城乡居民养老保险制度范文

导语：如何才能写好一篇城乡居民养老保险制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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城乡居民养老保险制度对保障农民与城镇居民享有同等的养老保障权益有着重要作用.自城乡居民养老保险制度建立及实施以来取得了显著的成效,但在运行的过程中也存在着不足,通过对财政在城乡居民养老保险的支持力度、支出结构以及中央与地方财政责任划分等不足之处进行研究,提出相关建议,以便不断完善,更好的发挥城乡居民养老保险制度促进社会和谐的作用.

关键词:

养老保险;财政对策;社会和谐

党的十报告明确提出,要统筹推进城乡社会保障体系建设,把全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系作为全面建成小康社会的重要目标.自2014年2月24日人力资源和社会保障部、财政部印发了«关于印发‹城乡养老保险制度衔接暂行办法›的通知»以来,我国加快了覆盖城乡居民的社会保障体系建设,城乡基本养老保险制度已全面建立.在城乡居民养老保险制度的发展过程中,财政起着至关重要的作用,不断完善财政责任,更好的发挥城乡居民养老保险制度的现实作用,促进整个社会公平、和谐、稳定的发展.

1.城乡居民养老保险制度运行的现状

由于城乡二元结构的差异,养老保险的财政责任也呈现出明显的差异.如:财政在养老保险的支持力度方面,主要倾向于城镇职工基本养老保险,而城乡居民养老保险就显得相对较小.不同地区的养老保障的财政政策也是如此,地区差异化明显.

1．1城乡居民养老保险财政支持的总体状况据统计,2014年年末全国参加基本养老保险人数为84232万人,比上年末增加2263万人.全年基本养老保险基金收入27620亿元,比上年增长11．7％.全年基本养老保险基金支出23326亿元,比上年增长17􀆰7％.全年城镇职工基本养老保险基金总收入25310亿元,比上年增长11．6％.年末城镇职工基本养老保险基金累计结存31800亿元.年末城乡居民基本养老保险参保人数50107万人,比上年末增加357万人,其中实际领取待遇人数14313万人.全年城乡居民基本养老保险基金收入2310亿元,比上年增长12．6％.基金支出1571亿元,比上年增长16．5％.结合以上统计数据和表1、图1可知:在财政支持上主要以城镇职工基本养老保险为主,在基金收入与支出、财政的补助方面,城乡居民基本养老保险远低于城镇职工基本养老保险,受益程度比较低,这是不符合当前社会发展要求的.

1．2财政支持存在明显的地区差异由于东部、中部、西部地区经济发展水平以及各地区对养老保险政策规定的差异,因此东部、中部、西部地区的养老保障的财政支持也存在明显的差异.据相关资料显示:2015年各省(区、市)城乡居民养老保险政策在缴费档次、财政补贴标准、基础养老金等方面的规定都不尽相同,存在着一定的差异,其中有16个省份在国家设立档次基础上向上增设缴费档次、19个省份在国家补贴标准上增加缴费补贴、20个省份结合实际建立可操作的长缴多得机制、28个省份在国家70元标准上适当提高,而这些省份大都位于东部沿海或经济发达地区.究其原因,主要从以下三点具体说明:第一,由于各地区经济发展水平的差异,从而各地区的财政收支存在差异,这就使得城乡居民养老保险制度的发展缺乏经济支撑,最终将会导致城乡居民养老保险的财政支持存在地区差异;第二,由于各地区对城乡居民养老保险政策规定的差异以及政府在对不同地区的城乡居民养老保险的财政补贴规模上存差异,从而使得东部、中部、西部地区的城乡居民养老保障的财政支持也存在明显的不同;第三,由于财政补贴的激励措施规定的不同,使得在选择相同缴费档次的情况下,财政补贴的多少也存在着地区差异.

2.城乡居民养老保险制度运行过程中存在的问题

在城乡居民养老保险制度运行过程中,财政政策也存在着明显的不足之处.在国家财政快速增长的情况下,财政在养老保险制度的运行过程中扮演着愈来愈重要的角色,但也出现了诸多问题,如:财政支持力度相对较小、支出结构不合理、中央与地方财政责任划分不合理等问题.

2．1财政支持的力度相对较小在城乡居民养老保险制度的建立和发展过程中,虽然国家在财政方面给与了大力的支持,但与当前经济发展水平不能相适应,仍然较低.从表2中可以清楚看到:在2011－2014年城镇企业职工参保人数多于城乡居民参保人数的情况下,城镇企业职工的财政补助仍然多于城乡居民养老保险,而且城乡居民养老保险制度财政补助占财政总支出也处于一个较低比重.基于以上分析,可以得出这一判断:财政在对城乡居民基本养老保险的支持力度还有待提高.

2．2财政支出结构不合理由于二元城乡结构的存在,而且各级政府在社会保险支出项目上财权与事权划分不明确,从而导致国家在养老保障财政支出结构上并不合理.国家的社保资金主要投向于城镇职工的社会保障事业中,而在城乡居民的社会保障支出的资金总量远低于城市.据统计,2013－2015年,城镇职工基本养老保险基金支出分别为18416．7、21752．4、25798．6亿元,而同期的城乡居民基本养老保险基金支出分别为1453．7、1656．7、2230􀆰4亿元,二者相差甚远.所以说财政在社会保障支出的结构上还存在缺陷.

2．3中央与地方财政责任划分不合理中央与地方财政支持责任不合理.从结构上来看,中央财政卫生事业费支出比重过低,虽然近年来中央财政支出比重有所提高,但是与中央政府在公共卫生领域应承担的职能尚不相符,仍然需要进一步提高.从具体支出科目来看,就业与社会保障本应属于中央财政的职责,却主要由地方财政承担.但在建立全面覆盖的养老保障制度过程中,仅仅依靠地方财政是远远不够的,由于各地经济发展差别较大,从而各地补助差别也较大,这无疑加大了地方政府的财政压力.

3.完善城乡居民养老保险制度的财政对策

城乡居民养老保险制度的完善与发展关乎国计民生,对于提高人民生活水平,促进社会和谐,建成完全小康社会有着重要的作用.在改革的过程中应针对相关问题进行分析解决.

3．1加大财政支持力度应当根据当前的经济发展水平,增加资金的投入,加大财政在社会保障方面的支持力度,不断提高财政社会保障支出水平,确保财政社会保障支出占财政支出的比重能够达到25％左右的目标,同时,还应完善财政预算管理体制,确定合理的财政社会保障的比例.这样一来就可以增加基本养老保险的财政补助,从而使得财政对城乡居民养老保险支持力度得以提高,并不是仅仅局限于城镇企业职工养老保险.总而言之,财政支持力度应当根据当前经济的水平以及城乡居民养老保险制度的发展方向和目标予以适度增加.

3．2优化财政的支出结构对于农村养老保障的水平严重滞后于城市,城乡居民收入水平差距较大的问题,应当合理调整现行的财政支持政策,打破城乡二元结构,不断缩小城乡社会保险的差距,明确各级政府间财权与事权的责任,合理调整城乡之间的养老保险的财政支持力度,改变社保财政支出的城市偏向,提高农村社会保险在财政总支出中的比重.在保证城镇企业职工享有合理的养老保障水平的前提下,还应加大对城乡居民养老保障事业的支持力度.这样一来,可以更好地促进城乡居民养老保险制度的发展,也会提高人民的生活水平.

3．3合理划分中央与地方财政支持责任由于各区经济发展水平的差异,中央与地方应当明确各自的财政支持责任.从财政支出上来看,中央财政相对于地方财政较宽裕,应当承担较大的比重,地方财政起辅助作用.对于欠发达地区,应当完善政府间转移支付制度,比如:规范专项转移支付制度,并取消或放宽对落后地区提供配套资金的要求.这就要求在具体的政策实施过程中不仅要促进养老保险区域化的公平,中央财政也要承担相应的财政责任.

参考文献：

[1]人力资源和社会保障部．2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[Z]．人社部,2015G5G18．

[2]邓大松,丁怡．城乡养老保险一体化视域下的财政支出结构研究[J]．理论与改革,2014,(03):72G76．

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一、浙江省“城乡居保”制度运行情况

（一）制度发展。

浙江省“城乡居保”制度经历了以下四个阶段，得以建立和发展起来：

1、农村社会养老保险（1992～2002年）。20世纪90年代，国内迫切的需要拥有一套自己的农村社会养老保险制度来解决农村人口老龄化不断加剧的难题，为此国家民政部在1992年颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，提供了建立农村社会养老保险的政策依据。1999年国务院在《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》（国发［1999］14号）中指出，要清理整顿我国农村地区已经开展但没有条件普及农村社会养老保险的地区。受此影响，浙江省农村地区参保人数开始减少。

2、部分县市进行城乡居民社会养老保险大胆创新和实践（2003～2008年）。面对此前的发展困境，党的“十六大”提出，在有条件的地方，逐步探索建立农村养老保障制度。2005年，《关于切实做好2005年农业和农村工作的若干意见》（浙委［2005］1号）号召探索农村社会养老保险制度，并将重点放在城市化发展较快的地区。

3、全面建立城乡居民社会养老保险制度（2009～2014年）。2009年9月，《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）表示从2009年起在全国范围内开展新型农村社会养老保险的试点，并对制度实施的参保对象、基本原则、待遇享受、筹资模式等作了统一的规定。根据国发［2009］32号文件的基本要求，浙江省结合本省的实际情况，颁布了《浙江省人民政府关于建立城乡居民社会养老保险制度的实施意见》（浙政发［2009］62号），文件标志着浙江省全面建立了城乡居民社会养老保险制度。

4、城乡居民基本养老保险制度进一步完善（2014至今）。2014年2月国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发［2014］8号），重新规定了个人缴费档次、养老金待遇、调整了政府补贴标准。在国家文件的指导下，浙江省为了配合国家政策，将原先的“城乡居民社会养老保险”改名为“城乡居民基本养老保险”，缴费档次和缴费补贴标准均有所调整。在特色政策的探索中，浙江省在个人缴费与统筹账户之外，还建立了缴费年限养老金，鼓励参保人在缴费15年的基础上多缴多得。截至目前，浙江省无论是在政策的先进性还是待遇水平方面都高于国家制定的基本标准，在全国省级行政区划中位居领先水平。

（二）运行情况。

浙江省建立城乡一体化的养老保险五年以来，总体水平呈现平稳上升的趋势，参保人数逐年增加，基础养老金水平稳步提高。基本满足了城乡老年人养老保障方面的基本需求，他们的生活质量也得到明显的改善。

二、浙江省“城乡居保”制度取得的成效

（一）制度设计层面

1、激励参保缴费待遇机制。浙江省增设了缴费年限养老金。按缴费年限的不同采取分段累加计发的方式：缴费年限为15年的参保人员，月缴费年限养老金为30元；缴费年限为16年以上的参保人员，月缴费年限养老金在30元的基础上，从第16年起，缴费年限每增加1年，增发5元。浙江省还超前增设了丧葬补助费，规定一次性丧葬补助费标准是20个当地当月的参保人基础养老金金额。

2、制度衔接通道通畅。浙江省建立了与原农村社会养老保险制度、城乡最低生活保障制度和职工基本养老保险（以下简称“职保”）制度等政策的衔接方案。其中，“城乡居保”转为“职保”，可以个人账户全额划转，通过个人账户的总额折算缴费年限来进行衔接。原农村社会养老保险转入“城乡居保”，个人账户全额转入，根据个人账户储存额按当年当地平均缴费额来折算缴费年限，。“职保”转为“城乡居保”，参保人的个人账户和统筹账户全额划转，按划转时当年当地的平均缴费额来折算缴费年限。

（二）制度执行层面

1、制度适应性。从“城乡居保”的统计公报来看，养老保险待遇水平与浙江省农村地区社会经济发展水平、农村居民的收入水平以及人口结构都是相适应的。浙江省各市不同层次收入水平和需求的农村居民的养老保障需求都可以通过选择不同缴费档次来得以满足。

2、资金保障。据统计，每年浙江省各级财政补贴增长幅度都较大，2010年全年补贴共55.7亿元，而目前仅2015年6月一个月的财政总补贴额就达到了14.54亿元，其中中央财政补贴比2010年多了2.84个百分点，提高了4倍多，共占比3.67%。政策财政补贴是2010年的2倍，占浙江省财政总支出比重的2.94%。

3、制度监管。从健全内控制度入手，防范和控制经办风险。制定出台了《浙江省城乡居民社会养老保险经办风险防范和控制暂行办法》，对参保登记、基金收缴、基金管理、个人账户管理、关系转移接续到待遇核发等各个业务经办环节可以出现的风险以及相应的防范和控制、监督和检查等作了明确规定，要求各地结合实际制定实施细则。

（三）实施效果层面

1、制度覆盖率。制度覆盖率是衡量社会保障成果的一个重要指标，它反应了有多少应参保人数已被纳入制度覆盖范围，得到了制度保障。“城乡居保”实施5年期间，基本实现了人员全覆盖。截至2015年6月，全省60周岁以上人员全部参保领取基础养老金，“城乡居保”的总参保率达到了95.1%。分地市来看，参保率最高的是温州市，为97.92%；最低的是绍兴市，为90.3%。

2、保障水平。浙江省城乡居民基础养老金经过两次待遇调整，从60元/月起步，目前全省平均养老金待遇为126元/月，其中最高的市县（宁波）已调整到210元/月，最低水平也已调整到100元/月。此外，从2011年起，浙江省还建立了高龄老年补贴制度，年满80周岁的高龄老人，可以享受每月给予不低于30元的高龄补贴，对有效提高老年生活质量、缓解老年贫困发挥了重要作用。

三、制度实施中的问题

（一）政府财政补贴效率问题。

在现行的政策中，参保人缴费100元至300元，政府补贴均为30元，相对于100元的缴费档次，30元的财政补助是总缴费额的33%，而相对300元的缴费档次来说，30元财政补助仅占比10%。那么，遵循“逆向选择”，绝大多数农村居民会选择最低的缴费档次，因而获得相对最高回报的财政补助，这种现象不利于缴费档次的提高以及制度的可持续性。

（二）激励参保问题。

虽然现行制度在筹资方式上建立了政府双向补助的激励机制，对参保对象从缴费和待遇享受上进行双向补助，但激励参保的效果令人堪忧，“老年人积极参保，中年人热情不高，青年人等待观望”的局面普遍存在，即60周岁以上的老人非常拥护“城乡居保”制度，45岁以上的城乡居民因离退休刚好还有15年左右，因此参保也较为积极，但16～45岁的青年人普遍抱有较强的观望心理，参保率较低。

（三）基础养老金待遇的调整不够科学性。

在财政分担上，中央财政对东中西部地区的补贴比例是不同的，如表2所示。对于东部地区中央只给予50%的补助，且对于浙江省根据本地情况增加的基础养老金的部分不予补贴，这部分钱完全由地方财政负担。且浙江省的基础养老金每次调整都是依据政府发文，没有一个合理、持续、稳定的调整机制，不利于制度的长期发展。

（四）经办管理配套不足。

（1）人员、机构短缺。从人才建设来看，不少县市没有配备专职工作人员。从机构设置上来看，设置专门的经办机构的地区有限。根据浙江省调查结果显示，只有21.4%的地区设有专门的经办机构，还有42.9%的地区有兼职的经办机构，有35.7%的地区则完全没有设立经办机构；

（2）基层单位经费不足。虽然浙江省经济发达，但经费不足的问题依然存在。尤其是村级单位，经办人员工资较低，其余的工作经费严重不足；

（3）信息化程度不高。浙江省开发了全省统一的“城乡居保”系统的软件，但使用率仅58%，有30%的县自行开发业务操作系统，大多数的乡镇农村还在使用纸质版来登记与保存信息。再加上软件无法覆盖全部功能，一些特殊业务只能由人工操作。并且一些数据仅留存在县级，并未上报省里，未能实现省级统筹，影响了数据的分析和应用。

四、政策建议

（一）合理划分各级政府财政责任，财政补贴机制进一步完善。

笔者建议明确各级政府在“城乡居保”制度实施中的责任归属，合理优化各级财政的筹资比例。一方面要加大省级财政的转移支付力度；另一方面要积极争取中央财政的支持，合理规划各级政府的支付比例。在贫困县、财政收入低的县，建议县级财政承担少一点，省、县（市）按1∶1来分担。在富裕、财政收入高的县，县级财政承担多一点，省、县（市）二级财政可按1∶2或1∶3来分担；协调各地财政部门与社保经办机构共同来拨付财政补助资金。

（二）建立有效的激励参保机制，鼓励农村居民早参保多缴费。

首先，本文建议在财政条件允许的前提下适当提高用于鼓励缴费的那一部分补贴的标准。适当提高缴费补贴，以参保人个人缴费标准的适当比例对其进行补贴，向中间缴费档次倾斜；其次，政策宣传力度需要进一步加大，来提高城乡居民对此项政策的信任程度；最后，加强对办事人员的业务培训，充分发挥他们的基层作用，使他们能够更好地办理业务。

（三）探索基础养老金标准的调整机制。

根据国际公认养老金的给付标准，平均给付水平为当地当年用于生活消费支出的60%。《2015中国居民营养与慢性病报告》显示，2014年居民每人每天平均能量摄入量为2，172千卡，碳水化合物摄入量为301克，蛋白质摄入量为65克，脂肪摄入量为80克，三大营养素供能充足，能量需要得到满足。“城乡居保”的适宜水平应为365～671元/月，能保障农村居民的正常生存所需。

（四）强化信息服务平台建设，完善经办管理方法。

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养老制度在其直观目的上，既保障了参保人员的基本生活，使得其在年老后可以老有所养，减轻子女的养老压力。同时也解决了农村劳动力迁往城市障碍，缩小了城乡居民经济收入差距。其公平性理念更进一步的有效缓和了社会矛盾，维护了社会和谐稳定，增强了居民的安全感和与政府之间的凝聚力，为构建和谐社会起到了重要作用。除此之外，参加养老保险也促进居民的消费需求，拉动了国民经济的增长。

二、面临的问题及解决办法

由于城乡居民社会养老保险这项工作还只刚开始，相关制度还有待不断完善，在其运行过程中，也遇到一些新情况，发现了一些问题。

1.经办人员待遇低，工作量大，队伍不稳定

城乡居民社会养老保险工作点多面广，县、乡、村三级经办人员走村串户，征缴相关费用工作量大，任务较为繁重。大部分乡镇基层经办人员力量不足、待遇过低、流动性过大等现象较为突出。待遇过低，队伍不稳定，也直接影响了政策的落实和管理服务的质量，这也对新农保的统计管理、基金安全和长远发展构成一定的挑战。解决办法：政府要尽快出台相关政策措施，增加相关编制，加强县乡村三级经办力量，稳定县乡村三级经办人员队伍，提高经办人员待遇，明确县乡村三级经办人员工资标准和相关补贴并纳入县级财政预算。村级经办力量建议由政府购买服务的方式实施管理，将整个过程中登记、缴费、资金发放等全部交由服务人员管理，职能部门也要对其在流程监督上加强管理。

2.养老待遇离群众的期盼还有差距

从一些养老保险制度的具体情况来看，城乡居民社会养老保险养老金与企业职工养老保险养老金相比，新农保待遇还不够高，保障水平普遍偏低，对养老问题所真正起到的作用较小。比如目前六十岁以上的居民月领基本养老金80元，尽管比以前略高一些，但还远低于当地一个低保的月补助，离群众的期盼还有差距。尤其是那些当地经济发展比较滞后乡村，缴费就相对比较少，养老保险并不能保障基本的生活需求和解决基本问题，这样一来，也导致居民参保积极性不够强，热情也不高。解决办法：政府要逐年增加这方面的财力投入，提高保障水平，激励居民了解和办理相关养老保险的热情，在真正意义上解决居民养老压力大的问题。3.衔接问题新旧制度的衔接和转化一直是政府反复讨论和关注的一个难点，衔接是否合理关系着居民的切身利益，合理的利用转化不同制度和模式的优缺点，是完善养老保险制度的重要内容。而目前，由于对于一些零碎的相关制度与城乡居民养老保险的衔接还没有一个明确的办法，有的则是重复和遗漏，因此也阻碍了该制度的推广和试点。解决办法：按照“制度并轨，账户统一，待遇叠加，平稳过渡”的原则，分类实施，稳步推进。需要政府根据相应的外部环境，在探索中寻找最优方案。同时加强相关机制的调节和完善，将零碎险与城乡居民养老保险进行有效的整合，在保证其基本的保障的前提下，也要广泛覆盖各个方面，并且能够持续性的发展下去，让居民没有后顾之忧。

三、结束语

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一、黑龙江省城乡养老保险制度的现状

黑龙江省农村社会养老保障制度的建立开始于20世纪90年代。由于当时经济政策条件的限制，中途一度出现养老保险政策推进的停滞。到了2010年，黑龙江省开始推行新型农村社会保障制度，在费用征取上采用家庭与政府分担、集体额外给予补助的机制。至此，黑龙江省农村居民的参保积极性得到大幅提高，新农保的推行取得迅速发展。黑龙江省基本养老保险制度基本可以分为三个部分：机关事业单位基本养老保险制度、城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度。2011年，黑龙江省政府举行会议初步决定在全省范围内开展城居保试点暨新农保的试点工作。会议在全省范围内选取了59个县区作为第三批新农保试点，农村居民参保覆盖面超过70%。自试点工作开展以后，新增参保农村居民人数超过157.8万。为贯彻落实《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发[2014]8 号）精神，为了进一步提升养老保障统筹层次和保障水平，由人社部和财政部共同协调整理制定出城乡居民养老保险相关补贴标准及工作指导方案，将原新农保和城居保的相关财政账户按照意见给定的比例进行合理配置，保证方案合并工作顺利进行。自此，黑龙江省城乡居民养老保险制度进入初步探索与发展阶段。

黑龙江省城乡居民养老保险统筹制度实施的具体内容如表1 所示。

虽然目前黑龙江省城乡居民养老保险制度的统筹发展已经取得了阶段性的进展，但与同期的其他省份比较，进展程度及覆盖面还处于相对落后阶段。从养老保险方面来看，在全国范围内已有超过半数的省市在城乡居民养老保险的统筹发展上已经取得了阶段性的进展。而黑龙江省目前则只达到与城乡居民养老保险制度的标准大致相同，在参保人数及管理模式等方便还在不断努力，要在真正意义上实现黑龙江省城乡居民养老保险的统筹，还有许多实际问题需要通过努力去解决。

二、黑龙江省城乡居民养老保险统筹发展存在的问题

（一）人口老龄化日益加重

黑龙江省的人口老龄化速度较全国其他省份相比，略低于全国的平均水平，但也已于2005年步入人口老龄化阶段，65岁以上的老年人口占比达到7.68%，比同期的全国平均老龄化水平低1.39%。2012年，黑龙江省的老年人口数（65岁以上）达到318.9万人，人口老龄化率达到8.32%；与2005年的数据相比，人口老龄化率上升了1.74%。黑龙江省老年人抚养比由1985年的5.9%上升至2012 年的11.2%，其间虽有所波动，但总体趋势是稳步上升的，使劳动力人口负担加重。黑龙江省近几年老年人口情况如表2所示。

（二）养老保险基金待遇水平不均等

城乡居民养老保险基金的筹集来源分为三大支柱，即个人缴费、集体补助及政府财政补贴。其中，城乡居民养老保险集体补助的标准是由当地的村民集体会议通过民主合议的方式确定，当地政府的补贴标准和行动方案也由当地政府自主设定。以目前的缴费状况看，政府的财政补助主要来源于中央及上级政府的财政投入，县级区域的自主补贴比例仅仅是很小的一部分。不同地区之间的集体补助和财政补贴的金额差异很大，这是因为要受限于各地区的经济发展状况，这也在一定程度上削减了部分村民的参保积极性。

通过黑龙江省目前的状况来看，由于地区条件限制，黑龙江省部分地区财政状况紧张，在支付养老保险基金方面有一定难处，不能稳定维持基金的持续供给。以哈尔滨市为例，其市区内的城镇居民基本养老金为每人65元/月，高出国家统一规定的最低标准10元；而其辖区周边的11县（市）的城镇居民养老保险金和新型农村社会养老保险金则是每人55元/月。

（三）城居保与新农保政策衔接不畅

在国家审计署对全国范围内的居民养老保险参保状况的审计结果中显示，截至2011年底，全国范围内有112.42万人重复参加新农保或城居保。2013年，黑龙江省清复参保人数2 314人，2014年清查1 289人。近几年来，黑龙江省年外出打工人数均超过100万，其中绝大多数都是跨省域的外出务工，其中就不乏有很多从外省转回黑龙江省社保的人员。

因为黑龙江省目前存在著城居保与新农保保障标准不同的情况，两种制度在转移衔接上有很大的问题。外出务工人员在办理省外养老保险返乡时，只能将其个人账户金额转移，不能将统筹基金的部分转移，影响了参保人员的养老金待遇水平。城乡居民养老保险制度的二元状况存在，透露出两种制度在统筹上公平性、规范性及可持续发展上的缺失，是推进城乡居民养老保险制度并轨道路上必须要解决掉的阻碍。

想要社会保障制度长期稳定的发展，一定要依靠法律法规的保障，而目前黑龙江省在执行2014年国家出台的《意见》上没有明晰的执行条例。许多标准并不明确，实际操作上缺乏参照标准。两种制度并轨上各自为政、地区色彩浓厚。由于没有相关的法规标准，一线人员在处理城乡居民养老保险的实际问题时没有标准可供参考，而且由于外部环境的限制，两种制度并轨工作上的权责划分不明晰，致使实际工作的统筹规划也存在着极大的问题。

三、推进黑龙江省城乡居民养老保险统筹发展的对策建议

（一）积极引导居民参保，扩大参保覆盖面

想要扩大参保覆盖面，首先要做好引导宣传工作，讲明参加养老保险的利害，规避在制度统筹上可能会存在的问题，疏通参保人员对于养老保险的资金安全、保障方式及基金领取等方面的疑虑。广泛应用多样式的传播媒介对城乡居民养老保险制度的改革改革工作进行大范围的普及，引导城乡居民从强迫参保到自愿积极参保，转变参保人员的参保思想意识。其次，建立长期持续的参保反馈机制，对参保人员在参保过程中遇到的问题疑虑进行解答，积累经验，以便对未来的居民参保工作进行及时的改善。最后，建立长期走访参保人员工作机制，及时与群众沟通，仔细讲解城乡居民养老保险制度，传达上级工作指示精神，强化参保人员参保意识，实现社会养老保险制度的平等性和效率性。

（二）发展制度顶层设计，建立多层次保障体系

以社会保障的公平性与效率性为前提，针对不同经济状况人群建立多层次的养老保险服务体系。打破区域内经济收入差距的限制，对城乡居民养老保险制度进行合理统筹规划和层次设计。确定明确的城乡养老保险制度目标，对整体规划工作进行系统性的设计，整理出一套切实可行的工作指导方案。建立多层次养老保险制度的基本思路是：在现有的养老保险制度框架下进行结构调整、制度优化，逐步从“统账结合、混账管理”的“部分积累制”模式过渡到包括基础养老金制度、个人账户养老金制度（即强制性企业年金）、自愿性企业年金制度、个人储蓄性保险在内的多层次养老保险体系。

（三）加强养老基金运营，实现基金保值增值

根据马可维茨组合投资理论，投资方式的多样化可以有效降低投资风险，以最小的风险获取合理程度上最高的收益。目前，城乡居民养老保险基金的投资方式大多分为三种：一是如国债、银行存款这种稳定、风险小但是收益较低的投资方式；二是如金融债券、基金这种具备一定投资风险，但收益适中的投资方式；三是如股票、企业债券、企业投资等高风险、高收益的投资方式。现在，黑龙江省的养老保险基金投资方式单一，政府决策部门应尽快制定出切实有效的养老保险基金运营办法，加强城乡居民养老保险基金的运作能力，以保证养老金的定期足额发放。在制定运营办法的过程中，应以基金安全为前提，在充分考虑经济环境和现实条件的状况下，合理地将城乡居民养老保险基金按照不同比例采用多元化的投资手段进行投资，以尽可能实现城乡居民养老保险基金的保值增值。

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[关键词]城乡居民；社会养老保险；待遇领取资格；认证制度

中图分类号：TM715 文献标识码：B 文章编号：1009-914X（2016）25-0297-01

近年来，时有媒体报道死亡或不符合领取社会保障资格人员冒领社会保障待遇的事件，可见社会保险待遇领取资格认证已经越来越成为社会保障经办工作的重点和难点。中国已经建立了覆盖城乡居民的社会养老保险制度，享受社会保险待遇的人员日益扩大，目前全国约有1.24亿城乡居民领取基础养老金，如何做好城乡居民社会养老保险待遇领取资格认证，提高城乡居民主动进行待遇领取资格认证的意识，尤其值得我们去研究和探讨。本文着重分析城乡居民社会养老保险待遇领取资格认证面临的问题及对策。

一、什么是社会保险待遇领取资格认证

社会保险待遇领取资格认证是指对领取社会保险待遇人员是否符合享受社会保险待遇的资格进行审核和查验，领取社会保险待遇人员主要包括领取基本养老金的离退休人员，领取伤残津贴、护理费的工伤职工，领取供养亲属抚恤金的工亡职工的供养亲属，领取城乡居民养老金的人员，领取城乡无社会保障老年居民养老保障待遇的人员，领取其他社会保障待遇的人员。如果按社会保险待遇领取人的居住地来分类，社会保险待遇领取资格认证可以分为属地人员待遇领取资格认证和异地人员待遇领取资格认证。

二、城乡居民社会养老保险待遇领取资格认证基本现状与面临的困难

1.覆盖全国城乡的社会保障体系初具雏形。 2009年9月国务院决定在全国范围内开展新型农村社会养老保险试点，出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，2011年6月城镇居民社会养老保险制度试点在全国范围内启动，到2012年9月底全国所有县级行政区全部纳入国家两项试点，全国两项制度参保人数达到4.49亿人，其中，1.24亿城乡老年居民领取养老金，再加上城镇职工基本养老保险，养老保险总计覆盖人数已超过7亿，中国基本实现了世界上最大的基本养老保险制度全覆盖。

2.城乡居民社会养老保险待遇领取资格认证尚处起步初始阶段，各级保险经办机构及队伍建设亟需充实与完善。作为国家普惠式的养老保障制度，中国全面施行城乡居民社会养老保险的时间不长，各地在制度建设与社会保险经办机构经办能力方面差异悬殊。

3.城乡差异及交通地理条件影响了城乡居民社会养老保险待遇领取资格认证工作开展。国务院规定的城乡居民基础养老金标准是每月55元，虽然实现了从无到有的跨越，但较低的待遇标准影响了领取人认证的主动性，尤其是在中国东部经济较发达地区，领取人对认证的重视程度不够，而西部偏远地区受地广人稀，居住相对分散，交通不方便，居民外出打工挣钱等因素影响，领取人认证往往需要花费较多的时间和精力，开展认证工作存在一定的难度。

4.城乡居民社会养老保险待遇领取资格认证工作与经济快速发展的现状与人们较快的生活节奏不相适应。城乡居民社会养老保险待遇领取资格认证技术和手段较落后，需要耗费大量的人力和物力，认证工作仍然停留在传统的手工操作基础之上，验证效率往往“事倍功半”，离认证工作的科学化、信息化、精确化、专业化的要求仍然有一定的差距。

三、对城乡居民社会养老保险待遇领取资格认证制度的探索与建议

1.落实各项认证措施，规范操作流程，完善认证制度。中国城乡居民社会养老保险覆盖范围广，各地社保经办机构千差万别，应当因地制宜，采用集中认证与实时认证相结合的方法开展待遇领取资格认证。

2.建立岗位目标和责任追究制度，加强社保经办机构的经办能力建设。对社保经办工作人员加强业务培训，定期开展业务轮训，采用定期培训、以会代训等多种形式进行业务指导和业务监督，提高经办工作人员的职业素养和业务技能、提高经办人员的责任意识和责任心。对经办工作人员弄虚作假的，要责令其追回冒领的保障待遇，对当事人进行通报批评教育，构成犯罪的移交司法部门处理。

3.明确界定各类保障待遇享受的资格与条件。中国社会保障政策管理政出多门，涉及到人力资源和社会保障部、民政部、卫生部、残联、财政部、国家发展改革委员会等多个部委部门，国家应统筹考虑各个部门、各项社会保障政策，明确界定哪些社会保障待遇可以同时享受、哪些社会保障待遇不能同时享受，哪些社会保障待遇可以合并发放。保护领取人的正当权益，提高困难人员的保障待遇，减轻其生活困难，保证特殊领取人的保障待遇不降低，生活不受影响。

4.加大待遇领取资格认证宣传力度。逐步提高城乡居民主动进行待遇领取资格认证的意识，营造广大城乡居民主动参与待遇领取资格认证的社会环境和氛围。每年办理城乡居民社会养老保险集中认证之前，可以利用电台、广播、报刊等新闻媒介认证公告，在本地区各个街道（镇）、社区（村）及人口集中居住地张贴宣传告示，让认证对象充分了解掌握认证信息。

5.逐步推广领取待遇资格实时认证，提高社会保障基金监管绩效。完善公共基础信息资源，建立本地区、本省和国家人力资源和社会保障部社会保险待遇领取资格认证跨地区比对系统。首先要制定实施统一的数据比对标准和比对措施，提高采集公安、民政、卫生等部门人口信息的精准度，建立本地区的社会保险待遇领取资格认证比对系统；其次要加强与本省社会保险待遇领取资格认证比对系统跨地区联网建设，强化跨部门技术协作；最终要加快与国家人力资源和社会保障部养老保险待遇状态比对查询服务系统联网工作。

6.不断完善城乡居民社会养老保险制度，创新待遇资格认证措施和技术手段。一是借鉴城镇职工养老保险的经验和做法，增加城乡居民社会养老保险参保领取人员享受一次性丧葬费待遇的政策，。二是利用现代化设备和科学手段做好认证服务工作，可以开发建立“指纹认证”、“视频认证”应用系统。三是研究探索与发放保障待遇的金融机构加强合作，利用金融机构的网点优势和人力资源优势开展待遇资格认证，为认证服务对象提供更便捷的服务。

综上所述，中国建立城乡居社会养老保险制度，是改善城乡生活、推进社会主义建设的重要举措，城乡居民养老保险认证是一项崭新的工作，不会一蹴而就，只有不断完善城乡居民养老保险制度，规范社会保险待遇资格认证流程与认证标准，改进认证措施和手段，加强对城乡居民社会养老保险认证管理和监督力度，才能杜绝社会保障待遇的冒领和骗保现象，才能有效维护领取社会保险待遇领取人的合法权益，确保社会保险基金的安全，为社会保险基金的安全监管构筑起一道坚实的防火墙，实现广大城乡居民“共同富裕”、“老有所养”的目标，让广大城乡居民共享国家改革发展和进步的成果。

参考文献

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关键词：城镇化；城乡居民养老保险；全覆盖；影响效应

一、城镇化对城乡居民养老保险全覆盖的促进效应

（一）降低居民养老保险参保成本

在城镇化建设发展过程中，城乡之间的制度差距不断减小，这很大程度的解决了不同群众的社会服务要求，最大限度的保障了城乡之间的公平，同时降低了中国城乡二元结构所产生的经济负面影响，推动了城乡一体化发展[1]。而从养老保险制度分析，在城镇化还未推行时，养老保险分为多种形式，如职保、新农保、城居保等，这样的分散划分就易出现制度上的衔接不明，同时若是居民迁居或者岗位职业调动，由于制度形式衔接断裂，这些迁居居民的基本养老保险制度也会被迫终止，这无疑会为参保人带来不小的经济损失，而人口流动是不可避免的，这就是以往养老保险制度存在的一种固有弊端，同时也有影了居民参保的积极性。但是随着城镇化的快速发展与农业现代化的不断推进，全体居民享有的养老保险服务差异化逐渐缩小，这样养老保险制度就可以在各个区域内广泛推行，因此即使人口流动或者迁移，也不再有养老保险金方面的损失，同时最重要的是在城镇化发展进程中，居民老保险参保成本不断降低，更好的提升了居民参保的积极性。

（二）推动地方经济快速健康发展

在城镇化推进发展的过程中，新农保、新城保合并为城乡居保，整体形势与职保十分相近，都为参保人员设置了个人账户与统筹账户，但不同的是职保是由企业和个人承担，但是城乡居保却是通过个人缴费与政府津贴的形式完成的，在这个过程中政府不但要提供最低缴费标准，同时对于一些有实际困难的群众承担着一定的代缴责任，并且为了能够更好的响应中央要求，还要鼓励参保人员选择更高的缴费档次，提供奖励性政府津贴。由此可以看出，基本养老保险制度作为一种社会性公共服务，政府在这个过程中承担着不可推卸的责任与义务。但是由于不同区域财力物力存在差异，因此地方政府承担的财政补贴金额也各有不同，通常情况下政府会从两个方面出发，首先是从参保人的利益出发，通过参保形式与参保档次，从而选择出更加适合地域的参保模式，其次是从区域治理的角度分析，选择更能够降低运营成本、降低公共服务成本的参保形式。但是在城镇化快速发展的过程中，发展模式与发展质量都在不断的变化，这样就可以创建更加良好的社会环境，推动促进地方经济区域发展。

二、城镇化对城乡居民养老保险全覆盖的阻碍效应分析

（一）联保对城乡居保形成负面示范效应

城镇化对城乡居民养老保险全覆盖也会形成一种阻碍作用，由于我国特殊的历史原因，社会养老保险金渠道窄、效率低、基金缺口大，并且在人口老龄化加快以及退休人口规模剧增的过程中，养老基金缺口对居民参保情况造成了一定的影响。同时由于我国养老金政策还没有实现全国统筹，当期缺口和当期结余仍然存在。因此在养老保险制度改革的过程中，改革难点与重点就在于养老金代率方面的设定，以及政府对养老金的出资问题，这些问题若是不能得到有效的解决，势必会使人民群众对社会养老保险失去信心[2]。而在城镇化快速发展的过程中，群众对于养老保险制度的公平性与公正性追求更高，同时城镇化推进的过程中，农民与居民之间的接线也越发不明。在参保的过程中，城居保参保时间短，抵抗能力弱，而新农保由于以往的政策问题，很多群众对其失去信心，这使得城乡居保也难以获得保障，对城乡居民养老保险全覆盖造成了一定的影响。

（二）城镇化建设对养老补贴形成挤出效应

受当前经济下行压力影响，地方财政收入减收严重，同时，落实国家营改增试点全面推开等结构性减税和普遍性降费政策，在一段时期内还将进一步扩大地方财政收入减收规模。而城乡居民养老保险制度离不开地方财政资金的有效支撑，但是短期内的城镇化速率，使得城镇内公共服务拥挤，各个方面都需要政府的财政资金拨款，如交通问题、住房问题、教育问题等等，而地方政府的财力又十分有限，在这种僧多粥少的情况下，政府在进行财政资金拨款时必须要慎之又慎。而在进行财政资金拨款筛选时，往往会从一些收益快、效益明显的项目出发，这些项目会成为政府的优先资金拨款目标，而很显然城乡居民养老保险并不符合这种筛选标准，这种情况下就形成了城镇化建设对养老补贴形成的挤出效应。

三、通过城镇化实现城乡居民养老保险全覆盖相关建议

（一）消除公众对养老金的错误认识

城乡居民养老保险难以覆盖的原因，很大程度就是居民对保险金的错误解读，因此为了能够加快城乡居民养老保险全覆盖，消除公众对养老金的认识误区就显得十分重要。为此笔者认为，政府应该从以下几个方面做起[3]。加大社会基本养老保险制度常态化宣传，让人们群众对养老保险制度有正确性、公众性的解读，从而更好的缓解养老金历史遗留问题，从本质上帮助公众消除对养老保险金的悲观态度与不信任情绪，进而增强公众对养老保险制度的信心。其次是要建立公开、公正、透明的信息传递制度，减少由于信息误导或者信息不对称对城乡居民养老保险全覆盖的阻碍，从而在城镇化进程过程中，更好的推进养老保险制度健康可持续发展，降低运营制度成本，提高养老保险金使用效率，这样才能够在城镇化推进中实现城乡居民养老保险全覆盖。

（二）多方位增强地方财力

在城乡居民养老保险全覆盖过程中离不开地方财政资金的支持，这是城乡居民养老保险全覆盖的先决条件，因此多方位增强地方财力将为城乡居民养老保险全覆盖提供基础性保障。为了能够更好的缓解地方政府财政压力，笔者认为应在积极贯彻落实国家各项减税降费的政策，切实发挥政策红利，实现“放水养鱼”效应，支持经济发展的同时，还应在条件允许的前提下加快推进财税体制改革，通过完善财权与事权相匹配的财政体制及建立健全地方税收体系，有效加强地方财政收入，使地方财政保障经济社会发展的职能作用更好地发挥。其次是要完善财政转移支付与农业转移人口之间的挂钩机制，根据居民的养老保险缴费信息情况，发展移动支付方式，同时在这个过程中形成自上而下的省级分担比例，这样才能实现养老保险公众福利与经济增长之间的互惠互补，从而实现城镇化进展过程中的城乡居民养老保险全覆盖。

四、总结

在城镇化进程发展过程中，人口老龄化不断加快，城乡居民养老保险普及覆盖越发重要，但是城镇化进程对城乡居民养老保险全覆盖会形成正反两个方面的效应，因此在进行城乡居民养老保险全覆盖过程中，应该趋利避害，这样才能利用城镇化推动城乡居民养老保险全覆盖，从而实现我国社会的可持续发展。

参考文献：

[1]李超.新型农村社会养老保险制度收入再分配效应研究[D].河北经贸大学，2015.

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关键词：瑞典；养老保险制度；城乡居民

基金项目：国家社会科学基金项目：“武陵山片区城乡居民基本养老保险筹资机制研究”（14BJY203）；湖南省普通高等学校哲学社会科学重点研究基地：“武陵山区扶贫开发研究中心”学术成果；武陵山片区扶贫与发展协同创新中心；湖南省2014年社科基金项目：“湖南武陵山片区城镇化进程中多元文化冲突与融合路径研究”（14YBA322）

中图分类号：F840.67 文献标识码：A

收录日期：2016年3月8日

一、瑞典社会养老保险制度发展历程

瑞典是福利国家的典型代表，其养老保险制度从诞生至今已有100多年的历史。瑞典政府于1905年依据瑞典养老保险委员会长达5年的调查报告，制定了养老金法案，并于1913年在议会获得通过。此社会养老保险法案的成功颁布，标志着瑞典正式开始建立全民性的养老金制度。根据该法案的规定，养老保险制度的参保者需要履行缴费义务。参保对象为所有18～65岁的瑞典公民。瑞典政府对于那些确实无能力缴费的公民，进行养老救济。1946年，瑞典引入国民基础养老金制度，所有参加养老金制度的67岁的老人都可以领取基本养老金。1976年，瑞典形成包括三个层次的养老保险体系：第一层次为国民基础养老金，资金来源于一般税收，提供最基本的生存保障；第二层次为国民附加养老金，养老金来源于企业以及基金利息收入；第三层次为“部分养老金”，资金来源于雇主或是个体经营者以及基金产生的利息。

20世纪80年代，在经济低迷和人口老龄化的双重压力下，瑞典政府又一次开始了养老保险制度的改革。抛弃传统的现收现付的筹资模式，确立起积累制的筹资模式。同时，改待遇确定性缴费为缴费确定型模式。从1999年开始，瑞典全面实行新的养老保险制度。新的制度包括不同于以往的三个层次，即公共基础养老金、工作单位养老金以及商业养老金。公共基础养老金是新制度的第一层次，由最低保证金和收入关联金组成。其中，最低保证金保障的对象是没有收入来源或者低收入的老年群体。收入关联养老金来源于个人、雇主以及国家财政。个人缴费计入个人名义账户，财政补贴与雇主的缴费一并计入现收现付基金。参保者个人达到领取养老金的年龄时，有权利领取退休金，具体的标准与名义账户中的个人缴费相关联。工作单位养老金属于第二个层次，这一制度的对象不具有普遍性，主要适用于白领，中央组织的工作岗位强制适用。商业养老金又称私人养老金，为第三层次，由商业保险公司提供，公民自愿选择是否参加，目的在于满足公民多层次的养老需求，保证公民退休后生活质量不降低。

二、瑞典社会养老保险制度基本内容

（一）账户模式、筹资方式及标准。公共基础养老金由最低保证金和收入关联金组成。最低保证金制度不需要公民缴费，资金完全来源于国家税收。收入关联养老金的资金来源于劳动者、政府和企业三个渠道。筹资标准为工资总额的18.5%，由劳动者和雇主均等分担。所缴费用的去向为两个账户：一是名义缴费确定型账户（NDC）；二是实账缴费确定型账户。NDC账户计入缴费总额的16%，采用现收现支模式，支付同期退休人员的养老金，这体现了养老金在代际之间的转移功能。实账缴费确定型账户计入缴费总额的2.5%，采用完全积累的基金模式（FDC）。两个账户的收益率有所区别，NDC账户的利率就是对象工资的增长率，FDC账户除了工资增长率以外还附加了投资收益率。参保人死亡的，个人账户的储蓄余额不用于继承，而是分配给健在的同龄参保人。NDC虽然记录了个人的缴费情况，但只是名义上的，里面的保险费随时会发放给当期退休人员。

（二）养老金待遇及领取条件。领取最低养老保证金的老年人，必须在瑞典不少于3年的居住时间。收入关联养老金的领取者没有居住时间的限制，达到法定退休年g就可以获得（65岁）养老金支付。瑞典实行弹性的退休年龄制度，提前退休者可以从61岁开始领取养老金，但不能足额领取。每提前一年按相应的比例减少领取的养老金的数量，65岁以后领取的养老金低于按法定从65岁退休所领取的养老金水平。达到法定退休年g者也可以推迟领取退休金，但最迟不能超过70岁。每推迟一年，领取的养老金按一定的比例增加。

最低保证金给予单身者的水平要高于已婚者。最低保证金对于全额领取者有严格的条件：一是退休年龄的要求，要达到法定的退休年龄（65岁）或是65岁以上；二是居住时间的要求，必须是从25岁开始在瑞典居住满40年。收入关联养老金与最低保证金挂钩，国家负责补助低于一定标准的收入关联养老金。以2005年为例，参保公民的收入关联养老金低于44，000克朗时，国家负责补助26，000克朗，达到70，000克朗的标准。参保公民的收入关联金在4，4000～105，000克朗时，国家财政采取比例补助。国民年金随收入关联养老金的增加而递减，当收入关联养老金超过105，000克朗时，则不再享受任何国民年金。

（三）养老基金的管理及运营。瑞典社会保障实行的分级管理，议会是最高的立法机关，负责社会保障法律的最终批准。全国社会保障管理机构由社会事务部、卫生部、劳动部和工商部等4个部门组成，各部门之间分工合作。社会事务部下设15个局，国有社会保险局在地方设有21个机构。国有社会保险局负责具体的社会保险事务。养老保险资金的支付和养老服务等工作由240个基层社会保障办公室具体负责。实账缴费确定型账户中积累的资金，将由国家进行投资运营。投资的渠道主要是进入资本市场，投资收益关乎着退休者领取养老金水平的高低，因此瑞典政府成立了国家养老金管理局，对个人账户实行严格规范的管理。国家养老金管理局实施一系列的管理行为，包括详细记录公民的缴费情况、基金投资收益、转移养老基金买卖的净差额以及集中投资指令。国家基金管理局每年要统一向制度参加者年度末的账户说明书，而制度参加者要承担一定比例的费用。

三、我国城乡居民基本养老保险制度基本内容

城乡居保是依法合并新农保（2009）和城居保（2011）的新型制度，它为我国最终建立国民养老保险制度奠定了基础。因面向的对象数量之多，城乡居保成了世界上参加人口最多的养老保险制度。2013年，参保人员达到49，750.1万人，领取待遇人数达到14，122.3万人，基金收入2，052.3亿元，基金支出1，348.3亿元，累计节余3，005.8亿元。2014年，参加城乡居民基本养老保险人数达到50，107万人，其中实际领取待遇人数14，313万人，基金累计结存3，845亿元。截至2015年4月，领取养老金的老年居民达到1.44亿元。

（一）账户模式。我国传统的农村养老保险制度实行完全的个人账户模式。个人所缴保险费完全记入个人账户，政府给予政策支持，养老保险金实际上是参保居民的个人储蓄，缺乏收入分配功能。参照城镇企业职工基本养老保险制度，城乡居民基本养老保险制度也采用了社会统筹与个人账户结合的模式。个人账户资金由个人缴费、政府补贴以及集体补助组成，产权归个人所有。参保人或领取人中途远死亡的，个人账户中的资金可以由继承人继承，个人账户储存额按国家规定计息，明晰的产权调动了参保居民的积极性。基础养老金采取社会统筹模式，资金来源于税收，很好地体现了税收取之于民用之民的职能。同时，来自于中央财政的基础养老金，实现了收入分配向农村居民与城镇居民的转移，体现了公共财政的收入分配职能。

（二）筹资方式及标准。除在校生以外，凡是年满16周岁的居民，不属于国家机关和事业单位的工作人员，也没有参加职工基本养老保险的可以在其户籍所在地参加城乡居民社会养老保险。该制度基本上保留了新农保制度和城居保制度的筹资机制，实行“个人、政府及集体”三方共担筹资方式。

1、个人缴费。与城镇企业职工基本养老保险制度个人缴费占工资的8%不同，城乡居民基本养老保险制度规定了固定的档次和标准。在新农保和城居保的基础上增加了三档，个人筹资标准为100元～2，000元12档次，其中100～1，000元每增100元上升一个档次，共10档，1，500为第11档次，2，000元为第12档。各地区可以根据实际情况增设缴费档次。从全国制度运行来看，各地区在国家规定的标准及档次上各具特色。如湖南省的个人缴费为14档次，标准为100～3，000元；海南省个人缴费档次为13档，标准为100～3，000元；福建省个人缴费档次为20档，标准为100～2，000元。缴费档次和标准的规定考虑了我国农村居民收入的差异性，目的是将所有符合条件的居民纳入制度内，实现尽可能高的参保率。

2、政府补贴。城乡居民基本养老保险制度属于全国范围的公共品，由政府提供可以很好地克服市场失灵的问题。按照规定，地方财政主要是从“进口”进行补贴。对于选择年缴费为100元的参保居民，地方财政给予不少于30元的补贴。对于选择500元及以上标准参保的居民，地方财政给予60元的缴费补贴。地方财政补贴与个人缴费部分一并计入个人账户。但对于选择100元以上的参保居民，各地梯次补贴的标准有很大的不同。如青海省，个人缴费选择100元的居民地方财政补30元；100～500之间，每增加100元，增加10元；500～1，000元，每增加100元，增加10元；1，500元补165元；2，000元补185元。各地区给予个人缴费的财政补贴体现了激励作用，对选择高档次缴费的给予更多的补助，有助于参保者尽可能选择更高的档次。这种梯次财政补贴，改变了目前大多数选择最低档的现状，同时有利于壮大城乡居民基本保险基金规模，使参保者60岁以后能享受到更高的养老待遇。

3、集体补助。参保居民可以享受到集体经济组织的补助，由村民委员会召开村民会议民主确定具体的补助数额。国家鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。补助、资助金额不超过当地设定的最高缴费档次标准。集体能否成为城乡居民基本养老保险制度的主体，还应视地区而言。在发达地区，集体经济发达，有能力为参保居民提供补助资金。而在集体经济不发达的地区，城乡居民基本养老保险制度的筹资主体实质上只有个人和政府。

（三）待遇享受水平。城乡居民基本养老保险制度规定，参保居民缴费满15年的，年满60周岁，可以领取养老金，按月领取，支付终身。养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。其中，个人账户养老金根据个人账户储蓄额除以139。基础养老金来源于中央财政，2009年试点新农保时，基础养老金为55元，西部地区参保居民全额领取基础养老金，东部地区给予50%的基础养老金补助。2015年，基础养老金最低标准提高至每人每月70元，提高待遇从2014年7月1日算起。尽管基础养老金提高幅度达到了提高幅度为27.3%，个人养老金待遇依然偏低。以选择100元缴费为例，缴满15年后，按4%的利率计算，个人养老金的待遇为[1300+（100+30）×4%×15]/139+70=84.96元，明显低于现行居民平均最低生活保障水平标准（419.5元/人.月）。城乡居民基本养老保险制度，免除了新农保或城居保制度实施时已年满60周岁的居民的缴费，这部分群体的养老金待遇完全由中央财政支付，直至终身。

（四）养老基金的管理及运营。城乡居民养老保险基金实行县级统筹，纳入财政专户，由县级财政机构管理运营，实行“收支两条线”管理。按照国家的规定投资运营，实现保值增值。目前，城乡居民养老保险基金主要投资渠道是银行存款和购买国债；县社会养老保险局履行监管职责，财政部门、审计部门监督基金的收支、管理和投资运营情况。

四、瑞典社会养老保险制度对我国城乡居民基本养老保险制度的启示

（一）选择与经济协调发展的筹资模式――由现收现付制向部分积累制过渡。改革以前，瑞典的养老保险制度带来了沉重的财务负担。围绕减轻财政负担、防范未来支付风险的改革，瑞典建立起了部分积累制度的养老保险制度，有效地抑制了养老金支出的快速增长。养老保险制度与经济增长趋于协调。2004年，瑞典养老金支出占GDP的37.9%，在2000年（37.3%）的基础上仅提高0.6个百分点。养老金支出增长的减缓大大减轻了社会福利支出的压力。2004年，瑞典社会福利的支出占GDP的比重为32.7%，在1995年（34.6%）的基础上下降了1.9个百分点，这为瑞典经济的可持续发展创造了条件。我国处于老龄快速发展期，资本市场发展不完善，现收现付制和完全积累制均难以很好地满足我国养老需求。部分积累制度由于具备了现收现付制和完全积累制度的优点，当之无愧地应成为城乡居民基本养老保险的最佳筹资模式。

（二）注重公平与效率相统一。瑞典的养老保险制度的设计充分体现了公平与效率相结合的原则。在养老金待遇给付方面，养老保险的待遇水平只根据个人缴费的多少以及缴费时间长短进行确定，完全不考虑个人退休前的收入情况。除了保证低收入群体的最低养老金有居住年限（按瑞典法律规定，最低时间为3年）要求外，收入关联养老金不设时间限制。最低保证养老金的资金筹资完全是来自国家的一般税收，公民不缴纳社会保险，这体现了国家保证公民公平的基本生存的权利。个人账户的积累资金将直接进入资本市场，进行投资经营。城乡居民基本养老保险制度作为面向农民和城镇居民的一项新型制度，应公平地对待每一位参保的城乡居民，保证其参与的机会公平与年老时待遇公平。同时，还应体现制度的效率性，拓展投资渠道，选择有效的投资工具，保证养老基金的保值增值。

（三）建立多层次的居民养老保障体系。瑞典养老保险制度具有三个层次，属于典型的多支柱养老保险制度。最低层次具有普惠性质，针对的是全体国民，目的是保障国民的基本生活，属于生存保障。我国的城乡居民基本养老保险制度，严格意义上来说，属于最低层次的保障制度，基础养老金具有普惠性特征。由于参保人数众多，基础养老金大幅提高是不现实的。但是，单纯靠基础养老金，一方面保障不了老年农民的基本生活，另一方面同一标准的养老金待遇已不适应农民群体分层的现实。我国区域发展不平衡，即使在同一区域内部也存在不小的差异。阶层分化派生出养老需求的多样性，社会化的养老金待遇远远满足了不了收入较高的农民群体。因此，建立以城乡居民基本养老保险制度为第一层次，商业保险为最高层次的多支柱的养老保障体系是满足不同阶层农民养老需求的必然选择。

主要参考文献：

[1]张民省.瑞典的多支柱养老金制度及启示[J].中国行政管理，2008.10.

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（一）维护农民工权益的现实需要

自改革开放以来，我国在城镇化进程中逐渐形成了2．6亿农民工群体，这部分农民工群体积极参与到城市化的建设中，为我国经济的发展贡献了巨大的力量。然而，由于户籍制度的限制，他们很难同城镇户籍劳动者一样享有同等的公共服务，这已严重影响到他们工作的积极性。就养老保险而言，目前，农民工由于工作不稳定，在频繁的流动过程中，他们很难实现在一个地区累计满15年的最低领取养老金缴费年限，再加上我国社会养老保险制度因统筹层次低而带来的分割化和碎片化，许多农民工因养老保险关系转移接续困难而无奈选择退保，这严重损害了他们的劳动权益，也有悖我国为劳动者提供退休保障的初衷。因此，如何确保城乡养老保险制度的顺利衔接，以切实维护劳动者（尤其是农民工）的参保权益是我国当前急需解决的一个难题。

（二）加快城镇化发展步伐的迫切要求

城镇化是人口向城市不断迁移而积聚的一个过程，也是我国社会经济发展走向现代化的必由之路。目前，我国正处于城镇化进程之中，且城镇化的速率呈现不断加快的趋势。据相关数据统计，2012年，我国城镇化率按常住人口测算已达到52．57％，若按现有的发展速度估计，2020年我国城镇化率将达到60％，2030年则将逼近70％。快速的城镇化使得市场对劳动力的需求不断增加，而农村迁移劳动人口在城镇的就业正好满足了这种需求。截止2012年底，我国进城务工农民数量达到1．63亿人，占城镇就业的比例高达44％。然而，在向城市流动的过程中，农村劳动力人口也面临着一定的阻碍，例如，社会养老保险关系的转移接续问题便是其中一个重要的障碍。合理的城乡基本养老保险关系衔接方法，可以促使农村流动人口更快地融入城市生活，同时也将促进城镇经济和社会的发展。因此，在快速的城镇化进程中，研究城乡社会基本养老保险关系转移接续问题具有一定的迫切性。

（三）实现城乡统筹发展理念的必然举措

早在2012年，党的十报告中曾明确提出整合城乡居民养老保险，统筹推进城乡社会保障制度建设。同年，国务院关于批转社会保障“十二五”规划纲要的通知（国发〔2012〕17号）也指出：“推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设”。可见，政府对于我国城乡社会保障统筹建设已给予高度的关注，“统筹城乡社会保障发展”也一度成为最热门的词汇之一。而目前我国的养老保险制度存在着城乡割裂已是不争的事实。通过对城乡养老保险制度转移接续办法进行研究，将有利于打破城乡二元经济社会壁垒，实现城乡协调发展，以全面贯彻现阶段我国所倡导的城乡统筹发展理念。因此，在城乡统筹的大背景下，做好城乡养老保险制度的并轨与衔接实为题中之义。

二、对城乡养老保险衔接方案（暂行办法）的分析

（一）《暂行办法》的突破点

1．将新农保与城居保整合，实现城乡养老保险顺利衔接。《暂行办法》颁布以前，我国有关养老保险制度转移接续方面的政策主要有《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》、《社会保险法》、《城乡居民社会养老保险实施方案》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以及《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（征求意见稿）等，这些方案旨在对新农保与职保之间、城居保与职保之间以及新农保与城居保之间的衔接进行规定。由于所涉及到的项目过多，方案在具体的执行过程中显得较为繁琐。《暂行办法》的颁布，在承认将新农保与城居保整合成城乡居民养老保险的情况下，无需考虑城居保与职保之间以及新农保与城居保之间的衔接，明确提出城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度只要满足一定条件即可进行自由衔接转换，大大简化了方案的内容与操作过程。

2．设置合理的时点作为养老保险制度间的衔接标准。《暂行办法》在第3条中明确规定：参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城镇职工养老保险缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，相应待遇按照城镇职工养老保险办法计；城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。在此，《暂行办法》以是否达到职保法定退休年龄以及在职保缴费是否满15年作为养老保险制度间的衔接标准是该方案的一大突破点。这主要是因为职保和城乡居民养老保险都规定以缴费年限满15年作为按月享受基本养老金的条件，且职保的待遇较高。依据规定，只要满足累计缴费年限15年无论在城乡居民养老保险缴费多长时间，都可以转入职保合并计算待遇，有利于保障参保人员的养老权益，再次，考虑到职保和城乡居民养老保险之间衔接的主要对象是农民工群体，这部分群体中的一些人在城乡频繁流动，部分人在进城务工时会选择参加职保，其后又会因为返回农村参加城乡居民养老保险，可能面临养老保险关系的多次转换。而统一在达到职保法定退休年龄后确定养老保险的衔接手续，将有利于简化程序，降低社会的管理成本。

3．进一步规范养老保险关系转移接续程序。《暂行办法》颁布以前，我国所涉及到的城乡养老保险的衔接政策往往侧重于转移衔接的条件和方法，而对转移衔接的程序缺乏较为详细的论述。《暂行办法》中的第9条按照一到四步对城乡居民养老保险与职保转移衔接的程序作出了详细的规定，从而在程序上保障了城乡居民养老保险与职保的顺利衔接。

4．关于重复参保问题的处理。目前，由于城乡养老保险制度的衔接存在障碍以及各制度规定的缴费时间存在差异等原因，致使许多往返城乡就业人员中出现重复参保、重复交费甚至是重复享受待遇等现象。根据2012年审计署第34号《审计结果公告》的显示，截至2011年底，我国重复参加三类养老保险的人数高达112．42万，而重复领取养老金的则有9．27万人。基于此，《暂行办法》第7条和第8条规定：参保人员若在同一年度内同时参加职保和城乡居民养老保险的，其重复缴费时段只计算城镇职工养老保险缴费年限，并将城乡居民养老保险重复缴费时段相应个人缴费和集体补助退还本人。参保人员不得同时领取职保和城乡居民养老保险待遇，对于同时领取职保和城乡居民养老保险待遇的，终止并解除城乡居民养老保险关系，除政府补贴外的个人账户余额退还本人，已领取的城乡居民养老保险基础养老金应予以退还。

（二）《暂行办法》本身存在的问题

1．转移衔接的条件不对等。《暂行办法》中的第3条明确规定：参加职保和城乡居民养老保险人员，达到职保法定退休年龄后，若职保缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，可以申请从城乡居民养老保险转入职保，按照职保办法计发相应待遇；职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。从该条的规定来看，城乡居民养老保险人员转入职保必须达到职保缴费年限满15年的最低要求，而从职保转入城乡居民养老保险则没有对参保缴费年限做出相应要求，这就使得从待遇较高的职保转移到待遇较低的城乡居民养老保险相对容易，而进行反方向转换时则显得比较困难，致使部分在城乡频繁流动的农民工群体由于很难达到职保缴费年限15年的要求，而被迫转入待遇较低的城乡居民养老保险，从而影响农民工参加职保缴费的积极性。

2．城乡养老保险与职保的缴费年限折算政策不合理。按照《暂行办法》第5条规定，参保人员从城乡居民养老保险转入职保的，城乡居民养老保险个人账户全部储存额并入职保个人账户，但城乡居民养老保险缴费年限不合并计算或折算为职保缴费年限。在此，笔者认为，对于参保人员而言，倘若不属于对职保和城乡居民养老保险进行重复缴费情况，那么此举措无疑相当于达到职保退休年龄后，他们被迫选择退保，稍微存在差别之处只是在于转换时，个人账户中的地方财政缴费补贴（30元／年）依然存在，但是，这些缴费补贴的累积数额毕竟有限。因此，城乡居民养老保险在转入时，缴费年限既不累加也不折算，实在是有失妥善与公平。其次，这在年轻人看来，一旦他们有自信参加职保满足缴费年限最低要求15年，那么他们目前参保的城乡居民养老保险最终将会与退保的实质并无多大差异，何况，《暂行办法》也做出规定，不能同时领取城乡居民养老保险和职保待遇，因此，他们会选择放弃对现行的城乡居民养老保险的加入。这无疑不利于对城乡居民养老保险参保人员尤其是年轻人群体的参保缴费的激励，也会使我们计划中的转移接续工作失去意义。

3．职保的统筹基金不转移，有失公平。按照《暂行办法》中的第6条规定，参保人员从职保转入城乡居民养老保险的，职保个人账户全部储存额并入城乡居民养老保险个人账户，参加职保的缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限，而并未提及将职保的统筹基金进行相应转移。对此，官方给出的解释是：

（1）统筹基金是国家对职保制度的专门安排，如果职保向城乡居民养老保险转移统筹基金，会导致各项制度资金安排上的不平衡。

（2）统筹基金与个人账户性质不同，不属于个人所有，不转移统筹基金，不影响参保人个人的权益。然而，笔者认为，在职保缴费的资金筹集过程中，参保者任职单位所缴纳的20％的部分虽然是纳入统筹基金，但这与参保者的劳动却息息相关，试想如果参保者并未给企业创造相应劳动价值的话，企业何来的资金为参保者缴纳保费。但是对于部分往返城乡就业的特殊群体而言，由于在城乡频繁流动，他们很难满足职保的最低缴费年限15年的要求，因而，最终只能被迫转入城乡居民养老保险。倘若依据《暂行办法》的该条做法，职保统筹基金不进行相应转移，那么对于他们而言无异于为城市待遇领取人员做贡献，而自己本身的利益却受到损害，再加上转入到城乡居民养老保险后，他们所享受的待遇相对较低，《暂行办法》的该条规定实在是有失公平。

三、关于《暂行办法》完善的建议

（一）设置合理的年限折算方案，实现城乡居民养老保险与职保的顺利衔接

针对《暂行办法》中参保人员从城乡居民养老保险转入职保后，城乡居民养老保险缴费年限不合并计算或折算为职保缴费年限的规定。笔者认为，可以采取以下两种方案对缴费年限进行折算，一是设置合理公式直接计算折算年限，可将城乡居民养老保险缴费参照公平、合理的标准进行折算，在此，笔者建议采用职保制度最低缴费标准（当地在岗职工平均工资的60％＊缴费率），主要是考虑到城乡居民养老保险缴费积累额相对较低，再加上农民工群体实际工资待遇水平普遍偏低，以此作为折算标准，可以确保农民缴费积累资金在年限折算过程中的价值。具体操作思路如下：用城乡居民养老保险每年的缴费额分别除以统筹区对应年度职保制度最低缴费标准，最终所得到的各年限之和即为总的可折算年限。二是通过对差额补足后，可视同二者缴费年限。简单来说，按照职保缴费标准，计算缴纳城乡居民养老保险费用年份应缴的职保缴费额，再用城乡居民养老保险个人账户储存额抵冲职保缴费额，若存在差额，则需将其补齐，补齐之后，城乡居民养老保险缴费年份即可视同职保缴费年限，但不能重复计算二者交叉的年限。

（二）职保转入城乡居民养老保险时，统筹账户基金应按适当的比例随个人账户相应转移

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关键词：养老保险；差异性；原则

中图分类号：F840 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）02-0089-02

一、我国现行养老保险制度

（一）城镇职工养老保险制度

该制度是国家以立法形式确立的，由政府主管部门负责组织和管理，用人单位和在职人员共同承担缴纳费义务，面向机关、团体、事业单位、各类企业等城镇所有用人单位及其职工及个体工商户、非全日制从业人员、灵活就业人员、城乡务工人员、及在我国就业的外国人、无国籍人实施的，在上述人员因年老或其他原因退出劳动岗位后为其提供物质补偿和帮助以维持其基本生活的一项社会保险制度。在层次上分别由三个层次构成：一是基本养老保险制度；二是企业补充养老保险制度和机关事业单位职业年金制度；三是个人储蓄养老保险制度。其中，基本养老保险制度是法定保险，城镇所有用人单位及其职工必须依法缴费参保，企业补充养老保险、机关事业单位职业年金制度和个人储蓄养老保险制度是现行养老保险制度的重要补充。用人单位及其职工可自行选择参保。

在基本养老保险制度中，缴费比例归纳起来可分为以下几种情况：1.通常情况下，用人单位按职工月工资总额的20%缴费，职工按月工资收入的8%缴费；2.职工月工资收入低于当地职工平均工资的，以当地职工月平均工资为缴费基数，按当地职工月平均工资的60%缴费；3.职工月平均工资高于当地职工平均工资的，最高按按照当地职工月平均工资的300%缴费；4.个体工商户、非全日制从业人员、灵活就业人员等自愿参保人员，以当地上年度职工平均工资为缴费基数，按缴费基数60%中的20%履行缴费义务，其中8%计入个人账户。

参加城镇职工基本养老保险的相关人员，履行缴费义务累计达十五年以上，达到国家规定的法定退休年龄并办理退休手续的，依法享受基本养老保险待遇。按月领取基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金月标准以当地上年度职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%；用公式表示为：基础养老金=（全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%；个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，公式为：个人账户养老金=退休时个人账户储存额，本人退休年龄相对应的计发月数。

（二）城乡居民基本养老保险制度

该制度是面向非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民实施的在城乡居民达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后为解决其基本生活而建立的一种养老保险制度。

该制度以自愿参保的方式实施，参保人员主要为两类人员：一类是16周岁以上无劳动关系的城乡居民（不含在校生）在户籍所在地自愿选择参保；另一类为自愿选择参保类型的个体工商户、非全日制从业人员、灵活就业人员、城乡务工人员。缴费方式以定额缴费的方式进行，共分为12个档次，由参保人自行选择。参加者城乡居民养老保险的相关人员，履行缴费义务累计满十五年以上，不分男女，年满60周岁，且未领取国家规定的其他基本养老保险待遇的，可以按月领取城乡居民养老保险待遇。基本养老保险待遇由基本养老金和个人账户养老金两部分组成。用公式表示为：养老金=基础养老金+个人账户总额/139。

二、各种养老保险制度葬老保险待遇的差异性

上述类型养老保险制度，由于缴费基数，计发办法不尽相同，实际的领取待遇往往存在较大的差距。

（一）城镇企业职工与机关事业单位职工养老保险待遇的差异性

依照现行城镇职工基本养老保险待遇的计发办法。即基本养老金：基础养老金+个人账户养老金，就理论层面而言，两者之间并无较大的差异。但在实际生活中，两者之间由于在缴费基数和计发指数上存在差异，实际领取待遇往往存在明显的差距。一方面，机关事业单位工作人员由于工资收入水平普遍较高，通常均在当地平均工资以上，在缴费基数上，均按社平工资及以上缴费，缴费指数基本都在1以上。企业职工和部分自愿参保人员，由于工资收入相对普遍较低，不少人大都低于当地的社平工资，在缴费基数上通常按当地社平工资的60%或40%缴费，缴费指数普遍较低，通常为0.6或0.4。依照相应的计算公式，所得结果往往存在不少的差距。以同样两人60岁退休，缴费年限均为40年，社平工资为4000元，但缴费指数一个为2，一个为0.4为例：缴费指数为1时，基础养老金为（4000元+4000元×1.0）÷2×40×1%=2400元，缴费指数为0.4时，基础养老金为（4000元+4000元×0.4）÷2×40×1%=1120元。两者相差1280元，尚且不包括个人帐户养老金的差距。另一方面，在机关事业单位，由于普遍建有职业年金制度，加上职业年金的收入，养老保险待遇的收入则更高。而不少企业职工，尤其是那些民营企业的职工，不要说企业补充养老保险，就是正常的基本养老保险，不少单位均难以正常缴费，企业补充养老保险对不少企业职工而言，基本仍停留在政策的层面上，未得以正常实施。一般而言，企业职工的养老金通常为原工资60%，有的甚至更低，而机关事业单位一般在原工资的80%以上，双方之间的差距通常为1.45倍至1.83倍，有的甚至悬殊高达10倍以上。

（二）城乡居民与城镇职工养老保险待遇的差异性

与城镇职工保相比，城乡居民养老保险中的基础养老金部分不与社会平均收入挂钩，而是一个定额，全部由财政负担，但保障水平较低。以贵州为例：2015年，贵州省城乡居民基本养老保险基础养老金标准为每人每月70元，全年为840元，而同期，贵州城市居民最低生活保障标准分别为一类地区460元/月，二类地区435元/月，三类地区390元/月，农村居民最低生活保障标准分别为一类地区2330元/年，二类地区2260元，年，无论是城市居民低保还是农村居民低保，目前的城乡居民的养老保险待遇都远远低于上述标准，即使加上个人账户养老金，每月也不过200元左右。而2014年贵州城镇居民人均消费性支出为每年15254.64元，每月为1271元，农村居民人均5970.25/年，每月为497.5元。目前的养老保险待遇明显太低，虽然农村和城镇居民也纳入了公共养老保险体系，但实际保障水平有限，可能难以激励城乡居民参保。

当然，由于城乡居民养老保险没有雇主为其缴纳保险费，基础养老金全部依靠财政资金投入，养老金水平要与有工作的人员完全拉平也是不理性和不现实的。从世界各国的实践看，就业人员与非就业人员间，就业人员中不同职业间的养老待遇存在差异也是很普遍的现象。

三、推进我国现行养老保险制度应遵循的原则

上述各种养老保险待遇的差异性，不同程度的引起了社会各阶层的不满，有人甚至发出了同是中华人民共和国的退休公民，却享受不同养老待遇的呼吁和感叹，深感社会不公。市场经济体制条件下，由于各个社会成员的能力是参差不齐，对经济社会发展所作的贡献不尽相同，因此，即便是退出劳动领域后，其所享受的待遇也不应是整齐划一，否则就是平均主义，大锅饭，不利于调动社会成员的工作积极性和创造性，不利于推动和促进经济社会的发展，也不利于推动和促进我国养老保险制度的发展。推动和促进我国养老保险制度的发展，无疑同样遵循一定指导思想和行为准则。

（一）权利与义务相一致的原则

即公民在享有权利的同时，必须承担一定的义务，而且享有权利的大小与义务承担的多少有着密切的联系。养老保险不同于完全由政府提供资金的社会救助、社会优抚等制度。要享受养老保险的待遇，必须履行相应的义务，也就是说只有按时足额缴纳规定的社会保险费，才能享受规定的社会保险待遇。而且待遇的多少，与缴费时间的长短和数额多少有着直接的联系。以城镇职工为例，城镇职工在岗期间，按照现行的养老保险制度的规定，其缴费比例为单位工资总额的20%，个人本人工资的8%，两者相加为28%，若以工资收入每月4000元计算，则需每月缴纳养老保险费1120元，每年缴费养老保险费13440元，而城乡居民则是按年缴费，每年的缴费为100元至2000元12个档次，由参保人自愿选择缴费，两者相比较，显然城乡居民的缴费数额大大低于城镇职工的缴费数额。自然，在享受养老保险待遇时，两者自然存在较大的差距，不可能处于同一水平。否则难以调动社会成员的缴费积极性。也不利于推动和促进我国养老保险制度的发展。

（二）公平与效率相结合的原则

所谓公平是指作为我国公民都有参加养老保险并享受相关养老保险待遇的权利。所谓效率则是指以缴费时间的长短和数额的多少享受相应的养老保险待遇，鼓励多缴多得，允许养老保险待遇的享受存在一定差距。所谓公平与效率相结合则是指养老保险作为国民收入再分配的一个重要手段，既体现和更加注重公平的要求，又体现工作人员之间贡献大小差别，建立待遇与缴费挂钩机制，多缴多得、长缴多得，提高单位和职工及城乡居民参保缴费的积极性。

“效率优先、兼顾公平”是建立社会主义市场经济体制的客观要求。市场经济体制条件下，劳动者在职时，不同的劳动者其劳动能力是不尽相同的，其本人及其所在单位的收入水平也是不尽相同的，在养老金的享受上应体现这一过去劳动的差别，以调动劳动者参保缴费的积极性，增进养老保险基金的筹集。事实上在城乡居民养老保险费用的筹集上，国家设置了12个档次的缴费标准，也体现了这一原则和精神。当然，基本养老金毕竟是劳动者退休后维持生活、安度晚年的物质保障，作为国家和社会必须尽可能确保有劳动能力时给社会作过贡献的劳动者到年老力衰时都可以一律平等地得到“物质保障”，使劳动者在退休后老有所养，保障劳动者基本生活，维护社会公平。

（三）保障水平与生产力发展水平相适应的原则

这一原则包含两个方面的深层含义，其一是与社会生产力发展水平相适应，即与国民收入的基本情况相适应，既不能高于国民收入的水平，也不能低于国民收入的水平，其二是随着社会生产力水平的提高，随着国民收入不断增长，养老保险保障水平也将随之不断提高。

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据悉，目前已有15个省份整合了新农保和城居保，制定实施了统一的城乡居民养老保险制度。

改革水到渠成

新农保和城居保合并的消息甫一出台，便引起各方热议。其实近年来，我国养老保险制度，特别是针对农民的养老保障制度改革，一直在向前推进，朝着全民“老有所养”的目标在迈出坚实的一步又一步。中央有决心、群众有期盼、财政有基础、社会有共识、实践有经验，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度已是水到渠成。

2008年，为逐步推进基本公共服务均等化，根据经济社会发展出现新的阶段性特征和农民的期盼，党的十七届三中全会决定，建立新型农村社会养老保险制度。

2009年9月1日，国务院决定新农保首批试点规模为全国10%左右的县（市、区、旗，以下简称县），以后逐步扩大试点，到2020年前基本实现全覆盖。12月，全国27个省、自治区的320个县和4个直辖市的部分区县启动试点工作。

从这一刻起，试点县年满60周岁的农村老人，即便是此前从未交过养老保险费，每月都可以领到基础养老金，使他们老有所养，无后顾之忧。随后，新农保试点不断扩大，向老少边穷地区重点倾斜。

在当时应对国际金融危机的背景下，我国政府向亿万农民发出信号，国家为他们建立由财政全额支付的最低标准基础养老金，并将经济不发达乃至贫困地区的农民纳入新农保制度之中，使农村居民有了社会养老保障。

北京师范大学经济学院院长赖德胜认为：“建立新农保制度，实现了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等，不仅是一项重大的惠农政策，更是整个国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤，无疑是一项重要的基础性工程。”

2011年，国务院决定加快新农保试点进度，启动城居保试点。6月，国务院印发《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》提出，两项工作同步推进，年内覆盖面都达到60%。

2012年7月，新农保和城居保制度在全国所有县级行政区全面实施；9月，基本实现两项制度全覆盖。这标志着我国覆盖城乡居民的社会养老保障体系基本建立，比原计划提前了8年。至此，我国建立起世界上最大的基本养老保险制度，几千年来中国人“老有所养”的愿望初步实现。

最容易的突破口

目前，我国的“社会养老保险”分为5种：机关公务员、事业单位、城镇职工、城镇居民和新农保。2月7日，国务院常务会议决定合并的是后两种。

赖德胜认为，由于标准相似，将新农保和城居保并轨相对容易，是统筹城乡养老制度最容易的突破口。

在接受笔者采访时，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文详细分析了这两种养老保险制度，“它们的设计非常相像”。比如，首先都设立了个人账户，个人向账户里缴费，缴费公式也类似，其中新农保每人每年缴费从100元到500元不等，共有5档选择，城居保每人每年从100元到1000元有10档选择；第二，融资方式非常相似，账户养老金是由个人缴费形成，但统筹养老金主要是来自财政补贴，还有少量集体资助；第三，两种制度养老金发放公式也类似，都是到60岁，每人每月固定开始领取养老金，跟以前的缴费记录没有任何关系；第四，两个制度的基金运营管理方式是一样的。

“不管你是否曾经缴费，到了年龄都可领取基础养老金。所以，这两个制度都带有救质，学界称之为社会养老金。而保险制度就不同了，保险制度的核心技术是缴费与权益具有内在逻辑关系。”郑秉文说。

“虽然两项养老保险制度看起来好像水平不高，但也是一件了不起的事，是在取消农业税后，中央做出的最大的惠农工程，是最大的反哺农业的财政举措。”郑秉文说，世界各国的农民养老保险制度都是一个难题，养老保险需要缴费，而我国打破了这个原则。2009年设立新农保时，凡是到60岁的农民，都能每月领到55元钱，几乎没有什么条件，世所罕见。2011年，我国建立了制度模式几乎完全一样、针对城市16岁到60岁处于工作年龄但没有工作的人的城居保，等于是将对农村的优惠政策扩展到了城市，将对农民的财政支持延伸到了城市户口的无就业群体身上。

截至2013年3月底，全国城乡居民参保人数达到4.86亿，其中领取养老金的老年居民1.33亿人。有13个省级和1572个县级行政区提高了基础养老金标准，全国月人均养老金水平81元，基金累计结余2504亿元，其中个人账户基金累计结余2200亿元。

为全面并轨打下基础

党的十八届三中全会为未来10年养老保障制度改革确立了方向，全会明确提出，推进机关事业单位养老保险制度改革，整合城乡居民基本养老保险制度，建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。

中国人民大学教授、中国社会保险学会副会长郑功成表示，2014年是养老保障制度改革年，各项改革的具体方案设计将不断出台并实施。

郑功成认为，合并新农保和城居保，意味着将加速消除户籍和“身份”带来的养老保障差异的进程，并通过顶层设计打通两个制度，对居民的基本养老需求进行“兜底”设计，有利于消除城乡二元结构，推动城镇化进程，也为将来建立统一的国民基本养老保险制度打下基础。

赖德胜认为，将新农保和城居保合并，有助于促进城乡基本公共服务均等化，并为下一步推进城乡居民基本养老保险与城镇职工、机关事业单位人员的养老保险体系并轨，最终形成更加公平的国民基本养老保险制度作了铺垫。

由于新农保和城居保两种制度极为类似，又是先后设立，重要的是，城居保制度的参保人数很少，有些省份在2011年城居保起步之初就已将两种保险制度合二为一。