农村集体土地征收补偿条例范文

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【关键词】农村集体土地；征收；公共利益；征地补偿

中图分类号：F303文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)03-068-01

一、我国现行农村集体土地征收制度立法缺陷

（一）我国农村集体土地征收条件不明确

我国《宪法》》第十条第三款、《土地管理法》第二条第四款、《物权法》》第四十二条第一款、《农村土地承包法》等法律法规规定，农村集体土地征收的前提是为了公共利益的需要，即只有是为了达成某项公共利益，政府才能要求集体土地权利人做出牺牲服从征收，但是并没有对“公共利益”做出明确的界定。并且，我国《土地管理法》第四十六条的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”，这意味着行政机关拥有对公共利益的认定的完全自由裁量权。这造成在现实操作中，很多地方政府以公共利益为名，泛用征地权，严重损害了农村集体组织和农民的合法权益。

（二）我国农村集体土地征收程序不完善

第一，农村集体土地权利人的知情权、参与权和表达权受限。《土地管理法实施条例》规定土地征收必须公告，但是先拟定方案再征求意见的公告形式只作为已经拟定的征地补偿、安置方案的附属程序，目的是用于权利登记，被征地人根本不能表达自己的意见。这种被动的、滞后的、有限的参与对征地方案并不能产生实质性影响；第二，土地征收纠纷解决机制不完善。按照《行政复议法》第六条、第三十条第二款的规定，农村集体土地权利人对征收决定只能提起行政复议。此外，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，土地征收的补偿、安置方案都要由行政部门拟订、批准、实施，即使集体土地权利人对补偿标准有争议，也只能由人民政府协调、裁决，不能向人民法院，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。这意味着在征收程序中，从批准、实施到救济都由行政机关主导，这就隐藏着排除司法机关的介入与救济的危机。豍

（三）我国农村集体土地征收补偿制度不合理

第一，补偿原则不明。法国在《人权宣言》中确立了“公正补偿”的原则，美国在宪法第五条修正案中明确了“公平补偿”的原则，日本在《日本国宪法》中确立了“正当补偿”的原则，而我国《土地管理法》第二条第四款规定国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿，这里的给予补偿究竟是应该理解为“公平”、“合理”还是“充分”并不明确，事实上在我国这种补偿不仅谈不上公平，甚至不能保障农村集体土地权利人的生存与发展权豎；第二，补偿标准过低。《土地管理法》第四十七条规定“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”，这种补偿标准完全不考虑土地的预期收益和增值空间；第三，补偿范围过窄。《土地管理法》四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、劳动力安置补助费以及地上附着物以及青苗的补偿费。《物权法》四十二条规定必须安排被征地农民的社会保障费用。但现行法律没有考虑残留地、对相邻土地造成的损害等特殊情况的赔偿。

二、我国农村土地征收制度的重构

（一）严格界定公共利益，防止土地征收权滥用

公共利益本身是一个抽象的概念，但是立法中完全可以采取列举式规定规避该缺陷，将公共利益限制在某些特殊领域，例如交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设，教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业，涉及国家安全的国防事业以及其他由政府或者社会组织兴办的以公益为目的的事业。除此之外，还要赋予农村集体土地被征收人对征收决定异议的诉讼权以及一定期限内被征收集体土地未用于公共利益的撤销权或买回权，即如果被征收集体土地没有在规定期限内按照原定公共利益使用，原农村集体土地权利人可以主张买回该土地。

（二）尊重农村集体土地权利人意愿，确立公平补偿原则

所谓公平补偿包括几下几点原则：第一，就行政机关而言，要充分尊重市场，以被征收的集体所有农地所在地的市场价为基准，并充分到失地农民的社会保障与再就业问题；第二，就农村集体组织内部而言，要平衡好集体组织和成员的内部利益；第三，扩大农村集体土地征收补偿的范围，例如必须考虑被征收土地因为开发方案被批准而增值的收益情况，保障被征收权利人能够从中获取合理的预期增值收益；第四，创新农村集体土地征收补偿大的方式，除了现金补偿外，还应该更加重视土地承包经营权入股、土地权利换换社会保障等长远的补偿机制，强化失地农民的生存与发展能力。

注释：

陈小君.农村集体土地征收的法理反思与制度重构[J].中国法学,2012（1） .

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关键词：集体土地 征收探讨

集体土地征收是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。近年来，随着国家经济建设的不断发展，建设项目用地已经从原来的使用国有存量建设用地，扩展到农村集体土地，随之而来，农村集体土地的征收问题便提到了重要的日程。土地是不可再生资源，农村的土地更具有双重性质，它不光是生产资料，还是社会保障，被征用的土地越多就意味着农民的生存田越少。笔者是一名基层的土地工作者，工作中颇多接触，对集体土地征收其工作中存在的一些相关问题和大家一起探讨。

一、当前土地征收制度需要完善的几点看法

（一） 对土地征收权界定的不严谨

《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上，现在的土地征收已被扩大到经济建设，且大多数的土地征收都是各类项目建设需要，因此就出现了法律意义与实际操作的偏离，就存在法律界定的不严谨。

（二） 土地征收补偿标准和范围不尽合理

1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。现行法律规定是按照平均产值的倍数来计算的。一方面这种制度受多种因素的影响，如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收基本是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。

2、征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看，单对土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费，这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。

3、安置补助费过低，解决不了劳动力安置问题。

现阶段的安置补偿，一种是社会保障措施，即对被征地农民采取社会保障安置的方式，由政府、农村经济组织和农民个人三者共同承担。但是由于补偿标准较低一是存在补偿费不足以支付保险费；二是即便支付了保险费后，在没到领取保险金阶段，即没有土地收益也没有保险金，这期间没有生活来源。还有一种安置就是企业安置，而企业现在都是自负盈亏的市场经济主体，企业有自主与劳动者签订劳动合同的自由，强行向企业安排劳动力显然干了企业的用工自，这样的结果是被安置农民的就业权利根本无法得到保障。

（三） 土地征收程序不规范，缺乏民主

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中，法律法规的实施与实际工作不衔接，补偿一方与被补偿一方之间利益冲突很多，操作起来非常棘手，这也是近年来土地上访案件逐渐增多的原因之一。

二、对农村集体土地征收的几点建议

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一、征地补款发放流程是怎么样的？征地补偿款发放流程是怎么样的？

《土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗费的所有者所有。

安置补助费，是国家征收集体土地后，安置被征收单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。村集体经济组织在收到土地补偿费后，应当按照《村民委员会组织法》第十七条的规定召开村民会议，在所有具有本集体经济组织成员内部平均分配此款。如不分配给村民，则侵犯了村民的合法权益，具有本集体经济组织成员资格的人员，可单独或共同集体经济组织或村委会，要求支付相应份额。

二、征地补偿款的征收依据

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置a助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

三、征地补偿款的计算方法

国家建设依法征用集体土地时付给被征地者补偿所丧失的土地权利的费用。其计算方法是：

1.征用耕地的补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍；征用其他土地的补偿费标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准，结合当地实际情况具体规定。属于有收益的非耕地的土地补偿费，可按该土地征用前3年平均年产值的3～6倍计算，征用无收益的耕地不予补偿。征用柴山、滩涂、水塘、苇塘、经济林地、草场、牧场等有收益的非耕地的土地，补偿标准为该土地被征用前3年平均年产值的6～10倍。

2.征用人工鱼塘、养殖场、宅基地、果园及其他多年生经济作物的土地，按邻近耕地补偿标准计算。

3.被征用土地的青苗补偿费标准，由省、自治区、直辖市规定。

4.被征用土地上的附着物，由省、自治区、直辖市自行制定。参照建筑造价折多少，补偿多少。

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一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。

在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。

名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）

实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。

现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。

二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。

在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。

土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。

土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？

宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）

前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。

从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。

三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。

土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。

土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）

一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。

对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。

土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）

对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。

四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。

土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。

直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。

“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。

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关键词:城中村;失地农民;法律保障

一、“城中村”失地农民的保障现状及存在的问题

(一)有关土地征收的具体法律法规存在矛盾或含混不清

现行土地法律规定农村集体经济组织全体成员转为城镇居民以后,原属于其成员集体所有的土地属于国有土地。这一规定突破了1954年宪法有关征地只能“为了公共利益”这一限制条件的规定,实际上为征收农地转用非农建设提供了一种合法形式。但是产生了一个矛盾:对于非公共利益的农地转用,不经过征地是违宪,因为不符合“全部城市土地为国有土地”的宪法准则;征地也违宪,因为不符合为了“公共利益”才可征地宪法准则。又比如,《土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”。但土地使用权转让过程争议发生的原因有那些情况,争议发生后如何处理,法律没有确切规定。因此,在征地过程中农民的权益受到损害时,利用法律无法有效地保障自己的合法权益。

(二)对“公共利益”范围界定不明确

我国现行《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定可以理解为要对集体所有土地进行征收,就一定得符合公共利益的,非为公共利益,不得对集体土地进行征收。但具体什么情况下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是为了“公共利益”,这些却没有明确规定。就目前来说,国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收,并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议,如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决,但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。而且对土地征收的目的是否是为了“公共利益”也没有严格的审查机制。在我国《土地管理法》中,既没有土地征收申请、批准前,有关机关对土地征收目的合法性的事前审查,也没有土地征收被批准后,被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的事后审查。只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准,对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制也没有任何规定。

(三)法律规定的征地补偿偏低

《土地管理法》第47条是现行征地补偿的主要法律依据。该条第1款规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”按照土地原有用途补偿,不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的因素,其实质是将土地仅仅看作一种生产资料,没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民的财产权,从根本上忽视了土地私益性;该条第2款规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”根据该规定,征地(耕地)补偿分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三种,其本质不是对土地价值的补偿,而是对地上物的补偿;具体补偿数值主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定,对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕地水平的差异缺乏体现,无法反映被征土地的区位价值,同时使得补偿价值极易波动,导致同一区位地块补偿价格悬殊;孤立地考虑耕地作为农作物生产的年产值,忽视了被征耕地一旦转为非农用地所飙升的级差价值,农民被排除在土地增值利益的分配之外。该条第6款规定:“依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这是我国征地补偿的法定最高标准。土地是农村集体经济组织成员赖以生存的基础,失去土地的农民的损失除集体土地承包使用权所能创造的实际价值外,还包括生活保障,就业安置等方面的损失,即使是根据法律规定的最高补偿标准,也是明显偏低。

(四)对非农用地的征用安置补偿法律没有规定

我国的《土地管理法》对征用农民集体所有的农用地的补偿方法做出了比较明确的规定,但对征用农民集体土地中非农业用地的实施方法和补偿标准没有做出具体的规定与解释。《城市房屋拆迁管理条例》虽然对房屋拆迁补偿、安置方法做出了比较具体的规定,但该条例的实施对象仅限于城市规划区内的国有土地,不适用于针对农民集体土地上房屋及附属物的拆迁行为;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆迁估价指导意见》也同样没有包含适用于上述问题的规定。2004年11月由国土资源部正式公布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,确定了新的征地补偿标准。按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,允许征地补偿标准突破由《土地管理法》所规定的土地补偿费和安置补助费按统一年产值30倍计算的上限。另外也涉及到了可制定区片综合地价的内容,以及比从前更为灵活的征地安置措施。但是针对非农用地,特别是农民宅基地等土地的征用补偿,依然未做出较为明确的规定。

二、健全和完善“城中村”失地农民法律保障机制的思考

(一)完善法律规范,健全法律体系

由于“城中村”农民的宅基地与城市居民的房屋用地的性质和来源有很大区别,村民又不能享受城市政府提供给城市居民的许多社会保障,绝不能套用《城市房屋拆迁安置条例》;同时,“城中村”又是农民土地被征用后的最后居留地,不能适用《土地管理法》规定的征地补偿办法。为此,必须进行新的立法,或修订现行法律,使政府的改革行为合法,保障农村和农民的合法权益不受侵犯,保护集体资产、个人财产不被损害;对“城中村”的拆迁安置和土地征用行为予以规范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上尽可能对村民和投资方有利。完善对征收农村宅基地的补偿和拆迁安置的法律规定。就“城中村”中以房屋为主的农民私有财产的拆迁安置补偿方式和标准制定相关法律,确定法律适用,使其在“城中村”改造的实践中有法可依。完善《中华人民共和国土地管理法》、土地征用条例的修订与实施,从法律上建立完善土地征用目的合法性审查机制,建立征地价格及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度。地方政府可根据当地实际情况制定分配机制、安置办法、管理体制操作程序,对村集体组织获得国家的土地补偿后的使用或者分配做出具体规定。要修改行法律法规关于农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等的规定,只要符合土地利用规划,只要在严格的土地用途管制之内,应当通过开发商和土地所有者进行平等的谈判,让土地所有者――农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。

(二)明确界定“公共利益”,避免侵犯农民合法的土地权益

世界上大多数国家都规定国家征用土地的权利仅限于公共利益的需要。我国只是原则性地规定了土地征收必须符合“公共利益”,但具体什么是符合“公共利益”,却没有明确规定,这种方法给予了国家行政机构极大的自由裁量权,也给予了国家司法机构极大的法律解释权,他可以确定某种特定用途是否符合公共需要的性质,因此我国应采取更为明确的立法方式确定“公共利益”的范围。规范土地征收程序,以保障土地征收的公平正义。在土地征收过程中,要注重被征收土地者在整个过程中的参与,保证在征用农民土地的过程中土地权利人有充分的参与权和知情权。让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用在使用、管理方面都有充分的发表意见的机会,并能够采取足够的措施保护其合法权益。

(三)确定合理的征地补偿标准,按时兑现补偿款

一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系,将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准,今后应逐步调升。国家应该通过立法,提高土地补偿费和安置补助费的补偿标准,并确保征地补偿安置经费支付到位。政府要通过垄断土地一级市场,适当降低税、费,调整土地出让收益分配比例,提高征地补偿标准。

二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向,根据城市发展总体规划,按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片,每一区片确定一个相对合理的基准地价,在统一征地时,实行统一的补偿标准。合理的征地补偿标准应以保护农民的权益为基本出发点,同时兼顾补偿的公平合理性。处理要考虑土地征用前的价值外,还要考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素。合理补偿标准是按照公平的市场价格兼顾政府财政的承受能力给予补偿。在土地权利的市场价可以确定的地方,如城市郊区和经济发达地区普遍采取“公平市场价”的方法,在公平市场价难以确定的地方,以公平市场价为基准,同时规定最低补偿标准,即定下限不定上限,但补偿不得低于最低补偿标准。

(四)以保障农民权益为核心改革土地制度

首先,要明晰土地所有权的真正主体。推进农村集体经济的股份制改革,将包括土地在内的集体资产核资折股,量化到农民个人,组建初级股份合作社,让每一个村民拥有一份相应的股权,按股给农民分红利。只有实行这种土地农民所有制,才能真正实现“耕者有其田”,使农民的土地权益从根本上得到保护。其次,要合理界定土地使用权主体的权利范围。明确农民土地使用权是涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、继承权和转让权的具有交换价值的独立资产。再次,要完善土地征收制度。把现行强制性的行政征收行为转变为交易性的市场购买行为,积极推进农村集体非农建设用地直接进入市场流转,打破国家对土地一级市场的垄断,实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同样收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等方式参与土地收益的二次分配,获得长期稳定的收益。

参考文献:

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3、句正律师事务所.城中村改造实务研究[M].山西经济出版社,2008.

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5、敬东.“城市里的乡村”研究报告――经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J].规划研究,1999(9).

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一、广东省现行征地补偿安置政策及执行情况

1.现行征地补偿安置政策

目前，国家及广东省颁布执行的关于征地补偿安置的法律法规主要有：《物权法》、《关于加强征地管理工作的通知》、《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》（国土资厅发〔1999〕97号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号）和《关于印发〈关于制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作有关问题的意见〉的通知》（国土资厅〔2006〕3号）。

广东省在《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）的相关规定的基础上，出台了《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办〔2009〕41号），规范被征收农村集体经济组织土地所需留用地的管理。

广东省于2011年3月15日在修订《广东省征地补偿保护标准》（粤国土资发〔2006〕149号）的基础上颁布《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发〔2011〕21号）。

2.现行征地补偿安置政策执行情况

（1）补偿范围

根据实地调查和交流情况，广东省目前按照现行规章制度和规范性文件所规定的征地补偿范围进行。对于经济发达地区，如《关于印发〈东莞市公共基础设施建设项目征地拆迁补偿标准规定〉的通知》（东府办〔2009〕99号）中同时对征收已批集体建设用地做出了相应规定；自2002年，佛山市制定了《佛山市制定区域性统一征地补偿标准的实施方案》《佛山市交通基础设施建设征地拆迁补偿标准与实施方案》和《佛山市电力设施征地拆迁补偿标准》等政策，全市逐步形成相对规范统一的征地补偿标准体系。

（2）补偿安置方式

从调查情况来看，目前广东省常用的安置主要有货币安置、就业安置、留用地安置、宅基地安置等，而被征地者倾向于用现金、教育条件，就业安排、第三方机构评估、按照被征用途的价格、周边平均价格、市场协商等方式来确定补偿费用比较合适。对于留用地安置：广州市出台了《关于统筹解决我市各区农村留用地遗留问题的意见》（穗府办函〔2009〕118号）、《关干贯彻〈广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）〉的通知》（穗府办〔2012〕7号）等政策文件，明确留用地指标允许各村因地制宜地采取分散留地、集中留地、指标抵扣、货币补偿、指标调剂和以等价物业补偿等多种兑现方式办理，同时鼓励社会资金参与留用地集中安置区开发建设，从根本上维护了集体经济组织和投资者权益。

（3）补偿标准

按照调查结果来看，基本上各地都根据《广东省征地补偿保护标准》精神（2006年出台，2010年调整）出台自己的补偿标准，按不低于保护标准，制定征地补偿方案。目前广东省出台的补偿标准只包括土地补偿费和安置补助费两项费用，青苗补偿费和地上附着物补偿费等费用需另行计算。

二、现行征地补偿安置政策执行中存在的问题

1.留用地的地难留问题

《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办〔2009〕41号）对征地留用地的各项管理作出了较明晰的规定，但在实际工作中，仍有部分征地留用地得不到落实。首先是各级政府经济发展压力较大，而受每年新增建设指标限制，有限的用地指标优先用于产业项目、基础设施建设项目用地，而可以用于解决征地留用地的用地指标就寥寥无几，同年的征地项目留用地不能得到及时落实，形成旧债未了，新债又来的被动局面。其次是征地留用地选址不符合规划，经多次协调，农民人坚持原有选址的。虽然根据41号文要求，此类情形可以采取货币补偿的方式，但由于土地价值日益凸显，被征地农民则往往坚持要落实留用地。

2.征地社保问题

目前广东省严格执行《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办〔2009〕41号）规定，在征地报批前，一次性向用地单位计提被征地农民养老保障资金。但在实际操作中，也遇到一些问题：

（1）征地社保计算标准问题。中心城镇范围内的土地，由于早年经济发展和城镇化建设需要，集体土地（主要是农用地）被大量征收。当现有的征地项目实施时，要承担的征地社保压力较大。

（2）征地社保的使用问题。在计提征地社保费用时，由于缺乏操作指引，难以将购买社保人员一一明确，目前为失地农民购买的社会保障费用仍然保留在征地社保专户中，而无法具体落实到失地农民个人，更无法购买被征地农民的养老保险，造成农民实际社会保障功能缺失。部分被征地农民对此意见较大，认为政府挪用本应用于其社会保险的费用，气也往往撒在基层国土部门身上。

3.按年产值标准和区片综合地价补偿存在的问题

关于征地补偿价的确定，法律层面的规定主要是《土地管理法》第四十七条。该法条中规定的征地补偿价基本拟订办法是：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍”；“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍”；“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍”；还有特殊情况下适用的“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。按被征土地的年产值计价，虽考虑到了不同地区农用地或同一片区不同农户的承包地所种作物的差异性，但由于不同地块的年产值不同，因而必然导致征地补偿价按最高产值的地块计不行，按最低产值的地块计也不行。如农户种植两季水稻的年产值，大约2400元/亩；种植三茬蔬菜的年产值，约8000元/亩；设施化栽培葡萄外加一作蔬菜的年产值，高达2万元/亩，价差这么大的年产值，要是政府在一次性征收同一片区的土地中既有稻田、蔬菜地，还有葡萄园，则征地补偿价都按最高的葡萄产值补偿不行，都按最低的稻田产值补偿不行，按各地块的实际年产值补偿也不行，按被征用土地的平均年产值补偿也不行，无论按哪种办法补，总会有一部分被征地农民认为征地补偿价不依法、不公平。

最近颁布实施的《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（〔2010〕15号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》以及国土资发〔2004〕238号文件规定，征地补偿办法调改成为由省级国土资源部门会同有关部门制订省域内各县（市）区征地统一年产值标准和征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行。本研究认为，按法定的年产值倍数制定征地统一年产值标准，并按照国土资发〔2004〕238号文件规定依据“地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇最低生活保障水平等”八个因素制定征地区片综合地价，虽因其定价权为省级国土部门、批准执行权为省级政府，从而使组织实施征地的县级政府摆脱了被征地农民指控为压低补偿价的窘境，但由于被征收的各地块实际年产值差额较大，而且由于区片综合地价因综合了八个因素而往往使征地方说不清、道不明征地补偿价之所以确定为某个数额的理由，所以，区片综合地价得以实施主要依赖于党委、政府的行政强制力，在实际征地补偿中被征地农民对征地补偿价的不满意度仍然较高。

三、相关建议

1.通过司法程序界定和规制土地征收补偿中的公共利益

在发达国家的土地征收中，法院作为中立机关，一般都会在征地前通过司法审查的方式对被征地人的利益进行维护，对征地行政机构进行监督。而我国土地征收中的司法审查是事后介入的，这种审查法院的态度是消极的，是相对无效率的。这就需要法律条款赋予司法机关独立而完整的司法权力，且对于土地征收是否符合公共利益的审查应在土地征收之前进行。此外，由于土地征收一般涉及到多个主体的利益，对于土地征收中司法审查的提起，要扩展原告主体的资格，使每一个社会公民和组织都有权向司法机关提出维护公共利益的主张。

2.完善土地征收补偿标准

补偿标准的确定是一个利益衡量的过程，解决中国的土地征收补偿标准，需要借鉴域外的经验。回顾历史，不少国家在征收补偿的时候是按照财产所有人的价值进行补偿。而市场价值具有形式上的中立性，更具有可操作性，在当今世界，很多国家都在土地征收补偿制度中确定了以公平、合理的市场价格为补偿标准，如英国、德国、我国香港地区等。英国土地征收补偿标准是以被征收的土地所有者在公开土地市场上能得到的出售价格为计算标准的，德国土地征收补偿的标准为土地在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值，我国台湾地区也规定，被征收的土地应考虑征收后土地用途及相应的市场价格予以补偿。因此，完善我国土地征收补偿的标准，要建立以保护被征收人权利为主旨的法律制度，将土地所有人的“义务本位”改为“权利本位”，从法律上明确个人对集体所有土地的各项权利。对于征地的补偿，以土地的市场价格为参考对被征收人进行补偿，使被征地人的财产利益在市场经济环境中获得公平合理的补偿，通过市场机制提高征用土地的成本，促使土地使用人更加有效地利用土地。

同时，建立一套完善的协商机制，由双方参照市场价值来平等协商确定，允许被征地人充分表明观点、意见。在土地征收补偿中，确定被征收土地的客观交易价格，对于征地补偿的公正性起着至关重要的作用，应当充分考虑被征地农民因失去土地所造成的各项损失进行市场估价，建立专业的土地评估制度，逐步健全与完备相应的土地评估办法，由独立的土地评估机构进行土地估价。

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【关键词】社会发展；优化城市空间；农村房屋拆迁；农民切身利益；加快补偿立法

一、前言

国土资源部2016年的“十三五”规划纲要中，对我国国土资源的形势做了介绍也提出了相关要求。表示目前征地拆迁等矛盾日益突出，必须从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，切实维护群众合法权益，倾情倾力使资源惠民利民，使人民群众共享发展成果。

二、我国农村房屋拆迁现在解析

鉴于农村房屋拆迁工作的政策性、实效性和群众性都很强，因此拆迁工作涉及的范围广、难度大，致使我国的农村房屋拆迁工作面临较大的问题。这些问题主要体现在以下几个方面：首先，缺乏健全的法律法规，相关行政管理程序不完善，没有相应的司法保障，导致政府职能错位、监管不到位；其次，一些地区没有结合当地实际情况制定补偿标准，因而补偿款较低，不能满足农民需求；再次，拆迁安置过程中，存在较大的盲目性，另外，关于非住宅类的房屋拆迁其补偿标准不够健全、完善。种种问题，导致农民切身利益受到损失，引发了农民群众的不满，严重阻碍农村房屋拆迁工作的稳定开展。

当前，在我国农村房屋拆迁安置过程中以下几个问题成为拆迁工作难以开展的矛盾焦点：

首先，拆迁项目的开展存在较大的随意性。为响应国家政策，很多地方在开展农村房屋拆迁项目时并没有经过严格考察审核，各地方政府为加快本地经济增长，未做好相关准备工作就盲目实施拆迁项目，造成后期工作难以进行。

其次，我国农村房屋不能按照市场价格给予补偿，导致拆迁过程中对房屋进行补偿时只能以当地政府的“重置价”计算。这就导致政府规定的补偿价跟农民所能接受的补偿价存在较大差异，造成农民利益受损现象的发生。

再次，缺乏健全、完善的农村房屋拆迁法律法规做保障，导致政府在实施拆迁工作时没有规章制度可以遵循，容易滋生不合理、不规范行为的发生，工作流程缺乏科学合理性，一些上级部门监管不到位，农民合法权益受到侵害。

最后，就是历史遗留问题，由于农村房屋管理混乱，很多农村房屋在拆迁时无法确认产权所有人，或者测量问题导致安置面积不能确定。

三、加快农村房屋拆迁补偿立法的必要性分析

对于房屋拆迁相关事宜，我国于2011年1月，由国务院最新颁布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。其为城市房屋拆迁活动提供了规范的依据，解决了城市房屋拆迁中的矛盾和问题。但是并未就农村集体土地上房屋拆迁补偿做出相应的规定。要想拆迁项目顺利进行，切实维护被征收人的正当权益，应给予被拆迁农民公平合理的补偿。

目前，集体土地征收中的房屋拆迁补偿可依据的法律有：《物权法》第42条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用.安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益；《土地管理法》第47条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿.征收耕地的补偿采用年产值倍数法确定补偿金额，征收其他土地的由省、自治区、直辖市参照征收耕地的补偿标准规定。

可见现有规定虽基于各地采取因地制宜的方式：各地农村房屋拆迁适用各级地方政府部门、地方人大的政府规章和部门文件以及地方性法规。但却导致了拆迁补偿政策混乱、各地做法不一且补偿标准较低，宅基地上的房屋仅作为附着物进行补偿。导致由于没有直接的国家层面法律做依据，无法给被拆迁人合理的补偿和充分的保护，拆迁双方难以对拆迁补偿标准达成一致，引发大量的拆迁纠纷，成为突出的社会矛盾之一。

因此应订立关于我国农村房屋拆迁的相关条例，让拆迁有法可依。因为集体土地上房屋拆迁工作事关被拆迁人的切身利益，只有严格依法阳光拆迁、公平拆迁，才能保护被拆迁人合法私权。与此同时，制定对于农村房屋拆迁补偿的规定还具有重大的社会意义。

首先，它有利于提高拆迁效率，促进经济的发展。一旦拆迁补偿中存在随意性，则很可能导致拆迁补偿出现不公平现象。一些被拆迁人极可能因为执法的随意对拆迁工作产生非常强烈的抵触情绪，使得拆迁难以进行。规范拆迁补偿安置工作，保障被拆迁人利益可以为顺利拆迁提供保障。

其次，有利于保证社会的稳定，促进和谐社会的建设。集体土地上房屋拆迁只有平衡了各方当事人利益，充分尊重保障被拆迁农民的权利，加强对财产权的法律保护，才能减少矛盾纠纷的产生，维持社会发展的正常秩序，保证社会稳定。

最后，它有利于房屋拆迁法律的完善，保证法制统一。由于在土地性质和管理方法方面国有土地和集体土地存在很多差异，因此对国有土地上的房屋和集体土地上的房屋管理模式也不尽相同，对集体土地上房屋拆迁中被拆迁人权利保护进行研究，有利于推进农村房屋被拆迁人权利保护系统化、体系化，提高该领域的法治化水平，保证法制统一。

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关键词：失地农民；征地补偿；法律构建

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）01-0193-02

随着我国城市化进程的推进，道路交通、能源建设、工业同、大学城、商业区、住宅楼等建设项目的实施，大量农村土地被征收，导致失地农民激增，其生活无法得到保障。因此，有必要重新审视我国土地征用法律规定的不足，从而构建一个能够有效保护失地农民权益的法律制度。

一、当前农民失地现状分析

《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。此外《农业法》、《土地承包法》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》等相关法律法规为农村土地征收提供了法律依据。

国土部2008年颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》初衷是为了确保18亿亩耕地的红线，其核心是实行“增减挂钩”，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。此办法一出台，立马带来了巨大的负面效应。

据估计，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。民进中央参政议政部副部长闻连利认为“随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。失地农民数量增加所引起的后果是非常严重的，这些失地农民成为三无农民（无土地、无工作、无社保），因征地引发的、恶性事件频发，给社会的稳定和政府形象造成了恶劣影响。

二、农民失地的法律原因分析

（一）对失地农民权益保护的法律规定笼统

《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第8条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，这在法律上赋予了农民集体土地所有权。

但法律认定的“集体”包括乡（镇）集体、村集体和组集体，农地到底属于哪级集体所有，相关法律没有作出明确规定。并且在实际操作过程中，征收补偿往往被各级政府、村委会以及集体经济组织通过各种名义克扣，严重侵害了失地农民的合法权益。

土地征收过程中的另外一个问题就是：既然集体组织是农村土地的所有人，其在土地的征收过程中应当起着主导作用，但是在征收的过程中，国家基本是通过行政手段。自上而下的进行征收，导致集体经济对自己的土地没有参与权和话语权。

（二）对农民土地征收程序的不合理

根据2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第14条规定：健全征地程序：农民的承包经营权受保护，享有征地前的告知权、听证权以及征地补偿机制和纠纷的解决机制的保护，但是实际上，由于具体的实施措施不明确，农民得不到应有的法律保护。

（三）土地补偿和收益分配的不合理

对于土地补偿问题，《土地管理法》第47条虽然明确规定了土地征用的补偿标准，但这种补偿标准难以正确体现地块的级差地租及各地不同的经济发展水平。

对土地收益分配和管理问题，《土地管理法》实施条例第26条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，因而农民的得到的补偿十分有限。

三、国外对失地农民法律保护的做法

（一）强调公益目的

19世纪英国的《强制征购土地法》确认了土地的使用目的必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，也就是征收项目带来的利益要远远超过被剥夺土地的人所受到的损失。

大陆法系的德国，更加注重征地的公益性，在进行土地征收前要进行征收公益性审查，其土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位。为防止土地被任意征用，实现土地资源优化配置，征地主体要从整体上考量如何最佳利用土地和保持总量平衡。

（二）严格征地程序

英国在征地程序方面，首先要召开一个是否动用征地权利的调查会，听取各方的意见，并指定一位独立督察员进行评估。接着由独立督察员将评估意见向国务大臣报告，最终由国务大臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》。

美国宪法第五条修正案规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”从而可以看出，土地征用必须具备三个要件：正当法律程序、合理补偿和公共使用。

（三）征地安置补偿的市场化

许多国家的征地补偿是建立在市场化的基础之上的，也就是说，征地补偿以市场价格为基准。土地征用费相当于土地价值，按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿金是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。

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关键词：集体土地 利用制度 改革 建议

一、我国土地利用制度的总体形态

我国土地所有制分为国家所有和集体所有两种形态，国家所有土地包括城市的土地、依法征收的土地等，主要类型是建设用地，也有占比较少的国有农场等土地。集体所有土地包括农村土地、城市郊区土地、自留地、自留山等，主要类型是耕地等农用地，也包括占比较少的宅基地、乡镇企业用地等集体建设用地。我国实行严格的土地用途管制制度，将土地分为农用地、未利用地和建设用地，除宅基地、乡镇企业用地和乡镇村公共设施公益事业可以使用集体建设用地外，其他各类建设项目需依法申请使用国有建设用地，其取得方式包括出让、划拨、出租、转让、作价出资入股等。

二、我国土地利用制度中存在的问题

长期以来，我国在土地利用制度设计上重国有而轻集体，对集体土地特别是集体建设用地重视不够，主要表现在：

（一）重国有土地开发而轻集体土地利用

我国通过物权法、土地管理法、房地产管理法、出让转让暂行条例等法律法规设计了国有土地使用权的出让、划拨、转让、抵押等使用和流转制度，规定除宅基地、乡镇企业用地和乡镇村公共设施公益事业可以使用集体土地外，其他建设项目必须使用国有土地。这客观抑制了集体土地经济效益的发挥，使国有土地成为各项经济建设的必需品，推动国有土地价格逐年升高，地王不断涌现，土地收益成为政府重要财政来源和支撑。

（二）国有土地物权制度完善而集体土地物权制度缺失

对国有建设用地，物权法等规定了建设用地所有权、用益物权、担保物权、地役权等完备的物权制度，而对集体建设用地，虽也有物权保护内容，但零星而不完整，表现在：一是用益物权中，集体建设用地只规定了宅基地使用权、乡镇村公共设施和公益事业用地使用权和乡镇企业用地使用权，严格禁止房地产、工业商业和国家建设项目占用集体土地，也无出让、划拨、出租等多样性供地方式规定。二是担保物权中，除规定乡镇企业的厂房等建筑物设定抵押其所占用集体土地使用权同时抵押外，其他集体建设用地使用权不得单独设定抵押，从而大大限制了集体土地融资功能的发挥，限制了农村经济发展。

（三）集体土地和国有土地之间流转的单方面性

国家为了公共利益的需要，可以通过征收程序把集体土地变为国家所有，但被征国有土地则不能再回转到集体所有状态，从而在总量上形成了国有土地逐年增加，而集体土地逐年减少的态势。

（四）征地补偿标准和国有土地出让价格比例失衡

国家在征收集体土地过程中，要对集体经济组织及失地农民进行征地补偿，支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费和失地农民社会保障费，而这些补偿费标准偏低，以东营市各县区为例，补偿费一般只占到土地出让金的10%至40%左右，而像北上广深等大城市，这一比值差距会更大，形成巨大的剪刀差。

三、对土地利用制度改革的几点建议

（一）放宽集体建设用地利用的限制，逐步赋予其与国有建设用地同等权能

我国农村社会经济发展相对落后，2015年全国农民人均可支配收入仅占城镇人均可支配收入的36.6%，农民收入主要还是依赖传统农耕，缺少其他收入渠道。土地为财富之母，在国家严格规划管控下，应逐步赋予集体建设用地与国有土地同等的各项权能，探索建立集体土地出让转让制度，扩大集体建设用地使用范围，发挥集体建设用地潜在经济效益，以增加土地收益在村集体和农民收入中的比重，并规定将土地收益的一定比例用于农村生活环境的改善和基础设施的建设，必将推动农村社会经济快速健康发展，缩小城乡差距。

（二）扩大和完善集体土地物权内容和范围

在现有农村土地承包经营权、宅基地和乡镇企业用地及公共设施公益事业用地使用权的基础上，放宽使用权范围限制，在符合规划和产业政策前提下，允许工商业在一定条件下使用集体建设用地，并赋予除公共设施公益事业用地外的其他集体建设用地使用权担保物权权能，以充分发挥集体土地融资担保功能，激活农村经济快速发展。

（三）严格限制土地征收条件，提高征地补偿标准

“为公共利益需要”征收集体土地这一规定过于原则而不具体，实践中只要符合产业政策的各类工厂、加油站、写字楼等项目需要使用土地的，一般都可以通过征收集体土地进而取得土地使用权，致使“公共利益”这一概念无限放大，集体土地征收的随意性增加，从而侵害了村集体的物权利益，因此建议在立法上采用列举或排除式的规定，明确哪些属于公共利益而哪些不属于，以严格征地原因条件。同时，应改革征地补偿制度，提高征地补偿标准，探索建立征地补偿标准与城镇基准地价、土地出让均价等相挂钩的机制，缩小征地补偿费与土地出让收益的剪刀差，切实维护实地农民利益。

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广东土地资源利用的特点

广东地处华南沿海,人均土地资源量少､耕地后备资源不足｡改革开放的前沿省份地位以及毗邻港澳的地理位置优势,在给广东带来经济高速发展的同时,土地资源的开发利用也形成了自身的特点:

一是非农建设用地需求量大｡近几年非农建设占地以每年新增4000多公顷的速度增长,平均每年GDP每增长1个百分点,需用地4140.36公顷,平均每亿元固定资产投资需用地13.35公顷｡同时,由于后备资源有限以及用地指标难以满足用地需求,清理闲置用地､开发整理土地工作成为弥补建设用地缺口､缓解用地矛盾的重要手段｡

二是社会经济发展所引起的土地市场需求促进了城镇发展中的规模扩展｡广东从上世纪90年代开始,城镇化建设进入了快速发展时期,仅1997年～2003年间城镇建设用地规模就增长了620多平方公里｡

三是有形土地市场建设取得初步成效,土地资产的价值得以充分显化｡1998年8月～2003年12月,全省共招标拍卖出让土地使用权2442宗,面积3860.8公顷,政府获取土地收益264.5亿元｡

四是外资利用土地比例居全国首位,土地成为广东吸引外资和高新技术产业的重要手段｡据不完全统计,1991年～1997年,外资企业用地占同期全省建设用地的20%以上,个别地市甚至高达70%｡2003年全省外资企业用地约占全省建设用地的25.61%｡

五是推进土地资源的集约节约利用,有效降低经济发展对土地资源的依赖程度,成为实施土地资源可持续利用战略的重要措施｡而在实施土地资源可持续利用战略､最大限度满足广东用地需求的同时,以农民与基层政府冲突为表象的社会问题愈演愈烈｡近年来,广东省农民､上访的数量和人数有增无减,并呈现出上访频率加快､上访规模越来越大等特点｡仅2003年,省国土资源厅就受理群众来信2512件,接待群众来访1086批共3324人次｡维权重点主要集中于失地农民安置､补偿､养老保障以及集体土地收益处置等几大方面｡

征地矛盾挤压农民生存与发展空间

实施土地资源可持续发展战略,加快城镇(市)化建设和推进农村集体建设土地使用权流转是两条重要的应对途径｡可是,那些经济发展较快,有条件加快城镇(市)化步伐的市县,往往正是农民与地方基层政府冲突比较频繁,社会稳定问题较为突出的地区｡在大规模农转非的过程中,冲突的导火索通常由征地补偿问题点燃,并由于一些政策和体制等方面的多重因素而加剧｡允许农村集体建设用地流转也带来了有关农民权益保障的新问题,这些问题包括:

1.现行土地征用制度剥夺了农民实现集体土地所有权的权利

我国实行土地的社会主义公有制,根据物权法的理论,农民集体成员应拥有直接支配集体所有土地的权利,包括对土地的占有､使用､收益和处分权利｡当然,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律对土地实行征用”｡但何谓“公共利益”,不论《宪法》还是《土地管理法》都没有明确界定｡《土地管理法》甚至还进一步规定了“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地”｡从而为包括非公共利益需要在内的一切用地项目的征地打开了方便之门｡作为集体土地的所有者,农民只有按照圈定的范围拱手交出土地的权利｡在征地程序上,农民也完全处于被动和不平等地位,从土地征用的认定到补偿费的确定和劳动力的安置等,都是政府和用地单位说了算｡不论农民有什么意见,生活出路问题有没有解决,只要征地方案获得政府部门通过,就可以实施征地行为｡《土地管理法实施条例》规定了“征地补偿､安置争议不影响征用土地方案的实施”｡“征地公告”实质上成了叫农民到指定单位办手续的“通知书”｡在土地征用制度下,农民所拥有的某种程度上仅剩下配合政府完成土地所有权性质转变手续的权利｡

2.征地和供地之间巨大的利益空间,挤压着农民生存和发展的空间

我国现行的征地制度形成于计划经济时期｡上世纪90年代初,国家虽然调整了供地政策,但实施征地却依然沿用计划经济的强制征地办法｡在“满足公共利益需要”的旗号下,农民被排斥在公共群体之外,不仅失去了长期赖以生存的土地,还失去了对土地实际价值的收益权｡批租一块土地,政府一次性地收取50年～70年的土地收益,给予农民的却是按照每亩2万～3万元甚至数千元的标准核算的补偿｡一些地方土地出让金已经占到当地财政收入的50%以上,而农民获得的补偿却可能连新建房屋的费用都不够｡土地批租制的巨大利益空间,成为各级政府以各种名目“圈地”的动力｡有资料表明,我国城镇用地80%是征用农村集体土地｡农民从属于农村特定环境下的生存和发展空间在征地浪潮中逐步萎缩｡

更为严重的是,有些地方政府为了降低招商引资门槛,为了积累“城市经营”所需资金,以地生财,千方百计压低征地费用,一些被征地农民因无一技之长在城市化快速发展的进程中成为种田无地､就业无岗､社保无份的“三无”游民｡

3.现行农村土地制度的缺陷导致农民土地使用权的不完整

根据《农村土地承包法》,农民拥有对所承包土地的占有､收益､处分的权利,但在现实生活中,很多时候农民丧失了对自己土地的处分权｡地做什么用,种什么,都要受到政府的制约,农民不能自行改变自己的土地用途｡而政府改变农民的土地用途,有借助于市场调节手段完成的,但更多的是通过行政手段强制进行的｡

土地利用总体规划是各级政府部门管地､用地的主要依据,在落实规划的旗号下,农民往往失去了与政府平等对话､为自己的土地讨价还价的机会和平台｡目前大力推行的农村居民聚居点和中心村建设,涉及大量的农村集体土地流转和用途改变,从形式上看雷同于土地的征用但不是征用,农民在交出土地使用权的同时无从要求失地补偿｡而从规划角度看,农民可以要求土地置换和交易,只是没有相应的法律支持｡

对宅基地的使用权是现行农村集体所有制下真正落实到农民个体手中的使用权｡在一些经济发达地区,农民通过房屋出租获得的收益很大程度上弥补了征地补偿的不足｡《广东省农村集体建设土地使用权流转管理办法》规定了“集体建设用地上的建筑物及其他附着物转让､出租和抵押时,其占用范围内的集体土地使用权随之转让､出租和抵押”,但同时又限定了“农民宅基地不得流转”｡农民仍然没有宅基地的收益､处分权｡

农民土地权益受侵害的历史和现实因素及其对策

从根本上说,农民权益问题的主要根源在于产生于计划经济体制下的农村､农业政策以及“城乡分治､一国两策”的二元社会结构对于农民集体土地所有权性质､农民生产经营自､国民平等待遇权的侵害｡长期以来,上自中央下至地方政府都将推进工业化和城市化作为实现我国现代化的主要动力,制定的有关社会经济发展的政策和纲领性文件也大都是围绕着工业化和城市化两个中心议题｡各级地方政府在此社会背景下形成的发展观和管理理念对农村､农业､农民的轻视才是造成对农民权益侵害的根本性原因｡除此之外还包括:

现行政策法规仍带有计划经济的色彩,与市场经济发展严重脱节｡土地管理法规定,征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿｡其中,占补偿费用大头的“土地补偿费”和“安置补助费”标准分别为“该耕地被征收前三年评价年产值的六至十倍”､“该耕地被征收前三年评价年产值的四至六倍……但是,每公顷的安置补助费标准,最高不得超过被征收前三年评价年产值的十五倍｡”按照此规定,农民在土地被征收后得到的补偿费用是个相对固定的数额,与土地进入市场后所获得的收益没有任何关系,农民无法从土地的市场增值中获取应有的收益｡

土地对于农民而言,不仅是生产经营的基础,更具有保障功能和依附功能｡但现行的政策法规对于被征地农民社会保障问题却没有相应的规定｡农民进入城市后带来的社会成本和生活成本以及生存､发展风险的增加,只能由自己承担｡

现行法律法规赋予了征地关系人不对等的权利和义务｡从政府的角度看,征地是为公共利益的需要而实行的征用｡而对农民来说,征地则是在市场条件下对他们土地使用权进行经营的一种行为｡在征地行为上,现行的法律赋予双方的权利､信息､利益是严重不对等的:①用地单位可以以政府的名义,借助国家的力量强行征用农地,农民没有拒绝的权利,甚至连讨价还价的机会都没有;②何时征用土地､征用范围如何､规划怎样以及是否符合规划,都没有相关法律规定农民有事先知情或参与规划的权利｡信息不透明,农民往往在知晓征地方案的同时,失去了应变的机会;③通常情况下,用地单位所提出的征地范围都是区位条件相对较好的区域,现行的法律法规在确定补偿标准时却没有考虑区位因素,也没有赋予农民可以申请调换区位条件相当的地块或以区位条件论价进行补偿的权利｡

农村土地产权制度建设的不健全和滞后,以及相关政策法规间的冲突,影响农民产权主体作用的体现｡《土地管理法》虽然对所有权归属作了原则规定,但由于我国的农村土地产权登记立法的滞后以及权能的残缺,农民的产权主体地位并没有得到真正明确,农民集体土地产权主体资格难以在社会经济生活中得到充分的体现｡现实中以行政手段替代产权人行使土地权利的现象比较普遍｡在土地所有权和使用权转移的过程中,产权人的利益难以真正得到法律保护｡

2005年10月1日,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式颁布实施,从发展的眼光看,这是顺应民心的好事,有利于保障农民集体的土地收益和建立城乡协调发展新机制｡但合法流转的前提是土地确权和使用权登记的完成｡目前,我国对于集体土地管理尚无比较完整､规范的法规｡就广东而言,一些地市的集体土地所有权的登记发证工作基本完成,但全省范围内使用权登记尚未启动｡不完成法定的登记程序,农民对土地的承包权､使用权就无法得到法律保护｡另外,当根据这个管理办法规定进行集体建设土地流转的双方发生矛盾或问题上诉法院,而法院根据《土地管理法》第63条规定进行裁决,农民将很难保障流转的权益｡