农村土地承包法全文范文

导语：如何才能写好一篇农村土地承包法全文，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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（西昌学院，四川 西昌 615000）

摘　要：目前我国在农村土地承包经营权的抵押制度是我国农村集体经济土地承包责任制的产物。从改革开放到今天，土地承包责任制得到不断的完善和发展，从联产到承包再到如今的抵押，我国的农村的土地制度经历了一次又一次的变革。本文就农村的土地承包经营权抵押法律制度问题进行研究，希望能为土地的承包经营权提供一些有用的建议。

关键词 ：农村土地；承包经营权；抵押；法律制度

中图分类号：F327文献标志码：A文章编号：1000-8772（2015）10-0176-01

收稿日期：2015-03-10

基金项目：本文是四川省社科联“十一五规划”青年项目《城乡一体化中社会问题法律研究——以凉山州为例》（SC08C028）相关研究成果

作者简介：余滢（1980-），女，四川西昌人，硕士，讲师，从事民事诉讼研究。

1.前言

抵押是最原始的担保贷款方式，农民如果能将手中的土地权利作为抵押的担保，那将能很顺利地解决贷款的问题。但是目前立法的不完备、产权界定不明晰、抵押范围狭小等因素一直限制着农村的土地承包经营权抵押的实行。如何解决这一问题，也成为了人们关注的焦点。本文通过了解我国农村土地承包经营权抵押的现状，找出其受制约的原因，总结一些有用的建议以解决问题。

2.农村土地承包经营权抵押现状

自从2008年中国人民银行和银监会联合发出公告，允许有条件的地区实行土地承包经营权抵押贷款业务后，各大金融机构也开始公告推行此项目，取得了一定的成功。2009年辽宁省法库县的长岗子辣椒专业合作社的农民用自己承包的土地作为抵押，向县里的信用联社贷款30万，解决了辣椒种植的资金问题。这一次的成功，给其他试点的工作作出了示范，对推动国家惠农政策的贯彻实施。在此之后，又有很多的试点工作顺利进行，但很多地区的工作还是受到限制，融资问题依然成为一个大难题，没有在全国范围内推广起来。总结出来的原因是法律法规还不够完善、没有专业的土地评估机构以及流转登记制度不健全等问题。我国法律关于农村土地承包经营权的规定，土地承包经营权是在农村的生产实践中产生的，它由土地集体所有制演变而来，相关的法律法规还不够完备和详尽。在2007年《物权法》出台之前，学术界对土地承包经营权属于“物权性”还是“债权性”存在很大的争议，直到《物权法》明确指出就土地承包经营权作为益物权，规定了物权性质的范围。这部法律的出台，为土地承包经营权提供了法律依据，并且确定了不同土地的经营权流转，农民对自己的土地具有自主处理权，并且一定程度上提高了农民的生产积极性，有利于推动农村经济的发展，实现农村的现代化。

3.关于土地承包经营权抵押的建议

为了能让土地承包经营权抵押这个项目持续进行下去，解决农村农民融资的难题，推动农村的现代化，对于我国土地承包经营权抵押做出几点建议。

3.1完善土地流转的相关法律法规

在十七届三中全会上有提出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这保证了农民对土地的自主性，确定了土地承包经营权的物权性，如果相关法律在确定农民可以利用承包的土地进行抵押，确定好可以抵押的土地的范围，那贷款就不会有法律这一方面的障碍，担保功能也能够得到实现。

3.2建立专业的土地评估机构

由于没有专业的土地评估机构，土地的价值等都无法明确，为了解决这个问题，应该要建立专业的机构，科学定制土地的评估标准，全面考虑土地所属地区、农作物价值、投入资金等因素，评估出土地可以抵押的价值。同时建立相应的服务平台，提过及时有效的信息，形成完善的市场化机制。

3.3保障试点工作的政策支持

相关金融机构已经明确了贷款的对象、条件以及贷款的额度风险等，促进了农村土地承包经营权抵押向规范方向 发展。与此同时，国家应该有相应的政策作为支持，将土地承包经营权抵押试点作为一种政策性的贷款，建立相关的政策保险、基金补偿以及政府贴息等保障其正常进行的机构。而一些确定是风险而造成的贷款损失，政府在核实确认后应给予帮助，出资补偿。

4.结束语

中国作为一个农业大国，其发展离不开农村的稳定，农业的发展，由于我国的农村人口基数还比较大，国家想要富强，就必须要让农村富起来。在现代科技的推动下，农业的生产力水平要进一步提高，就必须向机械化、现代化方向发展，相对的，要事先现代农村，就必须要投入大量基金。而农村本身可发展的项目相对较少，融资成为了一大难题。国家只有解决了农村土地承包经营权抵押项目的法律障碍，完善农村的法律保障，是农民的贷款不成为问题，农村经济发展才有所指望，再能更接近现代化的发展道路，脱贫致富才能不再遥远。

参考文献：

[1] 杨震.物权法[M].北京：中国人民大学出版社，2009，45-51.

[2] 张平华.土地承包经营权[M].北京：中国法制出版社，2007，23-25.

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1月22日，国务院办公厅了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，被称为首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件。该《意见》明确将土地经营权分离出来，对农村土地流转领域的所有权、承包权和经营权进行了分类指导。强调指出：农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

2014年11月20日，国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地规范有序流转。集体土地承包权、所有权不得流转

近年来，农户承包土地经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长，许多地方建立了多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台，为农村产权流转交易提供了有效服务。

据公开数据显示，目前我国农村产权流转交易普遍存在，截止2014年6月底中国土地流转面积已经达到3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8%，达到2008年土地流转面积的3.5倍。其中，各类专业大户达到367万户，还包括98万个合作社。

然而，需求的增长并不能让市场自觉形成完善的交易秩序，各地农村产权流转交易市场发展并不平衡，其设立、运行、监管都有待规范。国务院发展研究中心农村经济研究部研究员张云华表示，现有的农村产权交易机构不仅有国企、事业单位，还确实存在一部分以盈利为目的的机构从事该项业务经营。

《意见》对此进行了明确，农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人，设立农村产权流转交易市场要由当地政府审批。

张云龙认为，突出产权流转交易机构的非盈利定性，决定了服务平台将不能以盈利为目的，这或将大大降低受让人的交易成本，让利服务对象。

此外，《意见》强调农村产权流转交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。张云华表示，将土地经营权从原有的土地承包经营权中独立出来，形成所有权、承包权和经营权“三权分置”格局，旨在让土地在流转过程中的权属更加清晰，流转不会侵害农户承包权和集体土地所有权的利益。

“一块土地从物质上看不出来产权所属，只有在权利系统里明确产权界定，才能保护农户和集体的利益。”张云华解释称，集体土地所有权不能流转保护了集体所有的权利，而家庭承包方式承包的集体土地承包权亦不能流转则是保护了个体承包方的权利。县一级产权流转交易平台将成主体

针对农村产权流转交易的构成，《意见》提出现阶段市场建设应以县域为主。县、乡流转服务平台是交易市场的主要形式，确有需要的地方，可以设立覆盖地（市）乃至省（区、市）地域范围的市场，承担更大范围的信息整合和大额流转交易。

“目前我国产权流转的需求比较旺盛，主要是从事农业生产的大户、合作社等处于扩大生产规模、提升服务质量的目的，寻觅更多的土地资源。”张云华表示，未来县一级的交易平台将成为市场主体，通过互联网、新媒体等技术手段信息整合度和便捷度都将提升，从而降低交易成本。

值得关注的是，《意见》对能进场的农村产权交易品种进行了明确规定，主要包括：农村承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权等。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田此前也表示，改革开放至今，除了所有权以外，农村土地承包权和经营权大部分时间是合二为一的，统称土地承包经营权。三权分置以后，农民可以放心地把自己的承包地转让经营，获得租金，同时又不用担忧失去对土地的承包关系，为土地在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。

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29土地纠纷处理的原则有哪些

土地纠纷一般都是发生在农村，并且对于没有多少文化的农民来说，发生纠纷时很容易理亏，那么在处理土地纠纷时，我们应该遵循原则来进行处理，这样对农民来说才算公平。

土地纠纷处理的原则

（一）一般土地纠纷案件必须依照《土地管理法》第十三条规定，先由当地土地主管部门行政调处。当事人对行政调处不服时，才能按规定依照司法程序解决。未经行政调处的法院不予受理。

（二）土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方面都不得改变土地现状，不得破坏土地上的附属物，不得影响生产和在有争议的土地上兴建建筑物和变更附着物。

（三）历史上已经达成有协议、协定，或已制定有乡规民约的，而这些协议、协定乡规民约并不违背国家法律、法令和党的政策的，予以维护，不合理的部分可以进行适当调整。

（四）对过去因无偿占有或平调引起的纠纷应根据现行党的政策，作具体分析。通过仔细的调查研究，广泛听取各方面的意见。区别党在各个阶段的方针、政策，根据具体情况做出合理的处理意见，切忌用简单、武断、一概而论等解决办法。

（五）对过去因无偿占有或平调而引起的纠纷应根据现行党的政策精神和法律规定，保护原社队或个人的应有权益。

（六）土地所有权或使用权的争议未解决前，如无法按照《土地管理法》第十三条第五款的规定维持现状时，土地管理机关有权指定临时使用单位使用，以保护争议的土地，争议双方均须服从，不得借故破坏土地及其附属物，不得煽动群众闹事，或以其他非法手段强行占地。

（七）处理土地纠纷必须坚持以事实为依据、以法律为准绳的实事求是原则，从实际出发，参照历史变迁情况和现实使用情况，兼顾国家、集体、个人三方面的利益，合情、合理、合法地加以解决。

（八）处理土地纠纷必须坚持维护社会主义公有制，保护国家、集体的土地所有权，维护单位或公民个人的合法使用权。

（九）处理土地纠纷涉及各有关部门的，应同有关部门共同协商，正确处理好部门之间的关系，进一步共同管好用好土地。

30关于农村土地转包纠纷中遇到的问题及法律适用

一、农村土地转包纠纷的表现类型

农村土地转包纠纷在山区表现尤烈。一是部分村民因从农村迁移到城镇，对在农村自有的房屋及承包土地一并处理。即将房屋出卖给本村村民或其他农民，将承包土地一并搭配。搭配的方式有：

①将土地无偿转包给购房人耕种;

②将土地隐形作价，转包给购房人，即在合同中不写明土地价格，只标明房屋价格;

③将土地转包给他人后约定每年给承包人给付一定粮食或现金。

二是居于高山、条件落后的村民向矮山、条件相对较好的村搬迁。搬迁原因就是购买了他人的房屋、转包了土地。三是单独转包他人的土地。主要是因村民外出务工，土地闲置而被他人转包。对在履行转包合同中发生的纠纷，从实践中看，在山区最主要的表现形式就是出卖房屋并搭配土地的情形。笔者以镇巴县为例，因出卖房屋并转包土地后发生的纠纷几乎在各乡镇都存在，有的乡镇比较突出，成为农村土地流转的一种惯例或现象。

由于土地事关农民的生存，对因转包而失去土地耕种的农民而言，无疑事关重大，既涉及民生又关乎社会稳定。因此，对这类纠纷，人民法院受理后，在处理时必须慎重。

二、农村土地转包纠纷发生的原因

从审判实践看，农村土地转包纠纷时有发生。分析其原因，主要有：一是外出务工人员及迁居外地或城镇的农民，因生计问题返乡居住，从而发生收回转包土地纠纷。如镇巴县泾洋镇高桥村王某，因迁居城镇，将其在高桥村的房屋以4万元出卖给李某，同时将其承包地、山林转包给李某，后王某因故又返回高桥村居住，便诉讼要求收回承包土地而引发纠纷;二是因转包土地期限不明而要求收回转包地而引发诉讼;三是因转包地协议在履行中，因约定不明要求受让方承担转包费等引发的诉讼。

三、农村土地转包纠纷的处理及法律适用

1.农村土地转包的概念。转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包户继续履行原土地承包合同约定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。

2.土地承包经营权的性质。根据《物权法》的规定，土地承包经营权属物权中的用益物权，其承包期限为：耕地三十年，林地为三十年至七十年，可以采取转包等方式流转。

3.土地转包合同的要件。根据农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，转包合同的主要内容是：双方当事人的姓名、住所;转包土地的四至、座落、面积;转包期限和日期;土地用途;转包价格;转包合同到期后地上附着物及相关设施的处理;违约责任。

4.名为转让实为转包土地纠纷的处理。农村土地转包、转让协议多不规范。对名为转让实为转包性质的土地纠纷，主要审查转包协议内容是否合法，如合同内容合法，应认定转包协议有效。如某村村民甲与乙签订转让承包地、荒山使用权的协议，协议主要约定：甲将承包土地2亩、荒山3亩交由乙方使用。从协议看，应是转包协议而非转让土地。转让与转包土地性质不同，法律后果也不同。转让土地须经发包方同意，即村组同意，转让后承包方即丧失对土地的承包经营权。而转包土地并未丧失承包经营权。因此，如转包协议内容真实、合法，应认定协议有效。若转包方要求收回土地的，一般不予支持。

5.农村房屋买卖中搭配土地纠纷的处理。这类纠纷在山区表现典型。如移民搬迁、迁居城镇等引发在农村的房屋买卖及搭配承包土地的问题，发生纠纷后如何处理？已成为人民法院民事审判工作的难题。表现在：一是合同效力的认定;二是承包期限的认定;三是对土地投入损失的认定。举一案例：张某与李某为同村农民。张某因进城居住，将其在某村的房屋作价5万元出卖给李某，同时搭配张某的承包土地、山林。双方签有房屋买卖与土地转包两份协议。房屋和土地已交付。事隔三年后，张某因故返乡居住，要求收回承包地，李某不同意，双方为此发生斗殴。张某诉来法院。经审查双方签订的土地转包协议，是双方真实意思表示，但协议未约定土地使用期限，书面约定为长期使用，该案在合同效力及实体处理上认识不一，有的认为应维持合同效力，理由是双方签订的合同属双方真实意思表示，土地转包合法，故应驳回原告诉讼请求。有的认为应解除合同。理由是：合同中未约定明确转包期限。实践中有的在协议中写明长期使用，有的写明归其使用，有的写明永久使用，但均未约定具体转包期限，对此如何处理？根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条的规定，当事人对转包期限没有约定或者约定不明的，参照合同法第二百三十二条规定办理。而《合同法》第二百三十二条规定，当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确的，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，视为不定期租赁。当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。《合同法》第六十一条规定，合同生效后，当事人就质量价格或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以补充协议;不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。当事人对土地转包期限没有约定或约定为长期、永久的，应视为不定期转包，转包方若提前收回承包地的，一般应予支持。土地转包与出租既有共同点也有区别，共同点在于都没有丧失对土地的承包经营权。区别点在于土地转包有可能是无偿的，而出租土地是有偿的，且出租期限与转包期限法律规定不同。出租期限法律规定最高为二十年，转包期限最高不能超过合同期下余部分期限，即最高不超过法律规定的三十年。

6.土地转包协议中约定的转包期限超过土地承包期的效力认定及处理。当事人双方签订的土地转包协议，若内容合法且属当事人真实意思表示，可认定合同有效。若约定的转包期限超过法律规定或者超过下剩承包期的，应认定无效，其余期限应当有效。如甲将土地转包给乙承包经营，约定转包期为三十年。后甲返乡居住，诉讼要求收回承包地，法院经审理认为甲转包给乙的土地承包期限只下剩27年，约定的三十年超过法律规定，对超过部分期限依法认定无效，对其余部分维持双方转包协议。甲不服上诉，二审维持原判。

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关键词　耕地撂荒；原因；对策；福建龙岩

近年来，国家不断加大对基本农田的保护力度，并实施各种支农惠农政策，充分调动了农民的生产积极性，加快农业结构调整步伐，土地产出率有所提高，农民自觉珍惜和保护耕地的意识有所提高，但随着农村经济快速发展，农民对耕地的依赖程度有所减轻，从而在部分地区，由于多方面因素影响，不同程度地出现了耕地撂荒现象。耕地撂荒的现实无疑为粮食安全问题再次敲响了警钟。

1撂荒基本情况

全市耕地面积13.19万公顷，撂荒面积722.33hm2，占耕地总面积的0.55%。其中：新罗80.53hm2，占耕地总面积的0.53%；永定94.00hm2，占0.47%；上杭233.33hm2，占0.96%；武平70.00hm2，占0.31%；长汀76.60hm2，占0.36%；连城63.87hm2，占0.38%；漳平104.00hm2，占0.88%。

通过对各县（市、区）每个乡村人口以及每个劳动力人均占有耕地面积或有效灌溉面积的多少，特色产业发展状况以及评价一个区域经济发达程度等一系列因子进行综合分析，发现撂荒程度与区域经济发达程度成正相关，与特色产业（如一村一品）成负相关，也就是说区域经济越发达撂荒越严重，特色产业越突出（如一村一品）撂荒越少。

首先，从区域经济发展水平差异看，经济发达地区一般二、三产业相对发达，非农就业机会较多，农民从事非农产业比种地收益好，必然导致土地撂荒。因此，发达地区一般比欠发达地区土地撂荒现象严重，这是一种区域内比较效益作用下的资源重组。其次，特色产业突出的区域比没有特色产业的区域土地撂荒要少。这是因为特色产业突出的地方，如永定仙师发展六月芋、永福中国杜鹃花之乡、新罗龙门洋柑桔专业村等，种地收益较高，土地自然较少出现撂荒现象。

2撂荒主要原因

2.1种植业比较效益低

近几年农产品价格持续低迷，而主要农业生产资料如化肥、农药、农膜、农用柴油的价格持续上涨，种粮的成本居高不下，虽然国家出台了粮食直补、良种补贴、农机具购机补贴、测土配方施肥补贴以及取消农业税等一系列支农惠农政策，但在很大程度上被农业生产资料价格持续上涨所抵消。种植业比较效益低下的局面并没有得到根本的改变。在调查中，农民算了一笔账：种植一季水稻，化肥、农药、种子等直接农资生产成本需3 600～3 750元/hm2，按平均单产6 000kg/hm2、稻谷市场价1.6元/kg计，一季产值9 600元/hm2，种植水稻需工日270个/hm2，扣除直接生产成本每个工日收入22元左右。况且农业很大程度上“靠天”吃饭，投入了大量的劳力、种子、化肥、农药，一旦遭遇自然灾害就可能颗粒无收，所有付出都将成为泡影。而有的地方煤炭、石灰石等矿产资源丰富，在煤矿或水泥厂打工收入比在家种田收入高出好几倍，就是没有这些资源，一个外出务工劳力，除了吃住，收入也比种田高，在城市就连搞家政服务的保洁工人，每天也有40～50元的收入，而且又不受风吹雨淋之苦。因此，有些农民宁愿举家外出打工，也不愿意在家种田。归根结底就是种植业比较效益低，这也是造成耕地撂荒的主要原因。

2.2农民大批外出务工，导致农村劳动力匮乏

农民大批外出务工造成劳动力匮乏，有的地方一个村的壮劳力人口外出务工达80%以上，有的地方甚至唱起了“空城计”，偌大一个村子就只剩下妇女老人和儿童，几乎看不见青壮年男人们的身影，甚至不见青壮年的妇女和儿童的身影。据有关资料显示，我市农村劳动力有125.41万人，目前已有76.35万农民实现了转移就业。由于缺乏农村劳动力，他们就专挑好的土地和离家近的土地去耕种，而相对瘦弱的土地和离家远的土地就只好弃而不耕，自己一家人够吃就行了。再加上农业税免除后，农民依赖土地生存有所降低，由于不要交公粮，有些农户自己不想种，也不愿让别人种，担心别人对土地掠夺式经营，造成地力下降，因此宁愿让土地撂荒。

2.3农田水利等基础设施建设陈旧

原有水利设施大多数是20世纪70～80年代所建，老化失修，再加上近年的洪灾，造成水毁严重。目前很多水利设施病险问题突出，早已不堪重负，不能正常发挥作用。同时，新建水利工程设施又面临资金投入匮乏的难题。旧的不能用，新的建不起来，许多地方农民只能靠天吃饭，抵御自然灾害的能力不足。

2.4户口外迁

一方面，随着市场经济的发展，农民向非农产业转移不断增多。据统计年鉴数字表明：2000年年末全市农业人口为234.24万人，2005年为201.83万人，5年间农业人口向城镇转移了32.41万人，而这32.41万人在第二轮土地延包时基本上都分到耕地，向非农产业转移后，这些耕地部分进行了合理流转，部分耕地却形成了撂荒。另一方面，由于自然村受地质灾害以及交通不便等因素的影响，1994年开始政府每年都在抓“造福工程”，把这些群众安置在离乡镇（街道）较近或交通便利的地方居住，至目前为止，已有2万多人搬离原居住地，而原有的耕地离安置点较远，耕作不便造成撂荒。如漳平市溪南镇大山村真山自然村受地质灾害影响，全村55户全部搬迁到菁城街道欧坑灾后重建安置点，返回原村所在地耕作不方便而撂荒。

此外，边远山区山垄田、望天田较多，耕地质量差，再加上零星分散，并且常遭受野猪、鼠雀等动物的糟蹋，造成农作物基本没有收成；溪河两岸低洼地带，遇上洪灾，颗粒无收；个别乡镇工业集中区周边的耕地“征而未用”的现象时有发生；矿山开采，耕地受重金属污染，同时，地下水位下降，无法耕种；企业废气、废水的危害，如硫酸厂排出的二氧化硫等废气遇雨形成“酸雨”，造成对农作物的危害，造纸厂排放的氯气，禾苗易被烧焦等。

3解决耕地撂荒的对策与措施

3.1加大宣传力度，增强农民爱惜耕地的自觉性

耕地撂荒，是当前农业农村工作发展中新情况和新问题的直接反映，既是一个经济问题，更是一个社会问题，直接影响到农村社会的稳定。各级政府一定要以高度的政治责任感和历史使命感，充分认识解决农村耕地撂荒的紧迫性、艰巨性和长期性，把解决农村耕地撂荒问题摆在当前农村工作的突出位置。要加大《土地管理法》、《农村土地承包法》、《基本农田保护条例》等法律法规的宣传工作，组织干部下基层宣讲，充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体宣传，编印通俗易懂的宣传材料张贴到村到组，做到家喻户晓，人人皆知。通过宣传教育，增强农民保护自己合法权益的意识和履行义务的自觉性，真正认识到恢复撂荒地耕种是应尽的义务，做到耕地不抛荒。

3.2因地制宜，分类指导

对因贫困无钱购买种子等生产资料或因缺乏劳动力而无力耕种产生的撂荒地，要发动群众开展生产互助，农业、供销、农村金融等部门要组织好种子、化肥等生产资料供应，提供小额信贷，全力支持其尽快恢复耕种。对因旱涝等自然灾害造成撂荒的，要尽快帮助受灾农户抗旱除渍排涝，恢复耕作条件。对因耕作条件差而撂荒的，应结合开展农田水利基本建设，支持承包方改水，提高地力，恢复耕作。对属基本农田的撂荒地，必须立即组织发包方和承包方适时恢复耕种，不得荒芜或改作非农业用途。因弃农经商或长期外出务工无法耕种而长期撂荒的耕地，发包方要组织代耕，并采取办法通知撂荒农户，限期（下一季）恢复耕种，到期仍不能履行耕种义务的，要动员撂荒农户自愿流转承包地。要加强检查督促，对因工作不力出现大面积耕地撂荒的地方，必须予以纠正并追究县、乡主要领导的责任。

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3.3依法推进土地流转，遏制耕地撂荒现象

在坚持农村家庭承包经营制度和稳定土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则，积极稳妥地开展农村土地经营权流转试点，规范土地资源配置，遏制土地撂荒现象，引导土地逐步向专业大户、种养能手、农业企业集中，发展规模经营。对于撂荒的农户，应积极引导其依法流转土地承包经营权。对无力耕种但又不愿放弃土地承包经营权的农户，发包方要引导其采取转包、出租或入股的方式流转。对因地处偏僻、耕作条件差、野兽、鸟类毁损严重而撂荒的耕地，发包方要督促、协助承包农户改善耕作条件恢复生产，或引导承包农户改种其他经济作物，防止耕地撂荒，或将撂荒地采取互换、转包等形式，流转给有能力耕作的其他农户经营。

3.4加强基础设施建设，改善农业生产条件

建立县、乡、村三级农田水利建设公积金制度。随着国家对农民减负增效和取消“两工”的政策落实，乡、村对农田水利设施管护和维修的调控能力减弱，国家虽然用了很大财力，加大对农业的投入，但投向主要用在重点工程和急需建设的大工程上，而中小工程和配套工程主要由市县乡村投入。因此，建议建立市县乡村四级农田水利建设公积金制度。市县乡村每年从年度预算中拿一定比例预算资金作为农田水利建设基金。建立基金专户和群众民主理财小组、基金使用监督小组，保证现有水利设施的维修管护和永续使用。

以往土地治理项目，不论是农综项目，还是国土部门的土地整理、烟草部门的烟基工程，都是在平原田实施的，建议适当对山区冷水田和易旱田的综合治理和改造。通过山区中低产田改造，提高农业综合生产力。同时适当修建机耕便道，为农民远距离耕作创造便利条件。

3.5发展特色产业，建设一村一品

发展特色产业，加快“一村一品”的建设，走产业化经营的路子，是提高土地利用率和产出率，解决土地撂荒的重要手段。要大力发展高山反季节蔬菜、连城地瓜干、龙岩花生、仙师六月芋、西元苦瓜等特色产品，增强市场竞争力，抢占市场的制高点，增加农民经营土地的收益。要通过各种专业合作经济组织、行业协会等把千家万户的分散经营整合起来，实行区域化布局、集约化生产、规模化经营、科学化管理，提升土地的产出效益。要逐步建立农民参与流通和加工领域内的利益分配机制，使企业和农民在生产经营中成为利益共同体，从而提高和稳定土地的收益。

3.6制定优惠政策，促进土地规模经营

（1）对承租20hm2以上的连片地块，优先申报农业综合开发、标准农田示范片建设、土地治理、烟基工程等项目，积极向上级争取资金对其重点扶持。

（2）对相对连片承包6.67hm2以上耕地发展种植业，并经营期在3a以上的，建议市财政给予一次性补助1 500元/hm2，补助资金分3a领取；各县要根据各自的财力进行配套补助。同时，金融部门要优先提供信贷服务，农业部门要提供各种适用的先进技术。

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关键词：土地产权 不确定规则 利益 土地资源市场化 城市土地资本化运营

，我国已进入全面建设小康社会、加快社会主义化建设的阶段。在这个阶段“要以完善社会主义市场经济体制为目标，继续推进市场取向的改革，从根本上消除生产力发展的体制障碍，为经济发展注入新的活力”。①随着的演进和改革的深入中国以前的土地政策已不再适应新的形势，本文分别以城市和农村土地利用状况为分析对象从经济角度分析其不合理性的表现，并试图从制度方面分析起不合理但存在的原因。笔者试图通过从制度创新的角度允许对土地资源市场化运作，并对城市和农村的土地提出具体的运作方案已达到在土地资源利用方面实现公平和效率兼顾的目的。

一、 从产权和制度方面进行理论分析

产权，抽象的说，是主体对客体排他的占有权和支配权，在现实经济生活中，产权有多样的实现形式，如在生产过程中，对物质条件及其他生产要素的支配权，收益支配权、处置转让权等。产权绝不是一个抽象及空泛的概念，而是一个有具体支配权组成的结构。产权(rights)是一个复数名词，它表明产权是各种权利的组合或“权力束”②关于产权制度的西方的一些理论给我们提供了丰富的，斯维托扎尔.平乔维奇认为，所有权包括以下四个方面，（1）使用资产的权利（使用权）、(2)获得资产收益的权利（收益权）、(3)改变资产形态的权利（处分权）以及（4）以双方一致同意的价格把所有或部分使用权、收益权转让给他人的权利，而产权则是“人与人之间由于稀缺物品的存在而引起的与其使用相关的关系”③。平乔维奇的产权概念承认了费希尔的思想，费希尔认为：“产权是享有财富的收益并且同时承担与这一受益相关的成本的自由或者所获得的许可，产权不是有形的东西或事情而是抽象的社会关系。”当代西方经济学著名学者阿尔钦（A.A.Aichian）给出的定义是“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用权”。该定义强调产权是一种权力，且这种权利的有效性取决于通过市场竞争形成的人们对财产能够拥有权威的社会强制机制，而社会强制包括政府的力量，日常社会行动以及通行的伦理道德行为规范。阿尔钦所说的这种产权的定义在当代西方产权理论研究中，被称为“阿尔钦的产权范式”④。

产权的内在要求是流动性，即产权要流畅的在各个人和法人之间流动，就要有完善的资本市场涉及到经济体制的各个方面。在市场经济条件下，当劳动力成为商品后产权也随之转化为资本，产权的所有者可以利用所拥有的产权资本支配劳动力创造剩余价值，也可以将自己拥有的产权整体出卖或部分（一定时期一定范围的使用权、经营权出卖）实现产权的资本化和市场化。从这个意义上说，产权市场的性质属于资本市场，它是实现产权整体交易和部分交易的市场，是通过产权市场交易实现资产重组、结构调整和资源配置的市场是我国资本市场的重要组成部分。

产权流动的外在性要求要对产权有明确的界定和完善的制度支持和保障。经济学奖得主诺斯认为：制度是一个社会的规则游戏，是认为设计出来的行为准则，因为制度决定着个任何组织行为的激励性，限制他们的生产效率和对经济增长有着根本性的。政治规则导致经济规则，而因果关系是双向的；产权和合同是由政治决策或实施的，在均衡状态中，产权结构和政治规则相一致，如果其中一个生变，另一个也发生变化上述假定引出政治市场和经济市场、政治交易和经济交易、政治交易成本和经济交易成本的问题。诺斯政治制度和经济制度相互作用的视角，有益于认识余地市场的政治经济制度供给。在此，我们可以充分得看到制度对市场机制的健康发展的决定性作用。

二、 从产权和制度方面对我国土地得利用情况进行

（一）对土地利用的剖析

现行农村双重共经营体制的制度安排是在人民公社生产制度的基础上转变而来，其主体是社区性集体经济组织，统一经营的权利主要表现为对农村土地的所有权和处置权是一种“土地集体所有农民分散经营”的经营制度和土地共有制度，是一种多元产权格局，由于这种所有权与承包权相分离的制度安排适应了当时农业生产的需要，因此这次制度变迁是一次典型的帕累托改进，从制度供给的每一变量分析，差不多都表现出正相关的绩效，该制度安排既坚持了土地生产资料的公有制又通过与生产资料的紧密结合赋予了农民生产经营的主权调动了农民的积极性。但是就目前来看这种制度对于农村经济的极为不利，不论是在经营目标上还是在经营上，都已无法再适应市场经济和农业本身发展的需要

近几年来农村发生了大量的土地纠纷在纠纷中人们引用不同的合法性依据说明自己的正确，一些人援引土地《承包合同》承包合同认为，土地是承包户在承包期间专门使用的财产，其价值应当属于承包户，另一些人援引土地法中“集体所有”条文，认为它属于村庄所有成员的共同财产，其价值应当由所有村民共同分享，还有一些人援引一般的公有制理念，认为土地是国有的，应当国家机构人员或政府来处置。这些纠纷的焦点在于使用土地产生的价值应该如何分配，显然不同的人分配规则不同。

目前农村土地产权制度既模糊又不完整，产权关系紊乱，农民的土地权益得不到切实保护。普罗斯曼对中国七各省市240家农户的119次访谈发现农民是土地的准所有者，至少在三个方面农民的所有权不确定：（1）使用期限不足也不确定，（2）存在因人口分化而调整土地而失去土地的危险，（3）存在着因非农征地而失去土地的危险。这说明农户的土地使用权不是明确而永久的，据此普罗斯曼指出∶土地使用规则的不明确是土地制度不稳定的原因。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法规都明确规定我国农村土地属于农民集体所有，从这一点上看农村土地产权是明确的，但是，“集体”实质是哪一级，规定又不很明确，如在宪法中笼统规定“集体所有”，在《民法通则》被界定为乡（镇）村两级集体，而在《农业法》《土地管理法》中则是乡（镇）或村内集体经济组织。大量调查也表明，多数农民对土地所有权归属模糊不清，相当多农民甚至认为，农村土地属于国家所有。多元化的所有权主体使得农村土地关系极为混乱，农民对土地所有权存在很强的不稳定感，即而对土地的长期投入预期不足直接影星对土地的经营热情和农业生产的发展。另外国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定“集体所有的土地必须先行征用转为国有土地后才能出让”在这种征定过程中存在大量寻租现象，农民的利益被大量掠夺，根据有关资料，目前，在城市建设征用土地过程征地收入分配的比例大约为，农民5~10%，集体25~30%政府及其机构得60~70%，农民所得很少甚至失去了最基本的土地生存保障。在土地产权的市场化方面，土地使用权与流制度，市场化程度很低，市场对土地资源的配置还未能起基础性作用，这使得农民通过土地获得经营性收入和服务性收入的机会大大降低。《土地管理法》虽然规定“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法由国务院另行通知，到目前为止国务院只对城镇土地如何依法进入市场问题制定了条件（仍存在缺陷）但对农村集体所有的土地如何进入市场尚未制定出相关法规，这样规定土地制度下除了国家地价征用国有土地（这实质上是对土地的一种经济掠夺，是对集体使用权的一种侵犯），是不能通过市场而流动的。

（二）对现行城市土地利用中存在问题的探讨

国务院在2001颁布了《国务院关于加强国有土地资产管理通知》，提出严格控制建设用地供应量严格实行国有余地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权转让管理，规范土地审批的 政行为，虽然整个规定在一定程度上对土地的流转和利用创造了较以前宽松的环境，（除以上农村土地产权仍不能流转外）城市土地的利用方面也存在不容忽视的问题如下：

（1）土地呆滞难以盘活：多年来我们在计划经济体制下对于城市土地施行 政划拨土地的流转管理，而忽略了对行政划拨的存量土地的管理，致使大量划拨存量土地难以盘活，使得一面划拨土地闲置，一方面不断扩张建设用地市场吞噬越来越多的耕地资源

(2) 城乡结合部集体用地非法流转亟待规范化：随着市场经济的发展和城市化进程的推进，城市不断扩张城市接合部集体土地的非法流转愈演愈烈，但是，如何显化集体土地资产，确保土地所有者的正当权力目前国家还没有系统的政策法规可依，在这种情况下大量的集体建设用地擅自转让，出租转让，联营联建，私下交易政府部门不了解当地群众不知情对集体土地资产的随意外治造成了集体土地资产的流失，侵害了集体土地产权人的利益在一定程度上还冲击了国有土地市场

(3)城市土地流转过程中存在土地寻租行为：城市土地使用权出让普遍采用协议出让的方式。这为官员进行城市土地寻租提供了温床。这是因为以协议方式进行城市土地使用权出让，基本上不经过一个市场竞价过程，只是交易双方一对一抬价还价的结果。客观上，交易双方对统一城市土地价值的判断，很难有一个准确的标准。虽然有一些地方限制自由裁量权约束出让方的行为，引入基本地价或者标定地价作为参照系，规定出让的最低控制价格，但对但受让方由于未来收益还没有发生，还只能是主观预期，因而与出让方的价值判断是不同的。协议出让土地使用权的价格出让方尽量报高，受让方尽量压低。如果再有一个第三者，又会有第二种价值判断，如此等等，城市土地使用权特别是经营性用地以协议方式出让没有引入较充分的竞争机制，交易对象和交易价格的确定售出让方的主观因素较大，这种地租实际上是不完全的市场地价，不能完全体现城市土地的市场价格。三、对制度存在的深层次

艾尔温.来施认为土地利用规则出现自身矛盾的情况反映了“未能确定土地所有制度的最终目标”，他列举了土地制度的基本目的有“提高产量，保护小农和资源，保持土地的农用和费农用之间的平衡，保护生态环境，根据不同目的设计 的土地制度有所不同由于土地是个人行为的动力源泉，为追求利益又可能忽视公共效应，资源、生态、公正等并阻碍的长期，他建议建立并兼顾私人劳动和公共需要的土地所有制度是当务之急”。⑤

中国为什么会出现规则的自相矛盾？在和各自的运动领域及经济原则未经区分的安排下，不存在确定性原则和限定型合法性声称的法律系统，事实上是多种土地规则并存以供选择，这些规则包含有不同乃至对立的原则，各自有着合法行性声称来源，在实践中通过力量竞争被选择使用，这个选择使法律条件政治化，它不是根据确定的法律规则确定正当权益，而是根据利益竞争进入法律程序，经过各利益集团的博弈，通常力量大者有力，但是由于各利益集团的实力不断变化，博弈的结果也不断变化，因此土地规则随着力量的变化而不确定。

新制度经济学另外两位代表人物科斯和威廉姆森认为，所有的制度和游戏规则的建立，都要消耗资源，是有成本的所有交易市场的信息获取和处理，所有合同的谈判、监督和实施都要消耗资源也有成本，政治体制改革的目的，是节约交易成本，实现社会经济利益最大化。土地制度的交易成本按新制度经济学的定义应包括所有由于制度或组织的建立或变迁、使用相关的成本。由上面的分析我们看出中国土地市场存在着极高的交易成本，其原因便是政府偏好偏于理性，但是在现行地方政府成为利益当事人的体制下，建立资源——资产效用函数调整偏好的制度选择，则实际是政府从成本，规则收益的比较考虑。从成本看，首先设计制定成本，其次涉及实施成本，再次涉及监督成本。从收益看，首先涉及私人收益，其次涉及社会收益，或者还有政府收益。但是选择什么土地市场制度是有制度供给条件及其成本和制度供给需求及其收益预期决定。社会制度经济形态文化传统改革奉献的约束及其成本；土地产权的激励国家机制土地产权的承租及各自形成的政治组织和经济集团、联盟的游说和谈判能力，土地社会利益和公共利益，社会力量的“博弈”中央和地方关于制度变迁的收益预期的和相互作用，经实现制度供给雪球制度供给条件间的纳什均衡。新的市场制度安排最终会分离政治市场和经济市场，分离行政权和产权，但其创新的质量和速度主要由市场力量而不是由行政力量决定。

（四）解决办法

（一）、关于土地利用问题的解决办法

关于我国农地产产权制度的改各我国一些经济学家做出了一定的和提出了相关建议。张培刚就主张根据我国的国情实行“田面权”（土地使用权）“田底权”（土地所有权）的彻底分离，使“田底权”属于国家而使“田面权”商品化。我国农地产权制度的变迁具有多样性和渐进 根据以上的关于产权的论述，必须引入市场机制，才能在明确的土地产权制度下使交易成本最小，才能加速我国农地产权制度的诱导性创新，我国农地产权模式的搬迁和发展，在很大程度上是农民个体或农民经济组织、地方政府和国家利益主体在特定约束条件下最优化各自目标函数的结果。根据科斯第二定理，在交易成本为正等情况下，最初的产权安排影响最后的均衡结果。因此，为了使我国农地产权市场形成比较高的均衡结果我们必须对最初的或正在形成过程中的产权安排做出一定的调整，调整的基础是给予各个相关利益者平等的竞争地位。为此我们可以从如下方面入手。

(1)、 建立严格私有农地使用权制度，严格界定农地产权是农地产权要素及其产品进入市场交易的必要前提，我们的改革方向不是所有权的私有化，而是使用权的私有化，是将农地中具有经济价值的属性独立出来并进行严格界定，在不改变农村土地集体所至性质的农民家庭经营前提下建立家庭经营与农户经营相结合的新型经营体制，可以概括为“弱化所有权、强化承包权、放活使用权”⑥。弱化所有权与强化承包是相辅相成的，只有弱化了所有权才能把所有权的一部分赋予承包权才能强化承包权，具体而言就是在承包期内，变单一的经营权为占有权、使用权、收益权和有条件的处置四权统一的承包权约束，为此必须在稳定已形成的土地承包关系的基础上通过建立弱化和替代农村保障的农村社会保障体系逐步缩小农地调整的范围，尽快制定相关法规，以法定形式确保农村土地承包长期稳定的法律法规。在允许农在不改变土地用途的前提下永久或暂时转让农地承包合同中的使用权，并允许在流转过程中取得合理补偿。只有强化农民家庭微观经济主体的地位以减少所有权主体对农户生产经营活动的不合理干预和侵权行为，最大限度的降低因所有权主体给农业发展带来的负面影响，还要建立和完善与农地产权制度配套的市场安排，如农地要素流动制度、使用权转让制度、土地使用权入股上市制度，土地使用权证券化制度等。

（2）、改革农村基层组织：现存的以村为单位的农村基层组织，集体经济组织、村民委员会、党支部为一体的行政村，是人民公社制度破产后的产物，是当时的一种有效实现形式。但是，这并不是唯一形式，随着农村经济的深入发展，行政村日益表现出其集权惰性，并不是所有的行政村都能作为一种有效的经济组织参与市场竞争和合作。的基础是家庭，不是行政村，家庭之间的互助合作形式有很多种，除了通过行政村来实现外，还可以通过家庭、农场、、协会等各种组织形式来实现，而且这后面的形式正被广大的实践所证实。因此，有必要实现农民实现形式的多样化，使家庭经营与互助合作实现最优的结合。如果众多农户之间通过其他的组织形式，如企业订购、行业协会等能够实现家庭经营与互助合作的有效结合，而行政村名存实亡或有大的负面效果的话，可以考虑取消行政村的设置，相应的行政职能转交由乡镇的职能机构。行政村保留或撤销的原则依据制度成本与收益的大小比较而定，农民合作组织应该在保护农户的权益、谋求农户收益的最大化、为农户的经营活动提供服务方面发挥重要作用。

（二）、我国城市土地利用问题的解决办法

城市土地是城市政府掌握的最大资产之一，城市政府通过有效运作城市土地资产，以市场化手段土地资产价值保证城市土地市场的公开、公平和公正。通过完善城市土地的规划条件，扩大城区规模，优化土地利用结构，实现城市土地的规模化开发利用，增加国有土地资产的总量，提高资产质量。在完全竞争的市场中，一切具有同等生产力的单位面积的不同城市土地具有相同的均衡价格。而均衡价格的高低和均衡土地使用量则由城市土地的供给和与需求曲线的交点来决定。这样便可以通过市场来决定土地价格。另外城市政府可以通过控制城市土地的供给量，调整土地价格水平，实现宏观按调控。

城市土地本身就是城市经济制度产生出来的资本品资本的本质是在于给所有者带来未来收益其市场价值就是未来时期内的预期受益者限制的总和。城市土地的预期收益通过城市产业活动去实现。城市产业活动对土地的引致需求要按边际成本和边际收益相等的原则去实现。城市政府以平均方式配置土地资源达不到优化的目的，靠主观预期确定土地价格不利于城市产业活动的持续发展。发挥市场机制载体地资源配置中的基础作用这是城市政府工作的必然趋势城市土地资本华运营的目标就是在实现城市土地的市场价值的过程中合理配置土地资源城市土地的资本化运营就是按土地的所权与土地使用权相分离的原则将城市土地资产市场化为资本，实质是土地使用权流动的市场化，这是城市土地使用权公开交易的战略运用。而招标、拍卖和挂盘出让城市土地使用权应成为公开交易最普遍形式是城市土地资本华运营的实现形式，

（1）招标出让城市土地使用权是指城市政府（出让人）为出让某宗城市土地使用权，按照一定的规定和程序：有符合规定的公民法人或其他经济组织（投标人）在规定的期限内竞投土地使用并确定土地使用者（中标人）的行为

（2）拍卖出让土地使用权，是指城市政府（出让人）为出让某宗城市土地使用权，在指定的时间、地点在公开场合，按照一定的程有符合规定的公民法人或其他组织（竞买人）公开竞价，根据出价结果确定最高出价者为土地使用者（竞的人）的行为。

（3）城市土地使用权的挂盘出让，实质是城市政府（出让人）为出让某宗城市土地使用权，在指定地点挂盘公告，公布出让地块的出让条件，并在规定期限内接受公民法人或其他组织（竞买人）的报价申请、更新挂盘价格根据挂盘期限截止时的出价结果确定土地使用者（竞得人）的行为。

城市土地资本化运营，提高了土地资源的利用效率。以招标、拍卖、挂盘出让城市土地使用权，城市政府能够获取、积累城市土地的需求信息。对城市信息的正确反应，是城市政府能几乎额定城市土地供给，防止出现城市土地供给过渡自由化现象和土地价格的过渡波动。通过市场化手段，利用竞争的办法，城市政府将土地资源配置给最合适、最需要的城市土地使用者，城市土地使用者按边际收益与边际成本相等的原则取得城市土地使用权并按照生产可能性边界使用城市土地，土地资源得到合理和制约利用。

必须指出的是，开展城市土地的资本化经营，要注意防止出现市场失灵。这就需要政府的宏观监管，在城市土地使用权的招标拍卖挂盘出让中，必须设置合理的底价，必要时应有最高限价。超过最高限价仍有两个或两个以上意向性城市土地使用者时，可以随即方式确定土地使用权。

五、

土地是一种供给弹性非常小的资源，中国是一个人口大国，我们对土地资源的利用更有别于别国，对于中国人民来说（特别是农民）土地是他们的安身立命之基，可以说如果没有了土地数以万亿的人将一无所有，因此，我们国家每一项土地制度的出台，都将关系到广大人民的切身利益，影响到社会的长治久安，我们改革的目的是为广大人民谋幸福，所以我们的土地制度改革必须在保证广大人民生活水平稳步提高的基础之上进行，然而，土地资源的市场化运作是一个的必然，因为只有这样才能达到社会总的效益的越升，市场也必须是一个统一的市场，资源自由流动的市场，但是由于中国现阶段的特殊国情，我们决不可能达成土地资源市场的统一，因此，笔者不得不把城市和农村土地市场分开论述，所论问题也只是现行体制中存在的表层问题，至于土地制度进一步创新中可能出现的问题是深刻的有些甚至是不可预见的，由于本人学识有限，对于相关问题的进一步探讨还希望关心我们民族未来的有识之士提出宝贵的意见，本文旨在抛砖引玉。最后用中国学者杜维生的话结束全文“中国需要这样一条土地制度：产权结构具有法律保护的稳定性，既利于从充分发挥市场配置资源的充分效应，又可借助行政适当干预手段保持土地的社会福利功能的适当分配，既能满足当前建设和消费须要又可保证可持续发展战略的实施”。⑦注释：

①《对城市土地经营若干的探讨》——《问题》 2003、2

②David.m.walker 《牛津大辞典》中对于产权的概念的定义是“亦称财产所有权，实质存在于任何课题之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权，转让权、用尽权、消费权和其它财产有关的权利”——光明日报出版社、1988

③《产权经济学》 斯委托扎尔.平乔维奇著， 蒋琳琦译 经济出版社 1999， 29页

④A.A.阿尔钦《产权：一个经典注视》载《财产权与制度变迁》上海三联书店 1994、161页

⑤艾尔.温来施 《保证农业土地稳定制度——西方国家的实践及其重要性》

⑥《我国经济制度障碍及其对策兴建议》 2002.12.1

⑦成思危 主编《城正住房制度改革——目标模式与实施难点 》 1999 、85页

：

王传杰 《我国农地产权市场的均衡》——WWW.JJXI.COM.CN 2003.5.16

刘利卫 刘玮《对城市土地经营若干问题的探讨》——《经济问题》 2003、2

后小仙 《我国农村经济发展制度障碍及其对策兴建议》 2002.12.1

吴晓华 《 改革农村制度增加农民收入》——《财经科学》2003、2

张静 《土地使用规则的不确定—— 一个解释框架》——《中国科学》2003、1

Abstract:

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[关键词]国土资源档案 ，信息化 ，数字化

[abstract] land and resources archives electronic management has become widespread the inevitable trend of file management. Land resource file management must follow the national archives information construction pace, and actively accelerate land and resources archives digitization process, they can better adapt to the requirement of economic and social development.

[key words] archives of land and resources, information technology, digital

中图分类号：G271文献标识码：A 文章编号：

国土资源档案是国土资源管理部门在各项工作活动中直接形成的，具有保存价值的经过整理归档的文字、图表、声像、实物、电子文件等不同形式和载体的历史记录。自国土资源部门大力实施“金土工程”以来，通过开展网络体系、数据库、数据中心、应用系统、安全体系和标准化体系等六个方面的工程建设，形成“天上看、地上查、网上管”的国土资源管理立体运行体系，国土资源管理部门的工作方式发生了极大地变化。诸如宗地办证、建设用地报批、土地整治项目报备、土地利用库管理以及城镇地籍管理系统运行等国土资源管理基础性工作均需要在国土资源电子政务建设的总体框架下利用计算机和网络进行，国土资源管理部门工作方式的变革，同时也预示着国土资源部门的档案管理人员即将也要面对一种全新的档案管理模式，国土资源档案电子化管理已成为当下档案管理工作的必然趋势。国土资源档案管理工作必须紧跟国家档案信息化建设的步伐，积极加快国土资源档案数字化进程，才能更好地适应经济和社会发展的需要，更好发挥国土资源档案在经济建设和社会各项事业建设中的作用。

一、国土资源档案数字化的涵义及其意义

国土资源档案数字化是指利用计算机、扫描仪、图像处理技术等现代化信息技术将传统介质的国土资源档案，进行数字化处理，进而形成数字档案信息资源的过程。国土资源档案是国家档案的重要组成部分，也是国土资源管理工作不可或缺的有机组成部分，它对依法管地、合理开发用地、解决土地纠纷、农村土地承包、制定土地利用总体规划及缴纳土地租金、征缴国有土地使用税等很多方面都起到了很重要的作用。随着新的土地管理法的正式实施，国土资源管理制度和方式都发生了很大的变化，耕地保护、土地用途管制、国土资源执法、矿产管理等管理职能都得到了增强，基本农田保护、土地开发整理、用地报批、征地实施等各项具体工作都有了新的政策、法规和程序，由此形成的国土资源档案数量也日益增多。

虽然现存的具体国土资源档案多数是以纸张为载体的纸质档案，但随着电子计算机的广泛应用和办公自动化的逐步普及，近年来产生了越来越多的涉及国土资源管理的电子文件和电子档案，从而出现档案的载体从以传统纸质为主。发展到纸质载体、磁性载体、光介质载体和其它各类实物载体多元化并存的局面。如何管好用好这些内容丰富、数量庞大的国土资源档案已成为当前档案管理工作的一个急需解决的问题。将传统国土资源档案进行数字化处理，建立电子文件数据库和电子影像档案数据库，并通过信息系统加工和计算机网络传输，实现国土资源档案的合理存储与有效开发利用，实现国土资源档案的社会共享。档案信息化，能有效提高档案信息的利用率，能更加准确、快捷、方便地提供利用．提高经济效益和社会效益。

二、加速国土资源档案数字化建设

(一)加速传统载体国土资源档案的数字化

传统载体国土资源档案的数字化是实现国土资源档案信息化的基础。目前，档案数字化的方式主要有数据录入、档案扫描、视频与音频转换、光学字符识别转换等方式。

档案数字化一般需要分两步进行：第一步是建设档案目录数据库；第二步是档案内容的数字化。建设档案目录数据库是实现室藏档案数字化的基础．就是对档案进行主题词、分类号等标引项的录入，形成机读目录。机读目录相对于传统的簿册式、卡片式等手工检索工具来说是一种很大的进步，可以根据利用者的需求，按室藏档案的主题类别、形成者，形成时间等重要特征分别归类，便于利用者通过计算机快捷、准确地查找到所需的档案。档案内容的数字化是档案信息管理化关键的一步，包括文本文件的录入、照片或图形图表的扫描、音像资料的模数转换、实物档案的拍摄、文件的压缩储存拷贝、光盘刻录等。提供利用时，利用者可以借助计算机，便捷地查阅存储在服务器磁盘阵列或光盘塔等不同载体上的各类档案的详细内容，有效地拓宽档案资料信息的传递空间。而且。还可以根据需要，在一定权限范围内实现档案资源的复制、编辑等。

2005年以前，我局档案室是以手工管理档案，室藏档案3万多卷，查找利用费时费力，效率不高，严重影响了档案作用的发挥。局党组进行了专题研究，确定了“统筹规划、结合实际、分步实施” 的档案信息化计划，提出档案信息化目标以提供全文数字化、网络化服务为发展方向，当年就投入50万元，为综合档案室、各国土资源管理所统一配备了微机二台、打印机、复印机、数码相机、移动硬盘、扫描仪，统一安装了档案管理软件，为数字化建设提供了坚实的物质基础。

几年来我们对室藏重要档案，制订计划，突出重点，分阶段实施全文数字化。通过几年的努力，兴城市国土系统档案信息化建设已初见成效，大大减轻了档案室的工作压力，提高了工作效率，方便了利用。

（二）、运用数字化技术整合各类信息数据库，构建室藏特色档案数据库。

我局自成立以来，积累了大量国土资源管理档案资料。这些档案资料见证了兴城市国土管理事业的发展，是土地权属最有力的凭证，也是城市规划、建设和管理的重要依据。为提升档案的利用水平，我们结合实际，对局现有的数据库进行了全面梳理，共整合历年来的各类数据库10余套。这些信息涉及土地利用现状、后备资源调查、土地利用规划、矿产资源管理、基本农田保护等方方面面。通过数据库的整合，保证了档案信息资源的共享，推进了我局信息化建设工作的深入开展。在整合数据的基础上，我们又根据实际需要建立了1：500城镇地籍数据库、1：5OOO全市土地利用现状数据库、基准地价的更新、矿产资源规划、基本农田保护建设等一系列专题数据库的建设工作。

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一、工作情况

(一)领导干部廉洁从政的自觉性进一步提高

一是认真落实领导干部廉洁自律工作有关规定。在“两节”、“升学高峰”期间，通过下发文件、在电视台播发通知等形式重申了廉洁自律纪律有关规定，开设了举报电话。落实了领导干部个人重大事项报告制度，有5名领导干部对子女结婚情况进行了申报。二是对领导干部从政行为进行监督。认真落实“三必谈”制度，对2名领导干部进行诫勉谈话；对39名新任职的正副科级干部进行任前廉政教育谈话。三是加强农村基层党风廉政建设工作。各派驻纪检监察室对所辖乡镇“三重一大”和村重大“三资”事项进行监督，实行“三重一大”事项月报表制度，对大额度资金使用是否符合政策规定等“三重一大”内容进行全程监督。四是认真开展了党风廉政宣传教育工作。组织全县党员干部观看电视剧《远山的红叶》及陈玉霄事迹报告会专题片。出版一期《廉政诗文》专刊，创作了廉政陶艺作品：历代清官人物——凛然正气。开展了“我为官德说句话”活动，全县处级领导干部及各单位部门的主要领导撰写了从政理念。五是认真落实《廉政准则》。组织了县委中心组《廉政准则》学习，观看了《廉政准则》情景短剧；开展了全县“书《廉政准则》，做廉洁干部”硬笔书法竞赛；开展《廉政准则》网上知识答题；在信息《党风廉政建设专栏》全文刊发《廉政准则》。

(二)依纪依法处理违纪人员，采取人文关怀回访受处分人员

全年共受理举报68件，初步调查核实46件，立案46件，结案46件，其中大要案19件。处分党员干部44人，免于处分2人。其中一般干部4人，其他人员37人。党内警告13人，党内严重警告15人，一年3人，4人，9人。下发检查、监察建议书11份，纠正问题23个。加强了对检查、监察建议书的执行力度，定期开展检查，督促执行到位。

对受处分人员，采取定期回访方式了解其思想、工作、生活情况。具体工作中，采取“三查三看”形式进行定期回访；采取谈话谈心形式帮助其放下包袱；采取多方协调形式帮助其解决困难；采取信息反馈形式向组织反映情况。对真正从思想上认识自己错误，并从行动上积极改正错误的同志，积极向县委常委会反馈情况，建议对其重新任用。通过人文关怀和组织信任，使其感觉到没有被组织抛弃，促其重新竖立起干事创业的信心，积极主动地投入到新的工作当中去。，共对24名受处分人员进行了回访。

(三)认真开展纠风专项治理和加强政风行风建设

至月份集中开展教育乱收费治理活动，共收缴违纪款3.4万元；查处销售假冒药品问题1起，销售假冒药品问题78起,涉及金额4.7万元；纠正和查处农村土地承包、流转、征收和征用拆迁中损害农民土地权益问题35个；查处哄抬农资价格、制售假劣农资坑农害农行为74个，涉及金额19.6万元；查处乱收费、乱罚款、乱摊派等其他各类损害农民利益案件2个；药品集中采购让利患者140.98万元，集中采购药品降价总金额13万元，降价幅度为22%；取消不合理收费项目1个，金额3800元；查处涉企不合理收费问题3个，涉及金额5万元；清理行业协会和市场中介组织违规收费项目2个，查处涉企违规违法案件3个，涉及金额5万元；全年检查公路三乱8次；协调处理交警队和农机监理站执法问题各1件；组织了47家参评部门开展“关注民生改善环境服务发展”群众满意单位评选活动；各参评部门共出台优惠政策308条，出台优惠措施295条，为企业和群众办好事实事518件。

(四)扎实开展执法监察、效能监察工作，深化源头治腐

一是围绕国家和省、市关于宏观调控、结构调整、关注民生、资源节约、环境保护、节约用地等政策措施及县委、县政府相应决策落实情况进行监督检查。今年月，会同县财政局、审计局、建设局、发改委等部门组成联合检查组，对全县扩大内需民生项目及其它新增投资扩大内需项目进行了一次全面监督检查，项目总投资17715.8万元，其中国家投资8573万元，地方配套资金9142.8万元，检查中，对个别项目配套资金没有足额到位和项目的前期手续、审批程序资料不全、不规范等问题进行了纠正。二是加大了行政效能方面案件的查办力度。严肃查处有令不行，有禁不止，破坏和干扰县委、县政府重大决策部署的行为；在工作中推诿扯皮、敷衍塞责的行为；违法违纪问题和行政管理活动中的过错行为；加大了对违反规定乱收费、乱罚款、乱摊派及、失职、渎职致使当事人合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害等案件的查办力度。三是围绕全县正在实施的重点项目加强监督检查。今年，河水库、水库除险加固工程、人民医院新建病房楼等重点项目进行了监督检查，对不合理发放问题进行了纠正。四是加大对行政效能投诉案件的受理和查处力度。畅通投诉渠道，加强对行政机关和执法部门工作效能、服务质量的监督。建立环境监督联系点，对干扰破坏经济发展环境的案件进行查处。五是加强对财政资金收支情况的监督管理。会同有关部门，完善和规范了财政转移支付制度，严格执行“收支两条线”规定，并对执行情况进行了专项检查。六是围绕县委中心工作开展监督检查。今年，5月份，成立5个小组对各乡镇春耕生产情况进行专项检查；月份、月下旬，成立6个小组对全县奶牛生产情况进行专项检查；月份，成立9个小组轮流对博天糖业甜菜收购情况进行监督检查。

（五）加强制度建设，建设反腐倡廉制度体系

加强了反腐倡廉制度的制定。今年制定了《重大项目操作规范》、《县纪委、监察局关于加强派驻纪检监察室对辖区乡镇监督的实施意见》、《关于受党纪政纪处分人员在任免和年度考核方面受限的通知》、《县政府投资项目质量监管和责任追究制度》、《县反腐败工作协调领导小组工作制度》、《关于控告人对被控告人处理结果不服的处理规定》等一系列工作制度。这些制度的制定与实行，为形成内容科学，程序严密，配套完备，有效管用的反腐倡廉制度体系，打下了良好的基础。

二、廉洁自律情况

在廉洁自律方面。一是加强学习。注重政治理论学习，努力提升政治素养；注重提高个人修养，牢固树立正确的世界观、人生观和价值观；注重学习廉洁自律各项规定，遵章守纪。二是公道正派。工作中充分发扬民主，广泛征求意见，力求决策科学。依纪秉公办事、严格执纪、坚持原则、坦率真诚、主持正义。三是严于律已。严格按照党员领导干部廉洁自律的规定约束自己，正确对待名利，自觉抵制腐败。

篇8

作为中国仅有的两个“统筹城乡综合配套改革试验区”之一，成都在户籍改革上又前行一步。

此前，成都市已正式出台《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》（下称《意见》）。

截至12月13日，《意见》所涉城乡房产管理局、人保局、公安局等八个部门的实施细则均已草拟完毕，上报成都市委。预计12月中旬经市委常委会审议通过后，将对外公布。

《意见》提出，到2012年，实现成都全域内城乡统一户籍。如果这一目标得以实现，意味着成都城乡居民可以实现自由迁徙，“农民”和“市民”界限不再，长期附着在户籍上的城乡权利不平等的现状也将被打破。

更引人注目的是，成都市委统筹委副主任秦代红在会上表示，农民可以带产权进城，就业、参加社保不以丧失土地为前提。

从政策本身来看，成都试图将现行户籍制度回归到登记制度，将居民应享有的公共服务和社会福利与户籍脱钩，实现城乡居民的福利均等化。

自2003年以来，成都启动了城乡统筹的一系列试验，通过农村产权制度改革、土地制度改革等探索，以使农民享有更多城市化带来的红利，从而缩小城乡差距。

但需面对的现实是，长达数十年的城乡分割二元体制下，已造成的城乡鸿沟短期内难以填平，而成都是否能够承担足够的改革成本，亦为此次户籍改革能否成功的关键。

此外，成都户改仅覆盖本市户籍人口，尚未涉及中国城镇化中的最大难题――外来人口的福利均等化。

城乡户籍统一

成都早在七年前已展开了一系列户籍改革措施。2003年起，成都取消农民进城的指标限制，代以条件准入制；2006年，准入条件放宽至“租房入户”，即本市农民租住统一规划修建的房屋可转城市户籍。

2004年，成都市即取消“农业户口”和“非农业户口”的划分。尝试城乡户籍的一元化管理，即居民不分城乡，户籍登记一律为“居民户口”。

但事实上，依附于户籍上的社会福利与公共服务城乡二元差异并未消除。

中国现行户籍制度的特点，是通过户籍决定社会福利和公共服务的分配关系。城镇人口通过户籍，获得非农就业的机会以及一系列的城市福利和公共服务；而农村人口通过户籍，获得集体分配的农业用地和宅基地。

成都市委统筹委副主任秦代红分析，目前，户籍问题造成的城乡权利和福利差异主要表现在：进城农民工难以享受就业援助扶持政策；社会保险政策虽已惠及农村但标准较低；农村住房困难对象尚未纳入住房保障体系；城乡居民“三无”人员供养标准和最低生活保障水平差距较大；城乡公共教育资源配置还存在不均衡等。

因此，七年来成都入城政策虽一再放宽，实际在城市落户农村人口并不多。

2003年至2010年，户籍迁入成都城镇的农村人口仅有34.6万余人，不足成都市农业人口的十分之一。其中，因土地被征用由农民转为城镇居民的34.07万余人；通过购房入户、投靠入户、大专以上学历入户、投资入户等方式向城镇迁移的仅为5100余人；而农民租房入户者仅200多人。

此次成都市公布的《意见》全文共12条，其中有八条都围绕基本公共服务的城乡统一，涉及失业保险、养老保险、医疗保险、保障性住房、“三无”人员供养、低保标准、独生子女补贴、义务教育、中职学生资助、退役士兵安置补偿等，基本涵盖了公共服务和社会福利的主要方面。

产权和先行

此次成都户改明确提出，让农民“带着产权”进城。也就是说，农民不进城同样可享受政府提供的基本公共服务、社会保障和福利，同时无论农民将户籍落在何处，其本身的土地及收益、从集体经济组织中分红的权利都继续保留。

长期以来的城乡分割，城乡之间劳动力及土地等各种要素无法流动，使得城乡的发展差距日益扩大，公共服务和社会福利的差距也在加大。成都从2008年启动的农村产权制度改革，正试图逐步剥离户籍与社会福利的依附关系。

2003年，在借鉴上海、江苏等东部省市经验的基础上，成都市提出了以“三个集中”推进城乡一体化的建设思路，即按照依法、自愿、有偿的原则，推进工业向园区集中，农地向适度规模经营集中，农民向城镇和新农村居住区集中。

成都在推进“三个集中”的过程中发现，工业、农业与农民居住位置的改变，将牵动已有利益补偿及未来的利益分配。为此，自2008年起，在保障耕地资源的前提下，成都逐步确立农村土地和房屋合法转让权，即展开土地确权、设立耕地保护基金，设立农村产权交易所为主要内容的产权制度改革。

改革的思路是：确权使农民的土地等权益得以固定。产权流转使土地不再只是一种无法变现的福利，而转化为农民可以带走的财产。农民在村集体经济组织之间落户时，不再涉及土地的重新分配，这也将为未来农民在城乡之间自由迁徙奠定基础。而农村产权交易平台的建立，进一步使土地等生产要素得以在城乡之间流转，使城镇居民进入农村也成为可能。

截至2009年底，成都市户籍人口为1139.63万人，其中农业人口510余万人，此次户籍改革覆盖人口巨大。但秦代红表示，成都户改的成本并不会是一笔天文数字，“改革已进行了七年，成都的城乡差距并不算大。”

对此，成都市副市长孙平表示，户改涉及的各项公共服务投入中，农村保障性住房和城乡统一低保两项因涉及标准重新制订，目前尚未有准确计算，预计保障性住房会占大头。此外，三年内，成都市财政将为户改投入8亿元，其中，计划生育奖金一项，三年共计投入7000万元，义务教育投入为3亿元。

成都大学城乡协调发展研究中心副主任吴建瓴认为，建设用地增减挂钩的推进给成都发展带来了大笔资金，“政府应不缺钱”。

2006年，成都启动“建设用地增减挂钩”，挂钩指标的置换价格从最初的每亩7万元，逐步上升至每亩15万元，最高的甚至达每亩30万元。

包括建设用地增减挂钩在内，成都从2003年开始的土地制度改革，实现了更高的土地级差收益，因而使“以城补乡”的资金量得以扩大。据成都市公布的数据，2009年，成都市县两级财政对“三农”投入192亿元，较2002年增长26倍，近六年来累计投入595亿元。

其中，2004年开始，成都市投入14.5亿元，新建410所标准化农村小学，投入7.6亿元，完成乡镇公立卫生院、社区卫生服务中心、村卫生站建设。2007年开始，投入11.3亿元，进行基层公共文化设施建设。

此外，2009年，成都通过发放“耕保基金”，建立起农民养老保险制度，仅这一项，政府每年将投入28亿元。此外，已实现一体化的城乡居民基本医疗保险，亦获得政府大额投入。

此次户籍改革出台，则需要政府投入的项目将继续增加，其中包括，城乡统一的失业救助、独生子女奖励、最低生活保障等。

缩小社保差距

相较于其他地方，成都较早进行了制度安排，以缩小城乡在社会保险层面的差距。

2004年3月，成都市政府出台相关政策，对2004年以后新征地农民，按照每人5万元标准提供社保补贴；对2004年以前的已征地农民也纳入城镇养老医疗保险范围内，一次性追溯解决33万名农转非居民的养老医疗保险，财政人均补贴1.5万元。从2005年开始，成都市农转非居民的养老待遇已基本与城镇参保人员持平，并实现同步调整，每次调整幅度为10％。

从2008年开始，未征地农民也被纳入养老保险体系，并将养老保险与耕地保护挂钩，发放“耕保基金”，强制性地为农民购买养老保险。

接着，成都将新型农村社会养老保险、城镇老年居民养老保障制度及失地农民养老保险制度整合，建立统一的城乡居民养老保险制度。

整合后的“城乡居民养老保险”，政府补贴向农村倾斜。在60岁及60岁以上老人一次性缴纳金额上，城乡一致，分为五档；在16岁至59岁居民一年缴纳金额上，城市居民分为两档，农民除了与市民相同的两档外，另外设立了三档金额较低的标准。对于农村，政府补贴占到养老金缴纳总额的六分之一。

而在医疗保险领域，成都市从2008年开始，将农村新型合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险等进行整合，建立统一的城乡居民医疗保险制度。其中，住院医疗费报销起付线和封顶线、城乡居民基本医疗保险统筹基金年度最高支付限额，筹资标准也得到统一。按照2010年的标准，个人缴费为40元，政府补贴180元。同时，明确城镇职工基本医疗保险、农民工综合保险，以及城乡居民医疗保险之间的转移和接续办法。截至2009年底，全市基本医疗保险参保人数为1106.83万人，占全市户籍人口的97％。

另外值得一提的是，对于失业人员的登记和失业救助，过去通常只针对城镇居民，农村少有“失业”一说。但随着农村土地确权的结束，新增人口原则上无法再获得土地，一部分新增农业人口、失地农民可能成为新的失业群体。

因此，《意见》明确，将建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准。在法定劳动年龄内，有劳动能力，有就业要求，在农村没有土地承包经营权、林地使用权，处于无业状态的成都居民，均可以进行失业登记，同等享受社会保险补贴、岗位补贴等就业援助扶持政策。

住房保障挑战

如果农村产权市场逐步得到确立，以及土地确权基本完成，随之而来的是农民市场主体的确立和强化，政府获取土地增值收益的渠道必将受压缩。在这种情况下，成都是否有足够的财力继续推进城乡一体化，是一个悬念。

另一项重要的社会保障――保障性住房就面临挑战。

此次出台的《意见》明确：“对于城乡居民符合住房保障条件的家庭，要统一纳入城乡住房保障体系，以廉租房、公共租赁房、经济适用房以及租房、建房补贴等方式解决其住房困难。”成都市委统筹委社会处处长刘礼解释，保障性住房以区级财政负担为主，因此《意见》规定，各区根据自身实际制定方案，分区域加以统一。

此前，成都市通过宅基地确权和集中居住，一次性解决了参与农户的住房问题。但成都大学城乡协调发展研究中心副主任吴建瓴分析，新兴的住房困难户可能会在几年之后随着新增人口而产生，和城市相同的住房保障问题将会逐步凸显。

目前，成都住房保障体系以廉租住房、公共租赁房、经济适用房为主，并已部分向农民开放。

2008年，成都市房管局出台文件，规定在城镇具有稳定职业，连续缴纳社保两年以上的本市进城务工者，可以申购经济适用房。但据成都市房管局政策法规处人士介绍，政策实施两年来，申请的农民工仅20余人，其中申购成功的仅有一人。对此，这位人士称，政策对农民并未另设门槛，大部分进城农民以打工赚钱为第一要务，在城内购房安家的意愿并不强烈，导致申请人数很少。

另外，成都公租房的申请范围也已扩大至农民工，但这部分人群公租房的建设并不由政府承担，而是“鼓励园区、单位自行投资建设”。与之相对，成都城镇居民的公租房则完全由政府投资建设，“按需建设，应保尽保”。

2010年7月，成都房管局了2010年－2012年保障房建设规划。根据规划，成都2011年至2012年，计划新开工保障房11740套。

在规划两个月后，房管局方得知户籍改革消息。至于此次户籍改革之后，公租房建设主体、建设计划会否重新调整，上述房管局人士表示尚未确定，按照《意见》要求，该局应在一个月内给出具体实施细则。

一个必须面对的现实是，中国的住房保障体系历来仅限于城镇，且本身并不完善，农村住房保障理论、主体、属性都模糊不清。对此，专家给出的解决方案为新建公租房。根据专家组向成都市提出的建议，对成都户籍的进城务工农民，现有城市住房保障体系中的公租房可以将其纳入。至于农村新增住房困难户，专家建议，可在集体建设用地上，由集体经济组织筹资修建公租房，实行实物配租。

有数据显示，自2005年起，成都本市农民工人数逐年上升，年均增速10％左右，到2009年，这一数字已达到156万人，约可换算为64万户。如按每户居住50平方米公租房，以及经济适用房采购价每平方米3200元为基准价格，若将这些农民工全部保障起来，所需公租房建设资金将达1024亿元。即使是在十年内逐步解决，考虑到年均10％的人数增长，每年的投资总额也达204.8亿元，这对于成都是一笔沉重的财政负担。2009年，成都市筹集政策性保障住房资金为6.8亿余元。

对此，专家建议政府制定相关政策，鼓励企业及其他社会机构参与公租房建设，从多元化渠道筹措资金，投入保障房建设。

据接近成都市委统筹委的人士介绍，城乡房产管理局制定的细则，再次强调了进城农民工亦可申请公租房，申请标准比此前并无太大变化。对农民新增住房困难户，细则做了模糊表述：“各地注意在集体土地上安排公租房”，至于具体建设标准、申请细则，未予明确。“真正的城乡住房保障一体化，现在肯定还做不到。”这位人士表示。

自由迁徙能实现吗？

成都市委统筹委副主任秦代红表示，此次户籍改革的亮点在于“双向流动”，不仅促进农村居民流向城市，也允许城市居民迁往农村，并最终实现城乡生产要素的自由流动。

成都此次户籍改革，是否真能带来成都市内居民自由迁徙？

虽然成都近几年来，已基本实现社会保险全覆盖，但因为农村支付能力有限，保障额度依旧不高。比如，新津县袁山社区共有168位60岁以上老人，除两人外，皆选择最低档次养老保险。土地承担社会保障的功能依然存在，也在个人选择上造成“户籍地落在农村比落在城市更有吸引力”的局面。

成都户改政策虽也允许城市居民迁往农村，但他们无法成为集体经济组织成员，一位村支书直言：“（城市居民）按照政策可以进来，但集体分红等涉及经济利益的部分，不可能分出去。”

此外，《意见》对义务教育问题做出的表述为：“实现义务教育公平化，义务教育阶段学生应在户籍所在地就近入学、公平就学，加快推进统一区（市）县内城乡公共教育资源的均衡配置。”

虽然根据成都现有政策，成都籍农民工子女和非成都籍农民工子女在规定时间办理手续后，皆可在成都市享受免费义务教育。但由于“赞助费”等门槛限制，为数众多的农民工子女无法进入公办学校，只能就读于民办农民工子弟学校。成都市教育局相关人士承认，现有公立小学数量无法完全容纳农民工子女。针对此次成都市打破城乡户籍局限之后，有关义务教育政策的细则尚未出台。对于如何“实现义务教育公平化”“城乡公共教育资源的均衡配置”，有成都市政府人士坦言，这是改革一个难点，只能逐步推进。

此外，成都户改对非成都户籍的外来人口，未做制度安排。《意见》提及：“凡按照相关政策迁入落户的市外人员享受与本地居民同等的待遇。”而打破地域限制，被公认为户籍制度改革最难、也最关键的内容。

近年来，在接受外来人口落户上，各地均有小幅探索，例如广东的“外来人口积分落户政策”，但被认为影响有限。受财政收支结构所限，成都市同样无法接受以本地财政贴补外来人口，打破其入户限制。

对此，秦代红表示，“这不是成都一个城市能做的事情，需要更高层的协调。”

篇9

强行性规范作为连接公法与私法的纽带，是公私交融在私法中的表现，是私法权利运行的基础，是私法得以自治的保障，是私法实现社会正义的桥梁，不可谓不重要。学者认为，私法中的绝大部分是任意性规范，此话具有道理。但同样不可否认的是，强行性规范是民法得以自治的真谛与最可靠的保障，同时也威胁自治———这些都关乎强行性规范的如何构建。长期以来，民法强行性规范的研究一直为学界所忽视。正如学者认为，“许多传统民法学者曾武断地认为，强行法与任意法的区分在民法中已经得到解决。民法的大部分规则是任意性规范，……而强行性规范仅为个别或例外，因此两者的界限仅根据法条文义即可得到识别。”[1]这种典型表现在民法相关的教科书中，对强行性规范的阐述往往是一笔带过。此种情形与该种规范在民法中的重要地位是极不协调的。“实际上，在法律行为可能涉及的民法规则中，强行性规范与任意性规范的合理界限并不那么明确，而在现代民事立法中对于某一具体问题究竟应使用何种法律规范的问题也并不那么容易解决。”[2]法律适用“无非是实际确认该规范是否妥当的过程。”[3]因为规范的定性不准，导致类似的案件在不同的法院得到不同的判决。如《合同法》第52条第5款的规定，法律行为“违反法律、行政法规的规定”的无效，该种无效是绝对无效还是相对无效呢?学者对此具有争议，实践中判决结果不一。所以，理论对强行性规范的性质和类型进行合理区分，乃是我国民事立法、司法中的一个重要问题。

“法律规则是法律的主要构成要素;是法律具有独立性的最主要支点，是法治命题能够成立的核心范畴;是法律思维方式能够形成，法制的各个环节应重点建设与落实的成分。”[4]值得指出的是，规范法学在我国民法研究中仍然处于薄弱的地位，这是与我国目前的立法实际是相联系的。因为我国仍然没有一部民法典，尽管有学者对法律中的规范进行研究，更多地是从比较法的立场分析构建何种规范与制度的合理性，这种方法具有更多的“立法主义”色彩，采用的仍然是“立法主义”的路径。由此，也导致对规范的研究具有个别性，难以抽象出一般理论。这种情形不能适应我国民事立法不断走向基本成熟的状况，也不能满足我国法学研究不断发展的需要。民法强行性规范是民法学研究的基础问题，因为该种规范所具有的意义以及内容的复杂性，无论在理论还是司法实践中容易引发诸多争议。这些争议的产生，很大程度上还是因为对该种规范的性质与作用没有完全的了解。

文章希望从以下几个方面达到自己的贡献:

第一，阐释民法发展的外部环境问题。民法强行性规范是民法与法理学、宪法、行政法发生联系的纽带。文章希望能够从规范论的视角，厘清民法与宪法、行政法之间的关系，帮助我们合理认识民法发展所面临的外部环境。

第二，分析民法规范构成，认清民法内部的规范构造。

第三，从司法论的立场，为我国强行性规范的正确定性和准确适用提供一种参考性的意见。

第四，从立法论的角度，为我国民法典中强行性规范的构建提供一种思路。

总之，文章希望从强行性规范的角度，合理认清民法发展的内外部环境问题，从而对我国民法典的制定在价值取向、规范制定、体系构造等方面产生指导作用。此外，作为一种尝试，希望从多学科视角建立强行性规范的讨论平台。[5]作为一种规范分析，希望能够丰富法理学、宪法学、行政法学的规范研究理论，拓展民法学与其他学科对话的基础。[6]

二、论文结构和要旨

文章从民法强行性规范的角度，阐释民法与宪法、行政法等法律部门如何接轨的问题，探讨宪法、行政法对民法产生的影响，从而阐释民法如何在强行性规范的构建中实现这些规范的价值要求。其次，对民法内部规范体系进行分析，阐释民法内部的规范构成，厘清强行性规范与民法中其他规范的相应关系。再者，文章从司法的视角阐述，厘清强行性规范对法律行为效力的影响。最后从立法论的角度对民法中如何构建强行性规范提出了自己的看法。文章从一般到个别，从抽象到具体将全文分为七章。主要内容为:

第一章主要厘清强行性规范的概念及其分类问题。传统观点将强行性规范区分为强制性规范与禁止性规范，并不能体现民法规范所具有的逻辑构成。学者将禁止性规范再分为效力规范与取缔规范。但这种区分没有一个明确的判断标准，不能很好地判断这些规范对法律行为的效力影响，而且，该种区分完全架空了强制性规范与禁止性规范的内容，具有明显的弊端。文章认为，对强行性规范的分析，需要结合强行性规范所具有的行为模式与法律后果的内容进行综合探讨。依据该种标准，文章将该规范分为指导性规范、禁止性规范与效力性规范。

第二章指出当代民法强行性规范的发展特点及构建基础。19世纪以来，随着近代民法到现代民法的演变，公法性强行性规范在私法中不断增多，社会化因素在私法中不断加强，宪法在民事领域中不断扩张，概括条款在民事领域中的调控加强，这给传统民法来了很大影响，也给我们研究强行性规范提供了分析的平台。保障自治是私法构建强行性规范最基础的价值，保障人权乃是实现私法目标的最高价值。这些价值同其他规范价值一起作为法律规范社会的基本工具，目的都是为了实现私法的安全、自由、效率、正义等价值的需要。

第三章主要从强行性规范承载的宪法价值来探讨宪法规范对民法的效力。基本规范是宪法与民法作用的连接点。宪法对民法的间接效力，藉由民法上之基本规范，从而将基本权利之精神引入民法领域，以保障宪法性权利的实现。确认宪法对民法基本规范的效力具有重要的意义，这有利于维持法律整体秩序的一致性，有利于正确解决权利冲突，同时也有利于实现宪法的司法化。宪法对民法的规范效力是通过民法的基本规范实现的，宪法不能对法律行为的效力进行判断。所以，物权法的违宪只能说物权法的基本规范不能违反宪法的内容，而不能涉及物权法的具体规则。

第四章探讨了强行性规范在民法与行政法之间的关系。行政机关对私权领域的干预或者介入，主要是通过概括性条款，即公序良俗。但行政权只能介入违反公序风俗的事实行为，不能直接介入法律行为的具体内容，也不能对法律行为的效力进行判断。根据私权保护的一般原则，行政机关对行为人的私权进行剥夺，只有通过基于公共利益的征收。对所有权的限制只能属于私法的范围，而不能超越于私法。基于社会管理的需要，私法行为需要经过必要的登记程序，但该种行为的性质需要厘清。尽管由登记机关作出登记或者批准的行为是行政行为，但该行为并不能影响所从事的基础行为即契约行为的效力。为了避免行政法对民法的过度干预，在立法中，一是对私权行使的限制应该尽量在民法中进行规定，二是在不得不由行政法规范的内容，由民事单行法加以调整。

第五章主要厘清强行性规范与其他民法规范类型的关系。按照行为效果、规范逻辑、规范目的，民法规范可分为强行性规范、任意性规范、许可性规范以及宣示性规范。所谓许可性规范是指许可行为人从事某行为的规范。该规范是行为人从事选择之后才能对其发生效力的规范。许可性规范与任意性规范不同，因在许可的范围之外，是法律所禁止的内容。所谓宣示性规范，是指并不具有明确的命令模式与行为效果的规范，该种规范是其他规范乃至民法体系建立的基础。该种经常以不完全法条的形式出现。

第六章阐述强行性规范的判断与适用问题。对强行性规范的判断，不能仅仅根据规范本身的字语进行，更不能先入为主地认为该种规范就属于强行性规范。规范的判断需要根据规范设计的目的，规范所体现的价值以及规范在体系中的位置等综合进行考虑。文章从强行性规范解释的方法论入手，分析了强行性规范的具体解释方法，即文义、体系及目的解释。违反指导性规范，该法律行为并不因之无效。但对违反禁止性规范对法律行为效力的判断需要根据法律禁止的是行为人的主体、内容还是客体等方面来进行综合分析，同时也要合理区分行为人违反行为所处的阶段。对效力性规范的分析，主要是看民法中的转介条款转介的规范类型的性质，从而对之作出评判。

第七章主要对民法强行性规范的构建进行探讨。民法典中强行性规范的构建，需要考虑到强行性规范在民法典中所承载的价值以及该种规范所具有的特性。文章认为，当应该保护的对象因为客观原因无力保护自身的利益时、当市场交易的安全与效率的正负外部性问题产生，需要法律加以克服的时候，以及某项制度需要对第三人利益进行保护时，应当表现为强行性规范。强行性规范的构建，需要合理区分公法与私法中的强行性规范的性质，要认真对待民法中的公法性规范。同时，需要结合民法典与民事单行法律规定的强行性规范类型，从而在民法典还是民事单行法律中作出合理的构建。

三、论文的创新之处

文章的创新主要表现在以下几个方面:

第一，创造性的分析了民法中的公法性规范存在的原因，阐释了该种规范的构建思路，并以此分析了民法与公法协调的问题。随着公法对私法影响的深入，具有公法性内容的规范也得以在民法中规定。民法中的公法性强行性规范与公法中的强行性规范具有不同，主要表现在:首先，二者规范的法律关系不同;其次，二者制度安排的内容不同;最后，违反的法律后果不同。民法规定公法性规范，是因为:一是民法中公法性规范是构建统一的公共秩序的需要。二是这些规范的构建能够为公共财产的运行提供民法规则。三是这些规范的构建也是限制公权力机构进入民法某些领域的需要。从立法的角度而言，这些内容也可以在有关公法性法律中进行规定。但是，如果在公法中对这些内容进行规定，就会给理论与实践带来如下难题:其一，影响公法主体所从事的交易行为的效力确认。因为公法调整的乃是有关公共利益的行为，如果这些内容在公法中进行规定，就有可能被确认为当然无效。这不仅不利于当事人利益的保护，而且也会损害交易的安全。而如果规定在民法中，就能够避免这些问题的出现。因为法官在民事裁判中，对该法律行为效力的判断，需要虑及到民法的相关规则，如财产的合理利用、相对人的信赖利益、交易的安全等，由此就不会断然地认为该规定无效。其二，如果这些内容在公法中进行规定，难以对此行为进行合理的定性，从而也不能为法官在司法裁断时作出正确的选择。其三，如果将这些内容规定在公法中，则会使相关行为失去了民法的基础。如《物权法》第133条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”如果该条规定在公法性法律中，难以对土地承包经营权转让、入股、抵押的流转方式进行规范。其四，这些行为如果规定在公法中，难以保障民事主体的合法权益。正如学者认为，民法典总是通过特别的限制来保护民事主体的利益，从而抵御公权力的侵入。[7]其实，民法之所以要对这些本质属于公法性规范的内容进行规定，这主要是因为这些行为的主体、内容以及行为的性质具有民法的色彩。

文章最后指出，民法中公法性强行性规范的构建是我们引导公法对私法介入的标准，也是我们在构建强行性规范类型时所需要考虑的一种新的规范类型。公法性强行性规范的构建，实现了公法与私法的严格划分。在现代民法中，看上去公私混融的私法，其实都是现代私法的典型样貌，相较于19世纪的私法，只不过是涂上现代工业的粉黛而已。随着时代的发展，我们不能以19世纪的私法之貌象来否决今日私法之整体，更不能以此认为，现代私法已然公法化。

第二，从基本规范的视角，阐释与厘清了宪法与民法的关系。基本规范在民法规范中处于核心地位，是其它规范产生的基础，也是其他规范合乎法律规范的“身份”的基础，[8]也是确定规范构建的合法性以及司法裁断合理性的基础。基本规范作为确认政治与法律行为正当性的概念，担当了确认国家权力合法性的功能。基本规范是宪法与民法作用的连接点。正因为基本规范的这些功能，宪法对民法的间接效力，藉由民法上之基本规范，从而将基本权利之精神引入民法领域，然后保障宪法性权利的实现。与此相同，正是因为民法中的漏洞填补条款以及权利发展条款的存在，宪法规范无需对民法产生直接效力。宪法通过民法中的基本规范，才能够对民法发生作用。作为宪法的司法审查，不是直接审查民法具体规则的内容，而是审查该规则是否违反体现宪法精神的基本规范。文章分析与确认了宪法对民法基本规范的效力所具有的重要意义，这主要表现为:其一，维持法律整体秩序的一致性。法律调整的社会关系是一个有机的整体，必然要求宪法与民法相应的价值观一致，同时也使宪法的基本权利能够在民法中得以实现。其二，保障权利，解决权利冲突。民法中的权利主要是通过确定权利、规定民法权利冲突解决规则，以及对这种权利遭受侵害时的救济来得以保障的。解决民法权利冲突的规则本质就是权利保护的规则，这时需要对民事权利的性质进行阐释，这也就涉及到民事权利的效力问题，而当某种权利具有宪法权利的性质时，无疑使该种权利能够得到更为有效的保护，而相关的权利冲突的解决规则也就显得更为合理。宪法将其触角延伸至现代民法，并不是对现代民法的干预，而是为了更好地实现民事权利的保护。[9]其三，实现宪法的司法化。借助于民法中的基本规范，宪法中的基本权利以及相关价值可以内化于民法的具体规范之中，从而实现宪法对私法的间接效力。[10]所以，宪法司法化也就没有必要存在。被誉为“开创了我国宪法司法化的先例”，“具有里程碑式的意义”的宪法对民法效力的案例也是证明了宪法作用于民法的这一法理。[11]如果当事人的行为内容违反宪法的基本权利的内容，是否援引该种权利的宪法性而对法律行为进行判断呢?具体而言，该内容是否是《合同法》第52条第5项的“法律、行政法规的强制性规定”的内容呢?答案是否定的。因为宪法对民法的规范效力，乃是基于民法中的概括条款，而不能直接作用于民法的具体规则，所以，即使法律行为的内容违反宪法中基本权利的规定，法官也不能直接援引该权利的宪法性而否定当事人的法律行为效力。而只能根据法律的基本规范进行裁断，否则就违背了宪法对民法规范效力的一般原则。

第三，从比较法的视角，在既有学者研究的基础上，[12]较全面的分析了民法中的内部规范构成。文章将民法规范的类型按照行为效果、规范逻辑、规范目的分为强行性规范、任意性规范、许可性规范以及宣示性规范。所谓许可性规范，是指许可行为人从事某行为的规范。许可规范与任意性规范具有相类似之处，即都具有选择适用的特点。许可性规范是行为人从事选择之后才能对其发生效力的规范。此外，许可性规范还具有一个特点，即在许可的范围之外，就是法律所禁止的。但任意性规范不具有此特点。许可性规范与强行性规范的不同是，强行性规范要求“必须为某行为或者不从事某行为”，但是许可性规范表现为“有权从事某行为”，并不是强加或者强制行为人做某事或者不做某事。所谓宣示性规范，是不具有明确的命令模式与行为效果的规范，该种规范是其他规范乃至民法体系建立的基础。文章还系统地比较了我国民法中的任意性规范与法国民法中的补充性规范，并对我国任意性规范的适用进行了较为深入的探讨。

第四，从规范的视角，对强行性规范的判断以及相关类型对法律行为效力的影响提出了自己的观点。文章认为，对强行性规范的判断，不能仅仅根据规范本身的字语进行判断，更不能先入为主地认为该种规范就属于强行性规范。对强行性规范的判断，应该从以下几个方面进行:首先，规范设计的目的来考察规范本身具有的属性。其次，在法律未明确规定目的时，法官应进行必要的价值判断，探求立法的价值取向。最后，需要注意的是，规范属性并不是一陈不变的，随着社会的发展，法律规范的性质将会发生变化。在强行性规范的具体类型判断中，那种促使行为人采用特定行为模式，又不对行为人从事行为的效果进行评价的规范是指导性规范;而禁止采用特定行为模式，又对行为效力的后果进行评价的规范是禁止性规范;那种不规定某种具体的行为模式，仅仅对效果进行否认或者肯定评价的规范是效力性规范。文章指出，对强行性规范的效力判断需要厘清法律所需要达到的约定不能排除是“特定的行为模式”还是“特定的法律效果”，还是对“行为模式”与“法律后果”都能够予以排除。这是判断规范类型性质的标准，也是分析影响法律行为效力的基础。

此外，文章指出了强行性规范构建所应坚持的原则，强行性规范构建所体现的基础，强行性规范在民法典与民事单行法律中具体构建所应该把持的标准，并对此方面提出了自己比较具有创新性的观点。在对行政法与民法关系的阐述中，系统分析了民法强行性规范与行政法规范的连接问题，就行政法对民法如何实加影响以及民法如何应对行政法这种影响方面发表了自己的看法，提出了一些观点，限于篇幅，不再一一进行列举。

注释:

[1]董安生:《民事法律行为》，中国人民大学出版社2002年版，第51一52页。

[2]同注1，第52页。近几年来，也有一些学者对此规范进行了阐述。参见苏永钦:《私法自治中的国家强制———从功能法的角度看民事规范的类型与立法释法方向》，载《中外法学》2001年第1期。解亘:《论违反强制性规定契约之效力》，载《中外法学》2003年第期。苏永钦:《私法自治中的经济理性》，中国政法大学出版社2004年版。苏永钦:《民事立法与公私法的接轨》，北京大学出版社2005年版。孙鹏:《论违反强制性规定行为之效力———兼析〈中华人民共和国合同法〉第52条第5项的理解与适用》，载《法商研究》2006年第期。耿林:《强制规范与合同效力》，清华大学法学院2006年博士学位论文。谢鸿飞:《论法律行为生效的“适法规范”———公法对法律行为效力的影响及其限度》，载《中国社会科学》2007年第6期。不过，令人欣慰的是，随着公司法的修改，公司法学者对该规范的阐述比民法学者的探讨要“繁荣”得多。

[3] [日]大村敦志:《民法总论》，江溯、张立艳译，王轶校订，北京大学出版社2004年版，弟62页。

[4]陈金钊:《认真对待规则———关于我国法理学研究方向的探索》，载《法学研究》2000年第6期。

[5]王轶教授认为，对民法规范的分析是建立一个对其他学科的知识进行有效吸收和借鉴的学术平台的有效途径。参见王轶:《对中国民法学学术路向的初步思考》，载《法制与社会发展》2006年第1期。

[6]这就是我国学者所提倡的打破“各个学科之间壁垒森严，甚至学科内部也沟壑纵横”的“饭碗法学”的现象。参见王利明:《对法学研究现状的几点看法》，载《法制与社会发展》2005年第1期。王轶教授认为，要合理区分民法与民法学问题。民法学问题是开展与其他学科对话的基础。参见王轶:《民法价值判断问题的实体性论证规则———以中国民法学的学术实践为背景》，载《中国社会科学》2004年第6期;王轶:《对中国民法学学术路向的初步思考》，载《法制与社会发展》2006年第1期。

[7]Jean-Fran ais BRISSON，Règles ouprincipes le Code Civilàl’épreuve du droitpublic: transversalitéet transcendance，publiédans le Code Civil: unele on de légistique? Bernard Saintouren (dir)， Economica， 2006， p·92·

[8] [英]约瑟夫·拉兹:《法律体系的概念》，吴玉章译，中国法制出版社2003年版，第123—124页。

[9]学者对此认为给个人权利的“个别性保障”。参见陈新民:《德国公法学基础理论》(下册)，山东人民出版社2001年版，第415页。

[10]在法国，法官在《法国民法典》第4条规定的:“法官借口法律无规定、不明确或者不完备而拒绝审判者，得以拒绝审判罪追溯之”的压力下，有可能径行根据宪法的有关规定直接裁判案件。但是，这种类型仍然是私法中有关条款的不能承载宪法的价值时才能体现。具体可以参见Bertrand MATHIEU，Droit Constitutionnel et le Droit civil，RTD civ·(1)， 1994， p·63·