义务教育经费保障机制范文

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为贯彻党的**大和**届**全会、**全会精神，落实科学发展观，强化政府对农村义务教育的保障责任，确保我县农村义务教育经费保障机制改革工作顺利实施，按照国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）和《重庆市农村义务教育经费保障机制改革实施办法》要求，结合我县实际，现就实施农村义务教育经费保障机制改革有关事宜通知如下：

一、充分认识深化农村义务教育经费保障改革的重大意义

农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全局性的重要作用。中央和地方各级政府历来高度重视农村义务教育事业发展，特别是农村税费改革以来，先后了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等一系列重要文件，确立了“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围，建立和完善保障全国教育事业发展体制和机制。县委、县政府积极采取措施推进教育管理体制改革，加大了教育投入力度，全面实施农村远程教育工程、农村贫困中小学生“两免一补”政策、农村中小学危房改造工程，完成了“普九”清欠任务，确保了教师工资按时足额发放和生均公用经费逐年增长，全县教育事业取得了长足发展。

但是，当前农村义务教育仍然存在着教育经费投入不足、保障机制不健全、教育资源配置不合理、农民负担较重等问题，在一定程度上影响了“普九”成果的巩固，不利于农村义务教育事业健康发展，必须深化改革。特别是在建设社会主义新农村的新形势下，深化农村义务教育经费保障机制改革，从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题，具有重大的现实意义和深远的历史意义。这是践行“三个代表”重要思想和执政为民的重要举措；是促进教育公平和社会公平，提高全民族素质和农村发展能力，全面建设小康社会和构建和谐社会的有力保证；是贯彻落实“多予少取放活”方针，进一步减轻农民负担，巩固和发展农村税费改革成果，推进农村综合改革的重要内容；是完善以人为本的公共财政支出体系，扩大公共财政覆盖农村范围，强化政府对农村的公共服务，推进基本公共服务均等化的必然要求；是科学、合理配置义务教育资源，完善“以县为主”管理体制，加快农村义务教育事业发展的有效手段。各街镇乡人民政府（办事处）、县府各有关部门必须进一步统一思想，提高认识，切实按照国家、市、县的部署，扎扎实实把各项改革贯彻落实到位。

二、农村义务教育保障机制改革的主要内容

（一）全部免除农村义务教育阶段学生杂费（含信息技术教育费），对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；

（二）提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；

（三）建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；

（四）巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。

三、实施范围、对象和步骤

（一）实施范围和对象

从2006年春季学期开学起，免除在全县义务教育阶段公办学校就读学生的杂费（含信息技术教育费）；安排中小学校公用经费补助和校舍维修改造资金；继续对义务教育阶段经济困难学生免费提供教科书和补助寄宿学生生活费。

（二）实施步骤

1、从2006年起，全县义务教育阶段学校生均公用经费全部达到市定基本标准，今后逐年提高，逐步扩大免费教科书覆盖范围。

2、到2007年，实现对全县义务教育阶段学校家庭经济困难学生免费提供教科书和补助寄宿生生活费（简称“一免一补”）；全面排除全县义务教育阶段学校以前年度累计未改造危房和当年新增危房。

3、力争从2009年春季学期开学起，取消全县义务教育阶段学校寄宿制学生住宿费，并力争实现全县义务教育阶段公办学校学生的免费教育。

四、经费来源

（一）对农村义务教育阶段学生免杂费资金由中央财政承担80%，市级财政和县级财政各承担10%，县级财政承担的10%纳入财政预算安排。

（二）对农村义务教育阶段学生补助公用经费资金由中央财政承担80%，市级财政和县级财政各承担10%，县级财政承担的10%和市定标准超中央核定补助部分纳入财政预算，并做到逐年增长。

（三）补助家庭经济困难寄宿学生生活费由县财政纳入预算。

（四）义务教育阶段学校校舍维修改造资金由中央财政承担50%，其余50%由市级财政承担三分之一、县级财政承担三分之二。

（五）继续按照现行体制进一步巩固和完善农村中小学教师工资保障机制，确保中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。

五、资金拨付程序

（一）全县农村义务教育经费保障机制改革各项专项资金（包括：免杂费<含信息技术教育费>资金、农村中小学校公用经费补助资金、免费提供教科书资金、寄宿生生活补助资金、校舍维修改造资金、农村中小学教师工资转移支付资金）等按资金类别分类管理。

（二）免费教科书资金按照《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法》有关规定，由中央财政按财政直接支付方式支付到收款人。

（三）其他各项资金中应由县级财政承担的部分，由财政部门会同教育部门按进度，直接将资金拨付到财政农村义务教育专户。学校按预算执行进度报用款计划，教育部门汇总后与财政部门共同审核，报政府审批，再由财政部门将经费直接拨到各中小学校。

六、组织机构及管理措施

（一）成立农村义务教育经费保障机制改革领导小组，由县长江涛任组长，县委常委、县政府副县长陈中举，副县长左益任副组长，县财政、教育、审计等部门负责人为成员。领导小组下设办公室，从财政、教育部门抽调专人具体负责日常工作。

（二）推进农村义务教育阶段学校预算编制制度改革，将各项收支全部纳入预算管理。从2006年起，全县全面实行农村中小学预算编制制度，将农村中小学所需各项经费（人员经费支出预算、公用经费支出预算、资助家庭经济困难学生经费支出预算和校舍维修改造等项目支出预算）纳入县级财政预算管理，实行综合预算。预算由各中小学校编制预算草案，由县教委和县财政局核实后报县政府审批。

（三）健全预算资金支付管理制度，加强农村中小学财务管理，严格按照预算办理各项支出，推进农村中小学财务公开制度，确保资金分配使用的及时、规范、安全和有效，严禁挤占、截留、挪用教育经费。

（四）进一步增加教育投入，按照《教育法》要求既要保证农村义务教育经费保障机制改革各项经费的持续稳定增长，又要保证其他各类教育经费达到法定增长，确保改革后全县各类教育的投入水平不低于改革前教育投入水平。

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11月18日，国务院第113次常务会研究决定，从2016年起进一步完善城乡义务教育经费保障机制。11月20日，财政部副部长余蔚平简要介绍了相关情况。

概括起来讲，此次完善城乡义务教育经费保障机制就是通过“三个统一、两个巩固”，建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，推动“两免一补”和生均公用经费基准定额经费随学生流动可携带。

第一个统一，是统一“两免一补”政策。所谓“两免一补”政策是指“免除学杂费、免费提供教科书和对家庭经济困难寄宿生补助生活费”，之前城市义务教育免费提供教科书只对低保家庭学生，调整后，统一为对城乡所有义务教育学生（包括民办学校学生）。

第二个统一，是统一公用经费基准定额。之前，国家只对农村义务教育学校制定生均公用经费基准定额标准，城市义务教育学校生均公用经费标准由地方制定;调整后，由国家统一制定城乡义务教育学校公用经费基准定额，中央财政对城市义务教育学校（含民办学校）将按照基准定额的一定比例给予补助。需要说明的是，中央财政出台的公用经费基准定额只是底线标准，各地可结合实际提高公用经费补助标准。

第三个统一，是统一经费分担机制。以前，农村义务教育经费由中央和地方共同负担，城市由地方负责、中央适当奖补。调整后，中央和地方对城乡义务教育实行统一的分项目、按比例分担的机制。国家规定课程免费教科书资金由中央全额承担;寄宿生生活费补助由中央和地方按5∶5比例共同分担;公用经费中央和地方分担比例西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区为5∶5。

两个巩固，一是巩固完善农村地区校舍安全保障长效机制。中央财政重点支持农村地区公办义务教育学校维修改造、抗震加固、改扩建校舍及其附属设施。城市地区公办义务教育学校校舍安全保障长效机制由地方建立，所需经费由地方承担。二是巩固落实城乡义务教育教师工资政策。按照现行教师工资政策，中央财政将继续对中西部及东部困难地区义务教育教师工资经费给予支持。

在完善城乡义务教育经费保障机制的同时，国家继续实施农村义务教育薄弱学校改造计划等相关项目，重点向农村地区倾斜，向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜，着力解决农村义务教育发展中的突出问题和薄弱环节。

上述政策将分两步到位，2016年先统一生均公用经费基准定额，2017年统一“两免一补”政策。今后，国家将根据义务教育发展过程中出现的新情况、新问题，结合社会经济发展和财力可能，不断完善相关政策措施，推动义务教育均衡发展，全面提高教育教学质量。

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1、依法公开。贯彻落实十八届四中全会关于全面推进政务公开精神，坚持以公开为常态，不公开为例外原则，公示内容必须符合实际情况，不得故意隐瞒和漏报。

2、实事求是。2015年义务教育经费保障机制所有项目信息都要公示，坚持公开、公平、公正，所公示内容必须真实、有效，不得故意隐瞒。

3、规范统一。按市教体局和县民生办统一的公示目录公示到位。

二、公示内容

1、义务教育经费保障机制项目公示。公示义务教育经费保障机制政策、学生数、城乡公用经费补助标准、贫困寄宿生补助人数、生活费补助标准、享受免费教科书人数等。

2、贫困寄宿生生活费补助公示。分学期公示，公示评定实施方案（细则）、受补助信息、发放情况等。

3、其他需要公示的事项。

三、公示主体

县教体局为义务教育经费保障机制信息网上公示责任主体，负责落实本辖区义务教育经费保障机制网上信息公示工作。各相关学校应按要求及时提供相关公示材料。

四、公示时间

从2015年春季学期开始实行。贫困寄宿生生活补助费发放后10个工作日内，将受益对象信息上网公示。

五、公示方式

在门户网站首页设立民生工程信息网上“公示”专栏，按照规定的时间和要求，及时公示义务教育经费保障机制信息。无门户网站的学校应在学校公示栏中进行信息公示。

六、相关要求

1、提高认识，抓好落实。各有关学校要增强责任感和紧迫感，提高对义务教育经费保障机制信息网上公示工作的认识，加强组织领导，明确责任分工，认真抓好落实。并按要求，及时报送公示材料，并指定专人负责。

2、动态管理、注重实效。坚持以公开为常态，推进义务教育经费保障机制决策公开、执行公开、管理公开、结果公开。对网站公示内容要实行动态管理，根据义务教育经费保障机制政策变化和工作需要及时更新，确保公示信息完整、真实、有效。

3、全面公示、接受监督。充分运用信息技术手段，发挥互联网政务信息服务平台和便民服务平台的作用，丰富公示内容，创新公开方式。通过多种方式，公示义务教育经费保障机制实施过程和结果，主动接受社会长期监督。

七、义务教育经费保障机制民生工程信息网上公示指导目录

1、义务教育经费保障机制民生工程方面的政策文件、实施方案（办法、细则）。

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一、将义务教育经费保障纳入公共财政保障范围是进一步推进我省义务教育发展的必然要求

近年来，各级财政部门按照“科教兴省”战略和建立公共财政的要求，积极筹措资金，调整支出结构，完善财政体制，加大了对教育特别是农村教育的投入力度，有力地保障了农村义务教育管理体制的调整，初步建立了以“四个确保”(保工资、保运转、保安全、保贫困生入学)为核心的农村义务教育经费保障机制，促进了教育事业的较快发展。据统计，**年至**年全省财政性教育经费累计投入1179亿元，其中**年财政性教育经费投入317亿元，比**年增加了93%，**年预算内教育经费支出255亿元，是**年支出数的1.12倍；**年义务教育阶段财政性教育经费179.18亿元，比**年增长94%，**年义务教育阶段预算内教育经费139.37亿元，是**年的1.17倍。**年我省小学、初中生均预算内教育事业费分别为2498.84元、3216.47元(全国平均为1327.24元和1498.25元)，生均预算内公用经费分别为295.29元和460.24元(全国平均为166.52元和232.88元)，均名列全国各省、区前茅。

但我们也要清醒地看到，全省基础教育发展不够均衡，全省基础教育尤其是农村教育发展中还存在一些突出的困难和问题，改革和发展的任务仍然艰巨。如一些地区尤其是农村中小学办学条件还比较落后，部分学校的公用经费存在缺口，有的学校还存在危房和欠债，个别市县教师地方性津补贴经费不能足额安排，这些问题严重制约着我省教育事业的健康、协调发展。深化义务教育经费保障机制改革，建立和完善义务教育经费长效保障机制，是落实公共财政保障责任的必然要求，必将促进我省义务教育健康、和谐、均衡发展。

二、全面理解和把握新机制的政策内涵

按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，我省义务教育经费保障机制改革实行城乡统筹，同步推进。改革的目标是逐步将全省义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立各级政府分项目、按比例分担的义务教育经费保障机制。其主要内容包括以下几个方面：

（一）继续做好义务教育阶段学生免杂费工作。**年秋季学期开始，我省义务教育阶段中小学免除学杂费。**年起，继续按照省政府办公厅印发的《省教育厅等部门关于**省义务教育中小学生免除学杂费实施意见的通知》（浙政办发〔**〕66号）规定做好中小学免杂费工作，免除杂费所需资金区分五类地区由省与市、县按比例分担。其中：

淳安县等29个市县，由省财政全额承担；安吉县等3个市县，省与市县分担比例为7︰3；临安市等6个市县，省与市县分担比例为5︰5；富阳市等14个市县，省与市县分担比例为3︰7；杭州市等11个市县，省与市县分担比例为2︰8。

（二）逐步提高义务教育阶段中小学日常公用经费保障水平。**年省财政厅、省教育厅曾制订农村中小学公用经费生均标准(欠发达地区小学180元、初中240元；经济情况中等地区小学200元、初中280元；经济发达地区在不低于二类地区的基础上自行确定)。省政府决定，**年全省义务教育阶段日常公用经费最低标准统一为小学生均230元/年，初中330元/年，今后逐步提高，2010年达到中央制定的基准定额。提高后的日常公用经费超出**年省定标准部分所需资金区分五类地区由省、市县按比例分担，具体按免杂费的省与市县分担比例执行。

（三）不断推进家庭经济困难学生资助工作。对不同类型的困难学生实行不同的资助政策。具体是：

低保家庭子女、烈士子女、福利机构监护的未成年子女、五保供养的未成年子女和残疾学生，免课本费、作业本费和住宿费；

低收入家庭子女，免课本费、作业本费。**年将农村居民年人均收入2000元、城镇居民年人均可支配收入4000元以下的低收入家庭子女纳入资助范围，今后随着经济和社会的发展，省政府逐步提高低收入家庭收入标准，逐步扩大低收入家庭学生资助面；

少数民族学生，免课本费和作业本费；

因病、因灾造成的临时困难家庭学生，具体减免费用项目和标准由市县政府决定；

在农村义务教育阶段学校就读的困难学生，免费提供爱心营养餐。

困难学生资助经费分三类地区由省与市县按比例分担，其中：淳安县等31个市县，省与市县分担比例为7︰3；桐庐县等14个市县，省与市县分担比例为5︰5；除上述以外的地区，由市县承担。

（四）建立义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。中小学校舍维修改造以市县政府为主，根据义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，测算、安排校舍维修改造所需资金。省财政设立专项资金，根据市县校舍维修改造规模、财力状况等因素给予奖励性补助，省补资金实行项目管理。

（五）巩固和完善义务教育中小学教师工资保障机制。中小学实行岗位绩效工资制度，义务教育学校教师的平均工资应当不低于当地公务员的平均工资水平。各地应当将中小学教师合理收入纳入市县政府财政预算，纳入财政统一发放范围，不得留有缺口。

三、精心组织，狠抓落实，确保义务教育经费保障机制改革工作顺利推进

我省义务教育经费保障机制改革从**年开始进入全面实施阶段。各级财政部门应将义务教育经费保障机制改革列入财政工作重点，做到思想认识到位、责任落实到位、管理措施到位、资金拨付到位、监督检查到位。在此对各级财政部门提以下几点要求：

(一)加大财政投入力度，足额落实保障经费。建立和完善义务教育经费保障机制，要求各级财政都要增加对义务教育的投入，不断提高义务教育经费保障水平。省政府根据各地财力情况，分类确定了各项目、各级经费分担责任，其中为加大对欠发达市县的扶持力度，免杂费、提高公用经费保障水平所需经费由省财政全额承担。经测算，不包括教师工资，**年全省共需筹措义务教育经费保障新机制资金约24亿元，其中省财政承担10.7亿元。省财政分担经费已纳入**年省级财政预算，春季学期免杂费和提高公用经费保障水平省财政分担经费已于近日下拨。各地应按照经费分担责任，将实施新机制所需经费足额列入预算。人代会已开、财政预算已定的市县，要适时调整财政预算。需要强调的是，改革新增经费要在市县新增财力中安排，原来已经安排的资金不能撤出，应继续用于义务教育，确保总体经费的稳定增长。原中小学生均公用经费已达到或高于省定最低标准的地方，不能降低。

(二)加强经费管理，提高资金使用效益。义务教育经费保障机制改革方案已定，能否落实好改革政策，关键在地方。各地对学杂费要实行直接免除，不能先收后免。安排学校公用经费要依据在校学生人数，兼顾不同规模学校运转的实际情况，适当向办学条件薄弱的学校倾斜，保证较小规模学校和教学点的基本需求。要严格公用经费开支范围，新机制实施后，生均公用经费的10%要安排用于教师培训，严禁将公用经费用于发放教师津补贴。县级人民政府要认真落实义务教育管理责任，在足额发放教师工资的基础上，对教师津补贴项目进行清理规范，分类处理，取消不合理的项目，明确保留的项目。按照“谁出台、谁负担”的原则，对保留的项目明确经费来源渠道，切实解决教师应享受的地方津补贴。各级财政部门要掌握本地区中小学校舍安全情况，实行动态监控、目标管理。适时调整校舍维修改造计划，并及时组织维修改造，确保校舍安全。要严格执行收费政策，规范学校收费行为。学校图书、仪器设备等采购，应在预算中填报采购计划，由县教育行政部门审核汇总后，报县财政部门或其它采购机构统一实行政府采购。要加强资金管理，严禁挤占挪用现象的发生。

(三)细化预算编制，完善中小学预算管理制度。按照部门预算编制要求，推进和完善中小学预算编制制度。各地要建立健全中小学校预算编制制度，并落实到每一所学校。中小学预算要清晰地反映学校所有收支项目，做到完整准确，公开透明。各级财政部门要指导学校实事求是地编制规范的预算。财政部门要按预算及时拨付资金，绝不能因经费拨付迟缓而影响学校正常运转。。学校要严格预算执行。按照义务教育“以县为主”管理体制的要求，对中小学经费实行“校财县管”。县级财政部门要积极创造条件，加快推进和完善财政集中支付制度改革，凡学校的大型工程采购、大宗货物和服务采购等支出，逐步实行县财政集中支付。中央专项资金要通过各地开设的特设专户进行支付。

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为强化政府对义务教育的保障责任，巩固和提高义务教育水平，促进社会主义新农村建设，根据《浙江省人民政府关于实施义务教育经费保障机制改革的通知》（浙政发〔20*〕5号）精神，结合我县实际，从20*年起分步实施*县义务教育经费保障机制改革。具体意见如下：

一、指导思想

以“三个代表”重要思想为指导，坚持“多予、少取、放活”的方针，从理顺体制机制入手，解决制约义务教育发展的经费投入问题，进一步完善公共财政支出体系，促进教育公平和社会公平，合理配置义务教育资源，落实“以县为主”的管理体制，加快我县义务教育事业的发展。

二、主要内容

1、免除义务教育阶段学生有关费用。20*年春季起，全县义务教育阶段学生免收杂费，并按省、市要求逐步免收课本费、作业本费。

2、做好家庭经济困难学生资助工作。对不同类型的困难学生实行不同的资助政策：低保家庭子女、福利机构监护的未成年人、革命烈士子女、五保供养的未成年人以及残疾学生，免课本费、作业本费和住宿费；扩大低收入家庭学生资助范围，20*年起，农村居民年人均收入2000元以下、城镇居民年人均可支配收入4000元以下的低收入家庭子女，免课本费、作业本费和住宿费；少数民族学生，免课本费和作业本费；因受灾、疾病等原因造成家庭困难的学生，免课本费和作业本费。

在义务教育阶段学校就读的困难学生，免费提供爱心营养餐。

3、提高义务教育阶段中小学日常公用经费保障水平。

20*年，全县小学生均公用经费达到270元/年，初中生均公用经费达到370元/年。2008年起，生均公用经费按省政府要求同比例提高。到2010年，义务教育阶段中小学公用经费达到中央制定的基准定额。

4、建立义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。

根据义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，安排校舍维修改造所需专项资金。计算公式如下：年度校舍维修改造专项资金=上年末中小学校舍面积*单位造价700元/平方米÷使用年限30年。

中学校舍维修改造资金由县财政承担；九年一贯制校舍维修改造资金由县、乡镇（街道）分别承担75%和25%；小学校舍维修改造资金县、乡镇（街道）各承担50%。专项资金主要用于中小学的校舍维修改造，也可用于学校配套设施建设及偿还建设债务。

5、巩固和完善义务教育中小学教师工资保障机制。

全县所有公办中、小学校教职工人员经费全额纳入县财政预算。逐步提高教师待遇，不断改善中小学教师工作和生活条件，逐步提高中小学教师年终考核奖，并由县教育局根据绩效考核予以发放。

对经评选认定的县“十佳教师”和5名优秀中小学校长，由县委、县政府授予荣誉称号，并给予上浮一级浮动工资的奖励。

6、加强教师的培训教育，不断提高教师素质。要采取多种形式、多层次的教育方式，加强不同学历、不同年龄段和教学层次教师的继续教育培训工作。县财政根据上级要求和培训计划核拨相应的培训经费。

三、工作要求

1、加强组织领导。县政府成立义务教育经费保障机制改革领导小组，下设办公室，切实加强对义务教育经费保障机制改革工作的组织领导。县教育局、财政局要充分发挥职能作用，加强指导和协调。

2、强化预算管理。进一步健全和完善“校财县管”制度，建立健全中小学预算编制制度，各项收支都要统一编入县级财政预算，预算单列，专款专用。健全预算资金支付管理制度，严格按预算办理各项支出。实行财务公开制度，确保资金分配使用规范、安全和有效。

3、坚决制止乱收费。义务教育阶段免收杂费（含信息技术费）后，学校只能按规定收取课本费、作业本费和寄宿学生住宿费。学校代学生购买课本、作业本，应据实结算。严格按照国家、省有关规定，规范学校收费行为。如有违反，将追究相关人员的责任。

4、加快推进教育综合改革。深化教师人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度，坚决清退不合格和超编教职工，切实提高中小学师资水平和管理水平。全面实施素质教育，加快中小学课程改革，严格控制中小学教科书种类、数量和价格，逐步建立教科书循环使用制度。建立以素质教育为宗旨的义务教育评价体系。

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一、农村义务教育经费投入存在的问题

2006年实行农村义务教育经费保障机制改革后，农村义务教育经费投入在一定程度上得到了提升。但由于多种因素的制约，农村义务教育经费投入仍有不足。（一）经费投入总量相对不足相关数据显示，2006年以来农村义务教育经费从2158.77亿元增长为2009年的4326.22亿元，增长速度达100%，其占全国教育总经费比重从24.85%增长到29.32%，这说明农村义务教育经费总量在一定程度上是增加的。但纵观我国三级教育体系，教育经费的投入结构存在不合理问题，高等教育和基础教育投入比例失衡，投入到农村义务教育领域的教育经费相对偏低。根据统计数据，2009年普通高等学校生均预算内教育经费支出为9035.33元，而小学生均预算内教育经费支出为3424.65元，初中为4538.39元。农村义务教育领域的经费投入情况：2009年小学生均预算内教育经费支出为3236.27元，初中生均预算内教育经费支出为4267.70元[2]，明显低于我国义务教育投入的平均水平。而我国普通高等学校生均预算内教育经费支出是农村小学生的2.79倍，是农村初中生的2.11倍。可见，我国农村义务教育经费投入总量仍相对不足。（二）区域差异明显由于我国不同区域间经济、社会等方面的差异，农村义务教育经费投入也存在较大的区域差异。2010年数据显示，农村初中生均教育经费支出5874.05元，其中北京地区农村初中生均教育经费支出为35135.38元，天津、上海、浙江、内蒙古地区则超过1万元，远远高于其他地区。安徽、江西、广西、河南、贵州地区农村初中生均教育经费不足5000元。经统计，农村初中生均教育经费支出最高的北京地区是最低的贵州地区的10.45倍。2010年数据显示，农村小学生均教育经费支出也表现出明显的地区差异，农村小学生均教育经费支出为4560.31元，北京、天津、上海、内蒙古地区均超过1万元，安徽、江西、河南、湖南、湖北、广东、广西、贵州地区均不足4000元，其中农村小学生均教育经费支出最高的北京地区22781.02元是最低的河南地区的9.24倍[3]。综上，我国农村义务教育经费投入地区差异明显，发达地区明显高于落后地区。（三）经费分配不合理教育经费按用途主要包括教育事业费支出和基本建设支出两方面。基本建设支出是指学校建筑房屋、校舍等，每年变化幅度较大。教育事业费是教育支出的最主要部分，包括人员经费和公用经费。人员经费主要用于支付教师的工资、福利、补助和学生的助学金；公用经费主要是商品和服务支出、其他资本性支出、专项公用支出、专项项目支出和其他属于公用性质的经费支出。虽然在教育事业费各项开支的适宜比例上还没有统一的理论规定，但国际上目前较相近的结论是：公共经费因为其弹性较大往往容易被人员经费所挤占，因此公用经费的多少及其在教育事业费中的比例高低可以反映教育经费的分配是否合理。对于小学阶段人员经费和公用经费的比例，国际上认可的一般标准是70：30[4]。笔者通过有关数据得知，我国农村小学2009年这一比例为76：24，2010年也约76：24，公用经费的比例明显偏低。对于中学阶段人员经费和公用经费的比例，国际上认可的一般标准是60：40。我国农村初中2009年这一比例约为72：28，2010年与2009年几乎相同也约为72：28。显然，我国农村初中公用经费比例也较低。当前，我国农村义务教育经费分配仍偏重于人员经费，与公用经费比例失衡，公用经费不足会导致教育乱收费现象，同时将会影响农村义务教育教学条件的改善，对于偏远山区农村学校来说，公用经费不足可能无法维持正常的教学。

二、对完善农村义务教育经费投入的几点建议

（一）加大农村义务教育经费投入总量虽然实行农村义务教育经费保障机制改革后，农村义务教育经费投入有所增长，但相对于实际需求和其他教育层次的投入则明显不足。义务教育作为公共产品应由政府作为经费投入主体，全面纳入财政保障范围。2012年我国财政性教育经费投入总量首次达到占GDP4%这一目标，实现了一次新的突破，但相对于世界平均4.7%-4.9%的比例，仍需继续提高我国财政性教育经费的投入，保障义务教育尤其是农村义务教育经费。此外，应充分落实农村义务教育经费保障机制改革中对农村义务教育经费投入主体的规定，改变农村义务教育经费投入重心过低的现状，加大中央财政和省级财政对经费投入的力度。同时要合理调整不同教育层次的投入结构，政府应加大对基础教育阶段尤其是倾斜于农村义务教育的经费投入。（二）缩小区域差异针对农村义务教育经费投入地区差异明显的问题，要通过规范财政转移支付制度、提高县级财政收入水平、调动地区社会资源投入教育等方式解决。各区域经济发展水平不同导致教育经费水平不同，而义务教育的公共产品属性决定了每个公民有权接受相同的义务教育，同时政府作为经费投入的主体，应该保障教育经费水平差异尽量缩小。在农村义务教育投入中，各级财政都应承担相应的责任，尤其是中央和省级政府应承担更大的责任，以弥补县级财政的不足。中央和省级政府应统一按照预算标准，对各地区农村义务教育进行财政拨付，对于经济落后地区中央财政应加大财政转移力度。努力发展县域经济，提高其财政水平，增加当地农村义务教育投入。省级、县级政府鼓励当地社会资源和资金投入农村义务教育，鼓励社会力量在农村出资捐资办学。（三）合理分配经费，提高经费使用效率对教育经费中人员经费和公用经费比例失衡，人员经费挤占公用经费的现象，不能通过盲目牺牲人员经费来提高公用经费比例，因为在教育经费既定的前提下，公用经费冲击了人员经费，可能会影响教师工资发放，降低教师工作积极性，影响教学质量。因此，改善我国教育事业费的分配结构，提高公用经费比例，首先是要增加和提高农村义务教育经费投入。在此基础上，从我国的经济实力和实际出发，制定出农村义务教育经费支出中公用经费和人员经费的适宜比例，建立专款专用制度，按照比例下拨经费，提高经费的使用效率，确保公用经费的增长和充足，保障农村义务教育办学设施和条件。

作者：晏云婷 单位：郑州大学教育系教育经济与管理专业在读硕士

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关键词新农村；义务教育；教育公平；保障机制

我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的78％。农村中小学生占全国中小学生总数的75％，农村义务教育任务艰巨，形势逼人。近年来，党和政府采取了一系列发展农村义务教育的举措并取得了一定成效，但由于教育公平保障机制的缺位和缺陷，农村义务教育中不公平、不均衡现象仍比较突出，极大地抑制了教育的全面发展，也阻碍了新农村的建设步伐。因此，建立和完善保障机制是推进农村义务教育公平的重要途径。

一、完善政府责任机制，各级政府职责共担

根据“谁举办，谁负责”的原则，很多人认为举办农村义务教育只是当地基层政府甚至是学校层面的事情，对于市级、省级甚至中央政府的相应责任却缺乏必要认识，这是对“地方负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制的误解。这种观念的误解往往导致实践的偏差，使得农村教育在经费投入、资源配置、教师流动等方面出现不公平。以经费投入为例：从总体上讲，中央政府基本上承担全部义务教育经费的9％，省级政府承担13％，其余则由省以下地方政府承担。在实际操作中，省级政府和省以下地方政府的筹资责任并没有明确的划分，导致这两级政府经常性义务教育经费支出缺乏制度保障，从而造成农村义务教育经费的投入得不到切实、有效的保证。

《义务教育法》规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”农村义务教育的公益性、非产业化、非市场性、非功利性特征决定了这项重大的公共事业应该由公共的力量即由掌握国家教育资源的政府而不是由社会团体和慈善机构来办，使每个适龄儿童、少年能够公平地享有教育机会和公共教育资源，政府是实现和保障教育公平的第一责任人和法律主体。那么从中央到地方，各级政府职责是不是完全一致呢?不是的。正如《义务教育法》所提出的：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”对这句话的正确理解应该是：在办学的管理职责上是以县为主，但在办学经费投入上则是以省级财政和中央财政为主。而在这个管理体系当中，又有不同层级和不同职能部门的职责分工问题。因此，依法明确中央和地方之间、人大和政府之间、教育部门和其他部门之间、教育行政和督导部门之间在促进教育公平发展方面的工作分工，把各级政府的具体职责用法律形式确定下来，哪级政府该完成的职责就应该由哪级政府来完成，不应让老百姓过多的承担教育成本，为政府买单。只有这样，才能促进教育公平发展的人财事权统筹与责权利对称，才能使义务教育的改革与发展得到根本保障。

二、完善经费投入机制，推进公共财政保障

近年来，我国对义务教育经费总投入有所增加。但农村义务教育经费紧缺的现状依然没有根本改变。就义务教育阶段而言，“2002年，全社会的各项教育投资是5800多亿元人民币，其中政府投入不到70％，而其中77％用于城市，在接受义务教育的孩子中占70％的农村孩子只获得其余的23％。过去，中央和省级政府的投入主要用于高等教育，农村基础教育由县乡承担，在地方财力不足的情况下，基层政府又会将这一负担转嫁给农民。为彻底解决因投入不足而引发的不公平问题，国家按照明确各级责任、中央地方共担、加大财政投人、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。新机制从2006年开始实施,2010年全面推进，目前已经取得了初步成效。

当前在落实好新机制的同时，还要进一步完善保障机制。一是从中央到地方，各级政府要加大教育投入，坚持教育经费的“三个增长”，加大教育经费投入的总量，确保2010年左右实现财政性教育投入占GDP比例4％的目标，从根本上解决教育经费总量不足的突出问题。二是拓宽教育经费来源渠道，县级以上地方人民政府根据实际需要，设立专项资金，用于农村地区实施义务教育；鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，按国家有关规定设立义务教育基金；出台相应措施，发行教育彩票，使教育彩票成为教育筹资的一种重要补充形式。三是针对目前农村中小学教师工资仍然没有真正纳入县本级财政预算，农村中小学教师工资没有得到有效保障的情况，需要建立新的教师工资保障机制。中央出台的需要全国统一执行的工资政策，所需资金由中央拨付；省、市、县按照中央出台的工资政策，需要地方视财力状况执行的部分，谁决定执行谁出钱。

三、完善资源配置机制，推进城乡均衡发展

“在教育资源配置方面，传统的以中央或省为主，忽视地方的资源配置模式，在不同地区和学校之间，存在着结构性短缺。……这种差距的存在，一方面是由于自然与历史的原因而造成的经济发展水平和教育义务的悬殊。另一方面是由于政府的非均衡发展政策，教育投资向一部分学校倾斜，加剧了教育资源的不平等和结构性短缺。”因此，要调整相关政策，促进教育资源配置的合理化、均衡化，实现在教育资源配置上的公平。

一是办学条件的均衡。要对同一区域内义务教育阶段的学校，实行以在校生为基础的均等化拨款制度，对办学条件差的学校实施倾斜，促进办学条件的均衡化。其次，在硬件投入和校舍建设方面也要实现均衡化，防止出现富者愈富、贫者愈贫的马太效应。

二是教师资源的均衡。要形成教师定期交流制度，做好教师由城镇向农村、由强校向薄弱校、由超编学校向缺编学校的交流与流动，促进教师均衡配置；要健全中小学教师正常补充机制，完善教师编制的管理工作，在实行中小学教师统一编制标准的义务上，对农村地区和薄弱学校有所倾斜。

三是教育资源共享。为了促进义务教育的均衡发展和教育质量的提高，需要培植教育资源共享制度。如在大型劳动技术教育设施方面可以多校共享，减少校均成本，提高利用率。同时可以建立“校校通”等现代远程教育网络，促进精品课程等优质教育资源的共享。带动我国农村义务教育均衡化的提升。

四、完善质量保障机制，提高义务教育水平

教育公平是社会公平价值观在教育领域的延伸和体现，它不仅包括教育权利平等和教育机会均等两个方面，而且还包括受教育的质量相等……城市学生和农村学生在教育权利和教育机会方面已基本实现了公平。而在教育质量上，城市义务教育由于在教育资源和教育环境方面所具有的天然优势，其质量明显高于农村义务教育质量。这是对农村学生最大的教育不公平。因此，开展农村义务教育质量保障，进一步提升农村义务教育质量，有利于促进教育公平。

构建质量保障体系需要从以下四个方面人手：一是制定科学的农村义务教育质量标准。要从农村义务教育的实际情况与地方经济社会发展对教育质量提出的要求出发，既遵循教育发展规律，又符合国家义务教育目标；既满足家庭、社会需要。又考虑学生个体发展需要。二是树立科学的农村义务教育质量观念。树立以人为本的质量观，不能只注重学科知识体系而忽视人的发展，不能只关注部分学生而忽视另一部分学生；树立整体性的质量观，从师资、投入、管理、教学、科研、服务等方面提高自身质量；树立发展的质量观，从不合时宜的观念中解放出来，从以往习惯了的、落后的教学及管理模式中解放出来，正确认识农村义务教育的质量。三是要建立完善的农村义务教育质量实施机构。要完善质量评估组织，创建教育质量认证组织，成立教育质量监测组织，统筹安排权威的专业组织、独立的中介组织和自发的民间组织，完善每个组织机构的制度建设，发挥各类组织的积极作用。四是要实施全面的质量监控。既要把质量意识贯穿于人才培养的教学计划过程、教学实施过程和教学评价过程。实施内部质量监控，又要加强政府、教育行政部门、社会以及学生家长对义务教育质量进行监控和评价，并且及时将这些信息反馈给相关部门和中小学校，确保教育质量稳步提升。

五、完善教育补偿机制，推进城市反哺农村

教育补偿是国家或社会为保障处境不利群体接受合格教育，所采取的各种补偿措施或行动的总称。罗尔斯就提出：“为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。”在不公平的社会现实中，为处境不利者提供机会或者利益补偿，这既符合伦理学中的补偿原则，又适合中国城市反哺农村的现实需要。

一是建立农村义务教育成本补偿制度。在工业文明时代，农村为城市的全面发展作出了巨大的贡献和牺牲，使农村陷入贫困状态，这实际上是一种不公平。国家应实行宏观调控，在教育上实施城市反哺农村，由城市拿出特定或专项资金，作为对农村地区的教育补偿，以增加农村的教育投入。二是完善农村落后地区教育援助制度。如开展城市中小学对口支援农村中小学以及省内大中城市对口支援农村贫困地区学校活动，提升农村中小学的办学水平；组织全省农村中小学专任教师到城市接受高质量的集中培训，提高农村中小学教师综合素质；减免进城务工农民子女接受义务教育的有关费用，做到收费与当地学生一视同仁，并对接收进城务工农民子女的学校在基建方面给予扶持。在教育投资方式、教育管理政策、课程政策、教师政策以及农村中小学布局调整中，对农村地区予以长期、足够的倾斜。特别要注意关注弱势群体，实施针对农村贫困人群儿童、残障儿童以及流动儿童、留守儿童等弱势群体的教育补偿，使他们也能享受公平的教育机会。

六、完善社会监督机制，确保政策有序进行

推进农村义务教育公平，需要强化监督，遏制权力腐败和不作为、乱作为现象。

一是建立教育督导和监管机构。在完善农村中小学校办学标准的基础上，着手建立和完善农村义务教育公平评估标准体系，确保督导工作有章可循；成立以教育督导部门为主体的教育公平监管机构，确保教育公平推进工作扎实有效。

二是建立教育公平问题的预警、报告和责任追究机制。定期向社会公布、向上级报告各级政府推进教育公平的情况。为决策机构提供参考；支持和鼓励权威研究机构、社会中介机构开展相关的研究和调查工作，强化农村义务教育热点问题的监测和报告。

三是强化教育公平的法律监督。加大教育立法。从法律上进一步明确各级政府的主体责任，规范各级政府对义务教育的管理与投入职责。只有明确责任，落实到人，才能真正发挥威力，才能最大限度地调动有关部门和人员的积极性。

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一、我县农村义务教育基本情况

我县位于南部边缘，全县辖9个镇、6个乡（含2个彝族乡），是典型的山区农业县，属国家扶贫开发重点县、少数民族待遇县。全县农村义务教育学校共有158所，其中：初中22所（含九年一贯制12所），小学136所（含教学点10个）。在校生29763人，其中：小学生19985人，初中生9778人。

二、我县农村义务教育经费保障执行情况

（一）、我县坚持因地制宜、以校施策的原则，按照“具备食堂供餐条件的学校实行食堂供餐，不具备食堂供餐条件的学校实行蛋奶供餐”的思路，推进农村义务教育学生营养改善计划。目前，实施营养改善计划食堂供餐学校共有12所，涉及学生5993人；实施蛋奶供餐的学校146所，涉及学生23770人。

（二）、县财政按照省定小学20元/生·年，初中800元/生·年生均公用经费标准根据教育事业统计学生数统筹安排公用经费，列入县级财政年度预算。2011年至2013年累计安排生均公用经费（）万元（其中：2011年()万元,2012年2080万元，2013年()万元）。上级拨付的学杂费和生均公用经费全额划拨到县教育部门，教育部门及时划拨到学校，保证学校正常运转。

（三）、实施农村义务教育经费保障机制后，为加强农村中小学校舍安全工作，加大对校舍的规范化监督管理，建立了校舍改造长效机制，中小学校舍的维护、改造、建设纳入全县社会事业发展和基础设施建设规划，经费财政列入预算，全额保障。汶川地震后国务院启动义务教育阶段中小学校舍安全改造项目，县制定了2009年至2013年校安工程建设五年规划,县财政多渠道筹集资金,保障五年规划的顺利实施。2009年投入为2390万元,完成了19所非淹没区学校40栋楼19541平方米的重建及加固;2010年投入资金2479万元,完成了36所非淹没区学校55栋楼16857平方米的重建及加固。

（四）、全面贯彻落实“两免一补”及义务教育助学金制度。出台了系列关于做好“两免一补”工作的政策措施，成立了学生资助管理中心。建立和完善了资助贫困家庭子女接受义务教育的救助制度和助学金制度。

三、我县农村义务教育存在的问题

尽管我县农村义务教育工作取得了不少成绩，但与先进市、县相比还有一定的差距，有些问题和不足亟待解决。主要表现为：

（一）、教育经费短缺。我县是国家级贫困县，财政困难，政府办学财力不足，导致许多农村学校硬件设施不全，软件设施不到位。2013年县财政对教育经费的投入为，以后需逐年增长已成困难。因此，经费不足已成为制约全县教育发展的首要问题。

（二）、教育资源匮乏。目前，我县教育资源匮乏主要体现在农村骨干教师频繁流失和学校设施不全两个方面。农村骨干教师频繁流失主要原因有三个方面：一是农村教师的工资福利待遇偏低，农村教师除了工资由县级财政保证外，奖金、补助等福利待遇基本没有；二是工作负荷较重，由于农村学校规模小，教师相对短缺，农村教师往往要兼教多门课程，工作压力大。三是学校设施配备不全，不仅影响了正常的教学，还阻碍了教师个人的发展。而学校设施配备不全的原因主要是经费不足。这种现象使农村义务教育形成了恶性循环，进一步加大了城乡教育的差距。

（三）、学校财务管理混乱。由于学校财务管理制度不健全,财务结构混乱，财会人员普遍素质不高等原因，直接导致了学校经费分配不合理的现状，造成了国家教育经费的浪费。例如学校不重视固定资产的管理，财务部门忽略对其的核查和管理，使得资产的闲置。部分学校由于领导没有长期发展的规划，盲目地、无规划地搞建设或重复维修，而这些项目往往都列入了政府专项资金投资项目，这也是导致了资金严重浪费的重要原因。

四、关于我县义务教育经费保障机制的几点建议

（一）加大专项资金对贫困县的投入，缩小贫困县与发达县差距。贫困县由于自身财政经费困难，导致教育投入与发达县相比还存在较大差距。为缩小这个差距，我们建议省市财政在下达转移支付及专项资金时，进一步加大对贫困县的倾斜力度，以弥补贫困县财政对教育投入的不足，实现县县、县市义务教育均衡发展。

（二）、优化教学资源管理体制，实现县、乡镇、村义务教育均衡发展。优化办学条件，提高师资水平，缩小乡镇与县直学校的差距，让乡镇学校也能享受县直学校同等的教育资源。一是要加大对乡镇学校设施设备的财政投入，保证乡镇学生有与县直学校相同的学习环境和学习资源；二是改善中小学教师队伍和结构，实行“县管全局统筹、学校双向流动”制度，实行优秀干部、教师顺向流动到薄弱学校的方式，帮助提高全县教育管理、教师素质。对教师分配、待遇应区别对待，对山区教师进行区域补助，保证山区教师的稳定性，实现山区学生享受优质的教学资源。三是整体提高县中小学教师素质，建立教师继续教育制度，由财政拨款定期派送部分教师到名校接受培训，学习先进的教育思想理念和专业技能，学习回来后对县上全体教师进行再培训，以此带动整个县的教师队伍的素质与技能的提高。

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[关键词]城乡义务教育；差距；均衡；对策

[作者简介]桂丽，云南师范大学经济学院讲师，经济学硕士，云南昆明650222

[中图分类号]G40　[文献标识码]A　[文章编号]1672―2728(2008)11―0177―03

义务教育是根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。我国义务教育阶段在校生近1.8亿人，其实施程度、公平状况和教育质量，关系到基本人权的保障和教育公平的实现。然而长期以来，我国城乡义务教育差异显著，突出表现在经费投入、师资水平、办学条件和教育质量等方面。这种差距加剧了城乡义务教育发展的失衡，阻障了义务教育目标的实现。本文分析了当前我国城乡义务教育的差距及其原因，并提出促进我国城乡义务教育均衡发展的对策。

一、我国城乡义务教育的主要差距

从根本上讲，教育均衡发展是通过合理配置办学经费、设施和师资力量、生源等物力和人力资源，实现教育资源供给与需求的均衡。我国城乡义务教育差距集中表现在三个方面：

(一)经费投入上的差距

从我国1999-2004年中小学生均预算内教育经费配置情况看(表1)，普通小学和普通初中的生均预算内教育事业费城乡差异比较明显。城市普通小学的生均预算内教育事业费从1999年的414.78元增加到2004年的1129.11元，农村普通小学的生均预算内教育事业费从1999年的345.77元增加到2004年的1013.80元；城市普通初中生均预算内教育事业费从1999年的639.63元增加到2004年的1246.07元，农村普通初中生均预算内教育事业费从1999年的508.58元增加到2004年的1073.68元。整体上看，城乡义务教育生均预算内教育事业费都呈现上升趋势，但是，城乡生均教育经费差距显著，1999～2004年，城市普通小学、初中生均预算内教育事业费均高于农村。

(二)师资的差距

师资的数量、质量在很大程度上决定着一个地区的教育水平。城乡师资差距集中反映在数量、质量、稳定性三个方面。

1　数量：教师资源城乡分布不均衡，偏远农村地区教师缺编严重。从2002年的情况看，全国小学平均生师比为21.04：1，其中，城市小学生师比18.74：1，农村小学生师比为21.88：1。全国初中平均生师比19.29：1，其中，城市初中生师比为16.67：1，农村初中生师比为20.16：1。农村生师比高，教师缺乏，内部效益低。从学科分布看，农村教师结构性缺编的整体情况比城市严重，各科均缺编的学校几乎占1／3以上，其中，以短线学科的教师最为紧缺，如专职音乐美体教师，计算机、英语等学科专任教师，各地普遍较缺。农村教师的结构性缺编，既加重了教师负担，同时也不利于教学质量的提高。

2　质量：优质教师资源城乡分布极不均衡，表现在义务教育学校的中级及以上职称教师比例，城乡差距较大。2004年，农村小学高级教师的比例为35.9％，农村初中一级及以上职务教师的比例为32.3％，分别比城市低8.9和14.5个百分点。另外，代课教师主要在农村。2001年，全国普通小学代课教师580814人，其中农村515394人，占88.74％。

3　稳定性：农村教师工作变动频繁，稳定性较差。相对于城市教师，农村教师工作变动频繁，优秀教师流失严重。据调查，高达42.36％的农村教师打算调动工作。农村教师的不合理流动，加剧了农村学校教师短缺的矛盾，降低了农村教师队伍的整体素质，使得优质教师资源在城乡之间的分布更加不均衡。

(三)办学条件的差距

学校的理科实验、音体美、计算机等教学设备的配置水平，会直接影响到课程教学质量提高和学生基本技能的培养。目前，农村义务教育生均教学仪器设备值过低，城乡差距过大，已经成为教育资源配置不均衡的突出问题。2004年，小学生均教学仪器设备值城乡之比为2.9：1；初中生均教学仪器设备值城乡之比为1.4：1。另外，农村学校危房问题也十分突出。2002年全国普通中学、小学校舍危房面积中农村校舍危房面积就占到总面积的49.86％和82.73％。以上因素，影响了农村学校办学整体水平的提高。

二、影响城乡义务教育均衡发展的主要因素

造成城乡义务教育资源分配不均衡的原因是多方面的，既有历史遗留的原因，也有人为的原因；既有外部条件因素，也有政策因素以及教育本身的因素。根据考察和综合分析，我们认为，导致城乡义务教育非均衡发展的主要因素有以下几个方面：

(一)自然环境和经济社会发展水平的制约

相对于城市，农村交通闭塞，经济发展较为落后。农村教育作为农村经济社会发展的子系统之一，其发展必然受环境和发展水平制约。随着市场经济体制的建立与完善，特别是新农村建设战略的实施，城乡分割局面逐渐打破。但在现实中消除城乡差距、改变城乡二元现象将是一个长期的过程。

(二)现行义务教育投资管理体制不健全

我国现行的义务教育投资管理体制是实施“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制，这种教育投资体制存在诸多的不足和缺陷。首先，义务教育经费分担主体责任不明、层次较低。一方面政府在义务教育经费投入中所占的份额较低，家庭反而分担了较大份额的义务教育经费；另一方面，地方政府分担义务教育经费的比重过大，90％以上的义务教育经费由地方基层政府分担，而省级和中央政府分担的比重偏低。这种把发展基础教育所需资金交由地方政府负责的做法，其结果只能使基础教育的发展取决于地方各级政府的财政收入状况，义务教育经费的保障力度降低。其次，我国现行义务教育经费投入体制，基本上是城市负责城市，农村负责农村，农村义务教育的经费投入以最困难的县乡两级财政为主体，这样，城乡财政收入的差距必然造成城乡义务教育经费投入的差距。最后，教育投资分配使用的监督保障机制不完善。我国在《教育法》及其他教育法律法规中，虽然规定了教育经费要做到“三个增长”，强调要增加各级财政对教育的投人，并逐步提高财政性教育经费占国内生产总值(GDP)的比例，但并未建立相应的监督保障机制来确保教育投资“三个增长”的落实，没有相应的监督机制约束地方政府尤其是基层政府对教育经费的分配使用，以致他们常常受政治利益的驱动或短期行为的影响而将本应用在农村义务教育的经费转移到城市义务教育或挪作他用。

(三)教育投入失衡

主要表现为：(1)政府及有关部门没有把教育摆在优先发展的战略位置优先予以保障，在安排议事日程、调配资金时，首先和重点考虑经济社会发展的大项目、大工程，因教育投入总量不够，教育行政部门在缩小城乡教育差距方面统筹能力明显不足。(2)教育行政部门没有树立起均衡发展的理念，对义务教育的基础性地位缺乏充分的认识，在配置教育资源时，重城市、轻农村，重高中教育、轻义务教育，重锦上添花、轻雪中送炭，集全县之力建设一中，却未顾及村级小学的改造，有的地区还为了政绩建设豪华型学校，进一步拉大了城乡之间、校际之间的差距。

三、实现城乡义务教育均衡发展的对策

(一)加大政府对义务教育的投入力度，并明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方

其一，中央政府要下决心压缩其他开支，确保国家教育财政性支出占GDP的比例达到4％，并在2010年达到4.5％左右。各地政府也要严格按照新修改的《义务教育法》的要求，教育投入要确实做到“三个增长”，年初看预算，年终查决算。人大要加强对同级人民政府落实教育经费“三个增长”的法律监督。其二，各级教育投入既要解决总量投入不足的问题，也要解决配置不均衡的问题，明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方。在各级政府分担教育经费的体制安排中，中央和省级财政应进一步有针对性地加大转移支付的力度，进一步明确不同地区各级政府分担的比例责任。

(二)进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，明确各级政府的财政分担责任

从目前的情况来看，在县域经济发展不平衡，相当部分县乡财政困难的情况下，义务教育经费仅依靠县乡的财力是很难保证的，进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，必须在强化县级政府作为管理主体的管理责任的同时，进一步明确各级政府的财政分担责任，加大县级以上各级政府财政对农村义务教育的经费投入主体责任，健全农村义务教育经费投入机制。可以根据各级政府的现实财政能力，对东、中、西部三类地区农村义务教育所需的各项经费的初始来源和责任作出明确合理的分工，对教师工资、公用经费、危房改造等义务教育所需要的各项教育经费，根据经济发展情况，分别由各级政府财政来分担。建议中央财政对西部地区农村义务教育经费承担主要责任，对中部地区农村义务教育经费承担部分责任；东部地区和中部地区的省级政府也应承担本地区农村义务教育的部分经费。通过明确各级财政主体的投入责任，为农村地区义务教育的发展提供可靠的经费保障，真正将农村义务教育纳入公共财政体系。

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一、促进义务教育均衡发展

（一）调整完善农村义务教育经费保障机制，进一步提高经费保障水平。2012年，中央财政安排农村义务教育经费保障机制改革资金865.4亿元，全国约1.2亿名学生享受免学杂费和免费教科书政策，中西部地区约1333万名家庭经济困难寄宿生获得资助，进一步提高中西部地区农村中小学校舍维修改造单位面积补助标准。

（二）继续实施城市义务教育免学杂费政策，切实保障进城务工农民工随迁子女接受义务教育。2012年，中央财政安排补助资金82亿元，继续对已免除城市义务教育阶段学生学杂费的地方以及进城务工人员随迁子女接受义务教育问题解决较好的地方给予奖励支持。

（三）继续实施农村义务教育学校教师特设岗位计划和中小学教师国家级培训计划，不断提升师资队伍水平。2012年，中央财政安排“特岗计划”资金45亿元，实施范围扩大到集中连片特困地区，中央财政工资性补助标准达到西部地区年人均2.7万元、中部地区年人均2.4万元。同时，将中西部地区农村幼儿教师培训纳入“中小学教师国家级培训计划”，安排中小学教师国家级培训计划资金13亿元，提升中小学师资队伍水平。

（四）继续实施农村义务教育薄弱学校改造计划，促进义务教育均衡发展。2012年，中央财政安排180.14亿元，为农村薄弱学校配置图书、多媒体远程教学设备等，支持“农村义务教育学生营养改善计划”国家试点地区农村学校改善就餐条件或配备必要的餐饮设施，支持农村寄宿制学校学生附属生活设施建设，支持县镇学校扩容改造。同时，继续安排“全国中小学校舍安全工程”建设资金20亿元，安排营养膳食补助资金150.5亿元。

二、支持高等教育内涵式发展，努力提高质量

（一）继续完善高等教育投入机制。一是进一步完善中央高校预算拨款制度，提高本科生和研究生综合定额拨款标准，细化拨款体系。二是扩大小规模特色中央高校预算拨款制度试点工作，支持高校办出特色、办出水平。三是继续支持地方高校发展，启动“支持中西部高校提升综合实力”工作，地方高校生均拨款12000元目标基本实现，债务负担明显减轻。四是继续支持汉语国际教育、来华和出国留学事业。

（二）继续支持重点项目建设。一是支持“985工程”和优势学科创新平台建设，加快创建世界一流大学步伐。二是安排“211工程”三期建设奖励资金，对28所国家验收结果优秀的高校进行奖励。三是会同教育部启动“高等学校创新能力提升计划”。

三、健全国家资助政策体系，促进教育公平

（一）扩大中等职业教育免学费范围，调整完善国家助学金制度。从2012年秋季学期起，中央财政将中等职业教育免学费政策范围扩大到所有农村学生，同时进一步完善中等职业教育国家助学金制度，将资助对象逐步调整为一、二年级涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生。2012年，中央财政安排129.2亿元，其中：免学费补助资金80.7亿元、国家助学金48.5亿元，约534万中职学生得到助学金，约1244万名中职学生享受免学费政策。

（二）设立研究生国家奖学金。从2012年秋季学期起，中央财政安排10亿元设立研究生国家奖学金，每年奖励全国高校1万名博士生、3.5万名硕士生，奖励标准为博士生每生每年3万元、硕士生2万元。

（三）继续落实好各项国家资助政策。一是在普通高中阶段，安排国家助学金46.6亿元，资助491万名学生。二是在高等教育阶段，安排国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金等各类资助经费162.1亿元，资助561万名学生。

四、加强职业教育基础能力建设，推进办学模式改革

中央财政安排83亿元，继续支持职业教育实训基地建设计划、职业院校教师素质提高计划、中等职业教育改革发展示范校建设计划、国家级高等职业院校骨干院校建设计划、支持高等职业学校提升专业服务能力项目等，推进职业教育办学模式改革，增强职业教育吸引力。