卷质量差、办案水平低的单位，要督促落实整改措施。案卷评查结果纳入年度依法行政考核。

4.修订和完善依法行政工作制度。为推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，进一步促进行政执法部门严格、公正、文明执法，我们将加强组织领导，统筹安排规范行政处罚裁量权工作，梳理行政处罚依据，确定应当细化、量化的行政处罚项目，细化、量化行政处罚裁量权，建立健全相关配套制度。

5.认真开展依法行政知识学习培训。领导干部带头学法，增强依法行政、依法办事意识，自觉运用法律手段解决各种矛盾和问题；建立健全专题法制学习制度，做到学法的计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。组织执法人员学习通用法律知识以及本职工作有关的专业法律知识，增强法律意识，提高法律素质。定期组织对执法人员进行依法行政、专业法律法规培训，年内组织或参加行政执法培训、考试不少于1次，培训情况、考试成绩列入年度所在股站所的年度考核，与绩效挂钩。

6.做好行政复议工作。认真贯彻《行政复议法》和《行政诉讼法》，进一步规范行政复议办案程序，不断提高复议质量；对上级复议机关和人民法院审理的行政案件，应按规定期限答辩和应诉，对上级复议机关的决定和人民法院的生效判决和裁定要严格执行，对人民法院的司法建议要认真研究落实。并参照执行行政复议应诉案件统计制度，认真将案件统计、归档、文书报备。

7.大力宣传和贯彻畜牧业法律法规。利用农村大集、讲座、发放明白纸等形式对服务对象进行养殖业法律法规普法宣传教育，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身利益，逐步形成依法治牧的良好社会氛围。年内组织2次法制宣传活动。加大执法宣传力度，积极向有关部门、报刊撰写稿件，宣传典型人物、推广成熟经验，建立宣传考核机制。

8.规范行政执法。（1）严格执行处罚裁量基准制度；（2）推行行政执法案例指导制度；（3）推行综合执法制度，在局内部股室站所之间建立联合检查、综合收费制度，规范执法检查、收费等具体行政行为，降低执法成本，提高执法效率；（4）执法文书规范有效；（5）建立合同审查制度，严把合同审查关，建立本单位合同审查制度，对外签订的合同及时经审查机构审核把关。

9.做好执法信息统计和报送工作。（1）重大处罚决定报法制办备案；（2）及时收集、整理、上报局系统种类执法信息；（3）及时更新局门户网站内容，不断推进我局依法行政信息公开。

三、工作要求

1.提高认识，加强学习，积极提高知法用法能力。全局干部职工要充分认识依法行政的重大意义，要认真学习中、省、市有关依法行政的政策规定,增强依法行政的自觉性，不断提高自身素质，提高工作水平和质量。领导干部要不断提高对依法行政重要性的认识,不断增强责任意识,努力提高依法行政的能力和水平。

2.高度重视，依法办事，扎实推进依法行政工作进程。按照部门工作职责、任务，始终把依法行政作为部门工作的基本准则,各股、站、所要根据各自肩负的工作任务，将依法行政贯彻日常各项工作之中，努力促进机关的政治文明建设。