集体土地使用权转让范文

导语：如何才能写好一篇集体土地使用权转让，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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    根据财政部（90）财税字第009号通知的规定和1991年全国营业税税政业务会议的意见，我局制定了《土地使用权转让及出售建筑物和经济权益转让征收营业税具体办法》，现发给你们。本办法自1992年9月1日起执行，下列规定同时停止执行。

    一、国家税务局关于“土地使用权转让及出售建筑物”和“经济权益转让”税目若干征税问题的通知（国税发〔1990〕126号）；

    二、国家税务局关于技术权益转让征税问题的通知（国税函发〔1991〕995号）；

    三、财政部税务总局关于营业税若干政策业务问题的通知（85）财税营字第050号中“二、关于经营商品房收入征收营业税问题”的规定；

    四、财政部税务总局关于对经营商品房收入征免营业税的通知（87）财税营字第046号）；

    五、财政部税务总局关于“技术成果转让”范围问题的通知（86）财税营字第067号）。

    附件：土地使用权转让及出售建筑物和经济权益转让征

    收营业税具体办法

    附件：土地使用权转让及出售建筑物和经济权益转让征收营业税具体办法

    一、纳税义务人

    在中华人民共和国境内发生土地使用权转让及出售建筑物、经济权益转让行为的单位和个人，为营业税的纳税义务人（以下简称纳税人），应依照本办法的规定缴纳营业税。

    上述单位和个人，是指企业、机关、团体、部队、学校、个体经营者及其他单位和个人。

    二、税目范围

    《营业税税目税率表》中“十三、土地使用权转让及出售建筑物”税目的征税项目为“土地使用权转让”、“出售建筑物”。“十四、经济权益转让”税目的征税项目暂定为“技术权益转让”、“商标权益转让”、“著作权益转让”。

    三、税率

    “土地使用权转让及出售建筑物”税目、“经济权益转让”税目的税率为5％。

    四、税目注释

    （一）土地使用权转让及出售建筑物，是指有偿转让土地使用权、建筑物所有权的行为。

    本税目下设两个征税项目：

    1.土地使用权转让

    土地使用权转让，是指土地使用者有偿转让土地使用权的行为。土地使用者在转让土地使用权时连同土地附着物所有权一并转让的行为，也按本税目征税。

    以土地使用权投资、入股，参与接受投资方利润分配、共同承担投资风险的行为，不征收营业税。

    对土地使用权出让行为、将土地使用权归还土地所有者的行为以及转移土地所有权的行为，不征收营业税。

    土地租赁，不按本税目征收营业税。

    2.出售建筑物

    出售建筑物，是指有偿转让建筑物所有权的行为。出售其他土地附着物所有权的行为，以出售永久使用权、有限产权方式销售建筑物的行为，比照出售建筑物征税。

    在出售建筑物、其他土地附着物时连同建筑物、其他土地附着物所占土地的使用权一并转让的行为，也按本税目征税。

    以建筑物或其他土地附着物投资、入股，参与接受投资方利润分配，共同承担投资风险的行为，不征收营业税。

    建筑物、其他土地附着物租赁，不按本税目征收营业税。

    （二）经济权益转让

    经济权益转让，是指有偿转让无形资产的所有权或使用权的行为。

    在转让无形资产时随之发生有形资产转让行为或提供劳务的，该项有形资产转让行为或劳务，不按本税目征收营业税。

    本税目下暂设三个征税项目：

    1.技术权益转让

    技术权益转让，是指有偿转让技术的所有权或使用权的行为。

    以经济权益投资、入股，参与接受投资方利润分配，共同承担投资风险的行为，不征收营业税。

    2.商标权益转让

    商标权益转让，是指有偿转让商标所有权的行为。商标注册人有偿许可他人使用其注册商标的行为，也按本税目征税。

    以商标权益投资、入股，参与接受投资方利润分配，共同承担投资风险的行为，不征收营业税。

    3.著作权益转让

    著作权益转让，是指有偿转让著作的所有权或使用权的行为。

    上款所说的著作权益，是指出版权益、复制权益、播映权益、展览权益、摄制影（视）片权益、翻译权益、改编权益等著作权益。

    五、计税依据

    “土地使用权转让及出售建筑物”、“经济权益转让”营业税的计税依据为纳税人因发生该项行为从受让方或购买方取得的全部收入。

    纳税人发生该项行为以非货币形式取得经济利益的，应按国家规定价格或国家规定的作价办法计算该项经济利益的货币额作为计税依据；国家没有规定价格或作价办法的，由当地税务机关参照国家对同类经济利益所规定的价格或作价办法核定计税依据。

    六、纳税地点

    （一）“土地使用权转让及出售建筑物”营业税，在所转让的土地或建筑物所在地缴纳。

    （二）“经济权益转让”营业税，纳税人为企业或其他单位的，在企业核算地或单位驻在地缴纳；纳税人为个人的，其应纳的营业税由受让者代扣并向受让者所在地税务机关缴纳。

    七、下列行为免税：

    （一）将土地使用权转让给农业生产者用于农业生产。

    上款所说的“农业”，包括林业、牧业、水产业在内，其具体范围由各省、自治区、直辖市、计划单列市税务局确定。

    （二）在住房制度改革中，按省、自治区、直辖市人民政府规定的标准价或低于标准价的价格出售新、旧住房。

    （三）个人转让著作权权益。

    （四）以图纸、技术资料等软件形式有偿转让技术所有权、使用权。

    八、本办法用语解释

    （一）有偿转让，是指转让者以从受让者取得货币、实物或其他经济利益为前提进行转让的行为。

    土地使用权出让，是指国家或集体土地所有者将土地使用权让与土地使用者的行为。

    土地附着物，是指附着于土地的不动产，包括建筑物和其他土地附着物。

    不动产，是指不能移动，移动后会引起性质、形状改变的财产。

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关键词：土地；流转；规范；规模

随着社会经济的发展，惠农政策的实施，农业结构的调整，农村产业的兴起，劳动力的转移，农村集体土地流转就更显重要了。农村集体土地流转推动土地适度规模经营，可有效增加农业规模型投入，促进农业结构调整及产业化经营，提高人们的收入，改善农村生活质量。

当前国家《宪法》《土地管理法》《农业法》和《农村土地承包法》中都有明确规定，土地使用权可依照法律规定转让，所谓的转让实质就是流转。

1 农村集体土地使用权流转的类型

农村集体土地使用权流转主要是农村建设用地使用权流转和农用地使用权流转，由于两种用地类别不同，它的流转类型也就存在差异。

1.1 农村集体建设用地使用权流转类型

（1）直接转让土地使用权，主要是双方通过协议方式将该宗集体土地使用权连同该宗地上的建筑附着物一同转让，也可以由集体经济组织直接进行转让，不限制转让时间、次数，这种类型简单、快捷。

（2）土地使用权的出租，是农村集体经济组织或个人把土地和地上附着物出租给其他单位或个人的行为，由受租人向原土地使用者支付租金的行为并履行义务。

（3）入股合作经营，指集体土地所有者以土地作为资本投入与其他单位或个人入股合作经营，建立股份制企业。农民可凭借土地使用权拥有企业股份并按股分红。

（4）其他类型。乡镇企业，村办企业破产并出售或重组等形式导致农村集体建设用地使用权转移。这种类型常见于农村村办企业或出售或重新组合，形式新的企业使土地使用权发生变化。

1.2 农用地使用权流转的类型

（1）转包，指土地使用者将土地承包权转包给新的承包人，双方签订协议，由新承包人对原土地使用者履行承包协议的义务，这是土地使用者与新承包人直接发生的协议关系，对其该农用地的一些主观条件和客观条件自行商定，各自行使其权利和履行义务。

（2）互换，指两个分别拥有土地使用权的土地使用者为了方便生产经营需要，双方自行协商将其土地使用权进行互换，各自履行义务。这样有利于方便经营和开展规模性经营，减少一些生产经营上的不便因素，达到利大于弊。

（3）转让土地使用权，指现土地使用者将承包未到期的土地在一定年限内一次性转让给另一方使用者经营使用，该地新的土地使用者对其土地拥有一定的收益权和处置权，其使用权不受原土地使用者限制，具有自，但要得到农村集体经济组织的认同，并接受集体经济组织对其的监督。

（4）作价入股，指土地使用者在承包年限内，以土地使用权为资本作价入股，成立股份制企业，自己享有股份，年终享受分红，它有利于土地的规模经营，有利于土地资源的合理配置，提高土地的经济产出效益，增加农民的经济收入。

2 当前农村集体土地使用权流转存在的一些问题。

由于受老思想旧观念的影响，有些农民还在传统观念中生活，所以土地使用权流转还很零散，没能形成规模性，所以存在许多急需解决的问题。

2.1 农村土地制度不够完善，土地流转机制不够健全

制度不完善，机制不健全就存在许多制约因素，不能有效促进集体土地使用权流转的良性发展，大多数还处在没有秩序和不受 保护状态。大多数转包、互换、租赁土地等都是双方口头协议，没能落实到书面上，没能在法律部门公证，不受法律保护，缺乏稳定性，有随时反悔和更改的隐患，给自己和他人的生产经营带来不便，同时影响了农民长期投入经营的打算，造成积极性低下。

2.2 缺乏社会保障，制约着土地流转

农村的土地是农民生活的命脉，相当一部分农民把土地看得很重要，特别是近几年又取消农业税，国家又给予粮种补贴，农机补贴等各种惠民政策，所以农民把土地看成是生活的命根子。即使自己不种从事非农业生产也不愿将土地转让出去。另外就是土地是农民就业和生活的载体，在土地流转机制不健全的情况下，缺乏法律和社会保障，从而使农民存在许多疑虑和后顾之忧，造成土地流转的制约因素。

2.3 土地流转规模小，零散

现在的土地流转都是以单户土地进行流转的，而单户拥有的农用地使用权面积又少，而且大部分单户拥有的农用地不在同一地块，又很少有多户同时流转的现象，从而造成流转的地块规模小，并且零散，不能形成规模。从而制约土地规模性经营，降低了对地块的基础设施和土地经营的投入。

3 完善和规范农村集体土地流转的措施

3.1 完善农村土地流转的机制

国家依照相关法律制定相关政策，让农民进行土地流转时有法可依，排除后顾之忧，保障和保护农民土地流转的合法性，加大土地流转的惠民政策，加大对土地的投入，增加农民的积极性，给农民规模性经营创造良好的法制环境。

3.2 规范土地流转市场，使土地流转合法化

相关政府应健全规范化土地流转制度和规章，在土地流转时完善土地流转合同，明确合同条款，健全交易合同手续，使流转得以合法化。

合理界定集体土地流转的条件，使土地交易公开、公正、公平，确保土地交易合理、合法，保证土地市场规范有序。

3.3 成立农村集体土地流转合作社

为了保证土地流转的规范化，集体经济组织可成立土地流转合作社，在合作社中对土地质量、地块面积、规模等土地资源信息进行分析研究，签订合法流转合同。这样不但提高了土地流转的可靠性，而且提高了土地流转的成功效率，增强了农民进行土地流转的信心，加大了土地流转的范围，加快土地流转速度。从而促进土地集约规模经营。

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在土地使用权转让市场形成过程中,首先,应当规范政府行政划拨和竞价出让土地使用权的范围和行为。具体讲,国家征用出让土地的权力和范围应当限定在公共用地(非竞争性和非赢利性用地)和公共政策产业政策重点扶持的建设项目用地(如国家重点基本建设工程、城镇建设、水利建设等)的范围之内。一般企业和个人用地从土地使用权转让市场中取得,而不再继续享受征地划拨地的优厚待遇。其次,还应当规定,凡已按公共用地征用或因某种公共政策而征用的土地,或因使用到期、违章用地而收归政府的土地,一旦结束使用,应尽量采取竞争方式公开出让。其三,某些企业或个人确实需要使用农村集体土地时,因涉及土地所有权转移问题,目前可暂采用先由国家征用,再由政府按市场价格出让的办法办理。

农村集体土地使用制度改革以后,普遍实行了,对恢复和发展农村经济发挥了重要作用。但也出现了许多矛盾。如按人平均分配而出现的小块地块、“绺绺田”,影响了耕作效率的提高;政策规定土地承包15年或者多少年不变,实际上都在变,因而,农民缺乏稳定感;谁是集体土地所有权的真正代表,谁也不知道,等等。这些问题不解决,必然影响农民生产积极性,土地浪费、破坏现象将制止不住,所以,深化改革,势在必行。

第一,不允许基层干部随意调整农民土地使用权,坚持中央规定的15年不变的政策。中央虽有15年不变的政策规定,然而,大多数地方没有或不完全执行,其借口是人口增加了,要吃饭,没有地不行。这样做的结果,既不利于计划生育工作,又影响农民向土地进行长远性质的投入,对中央政策作用的发挥起了反作用,这仍然是目前导致土地使用权的不稳定的主要因素。

第二,对非农业征地进行限制。强制性征地的范围应限制在非商业性的公共事业,如国家基本建设工程项目用地、学校、医院、行政管理机构等用地。目前随意征用耕地的现象随处可见,其原因,一是现有法律不完备,二是即使这不完备的法律也不能完全被执行。解决这些问题的最有效的办法,就是完善有关法律、法规和政策,增加土地使用者的权力。

第三,明确集体土地所有权法人代表。我国现有土地制度是公有制,土地归“国家所有和集体所有”,但在法律上土地所有权的“主人”不明确,实际上是“各级政府管理,少数单位与个人支配”。名义上,国家和劳动者集体拥有土地所有权,但把握这种权力的是各级政府。真正的主人是那些实际有权或盲目用权支配土地使用权的人和单位。在约束机制不力的情况下,加上受巨大利益的驱使,导致了包括房地产热在内的的现象大量出现。

第四,明确农村集体土地所有权权能界定范围。所谓所有权,是指所有制形式在法律上的表现。因此,集体土地所有制在法律上表现为集体土地所有权。根据《民法通则》第七十一条规定:“财产所有权是指财产所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”那么,集体土地所有者对其财产―――土地是否也享有占有、使用、收益和处分的权力呢?现行的有关法规、法律中还没有这方面的具体规定,因此,实际中难免出现许多对农村集体土地开发、利用、经营、管理以至使用权转移等方面的不规范行为和违法行为。“管好、用好土地”不要把它看作只是政府土地管理部门的事情,应当被看作是农民自己的事情。仅仅依靠政府管理不过来,要靠广大的农民群众共同来管,使“管好、用好”土地变成群众共同行动,才能管得住、管得好。这就要求给农民一些本来属于农民的权力,明确集体土地所有权法人代表并真正行使土地所有者对其财产―――土地应享有的一切权力。

第五,最后一个关于农村土地使用权市场问题,这也是一个热点问题。主要集中在规模经营上。从发展的眼光看,一切稀缺资源优化配置的必由之路是流动或转让。土地制度建设任务之一,就是促进土地流转市场的形成,扩大农户经营规模,实现资源的优化配置。

土地不仅是资源,而且是重要的资产。加强土地资产也是土地制度建设的重要内容之一。建议从下列方面实施深化改革:

⑴严格控制耕地的“农转非”。要正确处理经济发展与保护耕地的关系,坚持“一要吃饭,

二要建设”的方针,合理配置土地资源,政府首先应制定宏观土地管理计划和切实可行的年度土地利用计划(指用于建设的耕地计划),在执行中不得突破;同时要增强计划的透明度。

⑵政府垄断一级土地市场。国有土地属全民所有并由政府全权代表。因此,土地使用权出让由政府审批,土地部门办理手续,其它任何部门和单位无权行使土地出让权。但是,土地使用权转让是十分复杂的工作,应当听取其它有关部门的建议。

⑶建立健全建设用地的监督与约束机制。不受约束的权力容易产生腐败。监督与约束机制包括:对政府建设用地计划制定与建设用地审批的监督与约束,可以通过“人大”的职能来实现;涉及土地管理方面政府相关部门之间的相互监督与约束,以使行政各部门的行为符合政府决策下实施的规范;政府土地管理部门对社会其它成员建设用地的监督与约束。

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浙江省湖州市是浙江省和国土资源部存量集体建设用地流转的试点地区之一。试点工作以解决乡镇企业土地资产处置为出发点,其间主要采取了以下做法:

1.乡镇企业改制的前提条件之一是企业拥有合法的土地使用权,不具备此条件的,须依法补办用地手续,并取得土地使用证书。

2.乡镇企业改制进行资产评估时应包括土地资产的内容。

3.乡镇企业改制方式不同,办理用地手续的规则也不同。(1)企业整体转让或部分不动产转让时土地使用权随之转让的,由受让者依法办理土地征收、出让手续,补交土地出让金和造地专项基金等国家税费。(2)集体土地所有者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给改制企业的,集体所有权性质不变,土地管理部门向出租方颁发《集体土地租赁许可证》,承租企业向出租方支付租金。(3)乡(镇)、村以土地使用权作价入股的,集体土地性质不变,乡(镇)、村每年收取红利。(4)以划拨方式取得国有土地使用权的乡(镇)、村集体企业改制时,由乡(镇)资产经营公司或村经济合作社补办出让手续、补交出让金后,可以转让、出租给改制企业,补交的出让金要返回乡镇80%。

在处置转制乡镇企业土地资产的基础上,湖州市又将这一探索延伸到存量集体建设用地的流转。1999年,在该市善琏镇进行试点。保留集体土地所有权不变,允许集体土地在符合如下原则时进行流转:(1)已经依法取得镇、村集体非农建设用地使用权(即办理过相关使用手续);(2)符合土地利用总体规划、村镇建设规划和相关流转条件(一般村镇规划区内的流转,原则上征为国有;规划区外的,实行集体土地内部流转);(3)流转形式包括转让(含作价入股或出资)、出租、抵押;(4)土地收益分配,谁所有谁收益,土地管理部门按土地流转收益金额收取5%的手续费。

随后,湖州市又在此基础上形成了集体建设用地流转办法。该办法将流转适用的范围限定为工业园区和城市重大基础设施建设用地,不适用于建城区和规划区范围的建设用地,也严禁利用集体建设用地从事商贸和房地产开发。用地者通过一次性转让和作价入股取得集体建设用地使用权。集体建设用地流转所得收益全部纳入乡镇专户,乡镇提取15%用于乡镇基础设施,剩余由土地所有者分到各户。

安徽芜湖:为流转改革做政策和法律储备

1999年11月24日,国土资源部批准芜湖市为全国农民集体所有建设用地使用权流转试点。

芜湖市方案的主要内容归纳如下:

1、乡(镇)村办企业、公共设施、公益事业、个体工商户、私营或者联户办企业以及农村村民建住宅等可使用集体建设用地。农民集体所有建设用地的取得可以不改变集体所有权性质,只需符合土地利用总体规划、城镇(集镇)建设规划和土地利用年度计划。

2、集体建设用地由乡镇人民政府统一开发,采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。

3、集镇根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划,并根据这一规划向县政府申报下一年度土地利用年度计划建议,并报市人民政府土地行政主管部门。试点乡镇土地利用年度计划由市人民政府实行计划单列。

4、集镇建设使用农村集体经济组织所有土地,在涉及占用农用地时,须按规定办理农用地转用手续。

5、农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转;在流转时,要征得土地所有者同意,并由土地所有者与使用者签订书面协议。

6、农民集体所有建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。如发生首次流转,土地所有者和流转双方须持土地所有权和土地使用权证、同意流转协议、土地流转合同、地上建筑物证明等文件,向当地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请,经批准后,方可领取农民集体所有建设用地使用权流转许可证,办理土地登记。如发生再次流转,流转双方须持土地使用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件,向市、县人民政府土地主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

7、农民集体所有建设用地的土地收益,要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配。农民集体所有建设用地使用权发生流转时,土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。首次流转时,应当按照有关规定和流转合同的约定,如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。再次流转的,则要参照国有土地增值税征收标准缴纳土地增值收益。

8、允许分属不同农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换,促进建设用地向小城镇集中和土地整理。

在确立上述基本原则后,芜湖市又制定了《农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》,对农民集体所有建设用地流转进行了细化和延伸:

1、集镇建设依法使用农民集体所有的土地,按农用地的土地使用权基准地价,对农用地的承包经营者和建设用地的土地使用者进行补偿。

2、农民集体所有建设用地首次流转的程序依次为:第一,土地所有者与流转方签订同意流转协议;第二,流转双方签订流转合同;第三,土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请,并填写《流转申请表》;第四,市、县土地行政主管部门对申请进行审核,填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准,颁发《流转许可证》;第五,流转双方按合同约定支付转让费等有关费用及办理土地登记。如发生再次流转,流转双方直接向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

3、农民集体所有建设用地使用权流转的土地可用于:居住用地(70年);商业、旅游、娱乐用地(40年);工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地(50年)。

4、农民集体所有建设用地使用权流转时,土地使用者向市、县人民政府缴纳的土地流转收益,其标准分别有:3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。农民集体所有建设用地再次流转产生的增值收益,在减除前次流转所支付的金额、开发土地的成本费用、新建房及配套设施的成本费用后按一定比例进行分配。土地流转收益和土地增值收益,在土地所有者、镇、县(区)、市之间按2∶5∶2∶1进行分配。

广东:从基层创新走向地方立法

广东省政府于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》,于该年10月1日在全省范围内实施。

这部地方规章开宗明义,旨在规范集体建设用地使用权流转,明确集体建设用地可用于:兴办各类工商企业,包括国有、集体、私营企业,个体工商户,外资投资企业(包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业),联营企业等;兴办公共设施和公益事业;兴建农村村民住宅。对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定,“集体建设用地使用权出让,是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者,由土地使用者向农民集体土地所有者一次性支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股(出资)的,与他人合作、联营等形式共同兴办企业的,视同集体建设用地使用权出让。”集体建设用地使用权在出让、出租时,由农民集体土地所有者与土地使用者签订集体建设用地使用权出让、出租合同,农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权证,集体建设用地使用权出让、出租或作价入股(出资)合同(包括其村民同意流转的书面材料),向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。集体建设用地使用权可以转让、转租,且应签订书面合同。当事人双方应当持集体土地使用权证和相关合同,到市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。

这部地方规章还提出允许集体建设用地使用权抵押。要求“集体建设用地使用权抵押应当签订抵押合同,并向市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,在申请办理抵押登记时,应当提供其全体村民2/3以上成员同意抵押的书面材料。”另外,还规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益的管理和使用方式,要求将其纳入农村集体财产统一管理,其中50%以上存入银行专户,专款用于农民社会保障安排,不得挪作他用。

江苏南京:流转管理为施行抵押铺路搭桥

2007年2月,江苏省南京市国土资源局与中国人民银行南京分行联合下发《南京市集体建设用地使用权抵押操作办法》,明确全市集体建设用地使用权可进行贷款抵押。

《办法》明确,从今年2月起,依法登记并核发了集体土地使用证的集体建设用地使用权均可抵押贷款;集体建设用地使用权抵押自登记之日起生效,并受法律保护。

《办法》规定,由抵押人和抵押权人就抵押事项签订书面合同,抵押当事人办理完备案手续后应当向所在地土地管理部门申请集体建设用地使用权抵押登记。南京集体建设用地使用权抵押的创新在于扩大了抵押主体的范畴,即由乡(镇)、村企业扩大到所有使用集体土地的企业。同时,为了保护土地抵押权,规定“集体建设用地使用权被作为抵押物的,债务人不履行债务时,抵押权人有权依法处分抵押的集体建设用地使用权。因处分抵押财产而取得集体建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权,应当办理过户登记。”

《办法》中明确,农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,集体建设用地使用者与集体土地所有者的约定转让须经所有者同意的,以及集体建设用地使用者每年向集体土地所有者缴纳土地使用费的,在申请办理抵押登记时,应当提供本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意抵押的书面材料;无法提供上述材料的也可以提供集体所有者代表同意的意见。

2002年《南京市集体土地登记办法》、2004年《南京市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》,为《南京市集体建设用地使用权抵押操作办法》起了铺路搭桥的作用。

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集体所有的土地当然并非绝对不能进入房地产市场。法律为集体土地进入房地产市场  设置了经由国家征用进入房地产市场的专门的路径，但是这个路径在实践中正在遭受各  种非法途径的侵蚀，必须依法加以规范。

一、集体土地经国家征用改变身份获得房地产市场准入

可以说，我国法律对土地所有权制度的构建是界限相对清晰的。但是在土地公有制的  前提下，土地所有权被禁止流转，而市场经济对土地的流转和充分利用又有着天然强烈  的渴求。法律因此规定“土地使用权可以依法转让”以保证土地权能的充分发挥。而在  土地管理法第二条的此项规定中，法律并未明确此“土地使用权”究竟是指国有土地的  使用权，还是集体所有土地的使用权。因此，推究立法原意，集体所有的土地使用权是  可以依法转让的。

因此，有学者指出，法律既然并未禁止集体所有的土地使用权流通，集体所有的土地  就可以进入房地产市场。只是因为我国土地管理法关于土地使用权转让的上述规定过于  原则化，它实际上并不具有可操作性。笔者认为，上述观点有其可取之处。但事实上，  土地管理法第六十三条明确规定，除“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企  业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的”以外，“农民集体所有的土  地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这一规定表明，该法虽然为集  体所有土地的使用权的出让和转让留有余地，但却在立法之初就已经坚决阻断了集体所  有的土地直接进入房地产市场的路径。

在这样的背景下，集体所有的土地只能经由一个间接的路径，先改变身份为国有土地  ，然后再通过国有土地使用权出让制度进入房地产市场。

二、实践中集体土地非法进入房地产市场的方式及危害

应当说，上述制度的设计是相对圆融的。但近年来，行政执法和司法实践却一再悲哀  地发现，在很多场合不法商人和追逐利益的农民甚至包括一些基层人民政府实际上在想  方设法绕过这个制度，使得集体所有的土地，包括相当数量的耕地，大量地非法流入房  地产市场。在北京等大城市的郊区，因为城市化的发展造成了城乡边界的模糊，这种现  象尤为普遍。

大致上，如下三种非法操作模式相当典型，并且被广为模仿。

一是一些乡政府和村级集体经济组织擅自改变耕地的用途，在耕地上直接开发房地产  ，并公开出卖。

二是一些不法开发商以发展乡镇企业、开发高科技农业等为招牌，经由合法的手续从  农村集体经济组织获得对一定范围土地(主要是耕地)的经营、使用的权利。然后借口为  上述项目建设看守房或专家房，超过法律允许的比例，大肆兴建商品住宅和别墅出卖。

三是在郊区农村进行旧村改造的过程中，开发商与村级集体经济组织相勾结，不执行  土地管理法关于土地整理和土地复垦的有关规定，在村庄住宅立体化改造之后空余的宅  基地，甚至包括趁机侵占的大量耕地上违法开发“商品房”。

上述集体土地违法开发的混乱状况极大地破坏了房地产市场的秩序，贻害无穷。

三、集体土地违法开发的动因及其规范化对策

由于这样的违法“商品房”往往价格极为低廉，对一些法制意识不强、经济实力较差  、贪图便宜的购房人具有很大的吸引力。而耕地收益的相对低廉和房地产收益相对暴利  的巨大反差使得一些县、乡政府出于短期利益的考虑，急于发展当地的经济，往往对上  述行为予以默许，有的甚至积极支持，给有关执法部门的执法工作带来了很大的阻力。  这是上述违法现象得以存在的直接原因。

更深层的原因有如下三个层面：

第一，集体土地进入房地产开发市场有其经济上的基础。一方面，集体土地进入房地  产市场有其自身的经济利益驱动。集体土地由小范围的农民集体享有排他的所有权，权  利的所有者通过灵活地行使其所有权，追求所有权利益的最大化，这是所有权的天然冲  动。另一方面，集体土地进入房地产市场也是当前市场经济发展的客观需要。我国城乡  二元化格局的存在，导致在资源分布上，城市聚集了大量的资本而土地稀缺，农村则拥  有广袤的土地却苦无资金。城市化的发展和盈利的冲动，使得剩余资金从城市进入农村  ，而土地相应地从农村进入城市。这是生产要素在市场中实现合理配置的必然要求。

第二，从法律的层面上看，我国目前对集体所有土地使用法律制度的设计仍然不够完  善。一方面，我国法律对集体土地所有权主体及其权能的规定本身有其模糊性，所有权  主体行使其所有权的程序也缺乏有效规制，本身带有一定的随意性，容易诱发其所有权  的滥用。同时，集体土地所有权的核心权能即处分权缺乏，法律规定的使用权目前也不  具有出让转让的现实可操作性，这使得一部分在市场发展中需要依法改变其使用权属和  利用方式以获取更大利益的土地，无法通过合法的方式进行配置。

另一方面，目前法律对国家征用集体所有的土地补偿标准过低。土地征收补偿标准，  主要有“完全补偿”和“相当补偿”两种学说。完全补偿侧重于被征收人生活秩序的重  建和生活水平的恢复。相当补偿侧重于弥补被征收人所受的实质财产损失。我国立法基  本采用相当补偿的原则。有学者指出，由于这样的补偿标准过低，实际上诱发了农村集  体经济组织寻求非法的高利益，比如绕过国家征用，直接进入房地产市场。

第三，从法社会学的层面分析，多种来源的土地规则并存以“备”选择，这些规则在  实践中通过力量竞争被选择使用，而不是根据确定的法律规则辨认正当利益。因此，土  地使用规则随着利益、力量的变动而不确定。由此造成的很多同类案件会有不同的处理  结果。比如同样是违法开发商品房，有的被强制拆除，有的却又补办了合法手续，其处  理结果的差异往往是因为那里的开发者是否有后台，或者农民们闹得是否厉害。

鉴于此，对集体土地进入房地产市场的规范也应当有的放矢。在坚持保护耕地、合理  利用土地原则的前提下，在坚持现有社会主义公有制土地制度的总体框架下，按照市场  经济的要求，对集体土地所有权和使用权制度进行合理改造，消除其违法进入房地产市  场的基础，加大其违法进入房地产市场的机地成本，从根本上规范集体土地进入房地产  市场的路径。

首先，应当建立健全集体所有土地使用权流转制度，赋予集体经济组织对集体土地使  用权以一定的处分权。同时修订法律，适当提高国家征用土地的补偿标准，使得集体所  有土地使用权可以通过合法流转实现所有者利益的最大化。现在各地已有很多地方法规  或政府规章开始对集体土地使用权流转进行尝试。

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【论文摘要】文章从我国农村集体土地使用权流转的制约因素出发，全面分析在土地流转制度创新设计过程中涉及流转的条件和范围、流转的方式、流转后的用途和使用年期、政府的角色定位和管理内容，以及流转中的土地收益分配等几个难点问题。

依据现行《土地管理法》及有关条例的规定，所谓农村集体建设用地，是指农民集体所有的、一般是地处农村的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地、乡(镇)村建设公共设施和公益事业建设用地。也称之为“农村集体非农建设用地”，或简称为“农村建设用地”、“集体建设用地”。在我们国家，集体土地向国有土地的“流转”只能通过国家征收这一种渠道实现，而国家对集体土地的征收又具有很强的行政色彩，因此，在我国所研究的“土地流转”，说到底是一种土地使用权的转让和流通。

近些年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。

一、农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析

（一）农村土地使用权流转的法律约束机制

1．集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；

2．集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；

3．承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。

（二）不同利益集团的行为决策方式的约束

1．中国农民传统观念与经济行为约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。

2．社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。

二、农村土地使用权流转制度创新中的难点分析

（一）流转的条件和范围

对于集体建设用地流转的范围和条件，当前国内经济界主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地 ；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式 ；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。

（二）集体建设用地流转的方式

对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资(入股)、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资(入股)或租赁土地使用权的行为。" 集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式，有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。

（三）集体建设用地流转后的用途

对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。

（四）集体建设用地流转后的使用年期

对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。

（五）政府的角色定位和管理内容

政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务， 应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地， 应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。

（六）流转中的土地收益分配

农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。集体建设用地使用权流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超过土地总收益的10％，提倡免收土地收益，支持农村经济发展。

【参考文献】 [2]刘洪彬，曲福田．关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析．农业经济，2006，（2）．

[3]程久苗．农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考．南京：农业大学学报，2002．

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论文摘要：应该用改革的思路管理农民集体建设用地，充分发挥集体土地资产作用，节约与集约利用农村建设用地。作为管理部门的地方各级政府及土地管理部门必须认清形势，因势利导，在不违反国家政策法规前提下，加强对集体建设用地的流转管理，促进农村集体建设用地的节约与集约利用，逐步构建集体建设用地流转的新机制，引导集体建设用地流转进入规范化轨道。

随着我国市场经济体制的建立，城乡土地的资产属性已经显现。以出让、转让、出租、联营、入股等形式自发流转集体建设用地使用权的市场行为已在全国不少城镇客观存在，且在数量和规模上有不断扩大的趋势。根据相关调查，外来流动人口、离退休和企业下岗人员等，是到农村租房或买房的主力，初步统计有百分之三十的城乡结合部的农民宅基地进入了隐性市场。上述现象反映了在市场经济条件下对集体建设用地流转和集体土地市场的内在需求。显然，无法简单地加以限制，我们应该用改革的思路管理农民集体建设用地，充分发挥集体土地资产作用，节约与集约利用农村建设用地。

一、集体建设用地流转的社会意义

集体建设用地流转为完善我国城乡供地体制，促进城乡土地资源的合理利用，推动社会协调和可持续发展具有积极作用和重要意义：第一，集体建设用地的流转，是我国城镇化发展的必然要求。土地置换使农村居民向中小城镇集聚。集中建设农村居民住宅，不仅可以使村庄复耕，有效增加耕地面积，还可加大对中小城镇基础设施建设的力度，农民居住环境改善了，生活质量提高了，推动了农村城镇化的进程。第二，有利于城乡土地统一规划的制定与实施。把城乡土地纳入一体，在统一的制度架构下，通过建设用地供应总量控制，统筹城乡土地用途分区管制，可以确保保护耕地的基本国策的实施。从我国国情看，耕地的相对稀缺和建设用地的巨大需求的矛盾十分突出，集体建设用地的市场流转，将大大提高土地利用率，使土地资源得到有效配置，可大大减缓国有建设用地需求对农用地的压力。第三，有利于农民集体土地财产价值的实现。集体土地是农民的最重要的财产，通过建设用地使用权的流转，不仅使农民集体能够利用土地资产参与经济发展和城镇化建设，同时农民也能获得地租收益，保障了农民的财产权益。

二、集体建设用地流转的必然性

早期的集体建设用地流转，一般为进城务工经商户向集镇或城郊结合部的农民租赁房屋，作为经营和生活居住场所，然后，随着进城镇务工经商者的资金积累，出现房屋买卖现象。可以说集体建设用地流转是农村人口向城镇转移的必然产物。

土地市场的逐步培育带动了集体建设用地的大规模流转。国有土地使用制度改革，把国有土地的无偿无限期无流动使用改为有偿有限期有流动的使用，使土地市场成为我国市场经济体系中的重要组成部分，在土地资源的优化配置和城市建设的资金筹措等方面发挥了不可替代的作用，对缓解城市建设资金压力，改善城市基础设施，扩大城市承载能力，吸纳农村进城人口，发挥了重要作用。以国有土地使用制度改革为主要内容的土地市场培育发展过程，在多方面影响着集体建设用地的流转。一方面是入市的国有土地往往来源于向农民集体征用土地，原存量国有土地入市只占很少的份额。另一方面是土地价值的凸现、政府征用土地补偿与出让价格的巨大反差，导致集体建设用地直接入市。

集约利用土地，提高土地利用率要求集体建设用地有序流转。集体建设用地的流转在市场经济大潮中势不可挡，这既有社会经济发展、农村人口转移的外在需求因素，又有在土地市场不断发育的大背景下，土地价值不断凸现，集体土地所有者实现土地收益的内在追求因素，同时，也是根据我国人多地少突出矛盾，实现土地集约利用，提高土地利用率目标的必然选择。经过二十多年的改革开放，我国的农村经济取得巨大发展，农民的生活得到了较大的改善，最引人注目的是农民住房的变化，村庄范围的扩大，随之而来的是建设用地的迅速增加，使耕地面积大大减少。在农村一些地方出现了空心村，浪费了土地资源。如何挖掘集体建设用地的潜力，集约利用土地，提高土地利用率摆上了各级土地部门的议事日程。

三、集体建设用地流转的类型与形式

（一）集体建设用地流转的分类

按流转对象进行分类，参与集体建设用地流转的主体呈现多元化发展趋势，转让出租方既有乡（镇）、村、组集体经济组织等土地所有者，也有乡（镇）村企业和个人等土地使用者。受让方既有本集体经济组织内部成员，也有相邻集体经济组织及其他社会成员。因此，按流转对象可以划分为集体内部成员流转和集体外部成员流转。

按流转地类进行分类。目前参与集体建设用地流转的用地类型包括农民住宅用地、工业生产用地、商业用地及房地产开发用地等多种类型，但主要是生产经营用地，在我国东部沿海经济发达地区以乡镇企业生产用地为主，在中部地区以兴建市场出租摊位的方式出租土地为主，在小城镇则以农民已建住房买卖为主，其地类为住宅用地。

按流转空间进行分类。集体建设用地流转直接受到社会经济发展的影响，呈明显的空间分布特征。城郊结合部的集体建设用地流转从数量到形式都多于集镇，而中小集镇的流转其数量又多于农村。随着社会经济的发展，政府对农村推行的宅基地整理，必将促进农村集体建设用地的较大规模流转。

（二）集体建设用地流转的形式

农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权。随着土地征用工作的不断改善，许多地方政府充分考虑到被征地农民的利益，根据土地征用数量按一定比例返还安置留用地。有的村集体将此安置留用地直接转让或出租土地使用权。农民以转让、出租房产形式，连带转让，出租土地使用权。这种农民的住房买卖在小城镇中是十分普遍的。另外，还有在乡镇企业合并、兼并及股份制改组中的集体土地使用权转让、出租；乡（镇）村的集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业；在基础设施项目建设中，以集体土地使用权合作的方式进行流转；以征、转为国有并办理转让、出租手续的形式，同时转让所有权、使用权的流转；由于企业倒闭或债权债务原因，通过司法裁定使集体土地使用权发生转移的集体建设用地流转等多种形式。

四、集体建设用地流转所面临的问题

土地市场秩序受到严重干扰。长期以来，集体建设用地的流转一直是混乱无序的，在经济利益的驱动下，很多集体经济组织和农民将农用地充作建设用地进行交易。这直接导致了土地利用混乱，对土地利用总体规划和城市规划实施及耕地保护政策造成冲击，使耕地占补平衡的实现难度增大，建设用地供应总量难以得到有效控制，正常土地市场秩序受到严重干扰。

（一）造成集体土地资产和国家土地收益的流失

集体建设用地虽然是乡镇或村等集体经济组织所有，但这些土地的增值源于国家或地方各级政府对配套基础设施和公共公益事业等多方面的投入，以及土地所有者对土地的先期投入。集体建设用地的流转是隐形的，因此，谁交易谁得益，这就造成了集体土地资产和国家土地收益的流失。

（二）农民集体利益难以得到保障

由于是私下交易，没有到土地管理部门办理登记手续，交易不能得到法律保障，土地的基准地价也往往得不到保证。有的土地使用者把地价压得很低，造成集体土地资产的流失，因为缺少合法性，这种流转合同属《合同法》规定的无效合同。一些经营业绩不佳的企业钻法律的空子，甚至在合同期满之前，故意不交租金，使农民的集体利益得不到有效保障。

（三）耕地得不到有效的保护，造成耕地大面积流失

尽管耕地与集体建设用地分属于两大不同的用地类别，但从土地的比较收益来看，集体建设用地的收益明显高于农用地，尤其是耕地，建设用地若用于房地产开发，则收益更高。农民集体受经济利益的驱动，千方百计通过合法的或非法的途径将耕地转为建设用地，造成耕地的大面积减少。而保有一定量的耕地关系到国家的粮食安全，因此，我们在允许集体建设用地流转的同时必须因势利导，趋利避害，严格执行土地用途管制制度，从而避免因集体建设用地的流转而对保护耕地所带来的负面影响。

五、规范集体建设用地流转应遵循的原则

规范集体建设用地管理要进一步明确农村集体土地所有权的主体、所有权代表和相应的权利、义务。按现代产权理论，设定集体建设用地的权益，赋予并保护农民的建设用地财产权；在明确集体土地所有权的前提下，实现集体土地使用权与所有权的分离；在强化用途管制和规划控制的前提下，允许并鼓励集体建设用地依法流转；合理分配集体建设用地中的土地收益，保障集体建设用地依法、合理、规范流转，充分发挥市场机制在集体建设用地配置中的基础作用；规范集体建设用地流转的条件、程序、方式和管理措施。一般来讲，集体建设用地流转应遵循以下原则：

1、集约用地的原则。集体建设用地流转主要目的是促进集约用地，提高土地利用率，通过集体建设用地的规范、有序流转，盘活存量土地，走内涵挖潜的路子，避免和减少集体建设用地的外延扩张。

2、兼顾各方面利益的原则。集体建设用地流转既要保护土地所有者和使用者的合法权益，又要维护国家在流转过程中应得的收益，同时还要保护受让集体土地使用权主体的利益。

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关键词：集体土地所有权，土地承包经营权，产权改革

Abstract: as China's economic system reform, the rural collective land property rights system reform has significant breakthrough and progress, but it still has to realize the value of collective land ownership and land contract right circulation to be standard, the collective construction land use rights transfer chaos, land income distribution relationship disorders and land property rights system reform measures is not sound. The solution of these problems, need through a series of measures to achieve.

Keywords: collective land ownership, the contracted management of land, property rights reform

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

土地是我国最重要的资源。马克思说过:“土地是一切生产和一切存在的源泉”。农村土地产权制度一般是指农村集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和其他土地权利形成的相关制度。30多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国各级政府采取了一系列措施深化农村土地产权制度改革，推动农村稳步发展。以农地承包、集体建设用地流转等为标志，农村集体土地产权制度改革和建设取得了很大进展，但也暴露出一些深层次的问题。

一、我国农村土地产权制度改革中存在的问题

（一）集体土地所有权价值难以实现

农村集体土地所有权,指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利,是我国社会主义土地所有权的一种重要形式。在我国农村，有相当一部分农民只知道集体土地属于农民集体所有，但没有所有权概念，对集体土地所有权价值知之甚少。导致如下结果：一是土地权属不清，纠纷较多。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，土地界限拐点位置无证可查，导致部分土地界限长期存在争议。二是集体土地所有权主体不明确。我国《民法通则》虽然规定了集体所有权,但没有明确规定集体所有权的主体。该怎样认识集体所有权的主体在立法上和法学理论上都存在着困惑。三是农民行权意识差，在行使所有权时农民“集体”很难成为实践层面上的所有者主体，实际权利由乡镇政府、村民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使，这在土地发包、集体土地征收中，体现尤其突出。

（二）集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制

长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展、农民集体组织财富积累、提高农民收入等起到了促进作用，但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可，在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。

在农村集体建设用地使用权流转方面存在诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击。随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷。二是集体非农业建设用地使用权自发、无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击。三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障。四是集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。

二、继续推进农村集体土地产权制度改革的对策

对于集体土地所有权，主要是通过确权颁证的方式予以确认，对于集体土地使用权，则由《土地管理法》、《物权法》等一系列法律法规加以规范，逐步建立有中国特色的农村集体土地使用权流转的法规体系,推动解决我国农村土地产权改革。

（一）做好集体土地所有权确权颁证工作，明确农村土地产权主体

通过土地所有权确权登记颁证，可以明晰农村集体土地产权关系，固化土地权利，加速农村集体土地流转，有力地推动农村经济发展，维护农民土地权益。

（二）完善农村集体土地使用权权能, 积极推动土地承包经营权流转

农村集体土地使用权是由农村集体土地所有权派生的一种用益物权。我国农村集体土地产权制度改革的核心即是赋予各类集体土地使用权以“处分”权能。

土地承包经营权制度是国家对农村土地产权制度进行重大改革的一项根本措施。土地承包经营权必须坚持自愿、有偿、公平原则，在统一规划及所有权属和用途不变的前提下,依法进行流转。《土地管理法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

除法律明确规定的土地承包经营权流转方式外，我国一些地方积极探索多种土地承包经营权的流转方式，如成都市允许农户委托集体经济组织代为流转其承包经营权，通过鼓励农户以土地承包经营权入股组织农村土地承包经营权股份合作社等方式，实现耕地的规模化经营。兰州市按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。

（三）逐步推动集体建设用地使用权流转

集体建设用地使用权是指农民集体和个人为进行非农业生产建设而依法使用集体所有的土地的权利。根据我国法律规定及集体土地使用权流转的发展趋势，农村集体建设用地使用权流转形式应包括出让、出租、转让、转租和抵押。

集体建设用地使用权的出让，是指农村集体土地所有者将集体建设用地使用权出让给土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。集体建设用地使用权的出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。集体建设用地使用权的转让，是指农村集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。集体建设用地使用权的转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。集体建设用地使用权的抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。推动集体建设用地使用权流转对于实现国有土地和集体土地“同地同价”，发挥土地这一生产要素的价值，进而提高农民收入等方面均具有极为重要的作用。

（四）合理分配农村土地收益

农村集体经济组织对集体土地所有权的行使及土地收益的分配应实行民主管理原则，这样才能提高农民的积极性，密切农民与土地的关系,使其自觉维护集体的土地,并能有效利用和管理土地,从而实现自己的土地权利。对于集体土地征收的补偿，应支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，由集体经济组织进行分配，对于土地承包经营权流转产生的收益应全部归土地承包经营权人。

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（一）农村集体建设用地流转收益分配基本情况

1.农村集体建设用地首次流转收益分配突出了农村集体作为土地所有权人的主体地位

农村集体建设用地首次流转是指土地所有权人出让土地使用权的行为，在此环节收益分配主要有两种类型：一是集体独享。流转收益按照所有权隶属全部归集体组织所有。这类地区土地流转交易规模和交易量都比较小，如江苏省南京市遵循“谁所有，谁受益”的原则，规定流转收益按土地所有权分别归乡镇、村、村民小组集体所有；二是以所有者为主，政府适当分享。

2.地方政府在再流转环节得到收益的比重高于首次流转环节

农村集体建设用地再流转是指通过流转取得土地使用权的单位和个人转让土地使用权的行为。再流转的受益主体是使用权人，而且再流转土地增值空间较大。因此，部分地方政府在再流转环节得到收益的比例要高于首次流转环节，也有地区对增值收益比照土地增值税征收流转收益金。例如安徽省芜湖市首次流转按4—6元/平方米收取土地流转收益金，再次流转土地的增值收益按评估核定收取，比照土地增值税实行超率累进。

3.各地对农村集体经济组织土地流转收益的使用管理较严格

在资金管理上，试点地区均规定，集体组织取得的流转收益纳入资金专户，实行收支两条线制度。浙江省湖州市为乡镇集体和村集体设立了土地收益资金专户，农村集体建设用地使用者向土地所有者缴纳的土地流转收益全部进入资金专户。在支出上，试点地区明确集体经济组织流转收益的使用方向为农民社保、土地开发整理、农村集体经济发展、农村公用事业和基础设施建设等。广东省中山市规定流转收益的50%用于村民的社会保障，30%分配给村民，10%用于发展集体经济，10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。

4.少数地区比照有关规定在流转环节开征了部分税种

在税收方面，试点地区普遍采取了宽松做法，大致有三种情况：一是明确农村集体建设用地使用权流转税收政策参照国有土地出让、转让税收政策执行，如广东省佛山市顺德区，所征的税种包括契税、印花税、营业税、土地增值税、所得税等。二是对农村集体建设用地首次流转暂不征税，在再次流转环节参照国有土地转让相关税收政策，如江苏省昆山、海门市等。三是农村集体建设用地使用权流转暂不征税，如浙江省湖州市，安徽省凤台县、河南省南阳市等。上述三种情况中，比较普遍的方式是暂不征税。

（二）试点地区流转收益分配中的主要问题

1.农村集体土地流转收费缺乏统一标准和规范依据

各地政府为参与流转收益分配自行设立了一些收费项目，名称不一，征收方式和标准也各不相同。例如，对首次流转，广东省佛山市南海区按11.2元/平方米征收市政设施配套费，顺德区则按土地价款的7%征收市政设施配套费，而安徽省芜湖市按4—6元/平方米收取土地流转收益金。大量农村集体建设用地在隐形土地市场交易，多以租赁方式流转，很少到国土部门进行登记，纳入管理并缴纳税费。实际流转的农村集体建设用地量要远远大于政府部门统计的数量，个别区的流转数量甚至超过几倍。政府规定的税收和收费很难操作。

2.农村集体建设用地使用权流转涉及的税种缺位

现行税制中，与农村集体建设用地流转有关的税种包括营业税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税、契税、印花税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税等9个税种，且都是在农村建设用地不能流转的背景下出台的。在农村集体建设用地流转后，现行的税收制度难以在土地收益分配中发挥调节作用。一是现行契税条例的征税范围只规定了国有土地使用权出让，没有规定集体土地使用权出让，这就造成国有土地和集体土地使用权出让的受让方税负不平等。二是国有土地出让的增值收益由土地出让金进行调节，直接入市的集体土地增值收益没有相应的税收来调节，政府投入形成的土地增值收益不能收回，难以保障土地增值收益的公平公正。三是现行房产税和城镇土地使用税条例规定的征税范围仅限于城市、县城、建制镇和工矿区，没有将农村集体建设用地纳入征税范围，形成了城乡税制的割裂，不能适应建立城乡完全统一的建设用地市场的需要。四是现行营业税政策规定国有土地使用权出让和集体建设用地使用权出让不属于营业税征税范围，不能充分发挥对销售无形资产的收入调控作用。五是对集体建设用地所有权人出让、出租土地使用权以及企业转让、转租集体建设用地使用权取得的所得，应纳入企业所得税应纳税所得额中统筹考虑，在实际征管中，需要进一步研究对农村集体经济组织征税时成本、费用的合理扣除等问题。六是农民个人取得集体建设用地使用权出让、出租收益征收个人所得税，需要与农村集体经济组织征收企业所得税统筹考虑，避免重复征税或漏征；对农民个人取得的集体建设用地使用权出让、出租收益按哪一收入类别征税需要进一步明确。

3.对再流转环节中所有权人权益的保护缺乏有效制度和办法

试点地区集体建设用地的再次流转的收益要比初次流转高，在珠三角等集体土地流转活跃的地区尤其明显，在土地增值税等税收缺位的情况下，只有少数地区做了特殊的制度安排，保证所用权人能分享土地增值收益。如芜湖市在再流转环节比照土地增值税按评估核定收取流转收益金，并在集体经济组织、乡镇、县之间按5∶4∶1分配。南京市规定再流转产生的增值收益由土地使用权转让人与土地所有者协议分配，土地所有者分配额不得低于50%。

二、完善农村集体建设用地流转税收政策的建议

随着农村集体建设用地使用权流转制度的改革，国家征地范围缩小，农村集体经营性建设用地入市范围扩大，政府土地出让收入将面临大幅减少，地方公共基础设施建设将面临资金缺口，现行的土地税收体系和政策已经不能很好地适应深化农村土地制度改革的需要，有必要进行调整。

（一）明确农村集体建设用地流转的税收政策

税收政策调整的总的原则是保证政府对土地增值收益的分配权，同时为农村集体土地流转提供一个公平的市场环境。具体来说应该坚持三个原则：一是总体设计，分步实施。对于农村集体建设用地流转的税收设置，总的原则是依据现行税制，参照国有土地税收政策，应收尽收。但是，目前农村集体建设用地尚不能与国有土地同权，而且农村集体土地流转具有特殊性，流转规模相对较小，因此应结合各个税种改革方向和总体税负设计，先对其开征部分税种，条件成熟后再增加税种。二是轻税负。为支持农村集体建设用地流转市场的发展，保障农民土地权益，应对仍处于起步阶段农村集体建设用地流转实行较轻税负。三是以转让环节为调节重点。农村集体建设用地转让环节可能会有较大增值收益，而土地所有权人又很难分享，因此政府应通过税收参与分配，并用于加大对农村的投入。根据上述原则，提出如下具体政策建议：第一，明确对农村集体建设用地转让征收契税、营业税、印花税、城建税，研究征收土地增值税。明确对承受农村集体建设用地征收契税，并修订契税条例，将农村集体建设用地使用权出让纳入征税范围，对通过出让方式取得农村集体建设用地使用权征收契税。在营业税改征增值税过程中，明确对农村集体土地使用权转让征收增值税，征免税政策与国有土地统筹考虑，城市维护建设税按增值税的数额征收。重点加强对农村集体建设用地再流转环节的税收调节力度。由于土地所有人难以分享农村集体建设用地再次流转产生的增值收益，大部分土地收益可能会落入中间人的口袋，这有违农村集体建设用地流转增加农村集体和农民收益的初衷。

因此，为保障所有权人利益，抑制土地投机，应将农村集体土地使用权转让纳入土地增值税等征税范围，加大对该环节的税收调节力度。第二，对农村集体经济组织获得的土地流转收益以及农民个人取得的收益暂不征收所得税。按照企业所得税法规定，应该对农村集体经济组织获得的土地流转收益纳入应纳税所得额中统筹考虑。农民个人取得的农村集体建设用地使用权出让、出租收益，应该按照个人所得税法及其实施条例的规定缴纳个人所得税。但是，所得税作为直接税，对农村集体经济组织和农民的收入影响较大，而且在实际征管中也面临一些问题，比如：对农村集体经济组织征企业所得税存在如何进行成本、费用的合理扣除等问题，对农民个人分配的集体建设用地使用权出让、出租收益需要明确按哪一收入类别征收个人所得税，并需与对农村集体经济组织征收企业所得税统筹考虑，避免重复征税或漏征。农村集体建设用地流转仍处于起步阶段，应多给予鼓励支持。第三，在房地产税改革中统筹研究对农村集体建设用地的房产税、城镇土地使用税政策。现行房产税、城镇土地使用税规定的征税范围是城市、县城、建制镇和工矿区。实际征管中，建制镇和工矿区的具体征税范围由省、自治区、直辖市人民政府明确。农村集体建设用地使用权流转规模扩大后，集体土地的经营性现象也会越来越多，应考虑是否对这部分房地产征收房地产税。鉴于我国房地产税改革以合并房产税、城镇土地使用税，统一征收房地产税为方向，因此建议在改革中统筹研究这部分房产、土地的房地产税政策。

（二）尽快出台统一、完善的农村集体建设用地流转法规

篇10

第一条  为了加强土地管理，维护土地所有者和使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条  土地登记是指县级以上人民政府依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权，以及由上述权利所产生的他项权利（以下简称土地权属）进行确认。

第三条  土地所有权、使用权及他项权利的设定、转移、变更、终止，必须依照本办法进行登记。

确认林地的所有权或者使用权，依照《森林法》的有关规定办理。

第四条  市、县人民政府土地管理部门是土地权属的登记机关（以下简称登记机关），负责本行政区域内土地登记申请的受理、审核和土地权属的确认、发证。

第五条  依法登记的土地，其所有权、使用权和他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

未经登记的土地不得转让、出租、抵押。

第二章  申请和受理

第六条  土地登记以一宗地为单位进行。

一宗地是指以土地权属界线组成的封闭地块。

第七条  国有土地使用权由使用国有土地的单位或个人申请登记；集体土地所有权由乡村集体经济组织申请登记，没有集体经济组织的村由村民委员会申请登记；集体土地建设用地使用权由使用集体土地的单位或个人申请登记。

以土地使用权作为投资方式或合作条件，与外商举办合资、合作企业的，由合营企业或中方合作者申请登记；外商独资经营企业用地，由该企业申请登记。

公共设施和市政设施用地由其主管单位申请登记。

共同共有的或按份共有的土地使用人，应共同或分别申请登记。

第八条  申请土地登记，可以由土地所有权人或使用权人办理，也可以出具委托书委托他人，境外申请人委托他人的，应按国家规定办理公证、认证或见证。

第九条  申请土地登记，必须提交下列文件资料：

（一）土地登记申请书；

（二）土地登记申请人的身份证明，包括个人身份证或企业法人、组织的营业执照或其他依法批准设立的文件；

（三）土地权属来源证明；

（四）地上建筑物、其他附着物的合法产权证明；

（五）按规定必须提交的其他文件。

上列文件资料，法律、法规规定以及当事人约定须经公证机关公证的，应提交公证书。

第十条  土地所有权、使用权未经登记机关确认的，土地所有权人或使用权人应当申请初始土地登记。

第十一条  以划拨形式取得土地使用权的，使用人应在建设项目工程竣工之日起三十日内，向登记机关申请初始土地登记。

第十二条  以出让形式取得国有土地使用权的，受让人应在缴清土地使用权出让金之日起三十日内，向登记机关申请初始土地登记。

第十三条  土地使用期限届满前申请续期的，权利人应在批准续用土地之日起三十日内，向登记机关重新办理初始土地登记。

第十四条  有下列情形之一的，土地所有权人或使用权人应当在土地权属变更事实发生之日起六十日内，向登记机关申请办理变更土地登记：

（一）土地使用权依法转让的；

（二）因赠与、继承、买卖、交换、分割、拆迁地上建筑物、其他附着物或以土地作价入股引起土地使用权转移的；

（三）因机构调整、企业兼并、分立或新设股份制企业等涉及土地使用权转移、合并或分割的；

（四）农地调整、交换引起土地所有权变更的；

（五）依法强制性转移土地所有权或使用权的；

（六）因其他原因发生土地权属变更的。

第十五条  土地所有权人、使用权人或他项权利人更改名称、地址或改变土地的用途、现状、使用年限和其他条件的，应在变更事实发生之日起三十日内向登记机关申请办理变更土地登记。

第十六条  土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由福州市人民政府依照有关法律、法规和国务院的有关规定办理。

第十七条  同一宗地设定若干抵押权时，应当按本办法第十六条规定分别办理抵押权设定登记，并以受理申请的先后顺序进行审查。抵押权的顺序以核准登记的先后为序。

第十八条  因处分抵押财产而取得土地使用权的，抵押人、抵押权人和新取得土地使用权人，应当在变更事实发生之日起三十日内向登记机关申请变更土地登记。

第十九条  登记机关收到申请人的申请登记文件之日起十日内，应当作出是否受理的决定并书面通知申请人。

第二十条  有下列情形之一的，土地使用权人或他项权利人在土地权属终止之日起三十日内，向登记机关申请注销登记：

（一）土地使用权出让期限届满不再续用的；

（二）土地使用权出租、抵押合同终止的。

第二十一条  有下列情形之一的，由登记机关直接登记：

（一）依法收回，或以其他形式限定土地使用权的；

（二）因不可抗力造成土地灭失，使划拨土地使用权灭失的；

（三）集体所有土地被依法征用的；

（四）尚未确定土地使用权的国有土地；

（五）土地使用期限届满，当事人未按期办理注销登记的；

（六）土地使用权出租、抵押合同终止后，当事人未按期办理注销登记的；

（七）法律、法规规定的其他情形。

第二十二条  有下列情形之一的，登记机关不予受理：

（一）申请登记的土地不在本行政区域内的；

（二）土地登记申请人没有合法身份证明的；

（三）土地权属来源不明的；

（四）其他按规定不能登记发证的。

第二十三条  有下列情形之一的，登记机关暂缓登记：

（一）非法转让或占用土地及其他违法用地，尚未依法处理的；

（二）土地权属有争议，尚未解决的；

（三）因拆除、自然坍塌以及其他原因造成地上建筑物和其他附着物灭失后未重建的土地。

暂缓登记情形消除后，登记机关应予重新核准登记。

第二十四条  登记机关自受理登记之日起，核准登记或决定暂缓登记的期限分别为：

（一）初始登记五个月；

（二）变更登记二个月；

（三）出租、抵押登记一个月；

（四）注销登记二个月。

处理异议时间不计算在前款所列期限内。

第二十五条  土地登记申请人，应按省以上有权机关的规定向登记机关缴纳土地登记费。

第三章  审核和发证

第二十六条  登记机关受理土地登记申请后，负责进行地籍调查，全面审核，审核结果予以公告，公告期限为三十日。

第二十七条  在公告期内，土地登记申请人或其他土地权益相关人对公告有异议的，可以向登记机关提出申请复查。

第二十八条  对公告内容有异议的，异议人应当向登记机关提交异议书及有关证据。登记机关应自接到异议书之日起十五日内将异议书副本送达土地登记申请人，土地登记申请人自接到异议书副本之日起十五日内向登记机关作出书面答复。逾期不答复的，驳回登记申请。

登记机关应当对异议书和申请人答复进行调查核实，决定驳回的，应书面通知。

第二十九条  土地登记时发生土地权属争议的，按《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定处理。

第三十条  经登记机关审核，土地权属合法、界址清楚、面积准确的，由登记机关报经市、县人民政府批准后，颁发土地证书。

第三十一条  土地证书应对权利人、权属性质、权属来源、取得时间、使用年限、变化情况和土地面积、用途、等级、位置、界线等进行记载。

第三十二条  《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》、《土地使用权承租证明书》、《土地使用权抵押证明书》，由福州市人民政府依照法律、法规和国务院有关规定颁发。

土地证书遗失或毁损的，权利人应及时向原登记机关申请补发或换发。

第三十三条  具有下列情形之一的，当事人可以在接到书面决定之日起十五日内向原登记机关申请复审，也可以依法申请复议或者向人民法院提起诉讼：

（一）土地登记申请人对登记机关不予受理、驳回登记申请或逾期拒不颁发土地证书的；

（二）异议人认为登记机关对土地登记申请人颁发土地证书损害其合法权益的。

第四章  法律责任

第三十四条  当事人利用欺骗手段获得核准登记，或虚报土地权属证书灭失而获补发土地权属证书的，所取得的土地权属证书无效，登记机关撤销核准登记，可以并处2000元至20000元的罚款；进行诈骗或牟取不正当利益的，没收其非法所得，并处以非法所得一倍至二倍的罚款；情节严重构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。造成他人损失的，应负赔偿责任。

未经登记的土地，擅自转让、出租、抵押的，土地使用权一律无效，没收非法所得，并视其情节轻重，对个人处以3000元至5000元的罚款，对单位处以5000元至10000元的罚款。

罚没款一律上交财政。

第三十五条  当事人不按规定期限申请各类土地登记和缴纳土地登记费用的，每逾期一日，按登记费3‰加收滞纳金。

第三十六条  本办法规定的行政处罚由市、县土地管理部门决定，当事人对行政处罚决定不服的，在接到处罚决定书之日起十五日内，向上一级土地管理部门申请复议，或依法直接向人民法院起诉。

第三十七条  登记机关及其工作人员错、漏登记的，应负责及时更正或补登记，给权利人造成损失的由登记机关或工作人员负责赔偿。

登记机关工作人员在办理土地登记过程中，徇私舞弊，玩忽职守的，由其主管机关或监察部门视其情节予以行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三十八条  本办法应用解释权归福州市人民政府。