养老保险制度方案范文

导语：如何才能写好一篇养老保险制度方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、将机关事业单位养老纳入现行的企业养老保险体系，同时注重做好“中人”养老待遇公平性的设计

现行的企业养老保险制度是当前比较完善、成熟的符合我国市场经济要求的制度。它从建立到完善经历了四个阶段：1、改革探索阶段（1991年至1996年）。以国务院颁发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发【1991】33号）为标志；2、深化改革阶段（1996年至1997年）。以国务院颁发的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发【1995】6号）为标志；3、统一企业养老保险制度阶段（1998年至2005年）。以国务院颁发的《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》（国发【1997】26号）为标志；4、完善基本养老保险制度阶段（2006年至今）。以国务院颁发的《国务院关于完善企业职工养老保险制度的决定》（国发【2005】38号）为标志。这个制度在建立及完善的过程中，参保对象从国有企业逐步扩大到集体企业、民营企业直至个体工商户和城镇自由职业者，其覆盖了3亿多就业人员，为机关事业单位养老保险制度改革提供了很好的经验和一个很好的“样本”。将机关事业单位养老保险纳入企业职工养老保险体系就形成了全国统一的全面覆盖就业人员的养老保险体系，同时也就打通了人力资源在机关事业单位与产业领域之间的流通渠道。一方面可以实现人力资源自主的在机关事业单位与产业领域之间自由流动，另一方面也为机关事业单位中的人力资源提供能够遵从内心愿望自主选择职业的制度保障。

机关事业单位工作人员的养老纳入该保险体系后，“中人”养老金待遇的确定是关系到并轨能否平稳过渡的关键所在。它既关系到制度的落实，又关系到社会的稳定。这里讲的“中人”是指并轨后仍然在机关事业单位工作直至退休的工作人员。他们养老待遇的标准应遵守并轨前的承诺。具体做法：退休前与当地企业按同一个制度参保缴费并建立个人账户。退休时养老金待遇保持原政策计发办法确定的标准不变。但是在组成上分为两个部分。第一部分是按并轨后的养老金计发办法计发的养老金，由基金支出；第二部分是原办法与新办法确定的计发标准的差额部分（简称新老计发办法的差额部分）。这部分由原单位支付。这是基于如下的理由：1、建立了个人账户就为机关事业单位的人力资源在退休前无后顾之忧地向各领域流动提供了保障。这是并轨的根本目的；2、坚守法治，兑现单位和政府的承诺。并轨前机关事业单位工作人员退休待遇都是按国发【1978】104号文件和其后的国发[2006]22号、国发[2006]56号文件规定的计发办法执行的。这些文件对进入机关事业单位工作的人力资源来说是在养老待遇上发出的要约和承诺。一旦形成了工作关系，无论是用人单位还是政府均必须履行这个要约和承诺。所以，差额部分应由用人单位支付。养老保险制度改革的底线也是不能降低之前对其承诺的养老待遇。

二、并轨后个人养老保险账户的建立

账户的建立应坚持便于人力资源流动的原则。这需要具备两个条件：一是个人账户建立的政策统一，以消除在制度上的差别；二是关系到个人未来养老待遇的个人账户便于携带。机关事业单位工作人员基本养老保险个人养老账户建立的起始时间应与当地企业职工基本养老保险个人账户建立的起始时间一致，个人基本养老保险账户储存额按当地企业职工个人基本养老保险账户储存额建立的方式补建账。在新的工资制度改革前，个人账户储存额均由职工所在单位支付补齐，个人不需支付。包括补建的个人养老保险账户。

转换机关事业单位养老保险模式是为了完善市场体系，必须建立便于人力资源能够随身携带的个人养老保险账户。个人养老保险账户体现的是人力资源在以往职业生涯中为自己积累的养老资本。建立了这样的账户，人力资源就可以方便地随身携带、自由流动。在企业养老保险制度改革过程中，基本养老保险个人账户的建立与现代企业制度及其工资制度改革是同步对应的。1995年政府提出建立基本养老保险个人账户，并明确以1996年1月1日后的个人账户储存额作为计发个人养老金的基数（详见国发【1995】6号）。在这之前我国对企业实行的现代企业制度改革也已基本完成。因此企业人力资源的工资组成中包含了其为自己缴纳基本养老保险费的部分。时至今日，机关事业单位退休人员养老待遇仍然执行的是国发【1978】104号文件，并由原单位承担养老的义务。因此，历次工资制度改革的设计在工资组成中均未包含个人为自己缴纳养老保险费的部分。所以，补足个人账户储存额的义务应由单位承担，以换取单位养老模式向社会养老模式的转换。

原劳动和社会保障部为了解决部分职工在机关与企业之间流动中养老保险关系接续的问题，曾于2001年出台了《关于职工在机关事业单位和企业之间流动时社会保险关系处理的意见的通知》（劳社部发【2001】13号文件）。这个文件明确规定，机关工作人员流动到企业后，为其补建的在机关工作期间的个人账户储存额由同级的财政支付。这个意见十分值得参考和借鉴。它会是一个很好的“模板”。并且，对并轨前已经从机关流动到企业的人力资源是一种鼓励，体现了制度上的公平。同时也强化了政府鼓励人力资源积极参与市场经济活动的意图和决心，提高了政府的公信力。

三、相关问题解决方案的建议

1、职业年金

职业年金和企业年金均属于补充养老保险。它是用人单位在履行法定义务为职工缴纳基本养老保险费后由单位根据自身的经济效益为他们建立的一种辅助型保险，属于养老保险体系中的多支柱范畴，与人力资源的职业岗位和职业生涯紧密相关。无论是在企业还是在机关事业单位工作，都属于个人的职业生涯，这种辅助型保险是对不同的职业岗位报酬的补充调整。所以没有划分企业年金和职业年金的必要。并轨后统一称为职业年金较为合适。

职业年金的设立。从资金渠道上看，对于企业它来源于自身，与经济效益密切相关；对于财政供给的单位，来源于政府财政。所以，民营企业由其自主决定，股份制企业由股东大会决定，国有控股企业和政府财政支付的机关、事业单位职业年金的设立及方案报相对应的人大审批。国有资产属于国民所有，财政来源于税收。现在业界有种观点：他们设想在机关事业单位用建立职业年金的办法来解决“中人”待遇不下降的问题。我们从职业年金的资金渠道去考察会发现这样做没有实现真正意义上的并轨，是不合适、不公平的。它形成了一种新的双轨制。

2、逐步缩小机关事业单位与企业之间养老金的差距

这里讲的差距是指这样一种情况：假设同一个人在获得同等劳动报酬额的前提下，其在机关事业单位工作到退休时享受的养老金待遇与他在企业工作到退休时享受的养老金待遇之间会有一个差距。前面已说过机关事业单位养老保险制度向企业养老保险制度并轨后应确保并轨前已在机关事业单位工作直至退休的“中人”退休时待遇不能降低。

如何消除这种差距呢？可以设想通过有节奏的调整养老金计发系数，逐步消除这个差距。在现行的企业养老金计发办法中，“中人”的基本养老金由以下三部分组成：基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金。这里基础养老金有一个1%的计发系数，全国统一；过渡性养老金也有一个计发系数，由各省、自治区、直辖市统一确定。可以适时地通过调整这两个系数逐步提高基本养老金的计发标准来实现消除差距的目标。另外，在消除这个差距的同时，机关事业单位“中人”养老金组成中的“新老计发办法的差额部分”也就会随之消失。这种逐步消除差距的办法从总体思路上看与企业养老保险制度的改革与完善异曲同工。

并轨促成了全国统一市场体系的形成，进一步完善了市场治理体系的建设。20年改革的经验证明，并轨必然会进一步激发市场主体和人力资源的活力，释放出更加强大的创造财富的动力。政府的财政收入和国家的经济实力必然会有一个大幅度的提高。这就为计发系数的调整提供了可靠的物质基础。而我国公有制的本质属性为计发系数的调整提供了根本性的制度保障。“中人”是我国经济发展模式转型的产物，政府应该义不容辞地承担解决这个问题的最终责任。

3、关于实现个人账户储存额的补建

并轨后，机关事业单位工作人员个人账户储存额补建起始时间与企业养老保险建立个人账户时间一致。以个人缴费年度的平均工资作为平均缴费工资预算出个人账户储存额，将预算的个人账户储存额在本单位内进行公示并由个人确认；缴费结算年度的平均工资根据本人工资标准计算出来，这个工资标准有三个途径可以获取。一是本人人事档案；二是单位工资发放存档材料；三是缺少的材料可以根据文件推算出来。

在技术及操作层面上，现在全国已经有一支经验丰富技术娴熟的经办队伍，他们多次经历了扩面工作，所以为4000多万机关事业单位工作人员补建个人账户，相对于为3亿多人的服务来说在具体操作上是没有大的障碍的。

加速推进养老保险制度的并轨是当前市场经济中确保人力资源自由流动的必然要求。现行的企业基本养老保险制度是一个具有广泛基础、比较成熟的制度。为“中人”建立与企业相一致的个人养老保险账户就实现了市场需要的真正意义上的统一的养老保险制度——就业人员养老保险制度。由用人单位补足新老计发办法的差额部分，以确保在机关事业单位退休的“中人”养老待遇不降，遵守了市场经济公平的原则，确保了单位、政府的信用。做到上述两点，两种制度的平稳并轨就能实现。

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摘 要 随着养老保险制度的不断健全，人们对养老保险更加重视，对养老保险也需要不断进行改革。因此，本文对事业单位养老保险制度改革的制约因素进行了分析；并对事业单位养老保险改革的策略进行了详细的阐述。

关键词 事业单位 养老保险 改革

一、机关事业单位养老保险改革的制约因素

（一）缺乏完善的养老保险制度

目前，很多机关事业单位虽然加强了对养老保险制度的关注，却无法保证养老保险制度在现有的运行轨迹下得到较大程度的改变。一些管理工作由于在制度设计方面缺乏足够的规范性，造成养老保险的管理工作很难在推进过程中，完整的按照制度进行处理。机关事业单位在养老保险的基金管理方面缺乏科学的制度，造成一些基金难以在社会范围内，通过经营获得更大的效益，造成一些养老保险改革工作无法从制度层面寻找突破口。

（二）机关事业单位养老保险缴费机制缺乏规范性

很多机关事业单位的保险缴纳环节，不能够在保险基数方面具备较强的规范性，造成很多保险缴纳工作很难同其它社会性质的保险取得一致性。因此，一些养老保险的费用管理面临较大的压力。还有些机关事业单位在资金拨付的方面对过渡期的重视程度不足，造成一些资金在使用的过程中受到过渡期的影响而降低其使用质量，最终造成很多资金压力变大。

（三）机关事业单位退休金制度存在漏洞

退休金制度是影响养老保险制度的重要因素。机关事业单位受到业务因素的影响，难以在退休制度方面同养老保险制度取得一致，造成很多的退休金制度无法同养老保险制度实现融合。在退休金制度的公平性建设方面，机关事业单位很难同社会领域实现对接，最终造成很多新的养老保险改革举措在机关事业单位受到阻力。

二、机关事业单位养老保险改革的策略

（一）完善机关事业单位养老保险制度

首先，制度的设计要按照现阶段的机关事业单位管理要求进行推进。并从养老金的缴纳权的角度出发进行管理制度的设计，使全部的养老金管理工作都能结合发放权的应用要求进行处理。另外，要从当前的社会保障机构分析活动入手，对所有的社会保障基金发放模式进行处理，以便全部的保险活动都能在保险机构的经营之下得到完善。要从现有的社会保障机构分析角度出发，对全部的保险管理制度实施处置，并从职工专制的角度进行退休手续的正确处理，使现有的退休手续能够在保险制度的改革过程中得到完善。制度的调整需要结合机关事业单位的现运行体制进行处理，可以结合保险金发放权力的制度设计要求，对行政事业单位的财务机构实施合理的业务设计，使事业单位本身的财政部门不会过多的影响社会保险的常规运转机制，使机关事业单位的养老保险改革可以从制度层面进行正确的处理。

（二）完善机关事业单位养老保险统筹机制

要从统筹管理的制度设计角度对机关事业单位的管理体制实施研究，并从当前的保险制度改革要求实现对接，使现有的统筹管理工作能够从管理模式方面实现处理。另外，要从现有的管理制度出发对各项管理经验实施研究，以便后续的总结工作能够从经验处理的角度进行有效的分析。此外，要对当前的机关事业单位保险制度进行统筹效率的设计，保证现有的保险改革任务可以使用市级统筹机制实施处理，以便统筹机制能够适应当前的养老保险制度。

（三）提升机关事业单位养老保险制度的规范化程度

机关事业单位新型养老保险制度的设计要从保险制度建设的角度出发进行处理，保证全部的保险改革工作能够凭借科学的制度设计方案进行处理。此外，要从现阶段的制度改良角度出发，对全部的制度设计方案实施条件设计，以便全部的改革方案可以在理论依据的层面上实现科学的处置。从现有的机关事业单位保险制度特殊性角度展开分析，保证全部的制度改良活动都能适应机关事业单位特有的管理模式和业务特点，使养老保险制度的调整能够适应改革方案的具体要求。从法律规范的角度出发，对现有的法律规范进行深入的分析，保证全部的制度设计都能适应相关法律的要求。要在实施制度规范化处理的过程中，对现有的机关事业单位养老事业执行稳定性进行分析，使全部的改革举措都能在稳健的环境下得以推进。

（四）降低机关事业单位养老保险资金支出压力

从当前的机关事业单位保险基金管理的角度入手，对保险资金的支出压力进行分析，使全部的保险金管理工作都能在制度改革的过程中得到避免。另外，要从现有保险改革分析角度出发。对全部的养老保险支出机制实施研究，并保证现有的保险制度改革能够得到改革举措的有效支持。从当前的保险改革分析角度出发，对全部的保险改革举措进行全面的分析研究，使现有的保险改革举措能够在分析机制的影响下实现重要性的凸显，以便机关事业单位的改革方案设人员可以改良基金管理机制，延长退休时间，为养老保险资金的支出创造更加宽松的外部环境。

三、结语

综上所述，事业单位要将养老保险制度改革作为工作重点，并深入分析事业单位养老保险改革的制约因素，对改革方案不断进行研究，在很大程度上增强了事业单位养老保险制度的质量。

参考文献：

[1] 周凤珍.中国社会养老保险财政负担研究[D].东北财经大学，2014.

[2] 韩烨.再分配理论视阈下我国养老保险双轨制改革研究[D].吉林大学，2015.

[3] 朴曙光.对深化我国机关事业单位养老保险制度改革的思考[D].东北师范大学，2005.

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论文关键词:黑龙江　新型农村社会养老保险　实施方案

论文摘要:黑龙江省农村社会养老保险制度起步较早，发展缓慢，而农村地区对社会养老保险又有较强的需求。国家新型农村社会养老保险试点指导意见，为黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度提供了重要契机。黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度，要做好以下几方面的工作:做好战略规划;制定切实可行的试点实施方案;与促进农村经济发展结合起来;落实实施措施。

新型农村社会养老保险试点是黑龙江省落实和推进新型农村社会养老保险制度、解决农村居民老有所养问题的一个契机。黑龙江省是农业大省，产粮大省，而且要在2012年实现千亿斤粮食发展战略，新型农村社会养老保险制度作为一项惠农制度应该在全省提前实现对农村适龄居民的全覆盖，这样更有利于调动广大农民的种粮积极性，减少外出人员的后顾之忧，有利于劳动力转移和现代农业的发展。同时，也有利于解决农村贫困问题，让广大农村居民真正享受到改革开放的成果，享受自己多年支持国家经济发展的回报。

一、黑龙江省农村社会养老保险制度发展现状

黑龙江省农村社会养老保险制度建设起始于20世纪90年代，1992年民政部制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案《(试行)》。1994年，黑龙江省人民政府根据《基本方案》的内容颁布了《黑龙江省农村社会养老保险规定》，大力推广农村社会养老保险工作。但由于《基本方案》制度设计上的缺陷，加上中央政府机构调整等原因，1998年后，全国大部分地区农村社会养老保险工作进展缓慢甚至陷人停顿状态。1999年由于国务院决定对已有的业务进行清理整顿，停止接受新业务，黑龙江省农村社会养老保险工作处于半停滞状态，新参保人数锐减。截至2007年底，全省有111个县(市、区)，70%的乡镇开展了农村社会养老保险，截至2007年底农村人口已达1 762. 9万人，仅有184万农民参加了农村社会养老保险。截至2008年6月末全省共拨付农保基金306. 45万元，涉及到26 892人次，领取保费的有67 568人。目前全省领取养老金的农民中，领取标准每月只有几角钱的占25 %，每月领取五六元的占50%。以阿城市为例，每年续缴率仅为1%，从2000年至2005年阿城市新增参保人数每年为6人。阿城市共有355人领取农村养老金，社保部门每月共计发放2 320. 30元，月人均领取6. 5元，其中月领取养老金超过60元的只有7人。可见，虽然黑龙江省农村社会养老保险制度起步较早，但发展缓慢。

然而，黑龙江省农村地区对社会养老保险有较强的需求。2008年一项对黑龙江省依安县、双城市、五常县、肇东市四个市县的调查显示:参加社会养老保险已经成为增加农民收人之后，农民最想解决的现实问题。农民养老观念开始由“家庭养老”向“社会养老”转变。农村参加养老保险率低，仍受到家庭经济条件的限制。农民的养老保险参与意愿深刻影响农村社会养老保险制度开展。随着人口老龄化日益加重，家庭养老功能弱化、土地保障功能降低，传统的农村养老保障模式已不足以保障农村老人的晚年生活，在农村地区迫切需要建立新型社会养老保险制度。

二、国家政策提供重要契机

2009年9月1日，国家出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，从2009年起开展新型农村社会养老保险(以下简称新型农村社会养老保险)试点。

新型农村社会养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。任务目标是探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。国家为每个新型农村社会养老保险参保人建立终身记录的养老保险个人账户。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，年龄满60周岁时开始领取。 转贴于 2009年黑龙江省的宝清、宁安、依兰等13个县市区参加全国首批新型农村社会养老保险试点，使170万农民受益。新型农村社会养老保险试点是黑龙江省落实和推进新型农村社会养老保险制度的一个契机，全省要结合省情制定好切实可行的新型农村社会养老保险实施方案，进而建立起新型农村社会养老保险制度，解决全省农村居民老有所养问题，达到农民生活安康，农业经济快速发展。

三、黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度的建议

1.做好战略规划。国家规定2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。黑龙江省要力争在2015年实现全覆盖，农村参保居民月领取养老金达到90元，2012年覆盖率达到60%，农村参保居民月领取养老金达到75元，2009年试点地区农村参保居民月领取养老金60元，每年涨5元，做好规划更利于制度实行。

2.制定切实可行的试点实施方案。制定实施方案，必须遵循国家制定的新型农村社会养老保险试点指导意见并结合黑龙江省实际，要区别不同地区情况制定切实可行的实施方案，分条明晰试点可能涉及的各个方面的要求、具体实施办法等。同时要特别考虑农村不同群体的特殊需求。农村特殊群体包括三类人:一是农村的“五保”户、贫困户，他们是农村社会救济的对象。二是失地农民，尤其是进人老年的失地农民，他们丧失了劳动能力，又没有了土地的生活保障，成为养老保险制度必须首要针对的对象。三是那些因缺少劳力而陷于生活窘迫的家庭，尤其是无子女在身边照顾的单身老人和老年夫妇应该特殊考虑。四是计划生育户即独生子女户和两女户。按现行“农村计划生育奖励扶助制度”，当其夫妇一方或双方年满60周岁时，可领取每人每年600元的养老扶助资金，该奖励只是杯水车薪。

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(一)养老保险制度参与的可持续性

养老保险基金具有储蓄性质，是劳动者必须在年轻时缴纳养老保险费，年老后享受的一种制度。按国家养老保险制度规定，参保者必须至少缴费15年，年老后才可以享受养老保险待遇。如果不足15年，年老后不能享受养老保险待遇，一次性支付个人账户存储金额。所以，当养老保险参保并不具有强制性时，劳动者在选择是否参与养老保险制度时，将考虑是否能持续参保的问题，如果不能，参保的积极性将大打折扣。养老保险制度参与的可持续性是指劳动者参与某一养老保险制度，能够持续的参保足够年老后享受养老保险待遇的年限。养老保险参与的可持续性由两方面决定的，一方面是劳动者在特定区域工作或居住的年限，即劳动者在某地工作或居住年限在15年以上，就可以在这一地区持续的参与相应的养老保险制度;另一方面是，养老保险关系可转移接续性或转移接续的便捷性，即养老关系随着劳动者的流动而不受损失的便捷的转移。农民工在决定是否参保时将考虑这两个因素，如果该农民工决定在某地长期工作或居住，他可能具有参保的积极性;或者该农民工参与的养老保险关系能够不受损失的便捷的随着他流动而转移，他也可能具有参保的积极性。也就是说，农民工参与的养老保险制度，只要具有其中的某一方面的条件，他的参保动力将会加强，参保的积极性也将上升。反之，参保的动力不足，积极性下降，即使农民工参与了相应的养老保险制度，当其工作变动或返乡时将进行退保，这也是农民工退保现象严重的主要原因。因此，养老保险参与的持续性是决定农民工参与养老保险制度的关键因素。

(二)工作的稳定性

农民工的一个典型特点是工作具有很高的流动性，稳定性很差，农民工在工厂、餐饮等服务行业的平均工作周期是4－6年;从事建筑业等体力工作的农民工在一个地方的平均工作周期仅为2－3年。养老保险需要劳动者稳定持续的参保，即参保者最低的缴费年限为15年，年老后才可以享受养老保险待遇。因此农民工工作的不稳定性极大的限制了农民工参与养老保险制度。农民工工作的不稳定主要表现有三个方面，一方面是农民工居住在固定的地区或城市，但工作在不同的单位间流动，甚至经常存在失业的现象。由于这种原因，农民工自身与单位都没有参与养老保险的积极性;另一方面是农民工在不同的城市间流动，为了寻找工作或寻找更好的工作，在不同的城市或不同的省间流动，我国养老保险统筹层次还没有实现全国统筹，而且缺乏合理便捷的转移接续办法，如果农民工参与了相关的养老保险制度，可能随着工作的流动，养老保险的参与将不能持续，因此农民工参保的积极性不高;最后，有部分农民工并不是常年在外打工，而是在农闲时外出打工，农忙时回家务农，这部分农民工的工作更不具有稳定性，而且工作时间极短，因此更不具有参与农民工养老保险的条件。由此可见，农民工工作的流动性、短期性与养老保险的长期性、持续性、地域性存在很大的矛盾，致使不管是农民工自身，还是单位都不具有参保的积极性。农民工工作的不稳定性，极大的限制了农民工参与养老保险的动力。

(三)经济承担能力

养老保险能否持续参保，经济承担能力具有决定性因素，养老保险需要持续的缴费，且缴费水平较高。农民工一般从事城市较底层的工作，收入水平有限，在参保能力方面受到制约。农民工参与养老保险经济能力的限制主要体现在三个方面，一方面是农民工工资水平普遍较低，缴费能力有限;另一方面是，农民工工作不稳定，因此农民工的收入也不稳定，甚至当农民工没有工作时将暂时性失去收入，所以农民工由于收入的不稳定性与养老保险需要持续稳定的缴费要求相矛盾，限制了农民工参与养老保险制度;另外，农民工当期对金钱的需求比较高，有很多农民工外出打工是因为子女上学、就医等需要大量的现金。因此，对于这部分农民工由于当期的经济压力，参与养老保险的积极性不高。农民工收入水平的不高并且不稳定，而且当期消费需求高，极大的限制了农民工参与养老保险的能力，成为制约农民工参与养老保险的重要因素。

(四)参与养老保险的观念

我国传统的养老模式是家庭养老，养儿防老，农村一直持有这样的观点，虽然计划生育政策实施后，农村传统养老模式受到了一定的挑战，但农村养儿防老的思想依然根深蒂固，因此对养老保险的参与积极性不高。另外，农民工对养老保险制度本身存在质疑的态度，养老保险不像医疗保险制度，缴费后就可以享受医疗保险待遇，而是持续缴费直到年老后才可以享受养老保险待遇，时间间隔存在很大的差距，再加上农民工本身的流动性，对养老保险存在不信任的现象。最后，大多数农民工没有养老保险相关的意识，没有认识到养老保险是每一位公民应有的权利，因此对参不参与养老保险持有无所谓的态度，如果单位许诺不参与养老保险，可以提高工资水平，农民工将放弃参与养老保险的权利。由此可见，农民工对养老保险持有什么样的观点，直接影响其是否参与养老保险。

二、农民工参与养老保险制度的方案选择

农民工参保率不高与退保率较高的主要原因是农民工参与农民工养老保险制度不具有持续性，由于我国现有养老保险制度统筹层次低与养老保险关系转移接续办法的不完善，随着农民工工作的流动或者返乡，致使农民工养老保险的参与中断。因此，要提高农民工的参保率，降低农民工的退保率，必须保证农民工养老保险参与的可持续性。而现有的农民工养老保险制度对于很多农民工来说不具有参与的可持续性，而且为农民工这一群体专门制定养老保险制度更加加剧了我国养老保险制度的碎片化，与我国目前进行养老保险制度的统筹相违背，并且与我国城乡统筹，促进农民工融入城市的目标相违背，建立农民工养老保险制度本身就是把农民工与城镇居民进行隐性区分，不利于农民工融入城市，不利于城乡统筹。因此，对于如何解决农民工持续参保的问题，应该根据农民工不同的特征，在现有养老保险制度的基础上，选择合适的、农民工可持续参保的养老保险制度，减少养老保险制度的再次分化，随着城乡统筹的发展，使农民工真正的融入城市，从而取消农民工这一称呼，真正成为城市居民。

(一)农民工的分类与特征

农民工是具有农村户籍，在城镇工作的徘徊在城乡间或各城市间的居民，他们具有双重的身份，从户籍上看，他们属于农民，但是从工作上看又属于工人。因此具有双重身份的农民工在参与养老保险制度的选择时可能面临尴尬的局面，不管把农民工纳入哪种养老保险制度中，总有部分农民工不可能持续的参与养老保险制度。因此应该把农民工进行合理的分类，把不同种类的农民工纳入与之相适应的养老保险制度中。按照不同的标准，可以把农民工划分为不同的种类，不同类型的农民工又具有各自不同的特征。按照农民工是否外出可以把农民工分为本地农民工与外出农民工;按照农民工是否具有较为稳定的工作，可以把农民工分为稳定性农民工与流动性农民工;按照农民工流动的区域划分，可以把农民工分为区域内流动农民工与跨区域流动农民工;按照农民工与农业结合程度划分，可以把农民工分为季节性农民工与长期性农民工。

1.本地农民工

本地农民工是指并没有外出，而是在户籍所在地进行打工的农民工。在本地农民工中有部分农民工工作较为稳定，这部分农民工基本脱离了土地，在固定的工厂或单位上班，或者是个人自主经营者，总之这类农民工有较为有稳定的收入;有部分工作流动性较大，但也是在本地区流动，这部分农民工也基本脱离了土地，但工作并不稳定，流动性较大，例如一些油漆工，属于哪儿有活在哪儿上班，如果没有活，就处于失业状态;还有部分农民工属于季节性的农民工，这类农民工纯属于农民，只是在农闲时或者在用工忙时，抽部分时间用来打工，挣些外快，例如在北方黄河两岸，每年在红枣成熟的季节，有大量的捡枣工，还比如陕北一些地区的摘苹果工人，这些大多都属于季节性的农民工。

2.外出农民工

外出农民工是指离开户籍所在地，在外地打工的农民工。在外出农民工中有部分农民工工作较为稳定，有稳定的单位，收入稳定。他们基本脱离了故土，并且可能长期定居于某地，但户籍还在农村。有部分农民工属于季节性农民工，这类农民工只有在农闲时，例如秋收之后，有许多农民外出打工，他们这是短时期内外出打工，农忙或一项工作完成之后就会回到农村。最后一部分属于流动性较大的农民工，这部分农民工常年在外打工，但工作并不固定，经常变动工作，例如一些建筑工地的农民工。这类农民工有部分流动只是在同一区域或城市内流动，但有部分是在不同的城市、省之间流动，哪儿有工作到那儿工作。这类农民工的特点是流动性大、工作具有短期性、没有稳定的收入。在不同城市、省间流动的农民工还有一个特点，就是家人几乎都在农村，大多农民工在外打工几年后都会返回农村，或者有的农民工是居住在某一固定的城市，只是为了工作而再次外出，当所做工作完工之后再返回这一城市，也属于这一城市的常住居民。

(二)农民工可选择的养老保险制度

我国目前主要的养老保险制度有城镇企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城乡居民养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度。因此根据我国目前现有的养老保险制度，农民工可以选择参与的养老保险制度有城镇企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城乡居民养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度。各类农民工可以根据自身工作或居住的特点，选择合适自己的可以持续参与的养老保险制度。

(三)农民工参与养老保险制度的可选方案

1.本地农民工参与养老保险制度的选择方案

本地农民工主要有工作稳定的农民工、流动性较大的农民工与季节性的农民工三类。工作稳定的农民工，基本脱离了土地，具有稳定持续的收入，除了户籍之外，与城镇职工几乎无异，因此这类农民工可以纳入或者选择参与城镇企业职工养老保险制度，年老后享受与城镇企业职工同样的养老保险待遇水平。流动性较大的农民工也几乎脱离了土地，但这类农民工工作不稳定，甚至有时处于失业状态，从而使他们收入也不稳定，因此流动性较大的农民工如果参与城镇职工养老保险制度，在经济承担能力方面存在不足的问题，进而导致其不能持续参保。在制度设计上，新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度与城乡居民养老保险制度三种养老保险制度的缴费都是按年缴费，并且划分了不同的缴费档次，参保者可以根据自己的经济承担能力选择合适自己的缴费档次。所以，从缴费方面看，流动性的农民工选择这三种养老保险制度都比较合适，都具有参保的可持续性。但从这类农民工的居住地来说，流动性的农民工基本脱离的土地，几乎生活在城镇，因此他们参与城镇居民社会养老保险制度较为合适，如果构建了城乡居民养老保险制度的地区，应该参与城乡居民养老保险制度。季节性农民工还生活在农村，收入还主要来源于土地，打工只是农闲或当地用工需求紧缺时，才充当临时性的农民工，因此这类农民工应该参与新型农村社会养老保险制度或城乡居民养老保险制度。

2.外出农民工参与养老保险制度的方案选择

外出农民工包括工作稳定的农民工、季节性农民工、流动性较大的农民工。工作稳定的农民工基本离开了家乡，定居于城市，他们有稳定的收入，甚至有房产，唯一与当地职工不同的是没有当地城镇的户口。这类农民工完全可以纳入或参与当地的城镇企业职工养老保险制度，不管是从参保的持续性还是从参保的经济承担能力看，他们已经具备相应的条件。外出的季节性农民工与没有外出的季节性农民工相同，都是在农闲时打工，当农忙时都会返回农村，并不会脱离农村，因此这部分农民工并不需参与打工地的任何养老保险制度，因为即使参与也一定会发生退保现象，致使其利益受损，甚至可能导致重复参保，使农民工利益更加受损。外出性的季节性农民工应该选择参与户籍所在地的新型农村社会养老保险制度或者是城乡居民养老保险制度，这样才能保证农民工的参保的持续性与保障农民工的养老保险权益。外出流动性农民工是最为复杂的一类农民工，他们没有固定的工作地点，甚至是没有固定的居住地，经常在城乡间，城市间流动。因此这类农民工的养老保险是最难以解决的一类人群。这部分农民工可以根据自己的实际情况参与相应的养老保险制度，如果在外打工几年之后，最终会返回农村，即在农村参与新型农村养老保险制度或城乡居民养老保险制度;如果不返回农村，并且工作流动也是在固定的城市，则可以参与该地的城镇居民养老保险制度或城乡居民养老保险制度;如果虽然工作在不断流动，但居住地不变，则可参与居住地的城镇居民养老保险制度或城乡居民养老保险制度;如果工作地与居住地都不确定，则选择户籍所在地的新型农村养老保险制度或城乡居民养老保险制度，这对于他们来说，只有户籍具有稳定性，在一定程度上可以确保参保的可持续性。总之，农民工应该根据自身特点选择合适的养老保险制度。从制度选择上看，农民工选择参与的养老保险制度，能够实现参与的可持续性，但是否真正实现养老保险的可持续参与，必须有相关的制度保障，例如，要减低各种养老保险制度的准入门槛，特别是户籍制度;完善养老保险关系的转移接续办法等。

三、农民工持续参与养老保险制度的保障

农民工根据自身特点选择合适的养老保险制度，从制度选择上看，农民工选择参与的养老保险制度，能够实现参与的可持续性。但是否真正实现养老保险的可持续必须有相关的责任的分担与实现，才能真正使农民工持续的参与养老保险制度，保证农民工的养老保险权益。农民工持续参保的责任主要是政府、企业与个人分别承担自身的责任。

(一)政府在农民工持续参与养老保险制度中的责任

政府是养老保险制度的制定者，政府有义务确保每一位公民的养老保险权益得到保障，保证每一位公民年老后老有所养、老有所乐。因此政府在农民工持续参与养老保险制度的中承担着非常重大的责任，主要体现在以下几个方面。

1.降低各种养老保险制度的准入门槛

农民工参与养老保险制度政府必须要降低准入门槛，尤其是对户籍的限制。农民工参与户籍所在的新型农村养老保险制度或城乡居民养老保险制度不存在能不能参保的问题，但是对于城镇居民养老保险制度与城镇职工养老保险制度，大多都存在户籍的限制，农民工基本被排斥在这些制度之外。特别是对外出农民工参与工作地或居住地的相关养老保险制度，更应该降低参与的准入门槛，减少对户籍的限制或者实现农转非的相关政策，使农民工能够与当地的居民享有同等参与享受养老保险的权利。

2.建立合理快捷的养老保险关系转移接续办法

劳动力流动是社会经济发展的必然条件，也是社会经济发展的必然现象。随着劳动力的流动，劳动关系必然转移。因为在我国还没实现养老保险的全面统筹，必须建立合理快捷的养老保险关系转移接续的措施，以保证养老保险关系随着劳动力的流动而便捷的流动，并能保证劳动者的养老保险权益在转移过程中不受到损失。农民工虽然选择了使自己能够可持续参与的养老保险制度，但农民工毕竟是流动性非常大的群体，流动是不可能避免的现象。因此，政府有责任制定合理便捷的养老保险关系转移接续办法，确保农民工参保的可持续性。

3.明确各级政府承担的养老保险费的责任

确保农民工养老保险关系的权益除了政府降低农民工参保的准入门槛与构建健全的养老保险关系转移接续外，还必须承担养老保险缴费的责任，并且必须明确各级政府的承担的缴费比例或者额度。政府在承担农民工养老保险缴费责任方面，主要承担参与新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险或城乡居民养老保险的农民工。这部分农民工收入不稳定，收入水平不高，在经济承担能力方面不足，且单位缴费的部分也几乎缺失，因此，政府必须承担起这部分农民工的缴费责任，确保他们的养老保险权益得以实现。

(二)企业在农民工持续参与养老保险制度中的责任

我国养老保险基金的筹资来源主要有企业、个人和国家，企业作为养老保险基金的主要收入来源之一，其责任就是为每一位员工缴纳养老保险费用。企业对其雇佣的农民工也必须负起养老保险缴费的责任，但是由于农民工的特殊性，企业必须对不同的农民工进行区别对待。如果农民工参与的是城镇职工养老保险制度，企业必须按照国家规定标准为农民工缴纳养老保险费;如果农民工参与的是企业所在地的城镇居民养老保险制度或城乡居民养老保险制度，企业必须按照农民工所参保选择的缴费档次，缴纳相应额度或比例的养老保险费;如果农民工参与的养老保险制度不在企业所在地，则企业应该按照基本工资的一定比例补发给农民工，让农民工用来缴纳养老保险费。

(三)农民工在持续参与养老保险制度中的责任

维护农民工的养老保障权益，保证农民工享有与其他公民均等的养老保障水平，除了政府、企业承担的相应的责任外，农民工自身也必须承担相应的责任。首先，农民工必须选择可持续参加的养老保险制度，进行参保。虽然每一位公民都有享受养老保险的权力，但我国针对农民工参与养老保险还没有实现强制参保，因此要享受养老保障权益，农民工有责任参与相应的养老保险制度。其次，农民工必须履行缴纳养老保险费的义务，享受养老保障待遇的权利，就必须履行缴纳养老保险费的义务。最后，农民工有维护自身养老保险权利的责任，当农民工的权益受到侵害时，农民工有寻求正当的途径，维护自己权利不受侵害的责任。

四、结语

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［关键词］睢宁；农村养老保险；现状；原则；途径

［中图分类号］F323.89 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）14-00109-02

1 建立新型社会养老保险制度的重要性

建立新型农村社会养老保险制度对于发展农村经济、稳定农村社会具有重要意义。但从当前的实际情况看,国内很多地区在建立和完善新型农村社会养老保险制度方面还存在不少问题,并给农村养老保险事业的发展带来种种困难。我国是一个农业大国,农村人口老龄化的加剧和农村传统养老功能的弱化,使养老保险制度的实施和完善更显重要。因此,本文将在相关理论研究的基础上,结合江苏睢宁地区的实际情况,对该地农村养老保险制度实施的现状以及存在的问题进行分析,探讨建立农村新型养老保险的必要性,并提出建立农村新型养老保险制度的原则和途径。

2 农村养老保险实施的现状以及存在的问题

睢宁县位于江苏省北部,隶属徐州市。全县总面积1773平方千米,人口总数132万余人,耕地面积150万亩,下辖16个镇和一个省级经济开发区。根据统计显示,目前睢宁全县乡村总户数约为28.46万户,乡村总人口为113.98万人。随着近年来该县农村老龄人口的不断增加,推进农村养老保险的发展问题也日益突出。通过对县内多个乡镇农村的调查研究,本文认为睢宁县在创建新型农村养老保险制度方面主要面临以下几个问题：

（1）农村人口老龄化日趋突出,传统养老功能弱化。首先,调查研究显示，我国自20世纪80年代开始即已步入老龄化阶段。其中农村老龄化速度又明显快于城市。以睢宁为例,该县60岁以上老龄人口总数已高达18万人,占总人口的比重已达到14%,而农村老年人则约占其中的75%左右。随着农村老年人口不断增加,传统的农村家庭和土地养老功能不断弱化,加剧了农村养老的压力和困难。其次,农村家庭收入低,增收困难,外出务工人员增多。养老的问题日趋尖锐,矛盾日益突出。根据农村养老问题的现状,对于养老保险的完善和实施也提出了更加紧迫的要求。

（2）农村养老保险制度落实不到位,名不副实。我国于20世纪90年代制定了《县级农村社会养老保险基本方案》,确定了以县为基本单位,开展农村社会养老保险的基本思路。这一方案中规定,“农村养老保险基本来源以‘个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持’的方式”。但是,养老保险仅仅限于县级统筹范围内,国家补助的扶持政策并未落实到农村中去。而且农村经济发展水平不均衡,集体补助难以实现,最低保费又无法满足需要。这实质上就形成农民自己存储养老的局面,社会性丧失,政策落实不到位,形成农村养老保险名不副实的状况。

（3）保障水平低,不能满足农民基本生活需要。根据《县级农村社会养老保险基本方案》规定,若按每月2元的最低缴费标准测算,10年之后缴纳养老保险的农民群众每月可领取的养老金仅为4.7元,15年之后可以领取的养老金数额也不足10元。并且《县级农村社会养老保险基本方案》中也没有建立养老金随经济发展和社会水平提高而不断调整的机制,在当前通胀压力较大的经济形势下,显然难以起到有效保障农民群众基本生活需要的作用。

3 完善农村养老保险制度的指导原则

（1）有利于实现农民的养老权益。养老是公民的基本权利,尊老爱幼是我国的传统美德,让老年人安度晚年是我们实施养老保险制度的基本原则。农民作为一个庞大的社会集体,长期以来,由于实行城乡二元体制的原因,广大农民群众的养老问题没有引起足够重视。当前,我国已进入工业反哺农业的阶段,农民的利益应该引起充分重视,而农村养老保险也应是社会关注的重点内容之一。

（2）自愿性和强制性相结合。对于新型农村养老保险制度的建立与完善,应遵循自愿性与强制性相结合的原则。首先在农村的不同人群中分类推进,如乡镇企业职工和民办教师,强制其必须参加养老保险；其次是在较为富裕的地区加大政府资金的示范效应,逐步强制农民参加到养老保险体系中来,并逐渐扩展到其他乡村地区。另外,由于经济水平发展不一,参保可分人群、地区进行,对于尚不具备充分条件的地区,参保新型农村养老保险制度仍宜采取自愿原则。

（3）统一性和灵活性相结合。由于我国各地区经济发展水平的不平衡性,造成了对养老保险要求上的不一致性。建立新型农村养老保险制度,应该考虑到这一现实情况,允许一些地区提高养老保险标准,使其具备一定的灵活性。同时,为保证农村养老保险方案的顺利实施,也应建立起一个统一的运行机制,设定最低养老保险标准,只有这样,才能最终建立起完善和良性循环的新型农村养老保险体制。

4 建立农村新型养老保险制度的途径

从上面的分析可以看出,随着经济社会的不断发展,当前睢宁县在建立和完善新型农村养老保险制度方面仍然面临众多困难和压力,这些问题应当引起相关部门的注意并逐步加以解决。

（1）充分重视农村老龄化的现实问题。建立新型农村养老保险制度,首先要从思想认识上充分重视当前农村社会所面临的严峻的老龄化形势,重视农村养老保险制度对于促进农村稳定和社会经济发展的重要意义。特别是县农村基层领导干部在推进农村养老保险的发展中更是起着重要作用,他们对这一问题的重视,将大大有助于新型农村养老保险制度的建立和完善。此外,广大农村地区的农民群众自身也应重视参保养老保险的作用,充分认识这一制度对于保障自身权益的积极意义。

（2）加强政策和法律支持力度。完善的政策和法规体系的支持将为新型农村养老保险制度的建立提供有力保障。它一方面可以使得在建立新型农村养老保险制度过程中做到有法可依、有章可循；另一方面也会对这一制度的建立和推进起到约束和鞭策作用,促使基层干部在执行农村养老保险制度工作中更加勤勤恳恳、尽职尽责。此外,还要对相关法律政策的实施情况进行监督,坚决杜绝有法不依、违法乱纪等恶劣行为,保证新型农村养老保险制度能够真正造福于民。

（3）严格贯彻落实,提升农村养老保险制度的保障水平。好的政策关键还在于执行。建立农村新型养老保险制度,离不开基层严格的贯彻落实。因此,应着力使农村基层组织明确执行新型农村养老保险制度的责任和义务,务求做到制度落实不走样、政策执行不变质。此外,针对原有农村养老保险体系覆盖对象不宽,保障水平较低等问题,新型农村养老保险制度应从根本上破解难题,开拓多种保险资金融资渠道,扩大保险制度的覆盖范围。在保险资金允许的范围内适当提高保障水平,使农村中那些贫困的农民群体都纳入到新型农村养老保险体系中来,真正为他们解决生活上的后顾之忧。

参考文献：

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1.机关事业单位职工的参保意识不高

参保意识直接影响投保率。当前，机关事业单位职工对地方政府统筹社会保险工作的态度主要有以下两种。一个是机关事业单位的员工对社会保险金的统筹工作存在着错误的认识，认为社会上其他保险业务同样能够达到保险目的，强制性的社会保险没有很大的现实意义，因而他们不支持养老保险制度的改革，也不愿缴纳保险金；另一个就是很多人从个人利益的角度考虑问题，认为在养老保险制度改革之前不用缴纳费用就可以拿到退休费，而制度改革之后要缴纳养老保险金才能在离退休后领到退休费用，因此这一部分员工对缴纳相关费用的态度不积极。职工的参保意识不高，则投保的人数及投保数额会受到影响，进而地方政府统筹社会保险工作的进度也会受到相应的影响。

2.各地方的政策存在着较大的差异且发展不平衡

由各地方政府不同的养老保险政策所造成的养老保险发展不平衡问题，也是我国机关事业单位养老保险制度改革中的主要问题之一。从当前的情况来看，我国没有建立起统一的机关事业单位养老保险制度，各个地方政府所实施的机关事业单位养老保险制度具有很大的随意性和多样性，具体表现为：参保对象和参保范围不统一，不同的机关事业单位对此有不同的政策；社会保险费的征缴政策不统一，在征缴保险费用的基数、比例、方式等方面均存在较大的差异。各地方政府政策的差异性导致了各地方机关事业单位养老保险事业发展的不平衡，而这种不平衡性又影响着机关事业单位养老保险制度改革工作的进程。

3.养老保险制度的可持续性比较弱

机关事业单位养老保险制度制定之后，需要充足的发展驱动力才能使它得到后续的发展。而当前我国机关事业单位养老保险制度的发展内驱力不足，可持续性比较弱。首先，机关事业单位养老保险制度对各方面主体的责任的划分不是很清晰，而职责的不明确造成相关人员对养老保险制度不够重视，制度的执行工作做得不到位。其次，补充性的养老保险发展滞后于当前养老保险制度的发展，养老保险体系比较单一，一旦养老保险制度出险问题，则缺乏相应的补救方案。最后，缺乏科学、高效的养老保险基金投资管理机制，使养老保险金难以实现保值与增值，影响养老保险金的利用率。在以上几个因素的共同作用下，机关事业单位养老保险制度的可持续性被弱化，养老保险制度无法获得长远的发展。

二、完善制度改革的有效对策

1.构建多层次养老保险制度

从国内外相关的改革经验来看,养老保险制度的改革只有在建设多层次保险体系的情况下,才能有所成就，才能满足现实情况的需要。为此，我国机关事业单位在养老保险制度改革工作中，首先要构建多层次的养老保险制度。从整体上来看，要体现效率优先、兼顾公平的工作原则，并且养老保险制度的改革要与机关事业单位的特点相适应。具体而言，养老保险制度要以基本养老保险为支柱，以补充养老保险为辅保险举措。通过构建多层次的养老保险制度，机关事业单位不同人群的需求得到多样化的体现与满足，同时这种制度构建方式具有很大的灵活性，给以后的制度改革工作留下充足的改进空间。

2.发挥政府的主导作用

政府承担着社会公共服务职能，它是社会保障体系的建立者和政策的施行者。因此，政府在机关事业单位养老保险制度改革工作中，要充分发挥主导作用，通过履行职能使保险制度改革工作走入正轨。首先，政府要在养老保险制度的建设和社会保障的立法工作中发挥主导作用，确保制度改革有切实可行的执行方案和法律支持。其次，政府要在养老保险制度的执行工作中发挥主导作用，通过行政力量来为养老保险制度的改革提供必要的支持。最后，政府要在收入分配的调节工作中发挥主导作用，平衡各阶层的收入水平，从而提高社会保障支出在财政支出中的比重，为养老保险制度筹集充足的资金。

3.对养老保险资金投资经营管理进行强化

我国养老保险基金的发放目的在于保证离退休人员的基本生活需求得到满足，因此，养老基金的保值显得非常重要。在社会经济急剧变化的今天，养老基金的保值面临着更多复杂的情况，基金值受到物价水平、国家货币政策等因素的影响。从目前的状况来看，基金贬值是主要趋势，这就使得离退休人员的生活水平发生整体下降，严重影响社会的和谐与稳定。我国的社会保障基金投资渠道主要为银行存款、购买国债等，然而通过这种方式得到的基金在保值与升值方面存在着局限性。因此，有必要对养老保险资金投资经营管理加以强化，丰富投资方式，拓展投资渠道，利用多样化的投资工具如不动产等来增加投资收益，进而使基金的保值与升值得以实现。

三、结语

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城乡养老保险制度是城镇职工基本养老金保险、机关事业单位养老金制度之外的第三种公共养老金计划，国家的社会保障体系将进一步呈现出碎片化的状态。并且在制度确立之后，碎片化状态将长期稳定。制度的碎片化本身并不构成问题，因为对任何公共政策安排而言，其功能相对于制度是更稳定的因素，实现相同的经济功能可以有不同的制度安排。均一化的养老金制度忽略了人们经济地位的不同和偏好差异，会产生更多的福利损耗，相比较而言，当前选择“碎片化”制度即便不是最优，亦是不得已而为之，但是制度碎片化之后产生的弊端也不能忽视。

当前，我国处于快速城镇化的进程中，人口在城乡之间迁移流动。乡城的流动人口中，主要包括被征地农民和农村剩余劳动力到城市就业人口。而城乡的流动人口中，主要是农村剩余劳动力到城市就业后的回迁人口。城乡居民养老保险是一个以覆盖农村劳动者和城市非正规就业群体的制度，如果制度不能和城镇职工基本养老保险实现顺利衔接，那么农民工等群体会在工作转换的时候遇到障碍，要么丧失自己已经积累的养老金权益，要么为了保留养老金待遇而放弃改变工作的机会。因此一个有效的社会保障体系应该能够做到各个子制度之间的顺利衔接。

城乡居民养老保险制度的建立，必须要充分考虑与城镇职工基本养老保险制度的衔接和融合办法，使制度之间能够可转换、可衔接。同时，也要考虑跨统筹地区流动时的转移衔接问题。就短期内我国社会保险制度不可能有大幅度调整的情况而言，对于制度之间的衔接，可以尝试采取缴费金额和缴费年限折算的方式来处理；对于跨地区之间的制度衔接，在未实现社保基金全国统筹前，在地区利益因素影响下较难实现，目前普遍的做法是将参保人员个人账户储存额一次性退还给本人的方式。

现行基本养老保险制度是按人群分设的，不同人群只能参加对应的养老保险制度，跨制度参保一般不被允许。但是，这种将每类人群限定在某个特定的养老保险制度之中的做法，不合理也不公平。实际上，就个体来看，收人高低、缴费能力强弱并非完全按城乡、职业等划分，有的农村居民甚至比城市居民的收入还要高，未就业的人可能家庭经济状况也非常好，不应该限制这些人参加相对高进高出养老保险制度。因此，在现行分设不同水平的多元养老保险制度的情况下，要解决制度衔接问题，首先应该打通不同制度之间的参保障碍，扩大各项养老保险制度的开放性，探索逐步实现不以户籍和就业状况为条件、参保人可自由选择参加任何一种的养老保险制度。而就长远来看，建立一个全国统筹的、统一规范的、普遍适用的社会保险制度，是我国社会保险事业发展的必然选择。

二、建立中央统筹的养老保险转移接续制度构想

（1）改革缴费年限

现行的城乡养老保险待遇转移接续制度会使劳动者待遇在转换过程中蒙受损失，已经积累的养老金权益得不到充分承认，增加了进行工作转换的机会成本。对于宏观经济而言，不合理的政策造成了阻碍劳动力合理配置的人为壁垒，扭曲劳动市场。对于参保者个人而言，如果他因为政策不合理而放弃工作转换，那么是对个人发展权利的放弃和追求幸福的限制。如果他承认政策规则，则意味着放弃了自身应得的公平。无论哪种选择，参保者都会面临一定的福利损耗。而导致流动人口在养老保险关系转续时便携性损失的原因在于“制度障碍”，不管是参加城镇职工养老保险还是城乡居民养老保险，都必须缴费满15年才能享受基础养老金，否则将丧失相应权益。毫无疑问，这一制度是基于城乡养老保险分立的背景而设计的，目的在于强制参保人参加某种养老保险以获得基本的养老金水平。

因此，政策优化的可选方案是改革缴费年限规定，实行“累计缴费年限+分别计算待遇+累计养老保险权益”的待遇衔接政策，即参保人合计缴费满15年即可获得养老金权益，基于权益和义务相对应的原则分别计算两种养老保险待遇。根据这一方案，由于城保基础养老金待遇计发与缴费年限挂钩，改革后待遇计算不存在制度障碍和技术难题，城居保基础养老金可以按实际缴费年限与规定的最低缴费年限（15年）的比例按权重发放，参保人权益不会发生便携性损失。这一方案并不存在制度转换问题，因而不会有投机套利行为的存在，也不影响城乡养老保险各利益主体的相关利益。并且，它是基于城乡养老保险统筹发展而设计的，有利于政府逐步加大对新农保的投入而缩小城乡待遇差距。虽然参保人退休后享受两份养老保险权益，但为了避免参保人获得“双重补贴”，不应允许同时参加两种养老保险，相关部门需要统筹城乡养老保险的管理。和旧的转移接续政策相比，这种办法体现了贡献与福利对等的原则，使得养老金制度具有更好的可携带性。劳动者既不会因为工作转移导致缴费年限不足而无法领取养老金，也不会因为流动就业产生养老金权益的丧失和缩水。

（2）提高统筹层次

虽然目前中国还处在社会经济的转型时期，还要经历长期的城镇化和工业化进程，还存在着严重的二元社会经济结构。但是，这只是养老保险制度设计所要考虑的社会和经济背景，而不应该成为建立国家级统筹养老保险制度模式的桎梏。

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〔关键词〕 西部地区，社会养老保险制度，城乡统筹，困境，现实条件，方案设想

〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0077-05

西部地区作为我国经济社会发展相对落后的区域，集大农村、深贫困和多民族于一体，城乡社会养老保险制度发展的缺失性和滞后性尤为突出，农民群体长期无法享受到与城市居民均等的养老保障权益，养老保障待遇的“逆向性”补偿使城乡居民的收入差距不缩反增，严重影响到西部经济和社会的全面进步。因此，加快西部城乡社会养老保险制度的统筹发展是缩小东西部发展差距、构建和谐社会的应有之义和关键之举。

一、西部地区社会养老保险制度城乡统筹面临的困境

我国西部地区的养老保险制度发展既有全国普遍存在的“碎片化”和“分割化”等共性问题，又有根植于特殊区情的发展滞后和水平低下等区域性问题，在加快推进城乡统筹中面临“新老问题交织、内外矛盾重重”的交困局面。综合而言，主要集中在以下方面：

（一）养老保险制度“碎片化”程度深，城乡养老保险统筹整合难度大。我国养老保险制度“碎片化”格局的形成不只是客观的城乡差距、群体差异和职业隔离所致的被动结果，更多地是“量体裁衣式”政策设计和渐进式改革的主动选择。西部地区城乡养老保险制度碎化程度重、水平差距悬殊，除了受上述发展方式的惯性驱使，更缘于经济社会发展滞后、少数民族人口众多的时空境遇制约。在推进制度统筹过程中，不仅有“城城内部”和“乡乡内部”各类养老保险制度的精简提升，更面临着不同内容设计的养老保险制度在城乡间和地域间的整合归并，尤其是西部地区城乡经济发展程度、省际间财政汲取能力和群体间职业收入水平无论是与东部地区的横向比较，还是区域内部的纵向考察，差距相当明显且有进一步扩大的趋势，这严重固化和扩大了城乡间、区域间和群体间的养老保险待遇差距及不公平程度。另外，西部各省在统筹城乡社会养老保险制度实践中，还没有完全摆脱“头痛医头、脚痛医脚”的应急配套思维，还局限在“打补丁”式的被动补救套路，缺乏从全局、整体的观念来解决城乡二元化养老保险制度的内在痼疾，更对少数民族聚居区域和人口的养老问题如何融入现有制度欠缺长远规划，这无疑加重了制度“大碎片”套“小碎片”的复杂程度。

（二）城乡社会养老保险待遇差距持续扩大，城乡养老保险统筹整合障碍多。当前，西部各省城乡养老保险制度非均衡发展态势比东部地区严重的多，这与西部经济发展不平衡、养老保险制度基础弱和养老负担重等密不可分，尤其是西部民族农村牧区集聚了我国最大的贫困群体，其农村养老保险制度发展滞后、脆弱性强，甚至在宁夏和甘肃等地的“新农保”试点工作还没有全面铺开，但在一些经济发展水平较高的地区如成都市却已初步实现了城乡社会养老保险制度的一体化发展，这也侧面反映出西部地区间城乡养老保险制度改革的不同步、发展的不同期和进程的不协调。另外有数据显示，2012年西部多地农村人均养老保险金低于69元/人/月的全国平均水平且较2011年的增幅不大，而城镇企业退休人员月人均养老金高达2700元/人/月，增幅达到10.2%，二者相差40倍之多，城乡养老保险制度待遇差距的持续扩大，给社会养老保险城乡统筹造成了巨大的障碍和困难。

（三）养老保险管理体制“分割化”现象突出，统一城乡社会养老保险管理体制的统筹进程迟滞。西部城乡养老保险制度的“多元碎片”都有其各自的管理机构、体系和规则来实现自我运行和内部利益强化，条块分割、部门封闭和城乡分治等“政出多门”现象势必造成管理标准各异和职责不清，争权、争利、责任推诿等内耗现象降低了制度整体效率，既有制度环境下形成的利益格局和效能惯性强化着社会养老保险制度的区域分割和管理服务的“诸侯割据”，以至于在提高养老保险统筹层次中地方政府利益争夺“频频上演”。另外，分税制改革后，中央政府与地方政府对养老保险项目财政投入的不稳定和区域间的不平衡，以及各级政府间没有明确的养老保障职责划分和缺乏积极协调，导致中央财政和地方财政在养老保障事权、财权方面负担的不合理，尤其是养老金多次“提标”，完全是“中央政府喊口号，地方政府掏腰包”，而且地方政府还要为新农保中农民缴费支付相应的财政补贴，致使西部一些经济欠发达、财政较紧张、保障资金需求量较大的地方政府财政更加入不敷出，而财政状况好的地方政府又不愿意相互调剂资金，搞“突击扩面”甚至故意夸大参保人数以套取更多的中央财政补贴，地区之间“苦乐不均”，部门利益倾向和地方保护主义色彩浓重。

（四）养老保险政策衔接机制不健全，城乡统筹养老保险关系转移接续困难。我国养老保险制度主要是依据城乡二元化户籍制度、群体身份差异和不同就业类型等标准单独设计的，“分门别类”的制度形式静态地固化了群体间的属性边界，阻碍了群体间的相互流动，而养老保险制度在“新老衔接”政策方面的不明朗，以及在全国层面上“新农保”和“城职保”制度衔接办法的长期缺失，反过来加剧了各类养老保险制度“融合对接”的难度，尤其是西部各省份的养老保险制度发展有快有慢，发展环境也有好有坏，在尚未实现基本养老金全国统筹的情况下，各个省份的养老保险制度内容和标准都有很大不同，在缴费比例和待遇标准等方面的差距不小，“一地一套”的管理办法和“互不相干”服务体制给劳动力流动带来了养老保险关系接续和权益记录上的许多困难，于是出现“断保”、“退保”、“重保”等问题，而且在统筹层次普遍较低的情况下，每个统筹地区设立了单独建立了各自的信息管理系统，却并未实现不同统筹区域工作信息的联网化和协调同步化，增加了经办机构的管理成本和管理压力，而且在参保人员基础信息和缴费信息等方面存在失真和难以连贯的现象，这都无形中强化了养老保险制度的区域“碎片化”和城乡差异度。

随着社会经济的发展，以城乡一体化为导向统筹城乡社会养老保险制度，已成为化解上诉矛盾、实现西部地区城乡经济社会良性互动发展的内在要求和必然趋势。〔1 〕

二、推进西部地区社会养老保险制度城乡统筹的现实条件

社会养老保险制度城乡统筹不可能一蹴而就，这不仅要提高建制理念的科学性和制度方案设计的有效性，而且还需要相关制度、政策、设施的外部配套和支持。从西部地区现实的情况及发展趋势来看，统筹城乡社会养老保险制度虽然面临上述困境，但也具备一定的现实条件。

（一）科学、统筹发展的理念和政府对养老保险制度建设的重视，可确保社会养老保险城乡统筹的方向性。从政治层面来讲，“科学发展”已成为国家发展的指导思想，“城乡统筹”是工业反哺农业、城市支持农村的基本方略，而“老有所养”也成为党和政府对人民的政治承诺。因此，如何建立以工促农、以城带乡的长效机制，通过建立健全城乡一体的养老保障体系来解除全体国民的后顾之忧，客观上已成为国家发展的重要目标指向，也是执政党和政府的重大政治责任，〔2 〕 （P37 ）这种清晰的政治取向构成了各级政府加快养老保障制度建设和城乡统筹发展的强烈动力。

西部各省市抓住历史机遇，积极推进养老保险制度的城乡一体化进程，如作为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”的重庆市，从法律完善、制度整合、体制创新和措施配套等多方面来大力推进城乡统筹的养老保障体系建设，为其他地区提供了一种可以借鉴的“重庆经验”；又如2011年GDP总量过万亿元的陕西，在基本养老保险省级统筹以及“新农保”试点中都形成了自身的特色，“宝鸡模式”、“神木模式”已成为全国养老保险制度建设的典型模式，内蒙古在养老保险制度建设中“亮点”也非常突出，尤其是在2011年和2012年出台了多项完善养老保险制度的政策措施，标志着职工基本养老保险制度政策缺失等漏洞的基本补齐和城乡居民养老保险统筹实施的启动，走在了全国前列。〔3 〕不难看出，西部各省市在加快经济建设的同时，始终坚持以人为本的施政理念，在关乎民生建设的长远规划中无不体现出对养老保险制度发展的重视和切实消除西部各族人民养老后顾之忧的政治决心，这将坚实确保养老保险城乡统筹的方向和政策落实。

（二）经济持续增长和财政支持能力的提高，已成为实现社会养老保险城乡统筹的基础和保证。社会养老保险城乡统筹能否顺利实施，不仅需要政府政策的强力推动，而且还要依靠经济和财政实力的巨大支撑，因为任何时代、任何国家的社会保障制度都要以一定的经济发展水平为基础，国民社会保障待遇水平最终还要以生产力水平来保证。从经济角度来看，改革开放以来的经济成就为国民“脱贫致富”和地区“经济腾飞”提供了日益丰厚的物质条件，在“公平、正义、共享”主流价值取向下，如何将经济成果转化并持续增进国民福祉业已成为社会建设的主旋律。西部各省市立足于欠发达的基本现实，始终坚持以经济建设为中心，积极响应党和政府关于加强民生建设的政策指示，把发展作为解决所有问题的关键，经过积极转变经济发展方式和调整产业结构，GDP总量和政府财政收入有了大幅增长。2011年，在全国23个地区生产总值超过万亿元的省份中，西部省份就占了5个（分别是四川省、、陕西省、重庆市和广西省），重庆市的经济增速更是超过连续8年增速第一的而跃居首位，12省份的GDP增速和财政收入增速均超过了全国平均增速。

在西部各省的“十二五”规划纲要中，均把GDP增速定位在10%～15%之间，把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。经济总量和财政收入的持续快速增长，已为逐步建立健全城乡养老保险制度奠定了一定的物质基础，各级政府不仅有义务建立完备的养老保障体系，而且也具备推动养老保险城乡统筹的可行性。

（三）城乡居民收入水平提升和参保意识增强，是全面推进社会养老保险城乡统筹的重要保障。养老保险是一项完全体现缴费义务与待遇享受权利相对应的制度，公民的广泛投保是养老保险得以持续发展的充分条件。作为制度主要参与者和受益者的个人，其缴费能力的强弱直接关系到养老风险发生后待遇给付水平的高低，而个人的缴费能力又直接与可支配收入相关联，所以提高个人缴费能力的关键就是要增加个人可支配收入，尤其是大力提高低收入群体的收入水平，提高其参保能力，这才是统筹城乡养老保险的客观基础，也是持续扩大制度覆盖面的现实保证。2011年西部各省城乡居民收入增速虽然尚低于GDP和财政收入增速，但同比增长幅度较大，尤其是农村居民人均纯收入的增幅“可圈可点”，城镇居民人均收入和农村居民人均纯收入均以较快速度逼近全国平均水平。

随着中央对西部地区财政转移支付力度的逐年增大以及惠农政策的深入实施，西部城乡居民收入增速势必在“十二五”期间有明显提高。城乡居民收入水平的快速增长使其有了持续参与养老保险的经济支持能力，城乡养老保险制度的逐步完善以及给参保者带来的利益实惠，让更多的城乡居民有了较强的参保动机和主动参保意识，这将为全面推进社会养老保险城乡统筹提供重要保障。

（四）现有的法律依据和制度基础，为推进社会养老保险城乡统筹提供政策支持。十六大以来，我国加快了社会养老保险制度的建设步伐，定型、完善了城镇职工基本养老保险制度，先后建立、试点了新型农村社会养老保险制度（“新农保”）和城镇居民养老保险制度（“城居保”），并在加快新法立法、修正现有相关法律和衔接新旧法律等方面多管齐下，以规范制度内容和运行为前提，以消除保障对象身份差异和制度分割局面为重点，积极出台有针对性的配套政策和法规，尽量扩大制度覆盖范围、减少制度碎片、提升统筹层次。在2011年7月1日起施行的《社会保险法》中已明确定位我国社会养老保险制度为三大板块，并表示在有条件的地方实现“新农保”和“城居保”的合并实施，由国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，这为社会养老保险城乡统筹提供了法律基础。另外，为了将来更好地统筹整合三大养老保险制度，在顶层设计中就注重建立制度统筹的技术条件，积极创造统筹整合实施的制度基础，针对“城居保”和“新农保”在覆盖人群特点、制度模式、筹资方式、保障水平、运行机制和管理服务等方面都具有高度的“同质性”，已在部分发达地区开展了“新农保”和“城居保”的城乡统筹实践，取得了显著成效，这将为西部地区社会养老保险制度城乡统筹提供可借鉴的有益经验，并减少不必要的制度探索成本和改革代价。

三、西部地区社会养老保险制度城乡统筹的方案设想

统筹城乡社会养老保险制度的任务虽然紧迫，但要尊重西部地区经济欠发达、贫困群体数量大的客观现实，决不能盲目向东部水平“看齐”，更不能搞突击式的项目整合“跃进”，需要立足实际，充分考虑到城乡养老保险制度发展在时间上的连续性、城乡间的平衡性、区域间的梯度性和制度间的层次性。根据城乡养老保险制度分步到位、逐步统一的渐进式发展规律和西部地区养老保险城乡统筹建设的现实条件，笔者认为应通过政府的全面主导，分三个阶段有重点地推进西部地区城乡社会养老保险制度的“统筹并轨”和“体系整合”，以提高制度的社会适应性和发展的可持续性。

（一）到2015年以前，基本实现城乡居民社会养老保险制度的全覆盖。城镇职工基城镇职工基本养老保险制度经过近二十余年的改革调适，“统账结合”模式已基本定型，待遇计发办法和筹资比例等技术性方案业已明确。西部各省“十二五”期间养老保障建设的主要任务应是根据《中国人民共和国劳动合同法》和《中国人民共和国社会保险法》来进一步明确和扩大职工基本养老保险的覆盖范围，把灵活就业人员、农民工、未参保的集体企业职工等统一归并到城镇职工基本养老保险制度中，彻底解决非正规就业群体无保障的历史遗留问题；切实提高基本养老保险制度统筹层次，稳定基本养老保险制度省级统筹并积极向全国统筹转变，建立和完善制度的长效机制；“城居保”和“新农保”的试点时间较短，多数城乡非就业居民还游离在现有制度之外，养老保险在农村的“查漏补缺”应是当务之急。在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则上，继续坚持个人缴费与政府补贴相结合、社会统筹与个人账户相结合的实施模式，不折不扣地落实政府对参保人员缴费及领取养老金的财政补贴以加大制度的吸引力，在允许个人自主选择缴费档次的基础上体现多缴多得的激励机制，在缴费档次和待遇标准设计上要与经济发展水平和各方面承受能力相适应，在合理确定各级政府财政补贴分担机制的基准上，适时、适度地随着财政收入和城乡居民收入的增长调整缴费档次和补贴标准。〔1 〕同时，“城居保”和“新农保”在覆盖人群特点、筹资机制和制度模式上都有很强的相似性，有对接整合的基础条件和制度环境，西部各省要加快实现二者的制度整合和统一实施，但要注意实现新老制度的有效衔接和平稳过渡，避免让旧制度人员的利益受损失。同时，还要做好各级政府的财政补贴责任和比例的合理划分，统一经办管理、信息系统、业务流程、数据标准和参保信息等服务制度，以便将来在更大范围内实现管理技术标准的对接。

（二）到2020年以前，建立全面稳定的城乡居民养老保险制度和职工基本养老保险制度。在经过前一阶段的制度扩面、体系整合、结构完善和服务配套后，这一时期应是实现西部地区养老保障体系由外延式扩张向制度内涵充实完善的过程转变，主要任务是完善适度集中、有序组合、没有漏洞的多元制度安排，建立全面稳定的城乡居民养老保险制度和职工基本养老保险制度，目标是实现社会劳动者及适度收入者均应享有基本的社会养老保险，非劳动者和贫困者在年老后获得政府公共财政支持的非缴费型国民年金保障。这一时期的主要任务如下：

首先，缩小各行业及各群体间的养老保险待遇差距。在职工基本养老保险制度的宏观框架已建设齐备的基础上，进一步推行机关事业单位劳动雇员制度和养老保险制度改革，着力建设城乡统一的劳动力市场，并在统一的养老保险制度内设定良好的养老保险关系转移接续通道，设定劳动者可承受、有弹性的缴费标准和公平合理的养老金计发机制，不断缩小正规就业劳动者与灵活就业劳动者的养老金待遇差距，真正奠定职工基本养老保险制度作为整个养老保障体系中的主体地位。

其次，城乡居民养老保险制度在前一阶段已基本实现城乡统筹，优化制度结构、提高待遇标准和配套相关服务是这一时期的工作重心。随着城乡基本公共服务均等化进程的大力推进，农民群体的参保意识和参保能力逐渐提高，城乡居民养老保险由自愿参保向强制参保转变的条件和时机均已成熟，这一方面是规避“逆向选择”风险以增强养老保险互助互济能力的需要，另一方面也能真正实现养老保险的城乡全覆盖。同时，大力发展农村老龄服务产业，适时创建城乡老年人护理保险和服务制度，普及社区服务为主、多元化供给的居家养老模式，以不断缩小城乡养老保险水平差距，提高养老保险服务质量，为将来统筹城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度创造条件。

（三）到2030年以前，初步实现城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的统筹并轨。城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的全面定型和稳定发展是统筹城乡社会养老保险制度的前提条件，养老保险基金的省级统筹和养老保险关系的转移接续为统筹提供了现实可能性。鉴于“农保”和“城保”在制度设计上存有较大的差异，实现二者的统筹归并存在一定的技术障碍，这需要围绕养老保险制度筹资模式和给付模式的改良来实现制度内在的深化改革，但要遵循“阶梯过渡、渐进对接、进退自如”的原则来构建城乡养老保险统筹的制度模式。

首先，完善基金管理模式。稳定“农保”和“城保”可衔接的“统账结合”模式，并引入“名义账户积累”制来对其进行改良“变形”，形成“社会统筹账户+名义账户+实质账户”的模式框架。其中，“名义账户”继续实行没有基金积累的“空账”，而实质账户需要“做实”，并引入资产建设理念对其进行公积金性质的运营管理。

其次，统一筹资模式。在三方筹资的风险分担机制中，养老保险的缴费结构和比例设计应在各方主体可承受的前提下实现统一。在提高劳动者劳动所得占初次分配中比重的条件下，劳动者（含农民）的缴费比例从8%提高到10%，企业为职工的缴费和国家为务农人员的缴费比例维持20%的现状，但要把其中4%的缴费划入个人账户，而14%个人账户的规模又分为8%的名义账户和6%的实质账户；至于缴费基数最好能以各省上年度的社会平均工资为基准设定多个比例档次或换算成绝对额供城乡劳动者自由选择，这样“一制多档”的缴费设计就能很好体现城乡地区差别和劳动者个体差异。

最后，改善给付模式。在给付模式中，“社会统筹账户”和“个人名义账户”的资金由企业缴费16%和个人缴费8%共同形成，即期支付退休人员养老金，形同当前我国社会统筹账户透支个人账户资金来支付退休者的“准名义账户”模式，这样就解决了个人账户“空账”隐患。缴费劳动者退休后的养老金给付还继续沿用现行的计发办法，只是区别在于个人账户养老金是由名义账户积累资金与实质账户积累资金总和再除以计发月数，其中，名义账户积累资金是名义账户缴费总额与名义利率下所得利息的总和，在支付时即刻年金化，实质账户积累资金由缴费积累额和投资收益所得，体现个人多缴多得和延长缴费期的激励作用。劳动者跨区域流动时个人账户随人走，养老待遇给付分段计算，转入地统一给付。

不难看出，该模式设计实现了“三方共赢”的效果：企业没有增加缴费比例，却加强了对本单位职工缴费的显性激励（划入个人账户4%）从而“不反对”；个人虽增加2%的缴费，但获得企业划入4%的缴费，同时又做实了6%的公积金性质的“实质账户”，退休后个人账户养老金是以名义账户和实质账户共同积累额为计发基数，总体收益增加从而“不吃亏”；国家既能通过名义账户和社会统筹账户资金现收现付给当期的退休者，又减轻了做实个人账户的压力，从而是“阻力最小”的较佳方案。这样的制度模式建构既保证了以较小的成本实现城乡社会养老保险制度统筹改革，同时又会获得参与主体的支持和拥护，具有一定的技术可行性。

参考文献：

〔1〕王晓东. 社会养老保险制度城乡统筹的路径研究——以内蒙古为例〔J〕.电子科技大学学报（社科版），2012（2）.

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据《2012年全国农民工监测调查报告》资料显示，2012年全国农民工总量达到26261万人，比上年增加983万人，增长3．9%。其中，外出农民工16336万人，增加473万人，增长3．0%。本地农民工9925万人，增加510万人，增长5．4%。①农民工在转移过程中呈现出以下特点:

(一)外出农民工参加养老保险的比例偏低，但转移接续需求巨大从2008年至2012年，外出农民工参加养老保险的比例分别为9．8%、7．6%、9．5%、13．9%和14．3%。近五年，外出农民工参加养老保险的比例虽然从9．8%提高到14．3%，但是参保比例仍然较低。根据农民工数量测算出，2012年外出农民工参加养老保险的人数约有2336．05万人。而对于城镇职工基本养老保险制度，全国跨省转移基本养老保险关系的约有114．7万人次，转移基金约178．6亿元。②从以上对比可看出，外出农民工养老保险关系转移接续的工作量巨大。

(二)跨省外出的农民工数量减少，农民工以跨省外出为主的格局改变根据国家统计局的数据，2012年在外出农民工中，在省内务工的农民工8390万人，比上年增加772万人，增长10．1%，占外出农民工总量的52．9%;在省外务工的农民工7473万人，比上年减少244万人，下降3．2%，占外出农民工总量的47．1%。在省内务工的比重比上年上升3．2个百分点。③2011年，去省外务工人数减少，改变了多年来跨省外出农民工比重大于省内务工比重的格局。

二、城乡统筹背景下农民工养老保险关系转移接续过程中遇到的问题

(一)部分农民工重复参保，转移接续利益受损

我国的养老保险制度设计不允许重复参保，但由于不同的养老保险制度的实施强度不同，在城镇工作时被强制参加城镇职工基本养老保险，在农村又自愿参加了新农保，并且两种制度的缴费规定不同，城镇职工基本养老保险按月缴费，而新农保是按年缴费，这些因素会使农民工重复参保难以避免。在农民工流动就业时，如果不知道重复参保只能按照一种制度享受待遇，会导致农民工养老保险利益受到损害。

(二)新农保与城居保制度并轨中的问题

新农保与城居保能否顺利并轨影响着农民工流动就业的保险关系能否顺利转移接续。其一，关于财政补贴的问题。新农保与城居保缴费档次不同，两种制度的财政补贴并未明确与缴费档次相对应，要使城乡居民社会养老保险制度正常运行，需处理两种制度的财政补贴标准保证公平的问题。其二，关于经办管理的问题。新农保按照《新型农村社会养老保险经办规程》的规定暂实行县级统筹，全市建立统一的新农保信息管理系统。城居保也实行的是县(区)级统筹，在全市建立统一的城镇居民社会养老保险信息管理系统。城乡居民社会养老保险的经办管理，纳入全省统一的城乡居民社会养老保险信息管理系统。两项制度独立运行，并轨时需处理两个系统的融合问题以及市级信息系统与省级信息系统的融合问题。

(三)城乡居民社会养老保险与城镇职工养老保险制度之间的转移接续

农民工在流动就业时，在城乡居民社会养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度之间的转移接续面临着一些问题:其一，两种制度政策规定不统一，缴费方式、待遇水平、管理方式等方面差异较大。其二，基层社保经办机构人少事多，信息系统的建设还相对滞后，社保各级经办部门的管理体制和信息技术的运用，难以满足养老保险关系转移接续的需求。

三、城乡统筹背景下农民工养老保险关系转移接续过程中遇到障碍的原因

(一)两项制度的基金筹集方式等方面差异大———政策原因

新农保与城居保已并轨为城乡居民社会养老保险，这项制度与城镇职工基本养老保险制度的资金来源、缴费标准、账户管理及待遇标准等方面均不同。在农民工养老保险关系的转移接续过程中，这是最直接的原因。在转移接续过程中，农民工养老保险利益的影响因素主要集中于两点:一是养老金待遇计算方式，二是缴费年限的折算方式。其一，城乡居民社会养老保险制度养老金待遇包括每年70元基础养老金及个人账户储存额。个人缴费选择不同的缴费档次，财政给予30～50元的补贴。对于连续缴费超过15年的参保者，每超过一年，基础养老金可增发1%。职保基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，按多缴多得的原则设计。其二，职保个人累计缴费时间要满15年，城乡居民社会养老保险缴费年限相对宽泛。城乡居民社会养老保险按年缴费，积累额少，城镇职工养老保险按月缴费，积累额多。这使得农民工在转移接续过程中会衡量养老保险利益的得失。

(二)地方政府间的利益博弈及农民工的道德风险———经济原因

目前职保实行的是部分积累制，由于养老保险制度的转制成本没有及时消化，个人账户出现空账运行的状态，统筹账户部分的基金实际实行的是现收现付制。由现收现付制导致的代际效应表现为，农民工的缴费标准与待遇享受标准并未对应，即养老金待遇与当地统筹账户的贡献大小无关。当农民工转移养老保险关系时，个人账户的积累额可以全部转移，但统筹账户的基金只能部分转移，以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。剩余的大部分统筹账户基金则为转出地的社会统筹基金做贡献。转入地接收少量基金，却要承担长期的养老金待遇发放及调整责任。此外，农民工在接近退休年龄时，有可能产生去经济条件发达的地区办理退休关系的道德风险。这会增加转入地的养老金支付压力，造成参保者之间的不公平。出于经济人的理性考虑，地方政府会在农民工转入养老保险关系时，出台不同政策来设置障碍或提高门槛，这样一方面可以维护本地社保利益，另外还可以克服农民工的道德风险。

(三)社保部门的信息化管理程度不高———技术原因

养老保险关系的转移接续需要高效、快捷的信息系统支持。《宿迁市社会保障卡建设实施方案》中提出，到2013年底面向全市发放社会保障卡110万张。宿迁市社保部门信息化管理程度还不高，社会保障卡普及程度较低。目前的金保工程二期对于城乡统筹及城乡居民纳入到社保覆盖范围的信息化支持还需进一步增强。在跨地区用卡方面，社会保障卡在适应流动性方面的灵活性不够，尚未形成统一的跨地区业务办理平台。还存在网络不畅通、应用系统不统一、经办流程不衔接等制约因素，对于农民工跨地区重复参保和重复领取待遇的监控效果也未体现出来。

四、城乡统筹背景下农民工养老保险关系转移接续问题的解决对策

(一)完善城乡居民社会养老保险制度，通过精算制定公平的养老金待遇方案

首先，应明确新农保与城居保合并实施的具体操作细则，使农民工从新农保并入城乡居民社会养老保险制度时，与城市居民享受同等标准的财政补贴与养老金待遇。在城乡统筹的大背景下，进一步提高农民工的参保率，消除户籍制度对社保关系转移接续的影响，让农民工真正融入任意一种养老保险制度当中。其次，在养老保险关系转移接续过程中，关于缴费年限的折算是影响养老保险利益的重要因素。参加职保缴费年限满15年的，可以从城乡居民社会养老保险转入职保;职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入新农保或城居保。农民工由城乡居民社会养老保险转入职保时，可以尝试通过公式计算折算年限。城乡统筹社会养老保险经办机构将参保人各年的个人账户积累额(An)占相应年度统筹区域城镇职工月最低工资标准及个人缴费比例乘以12个月(Bn)的比例，折算成职保的缴费年限为N1。由于两项制度缴费差距较大，故采用城镇职工最低工资标准作为折算基础。其中，Cn为当年职保个人缴费与企业缴费总和的50%，Dn为当年城乡居民社会养老保险个人账户积累额。与城乡居民社会养老保险制度相比，职保的缴费水平高，缴费周期短，账户积累额多，因此选取职保个人与企业缴费总和的50%作为折算年限基础，一方面保证农民工不因回乡养老而待遇太低，另一方面可以增强农民工在城市工作参保的积极性。

(二)提高统筹层次，发挥全国社会保障基金的调剂作用

目前，宿迁市城乡居民社会养老保险制度实行县区级统筹，统筹层次较低，要逐步提高各项养老保险制度的统筹层次。并且推进机关事业单位养老保险制度改革，以职保为参照基准，逐步将各项制度合二为一，向全国公民发放统一的基础养老金，保证养老保险制度的公平性，在此基础上实行个人弹性缴费，与享受待遇相挂钩，保证养老保险制度的激励性。长远来看，有利于社会保险制度统一局面的实现，也就从根本上解决了养老保险关系转移接续的难题。另外，要充分发挥全国社会保障基金的补充、调剂作用，协调不同统筹区域的利益关系。

(三)推广社会保障卡，提高社保部门信息化程度

宿迁市到2013年底推广110万张社会保障卡，预计到2015年全市持卡人数达到340万人，覆盖60%以上的人口。其一，要加快社会保障卡的发放和应用步伐，加大社保领域的信息化投入，推动实现在全省范围的社会保障一卡通。同时积极推进金保工程二期建设，逐步实现全国系统联网，加强地方财政和银行的合作。农民工在流动就业时，可以只转移社保关系，不转移基金。在达到领取养老金的条件时，采取分段计算的方法，在参保人享受养老金待遇时，由各参保地的社保经办机构按照不同参保地的缴费数额占个人总缴费数额的比例，将基金分别汇入最终养老保险关系所在地。其二，要加强社保部门信息化队伍建设，提高队伍素质和技术水平。在数据整合迁移的过程中，确保数据的准确、安全，在不同系统间实现信息共享，避免重复参保、重复领取待遇，保障城乡统筹制度的有效实施，为农民工自由流动提供便捷高效的服务，保障农民工的养老保险利益在转移接续过程中公平享受待遇。

五、结语

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关键词:中国农村;社会养老保险;综述

中图分类号:F840.67文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0065-03

1 实现农村社会养老保险制度的可行性

在这一问题上,理论界大多数学者认为中国目前尚不具备全面推行这一制度的条件,如何文炯等(2001)指出就全国而言,应当有进有退:发达地区应积极推进,欠发达地区应暂缓推行。郑功成(2008)认为在现阶段乃至未来一个时期内,要想在全国农村同步推行统一的养老保障制度根本是不可能的。因此国家宜根据现实条件与需要,分地区确定农村养老保障制度的优先发展领域,同时确定优先受益群体。

也有部分学者持有不同观点,认为中国已经具备建立农村社会养老保险的条件。卢海元(2003,2004)认为从经济条件和战略条件来说中国都已经基本具备。郭秀亮、范作雄(1997)认为,农村顺利推行社会保障有两个基本条件:其一,可靠而稳定的资金来源;其二,农民较为强烈和广泛的社会保障参与意识。基于这两点认识,他们指出农村的经济体制改革使得中国农业产生了巨大的质的飞跃,已经初步具备实施农村社会保障制度的物质基础和社会条件。

学者在探讨建立农村社会养老保险制度时,主要从两个角度展开研究,(1)从理论上探讨衡量条件是否成熟的标准;(2)从通过对现行制度的推行情况进行实证调研。

对于标准的探讨,多数学者围绕建立农村社会养老保险制度的经济标准展开论述。杨翠迎、庹国柱(1997)对建立农民社会养老年金保险计划的经济社会条件进行了实证研究,提出了3个经济指标。俞仁龙(2005)指出从国外的情况来看,农村社会养老保险制度的建立一般都要滞后于城镇,并且普遍呈现出以下一些特点:第一,基本实现了工业化发展的第一个飞跃,即结束了靠农业为工业提供剩余的阶段,进入了工业化发展靠自身积累且反哺农业的时期,整个国民经济发展总体水平较高;第二,农业在国民经济中的地位显著降低,农业GDP的比重较低,大量农村劳动力流向城市,农业劳动生产率下降。

也有部分学者分析了国外一些成功的经验,提出仅仅关注经济指标得出来的结论是不全面的,社会意义的因素也需要考虑。刘子兰(2003)研究了巴西实行农村社会养老保险的案例后指出,巴西的经验表明,农村养老社会保险制度的建立,不仅能够增加农民的收人,减少贫困率,而且还产生了其他积极的社会效益。因此认为建立农村养老社会保险制度需要有一定的经济基础,但还有错综复杂的政治、经济、文化等各方面的原因,单凭经济原因的分析是很难找到满意答案的。

对于实证研究,有些学者通过对一些推行农村社会养老保险的地区进行调研,探讨了可行性,分析了存在的问题,提出了相应的建议,如俞仁龙(2005)、朱俊生等(2005)、杨惠芳(2008)等。

值得关注的一个现象是,越来越多的学者开始对农民的参保意愿进行研究,通过实证调研,分析农民对社会养老保险的需求。如乐章(2005)以调查数据为基础,考察了对保险参加意愿与保险水平选择两个层面,发现农民对农村社会养老保险的制度需求非常迫切,且其养老保险参与意向受到个人、家庭、社区等多层面因素的影响。

肖云等(2006)通过对全国上百个县的青年农民进行调研后发现在出资比例合理的前提下参加社会养老保险意愿较强,青年农民比较容易接受社会养老保险,并且只要政府提高个人账户中的国家和集体资助的部分,投保人数还会有较大的增加。

孔祥智等(2007)以抽样调查数据为基础,利用MNL模型对我国东南部地区农民的养老意愿进行的研究发现,年龄、性别、受教育程度、职业状态等个体特征对农民养老意愿存在显著影响;各家庭特征对农民养老意愿的影响并不明显;不同地区的农民养老意愿存在较大差异。

吴罗发(2008)以江西省为案例,分析了中部地区农民的参保意愿,认为农民对养老保险的制度需求非常迫切,而且农民的养老保险参与意愿很大程度上依赖于政府和有关机构的引导与宣传。

这些研究为农村养老保险改革提供了一些新的思路,将农民对养老保险的需求因素考虑进去,将从另一个角度证明在我国推行农村社会养老保险的可行性,同时分类分层地满足农民的需要,无疑将会促进我国农村养老保险制度的进一步完善。

2 构建农村社会养老保险的责任主体

在认为我国需要建立农村社会养老保险,至少是在部分地区推行的前提下,学者对农村养老保险制度的研究聚焦在了由谁来承担主要责任的问题上。1992年民政部推出的《基本方案》规定养老资金个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持原则,自助为主、互济为辅。但是在实际操作中,政府的缺位造成农村养老保险缺乏社会共济性,在一定程度上是商业保险的性质。

学者在政府应该承担主要责任的问题上基本达成共识,郑功成(2008)认为政府应该负担起建设农村居民社会保障制度的重任,并切实承担起制定政策法规、落实固定的财政供款、监管制度运行的责任。陆解芬(2004)认为,政府必须在农村社会养老保险制度建立和运营中起主导作用。李迎生(2005)认为,政府在农村社会养老保险制度的建设过程中担负着诸多不可推卸的责任。戴卫东(2007)认为具体而言,政府的责任主要可分为:政策责任、财政责任和法律责任。

但是也有学者无不担忧地认为中国农村人口规模大、政府财力有限,难以为7亿多农村人口承担财政补贴责任。为此,杨翠迎等(2007)提出了政府承担有限财政责任的理念,并基于有限财政责任的理念提出了四种农村社会养老保险模式,以期确保政府的财政责任在有限的时段内安全地无风险地度过人口未来的养老金领取高峰期,同时这一责任又是在一个合理的分担机制下由中央和地方进行分担。

3 我国农村社会养老保险存在的主要问题

众多学者对于这一问题都给予了足够的关注,进行了广泛的研究,提出了各种问题,不同时期具有代表性的观点有:

杨翠迎(2005)指出,中国农村社会养老保险存在社会化程度和保障水平差异大,难以满足农民的需要;制度的稳定性和保险关系的持续性差;保险关系转移存在严重的制度障碍;多元化制度供给是保障资源的一种浪费及纯农民依然是社会保险的盲区等问题。

高和荣(2003)分析了《基本方案》在中国难以推广的原因,指出《基本方案》在制度设计上存在以下缺陷:一是保未来不保现在、保富不保贫;二是难以实现互助互济原则;三是,养老基金抗风险能力较差”;四是该《方案》的养老保障基金投资渠道单一,实现保值增值的能力比较差。

彭希哲等(2002)指出农村社会养老保险存在的问题可以从制度设计和操作实施两个方面来看,制度设计本身的缺陷方面。

王国军(2000)认为现行农村社会养老保险制度的存在如下本质缺陷:第一,覆盖面小、共济性差;第二,制度上的不稳定性;第三,保费筹集原则与参加自愿性原则的矛盾。

不难发现,不同时期的学者对于农村养老保险工作存在的问题虽然表述不同,侧重点不同,但是总的来说,可以归类为以下几点问题:

(1)农村社会养老保险的覆盖面小,参加养老保险的人数少,保障水平低。

(2)农村社会养老保险的管理水平低,保险基金的保值增值能力和实际保险能力差。

(3)农村社会养老保险缺乏法律的支持,政策不能持续。

(4)农民自愿参加原则与社会保险强制性原则矛盾。

(5)农村社会养老保险金投入不足,农民支付压力大。

4 改革农村社会养老保险的对策和建议

对于出现的诸多问题,学者们从理论和实证展开了多角度的积极研究,提出了很多构建和完善我国农村社会养老保险制度的建议,总的来说,有三个方面的问题:模式选择、筹资渠道和基金管理。

4.1 模式选择

(1)将土地保障、家庭保障与社会保障相结合。

陈彩霞(2000)认为在我国大部分农村地区,目前有三种基本的养老方式:社会养老保障、集体养老和家庭养老,其中,集体养老只涵盖很小一部分老人,社会养老保障虽是今后发展的方向,但目前家庭养老是最主要的形式。

长期以来在农民养老问题被忽视,一个很重要的原因是人们有着固化的观点,认为农民可以通过土地和家庭两种方式来养老。土地保障和家庭养老确实一直是我国农村广大农民传统的养老方式,在我国的经济和社会发展中发挥了重要的作用,至今仍不可完全否认其价值。但是随着工业化、城市化的进程,老龄化趋势的加重,以及我国长期以来实行的计划生育政策,这两种保障方式已经受到了很大的冲击,而我国农村现行社会养老保险制度难以承担其保障功能,因此单靠哪一种模式都是不能满足我国农村社会养老保险的需要的。

杨翠迎(2005)认为,在中国社会经济转型的特殊时期,需要发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的合力作用,方能解决中国农村社会养老保障的需要。袁春瑛等(2002)认为,在中国目前的社会经济条件下,多管齐下,提高土地的保障能力,使传统的家庭养老保障功能得以发挥,并在此基础上立足各地实际,分类推进农村社会养老保险制度建设,将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来,是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。

(2)对农民的养老问题进行分类分层管理。

我国农村区域经济发展不平衡已经达到一定程度,不同区域经济发展水平不同,即使在同一区域的不同县村经济发展状况也不尽相同。同时,随着我国经济和社会的发展,农民中间出现了群体分化的现象。李艳荣(2007)将我国农民分为纯农民、乡镇企业农民、城市农民工、经营型农民和失地农民。

根据这些现实情况,学者提出应该分类分层地建立我国农村社会养老保险制度,郑功成等(2002)认为,一个较为合理的政策取向是,对农村居民的社会养老问题进行分类处置,优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者,优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇,优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。陈志国(2005)认为我国应该改变目前农村既定的农村社会养老保险制度模式,在中等收入和低收入地区要逐步有序地实施非纳费型养老金计划,同时加强商业保险保障代之个人账户养老金,在一种渐进的动态整合中,逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一。

(3)打破原有框架,提出创新制度。

卢海元(2003)提出以实物换保障,指出,“实物换保障”是根据不同的对象,以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费,分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。年轻农民实行“产品换保障”;老年农民和被征地农民实行“土地换保障”;进城农民工实行“产品换保障”+“土地换保障”的“双轨制”;乡镇企业职工实行“股权换保障”+“产品换保障”+“土地换保障”。

李迎生(2005)提出“过渡模式”,过渡模式基本内容可以概括为“以自我养老与家庭养老的合理结合为主、辅之以一定的社会支持”。其中“自我养老”的重点是在全国农村全面实施“个人养老储蓄计划”。未来可考虑将“个人养老储蓄计划”转化为比较规范的农民个人养老账户,相当于目前城市职工基本养老保险的第二支柱。未来农民养老的“社会统筹”部分应和城市走向统一,其资金主要来源于国家支持和集体补助。

王亚柯等(2002)提出“内敛型养老模式”,即以农民个人养老为起点,依次发挥个人、家庭、集体、社会和政府的保障作用,内敛式地满足农民养老保障需求。同时说明所谓内敛型养老模式,是指以农民自我养老保障为起点,由下到上经由个人―家庭(宗族)―集体―社会―政府的路径,整合各层资源,内敛式地满足个人养老保障需求的一种保障模式。

王国军(2000)提出从城乡“二元”到基本保障、补充保障和附加保障“三维”的城乡有机衔接的社会保障制度。

胡兴胜(2004)提出了一个兼含教育储蓄的新型养老模式,其基本思想是:农民为其子女进行教育储蓄――子女上大学后以储蓄为担保贷款完成学业――教育储蓄转换为(父母的)养老金。主要是为了解决农村养老保险中农民缴费难的瓶颈,解决农民缴费的负担。

4.2 筹资模式

目前,对于农村社会养老保险筹集模式的探讨较少。多数学者(例如,杨东乐,2005等)赞成《县级农村社会养老保险基本方案》中提出的“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”的资金筹集模式,认为它比较符合中国农村现阶段的实际情况,有利于中国社会经济协调发展,能够在一定程度上避免福利国家养老保障的弊端。相反的观点(例如,高和荣,2003;赵建国,2004;等等)则认为,这种筹资模式下,国家和集体所体现的社会责任过小,不仅会造成资金来源不足,降低其保障水平,而且会影响农民参与社会养老保险的积极性,加大农村社会养老保险工作的难度。

4.3 基金管理

赵殿国(2005提出从利率和余命两个方面降低制度风险,具体来说可以采取调整个人账户的计发系数、建立农村养老保险养老金计发办法弹性调整机制及采用久期、凸度等金融免疫工具进行控制资产负债匹配风险,完善农村养老保险基金管理的治理结构,加强农保基金监督力度,建立准备金制度。戴卫东(2007)认为农村社会养老保险基金委托保险公司管理是一趋势。

在具体操作上,赵殿国(2004)指出可行的办法是在中长期内,一是建立全国农村社会养老保险基金受托管理机构,集中管理农村社会养老保险基金。在有条件的地方建立省一级农村社会养老保险基金受托管理机构,集中管理一个省的农村社会养老保险基金。二是建立农村社会养老保险基金受托管理机构的省份,应当是农村社会养老保险制度全面开展、基金积累规模较大,同时具备相应的基金管理人才和技术的省份。三是县级农村社会养老保险经办机构负责基金的归集、支付和基金收益的分配。

5 结论

学术界对农村社会养老保险问题的研究呈现出以下的一些特点:

(1)农村社会养老保险应采用何种模式还处在争议之中。

学者对我国农村社会养老保险模式提出要根据实际情况区别对待,不同的对象和不同的地区应有不同的政策。对于全国是否应建立统一的农村社会养老保险制度也尚未达成共识,多数学者是持反对态度。

(2)对整体农村社会养老保险制度研究相对较少。

鉴于中国农村社会保障制度的历史特殊性,学者对农村社会养老保险制度的整体设计显得冷落,更多关注的是对失地农民、农民工社会养老保险问题的研究。

(3)研究的思路并没有走出《基本方案》的框架。

对于农村社会养老保险问题,学者没有能从动态的角度来研究农村社会养老保险存在的问题。很多学者在研究农村社会养老保险问题的时候,仍然静止地以1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》为蓝本去分析。但是研究农村社会养老保险制度,除了要考虑农村经济发展水平外,还要考虑农村社会分层、文化、伦理、权益意识的觉醒等因素。从最近的文献来看,已经有学者注意到这一问题,从一些新的视角进行尝试。

参考文献

[1]何文炯等.农村社会养老保险:进与退[J].浙江大学学报,2001,(3).

[2]乐章.现行制度安排下农民的社会养老保险参与意向[J].中国人口科学,2004,(5).

[3]俞仁龙.浙江农村建立社会养老保险制度的经济可行性分析[J].嘉兴学院学报,2005,(4).